POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITOS NECESSÁRIOS

Prof. Paulo Afonso da Cunha Alves

Para se entender melhor sobre Políticas Públicas, necessário se faz o conhecimento de

alguns conceitos e informações.

Inicialmente temos que saber o que é política. Política vêm do grego politikê - que
significa a ciência dos negócios do Estado; a administração pública. Derivado do adjetivo
originado de pólis (politikôs), que significa tudo o que se refere à cidade. É um substantivo
feminino, que tem vários significados, como: arte ou ciência de governar / arte ou ciência
da organização, direção e administração de nações ou Estados; aplicação desta arte aos
negócios internos da nação (política interna) ou aos negócios externos (política externa);
ciência política / orientação ou método político / arte de guiar ou influenciar o modo de
governo pela organização de um partido, pela influência da opinião pública, pela aliciação
de eleitores etc. / prática ou profissão de conduzir negócios políticos / conjunto de
princípios ou opiniões políticas; o conjunto de opiniões e/ou simpatias de uma pessoa com
relação à arte ou ciência política, a uma doutrina ou ação política etc. / cerimônia, cortesia,
urbanidade. Por derivação: em sentido figurado, temos: habilidade no relacionar-se com os
outros, tendo em vista a obtenção de resultados desejados / astúcia, maquiavelismo no
processo de obtenção de alguma coisa.

Podemos dizer que política é a atividade que consiste na criação e realização do direito, e,
sua atividade é exercida em dois campos distintos. Na sociedade, através dos movimentos
sociais em geral (debates, lutas de classe, greves, livre expressão do pensamento). Poder
Público, através das atividades governamentais (elaboração de leis e atos normativos,
execução de programas de governo, investimentos e obras públicas).

Outro conceito importante é o que é público. Público vem do latim publìcus,a,um. Significa
o que é concernente ao público, do público, que é de interesse, utilidade do público, que é
propriedade pública. Por oposição a privado. É um adjetivo que tem vários significados,
como: relativo ou pertencente a um povo, a uma coletividade / relativo ou pertencente ao
governo de um país, estado, cidade etc. (poder público, funcionário público, área pública) /
que pertence a todos; comum (por oposição ao privado como praça pública x propriedade
privada) / que é aberto a quaisquer pessoas (conferência pública) / sem caráter secreto;
manifesto, transparente (debate público) / universalmente conhecido.

Assim, Políticas Públicas são projetos firmados pelo governo em prol da sociedade.

Continuando, podemos afirmar que não existe a possibilidade de se entender as Políticas

Públicas, sem entendermos alguns outros conceitos, como:
Direito: que se conceitua como um conjunto de normas, sistematizado e organizado, de
caráter geral e obrigatório, que rege as instituições sociais e o comportamento dos membros
da sociedade. Donde o conjunto de normas não são apenas as leis, refere-se a todo o
conjunto de regras existentes no ordenamento jurídico, pois a lei é apenas uma das fontes
do direito. Sistematizado e organizado nos leva a entender que o direito é um conjunto de
normas que obedece a regras estabelecidas pelo próprio direito. O caráter geral nos leva a
um ponto importante, de que o direito é imposto a todos, indistintamente. Por exemplo:
uma determinada lei, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação teria o sentido de só ter
que ser obedecida por aqueles que estão ligados à educação, ou seja, só iria estabelecer
direitos e obrigações para um determinado grupo social, porém gera direito e obrigações
para toda sociedade. Caráter obrigatório é a característica mais marcante, pois a
desobediência a uma norma jurídica vai levar o Estado a exercer o seu poder coercitivo,
para forçar o cumprimento da norma ou aplicar uma sanção, como forma de educar o
infrator, para que a cumpra no futuro. Instituições sociais faz referência às diversas
entidades criadas e reguladas pelo direito, como por exemplo: a organização do Estado, os
órgãos e cargos públicos, os diversos tipos de sociedade ou pessoa jurídica, a estrutura da
educação nacional, entre outros. Por fim, quando falamos do comportamento dos membros
da sociedade fazemos referência à conduta que os entes sociais em suas relações devem ter
com os demais.
Nada seria possível, porém, sem outros elementos, pois só a existência do direito e de
normas a serem obedecidas não é o suficiente. As leis existem e muitas vezes são
desrespeitadas. Só não serão se aliado ao direito tivermos outros elementos, como:
Moral: podemos conceituar a moral como um conjunto de normas, de caráter pessoal e
voluntário, que rege o comportamento de cada membro da sociedade. Assim, podemos
afirmar que entre o direito e a moral existe uma diferença fundamental, pois no primeiro as
normas são de caráter geral atingindo a todos, enquanto na moral, o conjunto de normas
tem caráter pessoal e voluntário, porque existe um conjunto de normas morais para cada
indivíduo, que voluntariamente adota para si a conduta em que acredita ser correta,
levando-nos a concluir que a obediência às normas morais é espontânea, pois é o próprio
indivíduo que as adota, como valores pessoais. Embora o direito e a moral sejam um
conjunto de normas que regem o comportamento de cada membro da sociedade, só o
direito regula as instituições sociais; na moral temos apenas normas de comportamento, não
gerando sua desobediência à ação do Estado, ou seja, não existe o caráter de coercitividade
ou sanção pelo não cumprimento. Quando temos normas morais de caráter geral adotadas
por uma coletividade, temos as normas éticas.

Dessa forma, conceituamos ética como um conjunto de normas, de caráter coletivo,

jurídicas ou morais, que uniformiza o comportamento dos membros de uma determinada
coletividade. A ética difere do direito e da moral, pois suas normas de comportamento
regem apenas os membros de uma coletividade específica, e não de toda a sociedade. Esta
coletividade está identificada por membros que exercem uma mesma atividade, como, por
exemplo, os Membros da Câmara dos Deputados, que, ao ferirem certos preceitos morais
ou do direito, ficam sujeitos ao seu Conselho de Ética, ou no caso dos profissionais das
diversas áreas, que ao ferirem seu Estatuto, a moral ou o direito, ficam sujeitos a
responderem diante de seu Conselho de Ética Profissional. Por ter caráter coletivo, também
atingem a comunidade, sempre que exista mais de um indivíduo envolvido, como nos casos
das associações (de bairro ou de uma cidade). Quanto às normas éticas poderem ser
jurídicas ou morais, podemos dizer que existem determinadas coletividades que possuem
códigos de ética de caráter jurídico como os casos dos Códigos de Ética Profissional das
diversas profissões (advogado, médico, engenheiro, etc), ou normas éticas estabelecidas em
estatutos e regimentos de entidades como clubes, associações e condomínios. Neste caso,
estas normas éticas conservam o caráter obrigatório e podem sofrer o poder coercitivo do
Estado para garantia do seu cumprimento. Quanto às normas éticas morais, estão
relacionadas as não escritas, que nascem da consciência coletiva dos membros de uma
coletividade. Elas são conhecidas e obedecidas por todos, apesar de não serem
formalizadas. Sua obediência não decorre do poder coercitivo do Estado, mas do desejo de
cada indivíduo de pertencer à coletividade e viver harmonicamente, como o caso dos
alunos, professores e moradores de uma rua ou vila, que respeitam certas normas éticas,
mesmo sem estarem escritas.

Você irá perguntar, porque estamos falando em direito, moral e ética, quando falamos em
Políticas Públicas. É simples. Todo projeto implantado de Políticas Públicas é feito através
de normas jurídicas. Os usuários, para que o projeto dê certo, têm que aceitar as regras
impostas, mas também têm a obrigação de não desvirtuar, entrando aqui a moral de cada
cidadão. Por fim, aqueles que direta ou indiretamente atuam em Políticas Públicas, têm o
dever ético de fazer dar certo, para atender aos anseios da sociedade.

Podemos concluir dizendo que a função primordial das Políticas Públicas é a justiça social.
Para nós, só irá interessar o que está ligado à educação, pois estudamos Políticas Públicas
na Educação.

Vistos estes conceitos, iremos agora falar sobre o direito e as normas.

O direito provêm de fontes onde os operadores irão buscar solução para questões jurídicas.
Em ordem hierárquica temos: lei (lato sensu), analogia, contrato, costume e os princípios
gerais do direito. Não cabe em nosso trabalho falar de cada um, apenas da lei, que embasa
todo processo existencial das Políticas Públicas.

A lei lato sensu é a fonte primária do direito, sendo aplicada em primeiro lugar, antes de
qualquer outra fonte; é o conjunto de normas jurídicas escritas e formalizadas pelo Estado.
Quando emanada pelo Poder Legislativo, dizemos que é lei strictu senso, quando expedida
pelo Poder Executivo chamamos de ato normativo. Por ser a lei a fonte de maior nível
hierárquico, tem superioridade sobre o ato normativo, sendo que estes são editados com
fundamento em lei, determinando ou autorizando a regulamentação de alguma situação
jurídica.

Somente a lei pode impor obrigações ou proibições, ou restringir direitos, e tal preceito é
tão importante que consta em nossa lei maior, que é a Constituição Federal de 1988,

Art. 5º Todos são iguais perante a lei [...], nos termos

seguintes:
II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei;

Agora passaremos a falar sobre a hierarquia das leis.

Em primeiro lugar, temos a Constituição Federal. Ela é superior a qualquer outra legislação
existente, tanto que nenhuma outra norma pode existir, se contrariá-la. Define as principais
instituições sociais, a estrutura de Governo, a divisão dos Poderes, os direitos e garantias do
cidadão e muitas outras regras de caráter fundamental, formando base do Estado nacional.
Porém, encontramos, na própria Constituição Federal, dispositivo que permite alterá-la,
levando-se em conta certas condições, solenidades e restrições. A este permissivo
constitucional damos o nome de emendas constitucionais, que a princípio são
hierarquicamente inferiores à Constituição Federal, contudo, uma vez vigente, seu texto
incorpora-se ao próprio texto constitucional, alterando-o, e torna-se parte integrante dele,
com um só nível hierárquico.

Em seqüência, temos a Lei Complementar, quando certos assuntos exigem um

detalhamento mais profundo, saindo do texto constitucional, para formar uma legislação
infraconstitucional. É uma lei especial que complementa o texto constitucional.
A seguir, temos a Lei Ordinária que é a lei propriamente dita, como comumente se conhece.
Exemplos: o Código Civil, o Código Penal, o Estatuto da Criança e do Adolescente, o
Código de Defesa do Consumidor, a Lei do Inquilinato, a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, entre outras.

Nesta hierarquia, temos duas exceções, que podemos chamar de instrumentos legais de
caráter excepcional que se equiparam à lei ordinária, tendo a mesma força obrigatória e o
mesmo nível hierárquico, só que não emanam do Poder Legislativo. A primeira é a Lei
Delegada, que é editada por ato individual do Presidente da República, por delegação do
Poder Legislativo. Só ocorre em situação de relevância e urgência, cuja solução depende de
lei, não podendo esperar por todo o processo de aprovação do Poder Legislativo. Assim o
presidente da República solicita ao Congresso Nacional a delegação de poder legislativo,
para poder legislar sobre a referida matéria relevante e urgente. Delegado o poder
legislativo ao Presidente da República, é este que edita a lei, sem que ocorra o debate ou
votação, e sob a forma de lei delegada, passa a vigorar em definitivo, tal como uma a lei
ordinária. Hoje é raro este procedimento, principalmente pela existência da segunda
exceção que é a Medida Provisória, que é a lei editada por ato individual do Presidente da
República, com força de lei ordinária, ad referendum do Poder Legislativo. A diferença é
que nesse caso, a Medida Provisória é uma norma não definitiva, devendo ser referendada
ou revogada pelo Poder Legislativo, em certo prazo. Assim como a Lei Delegada, a Medida
Provisória também só deve ser editada em casos de relevância e urgência, porém, no caso
da Medida Provisória, o Presidente da República não depende da delegação prévia do Poder
Legislativo.

Antes da Constituição Federal de 1988, tínhamos um outro instrumento com força de lei
ordinária, que somente os que não foram revogados permanecem vigindo como lei
ordinária. Trata-se do Decreto-lei, criação do regime ditatorial vivido pelo Brasil, onde, por
ato monocrático, o Presidente da República editava leis, sem consulta ao Poder Legislativo.

Seguindo a hierarquia, passamos aos atos normativos, sendo o Decreto o primeiro. Decreto
é uma norma jurídica editada por ato monocrático do Chefe do Poder Executivo. Esses atos
são de competência privativa do Presidente da República. São utilizados para concretizar
uma desapropriação, declarar luto oficial, conceder canais de rádio e televisão, declarar
calamidade pública, enfim, para concretizar qualquer ato privativo do Presidente da
República. O Decreto, porém, também é utilizado para a regulamentação ou detalhamento
de situações jurídicas estabelecidas em lei, e por ser subordinado hierarquicamente à lei que
o fundamenta, não pode alterar as determinações previstas pela lei que o originou.

Em seguida, temos a Portaria, que é um instrumento utilizado na edição de atos normativos

que não sejam de competência privativa do Presidente da República, mas de Ministro de
Estado, Diretor de Autarquia, chefes de departamento ou de outros chefes de órgão do
Poder Executivo. É a regulamentação ou detalhamento de situações jurídicas estabelecidas
em lei ou decreto. Equiparam-se à Portaria, as instruções normativas, as ordens de serviço,
as circulares normativas, entre outras.

Continuando, temos a Resolução, que é editada por ato conjunto dos membros de órgão
colegiado do Poder Executivo. É instrumento utilizado na edição de atos normativos que
não sejam de competência de um órgão monocrático e sim de um órgão colegiado, como:
Conselho Nacional de Educação, Conselho Monetário Nacional, conselhos das agências
reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANS etc.), entre outros. Equiparam-se à
Resolução as deliberações, as orientações normativas, os pareceres normativos, etc.

Em seqüência, temos o Parecer, que na verdade não é uma norma jurídica propriamente
dita, e sim uma mera opinião de um órgão colegiado consultivo, como, por exemplo, nos
pareceres do Conselho Nacional de Educação.

Necessário se faz dizer que o texto acima está ligado à esfera federal, porém, também se
aplica às esferas estaduais e municipais, resguardadas as competências, abrangências
territoriais e o texto constitucional.