¿Qué es una

barrera
burocrática?

¿Qué elementos
constituyen
publicidad
exterior?

¿Cuándo
NOVIEMBRE, 2018 constituye una
barrera ilegal y/
REGULACIÓN carente de
MUNICIPAL A LA razonabilidad?

PUBLICIDAD EXTERIOR
Conclusiones
Cómo y cuándo constituye barrera burocrática
ilegal y/o carente de razonabilidad
En el camino hacia el control y organización del espacio físico y uso del
suelo, muchas de las municipalidades del Perú, han implementado
procedimientos administrativos que trastocan la regulación nacional,
tornándose en barreras burocráticas ilegales en muchos de los casos.

Este artículo busca explorar, de forma sucinta, los límites de la regulación

y el camino correcto que debe seguir toda municipalidad que quiera lograr
“atención de calidad” al ciudadano y/o contribuyente, en vez de seguir una
OIDC SAC
ruta sinuosa alejada de los principios legales vigentes. Organismo de
Investigación y Desarrollo
de Competencias

aldo.esquivel@oidc.org.pe
¿Qué es una barrera burocrática?
A pesar de su connotación negativa, una barrera
burocrática no es ilegal de facto. Así una barrera
burocrática1 (BB) según la ley se define como:
“exigencia, requisito, limitación, prohibición
y/o cobro que imponga cualquier entidad,
dirigido a condicionar, restringir u
obstaculizar el acceso y/o permanencia de los
agentes económicos en el mercado y/o que
puedan afectar a administrados en la
tramitación de procedimientos
administrativos sujetos a las normas y/o
principios que garantizan la simplificación
administrativa. La sola calidad de exigencia,
requisito, limitación, prohibición y/o cobro no
implica necesariamente su carácter ilegal y/o
su carencia de razonabilidad.”
Una licencia de funcionamiento, una licencia de
edificación y una licencia de operación, pueden
ser de por sí BB, pero no ilegales. Estos tres
ejemplos de “cargas burocráticas” se amparan
en legislación estatal que busca “hacer
compatible el desarrollo de las actividades
económicas con los intereses de la sociedad”2.
Pero es necesario comprender que una BB tiene
origen únicamente en el ejercicio de la función
administrativa (no en legislativa o
jurisdiccional): “en la tramitación de
procedimientos administrativos” señala su
definición.
Sin embargo, su materialización puede suceder
en: disposiciones administrativas (ordenanza,
etc.), actos administrativos (cartas, oficios, etc.),
o en actuaciones materiales (comportamiento,
manifestación y/o actividad material, que sin
ser viabilizada a través de un acto y/o
1Véase el inciso 3 del Artículo 3 del Decreto Legislativo
1256, que aprueba la ley de prevención y eliminación de
barreras burocráticas.
disposición administrativa, produce efectos
jurídicos).
Barrera Burocrática Ilegal (BBI)
Una BB es ilegal cuando se evidencia una de
estas tres falencias no excluyentes (se puede
presentar más de una a la vez):
1. Cuando la BB se esté aplicando3 sin poseer
atribuciones conferidas por ley. (legalidad
de fondo a nivel de competencia).
2. Cuando la BB que se aplica contraviene o
colisiona con otras normas o leyes de
rango igual o superior. (legalidad de fondo
a nivel de compatibilidad).
3. Cuando la BB se aplica al amparo de una
disposición administrativa (norma, DTN4,
etc.) que no cumple con las formalidades
legales para su validez. (legalidad de
forma).
Barrera Burocrática Carente de
Razonabilidad (BBCR)
Aun siendo legal, una BB puede ser carente de
razonabilidad si:
1. Su justificación es nula o no resulta idónea
para la medida (medida arbitraria)
2. Es excesiva en relación a los fines o más
gravosa respecto a otras medidas
alternativas (medida desproporcionada).
Debe comprenderse que, para determinar si es
o no una BBCR, necesariamente primero debe
dilucidarse si es o no una BBI, pues al ser ilegal
el análisis de la razonabilidad es irrelevante.
Sin embargo, en muchos de los casos se ha
encontrado la presencia de ambas “categorías”
a la vez, y vale la pena revisarlos.
2 Indecopi. “Análisis de las funciones del Indecopi a la
luz de las decisiones de sus órganos resolutivos”. Lima.
2013. Pág. 11.
3 Entiéndase por materializar la exigencia, requisito, etc.
4 Documento Técnico Normativo.
¿Qué elementos constituyen Entonces, es la “ubicación” del aviso o anuncio,
publicidad exterior? en bienes de dominio público o privado, lo que
se regula (por posible afectación al
Se usa el concepto restringido de “publicidad urbanismo).
exterior”, pues los municipios tienen un límite
regulatorio según ley: “Las municipalidades, Y estos “avisos o anuncios” pueden ser: carteles,
en materia de organización del espacio paneles, letreros, banderolas y/o elementos
físico y uso del suelo, ejercen las siguientes similares que constituyan publicidad y que
funciones: 1. Funciones específicas exclusivas requieran de un espacio físico y/o usen el suelo
y afecten el urbanismo.
de las municipalidades provinciales: (…) 1.4.
Aprobar la regulación provincial ¿Cuándo constituye una barrera
respecto del otorgamiento de licencias y las
ilegal y/ carente de razonabilidad?
labores de control y fiscalización de las
municipalidades distritales en las materias Si un procedimiento administrativo (p.a.) para
reguladas por los planes antes mencionados, la autorización de ubicación de avisos y/o
de acuerdo con las normas técnicas de la anuncios publicitarios, no ha sido creado a
materia, sobre: (…) 1.4.4. Autorizaciones para través de una ordenanza municipal 10 (y en el
ubicación de anuncios y avisos caso de las distritales, ratificada por la
publicitarios y propaganda política.” 5 municipalidad provincial); entonces dicho p.a.
[negritas añadidas] constituye una BBI
Una municipalidad (provincial
(legalidad de forma).
Las municipalidades o distrital) no puede normar,
distritales están facultadas regular u otorgar En el caso extremo, cuando
para: “3.6. Normar, regular autorizaciones para publicidad la ordenanza (sea la de
y otorgar autorizaciones, en vehículos, o en el interior en creación del p.a. o la del
derechos y licencias, y locales comerciales, o regular establecimiento de la tasa
realizar la fiscalización de: el contenido de la publicidad o municipal – TUPA) no ha
(…) 3.6.3. Ubicación de su diseño… seguido el proceso debido de
avisos publicitarios y publicación, “sencillamente
propaganda política.”6 [negritas añadidas] es ineficaz, pues no ha
cobrado vigencia”; por tanto, no es parte del
Es decir, una municipalidad (provincial o
ordenamiento jurídico y en consecuencia no es
distrital) no puede normar, regular u otorgar
exigible su cumplimiento11.
autorizaciones para publicidad en vehículos o 7

en el interior en locales comerciales8, o regular
el contenido9 de la publicidad o su diseño, pues
sus límites se circunscriben a materia de
zonificación, urbanismo y acondicionamiento
territorial.
Este último caso es necesario tenerlo presente,
pues no es denunciable como BBI o BBCR, pues
está fuera de los alcances de la regulación sobre
la materia.

5 Inciso 1 del Artículo 79 de la Ley N° 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades.
6 Inciso 3 del Artículo 79 de la Ley N° 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades.
7 Véase, Resolución 0097-2018/SEL-INDECOPI.
8 Véase, Resolución 0110-2015/CEB-INDECOPI y
Expediente 000014-2017/CEB.
9 Véase, Artículo 22 del Decreto Legislativo 1044.
10 En muchos casos, las municipalidades consideran que
el solo hecho de estar comprendido en el TUPA, ya se
creó el procedimiento administrativo; lo que es
incorrecto, pues la legislación implica que primero se
crea el procedimiento en una norma para luego
compendiarse en el TUPA.
11 Véase, Tribunal Constitucional Pleno jurisdiccional
Expediente N.° 0017-2005-PI/TC.
En términos de legalidad de fondo a nivel de
competencia, vale recordar que la autorización
es para ubicación del aviso o anuncio
publicitario hacia los exteriores de un bien de
dominio público o privado (está fuera de su
competencia la publicidad en vehículos, al
interior de centros comerciales, el contenido de
la publicidad, etc.).
 Exige una renovación por el transcurso del
tiempo 15 . “Cuando la autoridad
compruebe el cambio de las condiciones
indispensables para su obtención, previa
fiscalización, podrá dejar sin efecto el
título habilitante.16” procede la revocación
o nulidad del título habilitante mas no la
exigencia de ser renovado.

En cuanto a la legalidad de fondo a nivel de  Contempla silencio negativo y/o su plazo

compatibilidad, constituye BBI si la de resolución exceda los 30 días hábiles.
autorización en análisis: Cabe precisar que para este p.a. es de
aplicación el silencio positivo y no puede
 Contempla requisitos que no han sido exceder los 30 días hábiles.17
establecidos a través de una ordenanza o 
El cobro de su tasa municipal se asocia al
constituyen documentos prohibidos de tiempo de permanencia, metros lineales,
exigir12. metros cuadrados, caras del
 Ha sido condicionada a Cuando la autoridad letrero, contenido del
una vigencia compruebe el cambio de las anuncio o cualquier forma
determinada o condiciones indispensables que implique cobro
automática y no a para su obtención, previa diferenciado,
requerimiento del fiscalización, podrá dejar sin discriminatorio, por etapas,
administrado. Esto efecto el título habilitante etc. 18 , Pues debe sujetarse
contraviene el Artículo únicamente a la metodología
2 de la Ley N° 27444 13: establecida para la
“2.1 Cuando una ley lo autorice, la determinación del costo del p.a.19.
autoridad, mediante decisión expresa,  El cobro de su tasa implica el cobro del
puede someter el acto administrativo a proceso de fiscalización20 (la fiscalización
condición, término o modo, siempre que es una función de la municipalidad y por
dichos elementos incorporables al acto, tanto se ejecuta de oficio).
sean compatibles con el ordenamiento  Constituye exigencia sobre una vía o área
legal, o cuando se trate de asegurar con que no es de jurisdicción municipal.
ellos el cumplimiento del fin público que Dependiendo del tipo de vía, esta puede
persigue el acto.” Y contraviene el Artículo estar bajo jurisdicción de: MTC, región,
36-B de la misma Ley 14 “Los títulos municipalidad provincial o municipalidad
habilitantes emitidos tienen vigencia distrital; por tanto, no siempre la
indeterminada, salvo que por ley o autorización se tramita en vía municipal
decreto legislativo se establezca un plazo distrital.
determinado de vigencia…”

12 Véase, artículos 4 al 10 del Decreto Legislativo 1246. 17 Véase, artículos 37 y 151 del D.S. 006-2017-JUS y su
13 Véase, Artículo 2 del D.S. 006-2017-JUS, T.U.O de la modificatoria mediante Decreto Legislativo 1452.
Ley N° 27444, Ley del procedimiento Administrativo 18 Véase, Artículo 35 del Decreto Legislativo 1256.

General. 19 Véase, artículos 51 y 52 del D.S. 006-2017-JUS y sus

14 Véase, Decreto Legislativo 1452. modificatorias mediante Decreto Legislativo 1452.
15 Véase, Artículo 2 de la Ley N° 27444 y Resolución 20 Véase, Artículo 35 del Decreto Legislativo 1256 y

0122-2018/SEL-INDECOPI. Artículo 51 del D.S. 006-2017-JUS.

16 Véase, Decreto Legislativo 1452.
La afectación de la razonabilidad
Esta afectación se evidencia, comúnmente, en la
tasa a ser cobrada. En la mayoría de casos, y con
el único objetivo de “mayor recaudación”, los
municipios establecen tasas que se aproximan o
sobrepasan el valor de la UIT21.
Cabe recordar que son dos factores que se
analizan en la razonabilidad: la arbitrariedad
y/o la desproporción (entiéndase como más
gravosa que otra acción alternativa). Por tanto,
ante la presencia de tasas desproporcionadas
y/o requisitos complejos (como el caso de
fotomontajes sobre el entorno urbano y
coordenadas satelitales, etc.), es necesario
evidenciar:
 Que las tasas municipales para este tipo de
autorizaciones han sido determinadas
bajo la metodología exigida 22 y que la
estructura de costos (componentes)
muestran valores razonables y sus correspondientes tasas.
consecuentes con los demás p.a.
 Que los requisitos exigidos sean los
razonablemente indispensables 23 para
pronunciarse sobre la ubicación del
anuncio o aviso en un espacio físico o uso
del suelo. Cualquier requisito que no sea
elemento para esto, constituye una BBCR.
La ubicación sobre vías públicas
Solo en las áreas de uso público surge una figura
adicional: el pago por el uso de la vía pública.
Esto no es un p.a. (por ello no se ubica en el
TUPA) sino un derecho (permiso para usar la
vía pública) que igualmente debe tener una
ordenanza de creación.
Y dado que es un derecho de todo ciudadano y/o
contribuyente, debe ser accesible por todos. Es
21Unidad Impositiva Tributaria.
22Véase, Decreto Supremo 064-2010-PCM, Decreto
Supremo que aprueba la metodología de determinación
de costos de los procedimientos administrativos y
ahí donde radica la necesidad de la
temporalidad de este “permiso”.
Entonces, si se hace uso de vía pública, existirá
el pago de una autorización (por ubicación de
anuncio, con vigencia indefinida) más el pago
un derecho (permiso para usar la vía pública,
con vigencia temporal).
Conclusiones
1. Una exigencia (en una autorización para
anuncio o aviso publicitario) constituye en
barrera burocrática ilegal y/o carente de
razonabilidad cuando se estableció
trasgrediendo la regulación vigente.
2. La vigencia de estas autorizaciones, son
indeterminadas.
3. La tasa de estas autorizaciones, debe
fijarse solo en función al costo del servicio.
4. Las municipalidades deben guiarse por las
normas vigentes antes de constituir p.a. y
Para profundizar, se sugiere leer:
 Resolución 0576-2015/CEB-INDECOPI.
Lineamientos de la CEB sobre
restricciones en la ubicación de anuncios
publicitarios.
 Análisis de las funciones del Indecopi a la
luz de las decisiones de sus órganos
resolutivos. Indecopi. 2013. Lima.
 El ABC de eliminación de barreras
burocráticas dirigido a las Micro y
Pequeñas Empresas – MYPE. Indecopi.
2016. Lima.
 Manual sobre prevención y eliminación de
barreras burocráticas. Vol. 2. Indecopi.
2017. Lima.
servicios prestados en exclusividad comprendidos en los
Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de las
Entidades Públicas.
23 Véase, Artículo 44 del D.S. 006-2017-JUS.