APROXIMACIÓN A LA RESPONSABILIDAD

EXTRACONTRACTUAL
EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

Dr. (©) Ramón {-luidobro Salru

SUMARlO; l. Los origellt:� y emlución de la responsahililhld extr,lCOlu.ractual

de las munieipalidades. n. El aClual sistema chileno de responsabilidad
cxtracOII lrdctual de las municipi¡lidades.

En este trabajo se expondrá la institución de la responsabilidad

eXlracontraClual de las municipalidades, su perspectiva general }'
su concepto actual, con el o�jeto de el"eclUar una ap roximación
histól;CO eyoluuva en esta materia.

1. LOS ORÍGENES Y EVOUJC¡ÓN DE LA RESPONSATlTL!DAD

EXTRACONTRACTUAL DE LAS MUNIC1PAUDADES

La historia de Chile nos muestra en sus orígenes que este principio

de responsabilidad es ampliamenle aplicado ya en la época colo­
niaL ESla afirmación se demuestra cl;:u<.uncnte en el caso de un
nombramiento o algún otro acto dictado por el cabildo y que fuera
considerado it�jllSto o ile:gal, pues dicho agravio hahilita a cualquier
vecino para conlradecirlo O i mpug narlo. ]
Nos señalaAI.FONSO VAI.OEBENITO INl>ANTr que idéntico principio
fue mnsagrddo en la ""Ley Orgánica d e 1887, considerándolo lIna
"crdaclera acci6n popular, al cstahleccr que cualquier ciudadano
podrá reclamar anle la Illunicipalidad o alcalde contra sus omisiones
}' resoluciones ilegales cHando éstas fueren de caráClcr general".
A"imismo, 10 ratifica con la misma amplitud "la ley de comuna aUlÓ"

1 VAL[)!cU¡';NrfO Il\'FA,''Tt::. ,\tfiIllSO, Evolllrión juddira del Rfgimen Munitipu/ tÚ

(;/¡ile (15</ 1 {97/), Edilorial Jtlrídi¡;a (te Chile, 197:\, p. 205.

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393 !1lll\1 lAlIURIOI\,..

 DERl':CI lO Af))<lIKISTRAT1VO. 120 AJ>.'OS DE CA1TOR,I.

noma y la legislación vigente, art. J 15 de la I,ey NI! II.H60. Si afectan

sólo el interés particular de una o más personas, únicamente éstas
pueden reclamar".2
Nos agrega este autor que "El principio tradicional en lo relati­
vo a la responsabilidad civil ha sido, desde 1887, que lOda persona
agraviada por una reso1uci(¡n ilegal de la mu nicipalid ad, por ac­
lOS o decretos ileg-J.les de los alcaldes, por omisiones graves en el
cumplimiento de los deberes que imponen las leyes, tendrá acción
civil para ser indemnizada solidariamente por los que la aco rd aren .
ejer citaren o cometieren. Esta responsabilidad, contemplada en los
artículos 111 y 112 de la Ley N" 11.860, de 14 de diciembre de 1955.
se encuentr a amp liamen te reglamentada en los artículos 2314 y 2317
del Código Civil".3
No entraremos a recordar las leoría<; de la responsabilidad extracon ­

tractua l imperantes en esa época, pero en síntesis podemos establecer

que el centro de la discusión estaba consliUlido por la determinación
de si el lIlunicipio, com o personaju rídica de Derecho público, podía
responder civilmente)' cn qué casos c orrespondía hacerlo.
Al respecto, autores como HORADO VERGAR--\ VERCARA argumell­
taban que no existía ningún inconveniente para que respondiera
patrimonialmeme una corporación pública . 4
Dar respuesta a la pregunta siguiente era más diríc il. Algu nos
sostenían que solamelHe sería responsable cuando actuara como
p oder público y no como simple particular, recurriendo a la teoría
de los actos de au tori dad)' de gestión, como si ruera posible asignar
\lna suerte de doble personalidad a este órgano público.5
DO¡"HN'(;O HERNANDEZ Ei\H'ARANZA, por su parte, nos sei'íala que
la responsabilidad civil en que puedcn incurrir las mu nicipalidades
y sus órganos , por su actividad contract u al o ex¡raconlractual, es­
taba re gulada hasta 1976 por la Ley N" 11.860, de 14 de diciembre
de 1955, en su s artículos 111 a 113, sia pcrjuicio de las normas su­
pletorias contenidas en el Título 35 del Libro IV del Código Chil.
artículos 2314 a 2334.6

2 VAl..DJ::BEl\TIU r"tA,,<TE, ....." ob. cit., p. 205.

3 VALUf:BfL\ITO tWA"'TF., A_, ob. cit., pp. 206 Y 207.
4 VVI{G.->,II.A VF.RGARA. Iloracio. Rfgimrn ,Hunicipa! ell C.'lit!'. Memoria oc Prueba.
1935, p. 55.
" (;UZ�L.\I\ I'Al�\C1()S,Jaime. Alribuciolies. deberes), rrsjwl/sailifidlllüs dI! los ah:aldes.
i..,Iellloria de Prueba. 1937, p_ 110_
fi ¡·IER>"JÁ?.JOEZ E\IPARAi\'ZA, Domingo. en "Responsabilidad del E�ta[io por
act.Í\�rlad municipal", en (;afi'ta Jurídica, 17, 1978. p_ 2.

W1TORL
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l ¡URIDICA Dl CHttl 394
Al'RoxnIM;IÓ� ,\ lA RL,<.;ro"S\III1.1D:\1l EXTR,\('J:);\!TRr\CTlIALEN EL,\�II\ITO \I[ :';¡QP>u...
..

En este mismo sClltidu, agrega t:ste aulor que "los artículos men­
cionados de la antigua le)' org,ínica de municipalidades contt:mpla­
ban Ulla furma de responsabilidad civil que afectaba solamente a
regidores y al c aldes por:
a) Jos aeLOS o decrelos ilegales en que intervinieren;
h) las omisiones gran�s en el cumplimiento (111), de los debCl'es
que les imponen las leyes (1 12).
El plazo para poder t:jerci,<u- estas acciones era sumamente bre­
ve: sesenta días a contar de la fecha del acuerdo ° acto impugnado
(an. 112 cie)".'
A<;illlismo, HERNÁNUEZ EYIPARAN7.<\ nos comenta que los tribllnales
dejusticia, inlcrp¡-ctando restricLivamente estas nonna'i, estimaron que
la responsabilidad de los alcaldes en maleria civil, cuando acorda¡-cn
una resolllción ikgal, no se lransmitÍa a la municipalidad, critedo
que también ocasionalmente habría sostenido la jurisprudencia
adlll inislraliva.t\
K'ita tesis pugnaha con principios básicos ya contenidos en el
Código Civil, respecto d(� las personas jnrídicas como �n.U(;tos de
derecho, de cuya aplicaci6n no excluía a las municipalidades,
Aunque algunos fallos -los menos, sei'lala HF.RNAi,rnEz Er.Il'ARANZi\-,
reconocieron la responsabilidad indirecla que a las municipalidades
podía caber en los daúos causados por "hecho dc sus dependien­
tes" (arL 2320 del Código Civil), rondando incluso planteamientos
cercanos a la doctrina de la falta de servicio,!)
La situación )"'.t descrita prosigue hasta la entrada en vigencia
de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, el lJL NI.! 1.289, de
14 de enero de 1976,10
La citada disposición legal, en su ankulo 62, establece que ''l..<\
¡"esponsabilidad ci\'il de la municipalidad podrá ser contractual ()
extracon lractltal.
La responsabilidad coulra<.:tllal se I-egirá por las disposiciones
de esta ley, por las del Código Civil y por los principios reguladores
d e los contralos administrativos,

7 Íd em,
8 ÍdenL
o ídem,
11) Seih!a ]-]crnánr\(·z Empal'an7,a que MWd;IS estas Siluaciolles, r¡ue la dO(:lrina
rjlllisprudenda 1I1;í.� a\·.II17�'\(h¡s induyen bajo el concepto de la 'respons,¡bilidad
sin falta' II ol�elim, han sido ampliamellte recogidos en los nnkulos 61 a 63 de
la nue\':a le)' org;illica d(' mllnicipa1idadcs�, J]ERNANm:z E�IPt\I{ANí'A Doming(),
ob, dI., p, �t

395 , IUR!I)IC e ut
 OI::ROCHOAD\H'NISTRATlVO' 120 AKOS 01:: <.:ÁTEORA

La responsabilidad extracontractual proceded principalmente

para indemnizar los peIjuicios que sufran llno () más usuarios de los
servicios municipales cuando éstos no funcionan, d<::bicndo hacerlo
° lo hagan en forma diferentc".ll
Las acciones para hacer efeclÍl·
y de los funcionarios municipales y la responsabilidad exu'acontrac­
lual de la municipalidad prcscribían en un año, contado desde la
fecha en que se prod�jo el pcIjuicio.12
El procedimienlojllrisdiccional aplicable pal'a hacer efectiva esta
responsabilidad, se cnconnaba contenido en el artículo 5n transitorio
de ese cuerpo legal, aplicable mienu-as no se dictar'a la le)' general
de lo contencioso-administr.Hivo. Este procedimiento es el origen
de nuestl'O actual reclamo de ilegalidad municipal.

11. EL ACTUAL SISTEMA CIIILENO DE RESPONSABlLlDA D

EXTRACONTRACTUAL DE LAS MUNICIPALIDADES

Actualmente en todos los ámbitos del ejercicio d e la ¡'unción admi­

nistr.ttiva, incluida la municipal, implica que ésm sea realizada con
responsabilidad. Este principio base de nuestro Estado de Derecho
también está presente en el ámbito local.
El plimer aspecto a considerar en este sentido radica en que la
Administl-ación i"funicipal [onna parte inlegnnte de la AdminiSlnt­
ción del Estado, constatación de la cual se desprende que a ella le son
plenamente aplicables los principios gener.iles que la rigen, entre
ellos el de la responsabilidad. Las características de este principio,
también aparecen vigentes en el ámbito municipal, partiendo por

11 l.alíncajlllispl'udcncial iniciada con la sentencia dictada ('111m a U10S �Elial1¡¡

Tlradocon !\Iullicipalidad de La Reil1a�, en la <.-'tIal sed�rihc)'¡¡coge la l-espon�ilid¡¡d
m unicipal porfalta rlc senicio )' se ddille el da.iío mor.tI en ll1atel'ia pública, �lliblece
UII claro referente ell h\ materia. Sobret'StC lema "canse: Svro KI.OSS. Edua rdo. mN,
tomo 78 (19.'11), 11. 5, p p. 35-44.'(¡uubién, dd mismo aulor: {)nw/III Adlllillislmlilln.
BaY$ hmdnmenl(llts, EditorialJmídica de (:hil(:. 1996. 1. ll. pp. 32R-345. RespeCTo de la
odcnlaci{¡n doctrinal b;�{) ti D.L. N� 1.:!H9. de 1976. pucde c:ollsulhll'SC: IIl'.R'J,i.,"OEZ,
Domingo. "Responi'>abilidad del Estado por ;\etividad mnniüpaJ", en W)f'N� 24 (78).
pp. 145 r SS., cn (:spedal p. 149. CAlDERA D¡';l.('�"[)(), Hugo. SiSltlllfl dI' /fr.;j>ow,abilid(l(/
Exlmcolllm(1llnl tlrlE:.ladom lo CtmslilllriólI Po/itim dI! 1980, EditorialJurídica de Chik,
1982, pp. 208-212. PIERRY ARRAU, Pedm. �Dc la respol1S<lhilidad extracontrac1Ual
de I;c; municipalidades-, elllltworjtJ dI' Drm:llQ Adminislmlhl(J 11. Edición Rc\ista de
Derecho Públko, Unil'ersidad de C:hile, 1976, pp. 195-208.
12 Artículo 63, D.L. N� 12R9. de 1976.

fj)HORIAl ¡URIDICA m ntllt 396

,\1'11.0)<1\1,\<,:10", ,\ LA 1I.t.S1>Q:-"S:\BILlLl.\Ll I::.'\
. TII.ACONTIU\l,;rU.\I..t::N

la regla geneml de la independencia de responsabilidades que la

gobierna, di�ünguiendo nítidamente las responsabilidades civiles,
contractuales y cxtracontranuales, penales o administrativas que
puedan derivar de un hecho dañoso o perjudicial.
En cuanto a la responsabilidad civil extraconu'a clual lllllllicipal,
cabe señalar que en nuestro aClual ordenamiento juridico se confi­
gura desde el artículo 38, inciso 2fl, de la Constitución Política de la
República, desarrollándose en el artículo 4<1 del DFL Nn 1/19,653, de
17 lluvicmbn:.: 2001, texlo refundido de la Ley N° 18,[;7[;, Oq:;<Í.lliGt
Constitucional de Bases Generales de la Administrdción del Estado, y
en el artículo 142 del DFL N!! 1/2006, de 26 julio 2006, que contiene
el texto refundido de la Ley N!! 18.695, Org,ínica Constitucional de
Municipalidades.
Esta.s nOITlIas consagnm la responsabilidad eXU'<lContractual de las
municipalidades, fundándola en la lesión antijurídica causada aUlla
persona o a sus bienes por el desarrollo de la función municipal, sea esta
acción u omisión, lícita o ilícita, con falta o sin falm de servicio.l.'!
Desde esa perspecti\�d, la lesión antijurídiGI
acto u omisión de Oligen municipal, emanado de un órgano de la
admiJlistr.ación local que cause daüoy que el particular dai'lado 110 esté
jurídicamente obligado a soportarlo. 14 ESla exlensión del principio
de responsabilidad aparece desde la propi<l expresión de la nOffim
que lo contiene, pues al seiiMar que las municipalidades responden
jJrinri/Jfllmente por falta de senicio, no excluye otras [onnas de res­
ponsabilidad objetiva, sino que precisamente las incluye. En efecto,
esta n:dacdóll de la leyUlUlLicipal es dif<:n: l1 t<: <l la cOlltellida en el
actual 42 de la Ley Orgánica Constitucional de Rases Gent::rales de la
Adminisu,lción del Estado, que no incluye en su texto 1" expresión
';plincipalmcnlc". Por ello, los aClOS u omisiones que cjeclIt.al1 los
órganos municipales)' sus funcionarios, en ejercicio de sus funciones
o dt::nvados de ilíciLOS en el ejercicio de las mismas que produ¿can
daüo, también generan este tipo de responsabilidadY¡

l� F'I,\:\[MA OI.I\;\RF�<;, (;lL�IaH), �La a n: iúlI COlIslÍllIdonal eh! n$ponsabilirlad}'

b ,·"spun,;abilidad pOI· [alla de "".-...iLi,,�. en &,i.<lfl ('J.i'"", ,/p IJnwhn, PUC, ,... 1. 16
N"2.julio-agustu. 1989. p. 429 Y ss.
l� FL.\'\lMA OUVARt::S. Gustavo. arL cit.. pp. 434 Y 435.
l� P,II';l el an;ílisisjurispmdcncial de la rcspOllS<1bilidad IlHll1icipal b�jo la

Ley N� lM.6�l5. pucrl" consultar=: 50-:-0 KI..oss, Erluarrlo. �1�1 rc�ponsahilirlarl dc

las municipalidades por los daúos que produ:.eca su inUCliI'id:,d/fuha de servicio:
principios basicos (NOIas para un rcolenlo.inrisprudenci;ll)�, en hu Pllb/imm
N" 1M. :!()Oi, pp. fi.').7!!.

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397 IlII\1"IAI )URIDIL<\ -
 IH'Rf:CHO AmIlNISTR1\TIVO. 120 ARos m: CÁTF,rJRA

En síntesis, hoy podemos distinguir los siguientes supuestos para

la existencia de responsabilidad extracontraclual municipal:
a) Que exista un acto Ll omisión, l egal o ilegal.
b) Que exista un elaüo a una persona o sus bienes.
e) Que exista una relación causal entre el acto u omisión r el
daúo producido.
el) Que esta persona dailada no est�jllrídicamente obligada a
soportar ese dai10 (antijuridicidad).
El desarrollo doctrinal)' jurisprmlendal de eSla importante y
Lrascendente maLeria queda en manos de la doctrina y los tribUllalcs
de jw;ticia, que al parecer en est."1 opornmidad se han fundido en
una argumentación uníyoca, acorde con el bien común, los derechos
de las ptTSOuas y el Estado de Derecho.

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