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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Secretaria Geral de Controle Externo
Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional

TC 031.412/2018-1
Tipo: Representação
Unidade jurisdicionada: Fundo Constitucional
do Distrito Federal (FCDF), vinculado ao
Ministério da Fazenda
Representante: Deputado Distrital Wasny de
Roure
Interessado em sustentação oral: não há
Proposta: mérito
INTRODUÇÃO
Cuidam os autos de Representação do Deputado Distrital Wasny de Roure a respeito de
possíveis irregularidades ocorridas no Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), atinentes à
alegada falta de compensação ao Fundo por atrasos de repasses decorrentes de suposto
contingenciamento na execução orçamentária da União.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
2. Inicialmente, deve-se registrar que a Representação preenche os requisitos de
admissibilidade constantes do art. 235 do Regimento Interno do TCU, haja vista a matéria ser de
competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estar redigida em linguagem
clara e objetiva, conter nome legível, qualificação e endereço do representante, bem como se encontrar
acompanhada do indício concernente à irregularidade.
3. Além disso, o Deputado Wasny de Roure possui legitimidade para representar ao Tribunal,
consoante disposto no inciso III do art. 237 do RI/TCU.
4. Ainda, conforme dispõe o art. 103, § 1º, in fine, da Resolução – TCU 259/2014, verifica-se
a existência do interesse público no trato da suposta irregularidade, pois a eventual incorreção dos
valores aportados ao FCDF poderia, em tese, causar prejuízo à execução das políticas públicas a que se
destina o Fundo (segurança pública, saúde e educação do Distrito Federal).
5. Dessa forma, a Representação poderá ser apurada, para fins de comprovar a sua procedência,
nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento Interno do TCU, aplicável às representações
de acordo com o parágrafo único do art. 237 do mesmo RI/TCU.
EXAME TÉCNICO
6. Em síntese, a aventada irregularidade associa-se com a defesa de que a União, contrariando
o art. 2º da Lei 10.633/2002, tem efetuado, em alguns meses, repasses ao FCDF em patamar inferior ao
previsto na norma. Nesse campo, o Representante alegou que o Fundo não recebeu – no tempo certo –
os valores integrais de cada parcela mensal prevista, devido a possíveis contingenciamentos aplicados
na execução do Orçamento Geral da União (OGU).
7. Para ilustrar a situação, apresentou planilha que consigna os valores legais dos duodécimos
previstos e os aportes efetivamente realizados pela União, destacando o valor atualizado pela Selic
dessas diferenças (peça 1, p. 7 e 10). A partir daí, defendeu que o produto da atualização monetária e
dos juros incidentes sobre aquela diferença, desde a data em que o duodécimo era devido até o efetivo
aporte, constituiria receita do Distrito Federal, atualmente apropriada pela União.
8. No campo orçamentário, reclamou que os recursos destinados pela União ao FCDF não são
corretamente contabilizados, uma vez que não constam como receita orçamentária do Distrito Federal.
Na ótica do Representante, tal escolha fere o princípio da universalidade, segundo o qual todas as receitas
do ente devem ser consignadas em sua peça orçamentária, especialmente se considerada a seguinte
disposição da Lei 4.320/1964:

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Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão,
como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da
que as deva receber. (grifou-se)
9. A seu turno, o Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), de posse dos mesmos
elementos desta Representação, instaurou o processo 10875/2018-e (peça 1, p. 12-28). Apesar da
existência de manifestação de unidade técnica daquela Corte de Contas, que propugnou pela procedência
das alegações do Deputado, o TCDF prolatou a Decisão 3637/2018 (peça 1, p. 12), pela qual resolveu
determinar nova instrução do processo, com vistas a confirmar se as diferenças de aporte apontadas
decorriam, efetivamente, de contingenciamentos, atrasos e/ou qualquer outra ação de responsabilidade
da União ou, em contraponto, da execução abaixo do valor orçado pelas próprias unidades gestoras
distritais.
10. Em exame, destaca-se que, sob o aspecto normativo, a obrigação da União de transferir
recursos ao FCDF decorre do seguinte comando constitucional:
Art. 21. Compete à União:
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do
Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de
serviços públicos, por meio de fundo próprio; (grifou-se)
11. Regulamentando o dispositivo, a Lei 10.633/2002 estabeleceu as seguintes disposições:
Art. 1º Fica instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, de natureza contábil, com
a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da
polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência
financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV
do art. 21 da Constituição Federal.
Art. 2º A partir de 2003, inclusive, o aporte anual de recursos orçamentários destinados ao FCDF
será de R$ 2.900.000.000,00 (dois bilhões e novecentos milhões de reais), corrigido anualmente
pela variação da receita corrente líquida – RCL da União.
(...)
Art. 4º Os recursos correspondentes ao FCDF serão entregues ao GDF até o dia 5 de cada mês, a
partir de janeiro de 2003, à razão de duodécimos. (grifou-se)
12. Ante esse quadro normativo e pelas razões expostas a seguir, não tem razão o Representante.
13. De início, como bem destacou o relator do processo no TCDF, ao propugnar por nova
instrução da unidade técnica daquela Corte de Contas, a Representação não continha elementos que
comprovassem que as diferenças apontadas pelo Representante, que teriam implicado aportes inferiores
aos duodécimos previstos, decorressem de contingenciamento ou qualquer outra medida cuja
responsabilidade pudesse ser atribuída à União, o que fez nos seguintes termos (peça 1, p. 26):
26. A Unidade Técnica, por sua vez, malgrado apresentar os valores das subtrações entre os
duodécimos mensais calculados com base na dotação anual atribuída ao FCDF nos exercícios de
2003 a 2017 e os pagamentos mensais efetuados pelas Unidades Gestoras executoras, não adentrou
no cerne da questão, qual seja identificar se tais diferenças financeiras são oriundas de
contingenciamentos e/ou atrasos de responsabilidade da União. (grifos no original)
14. Em resumo, o TCDF, de posse dos elementos constantes da Representação, não pôde
concluir se as diferenças apresentadas pelo Deputado Distrital efetivamente decorriam de
contingenciamentos da União, ou se, de outra sorte, foram simples consequência do ritmo de execução
orçamentária a cargo das unidades gestoras do Distrito Federal. Ou seja, a eventual execução
orçamentária em patamar inferior ao duodécimo disponibilizado pelo ente federal poderia ter ocasionado

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a entrega de menos recursos em determinado período, com reequilíbrio posterior no exercício, de acordo
com o fluxo das despesas efetivamente realizadas pelo ente distrital.
15. Noutro prisma, também não tem suporte a alegação de que a falta de entrega da totalidade
de algum duodécimo criaria para a União a obrigação de compensar o Governo do Distrito Federal,
mediante pagamento de atualização monetária e juros moratórios sobre a importância entregue
posteriormente. Isso porque o FCDF é composto por recursos federais, que, apesar de se destinarem à
realização de despesas do âmbito distrital, não transfere ao GDF a titularidade daqueles fundos. Ou seja,
se o principal não pertence ao GDF, ocorre o mesmo a seus acessórios (atualização monetária e juros).
16. Nesse campo, este Tribunal já consolidou o entendimento de que as receitas e despesas
associadas ao FCDF são federais, tanto que, por intermédio do Acórdão 2154/2013 – TCU – Plenário,
reafirmou a sua competência para fiscalizar a aplicação dos correspondentes recursos, nos seguintes
termos:
9.2 nos termos dos arts. 21, inciso XIV, 70, parágrafo único, e 71, inciso II, da Constituição Federal,
do art. 1º da Lei 10.633/2002 e da jurisprudência firmada por este Tribunal mediante a Decisão
1.235/2002 e os Acórdãos 739/2004 e 824/2004, todos do Plenário, reafirmar a competência desta
Corte de Contas para fiscalizar os atos administrativos que envolvam a gestão de recursos do
Fundo Constitucional do Distrito Federal, o que inclui o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito
Federal no rol de unidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da União; (grifou-se)
17. Outrossim, em atendimento à Solicitação do Congresso Nacional, esta unidade técnica já
realizou auditoria nos repasses do Governo Federal ao FCDF processados de 2011 a 2014, visando
verificar, entre outras coisas, a correção do volume das transferências (TC 003.880/2015-0). Em
consonância com os resultados obtidos naquela ação de controle, o Tribunal concluiu, por intermédio do
Acórdão 2130/2017 – TCU – Plenário, que:
9.2.1. os recursos oriundos do orçamento da União destinados ao FCDF durante o quadriênio 2011-
2014, observaram, de uma maneira geral, os critérios definidos para o cálculo do referencial
monetário e foram repassados de acordo com o estabelecido na norma reguladora; (grifou-se)
18. Apesar de as alegadas divergências referirem-se aos anos de de 2015 a 2018, posteriores,
portanto, ao período abrangido por aquela fiscalização, não há quaisquer elementos que indiquem
decorrerem elas de contingenciamentos levados a efeito pelo Governo Federal.
19. Em sentido oposto, conforme constatação de outra auditoria realizada por esta unidade
técnica (TC 019.364/2017-2), que igualmente tratou de Solicitação do Congresso Nacional, a efetiva
liberação de recursos financeiros ao Fundo – a despeito de a União disponibilizar tempestivamente os
créditos orçamentários ao FCDF – tem sido prejudicada por sistemática adotada pelo próprio Governo
do Distrito Federal, detalhada na seguinte passagem do relatório de auditoria:
3.2.2. Deficiências no processo de execução orçamentária e financeira dos recursos do FCDF,
decorrentes do uso inadequado de bloqueio de créditos e remanejamentos
119. Além das questões apontadas na seção anterior com relação à elaboração da proposta
orçamentária, a execução orçamentária e financeira também apresenta problemas que impactam as
atividades da área de segurança pública, decorrentes de bloqueios de créditos e contingenciamentos
realizados pela Sutes/SEF/DF.
120. Em relação à execução orçamentária, verificou-se que, no atual modelo adotado no
FCDF, a gestão dos recursos é realizada pela Subsecretaria do Tesouro (Sutes/SEF/DF) e pelas
unidades gestoras do DF (PMDF, CBMDF, PCDF, SEE/DF e SES/DF).
121. No primeiro dia útil de cada mês, a SPOA/MF disponibiliza a dotação orçamentária
para o exercício financeiro destinada à UG 170392 - FCDF, que é realizada em sua totalidade.
No mesmo dia, a Sutes descentraliza às Unidades 70% da dotação orçamentária relativa ao
exercício financeiro corrente no que tange aos Grupos de Natureza da Despesa – GND 3 (outras
despesas correntes) e 4 (investimentos).

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122. Para o GND 1 (pessoal e encargos sociais), as liberações ocorrem mensalmente em

conformidade com o montante da folha de pagamento ou a necessidade e a conveniência na gestão
financeira do Governo do Distrito Federal.
123. Além disso, a Sutes/SEF/DF solicita remanejamento da dotação orçamentária destinada
ao FCDF, via Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (Siop). A SPOA/MF analisa, propõe
retificações, quando necessário, aprova e remete à SOF/MP, que realiza as alterações orçamentárias
solicitadas.
124. A Sutes/SEF/DF também realiza o bloqueio, no Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (Siafi), das dotações orçamentárias passíveis de anulação para
suplementação em outras ações e/ou grupos de natureza da despesa. Ainda, acompanha, durante o
exercício financeiro, a execução orçamentária e financeira das Unidades do FCDF, promovendo
adequações quando necessário e/ou solicitado pelo Ministério da Fazenda.
125. A PMDF ponderou que, de acordo com disposto no item 37 do Anexo III da Lei de
Diretrizes Orçamentárias de 2017, as despesas para manutenção e organização da PMDF, da PCDF
e do CBMDF não podem ser objeto de limitação de empenho.
126. Entretanto, relatou que a Sutes/SEF/DF bloqueia e contingencia recursos para as
despesas de custeio e investimento, tendo como consequência uma concentração da execução
orçamentária no final do exercício financeiro de cada ano (peça 87, p. 5).
127. A título de exemplo, a PMDF apresentou que houve o cancelamento do orçamento da
Unidade de cerca de R$ 81 milhões em 2017, os quais foram suplementados a outros órgãos,
inviabilizando o planejamento de investimento. Além disso, informou que, desde 2014, o
cancelamento do orçamento da PMDF totalizou R$ 380 milhões (peça 87, p. 5).
128. Por sua vez, o CBMDF relatou que, desde 2013, a Sutes/SEF/DF adotou a estratégia
de liberar no início do exercício apenas 70% do orçamento aprovado na LOA e que, nos últimos
anos, não recebeu a integralidade dos recursos previstos (peça 94, p.3).
129. Além disso, esses bloqueios ou contingenciamentos interferem diretamente na execução
orçamentária e demandam a readequação do planejamento interno, interrompendo ou adiando
projetos e afetando mais diretamente as despesas de investimento, o que pode afetar os serviços
prestados ao cidadão.
130. O CBMDF destacou, ainda, a criação dos Planos Orçamentários (PO), uma
identificação orçamentária, de caráter gerencial, vinculada à ação orçamentária, o qual tem a
finalidade de permitir que a elaboração e o acompanhamento da execução do orçamento ocorram em
um nível mais detalhado de gastos do que na LOA.
131. Entretanto, na visão do CBMDF, essa dinâmica trouxe prejuízo quanto à transparência
e ao controle da execução orçamentário-financeira das ações orçamentárias, pois não existe mais
uma ação orçamentária específica para cada Unidade e as alterações orçamentárias são processadas
exclusivamente em nível de PO, o que fortaleceria a ingerência da Sutes/SEF/DF, permitindo que
as alterações orçamentárias realizadas nem sempre sejam motivadas e necessárias à Corporação
(Memorando SEI-GDF 268/2017 -CBMDF/DIOFI/SAOFI/SSCONT).
132. A título de exemplo, o CBMDF apresentou que houve o cancelamento do orçamento da
Unidade de cerca de R$ 170 milhões em 2017 e que, desde 2014, o cancelamento atingiu mais de R$
380 milhões. Por fim, evidenciou a diminuição drástica no orçamento de investimento da corporação,
que passou de R$ 89,04 milhões (8,51% do orçamento) em 2012 para R$ 7,98 milhões (0,49% do
orçamento) em 2017.
133. Quanto à execução orçamentária, a PCDF informou que os créditos para as despesas de
pessoal e o custeio da folha são liberados mensalmente. Por outro lado, as liberações de crédito para
despesas de manutenção da PCDF e de investimento sofrem bloqueios e remanejamentos,
impactando o planejamento institucional, diminuindo a capacidade de investimentos e frustrando a
contratação de novos policiais e a concessão de reajustes salariais.

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134. A PCDF ressaltou que a criação da Governança – DF, por meio do Decreto Distrital
37.121/2016, gerou novas barreiras burocráticas para a aplicação dos recursos do FCDF, afetando
excessivamente a execução orçamentária da corporação (peça 86, p. 4).
135. A Secretaria de Saúde informou que o valor do FCDF é executado exclusivamente para
pagamento de folha de pessoal da Secretaria, com liberação do orçamento no mês de competência
da folha gerada e liberação de financeiro no mês subsequente (peça 93, p. 1).
136. De forma semelhante, a Secretaria de Educação relatou que a gestão orçamentária e
financeira do FCDF é realizada por ela e que os valores são distribuídos e executados nas folhas de
pagamento de pessoal da Secretaria, a qual não exerce influência na negociação de distribuição do
montante (peça 115, p. 1).
137. Pelo exposto, percebe-se que o mecanismo de bloqueio é utilizado pela
Sutes/SEF/DF como uma forma de contingenciamento, todavia os recursos destinados ao
Fundo pela União não sofrem qualquer contingenciamento ou frustração de arrecadação, pois
seguem rigorosamente os repasses de 1/12 do orçamento nas liberações financeiras.
138. Observa-se, ainda, que tais remanejamentos são, em sua imensa maioria, utilizados para
suplementação da folha de pagamento das áreas de saúde e de educação, permitindo ao DF transferir
recursos da área de segurança para as demais áreas e vice-versa, o que provoca dificuldades no
gerenciamento dos recursos, gerando ineficiências no sistema, principalmente por sua
imprevisibilidade. (grifou-se)
20. Por consequência, a equipe de auditoria, com a anuência do chefe da correspondente
subunidade técnica, apresentou a seguinte proposta:
140. Propõe-se determinar à Subsecretaria de Tesouro da Secretaria de Estado da Fazenda
do Distrito Federal, na qualidade de gestora do FCDF, que se abstenha de realizar o bloqueio de
créditos orçamentários do FCDF, tendo em vista que o orçamento do Fundo não está sujeito à
limitação de empenho, nos termos das Leis de Diretrizes Orçamentárias.
21. Atualmente, o relatório de auditoria se encontra sob análise do titular desta Secex Fazenda,
que emitirá o seu pronunciamento acerca dos resultados da ação de controle. Considerando que a
irregularidade aventada já é tratada naqueles autos, não se apresenta proposta de encaminhamento
específica nesta Representação.
22. Sob outro prisma, mesmo com a identificação daquela irregularidade, propõe-se considerar
improcedente esta Representação, já que a suposta desconformidade teria acontecido no âmbito de
órgãos do próprio Governo do Distrito Federal, em dissonância com as alegações do Representante.
CONCLUSÃO
23. Nesta instrução, analisaram-se as alegações do Representante de que: i) a União, em sua
execução orçamentária, estaria realizando o contingenciamento de recursos que deveriam ser aportados
ao FCDF em duodécimos, ocasionando entregas intempestivas de parcela dos aportes devidos; ii) a
alegada ocorrência permitiria que a União auferisse rendimentos sobre as parcelas atrasadas; iii) esses
rendimentos, bem como o principal dos aportes, constituiriam receitas do Distrito Federal, razão por que
deveriam ser transferidos pela União àquele ente.
24. Quanto à admissibilidade, reconheceu-se a legitimidade do Deputado Distrital Wasny de
Roure para representar ao TCU e foram identificados indícios de irregularidade que justificavam o
aprofundamento da análise.
25. Já no que diz respeito ao mérito, considerou-se que, conforme entendimento consolidado
desta Corte de Contas, as receitas e despesas associadas ao FCDF são federais, não cabendo, portanto,
compensação ao GDF em decorrência do ritmo da execução orçamentária.
26. Além disso, compulsando trabalhos anteriores desta unidade técnica, constatou-se que os
atrasos na execução orçamentária do FCDF não decorreram de fatos imputáveis ao Governo Federal. De

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forma diversa, verificou-se que a sistemática de contingenciamento decorreu de política adotada pelo
próprio GDF.
27. Por conseguinte, propugna-se pela improcedência da Representação.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
28. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer desta Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
artigos 235 e 237, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução –
TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la improcedente;
b) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao Representante e ao Ministério da
Fazenda, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem
ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham interesse,
o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos para V. Sas.; e
c) arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento
Interno do Tribunal.

Secex Fazenda, em 11 de setembro de 2018.

(Assinado eletronicamente)
CHARLES SANTANA DE CASTRO
AUFC – Mat. 9432-3

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