PROJETO LEGISLATIVO INCLUSIVO - PLI

(NOMENCLATURA PROVISÓRIA, QUE DEVE SER APRIMORADA. ALTERNATIVAS

POSSÍVEIS: “POPULAR” OU “PARTICIPATIVO”)

(1) CONTEÚDO DO PLI

O PLI consiste num modelo de processo legislativo organizado para permitir a

efetiva participação da sociedade civil na elaboração das normas às quais se
submeterá.

A concretização de tal modelo de processo legislativo se dará pelo

desenvolvimento de mecanismos que facilitarão à sociedade civil propor diretamente
seus projetos de lei e que, também, viabilizarão efetiva participação durante o trâmite
das propostas legislativas (sejam elas de iniciativa própria ou não), com a
apresentação de quesitos e de informações pertinentes a qualquer aspecto da medida
objeto de debate.

Quanto aos quesitos, caberia às entidades da sociedade civil apresentar um

número limitado de questionamentos ao Parlamento, que, por sua vez, deveria
responder a cada um deles de forma individualizada. As respostas aos quesitos seriam
incorporadas à própria medida legislativa – inclusive integrando seu “corpo formal” -,
servindo como justificativa de sua implementação (livro da Ana Paula de Barcellos
sobre direito à fundamentação).

Portanto, dois seriam os pilares do PLI, quais sejam: (i) a ampliação e

facilitação da iniciativa legislativa popular (para incluir entidades temáticas); e (ii) a
intensificação da participação no processo de elaboração dos textos legislativos.

Obs. Modelo semelhante ao de “amicus curiae” no STF. Aliás, todo o PLI será
construído muito a partir de experiências testadas e consolidadas no processo judicial.
(2) PROBLEMAS QUE JUSTIFICAM A IMPLEMENTAÇÃO DO PLI (E SUAS SOLUÇÕES)

A) (Ir)Responsabilidade do Parlamento perante a sociedade

No que se refere à institucionalidade vigente, o cenário brasileiro possui

gravíssimas distorções. A mais preocupante delas, a meu ver, é a irresponsabilidade do
Parlamento perante a sociedade. Apesar de ser um dos principais centros do poder
político, seus erros e acertos são atribuídos ao Poder Executivo, o que acaba por torná-
lo invisível para a opinião pública. Sua atuação é bem menos debatida do que deveria,
sendo a maior parte das vezes por conta de medidas de natureza mais existencial do
que prática, como é o caso do aborto, por exemplo.

Essa “invisibilidade” do Parlamento rapidamente foi notada como uma

oportunidade, já que eventuais medidas irresponsáveis seriam atribuídas diretamente
ao Executivo, recaindo sobre este último todo o peso político negativo do
gerenciamento da vida pública. É por tal razão, por exemplo, que pautas-bomba são
amplamente impostas pelo Congresso Nacional. Seus efeitos desfavoráveis sobre a
administração geral do país serão imputados justamente ao Poder Executivo, que, no
imaginário popular, é o único por ela “responsável”.

Esse quadro de completa irresponsabilidade de do Legislativo permitiu sua

atuação descolada dos interesses sociais, inclusive com ampla possibilidade de
chantagem sobre o Executivo, que se vê sem os mecanismos necessários para superar
a lógica do impasse. É bem verdade que esse problema pode ser mitigado a partir de
mais de uma frente (como, por exemplo, por meio de um “recall” à brasileira, que será
estudado em outra oportunidade). No entanto, aproximar a sociedade (e o eleitorado)
do Parlamento parece-me a melhor maneira de fazê-lo. É nesse contexto que o PLI se
apresenta como solução.

Com a efetiva inclusão da sociedade civil no debate legislativo (e não apenas

por meio das já desgastadas audiências públicas), o Parlamento terá o ônus
argumentativo de justificar, perante a sociedade como um todo, as medidas que vier a
aprovar ou a adotar. A partir daí, imagina-se que haverá um maior receio, por parte do
Legislativo, na aprovação de projetos sabidamente irresponsáveis ou negativos para a
maioria, já que necessariamente deverá confrontar os argumentos que serão
levantados contra a hipotética medida. Em outras palavras, acredita-se que o dever de
justificar o projeto previamente à sua aprovação, inclusive com o enfretamento de
premissas suscitadas pela própria sociedade, trará um constrangimento maior para os
parlamentares, que terão mais dificuldade para “abraçar” uma providência que se
mostre, nos debates, claramente perversa ou injustificável.

Assim, a ideia central do PLI é colocar a sociedade civil como protagonista do

debate público, com a apresentação de quesitos e argumentos, seja para defender um
projeto, seja para refutá-lo. Acredita-se que tal medida aproximará sociedade e
Parlamento, de modo que passará a gerar uma maior responsabilidade do último
perante o primeiro.

Exemplificando: suponha-se que um projeto de lei proponha alterar a legislação

tributária e que fique claro, durante o debate legislativo, que a medida resultará, por
falta de recursos, na prestação deficitária de um serviço público. Nesse caso, o
Parlamento, para aprovar a medida, deverá argumentar pela sua necessidade, o que
pode se mostrar politicamente inviável. Qualquer que seja a decisão, certamente que o
Legislativo será responsabilizado de forma mais intensa do que ocorre atualmente.

Efeito colateral positivo: o PLI também pode servir para aclarar os verdadeiros
interesses por trás de um determinado projeto de lei, ficando mais evidente para a
população a quais interesses a medida debatida.

B) Déficit de representatividade no Legislativo

A sociedade atual é marcada por uma contínua fragmentação (ou atomização),

o que significa dizer que a individualidade tem fortalecido-se cada vez mais, sempre
em detrimento da coletividade. Já não é mais possível pensar na construção de uma
comunidade, que, no ideário atual, passou a ser a simples soma de indivíduos que não
se enxergam como pertencentes ao mesmo corpo social. Tal processo tem sido
chamado por alguns de “radicalização do projeto iluminista”, referindo-se ao período
da história em que, substituindo o homem enquanto ser coletivo (“animal político de
Aristóteles), o indivíduo passa a ser o centro do pensamento filosófico (Alasdair
Mcintyre).
 Aliás, é a partir do projeto iluminista que a liberdade ganhou contornos
modernos e passou a ter extrema relevância. Afinal, se o indivíduo se torna no mote
principal do pensamento filosófico, é o seu desenvolvimento que deve ser buscado a
qualquer custo, o que é impossível sem um amplo espaço de autodeterminação
(liberdade). Por isso, a maior parte das ideias tentava construir um suporte filosófico
para a liberdade individual, fazendo desse “bem moral” o mais relevante dentre todos
os outros existentes.

Ocorre que essa individualidade se exacerbou (ou se radicalizou). Ainda que

seja difícil entender o processo até aqui, fato é que o indivíduo se voltou mais para si,
deteriorando, assim, os laços comunitários que possuía. A globalização, aliás, foi um
grande motor dessa mudança. Além da radicalização da individualidade, a
complexidade da sociedade atual faz com que o indivíduo seja “muitos em um só”. Não
mais se pensa em alguém como trabalhador, estudante ou capitalista (detentor de
capital). Hoje, o sujeito é definido (e tenta se definir, num processo circular) pela sua
cor e pelo seu gênero, pela sua religião e pela sua profissão, pelo seu pensamento
econômico e pelas diretrizes morais que adota para si. Quer-se dizer com isso que não
há mais aquela exata correspondência entre o indivíduo e sua comunidade, pois o
sujeito passou a ser muitos. Esse indivíduo passa a ter convergências e conflitos com
todos os conjuntos sociais possíveis, o que o leva para uma maior individualização do
pensamento, já que somente ele pode encarnar perfeitamente suas preferências. Aliás,
para mim, esse é o cerne da crise de representatividade do poder político, pois não
mais será possível a correspondência entre representante e representado. O primeiro
sempre decepcionará o segundo, já que não conseguirá atender às expectativas em
todas as deliberações sobre a vida política. O indivíduo passou a ser o único
representante possível de si mesmo.

E como o PLI mitigará tal efeito? Simples (apesar de complexo). Em vez de se

satisfazer com o modelo de representação em que o cidadão escolhe alguém para falar
em seu nome sobre todos os assuntos, o PLI permite que o próprio cidadão tenha voz
e participe diretamente de todo e qualquer processo decisório. A possibilidade de ser
levado a sério no debate (por meio de quesitos e respostas) aproximará a sociedade
do Parlamento, gerando uma sinergia que o processo eleitoral já não é capaz de
produzir.
Exemplo histórico: o ganho de representatividade do STF a partir da participação mais
ativa da sociedade civil no controle abstrato de constitucionalidade.

C) Melhoria do debate público e da própria atividade legislativa

De forma breve, o terceiro ganho do PLI está relacionado à própria qualidade

da atividade legislativa. Muito se fala sobre os motivos obscuros que estão por trás de
determinadas escolhas políticas. A ideia em que se sustenta o PLI, portanto, é a de
que haverá um constrangimento – ainda que não imediato – em se defender medidas
que não se justifiquem na razão pública (isto é, aquela que é aceita pela sociedade). A
atividade legislativa será mais racional e protagonizada pelos setores da sociedade civil
que se especializaram no tema debatido.

Leitura: Habermas.

(3) FUNDAMENTO ÉTICO-FILOSÓFICO DO PLI

 relacionar com a dignidade da pessoa humana, considerando, sobretudo, sua

dimensão relativa à autonomia pública. A dignidade da pessoa humana impõe a
abertura do poder político à participação decisiva da sociedade, que, por sua
vez, deve ser a protagonista na construção da institucionalidade que a norteia.
 processo como limitação do poder político (seja ele legislativo, administrativo
ou judicial). O processo legislativo é o único que não cumpre sua função, já que
seu desenvolvimento se dá integralmente pelo próprio poder político
(Legislativo), sem o controle e a devida participação externa.

Leitura: valer-se bastante das formulações teóricas sobre contraditório e participação

na construção da decisão judicial.

(4) RISCOS DE DISTORÇÕES DO PLI

(5) PAPEL DO JUDICIÁRIO NA EFETIVAÇÃO DO PLI

(6) CONSTRUÇÃO DO MODELO DO PLI

(7) O PLI NÃO É A PANACEIA DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA