Observatório Político Sul-Americano

Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM

http://observatorio.iuperj.br

Observador On-Line (vol. 1, no 7, set. 2006)

ISSN 1809-7588

Neste número

O que falta de social na socialista Bachelet?

Julia Sant’Anna 2

Participação Social e Direitos Humanos no Mercosul

Maurício Santoro 14
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

O que falta de social na socialista Bachelet?

Observador On-Line (vol. 1, no 7, set. 2006)

Julia Sant’Anna
Pesquisadora do OPSA/IUPERJ
jsantanna@iuperj.br

Ao fim do mandato da presidente Michelle Bachelet, a coalizão governista que sucedeu o

período ditatorial no Chile terá ficado mais tempo no poder do que o general Augusto
Pinochet. A primeira mulher a ocupar a presidência do país assumiu prometendo “mudança
e continuidade”. Foi recebida por chilenos com alto índice de popularidade, mas viu sua
aceitação despencar depois de uma manifestação estudantil que levou multidões às ruas.

Os seis meses que passaram desde a posse de Bachelet trouxeram à tona o que pode ser
considerada a questão social mais grave no país, que é citado como exemplo de sucesso na
aplicação de reformas de Estado e abertura econômica na América do Sul. Mesmo com
altos índices de crescimento econômico ao longo dos anos, o Chile não consegue livrar-se
daquilo que faz com que ainda seja como um país caracteristicamente latino-americano: o
alto índice de desigualdade social.

Este artigo pretende debater os principais temas sociais ao longo dos primeiros seis meses
do governo de Michelle Bachelet e tenta entender o que fez com que sua popularidade
caísse nada menos que 20 pontos percentuais em dois meses. A crise estudantil de maio –
provocada pela incapacidade de superação dos altos índices de desigualdade social
combinada com o alto grau de mobilização política da sociedade – foi a primeira grande
crise enfrentada pelo governo atual. Até agora a Concertação vem se mostrando incapaz de
transformar o alto crescimento econômico chileno em ganhos redistributivos para a
sociedade.

As “mudanças” do slogan “mudança com continuidade” ainda não foram vistas. Pode ser
ainda muito cedo para que elas aconteçam, mas é fundamental que o governo mostre-se
interessado em avançar nas discussões apresentadas, principalmente no campo da reforma

2
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

da Previdência e nas já prometidas reestruturações do sistema de educação e de saúde. A

sociedade já começou a pressionar.

Bachelet e a aceitação popular

Michelle Bachelet tomou posse em 11 de março deste ano, apresentando uma lista de 36
medidas prioritárias que, segundo ela, seriam cumpridas nos 100 primeiros dias de
mandato. Seu discurso e o fato de pela primeira vez a coalizão governista ter obtido maioria
tanto na Câmara quanto no Senado despertaram ainda mais confiança. A Concertação teria
mais capacidade política para colocar em prática as reformas que nos três primeiros
mandatos não foram tão fáceis de serem aprovadas.

A socialista divorciada e agnóstica, mãe de três filhos, que passou anos exilada na
Alemanha Oriental e teve o pai morto pela tortura do regime Pinochet 1 , foi ministra da
Saúde (2000) e da Defesa (2002) 2 durante o governo do também socialista Ricardo Lagos.
Bachelet foi eleita em 15 de janeiro, derrotando Sebastián Piñera (do partido de oposição ao
governo Renovação Nacional) e prometendo um governo com diálogo aberto com a
população, ouvindo mais os cidadãos e menos os grupos políticos 3 .

A lua-de-mel com o povo chileno, no entanto, começou a ruir quando estudantes

secundaristas tomaram as ruas pedindo reformas no sistema de educação. O índice de
aprovação do governo, que em abril era de 62,1%, despencou em quase 20 pontos
percentuais (ver gráfico 1). Desde então os números se estabilizaram nos patamares
posteriores à crise estudantil e mesmo a alta dos preços do cobre (principal produto de
exportação do Chile) não tem se revertido em sucesso no campo político. As cifras do
início do segundo semestre de 2006 se aproximam das referentes ao ex-presidente Ricardo

1
Alberto Bachelet, um general a Força Aérea a chilena com visões progressistas, foi detido por “traição à
pátria” e morreu por causa de um infarto em conseqüência das torturas que sofreu na prisão em 1974.
2
Em seu discurso de posse como ministra da Defesa, Bachelet foi aclamada ao declarar que seu pai sentiria
orgulho dela naquele momento.
3
The Economist, 2006.

3
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Lagos no mesmo período de seu governo, mas a grande diferença é que o país naquela
época não vivia tão boas condições econômicas 4 .

Gráfico 1

Popularidade do governo Bachelet

70% 62,1%
60% 54,5%

44,2% 43,4% 45,5%

50%

40% Aprovação
30% 37,8% 37,3% Rejeição
34,8%
20%
20,9%
10%
11,5%
0%
Abril Maio Junho Julho Agosto

Fonte: Adimark

A “Revolta dos Pingüins”

É ponto pacífico o fato de que a grande queda na popularidade de Bachelet deveu-se

principalmente à incapacidade de seu gabinete, principalmente do então ministro da
Educação, Martín Zilic, em administrar a crise estudantil e ouvir as demandas dos
estudantes secundaristas antes do inchamento da crise. As manifestações que começaram
com o fechamento de alguns colégios do ensino secundário, culminaram, três semanas
depois, com a paralisação de quase um milhão de estudantes e os enfrentamentos com a
polícia que causaram dezenas de feridos. O chefe da Polícia Militar foi afastado e Michelle
Bachelet teve de ir a público declarar seu constrangimento pela violência nas ruas.

4
Libertad y Desarrollo, 2006g.

4
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Se, por um lado o governo mostrou “uma gestão zigue-zagueante”5 para prever incidentes e
se antecipar à crise, os estudantes organizados num conselho deliberativo conseguiram
apresentar suas demandas de maneira clara e mobilizar as mais variadas correntes políticas
e sociais a seu favor 6 . Os chamados “pingüins” 7 exigiam de uma maneira geral a melhoria
das condições da educação secundária no Chile. Entre os pedidos principais estavam a
gratuidade do equivalente ao exame de vestibular, o passe livre nos transportes para
estudantes secundaristas e o aumento da capacidade de influência do governo sobre as
ementas escolares. Esta última demanda, a mais complexa de todas por envolver mudanças
na Constituição, prevê a retomada da capacidade do Estado de interferir na qualidade do
ensino, que vem mostrando piora principalmente nas escolas que abrigam estudantes de
menor poder aquisitivo.

O embate entre o Governo Bachelet e os estudantes foi encerrado como uma vitória política
para os “pingüins”, mas ainda é cedo para afirmar o que realmente foi conquistado por eles.
Entre os resultados concretos obtidos está o comprometimento do governo em isentar 155
mil alunos do pagamento da taxa para a prova de admissão às universidades (benefício que
os estudantes pediam que fosse para todos), a concessão do passe escolar gratuito sem
limitações de uso, o aumento em 500 mil refeições escolares e a criação do Conselho
Assessor de Educação. O órgão, anunciado para debater a reforma das leis que precisam de
aprovação no Congresso, conta com 74 membros, sendo 12 deles representantes dos
estudantes. Já em meados de junho, no entanto, eram muitas as críticas internas sobre o seu
funcionamento.

A apenas três meses do prazo estipulado pelo governo para entrega do relatório final
contendo as propostas acordadas por seus membros, são poucos os avanços e muitas as
desmobilizações a respeito de seus objetivos iniciais. Entre as principais ausências
observadas nas reuniões do conselho está a do encarregado de Educação da Associação

5
Libertad y Desarrollo, 2006f.
6
Até mesmo dentro do movimento estudantil, porta-vozes filiados à direitista União Democrática
Independente e ao Partido Comunista mostravam unidade política em relação às demandas estudantis.
7
Como são apelidados os estudantes secundaristas, numa alusão ao uniforme branco e azul escuro.

5
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Chilena de Municipalidades, o prefeito Pablo Zalaquett, que faltou alguns dos encontros
porque visitava a Alemanha com uma delegação de futebol do Real Madrid de La Florida 8 .

Má distribuição de renda

Mas se, por um lado, para seus vizinhos da América do Sul, as manifestações no Chile que
fizeram despencar a popularidade de Bachelet surpreenderam, por outro, os riscos de que
isso acontecesse não eram novidade para os observadores mais atentos. Não é de hoje que
se fala da qualidade da Educação e das diferenças no acesso a ela como um dos reflexos
mais claros daquele que é o problema que Santiago ainda compartilha com seus parceiros
mais próximos. O alto índice de desigualdade social talvez seja o que o Chile mais tem em
comum com seus vizinhos sul-americanos. O gráfico 2 mostra que a diferença relativa à
freqüência escolar entre os 20% mais pobres e os 20% mais ricos da população cresce
largamente da educação primária para a secundária. A diferença, que era de apenas 0,4
ponto percentual entre as crianças de 7 a 12 anos, salta para 12,7 pontos percentuais na
faixa etária de 13 a 19 anos.

Gráfico 2

Percentual de jovens matriculados

de acordo com a idade

100,0 99,2 99,8 99,6

95,0 94,1
90,0
De 7 a 12 anos
85,0
84,1 De 13 a 19 anos
80,0 81,4

75,0

70,0
Quintil 1 Quintil 3 Quintil 5

Fonte: Cepal, “Anuario Estatístico 2005”.

8
El Mercurio, 10/07/2006.

6
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Um ano antes das manifestações estudantis, a revista The Economist já listava os principais
desafios da “provável sucessora de Lagos”: “diversificar a pauta de exportações, melhorar o
sistema educacional e estreitar as diferenças de renda entre os mais ricos e os mais pobres
9
no país”. Num artigo de 1999, o professor de economia da Universidade do Chile, Dante
Contreras, mostrava como a educação no Chile “é uma das variáveis que mais explicam a
desigualdade e suas mudanças” na demanda de trabalho qualificado, sugerindo políticas
voltadas para a melhoria da educação fornecida às classes mais baixas da população 10 . José
Joaquín Brunner, diretor do Programa de Educação da Fundação Chile e membro do
Conselho Diretor do Instituto Internacional para Planejamento da Educação da Unesco,
elogia as políticas educacionais focalizadas do Chile, mas diz que ainda são muito
insuficientes 11 .

O gráfico 3 mostra a posição do Chile em relação ao país mais desigual da América do Sul,
o Brasil, e ao que apresenta a melhor distribuição de renda, o Uruguai. Na questão da
distribuição de renda, o Chile está mais bem colocado apenas que o Brasil e a Colômbia,
tendo o terceiro coeficiente de Gini 12 mais elevado da região mais desigual do planeta. A
Coréia do Sul – país que costuma ser comparado ao Chile por sua industrialização tardia
voltada para exportação e com alto crescimento econômico – tem um coeficiente de Gini de
0,32, enquanto o Chile tem quase o dobro disso.

9
Economist, 2005.
10
Contreras, 1999.
11
Villaroel, 2006.
12
Índice que mede concentração de renda onde “0” (zero) representaria todos os indivíduos de um país tendo
renda idêntica e “1” a concentração total da renda de um país nas mãos de apenas um indivíduo.

7
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Gráfico 3

Distribuição de Renda
Índice de Gini

0,70

0,65

0,60 Brasil
0,554 0,559 0,552
0,55 Chile

0,50 Uruguai

0,45

0,40
1990 1999-2001 2002-2003

Fonte: Cepal, “Anuario Estatístico 2005”.

Reforma da previdência

Além da reforma educacional, outras medidas defendidas no plano de governo de Bachelet

também poderiam ter mecanismo distribuidor de renda. Entre elas, destaca-se a reforma do
sistema previdenciário. A saúde também seria prioridade, com a promessa de campanha da
cobertura gratuita de assistência médica para maiores de 60 anos 13 . A medida, no entanto,
não voltou a ser discutida nestes seis meses de governo. O instituto Libertad y Desarrollo
também chama a atenção para a falta de concretude nas políticas microeconômicas
dirigidas às questões sociais, afirmando que “não há menção à necessidade de
transformações profundas que alterem o curso dos magros resultados em educação, saúde,
etc.” 14

Talvez o ponto que esteja mais perto de influenciar os resultados em longo prazo é a
questão previdenciária. Em julho, a comissão encarregada em desenvolver um conjunto de
propostas para a reforma do sistema previdenciário entregou a Bachelet um relatório no

13
Barlocci, 2006.
14
Libertad Y Desarrollo, 2006d.

8
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

qual sustenta cinco pontos-chave de mudança. O documento, cuja produção foi coordenada
pelo economista Mario Marcel, é o primeiro estágio na redação do projeto de lei que será
apresentado ao Congresso ainda este ano. São cinco as principais mudanças estruturais
propostas. A primeira é a criação de uma Pensão Básica Universal (PBU) de no mínimo
75.000 pesos mensais (US$140) aos que não têm outra fonte de financiamento. Com isso, o
Chile busca chegar aos níveis de pensões de países desenvolvidos. A segunda proposta
sugere igualar em 65 anos a idade de aposentadoria das mulheres às dos homens,
acrescentado uma redução em um ano por filho nascido vivo às mulheres que fizerem parte
dos 60% mais pobres. O terceiro ponto diz respeito às administradoras de fundos de pensão
(ou AFPs), aceitando a incorporação de novos afiliados para estimular a competitividade e
melhorar as condições de investimento, rentabilidade e diminuir os custos. A quarta das
principais propostas sugere a obrigatoriedade da inclusão num prazo de cinco anos de
trabalhadores independentes (ou terceirizados) no sistema de pensão, provendo eqüidade
em relação à aposentadoria por velhice, invalidez ou acidentes de trabalho sob as mesmas
condições de trabalhadores contratados. O quinto ponto é a forma de financiamento de tais
reformas. A comissão não propõe nenhum aumento tributário para saldar o fortalecimento
de tais aportes estatais.

Ao fim da etapa técnica de delineamento das reformas previdenciárias, começa agora a

etapa política de negociações. As propostas apresentadas pela Comissão Marcel foram
muito bem recebidas entre todas as correntes políticas do país, de comunistas a partidários
da União Democrática Independente, de direita. Apenas a sugestão de aumento da idade
mínima de aposentadoria para a mulher foi vista com bastante resistência. É provável que
este ponto fique fora da agenda de propostas enviada para aprovação parlamentar, já que
também foram praticamente unânimes as críticas a ele. Observadores próximos às
negociações acreditam que os pontos da reforma “provavelmente terão uma passagem
tranqüila pelo Congresso” 15 .

15
EIU, 2006.

9
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Economia e relações externas

Fatos adicionais que merecem menção nesta análise sobre as condições sociais destes
primeiros seis meses de governo Bachelet dizem respeito principalmente à alta do índice de
desemprego no país. O primeiro trimestre do ano apresentou a segunda cifra mais alta para
o período desde 1986, chegando a 8,7%. Aliadas a ela estão as preocupações sobre a
desaceleração do PIB, que cresceu 4,9% no primeiro semestre de 2006. Segundo analistas,
o baixo nível de crescimento econômico (para padrões chilenos) deveu-se principalmente
aos problemas de abastecimento de gás natural proveniente da Argentina. Economistas
ligados ao mercado, no entanto, disseram que os resultados não necessariamente trarão
grandes perdas à economia.

No campo internacional, além de concentrar-se na questão do fornecimento energético com

a Argentina – sobre a qual Bachelet vem mostrando uma postura o mais consensual
possível –, o governo mantém as características dos antecessores. A prioridade está em
alcançar acordos de livre comércio com outros países, mantendo seus objetivos de
“regionalismo aberto” 16 , valorizando alianças com os vizinhos, mas voltado à
internacionalização de seu mercado. A promulgação do Tratado de Livre Comércio (TLC)
com a China em agosto, a assinatura de um acordo semelhante com o Peru e o fato de
Bachelet ter mostrado interesse no retorno do Chile à Comunidade Andina das Nações
(CAN) expõem a intenção chilena promover um direcionamento econômico para o
Pacífico. Tais acontecimentos, faz questão de frisar sempre que possível a Chancelaria, não
representam de forma alguma um abandono às questões e ao comércio com seus principais
aliados do Mercosul: Brasil e Argentina.

16
Jeffries, 2006.

10
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Conclusão

Seis meses pode ser pouco tempo para avaliar um governo, mas pode ser o suficiente para
investigar suas intenções. Este artigo procurou traçar um paralelo entre as fragilidades do
Chile em questões de política social e principalmente chamar atenção à pressão da
sociedade sobre a coalizão governista a respeito das reformas estruturais necessárias. A
queda da popularidade do Governo Bachelet poderia indicar uma queda também nos níveis
de tolerância da sociedade em relação às urgências relativas às reformas no campo social.
Bachelet foi eleita com a promessa de “mudança com continuidade”. Falta entender o que
há de mudança e o que há de continuidade em seu governo.

Nos próximos seis meses, os olhos dos que baixaram a tolerância sobre os índices de
desigualdade no país sul-americano que mais cresceu mas que não distribuiu a riqueza
deverão estar voltados basicamente para dois pontos: a reforma da previdência e as
negociações a respeito do projeto de lei da reforma da educação. Daí virão as conclusões
sobre as mudanças e continuidades relativas à política social na gestão Bachelet. Daí
poderão surgir as soluções para que o Chile possa realmente ser considerado um milagre
sul-americano. Caso contrário, voltarão às ruas aqueles que lembraram ao mundo que o
Chile continua sim um país desigual. Apesar de tudo.

11
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Referências Bibliográficas

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 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Participação Social e Direitos Humanos no Mercosul

Observador On-Line (vol. 1, no 7, set. 2006)

Maurício Santoro
Doutorando em Ciência Política pelo IUPERJ

Introdução

O objetivo deste artigo é analisar a participação da sociedade civil no monitoramento e

formulação das políticas de proteção aos direitos humanos no Mercosul. O centro da
reflexão é a experiência do recém-criado Comitê Brasileiro de Direitos Humanos e Política
Externa.

O trabalho começa com a descrição da história e dos objetivos do Comitê e com a análise
dos pontos mais relevantes de sua atuação. Neste artigo, serão abordadas, sobretudo, as
questões da participação no Mercosul, mas o Comitê também lida com outros assuntos,
como o sistema ONU e a Corte Interamericana de Justiça.

Em seguida, são examinados aspectos das relações entre Estado, sociedade e política
externa no Brasil, ressaltando as transformações que ocorrem desde a redemocratização,
como maior número de grupos interessados em questões diplomáticas e a abertura de
setores governamentais à participação social na formulação de políticas públicas. Em
contraste, a posição do Ministério das Relações Exteriores é bem mais restrita nesse
sentido.

A quarta seção trata da agenda de direitos humanos do Mercosul, destacando os pontos

mais relevantes e discutindo as perspectivas e desafios da participação cidadã na
formulação dessas políticas públicas. Esse trecho do artigo é fruto, sobretudo, das
discussões do seminário “Participação em Política Externa e Direitos Humanos no
Mercosul”, realizado pelo Comitê em Brasília no dia 28 de agosto de 2006, em parceria
com a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão e com a Fundação Friedrich Ebert. A
própria gama de organizações – órgãos públicos, sociedade civil brasileira e estrangeira –
mostra o alcance e o potencial desse tipo de ação.

14
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

História e Objetivos do Comitê

A idéia de criar o Comitê surgiu em setembro de 2005, em audiências públicas na

Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados. O ponto de partida
foi a constatação da necessidade de mais informações sobre as negociações diplomáticas e
as posições do Brasil em organismos multilaterais, pois de maneira crescente essas
atividades influem sobre a situação social e as políticas públicas do país. Tal desejo foi
manifestado tanto por organizações da sociedade civil quanto por órgãos governamentais.

O texto divulgado no lançamento do Comitê expõe como missão desta iniciativa “promover
a prevalência dos direitos humanos na política externa brasileira e fortalecer a participação
cidadã e o controle social“ Em seguida, são listados quatro pontos principais de atuação:

1. Promoção da criação e fortalecimento de mecanismos formais de participação cidadã na

elaboração, execução e acompanhamento da política externa brasileira em direitos
humanos;

2. Fomento de espaços de articulação e diálogo entre os diversos atores governamentais e

não-governamentais envolvidos na elaboração, execução e acompanhamento da política
externa brasileira em direitos humanos;

3. Promoção de atividades de educação em política externa e direitos humanos, visando

qualificar a atuação dos diversos atores envolvidos na elaboração, execução e
acompanhamento desta política;

4. Produção e disseminação de informação sobre a elaboração e condução da política

externa brasileira em direitos humanos, visando dar mais visibilidade ao tema. 1

O Comitê reúne 15 entidades, que incluem órgãos públicos de diversos poderes – a

Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado Federal; a Comissão
de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados; a Comissão de Legislação
Participativa da Câmara dos Deputados; a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão /
Ministério Público Federal; o Programa Nacional de DST/AIDS / Ministério da Saúde – e
organizações não-governamentais e movimentos sociais – o Centro de Estudos em Direitos
Humanos – UNIEURO; o Conectas Direitos Humanos; o Fórum de Entidades Nacionais de
Direitos Humanos; a Fundação Friedrich Ebert; o Instituto Brasileiro de Análises Sociais e

1
Disponível em http://www2.camara.gov.br/comissoes/cdhm/ComBrasDirHumPolExt/Comite.html/view.

15
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

Econômicas; o Instituto de Desenvolvimento e Direitos Humanos; o Instituto de Estudos

Socioeconômicos, Instituto Migrações e Direitos Humanos; a Justiça Global e o
Movimento Nacional de Direitos Humanos.

O Comitê dividiu suas atividades em três grupos de trabalho: Mercosul, Conselho de

Direitos Humanos da ONU e Emenda Constitucional 45. As áreas mostram a abrangência
das preocupações da iniciativa, englobando integração regional, sistema multilateral das
Nações Unidas e o ordenamento jurídico interno, discutindo a controversa mudança na
Constituição quanto ao status legal dos tratados internacionais de direitos humanos.

Estado, Sociedade e Política Externa

A maior parte das organizações dedicadas à proteção dos direitos humanos no Brasil surgiu
durante a ditadura militar, com o objetivo de denunciar os abusos de autoridade, prisões
ilegais e torturas cometidas durante o período. Uma das prioridades era a denúncia desses
crimes no exterior, particularmente na Europa e nos Estados Unidos, para constranger o
regime autoritário e forçá-lo a concessões e negociações. Tratava-se do clássico
“movimento bumerangue” descrito por Keck e Sikkink em seu clássico Activists Beyond
Borders 2 . A ajuda da Igreja Católica foi fundamental no processo de formação dessas redes
internacionais.

Com a redemocratização, as articulações de direitos humanos com o exterior passaram a se

dar de outra maneira, como na participação no ciclo de conferências sociais da ONU que
tiveram o ápice na década de 1990. Por exemplo, as feministas em torno da cúpula de
Beijing (1994) e o movimento negro com relação ao encontro contra racismo em Durban
(2001). Também foram importantes as mobilizações contra os acordos de livre comércio,
em especial a Alca, e os protestos contra a OMC, Banco Mundial e FMI.

Os laços com o exterior são importantes como fonte de apoio político e financeiro e como
maneira de acessar informações e análises. A Igreja continua a ser um ator de destaque

2
Ithaca: Cornell University Press, 1998.

16
 Observador On-Line, vol. 1, no 7, set. 2006

nessas articulações, mas surgiram muitos outros participantes importantes, como fundações
e agências de financiamento da Europa, do Canadá e dos EUA.

A atuação em direitos humanos abarca também os aspectos econômico, social e cultural –

resumidos na sigla DESC. Desse modo, o conceito abrange temas como desemprego, meio-
ambiente, preservação de tradições históricas dos povos indígenas etc. A perspectiva é
semelhante em outros países. Um excelente resumo desse enfoque amplo é dado por
Stephen Bowen, diretor de campanhas da seção britânica da Anistia Internacional:

Como gêmeos separados ao nascer, os direitos humanos e as agendas de desenvolvimento

caminharam separadas ao longo dos últimos 50 anos. Mas agora esses caminhos convergem
de modo crescente... Longe de prejudicar a ênfase tradicional em proteger as pessoas da
tortura e da prisão, esse trabalho mais amplo em torno dos DESCs procura lidar com o
mundo como ele é de fato, refletindo a realidade dos direitos altamente interligados. 3

A perspectiva não se limita aos atores não-governamentais, envolvendo também muitos

órgãos públicos. A composição mista do Comitê contrasta com as abordagens teóricas que
com freqüência identificam a relação governo/sociedade civil como marcada pelo
enfrentamento, no qual o papel dos cidadãos é denunciar os atos das autoridades e
questionar as políticas públicas em curso, como no “modelo espiral” de Risse e Sikkink 4 .

Embora esse modelo possa ser útil para explicar a ação das redes de direitos humanos na
época das ditaduras militares, a redemocratização modificou esse cenário. Em vinte anos,
diversos setores das políticas públicas brasileiras tornaram-se mais abertos à participação
social, por meio de Conselhos que reúnem funcionários governamentais e representantes da
sociedade civil e de conferências periódicas para debates dos principais temas do setor. O
caso da saúde é o mais conhecido, com forte influência cidadã na formação do Sistema
Único de Saúde e na criação do Programa de combate à AIDS e às doenças sexualmente
transmissíveis. Em muitos casos, setores governamentais podem agir em parceria com a

3
´Full-spectrum´ human rights: Amnesty International rethinks, www.opendemocracy.net, Acesso em
03/06/2005.
4
“The Socialization of International Human Rights Norms Into Domestic Pratices”. In: T. Ries, K. Sikkink e
S. Ropp (orgs) The Power of Human Rights (Cambridge, Cambridge University Press, 1999).

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sociedade, para pressionar outros órgãos públicos, mais relutantes e com posições
contrárias.

Ao longo da década de 1990, os países sul-americanos ratificaram os principais tratados

internacionais de direitos humanos e incorporaram a suas constituições várias garantias
semelhantes. Isso dá um forte respaldo jurídico para a pressão política dos movimentos
sociais, que ganham em legitimidade ao pleitear direitos estabelecidos por lei. Na expressão
de Risse e Sikkink, o “tempo do mundo” convergiu com a realidade local, estimulando as
mudanças democráticas.

Contudo, muitos setores das políticas públicas permanecem isolados da sociedade, em

particular na área econômica, na qual as decisões cruciais com respeito à determinação da
taxa de juros, superávit primário e metas de inflação se dão de maneira restrita e fechada.
No Brasil, a política externa tradicionalmente esteve a cargo do Ministério das Relações
Exteriores e da Presidência da República, com pouca participação de outros poderes, como
o Legislativo, e menos ainda dos movimentos sociais. A situação também reflete o
reconhecimento à competência e força institucional do Itamaraty, que goza de amplo
respeito, com poucos paralelos na América do Sul. A política externa era vista como
domínio dos funcionários especializados do Ministério.

O quadro vem se modificando em função do aumento do número de grupos interessados em

temas internacionais, devido aos processos de redemocratização, abertura econômica e
comunicações mais rápidas e baratas. A negociação de um acordo de livre comércio, por
exemplo, pode envolver empresários, sindicalistas, firmas do agronegócio, cooperativas de
agricultura familiar, ambientalistas etc. Movimentos sociais e ONGs aprenderam a se
organizar em amplas redes transnacionais e pesquisas, dados, manifestos e denúncias
circulam com a rapidez de um e-mail ou fax.

A participação social exerce várias funções no que diz respeito às políticas públicas.
Primeiro, monitora a ação governamental, exercendo papel de fiscal e crítica das decisões
oficiais. Segundo, pauta a agenda política, colocando temas em discussão para a sociedade,
por meio de manifestações, protestos e presença nos meios de comunicação (artigos,

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divulgação de pesquisas, atos no noticiário etc). Terceiro, procura influenciar a política

pública, apontando cursos alternativos àqueles estabelecidos pelo governo.

Há muitas críticas à atuação do Ministério das Relações Exteriores, tanto por parte dos
ativistas de direitos humanos quanto por empresários. Na ausência de mecanismos formais
de participação social, o acesso aos dados mais relevantes depende muitas vezes de relações
pessoais e articulações políticas. Cria-se um círculo vicioso: os diplomatas queixam-se da
falta de qualificação técnica dos atores sociais para discutir relações internacionais, ao
mesmo tempo os obstáculos burocráticos dificultam a obtenção de conhecimento para
melhorar essa ação. A secretária executiva do Comitê, Lúcia Nader, coloca a questão pela
perspectiva da democracia:

A política externa tem que ser encarada como a política pública do Ministério das Relações
Exteriores, e não mais ser vista como fechada e hermética, como ocorre atualmente. Ou
seja, tem que haver participação popular, controle social, debates e difusão de informações
sobre ela. 5

A Agenda de Direitos Humanos do Mercosul 6

Os principais pontos da agenda de direitos humanos do Mercosul são proteção à criança,

direito à verdade, justiça e memória histórica e combate ao racismo. Tais itens são objeto
de esforços coordenados entre os países do bloco e com freqüência refletem também as
lutas políticas dentro de cada Estado.

A iniciativa Nin@ Sur (o sinal de arroba serve para indicar simultaneamente os gêneros
masculino e feminino) é uma campanha contra a exploração sexual de crianças e
adolescentes, que será lançada em novembro de 2006 e abarcará os países sul-americanos,
com concentração nas cidades de fronteira, onde este crime é mais comum. A iniciativa
também abordará em fase posterior as questões do trabalho infantil e da justiça penal contra
menores de idade.

5
“Política externa: Comitê quer garantir a prevalência de direitos humanos na questão”. Agência Carta
Maior, 02 de junho de 2006.
6
Para um resumo oficial das principais discussões, ver a ata da V Reunião de Altas Autoridades em Direitos
Humanos do Mercosul. Disponível em http://www.mj.gov.br/sedh/mercosul/docs_definitivos.htm.

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No que toca ao combate à exploração sexual, a Nin@ Sur irá realizar estudos comparativos
da legislação sobre o tema nos diversos países do bloco, além de promover encontros dos
parlamentares engajados em proteção às crianças e adolescentes. O objetivo das duas ações
é formular uma agenda de políticas conjuntas.

O direito à verdade, justiça e memória histórica foi proposto pela Argentina, no contexto de
revisão das leis de anistia às violações de direitos humanos ocorridas durante a ditadura
militar de 1976-1983, e da criação do Museu da Memória na Escola de Mecânica da
Armada, o mais conhecido centro de torturas do período. Entre as reivindicações, está o
acesso às informações sobre onde estão enterrados os mortos pelos regimes autoritários.

Embora no Brasil não se questione as leis de anistia, há um debate sobre os arquivos da

época da ditadura, com muitas críticas de organizações de defesa de direitos humanos e de
pesquisadores acadêmicos às restrições impostas para consultar esse material. O governo
brasileiro estuda propor à Unesco classificar os arquivos como patrimônio da humanidade,
à semelhança do pedido feito pela Argentina e pelo Chile. E também há famílias de
desaparecidos políticos querendo saber o paradeiro dos cadáveres de seus parentes. Na
definição do assessor internacional da Secretaria Especial de Direitos Humanos, Murilo
Komniski, trata-se de criar “uma Operação Condor às avessas” para descobrir essas
informações.

Por iniciativa da ministra da Secretaria de Promoção de Políticas de Igualdade Racial,

Matilde Ribeiro, o Brasil apresentou projeto de criar um grupo de trabalho regional
dedicado ao combate ao racismo. O tema se tornou central na agenda pública brasileira em
função das discussões sobre ações afirmativas e também ganhou força nos demais países
sul-americanos, sobretudo pela ascensão dos movimentos indígenas. O racismo caminha
lado a lado com a questão das migrações, particularmente as relações tensas entre
comunidades de pessoas oriundas de países mais pobres (Bolívia e Peru) que se
estabeleceram nos Estados mais prósperos do Mercosul, como Chile, Brasil e Argentina.

A educação em direitos humanos ganhou espaço com a proposta argentina de fundar um

Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos, voltado para o treinamento de
funcionários governamentais dos países do bloco. A elaboração do currículo dessa

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instituição pode ser uma excelente oportunidade para o trabalho conjunto entre autoridades
oficiais, acadêmicos e ativistas de movimentos sociais e ONGs.

Dois alertas foram feitos no seminário com relação aos direitos humanos no Mercosul: (1) o
risco de duplicar a agenda de organizações multilaterais como a ONU e a Organização dos
Estados Americanos; (2) a necessidade de melhor articulação política entre os movimentos
sociais e organizações da sociedade civil do bloco.

O primeiro ponto levanta questões controversas – é necessário descobrir quais itens da

agenda de direitos humanos ganham em serem tratados no âmbito do Mercosul, mas não há
consenso em como saber isso. Quando ao segundo alerta, o principal instrumento são os
mecanismos de participação cidadã na política externa, dos quais o mais importante é o
Conselho Consultivo da Sociedade Civil do Ministério das Relações Exteriores, Comércio
Internacional e Culto da Argentina.

O embaixador Hugo Varsky, coordenador do Conselho, explicou em palestra no seminário

que esse órgão reúne cerca de 1.200 organizações e tem três funções principais: informar,
oferecer cursos às lideranças sociais - ministrados na própria academia diplomática - e
estimulá-las a discutir politicamente de acordo com os temas da integração.

Varsky afirmou que a participação é um tema estrutural do Mercosul que se quer construir,
pois é inviável discutir temas de produção econômica sem ouvir os atores desse processo,
como pequenas e médias empresas e cooperativas de agricultura familiar. Ele disse que os
diplomatas também estão aprendendo a reconsiderar vários aspectos do bloco, ao ter que
explicar os termos técnicos de modo a que movimentos como os dos cartoneros (catadores
de papel e de sucata) possam compreender.

Outras iniciativas de participação incluem a “Iniciativa Somos Mercosul”, lançada pelo

governo uruguaio, e os “Encontros com o Mercosul”, promovidos pelas autoridades
brasileiras. Ambas reúnem representantes da sociedade civil para o debate de temas do
bloco.

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Conclusão

Os modelos clássicos de atuação da sociedade civil em prol dos direitos humanos, como os
de Keck/Sikkink e Risse/Sikkink são baseados na lógica vigente durante as ditaduras
militares. Sua ênfase é no conflito entre Estado e cidadãos e na formação de redes
transnacionais que buscam apoio na opinião pública internacional (sobretudo EUA e
Europa) como maneira de constranger o governo e forçar concessões. Muitos elementos
dessas abordagens persistem, mas o contexto da redemocratização alterou vários aspectos.
Iniciativas como a do Comitê Brasileiro de Direitos Humanos e Política Externa mostram
que há espaço para ação conjunta entre governo e sociedade, sem ignorar pontos de tensão
entre ambos os lados, principalmente no que toca à questão essencial do acesso à
informação.

A atuação da sociedade se dá com base no monitoramento das políticas públicas, na

inserção de temas para o debate e na proposição de alternativas. Vários instrumentos fazem
parte desses processos: manifestações, protestos, divulgação de pesquisas e dados e
organização de campanhas para influenciar a opinião pública.

No que toca aos direitos humanos na política externa, a criação de mecanismos de

participação foi dificultada no Brasil devido ao grande respeito institucional desfrutado
pelo Ministério das Relações Exteriores. Temas internacionais eram vistos, em larga
medida, como exclusivos da competência da burocracia especializada do Itamaraty. A
experiência argentina oferece um contraste interessante, com a estrutura do Ministério mais
aberta às nomeações de políticos e às influências da sociedade, inclusive dos novos
movimentos sociais que proliferaram na esteira da crise recente.

A democracia é um dos pilares do Mercosul e tudo aponta para seu aprofundamento,

inclusive como condição para a viabilidade do desenvolvimento do bloco. Contudo, a
história da União Européia mostra que mesmo em democracias consolidadas é um desafio
construir instituições regionais abertas à participação cidadã e à prestação de contas.

Apesar das dificuldades, a agenda de direitos humanos do Mercosul já mostra a influência

da sociedade, que conseguiu colocar em pauta temas como o direito à verdade, justiça e

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memória histórica e o combate ao racismo. As iniciativas de educação em direitos humanos

também abrem possibilidades importantes de cooperação com as autoridades
governamentais.

Da perspectiva da sociedade civil, as tarefas mais importantes são melhorar a articulação

regional entre as organizações, em busca de agendas de trabalho comum, e evitar
reproduzir no Mercosul propostas que estariam mais bem situadas em outros fóruns, como
a ONU e a OEA.

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