1.

INTRODUCCIÓN
El objetivo del presente trabajo consiste en orientar al lector sobre la
conveniencia del proceso constitucional de “Acción Popular” como
una herramienta útil para combatir los excesos reglamentarios del Poder
Ejecutivo, que por medio de Decretos Supremos o Resoluciones de
Superintendencia de carácter general pueden estar infringiendo el texto
de las leyes tributarias o en forma directa la Constitución.Si bien el proceso
de Acción Popular, tal cómo es concebido hoy día, tuvo su génesis en la
Constitución Peruana de 1933, contando con un mayor plazo de
vida que la acción de inconstitucionalidad (que surgió en la Constitución de
1979); sin embargo, en la práctica el primero de los procesos ha
tenido menor arraigo, tal vez por desconocimiento acerca de su uso o
por la desconfianza que genera el hecho que su resolución se confíe en
el Poder Judicial.Por dicho motivo, se han introducido una serie de
modificaciones en la regulación del proceso de Acción Popular en
nuestro Código Procesal Constitucional, que tienen como función
revitalizar esta figura, y recomendar su utilización por encima del
proceso de amparo en determinados casos. Sin embargo, hubiera
sido recomendable disponer la retroactividad en forma imperativa
de la resolución estimativa, a fin de no relegar dicho proceso en
beneficio de la Acción de Amparo.

2.ETIMOLOGÍA
Etimológicamente el vocablo acción proviene del latín actio – ònis
que significa “ejercicio de una potencia; efecto de hacer”.

3. ANTECEDENTES HISTÓRICOS .

A) DERECHO ROMANO:
“Llamamos acción Popular la que ampara el derecho del propio
pueblo”(Digesto, libro 47, título XXIII, ley 1) A.I.)
El derecho romano fue uno de los sistemas jurídicos más
avanzados de la antigüedad, prueba de ello es su influencia
hasta nuestros días. En el caso determinado de las acciones
populares, la legitimación popular para actuar procesalmente,
fue una de las instituciones más característicamente romanas
que no se ha vuelto a repetir en toda la historia del derecho
universal. a) El Populus La cita del Digesto 47.23.1. Título XXIII
denominado “De las acciones populares”, dice: 1. Paulus Libro
VII, ad edictum.- Eam popularem actionem dicimus, quae suum
ius populi tuetur. Paul. 8 ed. “Llamamos acción popular la que
 ampara el derecho propio del pueblo”. A partir de esta cita
señalamos que la acción popular es aquella que se ejercita en
defensa del derecho del pueblo (pópulus). Para especificar el
concepto de populus citemos a Gayo en Inst. 1.3., donde señala
que: “... con el nombre de pueblo se comprenden todos los
ciudadanos,...” Podemos por tanto afirmar que, la acción popular
es aquella que tiende a proteger, garantizar y legitimar el
derecho del populus , integrado por una colectividad ciudadana
que a diferencia de la concepción moderna, asumía el
compromiso no solo de abstenerse a dañar al interés colectivo,
sino que también procuraba su arreglo de acuerdo con las
condiciones y medios procesales que el derecho romano
establecía para ello, cuando era afectado como miembro de ese
populus.

B) CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ (1812): “El soborno, el cohecho y la

prevaricación de los magistrados y jueces producen acción
popular” (artículo 255), pero su extensión se remonta a finales
del siglo XIX, cuando va a ser entendida como un recurso de
carácter penal (deberes de función) o administrativo
(infracciones en la prestación de servicios públicos).

C) ANTECEDENTES DE LOS PROCESOS

CONSTITUCIONALES EN EL PERÚ

En términos generales, durante el siglo XIX, el Perú no contó

con instrumentos jurisdiccionales de control, predominando la
fiscalización por parte del Congreso. Ha sido recién a partir del
siglo XX cuando se empiezan a introducir y fortalecer las
herramientas de control. En este sentido, destacó la Carta
peruana de 1979, vigente desde julio de 1980, que adoptó un
"modelo dual de Jurisdicción Constitucional"(14O), el cual fue
modificado abruptamente tras la ruptura del régimen
constitucional el 5 de abril de 1992. En tal ocasión se dispuso,
entre otras medidas, la "reorganización" del Poder Judicial, la
desactivación del Tribunal de Garantías Constitucionales (TGC),
la creación de arbitrarias causales de improcedencia de los
procesos de hábeas corpus y amparo, y la restricción de la
medida cautelar en el amparo. Incluso, un decreto ley otorgó
una "nueva" competencia al des activado TGC. Se inició así una
etapa en que la Carta de 1979 quedaba en suspenso en tanto
sus disposiciones no fueran compatibles con los objetivos del
régimen. Este fue el precedente de la Carta de 1993, la cual fue
 fruto de la presión de la comunidad internacional y de la
necesidad de “constitucionalizar” al régimen de facto de
Fujimori. VI. FINALIDAD El proceso de acción popular tiene por
finalidad la defensa de la Constitución frente a infracciones
contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede ser, directa
o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como
por el fondo

4.NATURALEZA JURIDICA:

HANS KELSEN además de ser el padre del control de

constitucionalidad, por su aporte en la creación del Tribunal
Constitucional en la Constitución austriaca de 1920, también se
refirió a la acción de inconstitucionalidad con legitimación popular,
en los siguientes términos: Esta legitimación popular, conocida en la
doctrina germana como popular lage, fue tenida en cuenta por
KELSEN, quien vino incluso a reconocer, ya a la altura de 1928, su
superioridad teórica, al señalar que: ‘ciertamente la mayor garantía
sería la de establecer un actio popularis; el tribunal debería
examinar la regularidad de los actos sujetos a su jurisdicción, en
particular las leyes y reglamentos, ante la demanda de cualquiera.
De este modo, el interés político en la eliminación de los actos
irregulares vendría sin duda satisfecho del modo más pleno”. a)
Objetivo: Defensa de la Supremacía normativa de la Constitución.
b) Subjetivo: Protección de los Derechos Constitucionales.

5.DEFINICIÓN

Es un proceso constitucional que tiene como finalidad que las normas

jurídicas de jerarquía inferior a la ley (por ejemplo, un decreto
supremo que reglamenta una ley) no contravengan a la Constitución
o a la ley. Se presenta a la Sala competente de la Corte Superior
del Poder Judicial y ésta, en su sentencia, declara si la norma que
ha sido impugnada contradice o no la Constitución o a la ley. Si la
Sala comprueba que, efectivamente, la norma impugnada infringe alguna de
aquéllas, la declara inconstitucional o, en su caso, ilegal y, por
consiguiente, esa norma pierde efecto desde el día siguiente a
la publicación de la sentencia, lo que equivale a decir que, a partir
de ese momento, deja de existir en el ordenamiento jurídico.
El artículo 200º numeral 5) de la Constitución Política del Perú de 1993
incluye dentro de las garantías constitucionales a la Acción Popular,
la cual procede contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la
autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de
la ley. En el ámbito doctrinario, César Landa señala que “La Acción
Popular está estrechamente ligada a la acción de
inconstitucionalidad de las leyes, en la medida que su objeto
también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del
legal, pero examinando las normas inferiores a la ley”
En definitiva, el proceso de Acción Popular constituye un
mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias,
que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial, y que
presenta como objetivos el de velar por la defensa
del artículo 51º de la Carta Magna (el cual prescribe que “La
Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las
normas de menor jerarquía, y así sucesivamente”), y el artículo 118º
inciso 8) del mismo texto normativo (que considera dentro de las
atribuciones del Presidente de la República la de “Ejercer
la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos
y resoluciones”).

Así, la Acción Popular es el remedio para defender la

constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas
que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y
legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de
nivel administrativo. La controversia en una Acción Popular
constituye una discusión de puro derecho, en el que debe
determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene la
Constitución o la ley. Los efectos de la sentencia no son
particulares, sino generales, es decir, su ámbito de vigencia es para
un colectivo y no una determinada persona.

6.OBJETO

El proceso de acción popular tiene por objeto la defensa de la Constitución

frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción
puede ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por
la forma como por el fondo.Asimismo el artículo 75 del código
procesal constitucional señala: “los procesos de acción popular (…)
tienen por finalidad la defensa de la constitución frente a
infracciones contra su jerarquía normativa. (…)”

Conviene transcribir un extracto de una ejecutoria del Tribunal

Constitucional que señala la finalidad de este proceso:
“la acción popular es uno de los procesos constitucionales orgánicos
cuya finalidades la defensa de la constitución frente a infracciones
contra su jerarquía normativa a la cual puede recurrir cualquier
persona dentro de los cinco años posteriores a la publicación de la
norma.
En este sentido de considerar el demandante que los decretos Supremos
(materia de demanda)” contravienen la constitución,
puede hacer uso de su derecho con arreglo a la ley mediante el
procesos constitucional especifico y será la Sala respectiva del
Poder Judicial la que se pronuncie sobre la procedencia o
improcedencia, la existencia, así como sobre los efectos generados
por los decretos cuestionado, siendo si pronunciamiento de carácter
ERGA OMNES” .

De lo señalado antes concluimos el proceso de acción popular tiene

por finalidad que las autoridades jurisdiccionales realicen una
evaluación sobre la constitucionalidad y legalidad de las normas del
tercer nivel jerárquico, de alcance general. Dada la amplitud de
materias que corresponden ser desarrolladas por la Administración
Pública a través de su potestad normativa.

7.-CARACTERISTICAS

a.Es Una Acción Pública:

La acción es popular porque la podrá ejercer cualquier ciudadano

del pueblo. Ello resalta su carácter democrático y, a su vez, se
considera como una de las vías de la participación democracia; por
consiguiente,su ejercicio es eminentemente de carácter político,
porque el pueblo por medio de un ciudadano podrá cuestionar los
actos normativos que expiden los gobernantes, cuando sean
violatorios de los derechos constitucionales (fundamentales,
económicos, sociales, culturales,colectivos, etc.).

b.Es Sustantiva:
 La acción popular está estrechamente vinculada la acción de
inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su objeto
también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del
legal pero examinando las normas inferiores a la ley.En ese sentido
la Acción Popular los jueces pueden declarar la inconstitucionalidad
con carácter general de la norma infralegal que sea contraria a la
constitución y las leyes.Sin embargo no concluye con la expulsión
judicial de la norma infractora del ordenamiento jurídico solo pueden
declararla inaplicable parcial o totalmente pero con efectos
generales que casi es lo mismo a declararla nula. Al respecto
debemos mencionar que el control de los decretos reglamentos y
demás normas administrativas, deben realizase no solamente en
las normas constitucionales y legales sino también a las sentencias
del tribunal constitucional que hayan desde luego estimado o
desestimado la declaración de la ley como inconstitucional.

c. Es Procesal:

Considera también la protección del orden constitucional y legal ,

losvalores supremos no solo del estado , sino también de la
sociedad , la legitimidad procesal activa es anormal y material , es
decir que cualquier ciudadano puede incoar disposiciones
reglamentarias y administrativas ante el poder judicial , por
inconstitucionales e ilegales incluso los ciudadanos extranjeros
residentes en el país , pueden ser titulares de esta acción , así
como también el poder judicial debe tutelar ese derecho a la acción
de cualquier ciudadano .

8.LEGITIMACIÓN ACTIVA

La demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier

persona (art.84º del Código Procesal Constitucional). No es
necesario que invoque intereses,porque el objetivo de la acción
popular es defender el principio de jerarquía normativa y, por
consiguiente, expulsar del ordenamiento jurídico las normas
administrativas de carácter general que infringen la ley y la
constitución.La Ley Nº 24968- Ley Procesal de la Acción Popular,
englobaba en su artículo 4ºcomo sujetos legitimados a interponer
demanda de Acción Popular a: los ciudadanos en el ejercicio pleno
de sus derechos, los ciudadanos extranjeros residentes en Perú, las
personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú a través
de sus representantes legales, y el Ministerio Público. Actualmente,
el Código Procesal Constitucional indica en su artículo 84º que “La
demanda de Acción Popular puede ser interpuesta por cualquier
persona”.

Como su propio nombre lo indica, la legitimación procesal activa en

el proceso de Acción Popular es abierta, sin que sea necesario
sustentar un agravio personal directo. El artículo 84º del CPC no
hace distinción entre los sujetos facultados, por lo que una persona
jurídica constituida en el Perú e incluso una sucursal en el Perú de
una sociedad extranjera pueden emplear este mecanismo
constitucional.

9.LEGITIMACIÓN PASIVA
La demanda se dirige contra el órgano emisor de la norma objeto del
proceso. Si la norma ha sido emitida con participación de más de un
órgano emisor, se emplazará al de mayor jerarquía. Si se trata de
órgano de igual nivel jerárquico se emplazara al que primero suscribe el
texto normativo. Tratándose de normas dictadas por el Poder Ejecutivo,
el emplazamiento se hace al ministro que lo refrenda; y, si fuese
varios ministros, al que hubiese firmado primer término. Si el órgano
emisor ha dejado de operar, se emplazara al órgano que asumió
sus funciones (art. 89º del Código Procesal Constitucional).

10.LA COMPETENCIA EN EL PROCESO DE ACCION POPULAR

En el artículo 85 del Código procesal Constitucional prescribe sobre

la competencia ,indicando que es de orden judicial, siendo
competentes:

Es el Poder Judicial. En primera instancia lo pueden ser:

a) la Sala correspondiente, por razón de la materia de la

Corte Superior del distrito judicial al que pertenece el
órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular
es de carácter regional o local.
b) la Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima
en los demás casos.

En segunda instancia la Sala Constitucional y Social de la

Corte Suprema es el órgano competente.
11.CONTENIDO DE LA DEMANDA

La demanda debe contener los siguientes datos y anexos:

1. La designación de la Sala ante quien se interpone
2. El nombre, la identidad y domicilio del demandante
3. La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la
norma del objeto del proceso.
4. El petitorio, que comprende la indicación de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que
es objeto del proceso.
5. Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día,
mes y año de su publicación.6. Los fundamentos en que se
sustenta la pretensión.7. La firma del demandante, representante o
apoderado, y la del abogado(art.86ºdel Código
Procesal Constitucional).

12. PROCEDENCIA DE LA DEMANDA

NORMAS CONTRA LAS CUALES PROCEDE:

Según el inciso 5º del artículo 200º de la Constitución y el artículo 76º del
Código Procesal constitucional, la acción popular procede contra las
siguientes normas:
a) Reglamentos.
b) Normas administrativa.
c) Resoluciones administrativas de carácter general.
d) Decretos administrativos de carácter general.
Artículo 76.- Procedencia de la demanda de acción popular La
demanda de acción popular procede contra los reglamentos,
normas administrativas y resoluciones de carácter general,
cualquiera que sea la autoridad dela que emanen, siempre que
infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas
o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según
el caso.

CAUSALES DE PROCEDENCIA:

Las normas anteriores indicadas son pasibles de demanda popular

cuando infringe la Constitución o la ley. La infracción de la ley
implica necesariamente la infracción de la constitución, porque está
la dispone que las normas de inferior jerarquía prevalece la ley, por
disposición de la constitución. La infracción de la constitución o de la
ley puede ser de fondo o de forma.
INFRACCIÓN DE FONDO: Cuando contravienen la Constitución o
la ley en su
contenido normativo.
INFRACCIÓN DE FORMA: Cuando no han sido expedidas o publicadas en
forma prescrita por la Constitución o ley.

Plazo para la interposición de la demanda

El plazo para interponer la demanda es de 5 años que
empiezan a contarse desde el día siguiente de publicada la
norma.

Acumulación objetiva

Si varias personas han demandado por separado una misma

norma, procede la acumulación de los procesos, a pedido de
parte o de oficio.

Medida cautelar
La admisión a trámite de la demanda no suspende la vigencia
de la norma que es objeto de control. En consecuencia,
tampoco es posible solicitar medidas cautelares antes o
junto con la demanda de acción popular. Sin embargo,
estas pueden ser concedidas si la sentencia de primera
instancia declara fundada la demanda. La medida cautelar
consiste en suspender la eficacia de la norma impugnada.

13.Sentencia
La sentencia tiene la autoridad de cosa juzgada una vez ha
quedado firme. Por consiguiente, vincula a todos y tiene
efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su
publicación.
Se puede declarar la inconstitucionalidad o ilegalidad por
conexidad.
El juez está facultado para regular los efectos de su
sentencia en el tiempo.
Si es que no se interponen recurso de apelación (5 días ante
la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema) contra la
sentencia que declara fundada la demanda, los autos se
elevan en consulta a la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema.
 Costos
Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrán los costos
que el juez establezca, los cuales serán asumidos por el Estado. Si la
demanda fuere desestimada por el Juez, este podrá condenar al
demandante al pago de los costos cuando estime que incurrió en
manifiesta temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, serán
de aplicación supletoria lo previsto en el Código Procesal Civil. (Artículo
97 del CPC)

14.Conclusión del proceso por sustracción

de la materia
El proceso de acción popular no puede concluir por
conciliación, abandono ni allanamiento del demandado.
Sólo finaliza con sentencia firme que declara fundada o
infundada la demanda.
También concluye por resolución judicial firme que declara la
improcedencia por sustracción de la materia (cuando la norma
objeto de control ha sido derogada).

15.CONCLUSIÓN

Proceso constitucional de tipo jurisdiccional, dirigido al control

constitucional y legal de aquellas normas reglamentarias o
administrativas,contrarias a la Constitución y a la ley. Siendo la
finalidad que persigue: a)Objetivo: Defensa de la Supremacía
normativa de la Constitución. b)Subjetivo: Protección de los
Derechos Constitucionales.

El Proceso de Acción Popular se mantiene relegado en el tiempo a pesar

delo consignado en el Anteproyecto del Código Procesal Constitucional, que
pretendía revitalizar esta figura. En los hechos, se continuaría por la
senda de la amparización cuando una norma reglamentaria infringe
la Constitución, surtiendo efectos dicha norma abiertamente
inconstitucional para todos los demás casos no sujetos a
controversia ante el juez constitucional.
Tanto el proceso de acción popular, la acción de
inconstitucionalidad y el proceso competencial tienen como rasgos
comunes el de servir a la defensa objetiva de la Constitución. En el
proceso de inconstitucionalidad, la resolución que declara fundada
la demanda expulsa la norma declarada inválida por vulnerar
directamente la Constitución, mientras que en el proceso de Acción
Popular la sentencia estimativa puede anular una norma reglamentaria no
solo por infringir de forma directa la Carta Magna, sino también por
quebrantarla indirectamente, cuando se vulneran los artículos51º y
118º inciso 8) de dicho cuerpo normativo