Gestão Delegada do Abastecimento de Água

Urbana em Moçambique
Estudo de Caso do FIPAG e CRA
RECONHECIMENTOS
Este Estudo de Caso foi financiado pela Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) e pelo Banco
Mundial na Região de África. O relatório foi preparado por Thelma Triche, consultora independente
(tatriche@gmail.com). Os Srs. Nelson Beete, Presidente do Fundo de Investimento e Património do
Abastecimento de Água (FIPAG) e Frederico Martins, Gestor das Operações do FIPAG coordenaram o
trabalho de campo, aconselharam a autora e disponibilizaram o acesso à informação base para o estudo.
Os Srs. Julião Alferes, Director da Direcção Nacional de Águas (DNA), Manuel Alvarinho, Presidente do
Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA), Manuel Fernandes Thomas e José Santa
Marta da empresa Águas de Moçambique, e ainda Sr. Peter van den Horn da Vitens, contribuíram
com valiosa informação. O Sr. Chris Ricketson, consultor, e a Sra. Jane Walker, especialista principal em
abastecimento de água e saneamento no Banco Mundial, reviram os esboços deste estudo e prestaram
comentários especialmente quanto à selecção e contratação dos contratos originais, condições que
afectaram as propostas, experiências obtidas durante os anos iniciais dos contratos e lições aprendidas.
A Sra. Midori Makino, Analista Financeira Sénior do Banco Mundial, supervisionou o Estudo do Caso.
Outras individualidades que contribuiram com as suas revisões ao estudo foram os Srs. Jan Janssens,
consultor do Banco Mundial, Joel Kolker, Líder Regional do Programa da PPIAF, Philippe Marin, Especialista
Sénior de Água e Saneamento do Banco Mundial e Robert White, consultor de Moçambique. Este
relatório foi traduzido por Rita Casimiro.

Este relatório foi publicado em Junho de 2009.

ÍNDICE
SUMÁRIO EXECUTIVO............................................................................................................. 1
1. 1. INTRODUÇÃO........................................................................................................... 8
1.1. Resumo da Geografia e História do País............................................................... 8
1.2. O Sector do Abastecimento de Água Urbano E Saneamento............................... 8

2. HISTÓRIA E DESCRIÇÃO DOS CONTRATOS............................................................. 10

2.1. Reforma do Sector............................................................................................... 10
2.1.1. O Quadro da Gestão Delegada....................................................................... 10
2.1.2. Apoio dos Doadores....................................................................................... 11
2.2. Os Contratos Originais com a Empresa Águas de Moçambique......................... 12
2.2.1. Processo de Selecção e Contratação............................................................. 12
2.2.2. Estrutura e Empacotamento dos Cinco Contratos........................................ 12
2.2.3. A Proposta da AdeM...................................................................................... 13
2.2.4. O Contrato de Cessão de Exploração Original.............................................. 13
2.2.5. Os Contratos de Gestão Originais.................................................................. 15
2.3. Transição para uma Nova Relação Contratual..................................................... 15
2.3.1. O Memorando de Entendimento e a Renegociação dos Contratos............... 15
2.3.2. O Contrato de Cessão De Exploração Revisto............................................... 17
2.3.3. O Contrato de Gestão Consolidado............................................................... 17
2.4. Parcerias na Gestão para os Serviços em mais Nove Cidades........................... 18
2.5. Arranjos para Servir os Pobres e as Áreas Periurbanas s.................................... 19

3. RESULTADOS................................................................................................................ 20
3.1. Investimentos e Reabilitação n............................................................................. 20
3.1.1. Projectos de Obras de Capital........................................................................ 20
3.1.2. Reabilitação e Substituição de Redes e Ligações Domiciliárias.................... 21
3.2. Melhoramento nos Serviços................................................................................. 23
3.2.1. Cobertura........................................................................................................ 23
3.2.2. Serviços para os Pobres................................................................................. 24
3.2.3. Qualidade de Serviço...................................................................................... 25
3.3. Tarifas, Eficiência e Desempenho Financeiro....................................................... 26
3.3.1. Tarifas.............................................................................................................. 26
3.3.2. Indicadores de Eficiência................................................................................ 27
3.3.3. Desempenho Financeiro da AdeM em Maputo.............................................. 28
3.3.4. Desempenho Financeiro do FIPAG nas Quatro Cidades Geridas pela AdeM..30

ii
 3.3.5. Desempenho Financeiro do FIPAG nas Áreas de Serviço
em que Conta com o Apoio da Vitens s......................................................... 30
3.4. Composição das Equipas do Operador Privado.................................................. 30
3.4.1. Equipa da AdeM.............................................................................................. 30
3.4.2. Equipa da Vitens............................................................................................. 31
3.5. Capacitação e Impactos no Pessoal Local.......................................................... 31
3.5.1. Maputo............................................................................................................ 32
3.5.2. Beira, Nampula, Pemba e Quelimane............................................................. 32
3.5.3. Chókwe, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe.......................................................... 33
3.6. Maturidade do Quadro Institucional..................................................................... 33
3.6.1. Credibilidade e Estabilidade das Políticas...................................................... 33
3.6.2. Viabilidade Financeira e Eficácia do FIPAG s.................................................. 34
3.6.3. Gestão e Direcção Estratégica do FIPAG....................................................... 34
3.6.4. Execução do Contrato e Monitoria do Desempenho...................................... 35
3.6.5. Regulação....................................................................................................... 36
3.6.6. Qualidade das Relações................................................................................. 36
3.7. Próximos Contratos.............................................................................................. 37

4. LIÇÕES APRENDIDAS E POTENCIAIS RÉPLICAS..................................................... 38

4.1. Data Base, Gestão dos Riscos e Mecanismos de Responsabilização s............. 38
4.2. Empacotamento dos Contratos / Áreas de Serviço de Menor Dimensão........... 38
4.3. Estratégia De Investimento E Reabilitação........................................................... 39
4.4. Divisão das Responsabilidades............................................................................ 39
4.5. A Equipa do Operador Privado............................................................................. 40
4.6. Uma Forma Alternativa para a Participação do Sector Privado Internacional..... 40
4.7. Promovendo a Emergência de Operadores Privados Locais............................... 41
4.8. Fortalecimento do Pessoal Local e Fornecedores de Serviços Auxiliares........... 42
4.9. Gerindo as Expectativas....................................................................................... 42
4.10. A importância de Instituições Credíveis e Estáveis.............................................. 42
4.11. Servindo os Pobres.............................................................................................. 43

Anexo A: Disposições dos Contratos de Cessão de Exploração Original e Revisto........... 44

Anexo B: Disposições dos Contratos de Gestão Originais e Revisto.................................. 51
Anexo C: Mapa of Moçambique........................................................................................... 61

iii
LISTA DE ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS
AdeM Águas de Moçambique (Operador privado de abastecimento de água)
AdeP Águas de Portugal (Operador privado, de capitais públicos, de abastecimento
de água Operador)
AFD Agência Francesa de Desenvolvimento
AHC-MMS Sociedade Detentora de Bens Mineiros e dos Serviços Municipais da Zâmbia
BAD Banco Africano de Desenvolvimento
BEI Banco Europeu de Investimento
BM Banco Mundial
CFPAS Centro de Formação Profissional em Água e Saneamento
CRA Conselho de Regulação do Abastecimento de Água de Moçambique
DGIS Ministério da Cooperação para o Desenvolvimento da Holanda
QGD Quadro da Gestão Delegada para o abastecimento de água urbano em Moçambique
DNA Direcção Nacional de Águas de Moçambique
DWP Programa de Obras Delegadas
FIPAG Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água
GdM Governo de Moçambique
GPOBA Global Program for Out-put Based Aid
IDA International Development Association (Associação de Desenvolvimento Internacional)
MCC Millennium Challenge Corporation dos Estados Unidos da América
MDGs Metas de Desenvolvimento do Milénio
MIS Sistema de Gestão de informação
MOPH Ministério das Obras Públicas e Habitação de Moçambique
MdE Memorando de Entendimento
MTn Novos meticais (moeda redefinida em 2006 como .001 dos antigos meticais)
PNDA II Segundo Projecto de Desenvolvimento Nacional de Água – financiado pela IDA
O&M Operação e manutenção
OLC Contrato de Cessão de Exploração original
OMC Contratos de Gestão originais
ONGs Organizaçoes não-governamentais
POPs Pequenos operadores privados
RLC Contrato de Cessão de Exploração revisto
RMC Contrato de Gestão revisto
SAUR A empresa Francesa privada que foi o líder original do consórcio
SWP Programa de Obras Menores do PNDA II
UFW Água não contabilizada
WASIS Projecto de Serviços de Água e Apoio Institucional

iv
SUMÁRIO EXECUTIVO
A reforma do sector do abastecimento de água urbano em Moçambique foi iniciada em
1998. Durante os primeiros anos o processo enfrentou graves problemas quando o parceiro
privado líder na empresa Águas de Moçambique se retirou por razões relacionadas com
perdas financeiras. Não obstante o facto, o compromisso do Governo para com a reforma, o
profissionalismo e a continuidade dos dirigentes do sector nas instituições públicas chave e a
perseverança dos restantes parceiros privados, permitiram que a reforma sobrevivesse a tão
difícil período. Os seus benefícios estão agora a ser colhidos através de instituições credíveis
e de melhorias significativas nos serviços.

Breves Notas sobre Moçambique
Moçambique é um grande país do Sudeste de África, com uma
costa banhada pelo Oceano Índico, uma área de aproximadamente
786,000 quilómetros quadrados e uma população estimada em
21 milhões de pessoas. O país está dividido em 11 Províncias.
(Veja-se mapa no Anexo C). Trinta e cinco por cento da população
vive em áreas urbanas. Em 2007, na cidade capital, Maputo,
incluindo a respectiva área metropolitana viviam, 1.8 milhões de
pessoas. Depois da independência de Moçambique em 1975, o
país sofreu uma longa e destruidora guerra civil durante quase
três décadas.
O Quadro da Gestão Delegada
Quando a prolongada Guerra civil terminou, em 1992,
as infra-estruturas do abastecimento de água estavam
francamente deterioradas e poucos novos investimentos
tinham sido realizados desde meados da década de 70. Em
1998, o Governo de Moçambique (GdM) adoptou uma
reforma institucional abrangente em prol do desenvolvimento,
abastecimento e regulação do serviço nas grandes cidades. O
novo enquadramento legal, conhecido por Quadro da Gestão
Delegada (QGD), foi iniciado com a criação de duas instituições
públicas especializadas – uma entidade responsável pela gestão
do património, o Fundo de Investimento e Património do
Abastecimento de Água (FIPAG), com a autoridade de contratar
Operadores e uma autoridade reguladora independente, o
Conselho de Regulação de Águas (CRA). A Direcção Nacional de
Águas do Ministério das Obras Públicas e Habitação continua a
exercer a responsabilidade pela supervisão política dos serviços.
anos, relativamente ao abastecimento de água na cidade capital
Maputo, e Contratos de Gestão, com a duração de 5 anos, do
serviço de abastecimento de água em quatro capitais de Província
nas regiões centro e norte do país: Beira, Quelimane, Nampula
e Pemba. A decisão de adjudicar os 5 contratos (um de cessão
de exploração e quatro de gestão) separadamente mas tratando-
os como um só conjunto (empacotamento), foi influenciada por
diversos factores: a estrutura do mercado, herdada do período
colonial quando os serviços de abastecimento de água eram
geridos de forma descentralizada em cada cidade, a política
do Governo de promoção do desenvolvimento de serviços
descentralizados financeiramente viáveis, e o facto de os serviços
nas capitais provinciais não estarem preparados para a cessão
da sua exploração, e provavelmente não atrairiam, por si só,
Operadores qualificados para a gestão dos Contratos, a menos
que estes fizessem parte obrigatória de um mesmo pacote
contratual.
O parceiro privado, Águas de Moçambique (AdeM) foi
constituído por um conjunto de Operadores de abastecimento
de água internacionais e também investidores locais, liderados
pelo Operador privado Francês SAUR. A selecção teve por base

Contratos de Cessão de Exploração

e de Gestão com a sociedade Águas de
Moçambique nas 5 Cidades
Em 1999, o FIPAG, assinou um Contrato de Cessão de
Exploração, com uma empresa privada com a duração de 15

1
 o resultado combinado da avaliação das propostas técnica e
financeira. A proposta financeira da AdeM – incluindo a taxa do
Operador pelos serviços prestados em Maputo, remuneração pela
gestão dos serviços nas capitais provinciais, preços cobrados pelas
Obras Delegadas e pela gestão do programa de investimento,
preparação de concursos e fiscalização das obras de capital – foi
substancialmente inferior ao do proponente mais próximo. Estes
valores vieram a provar-se irrealisticamente baixos.
Renegociação dos Contratos
Em 2001 a AdeM sofria sérias dificuldades financeiras –
exacerbadas pelas cheias de 2000 e por atrasos na implementação
dos novos investimentos – e em Dezembro de 2001, a SAUR
terminou o seu envolvimento. Subsequentemente, o FIPAG e
demais parceiros da AdeM liderados pela empresa Águas de
Portugal (AdeP) assinaram um Memorando de Entendimento
estabelecendo as bases para a continuação da gestão enquanto
os Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão eram
renegociados. Os Contratos revistos introduziram preços mais
altos e melhorias nos seus respectivos conteúdos, especialmente
no que se refere à especificação das obrigações e procedimentos
do serviço. O Contrato Revisto de Cessão de Exploração
celebrado entre o FIPAG e a AdeM tornou-se efectivo em Abril
de 2004, e caducará aos 30 de Novembro de 2014, quinze
anos após a data de início do Contrato Original de Cessão de
Exploração. O Contrato Revisto de Gestão, com duração de três
anos (período de Abril de 2004 a Março de 2007) consolidou
os quatro contratos originais num só acordo e nele se requer
que a AdeM dedique mais recursos, incluindo seis membros da
equipa residentes a título permanente, à gestão dos serviços nas
quatro capitais provinciais. O Contrato veio posteriormente a ser
prorrogado por mais um ano e caducou em Março de 2008.
Parcerias na Gestão com a Empresa Vitens
Relativamente aos Serviços em Nove Cidades
Em 2004, o FIPAG celebrou um contrato com a duração de
três anos com a empresa Holandesa Vitens, em que esta faria
a gestão dos serviços e daria formação profissional nas quatro
Cidades do Sul de pequena e média dimensão – Xai-Xai,
Chókwe, Inhambane e Maxixe –, aonde o Banco Africano de
Desenvolvimento (BAD) financiava os grandes investimentos.
Em 2006 foi assinado um contrato entre o FIPAG e a Vitens
para prestação de serviços em mais cinco cidades no centro de
Moçambique – Chimoio, Gondola, Manica, Tete e Moatize. Estes
contratos foram considerados como transitórios no processo
de preparação dos serviços para uma gestão delegada do tipo
convencional. Se bem que as obrigações da Vitens sejam similares
às da AdeM no contrato revisto de gestão, os serviços são
prestados gratuitamente e os arranjos relativamente ao pessoal
são também bastante diferentes. A equipa incluía apenas um
membro residente a tempo inteiro, o chefe da equipa; diversos
2
especialistas da Vitens visitavam de forma regular os sistemas por
períodos de três semanas e jovens profissionais eram contratados
como membros permanentes da equipa.
Apoio dos Doadores
O apoio das instituições de doadores tem sido uma das principais
componentes do sucesso da reforma. O Banco Mundial (BM)
através da sua Associação de Desenvolvimento Internacional
(IDA), o BAD, o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Governo
dos Países Baixos, a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD),
e outros parceiros reagiram de forma entusiástica ao QGD e
contribuíram com US$450 milhões para investimentos, assistência
técnica e apoio operacional ao FIPAG durante o período 1999-
2007. Adicionalmente, foram investidos no CRA US$8 milhões
para apoio ao desenvolvimento do quadro de regulação. Se
bem que brevemente o FIPAG chegará ao ponto de equilíbrio
financeiro, a partir do qual ser-lhe-á possível começar a fazer o
serviço da dívida, ele continuará dependente do financiamento
de doadores para investimentos adicionais. Em 2007 já existiam
projectos em execução ou em preparação pela IDA, pelo Global
Program for Output-Based Aid (GPOBA) e pela Millennium
Challenge Corporation (MCC) dos EUA. Estes projectos estavam
direccionados para a expansão das redes, melhoramento dos
serviços para os pobres e extensão das reformas nas Cidades e
vilas de menor dimensão.
Desempenho dos Operadores em 2007
O trabalho de campo deste estudo foi realizado durante o mês
de Outubro de 2007. A partir dessa data, o desempenho da
AdeM tem sido variável e, apesar de atrasos e outros desafios
confrontados, os serviços melhoraram e as fundações para a
viabilidade e sustentabilidade financeiras estavam fixadas. O
desempenho da Vitens no apoio à gestão parecia ter sido muito
benéfico. Deve-se ter prudencia na interpretação das diferenças
no desempenho das duas empresas, uma vez que operavam sob
contratos distintos e em aglomerados urbanos com as respectivas
características próprias. A intervenção da Vitens não era motivada
pelo lucro. Ainda, algumas diferenças no desempenho podem
ser atribuídas ao FIPAG, que entretanto amadureceu como
instituição, no momento em que contratou com a Vitens.
Obras de capital: Inicialmente, os contratos com os Operadores
privados e os programas associados de investimento financiados
pelos doadores davam primazia à reabilitação e ao aumento da
capacidade de produção. No aumento do número de ligações e
da cobertura eram despendidos recursos limitados em virtude
da fraca capacidade e pobre desempenho dos activos existentes.
Os Operadores eram responsáveis pela elaboração dos projectos
executivos, preparação de concursos e fiscalização de obras
de capital. Várias foram as razões para que a implementação
das obras nas cinco áreas de serviço pelas quais a AdeM era

responsável se atrasassem, desde logo as cheias de 2000 e
2006, a falta de experiência da AdeM em projectos de doadores
e inexistência de mecanismos para uma cooperação eficaz
entre o FIPAG e a AdeM. Consequentemente, os programas
subsequentes de aumento das ligações foram adiados e em 2007,
se bem que a cobertura tivesse aumentado em todas as áreas de
serviço da AdeM, ela continuava a ser baixa. Os problemas com
a contratação das obras de capital e sua implementação foram
resolvidos em 2006 após as responsabilidades de cada uma das
partes terem sido clarificadas, estabelecidos claros procedimentos
e as responsabilidades do FIPAG na selecção e contratação terem
sido por ele devidamente assumidas. A conclusão das obras nas
áreas da AdeM foi célere, e a implementação das obras geridas
pela Vitens foi concluída dentro dos prazos. Não obstante o facto,
o FIPAG decidiu não incluir a elaboração dos projectos executivos,
a preparação dos concursos e a fiscalização dos programas de
obras de capital nos Contratos com futuros Operadores.
Obras Delegadas: O Programa de Obras Delegadas foi uma
inovação trazida pelo Segundo Projecto de Desenvolvimento
Nacional de Águas (PNDA II) financiado pela IDA que permitiu
que os Operadores ficassem encarregues da reabilitação e
substituição das redes, contadores e ligações danificadas de
uma forma flexível sem terem que aderir aos procedimentos
de licitação dos doadores. Pretendeu-se dar ao Operador o
controlo sobre os recursos para determinadas obras que iriam
apoiar a melhoria do desempenho, particularmente a redução
das perdas de água, mas a não melhoria nessas perdas (vd mais
abaixo) indica que a AdeM não conseguiu exercer este poder
neste sentido. Se bem que as obras estivessem calendarizados
para estarem concluídas nos dois primeiros anos de vigência dos
Contratos originais, a maioria das obras nas áreas de serviço da
AdeM apenas terminariam em Setembro de 2007, três anos após
os contratos revistos se terem tornado eficazes.
ISF-ApD/Agustín Moya
Cobertura: Os projectos iniciais de investimento previam
aumentos de cobertura do abastecimento bastante modestos,
esperando-se que logo que concluídos a cobertura fosse maior.
No entanto, os atrasos na conclusão das obras de produção
resultaram no adiamento de muitas ligações e se bem que a
cobertura através de ligações domésticas e fontanários tenha
aumentado em todos os sistemas do FIPAG durante o período
2002-2007, ela permaneceu relativamente baixa em 2007 (31
a 56 por cento); se o número de casas que compram água aos
vizinhos com ligações à rede estiver incluído então a cobertura
varia entre 60 a 75 por cento. A restante da população obtem
água a um número crescente de operadores independentes de
pequena escala, dos proprietários de poços privados e ainda dos
fontanários (fora da jurisdição do FIPAG), e bombas manuais.
Serviço para os Pobres: Servir abastecendo os pobres continuou
a ser um desafio. O estudo dos beneficiários de Maputo,
realizado em 2006, concluiu que muitos dos pobres não estavam
preparados para pagar pelos serviços dos fontanários porque
estes eram muito mal geridos, optando ao invés por comprar
água aos vizinhos com ligações domésticas ou recorrendo a
outras fontes. O estudo avançou também que, considerada a
estrutura tarifária existente e os custos associados às ligações,
as ligações domésticas estão muito para além das possibilidades
dos agregados mais pobres. Consequentemente, em 2008 foi
iniciado o projecto GPOBA de subsídios à instalação de ligações
domésticas nos agregados familiares pobres, enquanto o CRA
reflectia sobre formas para diminuição da tarifa doméstica
mínima. Foram iniciados ou monitorados pela AdeM e pelo
FIPAG, com o apoio dos doadores, vários arranjos institucionais
inovativos para a gestão dos serviços nas áreas peri-urbanas.
O FIPAG considerava legalizar os provedores independentes de
pequena escala em Maputo e o CRA encorajava a reforma da
gestão dos fontanários e o licenciamento dos revendedores de
água.
3
 Qualidade de Serviço: A qualidade de Serviço, medida
como o número médio de horas de abastecimento diário, e
tempo de resposta aos pedidos de serviços apresentados pelos
consumidores e às suas reclamações, aumentou em todas as
áreas de serviço sob gestão delegada. A testagem e monitoria de
amostras de água estavam já bem implantadas em 2007, se bem
que a percentagem de amostras não cumprindo com os padrões
de qualidade água ainda fosse bastante alta em Maputo.
Eficiência: Os melhoramentos na eficiência não foram uniformes,
e devido às precárias condições das redes, as ligações ilegais e
o vandalismo dos contadores, a água não contabilizada (UFW)
ascendeu a mais de 50 por cento na maioria das áreas de serviço. 1
Os rácios de cobrança variaram entre 0.84 a 0.97. Em Maputo,
o rácio era de apenas 0.87; por contraste, a produtividade do
pessoal em Maputo (5.4 trabalhadores por cada 1000 ligações)
aproximava-se ao das empresas de água eficientes da região
Africana. Os rácios da contratação eram bastante altos nas
outras áreas do FIPAG, tendo tendência a melhorar à medida
que aumentava o número de ligações.
Tarifas: Durante o período de 2002-2007, o CRA introduziu
aumentos significativos das tarifas nas áreas de serviço da AdeM
com o objectivo de atingir a recuperação total dos custos. A tarifa
média aumentou, em termos reais, entre 5 a 10 por cento ao ano.
A tarifa doméstica para os primeiros dez metros cúbicos (consumo
mínimo) aumentou, em termos reais, a uma média de 12 a 18
por cento ao ano. O montante total dos aumentos tarifários
beneficiou o FIPAG e não afectou a remuneração da AdeM uma
vez que a Taxa do Operador para Maputo, fixada no Contrato de
Cessão de Exploração, é ajustada semestralmente para reflectir
a inflação e variações cambiais, ou seja, independentemente dos
níveis tarifários. A revisão periódica levada a cabo em 2007 não
resultou num aumento da Taxa do Operador. Do mesmo modo
que para o Contrato de Cessão de Exploração, os preços anuais
da gestão nas outras quatro áreas não estão dependentes da
tarifa. Em 2006 o CRA começou a regular as tarifas nas quatro
áreas de serviço com apoio da Vitens, e em 2007 aumentou
em 33 por cento as tarifas domésticas mínimas nessas mesmas
áreas.
Resultados financeiros do Contrato de Cessão de Exploração
de Maputo: As operações desenvolvidas ao abrigo do Contrato
de Cessão de Exploração não foram lucrativas; tal deveu-se,
em parte, à falta de capacidade adequada para aumentar
drasticamente as ligações e também a incapacidade da AdeM
de reduzir perdas de água e atingir um nível mais elevado de
eficiência da cobrança. O elevado custo da assistência técnica
com a AdeP foi mais um fardo financeiro que o processo
teve que arcar. Consideradas estas dificuldades financeiras, a
1
UFW inclui água perdida por fugas físicas, ligações ilegais e outros consumos não medidos ou medidos a menos.
4
frequência do pagamento dos valores variáveis devidos com a
Cessão de Exploração foi irregular, tendo o FIPAG chegado a
executar a Garantia de Desempenho em finais de 2007. Estes
pagamentos são essenciais à viabilidade financeira do FIPAG,
sobretudo porque esta instituição deve começar a fazer o serviço
da dívida do Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento
e Banco Europeu de Investimento em 2010-2012. Em 2008, o
desempenho financeiro da AdeM em Maputo melhorou e os
pagamentos devidos tornaram-se mais regulares.
Resultados financeiros nas outras áreas de serviço: O
desempenho financeiro nas quatro capitais das províncias
aonde a AdeM prestou serviços de gestão e também nas áreas
de serviço com apoio da Vitens melhorou de forma estável. Em
quase todas estas áreas a taxa de recuperação da operação
e manutenção (O&M) era ou superior a 1.0 ou estava a ser
melhorada rápidamente e a curto prazo atingiria ou excederia a
fasquia de 1.0. Estes resultados são importantes porque indicaram
que o serviço nestas áreas poderá, em breve, contribuir para o
pagamento dos empréstimos.
As Equipas de gestão da AdeM: A contratação dos membros
das equipas de gestão da AdeM foi problemática e a rotação do
pessoal de nível superior foi bastante elevada. Os expatriados que
foram contratados não eram, quase sempre, mentores eficazes.
Em 2007, depois de oito anos de operações os quadros superiores
da equipa de gestão da AdeM em Maputo era totalmente
composto por expatriados e o FIPAG estava preocupado com a
demora na substituição por profissionais nacionais. No entanto,
no início de 2009, o número de estrangeiros foi reduzido para
quatro e um gestor local foi promovido para o nível da direcção.
Nas quatro capitais provinciais não chegou a ser desenvolvido um
modelo eficaz para a composição e organização e preparação da
equipa de gestão, e a AdeM não conseguiu também desenvolver
uma estratégia viável de apoio à gestão. Consequentemente, em
2005 o FIPAG centralizou a equipa da AdeM na Beira, e em 2007
indicou os “directores delegados” locais das quatro províncias.
Como é típico acontecer nos Operadores privados, alguns dos
especialistas contratados não faziam parte dos quadros das
operações da SAUR ou da AdeP, respectivamente em França ou
Portugal, pelo que não estavam familiarizados com as respectivas
culturas corporativas nem tinham uma rede de contactos úteis
dentro das empresas com que pudessem contar. Sob pressão
do FIPAG, a AdeM eventualmente alocou para o projecto em
Moçambique pessoal que já tinha trabalhado na AdeP.
Equipa de gestão da Vitens: A Vitens utilizou um modelo
inovador de recursos humanos para que de forma rápida fossem
transferidas as competências e responsabilidades para o pessoal
de gestão do FIPAG e demais profissionais locais. Todos os
expatriados da Vitens eram já trabalhadores da empresa no seu
país de origem. Apenas o chefe de equipa residia em Maputo;
os outros membros da equipa estrangeiros viajavam para
Moçambique aonde permaneciam por períodos de três semanas,
três vezes ao ano. A prática da empresa de contratar estudantes
e recém-graduados para membros locais da equipa permitiu-
lhe manter a continuidade entre as visitas e ao mesmo tempo
promover o desenvolvimento de conhecimentos a nível local. Se
bem que fosse cedo para avaliar o sucesso do modelo adoptado,
este parecia ser um passo transitório ou interino promissor de
uma participação privada mais convencional.
Pessoal e gestores locais: Os Directores Delegados do FIPAG nas
quatro áreas contratuais de serviço da AdeM assumiram, em 2007,
a responsabilidade pelas decisões diárias/de rotina, contando
fortemente com a liderança central do FIPAG e de especialistas
contratados para o efeito, Nas áreas de serviço apoiadas pela
Vitens, os directores do FIPAG tomavam decisões de gestão
com o apoio do pessoal da Vitens. Esta situação contrastava
com aquela vivida em Maputo, aonde em 2007 os quadros
de direcção da equipa de gestão era ainda composto apenas
por expatriados. Todos os observadores relataram melhorias
no desempenho técnico e atitude do pessoal dos serviços nas
Províncias (nas áreas da AdeM e da Vitens) durante a vigência
dos Contratos, concordando ainda que seria preciso melhorar
mais, sobretudo nas áreas das relações com os consumidores e
nas competências de liderança do nível médio da gestão. Em
2007, 50 por cento do pessoal da AdeM em Maputo relatou
satisfação com o seu trabalho. Nenhum dos trabalhadores
transferidos havia sido despedido excepto como consequência
de procedimento disciplinar por justa causa.
Maturidade do Quadro Institucional no
Ano de 2007
Não obstante as dificuldades iniciais na implementação dos
Contratos de Gestão Delegada, o Governo de Moçambique
permaneceu comprometido e continuou a apoiar a reforma.
O FIPAG e o CRA gozaram de respeito junto ao Governo,
autoridades municipais, Operadores privados e doadores; e o
Governo manteve, fortalecendo, as suas respectivas autonomias.
Em 2007, as receitas líquidas do FIPAG estavam perto do
ponto de equilíbrio entre as receitas e despesas e esperava-se
que começasse a poder servir as dívidas entretanto contraídas.
O FIPAG desenvolveu uma abordagem disciplinada quanto à
especificação e monitoria dos indicadores de desempenho e
tinha vindo a melhorar a manutenção de registos e análise de
dados e seu uso nas actividades de planeamento. O CRA havia
conseguido atingir o equilíbrio entre os objectivos concorrentes
entre si de protecção dos consumidores, de proceder a aumentos
tarifários dentro dos limites politicamente aceitáveis, de promoção
da eficiência, permitindo que o FIPAG gradualmente atingisse
5
 a sustentabilidade financeira. O Regulador foi particularmente
pró-activo na monitoria dos níveis de satisfação dos consumidores,
na promoção de melhorias aos serviços, particularmente os
direccionados aos pobres e na promoção de arranjos institucionais
alternativos.
Lições Aprendidas
Dados de base, gestão de riscos e mecanismos de
responsabilização: As dificuldades sentidas pela AdeM e
pelo FIPAG logo no início da vigência dos Contratos originais
demonstraram a importância de os dados de base, fiáveis e
auditados, serem disponibilizados aos Operadores privados
antes de lhes ser feita a pergunta se aceitam ou não correr riscos
financeiros de monte. Mesmo quando estiverem disponíveis
dados de qualidade, deve ser prevista a potencial necessidade
de estes virem a ser corrigidos. Uma regra que permita fazer-se
uma revisão crítica das propostas rejeitando aquelas com valores
inferiores às estimativas dos consultores, pode evitar os danos
psicológicos associados às propostas irrealisticamente altas.
Alguns observadores crêem que uma outra falha dos Contratos
foi a ausência de incentivos directos ou penalidades financeiras
pelo não cumprimento dos objectivos e padrões contratualmente
especificados.
Empacotamento de Contratos: O tratamento conjunto de áreas
de serviço com grandes disparidades em termos de tamanho,
6
riscos e lucro pode ser justificável e pode criar economias de
escala e de âmbito. Contudo, é necessário que se estabeleçam
salvaguardas de modo a assegurar que o Operador irá dedicar
recursos suficientes para as áreas de serviço mais pequenas. É
necessário que se desenvolvam modelos de gestão a baixo custo
que incluam a presença dos profissionais necessários nas áreas
de serviço mais pequenas. A abordagem do FIPAG (nomeando
directores como delegados locais e dando-lhes apoio profissional)
e a contratação, pela Vitens, de estudantes e jovens profissionais
são modelos promissores que podem ser replicados.
Estratégia de Investimento: A sequência das obras de capital
e reabilitação apresenta um dilema na medida em que deve
considerar não apenas factores técnicos de engenharia mas
também prioridades financeiras, políticas e sociais como o seja
a expansão da cobertura. Os atrasos na implementação das
obras ocorrem, quando novos arranjos institucionais estão a ser
criados. Os programas de Obras Delegadas (implementados pelo
Operador contratado) devem estar explicitamente relacionados,
mas não necessariamente dependentes, de melhorias no
desempenho.
Divisão de responsabilidades: Não se deve partir do
pressuposto que os Operadores privados desempenham as
operações de forma mais eficiente que as entidades públicas.
Se se espera que os Operadores privados contratados ao abrigo
de Contratos de cessão de exploração ou de gestão assumam
as responsabilidades pelos projectos executivos, preparação dos e criando um ambiente são de colaboração e consulta nas
concursos e de fiscalização de obras de capital financiadas por actividades de relevo. O compromisso constante serviu muitas
doadores, então deve ser dada uma atenção muito especial à vezes de factor de garantia aos doadores quando se enfrentavam
criação de mecanismos eficazes de coordenação entre o Operador situações mais difíceis.
e a entidade competente pelos bens/património. O Operador Instituições credíveis e estáveis: Não obstante os desafios
privado deve ter provado possuir conhecimentos específicos de encontrados, as reformas em Moçambique foram sustentadas
implementação de projectos financiados por doadores. e os benefícios estão agora a ser colhidos. As condições que
Equipa do Operador Privado: De forma a assegurar que o permitiram alcançar este estágio foram o compromisso do
elevado custo dos Operadores internacionais seja justificado Governo para com a reforma, consultas eficazes, a criação de
pela eficaz transferência de competências de gestão, escassas, uma unidade pública detentora do património e de um regulador
os cargos devem ser preenchidos por profissionais que tenham não político para levar a reforma em diante, a continuidade
trabalhado na empresa do Operador no seu país de origem e profissionalismo dos líderes chave do sector e, finalmente a
ou num contexto similar por um número mínimo de anos. Se perseverança dos demais parceiros privados.
bem que as competências técnicas sejam imprescindíveis, os Servindo os pobres: Os elevados encargos com as ligações e
profissionais disponibilizados pelos Operador devem também as tarifas mínimas mensais podem tornar o preço do serviço
ter experiência na gestão da mudança, em desenvolvimento incomportável para os mais pobres. Subsídios direccionados às
institucional e em aconselhar os gestores locais. Deve ser criado ligações e tarifas domésticas mínimas de menor valor podem ajudar.
um plano de retirada dos especialistas internacionais e promoção Para mais, o Operador e o Regulador devem pró-activamente
do pessoal local para posições sénior e de decisão estratégica. aproveitar a existência de conhecimentos locais e procurar
Outras formas de participação e apoio por privados soluções criativas para os serviços nas zonas periurbanas. Uma
internacionais: O Governo dos Países Baixos e a Vitens forte coordenação com as autoridades locais, particularmente a
desenvolveram um modelo inovador para apoiar a materialização nível das comunidades, parcerias com prestadores de serviços de
das Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDGs) no sector de pequena escala, descentralização dos serviços de modo a que
abastecimento de água urbano que até mesmo outros países a empresa de facto chegue aos consumidores, são abordagens
desenvolvidos e Operadores poderiam ser encorajados a testar. potencialmente eficazes.
Nos termos do modelo da Vitens, os sócios da empresa Holandesa
financiaram doações de pequeno montante a compensar no
custo da assistência técnica. Enquanto o apoio operacional é
financiado por doadores bilaterais, os investimentos de monta
são-no por projectos mais convencionais de doadores. Os
estudantes locais e jovens profissionais complementam o pessoal
estrangeiro.
Promoção de Operadores privados locais: Para que se
possam minimizar os custos da gestão delegada e assegurar a
sua sustentabilidade, os Contratos devem ser estruturados de
modo a promover a emergência e fortalecimento de Operadores
privados locais e profissionais do sector. A nomeação de directores
para delegados locais (para as capitais provinciais) através de
meios competitivos de selecção que prestavam o seu trabalho
com base em Contratos com incentivos específicos é um modelo
que pode ser replicado.
Gerindo as Expectativas: frequentemente, é maior a
demora da implementação e de se colherem os benefícios das
reformas sectoriais do tipo seguido em Moçambique do que
se assume inicialmente, especialmente por parte de terceiros.
Em Moçambique, o Governo e os líderes do sector geriram
as expectativas projectando de forma realista os resultados,
mantendo os actores interessados locais devidamente informados

7
 1. INTRODUÇÃO
1.1. Resumo da Geografia e História do País
Moçambique é um país do sudeste de África com uma longa
linha costeira banhada pelo Oceano Índico, cobrindo uma área
de cerca de 786,000 quilómetros quadrados e uma população
estimada em 21 milhões de pessoas. Trinta e cinco por cento da
população vive em áreas urbanas. 1.8 milhões de pessoas vivem
na cidade capital, Maputo, e respectiva área metropolitana. O
país está dividido em 11 províncias (veja-se mapa no Anexo C).
A região norte do país inclui as províncias de Cabo Delgado,
Niassa e Nampula; o centro, Tete, Zambezia, Manica e Sofala, e
o sul as províncias de Inhambane, Gaza e Maputo (e Cidade de
Maputo).
Depois da independência de Moçambique, em 1975, o país
entrou numa longa e devastadora Guerra civil que se prolongou
por quase três décadas. Em 1992 foi assinado o Acordo de
Paz entre as partes rivais; a Constituição da Republica datada
de 1990 criou as bases para uma democracia multipartidária,
e em 1994 as eleições contaram com a participação de cerca
de 80 por cento de toda a população recenseada. Com algum
atraso, realizaram-se em 1998 as primeiras eleições para o poder
local, tendo-se assim conseguido assegurar a representação dos
interesses locais e autoridade financeira ao nível dos municípios.
Com um PIB per capita de US$310, Moçambique é considerado
um dos países mais pobres do mundo. Após a guerra civil, as
infra-estruturas mais não eram do que ruínas e o Governo
cedo começou a enfrentar os desafios de reconstrução do
país. O reassentamento dos refugiados da Guerra civil, a nova
estabilidade da política e as continuadas reformas económicas
levaram a uma taxa elevada de crescimento económico. Entre
1994 e 2006, e não obstante a interrupção registada com as
cheias de 2000, a media de crescimento anual do PIB era de
aproximadamente 8 por cento. Para 2007-2008 o Banco Mundial
previa um crescimento médio de 7 por cento. As exportações
incluem o alumínio, castanha de caju, camarão, açúcar, citrinos,
madeira, electricidade em alta e gás natural.2
1.2. O Sector do Abastecimento de Água
Urbano E Saneamento
A reforma do sector do abastecimento de água urbano em
Moçambique foi iniciada em 1998; durante os primeiros anos
o processo enfrentou graves problemas quando o parceiro
privado líder na empresa Águas de Moçambique se retirou por
causas relacionadas com perdas financeiras. Não obstante, o
compromisso do Governo para com a reforma, o profissionalismo
2
Fontes: Banco Mundial, UN Economic Commission for Africa e Governo de Moçambique. Os valores da População e PIB per
capita são estimativas do BancoMundial para o ano de 2006.
8
e continuidade dos líderes do sector nas instituições públicas chave
e a perseverança dos restantes parceiros privados permitiram que
a reforma sobrevivesse a tão difícil período. Os seus benefícios
estão agora a ser colhidos sob forma de instituições credíveis e
de significativas melhorias nos serviços.
Quando em 1992 a prolongada guerra civil terminou, a
infra-estrutura (sistemas) de abastecimento de água
encontrava-se severamente deteriorada e a partir de meados
dos anos 70, poucos foram os novos investimentos realizados.
Em 1998, o Governo de Moçambique (GdM) adoptou uma
reforma institucional abrangente em prol do desenvolvimento,
abastecimento e regulação do serviço nas grandes cidades. O
novo enquadramento legal, conhecido por Quadro da Gestão
Delegada (QGD) foi criado e, juntamente, duas instituições
públicas especializadas. A entidade responsável pela gestão do
património do serviço, o Fundo de Investimento e Património
do Abastecimento de Água (FIPAG), foi encarregue de financiar
e implementar investimentos nos serviços de abastecimento de
água que lhe foram confiados e de contratar terceiros para gerir e
operar esses serviços. O Conselho de Regulação do Abastecimento
de Água (CRA), autoridade reguladora independente detinha o
poder de regulação económica dos serviços de abastecimento de
água sob o QGD.
O FIPAG, em 1999, assinou com uma empresa privada um
Contrato de Cessão de Exploração, com a duração de 15 anos,
relativamente ao abastecimento de água na cidade capital
Maputo, e Contratos de Gestão, com a duração de 5 anos,
do serviço de abastecimento de água em quatro capitais de
Província. O parceiro privado, a empresa Águas de Moçambique
(AdeM), foi constituído por um consórcio de Operadores de
abastecimento de água estrangeiros e investidores locais.
As devastadoras cheias de 2000 contribuíram ainda mais para a
destruição da infra-estrutura, para o atraso na implementação
de novos investimentos, e assim fortemente concorreram para
os constrangimentos sentidos no desempenho financeiro dos
serviços. Em 2001 a AdeM sofria sérias dificuldades financeiras –
exacerbadas pelas cheias de 2000 e atrasos na implementação dos
novos investimentos – e em Dezembro de 2001 a SAUR terminou
o seu envolvimento. Todavia, estes revezes, o forte compromisso
assumido pelo GdM para com a reforma, a dedicação dos
dirigentes chave do sector, a crescente credibilidade das novas
instituições do sector, e o continuado apoio dos doadores
asseguraram que as reformas fossem sustentadas.
Em 2003 e 2004, o FIPAG assinou os Contratos revistos no qual
a contraparte era uma AdeM reestruturada, na qual a empresa
Águas de Portugal, até aí um sócio minoritário, tornou-se no
sócio maioritário da empresa Moçambicana. Recuperando de um
início bastante turbulento e enfrentando uma série de desafios,
o FIPAG e o CRA, com um forte apoio do Ministro das Obras
Públicas e Habitação, da Direcção Nacional de Águas (DNA) e de
outros actores interessados, de forma perseverante prosseguiram
com a reforma. Porém, o arranjo não foi isento de problemas:
o desempenho da AdeM foi afectado pela dificuldade de atrair
membros para a equipa de gestão que fossem eficazes na sua
intervenção, pela frequente rotatividade dos membros da equipa
de gestão, por assuntos internos de gestão e também pela falta
de influência sobre as estruturas decisórias europeias. O FIPAG e o
CRA tiveram que combater os já habituais desafios trazidos com
o processo de capacitação de novas instituições. Da combinação
dos efeitos de todos estes factores resultou que o alcance dos
objectivos de eficiência e financeiros levou mais tempo do
que o esperado. Não obstante estes atrasos, a qualidade do
serviço na maioria das áreas melhorou e à medida que se forem
concluindo os investimentos de capital, espera-se, a cobertura
irá rapidamente aumentar já em 2008. O FIPAG está numa boa
posição para atingir a viabilidade financeira total e espera-se que
comece a servir a dívida ao Ministério das Finanças no período
entre 2010-2012. Os valores estão associados aos créditos
concedidos pelo Banco Mundial (BM) através da sua Associação
de Desenvolvimento Internacional (IDA), Banco Africano de
Desenvolvimento (BAD) e Banco Europeu de Investimento (BEI).
Volvidos oito anos de experiência institucional, o FIPAG e o
CRA amadureceram e tornaram-se entidades públicas sectoriais
influentes que podem servir de modelo a outros países na região.
O FIPAG, com a introdução de uma forma alternativa e muito bem-
sucedida de gestão delegada em mais nove Cidades, para a qual
contou com o apoio do Governo dos Países Baixos e da Vitens,
uma empresa Holandesa de abastecimento de água, contribuiu
ainda mais para a consolidação das reformas. Construindo sobre
o que já experienciou, o FIPAG deu início ao processo de selecção
e contratação da nova fase de contratos de gestão delegada dos
serviços nas quatro capitais provinciais aonde o Contrato com a
AdeM expirou em Março de 2008.
Não é de admirar que o QGD e os Contratos com a AdeM,
fragilizados com uma série de problemas enfrentados, corressem
o risco de serem rotulados como um fracasso. Se bem que a
experiência não se possa qualificar como um grande feito,
foram realizados significativos progressos e estabeleceu-se uma
base sólida para o sucesso no futuro. Considerados os desafios
que o QGD enfrentou nos anos iniciais da sua implementação
e a sua recuperação, o tema é particularmente rico para um
estudo dedicado. Os objectivos deste Estudo de Caso são os
de documentar a história do QGD e extrair as relevantes lições
para que os decisores políticos e os profissionais do sector
em Moçambique e noutros países em desenvolvimento, bem
como os parceiros internacionais de cooperação, possam delas
beneficiar.
ISF-ApD/Agustín Moya
9
 2. HISTÓRIA E DESCRIÇÃO
DOS CONTRATOS
2.1. reforma do sector
2.1.1. O QUADRO DA GESTÃO DELEGADA
Em 1998, o GdM adoptou uma reforma sectorial que
introduziu os princípios de autonomia, viabilidade financeira
e responsabilização nos serviços de abastecimento de água
urbanos. Ao tempo da independência, em 1975, a maioria dos
serviços de abastecimento de água urbanos eram operados por
Operadores municipais semi-autónomos. A principal excepção
era a Concessão de 50 anos a um Operador privado para os
serviços de abastecimento de água na Beira, a qual formalmente
terminou em 1999. Depois da independência a maioria do
pessoal especialista, de nacionalidade Portuguesa, retornou a
Portugal e as unidades de prestação dos serviços de água urbanos
deterioraram-se muito, resultando em que o Governo central se
responsabilizasse pelos serviços e necessários investimentos. Com
o fim da longa guerra civil, já em 1992, as condições das infra-
estruturas do abastecimento de água eram francamente graves e
os prestadores dos serviços não disponham dos recursos básicos
necessários para poderem funcionar de forma eficiente. Dado o
crescimento descontrolado da população urbana ocorrido após
a independência, fenómeno posteriormente agravado com a
guerra e os refugiados, os serviços estavam disponíveis a apenas
uma pequena parte da população urbana.
A reforma do sector de águas em Moçambique iniciou-se em
1991 quando foi promulgada a Lei de Águas Lei.3 Em 1995,
o Governo de Moçambique (GdM) adoptou a Política Nacional
de Águas.4 Ambos os diplomas preconizam os princípios e
objectivos que orientam o sector, incluindo:
• Aumentar o acesso da população, especialmente os pobres
e a população rural, aos serviços de abastecimento de água
e saneamento;
• Melhorar o nível de recuperação dos custos para que os
serviços fossem financeiramente viáveis;
• Limitar o papel do Estado ao estabelecimento de prioridades
e padrões, à promoção do desenvolvimento dos serviços,
à regulação dos serviços e ao investimento na infra-
estrutura;
• A provisão dos serviços por empresas autónomas ou por
Operadores privados que almejem atingir a excelência
financeira, operacional e na gestão.
Em 1998 o GdM introduziu o Quadro da Gestão Delegada
3
Lei no 16/91 de 3 Agosto de 1991.
4
Resolução no 7/95 de 8 de Agosto de 1995.
10
(QGD) para os serviços abastecimento de água urbanos. O
QGD desenvolve o princípio a separação da titularidade do
património (activos) das operações, atribuindo a uma entidade
pública autónoma, o FIPAG, a responsabilidade pela primeira e
estabelecendo que as operações sejam contratadas a empresas
privadas sempre que tal fosse possível. O diploma defende a
recuperação total dos custos dos serviços de abastecimento de
água nas áreas urbanas através das tarifas. Ao mesmo tempo que
o QGD centraliza a responsabilidade pela gestão do património
e a adjudicação dos Contratos para as operações, nele também
se prevê a eventual descentralização de tais responsabilidades
para os municípios. A estratégia do GdM é a de que antes que
possa decorrer a descentralização, (i) o Governo central deve
desenvolver as infra-estruturas; (ii) as operações devem tornar-se
viáveis; e (iii) os municípios devem estar preparados para assumir
as responsabilidades pelo planeamento, financiamento do
património e pela contratação de Operadores. Espera-se que as
operações venham a ser contratadas a entidades autónomas, de
preferência Operadores privados, enquanto o que os municípios
participam no planeamento e superintendência dos serviços
através do Fórum Coordenador da Gestão Delegada (veja-se
mais abaixo).
O Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de
Água (FIPAG) foi criado em 1998 e entrou em funcionamento
em 1999. O seu mandato compreendia:
• Agir como representante do Estado e guardião do
património dos sistemas de abastecimento de água em
determinadas vilas e Cidades;
• Gerir o financiamento dos investimentos em tais sistemas;
• Adjudicar e supervisionar os Contratos com prestadores
privados para a operação dos serviços de abastecimento
de água em determinadas vilas e Cidades; e
• Temporariamente gerir os serviços ainda não transferidos
para o sector privado.
O contrato programa de três anos celebrado entre o Ministério
das Obras Públicas e Habitação (MOPH) e o Conselho de
Administração do FIPAG define os objectivos estratégicos e
financeiros do FIPAG.
Outro elemento caracterizador da reforma é o papel reservado
à Direcção Nacional de Águas (DNA), que agora passa a
concentrar-se na orientação política e estratégica do processo
de descentralização e desconcentração das operações dos
serviços urbanos de abastecimento de água e saneamento.
A DNA negoceia e monitoria o contrato-programa do FIPAG
em representação do MOPH, e permanece responsável pelos
investimentos nos serviços urbanos de abastecimento de água
não cobertos pelo programa do FIPAG e ainda pelos serviços de
água rural, podendo adjudicar Contratos para a operação desses
serviços.
O Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA) foi
criado em 1998 e entrou em funcionamento em 2000. A ele
compete a regulação das tarifas, a protecção dos consumidores
e o assegurar da sustentabilidade económica dos serviços
de abastecimento de água cuja operação é sustentada pelos
Contratos de gestão delegada.5 O mandato do CRA compreende
ainda a promoção da eficácia e do melhoramento dos acordos
de gestão delegada e a mediação de conflitos, entre a entidade
contratante e o Operador quando estes o solicitarem. O CRA
e o FIPAG negoceiam para cada uma das áreas de serviço um
programa de desempenho que inclui objectivos de qualidade de
serviço e de desempenho financeiro. Os Delegados do CRA para
cada uma das Cidades monitoram o desempenho dos prestadores
dos serviços e assistem os consumidores na resolução dos seus
problemas.
As autoridades municipais participam na supervisão dos serviços
através do Fórum Coordenador da Gestão Delegada que aconselha
o Ministro das Obras Públicas e Habitação sobre a implementação
do QGD e que desempenha um papel importante na selecção
dos membros do Conselho de Administração do FIPAG. As
autoridades locais são também envolvidas no planeamento e
fiscalização das obras de capital executadas pelo FIPAG nas suas
respectivas jurisdições.
A Figura 2.1 apresenta um diagrama institucional do QGD.
2.1.2. Apoio dos Doadores
A continuidade do apoio das instituições de doadores tem sido
uma componente chave do sucesso da reforma. A Associação
de Desenvolvimento Internacional do Banco Mundial (IDA), o
Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), o Banco Europeu
de Investimento (BEI), o Governo dos Países Baixos, a Agência
de Desenvolvimento Francesa e outros responderam de forma
entusiástica ao QGD e contribuíram com US$450 milhões para
investimentos, assistência técnica e apoio operacional ao FIPAG
no período de 1999-2007.6 US$8 milhões foram disponibilizados
ao CRA para apoio ao desenvolvimento do quadro de regulação. 7
Se bem que o FIPAG se encontra numa boa posição para
num futuro breve atingir o equilíbrio financeiro e começar a

Figure 2.1 – Diagrama Institucional do Quadro da Gestão Delegada em Moçambique

Conselho de Ministros MOPH

ment
selha
Fórum de Acon a
onsult
Coor. da oeC DNA
Reporta
Gestão
Delegada Contrato Programa
Regulação Económica
CRA Resolução de
FIPAG
Conflitos &
Revisão
Inte
rmé
dia
Contratos de Gestão Delegado

Resolu Operador Operador Operador

ção d
dos Co as Reclama
nsumid ções
ores
Contratos de Abastecimento

(Delegados do CRA nos Municípios)

(consumidores)

5
Decreto 74/98 de 23 de Dezembro de 1998.
6
Em “Outros doadores” incluem-se a European Commission‘s Water Facility, UNDP, CIDA (Canadá), Dinamarca, itália, Portugal, SIDA (Suécia) e Suiça.
7
Entre os doadores do CRA encontram-se a IDA, BAD, UN-Habitat, Swiss Cooperácion e Water Aid.

11
 pagar a dívida contraída, o Fundo continuará a depender do
financiamento dos doadores para investimentos adicionais.
Em 2007 existiam já novos projectos de doadores em fase de
execução ou ainda em preparação para as áreas de serviço do
FIPAG. Entre eles contam-se US$30 milhões do projecto WASIS
(financiado pela IDA e pelo Africa Catalytic Growth Fund) para a
expansão das redes nas quatro capitais provinciais, para o apoio
ao fortalecimento institucional que permitirá à DNA estender o
QGD a vilas mais pequenas e para apoio institucional ao CRA.
O Global Program for Output-Based Aid (GPOBA), com US$6
milhões para subsidiar ligações domésticas para agregados com
baixos rendimentos nas áreas periurbanas. Em colaboração com
o FIPAG e a DNA, a Millennium Challenge Corporation (MCC) dos
Estados Unidos da América irá apoiar com mais investimentos,
estimados em cerca de US$35 milhões nas áreas de serviço do
FIPAG e US$160 milhões para estender as reformas às Cidades
e vilas mais pequenas através de uma adaptação do QGD ao
contexto agora prescrito.
2.2. Os Contratos Originais com a Empresa
Águas de Moçambique
2.2.1. Processo de Selecção e Contratação
O GdM inicialmente introduziu o QGD em cinco áreas de serviço
que incluíam a capital Maputo no sul, e quatro capitais de
província no centro e norte do país.8
O processo de selecção e celebração dos Contratos seguiu as
regras de licitação do Banco Mundial. Em Outubro de 1998, três
consórcios de empresas, pré-qualificados, foram convidados a
participar num processo competitivo de nível internacional. Cada
proponente devia apresentar as suas propostas relativamente ao
Contrato de Cessão de Exploração dos serviços de abastecimento
de água em Maputo por 15 anos e a quatro Contratos de
Gestão para os serviços na Beira, capital da Província de Sofala;
Nampula, capital da Província de Nampula; Pemba, capital da
Província de Cabo Delgado, e Quelimane, capital da Província
da Zambézia, cada por períodos de 5 anos. (Veja-se a Tabela 3.1
para informações sobre a população destas e de outras Cidades
pertinentes para este estudo.)
Os três consórcios apresentaram propostas divididas em parte
financeira (com peso de 75 por cento) e técnica (com peso de 25
por cento). A pontuação de cada proposta financeira tinha por
base o valor líquido actual de:
• Receitas nominais do Operador em Maputo (a proposta do
Operador para a renda da cessão de exploração multiplicada
por um volume nominal de água) durante os primeiros
cinco anos;
8
A cidade vizinha de Maputo, Matola, faz parte da área de serviço de Maputo e o Dondo, cidade vizinha da Beira, também faz parte dessa área de serviço.
9
Os valores baixos resultaram numa pontuação mais elevada da proposta financeira.
12
• A Remuneração fixa total do Operador durante os
cinco anos de vigência dos Contratos de Gestão;
• O custo das Obras Delegadas;
• O custo da gestão do programa de investimentos,
preparação dos concursos e serviços de fiscalização de
obras durante os primeiros cinco anos.
Uma vez que as receitas com a comercialização de água em
Maputo eram a maior componente do total da proposta
financeira (representando cerca de 70 por cento do valor líquido
actual das receitas do Operador estimadas para os primeiros
cincos), a renda da cessão de exploração era a componente mais
importante das propostas.9 A pontuação técnica tinha como
critério base a qualidade das propostas técnicas para os serviços
em Maputo e nas quatro capitais provinciais.
Em Abril de 1999, a empresa Águas de Moçambique (AdeM),
o consórcio composto pela SAUR Internacional como parceiro
maioritário, IPE Águas de Portugal Internacional (empresa detida
pelo Governo de Portugal) e um grupo de cinco investidores
locais, foi declarada como proponente seleccionado por ter
melhor combinado as pontuações técnica e financeira. A
US$0.38/metro cúbico, a renda da cessão de exploração era 35
por cento mais baixa que os US$0.58/ metro cúbico propostos
pelo candidato mais próximo. No dia 7 de Setembro de 1999
foram assinados o Contrato de Cessão de Exploração de Maputo
e os quatro Contratos de Gestão. A data oficial de posse dos
serviços era 1 de Dezembro de 1999.
2.2.2. Estrutura e Empacotamento dos
Cinco Contratos
A decisão de adjudicar dois diferentes tipos de Contratos
mas tratando-os como um só conjunto (empacotamento) foi
influenciada por diversos factores: a estrutura descentralizada
do mercado, herdada do período colonial quando os serviços de
abastecimento de água eram geridos pelas Câmaras Municipais
ou, no caso da Beira, por uma empresa local. Construindo sobre
esta estrutura, a política do Governo foi a de desenvolver as
fundações para a descentralização da responsabilidade pelos
serviços de abastecimento de água: mantendo-os separados e
almejando-se que cada um atingisse a sua própria viabilidade
financeira e tivesse a sua própria tarifa. Assim sendo, um único
contrato central de cessão de exploração nos termos do qual os
cinco sistemas seriam tratados como um único negócio e a uma
mesma taxa do Operador, não era uma opção aceitável.
Não obstante, os serviços nas quatro capitais de província não
estavam ainda prontos para Contratos individuais de cessão de
exploração. Tal como no Gabão, Mali e Gana aonde os contratos
de gestão eram utilizados como um arranjo transitório anterior
à introdução de contratos de cessão de exploração ou de
concessões, esperava-se que os contratos de gestão levassem à
celebração, no futuro, de contratos de cessão de exploração.
Diversas foram as razões para que os Contratos fossem
empacotados, i.e., fossem todos adjudicados a um mesmo
Operador. Uma prendeu-se com a intenção de evitar sobrecarregar
o FIPAG (instituição recentemente criada e enfrentando as
normais dificuldades de arranque) com a supervisão de Contratos
com diferentes Operadores. Mais, o empacotamento resolveria a
falta de interesse do candidato em concorrer para a prestação
de serviços em cidades menores, permitindo-lhe, ao invés que
capitalizasse sobre as economias de escala e de âmbito.
Desde o início se aceitou que Operador poderia vir a concentrar as
suas energias em Maputo à custa das quatro capitais provinciais.
Por esta razão, o Contrato Original de Cessão de Exploração
incluía uma cláusula cruzada de incumprimento segundo a
qual o incumprimento do Contrato de Gestão resultaria no
incumprimento do de cessão de exploração.
A situação vivida em Moçambique era bastante diferente da
experimentada pelo Senegal, aonde, em 1995, foi adjudicado
um único Contrato de Cessão de Exploração dos serviços em
grande parte das maiores áreas urbanas do país. Durante o
período colonial do Senegal foi criada uma única empresa de
águas, e após a independência, em 1960, a empresa nacional de
abastecimento de água operou serviços em Dakar e em 41 vilas
por mais de 30 anos.
2.2.3. A PROPOSTA DA ADEM
Porque a proposta da AdeM veio a revelar-se irrealisticamente
baixa, é oportuno rever as projecções de custos e receitas em
que se baseou.
Receitas projectadas: O parceiro líder na AdeM, a SAUR,
tinha a vantagem de, anteriormente ao processo de selecção e
contratação, já ter prestado assistência técnica para a melhoria
das práticas de facturação e comerciais na Matola, cidade
vizinha de Maputo servida até essa data pela empresa Águas de
Maputo. Confortável com a sua familiaridade com as condições
vividas na Matola, decidiu ignorar as estimativas do consultor
independente relativamente ao potencial de receitas na área de
serviço de Maputo, e calculou as taxas financeiras a partir das
suas muito mais altas previsões quanto ao nível de receitas a
arrecadar. A renda proposta para a cessão de exploração, baixa,
era baseada no nível elevado de receitas projectado, o que veio a
revelar-se demasiadamente optimista.
10
Para uma aviação a fundo dos contratos de cessão de exploração da África Ocidental e Central, consulte-se “Reforming Water Utilities in Western and Central Africa:
A Quarter Century of Experiences with Public-Private Partnerships,” por Matar Fall, Philippe Marin, Alain Locussol, e Richard Verspyck, Banco Mundial, esperado para
2008.
Custos operacionais projectados: Todos os concorrentes
apresentaram projecções de custos bastantes similares pois
todas se basearam nos custos históricos da empresa Águas de
Maputo.
Custos de construção associados às Obras Delegadas:
O conhecimento sobre os preços do mercado para as obras
necessárias aos serviços era bastante limitado, porquanto nos
últimos 25 anos as empreitadas executadas foram muito poucas.
As taxas da AdeM, muito mais baixas que as do candidato mais
próximo, provaram-se insuficientes.
Remuneração pela gestão do programa de Investimento,
pelo aprovisionamento pela fiscalização: Os valores das
propostas da AdeM foram subestimados em virtude de um erro.
A AdeM admitiu o ocorrido durante as negociações do Contrato
Original e solicitou que os valores fossem revistos para mais. O
pedido não foi aceite, mas aquando da renegociação do Contrato
estes valores foram aumentados para níveis equivalentes aos da
proposta do segundo classificado (veja-se 2.3.1).
2.2.4. O Contrato de Cessão de Exploração
Original
O Contrato de Cessão de Exploração original (OLC) pode ser
considerado como uma versão avançada de cessão, utilizada nos
contratos celebrados na África Ocidental e Central. Para além de
gerir o programa de investimento do FIPAG para a área de serviço
de Maputo e de executar o programa das Obras Delegadas,
ambos os serviços mediante pagamento de remuneração, a
AdeM assumiu a responsabilidade de, por sua própria conta,
substituir o equipamento operacional, alguns activos menores e
os contadores. Ao contrário dos Contratos de cessão típicos, este
exigiu que o Operador pagasse mensalmente uma porção fixa da
renda e também uma parte das receitas cobradas.10 Os termos
mais relevantes do contrato eram:
• O FIPAG transferia os bens do abastecimento de água de
Maputo e Matola para o seu uso e cuidado durante a
vigência do Contrato.
• O pessoal existente era transferido para a AdeM a qual
assumia a responsabilidade por todos os custos, daí em
diante, relacionados com o pessoal. O pessoal transferido
não poderia ser despedido durante o primeiro ano do
Contrato, excepto por razões disciplinares.
• A AdeM assumia a responsabilidade pelas operações do
abastecimento de água, manutenção de rotina, gestão
comercial e financeira e administração.
13
 • A AdeM era responsável pela substituição do equipamento
operacional, activos menores tais como pequenas
bombas, e decorridos cinco anos de vigência do Contrato,
pelos contadores, tudo por sua própria conta.
• A Adem executaria, por conta do FIPAG, as Obras Delegadas
que almejavam reduzir a água não contabilizada. Estas
obras incluíam, durante os primeiros cinco anos, a
substituição de contadores e de ligações danificadas,
a renovação das condutas de distribuição e dos fontanários
públicos e ainda a construção de novas ligações durante
todo o termo do Contrato.
• A AdeM seria compensada através de uma “Tarifa do
Operador”, fixa, calculada com base nos metros cúbicos de
água facturados e cobrados, independentemente de qual
fosse o tipo de consumidor.11 Esta disposição dava ao
Operador incentivos para o serviço prestado nos
fontanários e para a cobrança de tarifas em áreas de
baixo rendimento similares aos dos serviços junto aos
consumidores que pagavam tarifas mais elevadas.
• A AdeM devia pagar ou enviar:
- Ao FIPAG, uma Renda Mensal Fixa de US$35,000
11
A variação anual da tarifa do Operador durante os primeiros cinco anos do contrato foi muito baixa, e teria sido de MTn 2.735 (cerca de US$0.22) por metro cúbico
no ano 5, ou seja, 2004.
14
e uma Renda Mensal Variável equivalente à
difer ença entre as receitas totais cobradas e as
“receitas da tarifa do Operador para esse mês”,
- Ao FIPAG, as taxas pagas pelos consumidores pela
instalação de novas ligações, e
- Ao CRA “Taxa de Regulação” de US$20,000
por mês.
• A AdeM prepararia o programa anual de investimento e
estudos relevantes, pelo que seria remunerada com 1.21
por cento do valor anual do programa. Esta percentagem
foi subsequentemente revista no Contrato de Cessão de
Exploração (RLC) para 2.5 por cento.
• O FIPAG permaneceria responsável por aprovar o programa
de investimento e por financiar os investimentos de
capital.
• A AdeM planearia, aprovisionaria e supervisionaria a
maioria das obras de capital em representação do FIPAG,
pelo que seria compensada com 0.94 por cento do valor
das obras em causa. Esta taxa foi aumentada no RLC para
4 por cento (2 por cento para aprovisionamento e 2 por
cento para fiscalização das obras).
• O Contrato previa a realização de revisões periódicas à
tarifa do Operador e à fórmula de indexação em cada cinco
anos, e de realização de revisões intercalares mediante
circunstâncias excepcionais.
O sumário mais completo dos termos do OLC comparativamente
aos do contrato revisto de cessão de exploração (RLC) consta da
Parte 2 do Anexo A deste estudo.
2.2.5. Os Contratos de Gestão Originais
Para além dos seus deveres típicos de gestor a AdeM deveria
ainda gerir o programa de investimento do FIPAG nas quatro
capitais de província. Os termos mais relevantes dos contratos
de gestão eram:
• Todos os trabalhadores locais continuariam a ser
empregados pelo FIPAG, ficando a AdeM apenas com a
gestão do controlo do pessoal e direcção dos
trabalhadores.
• O FIPAG seria responsável pelos custos com o pessoal,
infra-estruturas, equipamentos e insumos.
• A AdeM prestaria serviços de gestão, incluindo: a
preparação de um Plano Estratégico de Negócios, Planos
Anuais de negócios, elaboração de diversos outros planos,
códigos de práticas, manuais de operações, pesquisas de
mercado, etc.
• A AdeM seria responsável pela operação e manutenção,
captação, tratamento e distribuição de água;
aprovisionamento de insumos; controlo de fugas, gestão
das operações comerciais e financeira.
• À AdeM era exigido que preparasse e concluísse o programa
de treinamento acordado.
• A AdeM deveria planear, aprovisionar e supervisionar as
obras de capital em representação do FIPAG.
• A AdeM executaria, por conta do FIPAG, as Obras Delegadas
incluindo a renovação da rede existente e ligações, e ainda
a instalação de novas ligações.
• Não obstante a importância dada à criação de serviços
descentralizados que fossem viáveis, os Contratos originais
de gestão não exigiam que o Operador alocasse pessoal
dedicado para a gestão dos serviços nas quatro capitais
provinciais.
• A remuneração da AdeM incluía:
- Um valor global relacionado com a conclusão do
programa de treinamento acordado, apresentação de
relatórios e continuidade do abastecimento,
- Pagamentos de incentivos para o atingir de objectivos
de desempenho.
- Pagamento pelas Obras Delegadas a preços
especificados.
- Pagamento pelos serviços de aprovisionamento e
gestão do investimento a preços especificados.
O sumário mais completo dos termos dos Contratos de Gestão
Originais (OMC) comparativamente aos do Contrato Revisto
(RMC) consta da Parte 2 do Anexo B deste estudo.
2.3. Transição para uma Nova Relação
Contratual
Após o parceiro privado líder na AdeM, a SAUR, se ter retirado,
o FIPAG negociou a revisão aos Contratos com os demais
accionistas liderados agora pela Águas de Portugal Internacional
(AdeP). Logo após o arranque das suas operações, a AdeM teve
problemas financeiros nas operações em Maputo porquanto
concluiu que as condições de operação eram menos favoráveis
do que as que inicialmente se haviam estimado. As perdas foram
exacerbadas devido às devastadoras cheias de Fevereiro de 2000
que danificaram a infra-estrutura e atrasaram os programas de
reabilitação e de investimento. Aos 21 de Fevereiro de 2001, quinze
meses após ter tomado posse dos sistemas, a AdeM apresentou
um pedido para uma Revisão Intercalar da taxa do Operador e da
fórmula de indexação no Contrato de Cessão de Exploração. Um
auditor independente designado pelo FIPAG em concordância
com a AdeM, concluiu que os critérios para a verificação de uma
alteração material das circunstâncias não estavam preenchidos
uma vez que muitas das alterações citadas pela AdeM não
estavam fora do seu controlo. No entanto, o Contrato permitia
que o CRA pudesse instruir as Partes no sentido de se realizar
uma Revisão Intercalar e o Regulador, julgando que a restauração
do equilíbrio financeiro era do interesse dos consumidores, assim
decidiu. As negociações sobre os aumentos dos preços e taxas
praticados no Contrato de Cessão de Exploração prolongaram-se
até Agosto de 2001, mês em que as Partes chegaram a acordo.
Não obstante, a empresa mãe da SAUR International, a Bouygues,
sob pressão dos seus accionistas, decidiu vender a SAUR e eliminar
projectos geradores de prejuízos. Nos finais de Dezembro de
2001, a SAUR terminou a sua participação na AdeM.
2.3.1. O Memorando de Entendimento e
a Renegociação dos Contratos
A AdeM continuou a desempenhar os serviços a coberto de um
Memorando de Entendimento (MdE), isto enquanto decorria a
renegociação dos contratos. Aos 15 de Dezembro de 2001, o
FIPAG e demais accionistas da AdeM assinaram um Acordo de
Alterações de acordo com o qual a SAUR deixava de ser sócio na
AdeM e transferia o valor das suas acções. O FIPAG e a AdeM
viriam a assinar o MdE no qual se estabeleciam as bases para a
AdeM continuar a operar, bem como os princípios orientadores
15
 das revisões a negociar nos Contratos de Cessão de Exploração
e de Gestão.12
Estes desenvolvimentos criaram uma desolação entre os doadores
que apoiavam os acordos existentes. A possibilidade de se lançar
um novo concurso chegou a ser discutida com o FIPAG, tendo-
se porém concluído que um novo concurso provavelmente não
atrairia um nível satisfatório de competitividade. Consideradas as
circunstâncias, e de modo a evitar mais atrasos no alcance dos
objectivos desejados, concluiu-se que a melhor opção era a de
renegociar o contrato com o consórcio reestruturado e liderado
pela AdeP, desde que o consórcio preenchesse os requisitos
de qualificação os quais assegurariam que o desempenho dos
Contratos fosse satisfatório.
Durante a implementação do MdE o FIPAG e a AdeM negociaram
diversos aumentos, incluindo à tarifa do Operador no Contrato
de Cessão de Exploração em Maputo; os preços unitários das
Obras Delegadas; a remuneração pela gestão do programa, do
aprovisionamento e da fiscalização, e finalmente a remuneração
da gestão nos Contratos das quatro Cidades. Com excepção
da nova tarifa do Operador em Maputo, a qual seria aplicável
apenas para o futuro, os demais valores revistos retroagiram a
Janeiro de 2001.
Uma vez que as tarifas do consumidor não foram imediatamente
alteradas para que reflectissem a taxa do Operador agora elevada,
o montante variável da renda devida ao FIPAG pelo sistema de
Maputo foi reduzido. Durante os 23 meses de vigência do MdE,
o GdM cobriu a diferença. O financiamento da IDA para o apoio
operacional aos serviços nas quatro capitais de província e às Obras
Delegadas permaneceu nos níveis especificados nos Contratos
originais. A diferença entre as taxas originais e as renegociadas
teve também que ser coberta pelo GdM até que os Contratos
fossem aprovados pela IDA, o que veio a acontecer em 2004.
Contudo, durante os primeiros dois anos de implementação dos
Contratos (2000-2002) e o período de vigência do MdE (2002-
2004), a implementação das obras de capital financiadas pela
IDA e por outros doadores ficou atrasada. Este facto parece
prender-se com a falta de familiaridade da AdeM’s relativamente
aos procedimentos dos doadores tanto como com os problemas
de arranque tanto na AdeM como no FIPAG; consequentemente
os desembolsos para as obras foram muito reduzidos.
O período de vigência do MdE deu oportunidade a que
outros aspectos dos Contratos fossem também fortalecidos:
a organização e a redacção dos Contratos melhoraram; as
obrigações do FIPAG e da AdeM, bem como um vasto número de
assuntos relacionados com os procedimentos a seguir, os quais
viriam a ser especificados com grande detalhe. As estruturas
de supervisão e de governação também foram melhoradas. À
data de assinatura dos Contratos originais tanto o FIPAG como
o CRA eram instituições muito recentes, tendo posteriormente
evoluído num entendimento em que na prática, utilizassem,
as suas próprias competências relativamente à supervisão do
Contrato de Cessão de Exploração e da AdeM. A nova redacção
dos Contratos apresentou-se como uma oportunidade para
que a referida distinção fosse articulada de forma clara, por
exemplo, o papel do CRA na aprovação dos contratos de adesão
dos consumidores e nas determinações resultantes das revisões
periódicas e intercalares do Contrato de Cessão de Exploração
tornou-se mais explícito.
Uma vez assinados os Contratos de Cessão de Exploração e
de Gestão revistos, respectivamente em 2003 e 2004, o Banco

12
A decisão dos proprietários da SAUR de se retirarem de Moçambique não foi a única ocasião em que as decisões tomadas na Europa e não directamente relacionadas
com a situação vivida em Moçambique tiveram um impacto negative na capacidade da AdeM de honrar os contratos. A aprovação final do MdE foi ainda mais difícil
porquanto nessa altura vivia-se uma mudança de Governo em Portugal, tendo vindo a ser designado um novo presidente do conselho de administração da AdeP.

16
Mundial atribuiu um crédito suplementar de US$15 milhões
para cobertura do aumento das remunerações pela gestão
e preços unitários, retroactivamente e para o futuro, e para a
continuação do apoio operacional aos serviços nas quatro
capitais de Província.13 A data de fecho do crédito da IDA foi
prorrogado em 2004 por mais dois anos para que se concluíssem
as obras pendentes e para que os novos Contratos pudessem
ser implementados. Em 2006 foi prorrogado por mais um ano
com base na ocorrência de eventos extraordinários, sobretudo as
cheias, que provocaram ainda mais atrasos nas obras.
2.3.2. O Contrato de Cessão De Exploração
Revisto
O Contrato de Cessão de Exploração Revisto (RLC) outorgado
entre o FIPAG e a AdeM tornou-se eficaz em Abril de 2004 e
caducará aos 30 de Novembro de 2014, quinze anos depois da
data de início do Contrato original. Muitas foram as novidades
trazidas pelo RLC, em especial:
• As tarifas e taxas foram aumentadas como acima se
descreveu, e a taxa do Operador foi fixada em MTn 8.0
por metro cúbico para as facturas cobradas em 2003
(cerca de US$0.33), aumentando para MTn 9.5 em 2006
(cerca de US$0.40). Daí em diante poderia ser alterada
durante uma revisão periódica.
• O Contrato foi pormenorizado na parte da especificação
dos requisitos operacionais. Todos os serviços necessários
foram especificados no Anexo sobre Serviços.
• Uma pesquisa das condições dos bens, a ser conduzida cada
dois anos, tornou-se a base para se distinguir a
responsabilidade da AdeM de manter e reparar o
equipamento pesado, contadores de água e da própria
rede, da do FIPAG de substituição dos bens gastos com o uso.
• A AdeM assumiu a responsabilidade de renovar e substituir
a rede por sua própria conta após a conclusão do DWP.
• Depois de concluído o DWP, a AdeM tornar-se-á responsável
pelas novas ligações, às quais factura, cobra e retém as
receitas (ao invés de serem redireccionadas para o FIPAG
como até então era a regra).
• Os requisitos para que a AdeM se possa qualificar para
receber subsídios foram especificados de forma clara.
• A frequência das revisões periódicas da tarifa do Operador e
da fórmula de indexação alterou-se de cinco para quatro
anos.
13
A IDA nunca financiou nenhuma porção do preço a pagar pela e com a cessão de exploração de Maputo.
A Parte 1 do Anexo A lista as provisões mais relevantes do
RLC, e inclui comentários relativamente a melhorias e outras
notas de relevo.
2.3.3. O Contrato de Gestão Consolidado
O Contrato de Gestão Revisto (RMC) assinado aos 28 de Janeiro
de 2004 e válido por três anos, consolidou os quatro Contratos
originais num único acordo, nos termos do qual à AdeM é exigido
que dedique mais recursos à gestão dos serviços nas quatro
capitais de Província. Durante a vigência dos Contratos originais e
do MdE, a AdeM, na esperança de capturar economias de escala
e de âmbito, centralizou a gestão sénior de todas as Cidades
em Maputo e não obstante a existência de Contratos distintos,
as operações eram como se de um único negócio se tratasse.
Quando os custos operacionais de Maputo revelaram-se mais
altos do que se esperava, os recursos para as outras áreas foram
reduzidos ainda mais, o que viria a resultar na deterioração do
desempenho comercial nas capitais de província. O RMC tratou
este problema e incorporou outras alterações dignas de serem
reparadas:
• O pessoal da AdeM obrigatoriamente residente nas quatro
cidades foi aumentado para um total de seis, tendo-se
exigido mais à AdeM para que alocasse pessoal dedicado
às quatro áreas de serviço sob gestão delegada.
• Foi criada uma conta/reserva especial para apoiar a
implementação do aprovisionamento de insumos
operacionais de carácter essencial.
• Os arranjos remuneratórios foram significativamente
alterados: a taxa de base foi aumentada e foram
acrescentados dois tipos de taxa com base nos resultados
apresentados.
• Foi introduzida a possibilidade de recurso a um auditor
independente para avaliação do desempenho do Operador
e para actualização dos objectivos.
• O Contrato de gestão foi separado do de cessão de
exploração (com contas separadas, pessoal distinto e com
a exigência de que o gestor não dependesse dos escritórios
de Maputo e pudesse lidar directamente com o FIPAG e
outras autoridades).
O RMC deveria ter caducado no final de Março de 2007, três
anos após ter entrada em vigor, mas o FIPAG aproveitou a
oportunidade para prorrogar o Contrato por mais um ano até
Março de 2008 para que se pudessem concluir as obras de capital
17
 e a preparação dos futuros Contratos de gestão delegada para as
quatro capitais provinciais. Com a retirada da AdeM em Março
de 2008, o FIPAG tomou temporariamente conta da gestão dos
sistemas e selectivamente, e contratou especialistas técnicos por
prazos curtos até que a transição para o novo quadro contratual
esteja concluído.
A Parte 1 do Anexo B lista as provisões mais relevantes do RMC,
e inclui comentários relativamente a melhorias e outras notas
de relevo. O sumário mais detalhado das disposições do RMC,
por contraste com as do Contrato de Gestão Original (OMC), é
apresentado na Parte 2 do Anexo B.
2.4. Parcerias na Gestão para os Serviços para a Cooperação do Desenvolvimento dos Países Baixos (DGIS)
em mais Nove Cidades
Em 2004, o FIPAG e a empresa Holandesa de água, a Vitens
N.V introduziram um contrato inovador para o apoio da gestão
dos serviços em quatro Cidades pequenas e de tamanho médio
na região sul. Em 2004, o Governo transferiu ao FIPAG a
responsabilidade pelos serviços de abastecimento de água em
quatro cidades do sul aonde o BAD financiava investimentos
de grande monta – Xai-Xai (capital da Província de Gaza), a
cidade vizinha de Chókwe, Inhambane (capital da Província de
Inhambane) e ainda a cidade de Maxixe. A Vitens e o FIPAG
outorgaram um contrato com duração de três anos, ao abrigo
do qual a empresa Holandesa passou a disponibilizar pessoal e
recursos para o fortalecimento da gestão, melhoria dos serviços
e treinamento do pessoal.14 Este arranjo foi concebido como
um passo transitório que ajudaria a preparar os quatro serviços
para uma forma mais convencional de delegação da gestão a
Operadores privados.
A Vitens acarretou o custo da sua contribuição, principalmente
a nível de recursos humanos e custos associados, e o Ministério
prestou apoio para os custos com as operações e manutenção.
Em 2007 a Vitens fez uma contribuição de cerca de €0.5 milhão
do seu fundo Water for Life Fund para pequenos projectos e
treinamento adicional que não estavam incluídos no contrato.
O acordo com a Vitens era regido por um contrato bem detalhado
em termos de obrigações, condições e requisitos de desempenho
similares aos incluídos no contrato de gestão com a AdeM,

14
A Vitens é uma sociedade holding privada com subsidiárias operacionais detidas por mais de 100 municípios Holandeses, nos quais opera os serviços de abastecimento
de água. A Vitens e os seus accionistas municipais adoptaram o objectivo de apoiar os países mais pobres no alcance das Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDMs).
Em alguns casos a Vitens presta gratuitamente serviços de assistência técnica; noutros os serviços são prestados a coberto de contratos financiados pelos doadores. Nestes
últimos, a empresa não retém nenhuma parte dos lucros derivados das suas actividades no país de acolhimento, usando-os para financiamento de projectos de desen-
volvimento e programas de treinamento para o alcançar das MDMs. A Vitens é da opinião que as suas intervenções em países em desenvolvimento permitem que o seu
pessoal adquira valiosas experiências profissionais.

18
excepto em que a Vitens não recebia nenhuma remuneração
pela sua gestão ou desempenho.15 Se bem que o contrato
não fosse nem um contrato de gestão nem um contrato de
assistência técnica convencionais, tratava –se de um documento
mais formal e intenso do que um acordo de princípios. Pode ser
melhor entendido no contexto de uma parceria para a gestão, na
qual a Vitens era responsável por desenvolver sistemas de gestão,
executar as Obras Delegadas, produzir planos estratégicos de
negócios e manuais de operações e ainda por treinar o pessoal.
O primeiro contrato nas quatro Cidades do sul caducou em
Dezembro de 2007 e foi prorrogado por mais cinco anos. O novo
acordo prevê que cerca de 80 por cento do custo da assistência
técnica seja financiado pelo Governo Holandês ao invés da
Vitens.
Em 2006 a Vitens e o FIPAG outorgaram um contrato similar
(no qual uma parte significativa da assistência técnica seria
financiada pelo Governo Holandês) para mais cinco Cidades na
região centro de Moçambique: Chimoio (capital da Província de
Manica), a cidade próxima de Gondola, Manica, Tete (capital
da Província de Tete) e Moatize. Note-se que apenas o primeiro
período de cinco anos de vigência do primeiro contrato foi
examinado neste estudo.
Não obstante as semelhanças das responsabilidades e obrigações,
os contratos da Vitens são bastante diferentes dos da AdeM
devido, desde logo, à ausência de expectativas de lucros. Para
mais, os arranjos com a Vitens beneficiaram da experiência
entretanto adquirida pelo FIPAG no que toca à superintendência
sobre a AdeM. Assim é que deve ser analisada com prudência a
15
Tal como para o RMC, os parâmetros são específicos para cada área de serviço.
interpretação das diferenças no desempenho das duas empresas.
A importância de que se revestem os contratos da Vitens é que
eles demonstram uma atitude inovadora por parte tanto do
FIPAG como da Vitens e oferecem um modelo potencialmente
preparatório ou alternativo para situações em que não estejam
preparadas para os modelos convencionais de participação
privada, ou quando existam outras barreiras aos convencionais
Contratos com privados.
2.5. Arranjos para Servir os Pobres e as
Áreas Periurbanas
Inicialmente, os Contratos com os Operadores privados e
os programas associados de investimento davam primazia à
reabilitação para redução das perdas de água e ao aumento da
capacidade de produção, mais do que ao aumentar do número
de ligações e da extensão da cobertura da população pobre.
A AdeM, nos termos do RLC, não é explicitamente obrigada
a melhorar os serviços prestados aos pobres em Maputo, mas
dado que a cidade de cimento já está praticamente coberta
pelos serviços de abastecimento de água, a maior parte das
novas ligações domésticas deveriam ser instaladas nas áreas de
expansão e nas áreas periurbanas aonde vivem agregados de
baixos rendimentos. Tanto a AdeM como a Vitens devem preparar
um Plano de Serviços aos Grupos de Baixo Rendimento para as
áreas de serviço dos respectivos Contratos de Gestão. Estes planos
incluem uma avaliação dos serviços dos fontanários existentes e
um plano de acção para prestação de serviços direccionados a
grupos de baixos rendimentos tal como aprovados pelo CRA.
19
 3. RESULTADOS
A análise de resultados seguidamente apresentada teve por
base os dados e informações obtidos durante o trabalho de
campo realizado em Outubro de 2007, os dados finais sobre o
desempenho do FIPAG em 2007 subsequentemente recebidos e
informação adicional obtida durante o ano de 2008.
3.1. Investimentos e Reabilitação
3.1.1. Projectos de Obras de Capital
Os objectivos do Segundo Projecto Nacional de Desenvolvimento
de Água (PNDA II) eram os de melhorar a confiabilidade do
serviço, reduzir a água não contabilizada e estabelecer as bases
para futuras expansões da rede e de ligações. As obras de capital
incluíam a reabilitação das redes existentes e a expansão das
capacidades de produção e distribuição em alta. A expansão das
redes necessárias para aumentar a cobertura de modo significativo
seria atingida por ulteriores projectos.16 A implementação de
projectos de obras de capital geridos pela AdeM nas suas áreas
de serviço foi deferida. As obras de capital financiadas pela IDA e
agendadas para estarem concluídas em 2004 apenas o foram em
2007, e as obras financiadas pelo BAD, incluindo um reservatório
crítico para o garantir da disponibilidade de água em Maputo,
foram apenas concluídas no início de 2008.
Quando os Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão foram
inicialmente concebidos, a delegação das responsabilidades
por seleccionar, contratar e supervisionar ao Operador parecia
ser uma boa ideia. Se bem que o RLC e o RMC especificassem
e distinguissem os papéis do FIPAG como proprietário dos
património e da AdeM como Operador de forma bastante mais
clara, eles retiveram nas suas disposições a delegação à AdeM
das referidas responsabilidades. Partia-se do pressuposto que o
Operador estaria altamente motivado para concluir investimentos
que lhe permitissem aumentar os seus lucros, e que o arranjo
iria promover a selecção e implementação das obras adequadas
às necessidades dos sistemas, facilitaria a implementação do
projecto e reduziria risco de atrasos. Estas projecções não vieram
a confirmar-se. Devido em parte à falta de experiência e também
em parte a circunstâncias e eventos mais desafortunados, o
facto é que a implementação das obras de capital ficou atrasada,
os custos de capital aumentaram e as melhorias operacionais
previstas não foram atingidas. Considerada a desacreditada
experiência e a necessidade de fazer com que os Operadores
se concentrem, nos assuntos operacionais, o FIPAG decidiu não
tornar a incluir a elaboração de projectos executivos, a preparação
de concursos e a fiscalização dos programas de obras de capital
16
Banco Mundial, Relatório No. 19131 MOZ, Project Appraisal Document for NWDP II, May 12, 1999.
20
nos futuros contratos de gestão delegada (i.e., contratos de
cessão de exploração e de gestão).
A responsabilidade pelos atrasos deve ser partilhada entre o
FIPAG e a AdeM. O FIPAG tinha a relação privilegiada com os
doadores e a responsabilidade legal de aprovar os Contratos e
solicitar desembolsos, mas a AdeM, agindo como representante
do FIPAG, era suposto executar a preparação, aprovisionamento,
implementação e fiscalização. Este esquema requeria uma forte
comunicação e coordenação entre o FIPAG e a AdeM, mas tal
relação nunca se chegou a desenvolver. Alguns dos problemas
iniciais podem ser atribuídos à “tenra idade” do FIPAG e à sua
inexperiência. Outra razão foi o facto da AdeM se revelar incapaz
de trazer para as equipas, pessoal com bastante experiência no
planeamento e implementação de investimentos de capital, e
particularmente nos procedimentos de licitação das agências de
doadores.
Outro factor que resultou de e também contribuiu para os atrasos
na implementação foi o de alguns dos projectos executivos e
especificações, preparados antes dos Contratos de gestão
delegada, se terem revelado inapropriados ou considerados como
tecnicamente complexos para o contexto local. Em alguns casos,
os projectos já haviam sido identificados há mais de oito anos e
as condições desde então foram-se alterando. Todos estes, vários,
projectos, tiveram que ser redesenhados o que novamente levou
a mais atrasos e derrapagens nos orçamentos.
Estes problemas foram finalmente resolvidos em 2006 após o
FIPAG e a AdeM terem participado num workshop de uma semana
para clarificar responsabilidades e estabelecer procedimentos.
Nessa altura acordou-se que a AdeM deixaria de ser responsável
pela preparação dos Documentos de Concurso. Se bem que a
implementação se tenha agilizado, as obras de capital financiadas
pelo PNDA II não puderam ser concluídas dentro do prazo revisto
de fecho e que terminava em Março de 2007, em grande parte
devido às terríveis cheias sofridas na Beira durante a primavera
de 2006 e em Quelimane em 2007. De modo a acomodar-se
esta situação, a data de término do crédito da IDA foi prorrogado
até 30 de Março de 2008.
As mesmas responsabilidades de gestão das obras de capital
foram delegadas à Vitens nas suas áreas de serviço quando esta
empresa começou a prestar assistência técnica ao FIPAG em
2004. A implementação das obras nessas áreas beneficiou das
lições aprendidas pelo FIPAG e pela AdeM, e da capacidade da
Vitens de chamar pessoal experiente à medida que se tornasse
necessário. A primeira fase dos investimentos financiados pelo
BAD foi constituída por um projecto independente para as
quatro Cidades do sul aonde a Vitens prestou serviços de gestão
(cerca de US$5.5 milhões) que se concluiu em 2007, e a segunda
fase (cerca de US$6.2 milhões) esperava-se que viesse a ser
implementada em 2008.
3.1.2. Reabilitação e Substituição de Redes
e Ligações Domiciliárias
O Programa de Obras Delegadas foi uma inovação que permitiu
ao Operador executar de forma flexível as obras de reabilitação e
substituição das redes, contadores e ligações danificadas sem ter
que aderir aos procedimentos de licitação dos doadores.
Dado que os preços destas obras estavam incluídos na proposta
financeira do Operador, as regras de licitação dos doadores e do
Governo não lhes eram aplicáveis. Partiu-se do princípio que o
Operador teria um incentivo para direccionar os financiamentos
para as Obras Delegadas aonde eles eram mais necessários, o
que por sua vez resultaria no aumento da facturação e menos
água não contabilizada. Infelizmente, e tal como para o

Caixa 1. Será que a delegação de

responsabilidades quando estejam em
causa volumosos investimentos de
capital é uma má ideia?
Não obstante o recente desempenho favorável dos
serviços, o FIPAG concluiu que a inclusão dos serviços de
selecção, contratação e fiscalização dos programas de
obras de capital nos Contratos de Gestão e de Cessão
de Exploração não se revelava uma boa alternativa. A
justificação era a de que a gestão das obras de capital
requer competências diferentes das exigidas para as
operações e que a responsabilidade adicional de gerir
as obras de capital impediu a AdeM de concentrar a
sua atenção em matérias operacionais, as quais eram
já suficientemente difíceis. No futuro é provável que o
FIPAG venha a contratar separadamente a prestação
destes serviços.
É relevante que se examinem outras experiências para
se tentar determinar se este pressuposto é sempre
verdadeiro, pois por exemplo o contrato de gestão
recentemente concluído para o serviço em Joanesburgo
reflecte uma experiência diametralmente oposta. Neste
caso, o Operador privado, JOWAM, era responsável por
identificar e gerir os investimentos de capital e os resultados
foram bastante positivos: o arranjo levou a melhorias
significativas na rapidez e eficiência do aprovisionamento,
permitiu que se eliminassem os excessos com os custos,
e ainda contribuiu para o melhoramento da qualidade do
serviço. As principais diferenças no caso sul africano são a
inexistência de uma entidade detentora do património17,
e não havia que observar regras de doadores pois os
investimentos eram financiados pela cidade.

Fonte: Philippe Marin, Jean-Pierre Mas, e Ian Palmer, Using a

Private Operator to Establish and Strengthen a Corporatized
Public Water Utility, The Management Contract for
Johannesburg Water (draft work in progress), Banco Mundial,
Fevereiro de 2008.
______________________________________________________

17
A JOWAM foi contratada pelo Governo Municipal de Joanesburgo,
o qual detém os bens. A preparação, negociação e monitoria dos
contratos estava confiada a uma Unidade de Gestão de Contratos,
parte integrante da administração municipal. ISF-ApD/Agustín Moya

21
 programa de obras de capital, a implementação do DWP nas
áreas de serviço da AdeM foi diferida. Originalmente prevista a
sua conclusão dentro de um prazo de dois anos a contar da data
de eficácia dos Contratos Originais, a maioria das obras viriam a
ser terminados em Setembro de 2007. Não obstante os atrasos,
o DWP é considerado como um instrumento potencialmente
eficiente e flexível de promoção de melhoramentos na rede. O
DWP avançou com regras e princípios que presentemente foram
absorvidos pelo novo modelo, popular entre os doadores, de
Ajuda com Base em Resultados.

Caixa 2. O que leva a que um Projecto seja gerido com sucesso?

Em 2001 e na Zâmbia, a Empresa Holding detentora do Património Mineiro e dos Serviços Municipais (AHC-MMS)
adjudicou à SAUR International um contrato de gestão com base no desempenho para a reabilitação e gestão dos
serviços de abastecimento de água, saneamento e resíduos sólidos em 5 centros mineiros.18 A AHC-MMS é uma entidade
legal criada para desenvolver os serviços até então operados pela divisão de serviços municipais da Zambia Consolidated
Copper Mines. A SAUR, nos termos desse contrato, devia identificar os requisitos aplicáveis à reabilitação de uma rede
com pouca informação documental e pobremente mantida e assistir a AHC-MMS na contratação e fiscalização das
obras. O Banco Mundial através de um crédito específico financiou a gestão do contrato, a capacitação institucional da
AHC-MMS, e as obras de reabilitação. (O projecto não incluía nenhumas obras de capital de vulto). A implementação do
programa de reabilitação atrasou-se porque foram subestimados os prazos para assinatura do contrato de gestão, para
o estabelecimento da operação conjunta da SAUR e AHC-MMS e para a determinação das soluções técnicas apropriadas
à rede. Não obstante os atrasos iniciais, a reabilitação foi rapidamente executada, o tempo perdido foi recuperado e o
contrato concluído de forma satisfatória. Mesmo durante a vigência inicial do contrato, e apesar dos atrasos nas obras de
reabilitação, a introdução de alterações operacionais resultou numa melhoria significativa das operações. A cobertura das
operações e o custo da manutenção aumentaram de 55 por cento para 91 por cento num período de cinco anos.
Porque será que este contrato, com o mesmo Operador privado inicialmente contratado para servir Moçambique e
num país sem um bom quadro legal, foi muito mais bem-sucedido do que a experiência vivida em Moçambique?
Provavelmente porque: (i) se tratava de um único contrato de gestão mediante o qual o Operador não assumia nenhum
risco comercial; (ii) o arranjo era muito menos ambicioso e tinha por objecto um sistema muito limitado que servia
cinco cidades e uma população total de 300,000 pessoas; (iii) as instalações de produção e a rede, se bem que em más
condições, eram suficientes para cobrir a demanda e não havia obras de capital de vulto que devessem ser aprovisionadas
de acordo com as regras dos doadores; (iv) se bem que a área de serviço fosse economicamente desanimadora, não tinha
sentido os efeitos nefastos da guerra nem de qualquer desastre natural de grande escala; e (v) o pessoal de gestão foi
enviado por um único Operador internacional. Em Moçambique e nos momentos iniciais de crise chegaram a estar em
Maputo gestores de topo tanto da SAUR como da AdeP, os quais recebiam instruções, respectivamente de Paris e de
Lisboa, o que ainda mais dificultou o já problemático processo decisório.
Não subsistem dúvidas que a implementação bem-sucedida de um projecto e de uma parceria público-privado é em si
mesmo crucial para o estabelecimento das atitudes e condições que pautarão pela sustentabilidade de longo prazo. A
sustentabilidade a longo termo do esforço não é certa, pois não chegou a ser concluída a abrangente reforma institucional
iniciada, incluindo o estabelecimento do quadro legal aplicável, e as decisões tarifárias eram imprevisíveis. Esta situação é
francamente contrastante com a vivida em Moçambique, aonde existe um quadro legal e institucional credível e estável.
Apenas o tempo dirá se uma ou outra experiência e respectivas condições, são mais valiosas a longo prazo.

Fonte: Implementation Completion Report, Republic of Zambia Mine Township Services Project, Report No. 35722, Banco Mundial,
19 de Junho de 2006

18
O contrato não implicava nenhum risco comercial e a SAUR concluiu-o em 2004.

22
3.2. Melhoramento nos Serviços fonte de abastecimento de água de 83 por cento da população
periurbana de Maputo durante o ano de 2006. Os restantes 17
3.2.1. Cobertura por cento recorreram a poços privados ou a outros fontanários
Os projectos de investimento iniciais de apoio ao QGD previam públicos (não do FIPAG) ou a bombas manuais.
modestos aumentos à cobertura dos serviços e o desempenho foi
A cobertura média das ligações domésticas, torneiras de quintal
consistente com as expectativas. Tal como referido anteriormente,
e fontanários do FIPAG nas quatro capitais provinciais aonde os
o foco do PNDA II era aumentar a produção, a capacidade
serviços eram geridos pela AdeM foi de 31 por cento em 2007;
de distribuição em alta e a reabilitação das redes existentes.
nas quatro Cidades do sul aonde a gestão era desempenhada pela
Consideradas as demoras na conclusão das obras de produção
Vitens, a cobertura atingiu os 48 por cento. Com base nos dados
e o consequente adiamento da expansão das redes, a cobertura
muito limitados dos estudos de beneficiários elaborados em 2002
total dos sistemas do FIPAG permaneceu baixa, particularmente
e 2003, estes valores deviam rondar os 65 a 75 por cento se se
nas áreas periurbanas. A Tabela 3.1 apresenta dados sobre o
incluíssem os consumidores que compraram água aos vizinhos.
número de ligações e cobertura.
O número de pessoas servidas pelo FIPAG nas cinco áreas de
Em Maputo, no final do ano de 2007, o FIPAG relatava que 36 por
serviço da AdeM durante os cinco anos compreendidos entre
cento da população metropolitana era servida pela AdeM através de
2002-2007 (através de ligações domésticas, torneiras de quintal
ligações domésticas, torneira de quintal ou fontanários públicos.19
e fontanários), aumentou para 35 por cento, uma média de
Esta percentagem não inclui o grande número de pessoas que
crescimento de mais de 6 por cento ao ano. O total da população
compra água de ligações domésticas ou de torneiras de quintal
nessas áreas aumentou para 12.5 por cento durante este mesmo
dos vizinhos. O estudo sobre os beneficiários promovido em 2006
período, o que representa uma média de crescimento de cerca de
pelo CRA para a Área Metropolitana de Maputo concentrou-se nos
2.4 por cento ao ano. Consequentemente, o número de pessoas
bairros periurbanos. Nele, diz-se, que 34 por cento da população
servidas cresceu 2.6 vezes mais que a taxa de crescimento da
tem uma ligação domiciliária ou torneira de quintal ou utiliza um
população. Estes ganhos foram conseguidos apesar dos atrasos na
fontanário público, e 26 por cento obtêm água através de ligações
conclusão das obras de capital e do corte de muitas ligações ilegais
domésticas ou de torneiras de quintal dos vizinhos, apesar de a
nos primeiros anos desse período. Logo que as obras de capital
revenda de água a partir de ligações domésticas ser proibida.20 Se
de vulto financiadas pelo PNDA II aumentaram a capacidade na
estes valores são representativos de toda a Área Metropolitana de
maioria das áreas de serviço da AdeM, a reabilitação e expansão
Maputo, então cerca de 60 por cento da população de Maputo
das redes e o aumento da cobertura tornaram-se as prioridades
recebeu água da AdeM em 2006.
dos projectos subsequentes, tais como o Projecto Water Services
Um número crescente de pequenos operadores privados (POPs) and Institutional Support (WASIS).23 Ao longo do período de
surgiu para colmatar as necessidades de bairros não servidos dois anos compreendido entre 2005 e 2007, os números da
pela AdeM, dentro ou fora da Área de Serviço de Maputo. população servida nas áreas dos contratos da Vitens aumentou
Estes POPs faziam furos privados e abasteciam os seus clientes em 115 por cento, tendo-se tal facto registado em virtude de um
através de pequenos sistemas e/ou fontanários. As estimativas significativo aumento no número de fontanários operacionais.
sobre o seu número são discrepantes o que pode ser o resultado
de utilização de diferentes definições. Um estudo realizado em Aumento de 35% no total de população
servida pela empresa Águas de Moçambique
2006 por Davis e Bhatt constatou a existência de 210 POPs 1,200,000
operando redes independentes.21 22 A pesquisa desenvolvida
1,000,000
para o estudo sobre os beneficiários constatou que os pequenos
800,000
operadores privados serviam, em 2006, cerca de 23 por cento
600,000
da população periurbana o que é um aumento significativo dos
400,000
9 por cento estimados em 2001. Com esta informação conclui-
200,000
se que a AdeM e os POPs, conjuntamente, foram a principal
0
2002 2007

19
A área de cessão de exploração é um pouco menor que a área metropolitana pelo que comparativamente a cobertura dentro da área de serviço é um pouco maior.
20
SAL Consultoria em Desenvolvimento Social, Lda., Avaliação de Satisfação dos Consumidores: Abastecimento de Água na Aglomeração de Maputo, Relatório Final,
23 de Abril, 2007, pp. 9-10.
21
Davis, Jenna and Bhatt, Jigar. Small-Scale Private Providers of Water Supply in Maputo: A Profile of Small Network Operators’ Costs, Revenues and Prices – Relatório
Final (Draft). Março de 2006.
22
Em 2007 um representante da AMATI, uma associação de Operadores privados em Maputo estimava existirem 400 pequenos operadores privados na área metropolitana
de Maputo operando redes com um total de 22,000 ligações e cerca de 300 fontanários.
23
Po projecto WASIS de US$30 milhões é financiado pela IDA e pelo Africa Catalytic Growth Fund, administrado pelo Banco Mundial.

23
 Tabela 3.1 – Totais e Aumentos de Ligações e Cobertura das Áreas sob os Contratos de Gestão Delegada e Contratos de Apoio à Gestão
por referência ao final do ano de 2007

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe

Ligações
Ligações domiciliárias totais activas no final 97,978 15,235 10,030 5,024 4,024 4,301 5,770 3,863 1,848
de 2007
Aumento das ligações, desde 2002 nas áreas 18,590 2,670 4,257 1,355 1,417 1,021 689 1,048 845
da AdeM, e desde 2005 nas áreas da Vitens (+23%) (+21%) (+74%) (+37%) (+54%) (+31%) (+14%) (+37%) (+84%)
Cobertura (percentagem de população
abastecida
Ligações domiciliárias e fontanários em 2002 33 22 19 54 9 51 29 35 8
(áreas da AdeM), em 2005 (áreas da Vitens)
Ligações domiciliárias e fontanários em 2007 36 32 31 47 23 56 53 56 32
Ligações domiciliárias em 2007 27 13 10 17 8 22 25 29 8
Fontanários em 2007 9 19 21 30 15 34 28 27 24
Compra água ao vizinho * 25* 31* 22*
População total da área de serviço em 2007 1,800** 576 474 142 240 94 114 65 104
(000s)

* Os dados sobre a percentagem da população que compra água aos vizinhos são de 2006 para Maputo, 2002 para a Beira, e 2003 para Pemba.
** O valor é o da população de toda a área metropolitana. A área da cessão de exploração é um pouco menor.
Fontes: FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2002-2007. CRA, Avaliação de satisfação dos consumidores: Abastecimento de água na aglomeração de Maputo (2007),
na Beira (2003) e na Pemba (2003).

3.2.2. Serviços para os Pobres
Servir os pobres, particularmente em Maputo, continuou a ser
um desafio, mas em 2007 foram tomadas medidas positivas
para melhorar o acesso de agregados de baixos rendimentos
a melhores serviços de abastecimento de água. Com excepção
de Maputo, em 2007, 50 por cento ou mais da população
com acesso à água da AdeM recebeu o serviço através de
fontanários. A Tabela 3.2 demonstra que em sete das nove áreas
de serviço, o número de fontanários operacionais aumentou de
forma expressiva durante o período de 2002 ou 2003 até 2007.
Diferentemente, tanto em Maputo como em Pemba o número
de pessoas servidas por fontanários diminuiu enquanto o número
de ligações domésticas aumentou. O estudo de 2006 sobre os
beneficiários em Maputo concluiu que muitos dos pobres não
estavam dispostos a pagar pelo serviço dos fontanários porque
este era muito mal gerido. Ao invés, optaram por comprar águas
aos vizinhos servidos com ligações domésticas ou recorrendo a
outros meios de abastecimento.
O estudo sobre os beneficiários em Maputo concluiu ainda que
a estrutura tarifária e o custo das ligações estavam para além
das posses dos agregados mais pobres. Em 2006, a factura
média mensal de uma ligação doméstica ou torneira de quintal
do FIPAG/AdeM correspondia a 8.2 por cento de dois salários
mínimos mensais.24 Este valor resultava em parte do facto da
estrutura tarifária para as ligações domésticas incluir um encargo
mensal mínimo de 100 MTn (cerca de US$4) com dez metros
cúbicos, consumidos ou não. Um estudo tarifário entretanto
realizado recomendou a redução da tarifa mínima (veja-se
Secção 3.3.1 infra.).
As entrevistas aos beneficiários revelaram que o custo de uma
ligação ao serviço da AdeM em Maputo (2.300 MTn ou cerca de
US$88) era ele próprio um forte de constrangimento, tanto mais
que o valor correspondia ao dobro do que era devido por uma
ligação ilegal.
Atenta a esta situação, o projecto financiado pelo GPOBA iniciado
em 2008 incluiu a instalação de 40,000 ligações subsidiadas nos
agregados familiares das áreas periurbanas das cidades servidas
pela AdeM.
O FIPAG e a AdeM reconheceram que seriam necessárias
adaptações ao quadro institucional em vigor uma vez que a
empresa convencional que é a AdeM pode não ser a entidade
melhor posicionada para gerir os serviços nos bairros pobres das
áreas periurbanas. Em Maputo, o FIPAG, o CRA, a AdeM e os
municípios discutiram com várias ONGs diferentes arranjos de
gestão para os fontanários, mas ainda não se tinha materializado
um projecto piloto. Entretanto, a AdeM havia começado a lidar
com este desafio recorrendo a parcerias com as comunidades
periurbanas para a gestão dos serviços dos fontanários. O FIPAG
considerava a oportunidade de legalizar os POPs em Maputo.

24
SAL Consultoria, op. cit., pp. 39-40 e pp. 77-82. Considerava-se que quatro por cento fosse financeiramente comportável.

24
Tabela 3.2 – Número de Fontanários e Estimativa da População servida por Fontanários em cada Área de Serviço, 2002-2007

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe

Ano Fontanários

Número de Fontanários 313 114 87 92 21 n.a. n.a. n.a. n.a.

2002
População servida por Fontanários 156,500 57,000 43,500 46,000 10,500 n.a. n.a. n.a. n.a.

Número de Fontanários 438 125 86 125 23 35 43 18 13

2003
População servida por Fontanários 219,000 62,500 43,000 62,500 11,500 17,500 21,500 9,000 6,500

Número de Fontanários 429 107 72 86 23 33 43 20 14

2004
População servida por Fontanários 214,500 53,500 36,000 43,000 11,500 16,500 21,500 10,000 7,000

Número de Fontanários 430 137 84 85 27 35 43 20 14

2005
População servida por Fontanários 215,000 68,500 42,000 42,500 13,500 17,625 21,500 10,000 7,000

Número de Fontanários 319 143 112 88 35 33 25 26 14

2006
População servida por Fontanários 159,500 71,500 56,000 44,000 17,500 16,500 12,500 13,000 7,000

Número de Fontanários 314 219 199 85 72 64 64 35 50

2007
População servida por Fontanários 157,000 109,500 99,500 42,500 36,000 32,000 32,000 17,500 25,000

Tendência 2003-2007 - 29% + 75% + 131% - 32% + 213% + 83% +49% + 94% + 285%

n.a.: Dados não disponíveis.

Fonte: FIPAG, Performance Indicators, 2002-2007.

O CRA, utilizando os seus poderes de estabelecer as tarifas e
rever os contratos com os consumidores, encorajava a reforma
na gestão dos fontanários e o licenciamento dos revendedores
de água. A cobertura de algumas das áreas periurbanas de
Maputo expandia-se com a construção de pequenos sistemas
com captação de água subterrânea e com a delegação da sua
gestão a pequenos prestadores de serviços.
3.2.3. Qualidade de Serviço
A qualidade de serviço nas áreas de serviço da AdeM melhorou
mas as melhorias não foram atingidas dentro dos prazos
projectados. Esperava-se que como resultado do QGD os
programas de investimento e reabilitação e os progressos na
gestão e nas operações levariam a significativos avanços na
qualidade do serviço, medido como o número médio de horas
diárias de serviço, tempo requerido para responder aos pedidos
de prestação de serviços e às reclamações dos consumidores
e a percentagem de amostras conformes com os padrões de
qualidade para a água potável.
A Tabela 3.3 apresenta uma selecção de dados sobre a qualidade
do serviço para cada uma das áreas de serviço nos anos de 1998,
2002 ou 2004, e 2007. Os dados para 1998 não estão totalmente
disponíveis e os que estão não são directamente comparáveis com
os dados tal como presentemente são apresentados e tratados. É
contudo evidente que a qualidade do serviço progrediu nas áreas
de serviço sob gestão delegada. O parâmetro mais desencorajador
é o número de horas de disponibilidade do serviço em Maputo.
Virtualmente nenhum dos consumidores nas primeiras cinco
áreas de serviço colocadas sob a jurisdição do FIPAG recebiam,
em 1998, o serviço durante 24 horas por dia. No final do ano de
2007, a água estava disponível durante 24 horas por dia a todos
os consumidores da Beira e de Quelimane, 22 horas por dia em
Nampula e Pemba, mas apenas uma média de 14 horas por dia
em Maputo.
Em 2007, o número médio de dias entre a recepção do pedido
para uma ligação e a entrega da obra era de 15 dias nas áreas de
serviço da AdeM. O número médio de dias entre a apresentação
de uma reclamação e a sua resolução era de 32 dias nas áreas de
serviço da AdeM e 15 nas áreas da Vitens. Em 1998 os prazos de
reposta não eram monitorados. Em 2007 o sistema de facturação
utilizado em Maputo não era ainda satisfatório. Devido à grande
percentagem de facturas calculadas com base em estimativas
e outros problemas na facturação, corolários de um software
comercial inadequado, havia numerosas reclamações dos
consumidores relativamente aos pagamentos.

25
 Tabela 3.3 – Qualidade do Serviço nas Áreas cobertas pelos Contratos de Gestão Delegada e Contratos de Apoio à Gestão

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe

Disponibilidade de Água

1998: Percentagem de consumidores com 80 95 100 100 100 n.a. n.a. n.a. n.a.
menos de 24 horas de serviço/dia

1998: Percentagem de consumidores com 30 30 0 20 50 n.a. n.a. n.a. n.a.

mais do que 4 horas de serviço/dia

2002: Média de horas/dia em que serviço 12 9 17 17 9 n.a. n.a. n.a. n.a.

está disponível
2007: Média de horas/dia em que serviço 14 24 22 22 24 24 14 24 16
está disponível

Qualidade da Água

2007: Percentagem de amostras não 5 2 0 0 0 12 0 0 0

cumprindo os níveis de coliformes

n.a.: Dados não disponíveis.

Fontes: República de Moçambique, Ministério das Obras Públicas e Habitação, DNA, Participação dos Serviços do Sector Privado nas 5 províncias em Moçambique,
Caderno de encargos, Vol. 1, Licitação de procedimentos, Setembro de 1998. FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2002-2007; Banco Mundial, Ajuda de Memória,
NWDP II, Missão de Revisão de Implementação, Nov. 5-16, 2007.

Em Agosto de 2007, as cidades do Chókwe e de Inhambane 3.3. Tarifas, Eficiência e Desempenho

tinham 24 horas de serviço. Maxixe era servida durante 16 horas
por dia, e Xai-Xai por 14. (Não existem dados comparáveis para
anos anteriores). O número médio de dias entre a recepção do
pedido para uma ligação e a entrega da obra nas quatro áreas
de serviço da Vitens era de sete. Não obstante, um funcionário
público numa das quatro cidades do sul comentou que parte
do pessoal das empresas deveria adoptar uma atitude mais
“orientada para a satisfação do cliente”.
Em 1998 a qualidade da água não era testada nem registada
de forma regular e as evidências sugerem que poucas seriam as
amostras que cumpririam com os padrões. Em 2007 as tarefas
de monitoria e controlo da qualidade da água estavam já bem
fixadas em todas as áreas de serviço. Em Maputo, a percentagem
de amostras que não cumpriam com os padrões de qualidade
de água potável estava levemente acima dos 5 por cento; no
Chókwe era de 12 por cento, e noutras áreas era igual a zero ou
dentro de limites aceitáveis.
. Média de número de Horas / Dias de Abastecimento
30
2002 2007
25 24
22
Hours / Day
Financeiro
3.3.1. TarifAs
Durante o período de 2002-2007 foram introduzidos aumentos
significativos da tarifa nas áreas de serviço da AdeM para que
se possibilitasse o atingir da recuperação total dos custos. A
Tabela 3.4 ilustra a evolução das tarifas médias de referência e as
tarifas domésticas mínimas para cada uma das áreas de serviço.
Durante o período de 2002-2007, as tarifas médias de referência
aumentaram em termos reais em cerca de 34 por cento em
Maputo e entre 25 a 60 por centro nas quatro outras áreas de
serviço, o que corresponde a uma média de 5 a 10 por cento
por ano. A tarifa doméstica aplicável aos primeiros dez metros
cúbicos de consumo (o consumo mínimo), aumentou em termos
reais em cerca de 74 por cento em Maputo e entre 80 a 125 por
centos nas outras quatros áreas de serviço. O aumento na tarifa
mínima rondou os 12 a 18 por cento ao ano, mas a amplitude
dos aumentos começou a diminuir em 2006-2007 quando a
tarifa média começou a permitir a recuperação total do custo
com o serviço.
24 A tarifa doméstica mínima é particularmente interessante porque,
22
tal como referido mais acima, em 2006 ela ultrapassava o nível

20
17 17
15 14 do que seria financeiramente comportável para os agregados
12
10 9 9
mais pobres. Relativamente a este assunto note-se que o recente
estudo tarifário do CRA recomendou a redução do consumo
5
mínimo/tarifa para cinco metros cúbicos por mês à taxa de
0
Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane

26
Tabela 3.4 – Evolução das Tarifas Reguladas pelo CRA, 2002-2007 e 2006-2007 (tarifas em MTn)

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe

Ano Tarifas Médias e Mínimas

Tarifa média de referência (per m3) 6.9 5.9 6.6 5.2 6.4 n.a. n.a. n.a. n.a.
2002
Tarifa Doméstica Mínima (10 m3) 42.4 38.4 34.8 30.7 35.1 n.a. n.a. n.a n.a.

Tarifa média de referência (por m3) 13.6 12.6 12.0 11.7 11.8 8.2 7.3 8.9 8.9
2006
Tarifa Doméstica Mínima (10 m )
3
100 100 100 100 100 62.4 62.4 62.4 62.4

Tarifa média de referência (por m3) 15.1 13.7 13.5 13.4 13.0 10.5 10.3 11.7 11.2
2007
Tarifa Doméstica Mínima (10 m3) 120 112 112 112 112 90 90 90 90

Modificação em Percentagem Nominais e Verdadeiros

Nominais 118 133 106 159 103 n.a. n.a. n.a. n.a.
% Alteração 2002-2007 Tarifa Média
Verdadeiros 34 43 27 60 25 n.a. n.a. n.a. n.a.

Nominais 183 192 222 265 219 n.a. n.a. n.a. n.a.
% Alteração 2002-2007 Tarifa Mínima
Real 74 80 98 125 96 n.a. n.a. n.a. n.a.

Nominais 11 08 13 14 10 28 41 31 26
% Alteração 2006-2007 Tarifa Média
Real 03 00 04 06 02 19 31 21 17

Nominais 20 12 12 12 12 44 44 44 44
% Alteração 2006-2007 Tarifa Mínima
Real 11 04 04 04 04 33 33 33 33

n.a. : não aplicável – Em 2002 as Tarifas não eram reguladas pelo CRA.
Fonte: CRA

50 a 60 MTn, o que corresponde a uma diminuição de cerca
de 50 por cento do valor devido. As tarifas para os consumos
não domésticos e para os grandes consumidores domésticos
teriam que ser aumentadas para compensar a perda de receitas
esperadas com a cobrança do consumo mínimo.
Os aumentos das tarifas não afectaram a remuneração da
AdeM. Tal como referido na Secção 2.3.2 deste relatório, a Taxa
do Operador (valor nominal multiplicado pelo volume de água
cobrado em cada mês) estava fixada no Contrato de Cessão
de Exploração de Maputo e era semestralmente ajustada para
reflectir o custo da inflação e mudanças nas taxas de câmbio.
A revisão periódica levada a cabo em 2007 não resultou no
aumento da taxa do Operador. As remunerações anuais pela
gestão nas outras quatro áreas incluíam um montante fixo e
outros encargos não relacionados com a tarifa.
Em 2006, o CRA começou a regular as tarifas nas quatro áreas
de serviço apoiadas pela Vitens, e a partir desse ano e durante o
ano de 2007, a média tarifária nessas quatro áreas aumentou em
termos reais em cerca de 17 a 31 por cento e as tarifas domésticas
mínimas aumentaram em 33 por cento. Estes aumentos, à
primeira vista desproporcionados, eram necessários porquanto
os níveis tarifários iniciais eram bastante baixos.
3.3.2. Indicadores de Eficiência
Tabela 3.5 retrata os indicadores de desempenho específicos
para cada uma das nove áreas de serviço.
A tentativa de redução da água não contabilizada (ANC) foi
desapontadora e permaneceu como um grave problema em todas
as áreas de serviço. Os elevados valores de ANC (por exemplo,
57 por cento em Maputo, 71 por cento na Beira, 57 por cento
no Xai-Xai) eram um problema recorrente em todas as áreas de
serviço do FIPAG que não tinha melhorado nos últimos anos
apesar do melhoramento da rede levado a cabo sob os auspícios
do DWP. 25 O financiamento do DWP no quadro do PNDA II tinha

25
ANC = (volume produzido – volume facturado) ÷ (volume produzido) e inclui as perdas físicas, consumo ilegal e outros consumos sub ou sobre estimados. Normalmente
não inclui o consumo contado mas não facturado, por exemplo a água para combate aos incêndios.

27
 esgotado mas, Segundo a AdeM, mais de 70 por cento da rede em
Maputo permanecia por reabilitar. Os doadores que financiariam
as futuras obras de reabilitação (EIB, União Europeia, a Agencia
Francesa de Desenvolvimento e os Holandeses) chamaram a
atenção para que não é necessário substituir toda a rede para
se reduzir as perdas de água, devendo ao invés os programas
de reabilitação direccionarem-se para a redução das perdas.
A AdeM também notou que o programa de investimento não
tinha perspectivado as obras nas condutas para a distribuição
em alta de Maputo, as quais se tinham tornado nas principais
fontes de perdas de água técnicas e comerciais. Especialmente
em Maputo, muitas ligações ilegais eram abastecidas a partir
das condutas adutoras. Outros notaram que o Operador privado
nas Filipinas, a Manila Water, foi bem-sucedido na redução de
água não creditada em mais de 10 por cento através da redução
das ligações ilegais iniciada antes de se terem arrancado com os
grandes projectos de reabilitação.
Se bem que a política do FIPAG e da AdeM seja implementar
100 por cento de contadores, a pesquisa do estudo sobre os
beneficiários dos agregados periurbanos conduzida em 2006
em Maputo revelou que apenas 65 por cento das ligações
domésticas na amostragem da pesquisa tinham contadores, e
destes apenas 77 por cento funcionavam e dos que funcionava,
apenas 67.5 por cento eram de facto sujeitos a leituras por
parte dos funcionários. Isto significa que apenas 50 por cento
das ligações domésticas da AdeM nas áreas periurbanas tinham
contadores em funcionamento e que apenas estavam a ser
lidos 34 por cento dos contadores nas ligações domésticas
periurbanas. Os restantes clientes eram facturados com base
em estimativas, tarifas fixas pré-pagas ou não sabiam qual era
a base da facturação do seu consumo, estimando-se ainda que
11.7 por cento das ligações domésticas nas áreas periurbanas
pesquisadas eram ilegais.26 Se bem que estes dados estatísticos
se refiram apenas a áreas periurbanas e que provavelmente
tenham exacerbado a seriedade do problema, eles demonstram
a dinâmica do desafio enfrentado pela AdeM.
A vandalização dos contadores constituía um sério problema
que prejudicava a facturação com base no consumo medido.
Na ausência de contadores funcionais, a AdeM facturava com
base numa tarifa fixa ou estimativa de consumo. Suspeitava-
se que muitos dos consumidores que eram assim facturados
aproveitavam para vender água aos vizinhos, uma prática que
26
SAL Consultoria, op. cit. pp.33-34.
27
Um rácio de cobrança de 0.95 é considerado como bom.
28
Este rácio não inclui a componente de recursos humanos dos serviços contratados a terceiros. As empresas de água da África Ocidental e Central de grande dimensão que
são eficientemente geridas empregam 3-6 pessoas por cada 1000 ligações (Reforming Water Utilities in Western and Central Africa: A Quarter Century of Experiences
with Public-Private Partnerships, Banco Mundial, draft, Jan.2008.) No Uganda, a muito eficiente empresa pública NWSC emprega 6.5 pessoas por 1000 (NWSC Annual
Report 2007). Estes padrões aplicam-se a grandes empresas de água com 25,000 ou mais ligações. As empresas eficientes mais pequenas normalmente têm rácios
mais altos.
28
fortemente contribuiu para os elevados níveis de ANC. A AdeM,
em 2007, começou com as autoridades locais do distrito da Matola
um programa piloto de atracção das comunidades, nos termos do
qual quaisquer aumentos do número de ligações resultantes da
monitoria melhorada dos contadores, a identificação e controlo
das ligações ilegais e o controlo do vandalismo eram informações
a partilhar com a comunidade. Os primeiros resultados foram
encorajadores.
Os rácios de cobrança melhoraram desde a introdução do
QGD mas Maputo, Nampula e Quelimane necessitavam de
mais melhoramentos. Os documentos de concurso datados de
1998 para a contratação da cessão de exploração e da gestão
mostravam rácios de cobrança nas quatro capitais provinciais
que variavam entre os 0.45 e os 0.71.27 Os documentos de
1998 não incluíam nenhuma informação sobre a cobrança em
Maputo. Em 2002, os rácios de cobrança nas áreas de serviço
da AdeM variavam entre 0.61 em Pemba até 0.93 na Beira e em
2007 de 0.84 em Quelimane para 0.96 na Beira. Em Maputo os
rácios pioraram durante o período 2003-2006 mas melhoraram
para 0.87 em 2007. Não obstante a melhoria vivida, o valor do
rácio permaneceu um factor importante quando considerado o
fraco desempenho financeiro na Capital.
O número de trabalhadores por cada 1000 ligações em Maputo
era bastante auspicioso mas permaneceu elevado nas demais
áreas. Em Maputo, e como resultado do aumento das ligações
e a subcontratação de funções de apoio não permanentes/
fundamentais, o rácio desceu de 10/1000 para 5.4/1000, um
nível favorável quando comparado com as melhores grandes
empresas de água africanas.28 Na Beira, Nampula, Quelimane
e Pemba o rácio médio do pessoal era de 15/1000 e nas outras
quatro cidades do sul era de cerca de 19/1000, valores altos
mesmo se considerando que rácios elevados são inevitáveis nos
sistemas mais pequenos. A abordagem do FIPAG perante este
problema foi similar a estratégias utilizadas noutros países: os
rácios diminuíram e continuariam a diminuir à medida que o
número de ligações aumentasse.
3.3.3. Desempenho Financeiro da AdeM
em Maputo
As operações da AdeM desenvolvidas ao abrigo do Contrato
de Cessão de Exploração de Maputo não eram lucrativas e o
pagamento ao FIPAG do montante da Renda Variável não era
feito com pontualidade. As perdas da AdeM no ano de 2006
ascendiam a E 6 milhões, mas em 2008 o desempenho estava
a melhorar. O fraco desempenho financeiro da AdeM deveu-se,
em parte à sua incapacidade de reduzir a água não contabilizada,
aumentando assim as cobranças, e a falta de capacidade
de produção para poder prover ao aumento das ligações.
É importante notar que o sucesso deste tipo de contratos na
Costa do Marfim, Senegal e Nigéria esteve relacionado com o
drástico aumento das ligações conseguido durante os primeiros
anos de vigência dos contratos.29 O elevado custo do contrato
de assistência técnica com a AdeP constituía mais um fardo
limitativo da viabilidade financeira da AdeM.’ Depois de oito
anos de operações todos os gestores de topo da AdeM eram
ainda estrangeiros e a sua contratação não estava dependente
do cumprimento de objectivos de desempenho.
A AdeM atempadamente pagava a taxa trimestral de regulação,
ao CRA, e o montante fixo da renda mensal, ao FIPAG; porém,
já havia entrado em mora no pagamento do montante da renda
variável devida ao FIPAG, e em 2007 os pagamentos atrasados
montavam a cerca de 1.5 milhões de dólares. Visto que as rendas
do Contrato de Cessão de Exploração de Maputo constituíam
a principal fonte das receitas necessárias para a cobertura das
operações do FIPAG, esse atraso criou um sério constrangimento
financeiro para esta instituição. Consequentemente, e já nos
finais de 2007, a Garantia de Pagamento foi executada para
compensação dos montantes em dívida. Considerava-se,
entretanto, a oportunidade de criação de uma conta escrow
(depósito em garantia) para resolver este problema.
Em 2007, o director geral da AdeM em Maputo acreditava que
os benefícios derivados dos novos investimentos que entretanto
estavam a ser realizados não seriam gozados até 2012-2013,
o que se revelava tarde demais para a AdeM cobrir as suas
perdas antes do termo do Contrato de Cessão de Exploração,
em 2014. Todavia, tanto o Assessor Independente como o CRA,
após a Revisão Periódica levada a cabo em meados de 2008,
eram da opinião que atingindo e mantendo um nível razoável de

Tabela 3.5 – Eficiência e Desempenho Financeiro do FIPAG nas Áreas de Serviço cobertas pelos Contratos de Gestão Delegada e
Contratos de Apoio à Gestão em 2007 (Valores Monetários Expressos em Milhares de MTn)

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Inhambane Maxixe Xai-Xai

Eficiência

Água não contabilizada .57 .71 .44 .51 .65 .58 .37 .44 .57

Rácio de cobrança 2002 .81 .93 .70 .61 .68 n.a. n.a. n.a. n.a.

Rácio de cobrança 2006 .79 .83 .75 .85 .74 n.a. n.a. n.a. n.a.

Rácio de cobrança 2007 .87 .96 .89 .95 .84 .90 .86 .97 .97

Pessoal por 1000 ligações 1998 10 16.5 20 31.5 28 n.a. n.a. n.a. n.a.

Pessoal por 1000 ligações 2007 5.4 15.5 14.4 17.7 17.1 19.5 20.4 16.2 17.9

Desempenho Financeiro

Receitas n.a. 73,036 52,949 29,849 21,410 14,312 12,599 6,453 17,209

Custos Operacionais (incl. depreciação) n.a. 92,706 47,535 36,629 24,347 11,477 14,305 5,979 16,289

Receitas Operacionais n.a. (19,670) 5,414 (6,780) (2,937) 2,835 (1,706) 474 920

Taxa de recuperação de O&M n.a. 0.79 1.11 0.82 0.88 1.25 0.88 1.08 1.06

- taxa de câmbio ref. 2006 n.a. +18% +10% +55% +19% +26% -13% -16% +2%

Receitas positivas projectadas para n.a. 2009 * 2010 2009 * 2010 * *

n.a.: Dados não disponíveis.

* Já foi atingido um nível positivo nas receitas operacionais.
Fontes: FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2007; FIPAG, Sumário do Plano de Negócios, 10.15.07; Republica de Moçambique, Ministério das Obras Públicas e Habitação,
DNA, Participação dos Serviços do Sector Privado nas 5 províncias em Moçambique, Cadernos de Encargo, Vol. 3, Informações de Licitação, 1998.

29
Matar Fall, Philippe Marin, Alain Locussol, and Richard Verspyck, Reforming Water Utilities in Western and Central Africa: A Quarter Century of Experiences with Public-
Private Partnerships (draft), Banco Mundial Jan.2008.

29
 desempenho, a AdeM poderia cumprir com as expectativas dos
seus sócios no ano de 2014. Em 2008 o desempenho financeiro
da AdeM-Maputo prosperou e o pagamento das rendas pela
cessão de exploração tornou-se mais regular.
3.3.4. Desempenho Financeiro do FIPAG nas
Quatro Cidades Geridas pela AdeM
O desempenho financeiro nas quatro capitais provinciais
melhorou de forma progressiva. Os dados sobre desempenho
financeiro apresentados na Tabela 3.5 demonstram que a partir
de Outubro de 2007 a taxa de recuperação da O&M na Beira,
Pemba e Quelimane variou entre 0.79 a 0.88 e que em Nampula
era de 1.11.30 Nas três áreas de serviço aonde em 2007 se vivia
uma situação negativa nas Receitas Operacionais (i.e., taxa de
recuperação da O&M menor de 1.0), começou a verificar-se que
as receitas aumentavam mais depressa que os custos e que o
melhoramento da taxa de recuperação da O&M nos anos mais
recentes era bastante forte.
Estes resultados são importantes porque indicavam que estas
áreas de serviço tinham atingido, ou estavam prestes a atingir,
o ponto que lhes permitiria contribuir para o pagamento dos
empréstimos concedidos pelo Banco Mundial, BAD e BEI. Mais
importante ainda, estes resultados mostram ao FIPAG que os
serviços nas áreas de serviço maiores são bons. A cidade de
Nampula teve resultados positivos durante dois anos e para a
Beira e Quelimane projectavam-se resultados positivos para
2009.
3.3.5. Desempenho Financeiro do FIPAG NAS
Áreas de Serviço em que Conta com o
Apoio da Vitens
O desempenho financeiro dos serviços apoiados pela Vitens
estava também a melhorar. Os dados apresentados na Tabela 3.5
revelam que em Outubro de 2007 a Taxa de Recuperação de O&M
no Chókwe, Maxixe e Xai-Xai, era superior a 1.0; contrariamente
a esta tendência, note-se que a taxa em Inhambane chegou a ser
de 1.01 em 2006, tendo porém o seu desempenho, em Outubro
de 2007, caído para 0.88.
3.4. Composição das Equipas do Operador
Privado
3.4.1. Equipa da AdeM
A organização do pessoal nas equipas de gestão da AdeM era
por vezes problemática.
A AdeM, em 2007, tinha seis expatriados em posições de gestão
em Maputo: director geral, director das operações comerciais,
director das operações técnicas, director financeiro, gestor do
30
A Taxa de Recuperação de O&M é o rácio das receitas comparativamente aos custos operacionais (incluindo depreciação). Assim é que um rácio de 1.0 indica que as
receitas são iguais aos custos operacionais; menos de 1.0 indica que os custos excedem as receitas e mais do que 1.0 indica que as receitas excederam os custos.
30
programa de Obras Delegadas e um especialista em relações
com os clientes. O custo de manter um grupo tão grande de
estrangeiros era muito alto e o FIPAG estava preocupado com a
não progressão no desenvolvimento e promoção do pessoal local
para posições de gestão.
Tal como anteriormente referido, o RMC exigiu que a AdeM
disponibilizasse seis especialistas residentes para a prestação
dos serviços nas quatro capitais provinciais, e ainda que fosse
contratado o pessoal necessário para guarnecer as áreas de
especialidade especificadas no Anexo sobre Gestão de Pessoal. O
RMC especificava que os especialistas residentes deveriam viver
na Área de Serviço (colectivamente as quatro áreas de serviço nas
quatro capitais provinciais) mas não especificava que pelo menos
um deveria viver em cada uma das quatro Cidades.
Inicialmente a AdeM dedicou um especialista para residir em
cada uma das quatro cidades provinciais e trabalhar no escritório
do FIPAG que existia em cada uma das cidades. Cada um destes
especialistas viajava até aos escritórios do FIPAG nas outras
cidades para aconselhar sobre matérias das respectivas áreas de
especialização. O perito em gestão geral e o especialista técnico
viviam na Beira, prestando aconselhamento aos escritórios do
FIPAG em todas as quatro cidades. Este arranjo não funcionou
bem parcialmente porque era necessária a especialidade em
gestão geral e os especialistas residentes que trabalhavam
nos escritórios do FIPAG eram técnicos e não gestores. A sua
presença em cada uma das Cidades não melhorou a gestão
dos serviços e chegou mesmo a comprometer a assumpção de
responsabilidades por parte dos directores locais.
Em 2005 o FIPAG e a AdeM acordaram em que todo o pessoal
expatriado alocado às quatro cidades provinciais passaria a estar
baseado na Beira (em escritórios diferentes do do FIPAG na
Beira), e a partir daí exerceriam as suas funções de assistência à
gestão, regularmente visitando as quatro áreas de serviço aonde
davam apoio técnico à implementação. Independentemente de
como a equipa de gestão foi organizada e preparada, a AdeM
não conseguiu desenvolver uma estratégia de apoio gestão que
fosse viável e o FIPAG viria a ter que assumir o planeamento
estratégico para os estabelecimentos.
Quer nos Contratos Originais quer nos Contratos Revistos de
Cessão de Exploração e de Gestão, muitos dos especialistas
disponibilizados pela AdeM eram especialmente contratados para
esse efeito e não propriamente pessoal dos quadros de operações
da SAUR em França ou da AdeP em Portugal. Esta é uma prática
comum nestes tipos de contratos. Se bem que a experiência em
trabalhar em países em vias de desenvolvimento e conhecimentos
de línguas sejam tão valiosas como a experiência de trabalho no
contexto do país de origem, esta prática sofre de sérios defeitos,
porquanto o pessoal contratado pode não estar familiarizado
com a cultura societária da empresa líder. Nestes termos, parte
das forças que serviram de base para a selecção da proposta
vencedora não chegam a concretizar-se na implementação do
contrato. Importa ainda notar que, do ponto de vista prático,
estes membros de equipa não têm uma boa rede de contactos nas
empresas com que possam contar se necessários, nem têm acesso
directo ao topo da gestão societária. Este facto revelou-se como
uma desvantagem quando se começaram a sentir dificuldades
na implementação dos contratos da AdeM, chegando a parecer
que as decisões eram tomadas na Europa sem a contribuição dos
gestores locais da AdeM. Esta dificuldade foi mais exacerbada
pelo facto de o Presidente do Conselho de Administração da
AdeM viver em Portugal e não ter conhecimento em primeira
mão quais as condições vividas no terreno.
A não permanência do pessoal de gestão da AdeM foi também
um problema. Durante o período compreendido entre Dezembro
de 1999 a 2008 Maputo viveu sete Directores Gerais, e durante
a vigência do RMC, 2004 a 2008, a posição de Chefe da Equipa
de Gestão nas quatro cidades provinciais foi preenchida por três
indivíduos (uma das substituições foi feita a pedido do FIPAG
considerado o desempenho insatisfatório da pessoa em causa.)
Este problema viria a ser resolvido e em 2007 a equipa em Maputo
incluía membros que tinham trabalhado para a AdeP. A AdeM e
a AdeP merecem o crédito de se terem mantido firmes no seu
compromisso de levar o Contrato de Cessão de Exploração de
Maputo a bom termo, mesmo nos momentos mais difíceis.
internacional, é prática da Vitens enviar os seus quadros para
prestarem assistência técnica aos países em desenvolvimento. O
pessoal é encorajado e recompensado por desempenhar estas
tarefas. Na realidade, estes serviços fora do país são considerados
essenciais para a progressão na carreira. O Chefe de Equipa das
quatro cidades do sul, antes de iniciar o serviço de três anos em
Moçambique, trabalhou durante 18 anos na Holanda. A prática
da Vitens de contratar estudantes do ensino médio e superior e
recém-graduados para agirem como membros locais das equipas,
permitiu-lhe manter a continuidade entre as visitas ao mesmo
tempo que promovia o desenvolvimento dos conhecimentos
locais. Os membros holandeses da equipa mantinham contacto
regular com os membros locais
3.5. Capacitação e Impactos no Pessoal
Local
A maioria dos observadores concorda em que o desempenho
do pessoal que prestava o serviço tinha vindo gradualmente a
melhorar desde a introdução do QGD, se bem que continuasse
a ser necessário melhorar ainda mais, particularmente nas áreas
das relações com os clientes e de competências de liderança no
nível médio de gestão. Um dos objectivos de longo prazo do
QGD é o de desenvolver as relevantes capacidades e transferir

3.4.2. Equipa da Vitens

A Vitens utilizou um modelo inovador de reorganização dos
recursos humanos que permitiu a rápida transferência de
competências e responsabilidades para a equipa de gestão do
FIPAG e outros profissionais locais. A equipa da Vitens incluiu um
gestor de projecto residente e a tempo inteiro, seis especialistas
expatriados, cada um trabalhando nas quatro áreas de serviço
do sul durante nove semanas por ano, e estudantes ou recém-
graduados (dois em Inhambane/Maxixe e quatro em Chókwe/Xai-
Xai) os quais eram orientados pelo pessoal expatriado da Vitens.
Todos os expatriados trazidos pela Vitens eram trabalhadores do
seu quadro e traziam consigo bastante experiência, pelo que era
consistente a sua interpretação dos métodos de trabalho e cultura
corporativa da Vitens. A equipa da Vitens, no seu todo, apoiava
os directores locais em Inhambane/Maxixe e Chókwe/Xai-Xai. As
decisões de gestão eram tomadas de forma concertada, na qual
o pessoal da Vitens assumia um papel pró-activo e de apoio.
Este esquema foi construído para desenvolver os talentos locais e
promover a responsabilidade entre os gestores do FIPAG.
Ao contrário de muitas empresas activas no panorama

31
 a responsabilidade pela gestão do património do abastecimento
de água e pela supervisão dos Operadores aos municípios,
implementando-se assim a política de descentralização
propugnada pelo GdM. As condições para a transferência são (i) a
existência de infra-estruturas adequadas; (ii) a institucionalização
de empresas de água autónomas e viáveis; e (iii) a capacidade
das autoridades e funcionários municipais de gerir o património
de uma forma financeiramente viável e administrar os contratos
com os Operadores.
Tal como referido anteriormente, antes da transferência dos
serviços para o FIPAG, as condições das operações eram
desanimadoras, a gestão era deficiente por sofrer de falta de
competências e também de recursos, e a supervisão era ineficaz.
Apenas esporadicamente o pessoal recebia formação e não
compreendia o significado de trabalhar para uma entidade
financeiramente viável, com serviços orientados para o cliente.
Esperava-se que os novos Operadores privados contratados ao
abrigo do QGD fossem uma plataforma de aprendizagem e
treinamento e mais que desenvolvessem uma nova orientação
para a cultura do serviço que permitisse os gestores e pessoal
local a exercerem as suas funções com eficácia.
Todo o pessoal local afecto ao abastecimento de água em
Maputo foi transferido para a AdeM quando o Contrato de
Cessão de Exploração se tornou eficaz. Esta empresa tornou-se
a sua entidade empregadora. Prevê-se que quando o Contrato
termine o pessoal seja transferido para o Operador seguinte. Nas
outras cidades, a maioria dos empregados das empresas de água
que haviam sido transferidos para o FIPAG permaneceram como
seus contratados, e aos parceiros privados foram dados amplos
poderes de recrutamento e gestão de pessoal em representação
do Fundo, bem como, quando necessário, os poderes de
recomendar procedimentos disciplinares ou rescisão do contrato
por justa causa. No final do ano de 2007, o FIPAG e os Operadores
colaboravam no sentido de se introduzirem avaliações anuais ao
desempenho e critérios para a progressão e aumentos salariais
baseados no mérito.
Os gestores da AdeM, Vitens e do FIPAG e os actores municipais
interessados notaram francas melhorias no desempenho
técnico e comportamentos do pessoal durante a vigência dos
contratos, reconhecendo porém que muito permanecia por
fazer. Era necessário desenvolver uma cultura de serviço mais
orientada para o cliente e os gestores locais precisavam de mais
treinamento e orientação nas competências de liderança e de
gestão. Se bem que tenha começado muito lentamente, em
2007 a AdeM acelerou a implementação dos seus programas de
treinamento, e a Vitens declarou o ano de 2007 como o “Ano
31
No início de 2009, o número de pessoal expatriado foi reduzido para quarto e um gestor local foi promovido para o nível da direcção.
32
de Desenvolvimento dos Recursos Humanos”em todas as suas
áreas de contrato.
3.5.1. Maputo
Em termos gerais o pessoal era bem tratado, mas ainda em
2007 não haviam sido promovidos nenhuns gestores locais para
posições seniores de gestão. Quando a AdeM tomou conta das
operações foi-lhe dada a opção de devolver ao FIPAG, durante
o primeiro ano de vigência dos contratos, o pessoal que não
desempenhasse as funções de forma satisfatório ou que se
revelasse excedentário. Nenhum trabalhador foi devolvido
e nenhum foi despedido se não por razões disciplinares. As
funções não nucleares eram contratadas a terceiros conforme
se revelasse apropriado (manutenção de veículos, segurança,
assistência informática, limpeza, etc) e desde que o comité
sindical concordasse.
Em 2007, uma pesquisa realizada ao pessoal reportou que 50 por
cento do pessoal em Maputo era muito feliz e que apenas 7.1 por
cento não estavam satisfeitos com o seu trabalho. A maioria dos
empregados participou em acções de formação interna: de língua
inglesa, condução, etc.; dois trabalhadores viajaram até Portugal
para participarem num curso de cinco dias sobre perdas de água
promovido pela empresa Águas de Portugal. A AdeM reportou
que o desempenho de alguns dos seus gestores de nível médio
era satisfatório, se bem que a falta de formação permanecesse
um desafio a combater. Foi introduzido um sistema de incentivos
para a apresentação de resultados que estava a ter um impacto
positivo. Não obstante o anteriormente referido, em 2007, seis
anos após o acordo sobre os contratos revistos, todas as posições
de gestão do topo eram ainda preenchidas por estrangeiros.31
3.5.2. Beira, Nampula, Pemba E Quelimane
O treinamento e orientação da AdeM do pessoal e gestores
locais não cumpriu com as expectativas, e o FIPAG desenvolveu
o seu próprio modelo para formação dos directores locais. O
pessoal local das antigas unidades de prestação do serviço
de abastecimento foi transferido para o FIPAG quando este
assumiu a responsabilidade pelos serviços. Decorria o ano de
1999. Após a adjudicação dos contratos à AdeM, o Operador
privado tornou-se o responsável pela supervisão da gestão diária
e pelo treinamento e desenvolvimento do pessoal. Depois da
reorganização e centralização da equipa da AdeM na Beira, o
FIPAG organizou um concurso público para contratação dos
directores locais. Os candidatos deveriam ter o nível universitário,
e dado que os que foram seleccionados não possuíram qualquer
experiência no sector do abastecimento de água, todos
participaram numa viagem de formação e de estudo a Portugal.
Em 2007 eles tornaram-se nos “directores delegados”, cargos
que continuaram a desempenhar depois do contrato com a
AdeM ter caducado. Os directores delegados desenvolviam
as suas tarefas com bastante autonomia, e também mestria;
procuravam o conselho dos especialistas da AdeM consoante
o caso e conforme achassem necessário. A gestão central do
FIPAG, que nutria pouca confiança na supervisão da gestão
diária desempenhada pela AdeM, mantinha-se em permanente
contacto com os directores delegados, ministrava direcção
estratégica e intervinha, decidindo, apenas ocasionalmente.
O FIPAG introduziu um sistema de incentivos por referência a
determinados resultados que contribuía para que houvesse um
ambiente de competição saudável entre os directores delegados
e, de uma forma geral, estava bastante satisfeito com o seu
desempenho.
O FIPAG não estava totalmente satisfeito com a formação
oferecida pela AdeM ao pessoal nas quatro capitais provinciais
e não havia concordância se o Operador privado tinha ou não
cumprido com as suas obrigações. A maior contenda dizia respeito
aos atrasos nas acções de treinamento. No final do Contrato a
AdeM já estava a melhorar o seu desempenho relativamente a
esta matéria. Entre 2005 e 2007, a AdeM ofereceu 127 cursos
práticos de curta duração, de 1 dia até 4 semanas, a maioria no
próprio local das áreas de serviço. Treze trabalhadores locais foram
a Portugal para uma acção de formação de uma semana sobre
redução de perdas de água na empresa Águas de Portugal.
3.5.3. Chókwe, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe
O pessoal e gestores locais pareciam beneficiar do programa de
treinamento e orientação da Vitens e do programa trabalho-
estudo do FIPAG direccionado aos anteriores directores. Tal como
noutros casos, o pessoal das empresas de águas transitou para
o FIPAG. Os antigos directores foram transferidos para a sede
do FIPAG em Maputo aonde lhes foi dada a oportunidade de
continuar a trabalhar enquanto frequentavam, à noite, programas
universitários de engenharia civil e gestão de negócios. Este
arranjo trabalho/estudo garantia que os trabalhadores ficassem
a par do novo ambiente de negócios ao mesmo tempo que
ganhavam a experiência prática que lhes permitiria assumir cargos
de supervisão e técnicos quando completassem os estudos. Nas
quatro áreas de serviço provinciais eles foram substituídos por
gestores universitários treinados que trabalhavam na sede do
FIPAG.
A Vitens assumiu a responsabilidade primária pela coordenação
do pessoal das quatro áreas de serviço do sul. Oito cursos de
pequena duração foram organizados durante o período de 2005-
2007, alguns no próprio local, outros no Centro de Formação
Profissional em Água e Saneamento (CFPAS) de Maputo. Dez
gestores e técnicos viajaram até à Holanda para participarem
em cinco programas de formação (cobrindo uma variedade de
aptidões e competências técnicas e de gestão) com duração que
variava entre 21 a 60 dias; esta acção foi financiada pela Vitens,
Water for Life e BAD. Doze trabalhadores foram indicados para
estudarem a tempo inteiro (ensino secundário e universitário)
durante três ou quatro anos, consoante o aplicável; eles
beneficiaram de financiamento do Governo Holandês, da Vitens
ou da Agência Suíça para o Desenvolvimento e Cooperação.
A maioria dos indivíduos deste grupo de trabalhadores tinha
desempenhado cargos de gestão nos serviços antes da sua
transferência para o FIPAG.
Para além de formação em matérias práticas, a Vitens dava
especial ênfase à necessidade de se introduzir uma nova cultura
de trabalho e atitudes construtivas, o que foi especialmente difícil
durante o primeiro ano de vigência do Contrato, quando vários
trabalhadores desonestos numa das áreas de serviço tiveram que
ser despedidos. A partir desta ocorrência, os novos trabalhadores
passaram a ser contratados com base num contrato a prazo e
só apenas depois de terem demonstrado boas atitudes e um
bom desempenho eram confirmados num cargo permanente. O
gestor do projecto da Vitens reconheceu que mudar as atitudes
e culturas de trabalho é uma tarefa morosa.
3.6. Maturidade do Quadro Institucional
3.6.1. Credibilidade e Estabilidade das
Políticas
Não obstante as dificuldades sentidas no início da vigência
dos contratos de gestão delegada, o GdM permaneceu
comprometido e apoiante da reforma. Os dirigentes do FIPAG
e do CRA gozavam de respeito por parte dos membros do
Governo, junto dos Operadores privados e dos doadores, e a
sua autonomia foi consistentemente defendida. Este cenário
levou à criação de um ambiente de credibilidade e previsibilidade
que permitiu ao FIPAG e aos parceiros privados recuperarem do
colapso inicial dos contratos originais e prosseguirem mais fortes
na sua missão.
A credibilidade gozada pelo FIPAG e pelo CRA resultou dos
seguintes factores:
• Transparência e responsabilização objectiva proporcionadas
pela separação das operações da gestão do património
prevista no QGD,
• Compromisso de sustentabilidade financeira de longo
prazo que assegurou aos doadores que os empréstimos
seriam pagos e que o objectivo último do GdM era
terminar com a dependência da ajuda externa,
• A existência de um regulador não politico que fez um
esforço concertado de trazer as tarifas a níveis paritários
33
 com os custos e que exerceu pressão junto do FIPAG e dos
Operadores para melhorar a qualidade dos serviços e o
desempenho global do sector,
• O desenvolvimento de relações de trabalho construtivas
com as instituições financeiras internacionais e parceiros
privados,
• A manutenção de um diálogo construtivo com funcionários
públicos das autoridades locais e centrais, especialmente
considerada a rotatividade dos funcionários autárquicos,
• O facto de o FIPAG e o CRA terem sido capazes de
desenvolver estruturas de profissionais com boa qualidade
técnica,
• Uma boa experiência de liderança e informado o processo
de tomada de decisões,
• A continuidade da gestão foi possível pois os mesmos
líderes se mantiveram nas respectivas posições desde o
momento de concepção do QGD, e
• Uma política de regulação que reconheceu o vínculo entre
a qualidade de serviço e os custos, e equilibrou o objectivo
de se atingir a viabilidade financeira com a necessidade de
proteger os consumidores.
O apoio generalizado ao QGD levou a DNA a adaptar os seus
princípios e regras ao serviço a cidades e vilas pequenas, e a
promover a emergência de Operadores privados locais. Este
esforço tem vindo a ser apoiado pela Millennium Challenge
Corporation e pelo Banco Mundial.
3.6.2. Viabilidade Financeira e Eficácia do
FIPAG
Durante o período de 2002-2007 o FIPAG recuperava de uma
situação em que os custos operacionais nas áreas de serviço fora
de Maputo tinham que ser subsidiados pelo GdM e doadores para
um ponto, nos finais de 2007, no qual as suas receitas líquidas se
aproximavam do ponto de equilíbrio financeiro. Que este estágio
tenha sido alcançado num contexto em que as perdas de água
permaneciam elevadas e as ligações aumentavam num ritmo
bastante moderado é verdadeiramente um feito; para isto, muito
contribuíram as políticas tarifárias que apoiavam a viabilidade
financeira, as medidas de controlo dos custos e as melhorias na
eficiência das cobranças. Considerando-se haver ainda potencial
para a redução das perdas de águas e aumento do número de
ligações, as projecções do FIPAG para uma melhoria continuada
do seu desempenho financeiro eram boas, e os investimentos
direccionados à redução das perdas de água e aumento das
ligações passaram a ter alta prioridade.
Um dos principais objectivos do FIPAG durante este período era
o de se atingir o ponto em que o Fundo passaria a gerar receitas
34
suficientes para começar a servir a dívida entretanto contraída
junto do Ministério das Finanças em virtude de contratos de mútuo
associados aos créditos dos doadores. O plano de pagamento
da dívida ao BAD (com início em 2008), à IDA (com início em
2009) e ao BEI (com início em 2012), estava originalmente
projectado para coincidir com o aumento de receitas geradas
por novos consumidores. Porém, dados os atrasos na conclusão
dos investimentos de capital, o aumento de cobertura por via
de novas ligações ficou comprometido e o plano de pagamento
da dívida tal como inicialmente acordado já não coincidia com o
ansiado aumento de receitas. Se bem que tivesse sido possível
servir a dívida nos termos originais, tal situação condicionaria
muito as finanças do FIPAG e comprometeria a sua capacidade
de utilizar os seus próprios fundos e ter que incorrer em débitos
adicionais para prover a investimentos essenciais. Assim foi que
os pagamentos ao BAD e à IDA foram reagendados, iniciando-
se, respectivamente, em 2010 e 2011. O plano de pagamento
ao BEI permaneceu inalterado. Esperava-se que estes novos
prazos permitissem que o FIPAG consolidasse a melhoria do seu
desempenho financeiro.
Resultados Financeiros do FIPAG
25,000
Receitas Totais Receitas antes
de amortização
20,000
Custos Operacionais e depreciação
In US$’000
15,000
10,000
5,000
0
(5,000)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
3.6.3. Gestão e Direcção Estratégica do
FIPAG
Os gestores de topo do FIPAG demonstraram um alto padrão
de profissionalismo e um espírito inovador. Eles criaram uma
organização competente respeitada em todos os quadrantes da
sociedade. Nos primeiros anos de funcionamento os gestores do
FIPAG concentraram-se em desenvolver as capacidades principais,
em assegurar que as funções básicas de planeamento e monitoria
eram executadas e em resolver crises. O desafio que a liderança
do FIPAG enfrentou em 2007, foi o de garantir a transição de
uma atitude reactiva para uma pró-activa, e com esse alvo em
vista iniciou o Programa de Planeamento Estratégico e Direcção
para a criação de uma abordagem de gestão mais coerente e
que assegure que os recursos permaneçam direccionados para o
cumprimento de objectivos chave.
Se bem que o FIPAG tivesse bem desenvolvida a capacidade de
recolher e analisar dados chave sobre o desempenho, os seus
gestores reconheceram que as oportunidades para a capitalização
de sinergias podiam vir a ser desperdiçadas se as ligações
entre as suas muitas funções não estivessem explicitamente
sistematizadas. O pessoal de gestão e de supervisão estava a
contribuir para o desenvolvimento do programa e ainda a ser
treinado para o utilizar. Assim que pudesse ser implementado
seria utilizado para o planeamento, implementação e preparação
de relatórios sobre as suas actividades. Os gestores poderiam
passar a mais facilmente monitorar o desempenho do pessoal,
bem como a identificar problemas e constrangimentos de
forma atempada. Os procedimentos, dados e documentos de
referência seriam alinhados junto das respectivas actividades e
disponibilizados on line.
À medida que o QGD amadureceu, o FIPAG demonstrou a vontade
de inovar os modelos de gestão. A parceria com a Vitens para
a gestão foi um exemplo. O FIPAG procurou encontrar formas
de tornar os contratos de cessão de exploração atractivos para
os candidatos aos serviços nas quatro cidades do norte aonde
o Contrato de Gestão com a AdeM estava prestes a caducar
(veja-se infra).
3.6.4. Execução do Contrato e Monitoria do
Desempenho
A dificuldade que foi lidar com os contratos originais levou o
FIPAG a adoptar uma abordagem mais disciplinada relativamente
à monitoria dos objectivos de desempenho nos contratos revistos
com a AdeM, e subsequentemente também nos contratos com a
Vitens. Os objectivos chave de desempenho eram estabelecidos
anualmente e os resultados parciais eram mensalmente reportados
pelos directores das áreas de serviço. Nos finais de 2007, os
relatórios não eram certos e ainda não eram consistentemente
apresentados dentro dos prazos. Notando o quão escassos
eram os recursos, se bem que por vezes os relatórios mensais
apresentassem erros óbvios, estes não eram imediatamente
35
 acompanhados e rectificados, pelo que por vezes persistem
registos errados na documentação do FIPAG. Desde que os
Contratos se tornaram efectivos, o FIPAG designou auditores
independentes para verificarem o desempenho anual de ambos
os Operadores. As respectivas prestações foram úteis para a
determinação do pagamento de incentivos à AdeM, avaliação
global do desempenho dos Operadores e estabelecimento
de futuros objectivos, se bem que até recentemente o FIPAG
poderia ter estado a perder a oportunidade de intervir e corrigir
os problemas quando eles primeiro surgissem. Os departamentos
financeiro e operacional do FIPAG consolidaram os relatórios
mensais e prepararam avaliações actualizadas do progresso global
relativamente à viabilidade financeira da instituição. Esperava-se
que a implementação do Programa de Planeamento Estratégico e
Direcção promovesse uma abordagem para a monitoria e análise
de todos os dados do FIPAG mais coerente e estrategicamente
direccionada.
3.6.5. Regulação
O CRA desempenhou um papel imprescindível no equilibrar
dos interesses dos Operadores e dos consumidores e também
na promoção de melhorias nos serviços, especialmente os aos
pobres. O CRA tem poderes plenos de autoridade sobre os serviços
colocados sob gestão delegada, competindo-lhe avaliar e aprovar
as tarifas do consumidor propostas pelo FIPAG, periodicamente
rever e aprovar a estrutura tarifária, rever e aprovar a tarifa do
Operador (apenas em Maputo) e a fórmula de indexação e
ajustamentos (apenas em Maputo). No caso dos serviços em
que o FIPAG assumiu a responsabilidade mas não contratou um
Operador privado (i.e., os serviços apoiados pela Vitens), o CRA
e o FIPAG assinaram um acordo regulatório que especifica as
tarifas do consumidor e os direitos e responsabilidades de cada
uma das partes.
O CRA tem conseguido, durante a execução do seu mandato,
equilibrar os objectivos competitivos entre si de protecção
dos consumidores, manter os aumentos tarifários dentro de
níveis politicamente aceitáveis, e assim permitir que o FIPAG
gradualmente atinja a sustentabilidade financeira. Não obstante
as taxas de inflação anual dos anos 2002-2006 rondarem os 8 por
cento a 13 por cento, as tarifas médias, nesse mesmo período,
aumentaram em termos reais em todas as áreas de serviço da
AdeM.32
Para além de regularmente rever a tarifa, o CRA levou a cabo
estudos sobre os beneficiários para análise da qualidade e do
custo do serviço, medindo a satisfação dos consumidores e a sua
capacidade de pagar, compreensão do que seja o mercado de
32
Nathan Associates Inc., Tariff Study for the Water Regulatory Council, Moçambique, Diagnostic Report, Setembro de 2007, Chapter 3.
33
Nathan Associates Inc., Tariff Study for the Water Regulatory Council, Moçambique, Final Report, Março de 2008, p. 11.
36
água urbano, alternativas especiais de fontes e de prestadores
do serviço de água, e ainda para projecção de quais virão a ser
as futuras necessidades. Estas análises revelaram que quando o
serviço prestado pela empresa (através de ligações domésticas
ou fontanários) não está disponível, não é confiável ou é
fracamente gerido, os residentes voltam-se para outras fontes
alternativas, incluindo as redes dos POPs, quiosques de venda de
água e poços, vizinhos com ligações domésticas, e outras. Com
base nesta informação o regulador passou a assumir um papel
de liderança na promoção de melhoramentos dos serviços aos
pobres através do recurso a arranjos técnicos, institucionais e de
regulação alternativos, como o sejam o licenciamento dos POPs
e a criação de comités de residentes para monitorar o fontanário
e outros serviços.
Os representantes do CRA em cada uma das áreas de serviço
regularmente monitoraram a qualidade de água, e também
ajudaram a resolver reclamações de consumidores que não
puderam ser logo resolvidas pelo Operador. Contudo, a sua
capacidade de exigir a qualidade do serviço e o cumprimento dos
padrões de eficiência foi de certa forma limitada, uma vez que os
contratos delegados não especificaram as penalidades financeiras
aplicáveis ao incumprimento contratual de determinados
objectivos e padrões.
Uma recente revisão à metodologia tarifária praticada pelo CRA
constatou que o regulador executa as suas funções de forma
transparente, informada e participativa, e ainda que o “Plano
Estratégico para 2007-2009” constituía um bom exemplo
do compromisso da instituição para com a transparência e a
boa governação.33 O Plano Estratégico descrevia o estado dos
serviços, os desafios que o CRA iria enfrentar no exercício das
suas competências em matérias de regulação, as suas prioridades
estratégicas e objectivos e ainda as acções que planeara
desenvolver para os concretizar.
3.6.6. Qualidade das Relações
Os principais actores tinham boas relações. Os dois principais
intervenientes, o FIPAG e o CRA, tinham uma relação construtiva
em que cada qual respeitava o papel e a autoridade do outro, e
conjuntamente promoviam o desenvolvimento do QGD. Durante
os primeiros anos do QGD era necessário clarificar e distinguir
entre as suas funções, particularmente se o contratado para a
cessão de exploração em Maputo deveria reportar directamente
ao CRA ou apenas ao FIPAG – o qual por sua vez deveria informar
o CRA sobre os resultados do desempenho nos serviços de água
em Maputo. Assuntos como este foram resolvidos através do
estabelecimento de protocolos de reporte, nos termos dos quais
certos indicadores de desempenho, os sujeitos a regulação, eram
directamente enviados ao CRA e ao FIPAG, enquanto os demais
indicadores, os contratuais, eram reportados apenas ao FIPAG.
Quando foi primeiramente proposto, o QGD teve que enfrentar
a resistência das autoridades municipais que se opunham
à privatização e queriam elas mesmo operar os serviços. A
criação do FIPAG como entidade detentora do património
deu-lhes o conforto e segurança que os serviços não estavam
a ser privatizados. Tanto o FIPAG como o CRA demonstraram
sensibilidade para com as preocupações dos municípios e
nutriram boas relações com os órgãos municipais e o público.
Ambos promoveram seminários dirigidos às autoridades locais,
expondo-lhes e fazendo-os compreender os desafios financeiros
e técnicos que afectam o serviço de abastecimento de água.
Dado que as eleições municipais têm lugar cada quatro anos, o
FIPAG e o CRA já tiveram que lidar com uma mudança completa
dos quadros municipais, e voltarão a vivê-la em 2009. O FIPAG foi
sábio em não cair na tentação de prometer melhorias rápidas aos
serviços que sabia serem, de antemão, irrealistas. Assim foi que
o Fundo promoveu uma parceria com os municípios que se pode
considerar como sendo bastante construtiva.
A incapacidade da AdeM de cumprir com os objectivos de
melhoria do serviço e de apresentar, em tempo, os relatórios
contratualmente acordados, afectou a atitude do pessoal e
gestores do FIPAG pessoal perante o Operador privado. Todavia,
o FIPAG manteve relações construtivas com a AdeM e todas as
situações de desacordo têm sido resolvidas através de negociação
amigável entre as partes. A relação com a Vitens tinha sido
consistentemente positiva e de franca colaboração.
3.7. Próximos Contratos
Espera-se que os próximos contratos de cessão de exploração
dos serviços nas quatro capitais provinciais, venham a tornar-se
efectivos em 2009. Estes contratos serão subsidiados durante
os primeiros anos de vigência. Os objectivos chave da estratégia
eram o de se atraírem candidatos locais e regionais e aumentar a
competitividade no sector.
Oito anos após a AdeM ter sido constituída, a maioria do capital
social era detida por uma empresa estrangeira, a AdeP. Em
franco contraste, os Operadores privados na Costa do Marfim e
no Senegal eram primeiramente criados, e contavam com uma
activa participação, de Operadores estrangeiros; seguidamente,
o capital social e a gestão eram transferidos para os investidores
e gestores locais. Esta transferência traz consigo importantes
benefícios: o Operador é visto como uma empresa local
empenhada no desenvolvimento a longo prazo dos serviços e
que compreende o contacto local, os lucros permanecerão na
economia local, e o custo da gestão é mais baixo. Competição
ou não entre operadores, é já uma matéria distinta: na Costa
do Marfim e no Senegal, bem como noutros países africanos,
existe uma única empresa de abastecimento de água (pública
ou privada) e a competição nos grandes mercados urbanos é
fraca. São poucos os países, entre eles o Uganda e a Mauritânia,
nos quais alguns pequenos Operadores locais competiram para
a gestão nas cidades de menor dimensão. Em Moçambique, a
DNA também começou a promover a contratação de pequenos
Operadores para os serviços nas cidades mais pequenas. O
FIPAG espera introduzir a gestão por empresas privadas locais e
competitividade nas cidades de tamanho médio.
Pretendendo promover a competitividade entre os interessados
e encorajar a participação de Operadores locais e regionais, o
FIPAG planeou adjudicar separadamente quatro contratos para
cada uma das áreas de serviço. Os proponentes pré-qualificados
podiam apresentar propostas, separadas, para todas as quatro.
Importa ainda notar que o FIPAG pretendia seleccionar e contratar
os serviços de uma experiente empresa de água para intervir
como auditor específico do desempenho, responsável não só por
monitorar o desempenho segundo os objectivos contratuais de
desempenho, mas também por agir como mentor e apresentar
recomendações sobre como corrigir quaisquer deficiências.
37
 4. LIÇÕES APRENDIDAS E POTENCIAIS
RÉPLICAS
4.1. Data Base, Gestão dos Riscos e
Mecanismos de Responsabilização
Os dados de base utilizados pelos proponentes aos contratos
originais de Cessão de Exploração de Maputo (OLC) e de Gestão
(OMCs) na Beira, Nampula, Pemba e Quelimane estavam
incompletos e não eram confiáveis. Como compensação,
o OLC permitiu que, ocorrendo uma alteração material das
circunstâncias, se pudesse realizar uma revisão intercalar da Tarifa
do Operador. A coberto desta disposição foi possível renegociar
as taxas, mas o processo teria sido mais fácil para ambas as partes
se as condições e procedimentos aplicáveis estivessem mais
especificados. Esta deficiência foi corrigida no RLC. No caso dos
contratos de gestão, porque o Operador não assumiu nenhum
dos principais riscos associados à confiabilidade dos dados de
base, os OMCs e o RMC não regularam a possibilidade de revisão
das taxas, excepto na ocorrência de uma alteração legislativa que
aumentasse os custos do Operador.
É possível que os proponentes tenham tirado partido das
lacunas nos dados para, na esperança de que as condições
reais no terreno forçassem uma revisão que lhes seria favorável,
apresentarem propostas com valores irrealisticamente baixos.
A prolongada renegociação das taxas e revisão dos contratos
resultou em atrasos nos investimentos, nas obras de reabilitação
e no melhoramento da gestão dos contratos, e em perdas
financeiras significativas tanto para o principal accionista do
Operador privado e para o GdM.
Outra deficiência dos contratos foi a ausência de incentivos directos
ou de penalidades monetárias em caso de não cumprimento dos
objectivos e padrões contratualmente acordados. O “pagamento
de incentivos”, tal como incluído nos contratos, não estava
dependente, por si, da qualidade de serviço. As revisões
periódicas das taxas do Operador deveriam ter proporcionado
um mecanismo para medição da sua responsabilidade final,
mas o CRA não considerou que estas fossem suficientes para
adequadamente impor o cumprimento dos padrões de qualidade
de serviço. Alguns observadores acreditam que se o pagamento
de incentivos ou de penalidades tivesse sido mais direccionado,
estes instrumentos teriam sido mais eficazes.
Lições:
1. Antes de se solicitar aos operadores privados que aceitem
correr riscos financeiros, devem ser disponibilizados dados
de base confiáveis e auditados. Se não existir a relevante e
adequada informação, então será provavelmente melhor
adoptar um arranjo inicial em que o operador não corra
tantos riscos para preparação de um contrato futuro em
que a alocação de riscos ao parceiro privado seja superior.
2. Mesmo quando existam dados de base que sejam confiáveis
deve-se reconhecer a necessidade de, potencialmente,
estes terem que ser corrigidos, e assim o contrato deve
especificamente dispor de procedimentos para actualização
de dados, início e execução de uma revisão e para a revisão
das obrigações contratuais.
3. Uma regra que permita fazer-se uma revisão crítica das
propostas rejeitando aquelas com valores inferiores aos
estimados pelos consultores, pode evitar os danos
psicológicos associados às propostas irrealistamente altas.
4. O Operador, no termo da fase inicial de arranque e logo
que existam dados fiáveis, deve assumir a responsabilidade
por atingir os objectivos e padrões contratualmente
estabelecidos e para tal serem acordados incentivos ou
penalidades de natureza financeira.
4.2. Empacotamento dos Contratos /
Áreas de Serviço de Menor Dimensão
Tal como discutido atrás, havia, em 1999, muitas razões para se
empacotarem os contratos para as áreas de serviço de Maputo e
das quatro capitais provinciais e assim se impor aos proponentes
que assumissem todos os contratos ou nenhum. Os contratos
incluíam uma disposição que qualificava como incumprimento,
de qualquer um deles, o abandono das áreas de serviço mais
pequenas (as provinciais). No entanto, o Operador era livre de
estruturar, organizar e preparar a sua equipa de gestão como
melhor entendesse.
Nos primeiros anos de vigência dos contratos, a AdeM não
disponibilizou pessoal dedicado para os contratos de gestão e
tentou gerir todos os cinco contratos a partir de Maputo. Quando
a AdeM começou a sofrer dificuldades financeiras, foi para o
serviço em Maputo que a empresa se voltou, o que teve como
resultado uma falta de atenção para os problemas particulares
vividos nas operações das demais cidades. Mesmo após a revisão
do contrato de gestão e o envio de seis especialistas residentes
para as quatro áreas de serviço, a AdeM não foi bem-sucedida
em prestar suficiente apoio de gestão às províncias. Por outro
lado, se bem que mais expatriados pudessem ter produzido
melhores resultados, tal seria incomportável em termos de
custos. O modelo da Vitens parecia atender a este facto, nele
se prevendo um único chefe de equipa residente, especialistas

38
estrangeiros que visitariam as cidades por curtos espaços de
tempo, e a contratação de jovens profissionais (sob orientação
dos expatriados) para assegurar uma presença permanente.
Lições:
1. O empacotamento de contratos muito diferentes em termos
de tamanho (de área), riscos e lucros pode ser justificável e
criar economias de escala e de âmbito; porém, é importante
que estes incluam salvaguardas que assegurem que o
operador irá dedicar os recursos que se revelem apropriados
a cada área de serviço.
2. A experiência com outros contratos similares, bem como
com outros modelos contratuais, tal como o de uma
única cessão de exploração para algumas áreas urbanas no
Senegal, devem ser avaliadas e comparadas com a
experiência Moçambicana para que se determinem quais
os factores, existindo, que promovem um bom desempenho
nas cidades secundárias e também o alcançar do objectivo
de descentralização dos serviços.
3. Os contratos devem especificar qual o grau de centralização
apropriado e aceitável e/ou os recursos mínimos para as
áreas mais fracas.
4. Para além de disposições contratuais que condicionem uns
contratos aos outros, é indicado que se faça uso de
incentivos e penalidades que garantam que sejam mantidos
padrões mínimos na prestação em todas as áreas de
serviço.
5. Devem ser desenvolvidos modelos de gestão de menor
custo que permitam uma presença adequada de
profissionais nas áreas de serviço mais pequenas. A selecção
e contratação competitivas dos directores delegados locais,
com acesso a apoio profissional, pelo FIPAG e o modelo da
Vitens são duas abordagens potencialmente promissoras.
4.3. Estratégia De Investimento E
Reabilitação
A sequência das obras de capital e de reabilitação apresenta um
dilema porquanto implica que se deva ter em consideração não
só factores técnicos de engenharia, mas também prioridades
financeiras, políticas e sociais, como o sejam a expansão da
cobertura dos serviços. Mesmo que se reúnam as melhores
condições, o tempo entre a preparação e a implementação
de grandes projectos pelos doadores pode ser longo. Em
Moçambique, as dificuldades foram exacerbadas pelos
atrasos na implementação dos projectos de obras de capital, e
consequentemente alguns dos investimentos identificados como
apropriados durante a avaliação de projectos financiados pelos
doadores, já não o eram quando estavam a ser implementados.
Para mais, a AdeM sugeriu, a estratégia de investimento do PNDA
II não deu prioridade aos aumentos de ligações, os quais teriam
de início melhorado a cobertura e o desempenho financeiro dos
serviços. Se bem que o Programa de Obras Delegadas (DWP)
pretendesse dar ao Operador um controlo flexível sobre os
recursos disponíveis para obras específicas que iriam apoiar a
melhoria do desempenho, particularmente no que respeitava à
redução das perdas de água, a AdeM não conseguiu manobrá-lo
nesse sentido.
Lições:
1. Os projectos executivos das obras de capital financiadas
pelos doadores devem ser mais flexíveis para que possam
incluir os ajustamentos necessários para se acomodarem
as circunstâncias e prioridades actuais ao momento da
obra.
2. As obras de capital e de reabilitação devem ter uma
cadência que não só considere factores técnicos de
engenharia, mas também prioridades financeiras, políticas
e sociais. Entre os factores a considerar incluem-se: (i) desejo
de expandir a cobertura o mais rapidamente possível para
assim se manter o apoio dos líderes políticos e da sociedade
civil, (ii) necessidade de melhorar o desempenho
financeiro.
3. Os atrasos enfrentados nos primeiros anos de vigência do
QGD foram causados por uma desafortunada combinação
de circunstâncias e incidentes, muitos para além do controlo
dos intervenientes, e também muitos mais sérios do que
seria normal. Não obstante, os atrasos na implementação
das obras de reabilitação e de capital ocorrem com
frequência, mesmo em projectos relativamente simples,
e particularmente quando novos arranjos institucionais
estão a ser criados. É preciso que se preveja o tempo e os
recursos adequados para o arranque de tais arranjos.
4. Os programas de Obras Delegadas devem ser mais
explicitamente ligados (mas não necessariamente
condicionados a) às melhorias esperadas no desempenho.
4.4. Divisão das Responsabilidades
Os doadores, na esperança de acelerar a execução dos projectos
de investimento e com base no pressuposto (e ideologia popular
nos anos 90) de que os operadores privados iriam ser mais
eficazes nestas tarefas do que as entidades públicas, encorajaram
o FIPAG a incluir a selecção e contratação e a fiscalização das
obras de capital nos contratos de cessão de exploração e de
gestão, prevendo-se que a remuneração do operador se fizesse
com base numa percentagem fixa do valor das obras.
Na prática, este esquema provou ser contra-produtivo. Ele
desviou a atenção da AdeM das suas principais obrigações
contratuais e complicou ainda mais a já complexa relação entre o
39
 FIPAG e a AdeM. Mais importante, não resultou no aceleramento
da implementação das obras de capital. Os atrasos na conclusão
dos investimentos tiveram um impacto negativo no desempenho
operacional e no pagamento de incentivos à AdeM, revelando-
se extremamente difícil responsabilizar uma ou outra parte
dado que as duas estavam fortemente envolvidas na gestão do
programa de investimento.
Lições:
1. A estruturação da participação do sector privado não deve
ser feita com base em glib pressupostos tais como o de
sempre e relativamente a todas as actividades serem geridas
mais eficazmente pelos privados. Os promotores destes
esquemas devem ser mais realistas na estimativa dos
benefícios potenciais, das condições necessárias para
se atingirem tais benefícios e os riscos de estes não se
concretizarem.
2. Existem bons argumentos a favor da separação entre a
gestão do património e as operações, e que esta até é
necessária no caso de um Contrato de Cessão de
Exploração. Contudo, a separação cria a necessidade de
uma forte colaboração entre a entidade encarregue da
gestão dos bens e o operador, o que pode ser problemático
a menos que haja fortes incentivos para as partes
colaborarem.
3. Quando uma entidade encarregue da gestão do património
como o FIPAG existe, ela deve reter a responsabilidade por
aprovisionar e implementar as obras de capital. Esta
competência fortalecerá a separação da responsabilidade
pelas operações e pelos investimentos, tornando mais fácil
responsabilizar cada uma das partes.
4. É essencial que internamente se desenvolvam conhecimentos
sobre e se contratarem especialistas com grande experiência
em aprovisionamento e implementação de projectos
financiados pelos doadores. Nem todos os operadores
privados têm esta competência ou motivação de a
desenvolver.
4.5. A Equipa do Operador Privado
O elevado custo dos operadores privados oriundos de países
muito desenvolvidos é apenas justificável se estes transferirem
competências e conhecimentos que não possam ser obtidos
no país de acolhimento ou em países vizinhos. A prática de os
operadores internacionais de água contratarem profissionais
externos para assumirem cargos permanentes em países em
desenvolvimento resulta numa situação em que as forças
de gestão e técnicas dos operadores internacionais não são
transferidas para o país / nacionais. Para mais, os gestores
residentes podem não ter acesso adequado aos decisores nos
40
países de origem e têm pouca influência nas decisões de fundo
que afectam o contrato. A prática da Vitens de enviar pessoal
próprio de forma regular, por períodos longos e também curtos,
sem isso implicar custos para o país, produziu resultados muito
bons. Infelizmente este modelo não é usual.
Lições:
1. Aos operadores internacionais poderá vir a ser exigido que
preencham determinadas posições chave com pessoal
dos seus quadros ou que possuam experiência de trabalho
num contexto similar por um número mínimo de anos.
Os membros da equipa devem também ter experiência
em gerir um processo de mudança e fortes competências
de orientação e acompanhamento.
2. Deve-se considerar a possibilidade de os trabalhadores do
quadro do operador internacional serem enviados durante
um prazo longo, de forma cadenciada e por períodos curtos
de cada vez.
3. O operador internacional deve ser encorajado a descentralizar
a responsabilidade pela maioria das decisões à equipa local,
limitando-se o papel da sede a prestar apoio, planeamento
e monitoria. O abastecimento de água é um negócio
tipicamente local e do qual fazem parte considerações
sociais, culturais e políticas relativamente ao serviço.
4. Deve existir um plano claro para fasear a retirada do pessoal
expatriado e para a promoção do pessoal local para posições
seniores e níveis de decisão estratégica dentro da estrutura
dos estabelecimentos.
5. Os contratos com o pessoal estrangeiro (residentes ou
não) devem prever que a manutenção dos respectivos
contratos está dependente do atingir de objectivos
específicos de desempenho.
6. Na ausência de condições que promovam um nível de
transferência de competências efectivamente proporcional
ao seu custo pode ser preferível procurar operadores e
prestadores de assistência técnica “menos caros” e a partir
dos países vizinhos, assumindo que estes possam prestar
um serviço de nível satisfatório.
4.6. Uma Forma Alternativa para a
Participação do Sector Privado
Internacional
O modelo da Vitens representa uma forma menos onerosa de
participação do sector privado internacional que, apesar de não
substituir os acordos privados dirigidos à obtenção de lucros,
pode ser útil como um arranjo interino ou transitório aonde
ainda não seja possível receber a participação privada. Se bem
que casos idênticos ao da Vitens não sejam comuns no sector
de águas, arranjos similares têm sido utilizados noutros sectores,
sobretudo com recurso a associações profissionais e não a
empresas privadas. Por exemplo, a US Rural Water Association,
com o auxílio dos seus próprios associados e do Departamento
de Agricultura dos Estados Unidos da América, desde há muito
presta apoio rigoroso e regular aos sistemas de água rural na
América Central. Os governos dos países desenvolvidos que
demonstraram um forte compromisso no apoio ao cumprimento
das Metas de Desenvolvimento do Milénio podem ser receptivos
a este modelo de relativamente baixo custo e de elevado valor.
Potencial aplicação:
O Governo Holandês e a Vitens desenvolveram um modelo
inovador de apoio às MDMs para o sector do abastecimento
de água urbano que outros países podem ser encorajados a
adaptar. Os doadores internacionais e as autoridades do sector
das águas nos países em desenvolvimento poderiam encorajar
os governos doadores e também empresas de água, públicas
e privadas, a participar em tais intervenções. Seguindo o
modelo da Vitens, as empresas de água poderiam solicitar aos
sócios que financiassem uma pequena doação cujo valor seria
compensado com o pagamento do custo da assistência técnica.
Em alternativa, os consumidores poderiam ser solicitados para
fazerem doações mensais ou trimestrais aquando do pagamento
das suas facturas de águas. Estas intervenções necessitariam de
ser complementadas com apoios aos investimentos e operações
financiados por agências de ajuda bilateral ou agências
financeiras internacionais. Estes arranjos dariam aos cidadãos
dos países desenvolvidos a oportunidade de apoiar os MDMs,
podendo ainda produzir impactos benéficos nas empresas de
água na medida em que permitiriam ao seu pessoal ter acesso
a oportunidades de trabalhar com criatividade em ambientes
bastante dinâmicos.
Considerando-se que existe uma forte necessidade de apoiar
a gestão dos serviços de abastecimento, particularmente em
cidades de pequena e média dimensão nos países pobres,
poderia ser preparado um programa especial de promoção deste
tipo de acordos. Contudo, recomenda-se que especificamente
se assegure que as empresas participantes no esquema
compreendam os desafios que provavelmente irão enfrentar,
sejam capazes de treinar pessoal e de alocar ao projecto recursos
suficientes e mais que sejam sinceras no seu comprometimento
em promover o desenvolvimento através de uma intervenção de
cariz não lucrativo.
4.7. Promovendo a Emergência de
Operadores Privados Locais
Se bem que as empresas de porte internacional possam dispor
da necessária especialidade técnica e experiência, são vários
os riscos e desvantagens inerentes à contratação de empresas
internacionais para a operação dos serviços. Quando em posse
de bons conhecimentos técnicos, os operadores privados locais
oferecem muitas vantagens.
A desvantagem mais óbvia dos operadores internacionais é o seu
elevado custo. Frequentemente, a equipa de gestão residente
não inclui trabalhadores do quadro da empresa líder que
poderiam trazer os benefícios da sua experiência corporativa.
Se bem que muitos profissionais expatriados tenham uma vasta
experiência de trabalho em contextos similares e se adaptem
bem a novos ambientes, eles não possuem o mesmo grau de
ligação ao contexto local que possuem os gestores nacionais. A
gestão societária dos operadores estrangeiros é tal que pode não
se dar a devida prioridade a um contrato executado num país
distante; em contraste, os operadores locais são provavelmente
melhor comportáveis do ponto de vista financeiro, têm um maior
entendimento das condições locais e estão mais engajados
para com o desenvolvimento económico do seu país; o lado
negativo dos operadores locais é que, pelo menos no início, é
normal que lhes faltem conhecimentos específicos e experiência
apropriados.
Lições:
1. Os contratos com operadores internacionais inevitavelmente
comportam o risco das mudanças na estratégia corporativa
e liderança nos países de origem produzirem impactos
nefastos à relação contratual. A dificuldade de controlar
tais riscos reforça a pretensão de se contratarem operadores
privados locais ou regionais cuja viabilidade esteja
fortemente relacionada com o sucesso do contrato e
que tenham interesse em manter a sua presença no país
de acolhimento.
2. É pouco provável, pelo menos ao início, que as empresas
privadas locais possam qualificar-se para a execução
de contratos operacionalmente complexos. Por esta razão,
é importante que os contratos sejam estruturados de
modo a promover a emergência e fortalecimento de
operadores privados locais. Aquando da elaboração dos
contratos de gestão delegada que irão suceder ao contrato
celebrado com a AdeM para as quatro capitais nortenhas,
o FIPAG procurou direccionar a selecção para empresas
locais e regionais que seriam apoiadas por um especialista
auditor/conselheiro independente.
3. A prática da Vitens de contratar recém-licenciados ou
estudantes que concluíram o ensino secundário e dar-lhes
um apoio intensivo no processo de assumpção de
responsabilidades de gestão tem-se revelado eficaz no que
toca ao desenvolvimento de profissionais locais do sector de
águas que virão a poder assumir cargos de gestão em
empresas privadas ou ainda prestar serviços parcelares aos
operadores.
41
 4.8. Fortalecimento do Pessoal Local e
Fornecedores de Serviços Auxiliares
A AdeM e a Vitens implementaram programas abrangentes de
formação nas suas respectivas áreas de serviço – seja porque
tivessem um incentivo (o Contrato de Cessão de Exploração) ou
porque tal lhes era exigido (contratos de gestão e de assistência
técnica). Todos os observadores concordaram em que o
desempenho do pessoal tinha melhorado de forma significativa
mas que era necessário continuar-se a desenvolver acções de
capacitação.
No que toca ao desenvolvimento da capacidade local de gestão
note-se que a AdeM não havia substituído nenhum dos membros
do topo da equipa de gestão por profissionais localmente
contratados e dado o seu pobre desempenho, poderia vir a ser
discutido se a empresa deveria ou não fazê-lo. Por outro lado, o
FIPAG entretanto desenvolveu uma abordagem promissora para
o desenvolvimento da capacidade local.
Quando a AdeM se revelou incapaz de dar um apoio de gestão
satisfatório nas quatro áreas de serviço provinciais, o FIPAG
decidiu centralizar na Beira a equipa de gestão da AdeM e
em 2007 nomeou os directores delegados, seleccionados e
contratados através de processos competitivos, para assumirem
as responsabilidades pela gestão diária dos serviços na Beira,
Nampula, Pemba e Quelimane.
Os contratos dos directores delegados previam a concessão de
incentivos quando cumpridos determinados resultados e eram
supervisionados pela equipa de liderança central do FIPAG. Os
directores do FIPAG em Inhambane, Maxixe, Chókwe e Xai-
Xai, eram também responsáveis pelas operações de rotina, nas
quais eram apoiados, no local, pela Vitens. Mais, observe-se,
com o objectivo de criar a capacidade local na prestação de
serviço, a Vitens contratou estudantes e jovens profissionais
para trabalharem como contrapartes dos membros da equipa da
Vitens, e em conjunto com os expatriados, proporcionando-lhes
a oportunidade de adquirirem um valioso treinamento prático e
experiência.
O QGD em Moçambique criou também outras oportunidades
para o fortalecimento da capacidade e sector privado locais;
em Maputo, o empresariado nacional beneficiou da prática da
AdeM de subcontratar funções de apoio não nucleares; o CRA
examinava a possibilidade de legalização de numerosos POPs que
prestam serviços de água a uma porção substancial da população
residente em zonas que a AdeM se revelou incapaz de servir.
Lições:
1. A participação do sector privado pode ser equacionada
de forma a criar oportunidades para o desenvolvimento das
capacidades e do próprio sector privado local; no caso
42
específico dos contratos de gestão, os objectivos de
capacitação devem ser claramente especificados e dados
incentivos para o seu alcance.
2. Outros mecanismos complementares ao treinamento mais
formal, tais como a atribuição de incentivos ao (bom)
desempenho e abordagens para a orientação, são bastante
úteis para se desenvolver a capacidade local de gestão. O
FIPAG, quando contratou os directores delegados locais para
as quatro cidades do norte e lhes deu acesso ao apoio
da equipa de expatriados da AdeM e de outros profissionais,
introduziu um modelo que incorporou os conceitos aqui
defendidos.
3. A subcontratação de funções de apoio dá ao empresariado
local a oportunidade de crescer e de dispersar os benefícios
da participação do sector privado nos serviços de
abastecimento de água a outros segmentos económicos.
4.9. Gerindo as Expectativas
A reforma do sector dos serviços de abastecimento de água
em Moçambique gozou de um contínuo apoio por parte do
GdM e do público em geral. Tal deveu-se em parte à mestria
dos dirigentes do sector de gerir as expectativas e evitar fazer
promessas irrealistas que não pudessem ser mantidas. Para
mais, todos os actores interessados a nível nacional e municipal,
bem como os consumidores, foram mantidos informados sobre
o progresso e também sobre as contrariedades enfrentadas. O
Fórum Coordenador da Gestão Delegada competente por rever
e comentar os programas do FIPAG, provou-se uma forma eficaz
de manter envolvidos todos os interessados.
Lições:
1. A projecção de resultados realistas e a educação dos actores
interessados (particularmente as autoridades municipais e
os consumidores) relativamente aos desafios financeiros
e técnicos, ajudam a criar um ambiente de colaboração e
ao mesmo tempo a evitar os desapontamentos.
2. Mecanismos formais de consultas tais como o fórum dos
actores interessados ajudam a manter o seu envolvimento
durante o processo de reforma do sector.
4.10. A importância de Instituições
Credíveis e Estáveis
Lutando contra as dificuldades encontradas durante os primeiros
anos de vigência do QGD, o forte compromisso político do GdM
para com a reforma, a dedicação dos líderes chave do sector,
a crescente credibilidade das novas instituições sectoriais e o
apoio continuado dos doadores asseguraram que as reformas
prosseguissem. Uma das características positivas do sector de
águas em Moçambique foi a estabilidade e profissionalismo dos
dirigentes: em 2007, os quadros superiores das instituições chave
continuava ocupado por individualidades conhecedoras de toda
a história do processo da reforma, e estavam dedicados ao seu
sucesso. Colocados de parte os defeitos da AdeM, à empresa
deve ser reconhecido o esforço de persistir perante as mais
penosas dificuldades.
Lição: O valor de um bom quadro legal e institucional na atracção
de investimento por parte de operadores privados internacionais
e na promoção de uma sustentabilidade de longo prazo dos
serviços de abastecimento de água é sobejamente reconhecido.
Não obstante, um diploma legal ou um conjunto de políticas
oficiais não é muito útil se não estiverem criadas e implantadas
as condições capazes de promover a credibilidade, estabilidade,
transparência e eficácia dos serviços. Estas mesmas condições
asseguram que, quando se enfrentam dificuldades, a reforma
não se irá desmoronar. As condições que em Moçambique
permitiram o sucesso da reforma foram:
1. Apoio generalizado e confiança na reforma,
2. Competência dos profissionais e forte capacidade
institucional para levar a reforma em diante,
3. Continuidade e excelência na liderança do sector, e
4. Perseverança dos parceiros privados minoritários da AdeM.
Water Treatment Plant Locations
4.11. Servindo os Pobres
Os estudos sobre os beneficiários promovidos pelo CRA revelaram-
se um instrumento poderoso para o aumento do conhecimento
sobre o mercado para os serviços e a capacidade de pagar
pelas ligações domésticas, e levaram a que o CRA considerasse
alterações à forma de regulação, tais como o licenciamento dos
revendedores de água e alterações na estrutura tarifária.
Tal como na maioria dos países em desenvolvimento, as maiores
cidades de Moçambique estão rodeadas de áreas periurbanas
surgidas a partir de assentamentos informais e desenvolvidos
sem um adequado planeamento urbano. A maioria da população
urbana que é mais pobremente servida, ou que simplesmente
não beneficia dos serviços de abastecimento de água, vive
nessas áreas e as soluções convencionais podem não ser as mais
práticas.
Nas fases iniciais da reforma esperava-se que a contratação de
um operador privado resolvesse (ou pelo menos indicasse a
solução para) a maioria, se não todos, os problemas no sector de
abastecimento de água urbano. A experiência demonstrou que é
por vezes necessário adaptar o quadro institucional e promover a
associação com operadores de pequena escala.
Lições:
1. As pesquisas regularmente realizadas junto dos beneficiários
são um instrumento essencial para se avaliar as principais
características do mercado e a capacidade de pagar os
serviços, podendo ainda sustentar o equacionar e delinear
de soluções.
2. O operador e o regulador para melhor servir as áreas de
baixo rendimento periurbanas devem ser proactivos em
tirar vantagens do conhecimento local e também em
procurar soluções criativas. Como exemplos de estratégias
eficazes temos:
• Forte coordenação entre as autoridades locais,
particularmente a nível da comunidade,
• Parcerias com pequenos operadores privados,
• Descentralização dentro dos estabelecimentos de
forma a trazer a empresa para junto dos
consumidores,
• Parcerias entre as instituições governamentais,
operadores (convencionais e informais) e outros
actores interessados (tais como as ONGs, agências
bilaterais ou multilaterais, etc.) para a definição e
implementação de pilotos nas áreas periurbanas com
abordagens inovadoras. n
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