Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
FINANȚE PUBLICE
Brașov
2010
1
CUPRINS
Introducere..........................................................................................................................................5
Obiectivele cursului.............................................................................................................................8
Structura cursului……………………………………………………………………….…………...9
U1. Sistemul financiar……..……………………………………………………………................11
U1.1. Introducere...............................................................................................................................11
U1.2. Competențele unității de învățare…………………………………………………………….11
U1.3. Relațiile financiare....................................................................................................................12
U1.4. Finanțele publice.......................................................................................................................12
U1.5. Finanțele private ......................................................................................................................16
U1.6. Relațiile de credit.....................................................................................................................19
U1.7. Relațiile de asigurări și reasigurări...........................................................................................21
U1.8. Rezumat....................................................................................................................................23
U1.9. Test de evaluare a cunoştinţelor...............................................................................................24
U1.10. Teme de casă…………………………………………………………….…………...……..25
U2. Bunurile publice…………...………………………………………………………………..…26
U2.1. Introducere…………………………………………………………………………...............26
U2.2. Competenţele unității de învățare…………………………………………………………….26
U2.3. Definirea și caracteristicile bunurilor publice .........................................................................27
U2.4. Producția de bunuri și fixarea prețurilor ȋn domeniul sectorului public ..................................32
U2.5. Furnizarea bunurilor publice ...................................................................................................36
U2.5.1. Cantitatea optimǎ a bunurilor publice .......................................................................37
U2.5.2. Eficiența furnizǎrii bunurilor publice prin prisma entitǎților implicate ...................38
U2.6. Rezumat………………………………………………………………………………………42
U2.7. Test de autoevaluare………………………………………………………………………….42
U3. Sistemul cheltuielilor publice…………..……………………………………………..............44
U3.1. Introducere...............................................................................................................................44
U3.2. Competențele unităţii de învăţare.............................................................................................45
U3.3. Conținutul cheltuielilor publice................................................................................................45
U3.4. Clasificarea cheltuielilor publice..............................................................................................47
U3.5. Rezumat...................................................................................................................................50
U3.6. Test de evaluare a cunoştinţelor...............................................................................................50
U3.7. Teme de casă…………………………………………………………………………………51
U4. Indicatori de apreciere a evoluției și eficienței cheltuielilor publice..……….……………..52
U4.1. Introducere...............................................................................................................................52
U4.2. Competențele unităţii de învăţare.............................................................................................52
U4.3. Eficiența cheltuielilor publice...................................................................................................52
U4.4. Indicatori de apreciere a evoluției și eficienței cheltuielilor publice........................................52
U4.5. Rezumat....................................................................................................................................57
2
U4.6. Teme de casă……………………………….………………………………………………...63
U5. Cheltuieli pentru acțiuni și obiective economice………………………………….………....64
U5.1. Introducere…………………………………………………………………………………...64
U5.2. Competenţele unității de învățare….……………………………………………….………...64
U5.3. Necesitatea existenței sectorului de stat ..................................................................................65
U5.4. Formele clasice de intervenție a statului ȋn activitatea economicǎ ........................................68
U5.5. Metodele indirecte de sprijinire a unor ȋntreprinderi și sectoare .............................................71
U5.6. Rezumat……………………………………………………………………………......……..73
U5.7. Test de evaluare a cunoștințelor……………………………………………………..……….73
U6. Sistemul veniturilor publice……………………….…………………………………….........75
U6.1. Introducere...............................................................................................................................75
U6.2. Competențele unităţii de învăţare.............................................................................................75
U6.3. Considerații generale asupra veniturilor publice…………………………..………...….........76
U6.4. Principiile generale ale impunerii……………………………………………………….........78
U6.5. Noțiuni generale privind impozitele și taxele...........................................................................80
U6.6. Rezumat....................................................................................................................................89
U6.7. Teste de autoevaluare/evaluare a cunoştinţelor........................................................................89
U6.8. Teme de casă……………………………………………………………………......…….….91
U7. Opinii privind impozitarea cotă unică și impozitarea progresivă…………………………92
U7.1. Introducere...............................................................................................................................92
U7.2. Competențele unităţii de învăţare.............................................................................................92
U7.3. Clasificarea veniturilor bugetare………………………………………………………..…….93
U7.4. Controverse privind impozitarea cotă unică și impozitarea progresivă………………………94
U7.5. Rezumat..................................................................................................................................103
U7.6. Teste de autoevaluare/evaluare a cunoştinţelor......................................................................103
U8. Considerații privind impozitele………………….…………………….…………....………104
U8.1. Introducere.............................................................................................................................104
U8.2. Competențele unităţii de învăţare...........................................................................................106
U8.3. Caracteristicile impozitelor directe și indirecte ………………………………….……........106
U8.4. Efecte provocate de creşterea presiunii fiscale ……………………………….…………….108
U8.5. Indicatori privind nivelul, structura şi dinamica veniturilor publice......................................110
U8.6. Rezumat..................................................................................................................................115
U8.7. Teme de casă………………………………………………………………………..….…...115
U8.8. Teste de autoevaluare/evaluare a cunoştinţelor......................................................................116
U9. Evaziunea fiscală…………...…………………………...………………………………........117
U9.1. Introducere.............................................................................................................................117
U9.2. Competențele unităţii de învăţare...........................................................................................117
U9.3. Caracterizarea şi formele evaziunii fiscale.............................................................................118
U9.4. Evaziunea fiscală în România……………………………………………………………….120
U9.5. Prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale.............................................................................122
3
U9.6. Eliminarea corupţiei……………………………………………………………….………..123
U9.7. Sancţionarea evaziunii fiscal…………………………….………………………………….126
U9.8. Rezumat.................................................................................................................................128
U9.9. Test de evaluare a cunoştinţelor.............................................................................................128
U10. Dubla impunere juridică internațională………………………...………………………...129
U10.1. Introducere...........................................................................................................................129
U10.2. Competențele unităţii de învăţare.........................................................................................129
U10.3. Conținutul dublei impuneri juridice internaționale………...…............................................129
U10.4. Metode de evitare a dublei impuneri juridice internaționale……………..……….…….....131
U10.5. Rezumat...............................................................................................................................134
U10.6. Test de evaluare a cunoştinţelor...........................................................................................135
U10.7. Teme de casă………………………………………………………………………………135
Bibliografie……………..………………………………………………………………………...136
4
Introducere
Finanțele publice sunt un domeniu al economiei care analizează politica fiscală și bugetară
a guvernului. Ne vom axa în principal asupra funcțiilor microeconomice ale guvernului, asupra
modului în care guvernul afectează alocarea resurselor și distribuirea veniturilor.
În economia de piaţă, prin intermediul finanţelor publice, statul pune la dispoziţia membrilor
societăţii o gamă largă şi variată de bunuri (servicii) publice, în condiţii specifice. Procurarea
acestor bunuri presupune înfăptuirea unui amplu proces de redistribuire a veniturilor şi a averii
persoanelor fizice şi juridice, după criterii stabilite de organele de decizie politică.
Bunurile publice pe care statul le oferă membrilor societăţii se realizează prin acţiuni cu
caracter social, economic, de menţinere a ordinii interne, de protejare a mediului, de apărare
naţională, de dezvoltare a relaţiilor internaţionale etc. Mărimea şi structura diferitelor categorii de
acţiuni variază de la o ţară la alta, în funcţie de o multitudine de factori interni şi externi.
În majoritatea ţărilor lumii, alături de sectorul privat, care produce şi livrează bunuri
individuale prin mecanismul pieţei, fiinţează un sector public, care furnizează bunuri colective, în
condiţiile stabilite de instituţiile politice abilitate (parlament, guvern, ministere, consilii locale,
primării). În asemenea economii, denumite mixte, autorităţile publice joacă un rol important în
stabilirea cadrului legal în care se desfăşoară activitatea economică privată, precum şi în
satisfacerea nevoilor colective.
În sectorul privat, actul de vânzare-cumpărare este condiţionat de acordul părţilor
contractante cu privire la cantitate, calitate, preţ, condiţii de livrare şi de plată etc. În sectorul public,
desfăşurarea activităţii producătoare de bunuri (servicii) publice şi finanţarea acesteia au la bază
decizia instituţiei politice competente, care trebuie să fie acceptată de membrii comunităţii. Aici, în
măsura în care decizia unei instituţii politice se adoptă prin vot, aceasta devine obligatorie pentru
toată lumea, inclusiv pentru cei care au votat împotrivă. Ca urmare, persoanele fizice şi juridice
vizate de o asemenea decizie vor trebui să suporte impozite, taxe ori contribuţii pentru finanţarea
instituţiilor (activităţilor) producătoare de bunuri publice, indiferent dacă au fost sau nu de acord cu
măsura stabilită.
Prin impunere fiscală, guvernul decide cum va obţine resursele de care are nevoie de la
gospodării şi firme, precum şi modul de repartizare a lor pentru consumul şi investiţiile colective.
Banii obţinuţi prin impunerea fiscală reprezintă mijlocul prin care resursele reale sunt transferate
din sfera bunurilor private în cea a bunurilor colective.1
O dată ce guvernul a decis să colecteze anumite impozite, el are o gamă variată de mijloace
la dispoziţie. El poate să pună impozit pe venit, profit sau vânzări. Poate să-i impoziteze pe bogaţi
sau pe săraci, pe tineri sau pe bătrâni. Problema care se pune din acest punct de vedere constă în
găsirea criteriilor care să ajute la crearea unui sistem fiscal corect şi eficient. Indiferent de principiul
după care se organizează, majoritatea sistemelor fiscale moderne încearcă să încorporeze conceptele
de corectitudine şi echitate.
1
Samuelson, P., Nordhaus, W., Economie, Editura Teora, Bucureşti, 2001, p. 369
5
Concepţiile despre finanţele publice au evoluat continuu de-a lungul anilor. În această
evoluţie se conturează două etape distincte: prima corespunde, în linii generale, maşinismului,
capitalismului ascendent (secolele XVIII-XX), iar cea de-a doua – dezvoltării monopolurilor
(secolul XX şi mai cu seamă după marea recesiune economică mondială). Concepţiile din prima
etapă sunt considerate clasice, iar cele din etapa următoare, moderne.
Concepţiile clasice reflectă, de fapt, doctrina liberală predominantă în perioada
capitalismului ascendent, potrivit căreia activitatea economică trebuie să se desfăşoare în
conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer, urmărindu-se evitarea oricărei intervenţii din
partea autorităţilor publice care ar putea perturba iniţiativa privată, libera concurenţă, acţiunea
legilor obiective ale pieţei.
Principiile formulate de către adepţii doctrinei liberale, care au stat la baza finanţelor publice
în concepţia economiştilor clasici pot fi sintetizate astfel 2:
cheltuielile publice, reduse la minimum, ar trebui să acopere, pe seama contribuţiei
generale, numai costul serviciilor, instituţiilor şi lucrărilor publice strict necesare
societăţii şi pe care piaţa nu le poate furniza;
dat fiind caracterul neproductiv al armatei, flotei, al muncii prestate de judecători,
poliţişti şi alţi agenţi publici, cheltuielile publice conduc la diminuarea capitalului
productiv al ţării;
impozitele constituie un rău, deoarece influenţează procesul reproducţiei şi afectează
acumularea de capital productiv; ele constituie însă un rău necesar, pentru că asigură
colectarea resurselor necesare finanţării cheltuielilor publice indispensabile
societăţii; impozitul cel mai bun este acela care reclamă cel mai mic efort din partea
contribuabilului, ţine seama de posibilităţile acestuia şi este dinainte cunoscut şi nu
arbitrar;
veniturile bugetare curente ar trebui să acopere în fiecare an cheltuielile publice,
deoarece deficitul bugetar obligă statul să apeleze la emisiunea de bani sau să
contracteze împrumuturi pentru scopuri neproductive;
apelul la împrumuturi este nefast, deoarece conduce la creşterea datoriei publice,
care antrenează cheltuieli bugetare suplimentare cu plata dobânzilor aferente,
constituind o povară pentru generaţiile viitoare.
În această epocă a statului-jandarm, în care prevala doctrina liberalismului economic,
preocuparea specialiştilor era orientată cu precădere spre problemele procurării resurselor necesare
statului, utilizării lor cu spirit de economie, repartizării sarcinilor fiscale pe categorii de plătitori,
contractării şi rambursării împrumuturilor, întocmirii şi executării echilibrate a bugetului, respectării
anumitor reguli care ţin de disciplina financiară şi de buna gestionare a fondurilor, conceptul despre
finanţe avea un pronunţat caracter juridic3.
La începutul secolului al XX-lea şi mai cu seamă după marea recesiune economică din
1929-1933, locul statului-jandarm a fost luat de către statul-providenţă (statul bunăstării), care îşi
2
Văcărel, I., ş.a.Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2003, p. 32-33
3
Ibidem p. 34
6
lărgeşte considerabil sfera preocupărilor. În legătură cu activitatea economică a statului, se afirmă
tot mai mult concepţia intervenţionistă, potrivit căreia autoritatea publică este chemată să joace un
rol activ în viaţa economică, să influenţeze procesele economice, să corecteze evoluţia ciclică, să
prevină crizele sau cel puţin să le limiteze efectele negative.
Pentru statul modern, finanţele publice nu mai sunt un mijloc de asigurare a acoperirii
cheltuielilor sale, ci înainte de toate, un mijloc de intervenţie în economie.
În ultimele decenii ale secolului al XX-lea s-au afirmat cu tot mai multă vigoare concepţiile
neoliberale, care susţin necesitatea retragerii statului din economie, renunţarea acestuia la folosirea
taxelor, impozitelor, subvenţiilor de la buget şi a altor instrumente financiare şi monetare pentru
influenţarea activităţii economice, lăsarea pieţei să se autoregleze prin mijloacele sale specifice.
Expresia de finanţe publice este asociată cu statul, cu unităţile administrativ-teritoriale şi alte
instituţii de drept public, în legătură cu resursele, cheltuielile, împrumuturile şi datoria acestora.
Specialiştii în domeniu nu au ajuns la un consens în ce priveşte explicarea conceptului de
finanţe publice. Astfel, de o anumită manieră erau abordate obiectivele politicii financiare
promovate de autorităţile publice în secolul al XIX-lea şi în primele decenii ale secolului al XX-lea,
altfel au fost tratate acestea după marea recesiune economică mondială din 1929-1933 ori imediat
după cea de-a doua conflagraţie mondială şi cu totul altfel au fost privite în anii `80-`90. Într-un fel
sunt văzute lucrurile de adepţii doctrinei clasice liberale, altfel de către susţinătorii doctrinei
keynesiste ori de către adepţii doctrinei liberale.
Ştiinţa finanţelor, în concepţia lui Luigi Einaudi, reprezintă “ştiinţa legilor în conformitate
cu care oamenii se îngrijesc de satisfacerea anumitor nevoi speciale care, spre deosebire de nevoile
obişnuite private, se numesc publice”.4
Economistul american J. Buchanan afirmă că “finanţele publice studiază activitatea
economică a guvernului, considerat ca unitate”.5
Enciclopedia americană a activităţii bancare şi financiare tratează finanţele publice în sens
restrâns şi în sens larg. În primul caz, finanţele publice se referă la veniturile publice (impozite) şi
cheltuielile publice, precum şi la managementul datoriei publice. În cel de-al doilea caz, finanţele
publice se referă la toate activităţile guvernului generatoare de beneficii economice sau de costuri.
O asemenea concepţie cuprinde nu numai domeniile finanţelor şi economiei politice, dar şi alte
ştiinţe sociale. În orice sistem al finanţelor publice există, în mod inerent, o politică fiscală de
fundamentare, care se referă în principal la sporirea veniturilor şi la administrarea eficientă a
finanţelor publice şi până la politicile fiscale moderne, care se referă la criterii normative
(capacitatea de plată, egalitate de sacrificiu, sacrificiu total minim etc.) şi la adaptarea finanţelor
publice la planificarea macroeconomică în asemenea domenii cum ar fi măsurile anticiclice,
creşterea economică şi stabilitatea.6
4
L. Einaudi, Principi di scienza della finanza, Torino, 1945, p.3
5
J.Buchanan, The Public Finances, Richard D. Irwin, Inc., Illinois, 1965, p.9
6
Encyclopedia of Banking & Finance, Charles J. Woelfel, IRWIN, Chicago, p. 941 – vezi I. Văcărel ş.a. Finanţe
Publice, Ediţia a IV-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, p.38
7
J. Richard Aronson scria că “finanţele publice constituie studiul activităţii financiare a
guvernelor şi autorităţilor publice. Ele sunt o parte a studiului economiei şi, prin urmare, se referă la
alocarea resurselor rare. Finanţele publice sunt în mod specific interesate în efectele activităţii
guvernamentale (sectorul public) asupra alocării resurselor. Este ea eficientă? Este ea echitabilă?
Finanţele publice ca şi economia au ambele dimensiuni – pozitivă şi normativă. Analiza pozitivă
vizează construirea de modele pentru a arăta efectele reacţiei oamenilor la stimulentele economice
şi financiare. Analiza normativă oferă criteriul care să ne ajute să stabilim dacă schimbările
economice şi financiare aşteptate pot fi considerate dezirabile”. 7
În domeniul finanţelor publice au fost făcute numeroase analize asupra creşterii cheltuielilor
publice. În acest sens se distinge şi cea bazată pe studiul ofertei de bunuri publice emanată de la
puterea publică, demonstrând faptul că creşterea cheltuielilor publice nu rezultă din cererea venită
de la agenţi privaţi, ci din comportamentul de ofertă al administraţiilor şi decidenţilor politici, care
încearcă să maximizeze satisfacţia lor, în afara arbitrajului eficient al contribuabililor-alegători.
Această teorie emanată de curentul “opţiunilor publice” aparţine concepţiei neoliberale despre stat,
care aplică raţionamentul economic în analiza vieţii politice şi a opţiunilor politice. Acest curent
apărut în anul 1960 în SUA, prin lucrările lui J. Buchanan, G. Tullock şi a altor economişti, s-a
dezvoltat puternic în anii ’70-’80, prin multiple teze care denunţă nivelurile excesive atinse de
cheltuielile publice şi de prelevările obligatorii, pe baza cauzelor acestor creşteri.
Literatura din domeniul finanţelor publice dezvoltă tezele privind creşterea cheltuielilor
publice şi progresia corelativă a prelevărilor obligatorii. Acestea sunt orientate pe trei teme: piaţa
politică; birocraţia; fenomenele de asimetrie şi de iluzie financiară.
Aceste teorii dezvoltă mai multe raţionamente privind conţinutul şi rolul deciziei referitoare
la cheltuielile publice şi eficienţa lor. Ele iau în studiu rolul partidelor politice în formularea
opţiunilor privind cheltuielile publice, prin redistribuirea resurselor, comportamentele decidenţilor
şi managerilor, ca subiecţi ai birocraţiei, şi fenomenele de asimetrie şi iluzie financiară, prin
încercările puterilor publice de a acorda avantaje anumitor categorii sociale sau anumitor grupuri de
interese, împărţind finanţarea cheltuielilor asupra unui număr foarte mare de contribuabili. În acest
fel, există o asimetrie a avantajelor, dar şi a costurilor, puţin perceptibile, însă larg dispersate şi
difuze.
Obiectivele cursului
Cursul intitulat Finanțe publice îşi propune să prezinte și să analizeze rolul și
funcțiile statului, modul în care guvernul elaborează și utilizează politica fiscală
și bugetară, metodele folosite pentru gestionarea bugetelor publice și finanțarea
deficitelor bugetare.
În acest sens, la sfârşitul acestui curs, studenţii vor fi capabili să:
utilizeze limbajul de specialitate;
7
J. R. Aronson, Public Finance, McGraw-Hill Book Company, New York, St. Louis, 1985, p.23
8
facă distincție între sectorul public și cel privat;
opereze cu noțiuni precum:cote de impunere, impozite, taxe, contribuții;
analizeze un buget public;
cunoască atribuțiile ordonatorilor de credite;
identifice și selecteze cele mai eficiente proiecte de investiții publice;
identifice și selecteze cele mai flexibile și mai ieftine surse de finanțare a
investițiilor publice;
Cerinţe preliminare
Pentru a putea opera cu noțiunile prezentate în acest curs, studenții trebuie
să parcurgă cursurile de Microeconomie și de Macroeconomie.
Mijloace de lucru
Parcurgerea unităţilor de învăţare nu necesită utilizarea unor mijloace sau
instrumente de lucru speciale.
Structura cursului
Cursul Finanțe publice este structurat pe 10 unități de învățare. La
rândul său, fiecare unitate de învăţare cuprinde: introducere, competențe,
aspecte teoretice privind tematica unităţii de învăţare respective, exemple,
probleme rezolvate, teste de autoevaluare și de evaluare a cunoștințelor.
Pentru testele de autoevaluare răspunsurile corecte sunt indicate la finalul
acestora. La sfârşitul fiecărei unități de învățare sunt indicate aplicații
propuse spre rezolvare și teme de control. Rezolvarea acestora este
obligatorie. Acestea vor fi predate în format electronic sau pe suport de
hartie la ultimele 2 întâlniri tutoriale sau la examenul scris.
Evaluarea
La sfârşitul semestrului, fiecare student va primi o notă, care va fi
formată din: nota de la un test scris, ce va conţine aplicații practice și
9
noțiuni teoretice din materia prezentată în cadrul acestui curs, (test ce va
deţine o pondere de 60% în nota finală) şi notele aferente aplicațiilor și
temelor de control, realizate pe parcursul semestrului, care vor deţine o
pondere de 40% în nota finală.
10
Unitatea de învăţare U1. Sistemul financiar
Cuprins
U1.1. Introducere.......................................................................................................11
U1.2. Competențele unității de învățare.....................................................................11
U1.3. Relațiile financiare............................................................................................12
U1.4. Finanțele publice...............................................................................................12
U1.5. Finanțele private ..............................................................................................16
U1.6. Relațiile de credit..............................................................................................19
U1.7. Relațiile de asigurări și reasigurări....................................................................21
U1.8. Rezumat............................................................................................................23
U1.9. Test de evaluare a cunoştinţelor........................................................................24
U1.10. Teme de casă……………………………………………………………...…25
U1.1. Introducere
Când vorbim despre FINANȚE avem în vedere fie finanțele private ale agenților
economici, fie finanțele publice ale statului. Analiza conținutului celor două
noțiuni poate viza în egală măsură cele trei modalități de manifestare a lor: ca
practică, ca politică și ca teorie.
Pentru a-și putea exercita funcțiile și sarcinile sale, statul are nevoie de resurse
financiare care iau naștere în procesul repartiției produsului intern brut. La
formarea produsului intern brut participă numeroase entități, cum ar fi
întreprinderile, organismele bancare și financiare, de asigurări sociale și de bunuri,
etc., la nivelul cărora iau naștere procese de formare, repartizare și utilizare a
fondurilor financiare. Sistemul financiar și de credit care funcționează în economie
este format din subsisteme, cum sunt: finanțele întreprinderilor, bugetul statului
(central și local), asigurările sociale, asigurările de bunuri, persoane și răspundere
civilă și creditul. Fiecare subsistem reflectă fonduri și se delimitează prin
participanții la formarea lor, metodele utilizate în acest scop și destinațiile pe care
le capătă.
Exemplificaţi mai multe tipuri de relații financiare care iau naștere în economie.
Funcţia de repartiţie
Funcţia de repartiţie cunoaşte două faze distincte, însă organic legate între ele: constituirea
fondurilor şi distribuirea acestora.
La constituirea fondurilor financiare participă întreaga masă de contribuabili, în rândul cărora se
regăsesc:
regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat;
societăţi comerciale cu capital privat sau mixt;
organizaţiile cooperatiste şi asociaţiile cu caracter lucrativ;
instituţiile publice şi unităţile subordonate acestora;
populaţia;
persoanele fizice şi juridice rezidente în străinătate.
Din veniturile acestora se prelevă la dispoziţia statului sau a altor entităţi de drept public, o parte
mai mult sau mai puţin importantă, forma pe care o îmbracă prelevarea fiind şi ea extrem de
diversă: impozite, taxe, contribuţii de asigurări sociale şi asigurări de sănătate, contribuţii pentru
constituirea unor fonduri speciale cu destinaţie economică sau socială, amenzi, penalizări;
vărsăminte din profitul regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital de stat; venituri din
valorificarea unor bunuri proprietate de stat, bunuri confiscate sau fără stăpân; împrumuturi de stat
primite de la persoane fizice şi/sau persoane juridice; rate din împrumuturi acordate anterior de stat
şi care sunt rambursate; donaţii, ajutoare şi alte transferuri primite; alte venituri.
13
Izvorul acestor prelevări îl reprezintă, în cele mai frecvente cazuri, PIB, şi mai rar produsul social
total, avuţia naţională sau transferurile primite din străinătate. Partea covârşitoare a acestor prelevări
este de natură fiscală, ea fiind în creştere pe măsura restrângerii sectorului economic de stat.
Deci constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii PIB între diverse
persoane fizice şi juridice, pe o parte, şi stat, pe de altă parte.
Cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie constă în distribuirea fondurilor mobilizate
anterior şi generează relaţii financiare între stat, pe de o parte, şi beneficiarii acestor fonduri,
persoane fizice şi juridice, pe de altă parte. Concret, are loc stabilirea cheltuielilor publice pe
destinaţii: acţiuni social-culturale (învăţământ, sănătate, cultură); protecţie şi asigurări sociale;
acţiuni cu caracter economic; apărare publică, etc. În fond, acest proces de distribuire este un act de
decizie politică, întrucât de regulă, cererea de resurse financiare, ca expresie a nevoii sociale (care
are, în principiu, un caracter nelimitat), depăşeşte cu mult oferta de resurse financiare posibil de
mobilizat, care are o determinare obiectivă, funcţie de nivelul de dezvoltare al economiei. Aceasta
implică inventarierea, cuantificarea şi ierarhizarea nevoilor sociale, stabilirea de către autoritatea
publică a anumitor opţiuni în funcţie de anumite criterii, conform cu obiectivele fiecărei etape de
dezvoltare.
Prin intermediul finanţelor are loc şi o redistribuire a resurselor financiare pe plan
internaţional, care se realizează pe următoarele căi:
a) primirea de împrumuturi externe, care, pe de o parte, completează resursele financiare ale
ţării, iar pe de altă parte, antrenează cheltuieli cu rambursarea ratelor scadente şi plata
dobânzilor aferente;
b) acordarea de împrumuturi externe, care, pe de o parte, presupune plăţi din resursele
financiare ale ţării, iar pe de altă parte, generează încasări de rate scadente, inclusiv dobânzi
achitate de debitori;
c) achitarea de cotizaţii şi contribuţii datorate organismelor internaţionale de către stat sau alte
entităţi de drept public şi chiar organizaţii internaţionale pe teritoriul ţărilor membre (ex.
prelevările asupra importului de produse agricole, practicat în cadrul UE);
d) renunţarea la unele drepturi fiscale în conformitate cu unele convenţii internaţionale,
încheiate între state (ex. convenţii vamale sau convenţii pentru evitarea dublei impuneri);
e) primirea şi acordarea de ajutoare externe, fie în cadrul unor programe elaborate de
organismele de asistenţă internaţională (ex. TEMPUS, SAPARD), fie pentru înlăturarea
consecinţelor grave ale unor calamităţi naturale, războaie, revoluţii.
Această redistribuire pe plan internaţional se realizează pe baza unor acorduri şi convenţii bi şi/sau
multilaterale, ori a unor decizii unilaterale, în condiţii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv, cu
sau fără contraprestaţie directă.
Funcţia de control
Pe măsură ce partea din PIB, redistribuită prin intermediul finanţelor publice a crescut, a sporit şi
necesitatea şi importanţa funcţiei de control. Statul este interesat să supravegheze şi să controleze
următoarele:
14
modalităţile de mobilizare a resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor generale
ale societăţii;
destinaţia pe care o capătă resursele, cu luarea în seamă a priorităţilor stabilite de
organele competente;
utilizarea resurselor financiare în condiţii de maximă eficienţă economică, socială, sau
de altă natură;
armonizarea intereselor imediate ale societăţii cu cele de perspectivă, referitor la
dimensionarea resurselor mobilizate la dispoziţia statului şi la destinaţia pe care ele o
capătă.
Controlul exercitat de stat are o sferă largă de manifestare, cuprinzând toate domeniile vieţii sociale,
care ţin de sectorul public, respectiv activitatea economică, cultural-educativă, de protecţie şi
asigurări sociale, de menţinere a ordinii publice, de apărare a ţării.
În fiecare din aceste domenii, controlul vizează cel puţin trei aspecte, şi anume:
sarcinile specifice ce revin fiecărui domeniu şi modul de realizare a lor;
efortul financiar din partea statului pe care îl implică desfăşurarea activităţii
respective;
efectele utile ce se obţin şi care pot fi cuantificate şi evaluate în bani.
Primul obiectiv care se urmăreşte de organe specializate de control, pe domenii de activitate,
întrucât fiecare domeniu are sarcini specifice, al căror mod de îndeplinire nu poate fi evaluat decât
de asemenea organe. Ele urmăresc şi eforturile şi efectele utile, ce nu pot fi cuantificate şi exprimate
în bani. Celelalte două obiective sunt comune tuturor domeniilor de activitate şi sunt urmărite de
organe de control cu profil economico-financiar, capabile să facă judecăţi de valoare necesare
stabilirii priorităţilor şi opţiunilor, cu prilejul trierii nevoilor sociale.
Controlul asupra activităţii economice în general, ca şi cel asupra laturii economice (efort-
efect) a celorlalte activităţi sociale, este un control mijlocit de bani (un control prin leu în România).
Atribuţii de control în domeniul finanţelor publice au numeroase organe, începând cu Parlamentul,
care exercită un control politic cu ocazia aprobării proiectului de buget şi a contului de încheiere a
execuţiei bugetare. Controlul financiar propriu-zis se exercită de către:
- organele Ministerului de Finanţe, Trezoreriei, băncilor şi ale altor instituţii financiare care
participă la execuţia de casă a bugetului;
- organele specializate de control din ministere, departamente, întreprinderi de stat şi instituţii
publice, care exercită controlul financiar propriu;
- direcţiile judeţene ale finanţelor publice şi administraţiile financiare, Garda Financiară,
precum şi Curtea de Conturi, ca organ specializat de control financiar cu atribuţii exclusive
de control în sectorul public.
Exemple: Guvernul este autoritatea executivă care are responsabilitatea
elaborării proiectului de buget de stat pe care îl supune aprobării parlamentului și
răspunde de gestiunea fondurilor publice și execuția bugetului de stat.
Parlamentul aprobă bugetul de stat, legile de rectificare a acestuia și contul
general privind execuția bugetului public național.
15
Identificați sursele de constituire a fondurilor financiare publice.
Să ne reamintim...
Relațiile financiare publice iau naștere în procesul repartiției produsului intern
brut. Finanțele publice îndeplinesc trei funcții principale, și anume: funcția de
repartiție și funcția de control. Pentru realizarea funcțiilor și sarcinilor sale statul
are nevoie de importante resurse bănești ce sunt reflectate în cadrul bugetelor
publice.
Să ne reamintim...
Obiectul finanțelor private include: constituirea (modalitatea de
constituire) a capitalului social; repartizarea profitului (acumularea,
capitalizarea, remunerarea acţionarilor); plasarea eventualelor
disponibilităţi; obţinerea/crearea mijloacelor financiare necesare pentru
derularea curentă a activităţii lucrative; mobilizarea creanţelor; lichidarea
obligaţiilor.
Cele mai renumite teorii, prin contribuţia la dezvoltarea finanţelor ca
ştiinţă, dar şi prin impactul practic deosebit în fundamentarea deciziei şi
comportamentului agenţilor economici pe piaţa financiară, sunt: teoria
portofoliului; modelul prețului de echilibru pe piața financiară; teoria
structurii financiare şi a politicii de distribuire a profitului; alte teorii
apărute după 1970 (teoria semnalelor, teoria de agent, teoria controlului
managerial).
18
U1.6 Relaţiile de credit
Agenții economici nu dispun întotdeauna de totalitatea resurselor financiare necesare
pentru a-şi constitui activele imobilizate şi circulante implicate de derularea proceselor
productive. Pentru a şi le procura, aceștia intră în relaţie cu anumiţi parteneri, cel mai adesea
specializaţi, care au posibilitatea să le pună la dispoziţie asemenea resurse financiare. Acest tip
de raporturi între agenţii economici se includ în sfera relaţiilor de credit, componentă a relaţiilor
financiare în sensul cel mai larg de cuprindere a lor.
Relaţiile de credit sunt relaţii băneşti de repartiţie a produsului intern brut sau a
componentelor sale, relaţii reprezentând mobilizarea unor disponibilităţi băneşti în vederea
acoperirii unor nevoi temporare de finanțare.
Caracteristicile relaţiilor de credit sunt:
a) Au caracter rambursabil, adică transferul bănesc este temporar. Agentul care
utilizează fondurile ce fac obiectul transferului bănesc, numit debitor, poate utiliza mijloacele
numai o perioadă de timp determinată, după care trebuie să le returneze celui de la care şi le-a
procurat. Agentul care oferă fondurile, numit creditor, este proprietarul de fapt şi de drept al
respectivelor mijloace;
b) Sunt purtătoare de dobândă, respectiv renunțarea temporară la utilizarea
disponibilităților bănești ce fac obiectul relaţiilor de credit trebuie remunerată. Dobânda este
prețul împrumutului și se constituie ca un câștig al împrumutătorului, respectiv un cost pentru
împrumutat. Costul remunerării se poate exprima în unități monetare (suma plătită periodic
creditorului) sau procentual, ca o rată a dobânzii (ceea ce permite comparația cu o serie de
indicatori macro și microeconomici, exprimați sub formă procentuală: inflație, rata creșterii
economice, etc.).
Relaţiile de credit generează creditarea ca mod de finanţare a necesarului de resurse.
Este o modalitate de constituire a necesarului de resurse financiare în completarea celor proprii,
deși pot exista și excepții (creditele pe termen scurt pot finanța integral achiziția de materii prime
sau alte operațiuni de exploatare).
În finanţarea investiţiilor se apelează în mod frecvent la credit. Practica bancară recentă
prevede participarea investitorului cu resurse financiare proprii la co-finanțarea investiției, într-o
proporție de cel puțin 20% din valoarea acesteia. Această practică este benefică pentru
stimularea unui climat investiţional, deoarece conferă investitorilor două avantaje importante:
evită imobilizarea resurselor financiare proprii pe perioade îndelungate, oferind
alternativa fructificării lor în susţinerea şi derularea activităţilor care se preconizează
a se efectua cu obiectul investiţiei;
cointeresează investitorul să folosească în mod eficient banii împrumutați, deoarece
altfel riscă să-și piardă și propriul capital.
Creditul bancar poate fi utilizat pentru finanțarea activității firmelor care înregistrează
variații sezoniere în volumul de activitate. Volumul unei activităţi de producţie, de exemplu,
înregistrează pe parcursul unui an variaţii lunare, cu nivele intermediare, un nivel minim şi un
nivel maxim. Activele circulante necesare reflectă fidel aceste nivele de activitate, generând
19
nevoi de finanțare de mărime corespunzătoare.
De aceea, în practică, agenţii economici angajează mai degrabă resursele financiare
proprii la nivelul mediu sau la nivelul minim de activitate şi apelează la credite, ca sursă
alternativă de finanţare, pentru nevoile ce depăşesc nivelul de autofinanţare ales.
Condiţia esenţială pentru apelarea şi utilizarea creditării, ca mijloc de completare a
resurselor financiare proprii, este eficienţa utilizării acestor mijloace, astfel încât banii
creditorilor să contribuie la atingerea obiectivului de creștere a valorii firmei și nu să determine
reducerea valorii capitalurilor ce aparțin acționarilor/proprietarilor firmei.
Pentru aceasta câștigurile pe care le obține firma din activitatea sa productivă (din
exploatare) trebuie să poată asigura plata dobânzilor (remunerarea creditorilor), rambursarea
ratelor scadente și să permită și obținerea unui excedent ce va fi folosit pentru dezvoltarea firmei
în viitor.
Criteriile de clasificare a creditelor sunt definite de unele caracteristici ale relaţiilor de
credit.
În raport cu durata relaţiilor de credit, creditele se clasifică în trei categorii:
pe termen scurt,
pe termen mediu şi
pe termen lung.
Duratele de timp ce identifică aceste termene sunt diferenţiate în funcţie de alte
caracteristici ale respectivelor relaţii. Astfel, în cazul creditului bancar pentru nevoi curente,
termenul scurt este identificat prin durate de la 1 la 90 de zile, termenul mediu prin durate între
90 şi 365 de zile, iar termenul lung prin durate de peste 1 an. În cazul creditului de investiţii,
însă, duratele sunt de până la 1 an pentru termenul scurt, între 1 şi 3-5 ani pentru termenul mediu
şi peste 5 ani pentru termenul lung. Această variabilitate a duratei apare în mod specific şi la alte
categorii de credite.
În raport cu calitatea partenerilor ce intră în relaţii de credit, creditele se clasifică în
trei mari categorii:
credit bancar, în care creditor este o instituţie bancară;
credit public, în care debitor este statul;
credit comercial, acordat între partenerii de afaceri, în care condiţiile de creditare le
propune creditorul şi care are costuri mai mari față de creditul bancar, datorită
riscurilor mai mari pe care le implică această categorie financiară.
Un agent economic poate acorda credit comercial după cum urmează:
în calitate de furnizor, livrând bunuri și/sau servicii în contul promisiunii de a
plăti a debitorului (clientului), în formă titlurizată (pe baza unei cambii, cec sau
alt instrument de credit formal) sau netitlurizată (doar pe baza facturii de livrare);
în calitate de client, în contul unui avans bănesc pe care l-a acordat unui furnizor,
care se obligă să-i livreze bunuri și/sau servicii la o dată ulterioară
Un agent economic poate primi credit comercial în următoarele ipostaze:
în calitate de furnizor, când primeşte un avans de la un client în contul unei livrări
20
ulterioare, astfel încât el îşi creează o obligaţie comercială;
în calitate de client, când furnizorul să-i livreze bunuri și/sau servicii în contul
promisiunii de a plăti la o dată ulterioară.
Exemple
Un agent economic, pe parcursul derulării activității sale, se poate afla în
următoarele situații:
să apeleze la un credit bancar pentru completarea surselor proprii de
finanțare, pentru care va plăti costul împrumutului, dobânda;
să beneficieze de un credit comercial, negociat cu partenerul de afaceri;
să acorde un credit comercial partenerilor de afaceri;
să crediteze statul atunci când consideră oportună investiția în titluri de
stat.
Să ne reamintim...
Relaţiile de credit sunt relaţii băneşti de repartiţie a produsului intern brut sau a
componentelor sale, relaţii reprezentând mobilizarea unor disponibilităţi băneşti
în vederea acoperirii unor nevoi temporare. Acestea prezintă anumite
caracteristici: au caracter rambursabil și sunt purtătoare de dobândă. Creditele
sunt de mai multe categorii în funcție de calitatea participanților la procesul de
creditare: credit bancar, credit public, credit comercial.
Exemple
Dezvoltarea continuă a industriei asigurărilor reprezintă o componentă
indispensabilă a progresului economic şi social, deoarece permite controlul
riscurilor, promovează metode de prevenire a riscurilor şi oferă garanţii necesare
desfăşurării activităţilor persoanelor şi companiilor. Este necesar ca persoanele
fizice și juridice să cunoască evenimentele generatoare de pagube, pentru a le
preveni sau a se pune la adăpost.
Să ne reamintim...
Relațiile de asigurări iau naștere în procesul constituirii fondurilor de asigurări și
al utilizării acestora, fiind gestionate de instituții specializate, conform legii,
denumite societăți de asigurare. Asigurarea este o metodă de a ţine sub control
aspectele financiare ale unei situaţii viitoare necunoscute.
U1.8. Rezumat
Relaţia dintre finanţe publice – finanţe private
Între cele două componente ale sistemului financiar se stabilesc următoarele
deosebiri şi asemănări:
finanţele publice sunt indisolubil legate de existenţa statului, iar finanţele
private sunt generate de existenţa întreprinderii, ca celulă economică
producătoare de profit;
finanţele publice se manifestă la nivel macroeconomic, pe când sfera de
23
manifestare a finanţelor private este la nivel microeconomic;
scopul principal urmărit de finanţele publice constă în satisfacerea nevoilor
publice prin intermediul bunurilor publice, iar în cazul finanţelor private se
urmăreşte gestionarea fondurilor întreprinderii în vederea obţinerii profitului;
finanţele publice se supun dreptului public; finanţele private sunt subiect al
dreptului comercial;
la nivel macroeconomic bugetul de stat se stabileşte prin fundamentarea mai
întâi a cheltuielilor publice, care trebuiesc efectuate pentru a asigura
desfăşurarea proceselor economice, sociale, politice necesare existenţei
statului, după care se stabilesc veniturile necesare efectuării acestor
cheltuieli;
la nivel microeconomic bugetul întreprinderilor se formează prin stabilirea în
primă fază a veniturilor pe care întreprinderea le poate obţine, după care se
stabileşte nivelul cheltuielilor pe care aceasta şi le poate permite.
Atât finanţele publice cât şi finanţele întreprinderii se confruntă cu probleme
de echilibru financiar.
Răspunsuri corecte:
1. a, c;
2. b,c;
3. b,d,e;
4. b,c.
25
Unitatea de învăţare 2. Bunurile publice
Cuprins
U2.1. Introducere ......................................................................................................................26
U2.2. Competenţele unității de învățare ...................................................................................26
U2.3. Definirea și caracteristicile bunurilor publice ..................................................................27
U2.4. Producția de bunuri și fixarea prețurilor ȋn domeniul sectorului public ...........................32
U2.5. Furnizarea bunurilor publice .............................................................................................36
U2.5.1. Cantitatea optimǎ a bunurilor publice ................................................................37
U2.5.2. Eficiența furnizǎrii bunurilor publice prin prisma entitǎților implicate ...........38
U2.6. Rezumat…………………………………………………………………………………..42
U2.7. Test de autoevaluare……………………………………………………………………..42
U2.1. Introducere
Decizia de a analiza gradul intervenției guvernamentale pe diverse piețe poate fi
argumentatǎ pe seama legǎturilor, subliniate cu mult interes de teoria economicǎ, ȋntre acest nivel al
intervenției statului ȋn economie și eșecul pieței sau distribuția inadecvatǎ și inoportunǎ a resurselor
financiare publice. Bunurile publice furnizate prin intermediul unui mecanism de tip non-piațǎ sunt
considerate expresie a intervenției statului ȋn vederea corectǎrii eșecului pieței. Mecanismele pieței
nu pot satisface, ȋn totalitate, necesitǎțile indivizilor. Nevoile resimțite la nivelul colectivitǎții (ca de
exemplu nevoia de apǎrare naționalǎ, nevoia de protecție socialǎ etc.) sunt satisfǎcute pe seama unor
bunuri care nu ȋntrunesc, ȋntrutotul, caracteristicile bunurilor private. In acest sens, am definit ȋn
prima parte a acestei unitǎți conceptul de bun public pur și principalele caracteristici ale acestor
bunuri, oferind exemple de bunuri publice pure, bunuri publice cu capacitate limitatǎ, supuse
aglomerǎrii, bunuri publice cu capacitate de excludere prin preț și bunuri private pure. In
urmǎtoarea parte, am prezentat producția de bunuri și modalitǎțile prin care se fixeazǎ prețurile
bunurilor publice, pentru ca, ȋn cea de a treia parte sǎ analizǎm principalele probleme ce pot apǎrea
ȋn furnizarea bunurilor publice – cantitatea optimǎ și eficiența acestor bunuri și servicii atȃt din
punctul de vedere al beneficiarilor, cȃt și a celor care le asigurǎ furnizarea.
26
- sǎ identifice problemele ce pot apǎrea ȋn furnizarea bunurilor publice (cantitatea
optimǎ a bunurilor publice, eficiența furnizǎrii bunurilor publice prin prisma
entitǎților implicate).
Durata medie de parcurgere a celei de a doua unităţi de învăţare este de 2-3 ore.
producǎtor: Cmg = 0
consummator: Bmg = 0
De asemenea, prin prisma acestei caracteristici, se mai poate specifica faptul cǎ bunurile
publice pure, spre deosebire de cele private, sunt indivizibile, ȋn sensul cǎ sunt consumate ȋn aceeași
cantitate de cǎtre toți consumatorii.
Exemple
In cazul unui bun privat (mere) presupunem cǎ existǎ doar doi consumatori, A și B,
care consumǎ urmǎtoarele cantitǎți: A consumǎ 3 mere, iar B consumǎ 4 mere. Impreunǎ
consumǎ 7 mere. In cazul unui bun public pur (apǎrare naționalǎ) cantitatea consumatǎ de A este
CA, cantitatea consumatǎ de B este CB, iar atȃt A, cȃt și B consumǎ aceeași cantitate oferitǎ de
administrația publicǎ, G. Cu alte cuvinte, CA = CB = G. Grafic, aceastǎ caracteristicǎ a bunurilor
publice poate fi reprezentatǎ astfel:
Preț Preț
CB CA+B CM
CA CM
pA+B
p CB
pA
CA+B
8
Samuelson, Paul, The Pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economic and Statistics, November 1954.
9
Kraan, D.J., Budgetary Decisions – A Public Choice Approach, University Press, Cambridge, 1996, p.33-37.
27
pB CA
QA QB QA+QB G
Cantitatea consumatǎ din bunul privat (Bprivat) Cantitatea consumatǎ din bunul public (Bpublic)
Figura 2.1. Consumul bunurilor publice vs. consumul bunurilor private
Exemple
In tabelul 2.1. este prezentatǎ urmǎtoarea situație10:
presupunem cǎ existǎ doi indivizi, A și B, plǎtitori de impozite și un anumit bun
public, furnizat de cǎtre administrația publicǎ;
A va beneficia de 10 u.m. și va plǎti 5 u.m. dacǎ bunul public este furnizat;
ȋn condițiile ȋn care bunul public va fi furnizat (nu va exista niciun pasager clandestin, iar B
va contribui și el), beneficiul sǎu net va fi de 10 – 5 = 5 u.m.;
ȋn cazul ȋn care bunul public nu va fi furnizat, atunci A va pierde cele 5 u.m.;
dacǎ A nu va plǎti contribuția, dar bunul public va fi furnizat ca urmare a contribuției
celorlalți indivizi, atunci beneficiul va fi de 10 u.m.;
ȋn cazul ȋn care niciunul dintre cei doi indivizi nu plǎțește contribuțiile și bunul public nu va
fi furnizat, A nu va obține niciun cȃștig, dar nu va ȋnregistra nici pierdere.
Sǎ ne reamintim…
Acel bun care ȋntrunește simultan cele douǎ trǎsǎturi de neconcurențialitate și
nonexcludere este considerat un bun public pur. Exemplul clasic de bun public pur este
cel al apǎrǎrii naționale, considerat ca atare de mai mulți teoreticieni (Epple și Romano,
2000; Gruber, 2005), prin prisma modului de finanțare a acestor servicii (nu se produce
excludere) și prin prisma lipsei de rivalitate ȋntre consumatori, și chiar producǎtori. Intr-o altǎ
accepțiune, bunurile publice de acest tip sunt considerate bunuri pe care orice consumator, chiar
dacǎ dorește sau nu, le consumǎ. De asemenea, ȋn ceea ce privește furnizarea bunurilor publice, se
considerǎ cǎ aceasta are la bazǎ principiul de monopol natural (Hillman, 2005). Argumentul ȋn
favoarea acestui principiu ȋl constituie faptul cǎ o furnizare concurențialǎ a bunurilor publice pure ar
fi ineficientǎ, conducȃnd la costuri suplimentare nenecesare.
10
Cullis J., Jones P., Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.48.
29
Totuși, și ȋn cazul bunurilor publice se poate vorbi despre efectul aglomerǎrii, aspect care
determinǎ trecerea bunurilor publice pure ȋntr-o altǎ categorie care presupune și excluderea de la
consumul lor. Este vorba despre bunuri publice ce pot fi furnizate consumatorilor adiționali pȃnǎ la
o anumitǎ limitǎ, dicolo de care beneficiile consumatorilor existenți sunt afectate și bunurile
respective devin rivale ȋn consum. Kraan (1996) denumește aceste bunuri ca fiind bunuri publice cu
capacitate limitatǎ. Apariția unui consumator adițional va cauza fie o creștere a costului pentru
producǎtor, datoritǎ ajustǎrii capacitǎții de producție la noile cerințe, fie o scǎdere a beneficiului
pentru consumator, ca urmare a efectului de aglomerare. Grafic, aceste aspecte pot fi reprezentate
astfel:
Beneficiul Beneficiul
individual individual
a) b)
30
sau evenimentele sportive locale netelevizate. Acest tip de bunuri a fost studiat pentru prima oarǎ de
11
Tiebout .
Aceste douǎ tipuri de bunuri publice, cele cu capacitate limitatǎ și cele de club ȋntrunesc
trǎsǎturi specifice atȃt bunurilor publice pure, cȃt și bunurilor private. Aceste categorii intermediare
sunt denumite de numeroși teoreticieni (Hillman, 2003; Gruber, 2005; Hyman, 2005) bunuri publice
impure. In tabelul 2.2. sunt prezentate categoriile de bunuri private și bunuri publice pure, precum și
categoriile intermediare, specificȃndu-se totodatǎ și alte aspecte referitoare la furnizarea lor, modul
de finanțare, beneficiari etc.
Tabelul 2.2. Tipologia bunurilor
Bunuri publice cu capacitate limitatǎ, supuse
Bunuri private pure aglomerǎrii, posiblitate de excludere de la consum
sunt bunuri consumate colectiv, dar supuse
au costuri de excludere mici; aglomerǎrii;
sunt produse de firme private, guvern, firme sunt produse de firme private, guvern, firme
private aflate sub contracte guvernamentale; private aflate sub contracte guvernamentale;
sunt distribuite prin intermediul pieței sau se poate stabili un preț;
stabilite prin decizii guvernamentale; sunt finanțate din venituri provenite din
sunt finanțate din venituri provenite din vȃnzǎri vȃnzǎri sau din impozite.
sau impozite.
Bunuri publice cu capacitate de excludere prin preț
sunt produse de firme private, guvern, firme Bunuri publice pure
private aflate sub contracte guvernamentale;
sunt distribuite prin intermediul pieței, au costuri de excludere mari;
consumul este disponibil ȋn limita cantitǎții și sunt produse de cǎtre guvern sau firme private
calitǎții solicitate de colectivitate; (contractate de guvern);
se poate stabili un preț; nu se poatestabili un preț pentru aceste bunuri;
existǎ o legǎturǎ ȋntre plata prețului și utilizarea cantitatea și calitatea sunt stabilite pe baza
bunului; deciziilor colective;
sunt finanțate din venituri provenite din vȃnzǎri sunt finanțate din impozite, taxe și contribuții.
sau din venituri provenite din impozite.
Sursa: Hyman (2005)
Alǎturi de bunurile publice mai sunt menționate și bunurile mixte sau cvasipublice. Aceste
bunuri sunt, de fapt, externalitǎți ale bunurilor private.
Exemple
1) Curatenia realizatǎ ȋntr-un apartament ȋn care locuiesc ȋn chirie mai multi studenți
11
Kraan, D.J., Budgetary Decisions – A Public Choice Approach, University Press, Cambridge, 1996.
31
poate fi consideratǎ a prezenta caracteristicile unui serviciu public – toatǎ lumea va beneficia de o
baie curatǎ sau de o bucǎtǎrie frumos amenajatǎ. Este dificil sǎ fie exclus vreunul din acei studenți
de la aceste beneficii. Totuși, unor studenți le pasǎ mai mult de curǎțenie decȃt altora. In mod
similar, și ȋn ceea ce privește apǎrarea naționalǎ, un bun public pur, persoanele care se tem de
atacurile externe vor considera acest serviciu public ca fiind foarte important, ȋn compație cu cei
care nu au asemenea temeri și se simt ȋn siguranțǎ. Cu toate acestea, toatǎ lumea va participa la
finanțarea bunului public.
2) Dacǎ cineva beneficiazǎ de pregǎtire profesionalǎ apelȃnd la serviciile unei firme
care furnizeazǎ astfel de programe, contra cost, se poate considera cǎ bagajul de cunoștințe dobȃndit
ca urmare a programului de pregǎtire urmat poate conduce la creșterea eficienței activitǎții
desfǎșurate de cǎtre individul nostru, și, prin urmare poate avea efecte favorabile asupra activitǎții
desfǎșurate la nivelul ȋntregii firme angajatoare. Pentru firmǎ, aceasta este o externalitate, un bun
cvasipublic, care spre deosebire de bunurile publice nu este distribuit prin intermediul bugetului
public.12
3) Un stadion cu locuri neocupate la un meci este un bun mixt care acceptǎ
excluderea și este non-rival. El poate deveni rival, adicǎ bun privat, dacǎ tarifele se diminueazǎ și
crește cererea.
4) O stradǎ aglomeratǎ care este un bun mixt cu non-excludere și rival poate deveni
non-rival, adicǎ bun public dacǎ se produce o descongestionare a traficului și accesul
consumatorilor nu mai este frȃnat, eventual prin intrarea ȋn folosințǎ a unui alt traseu.
Un bun public pur poate deveni impur dacǎ se pierde una din cele douǎ condiții specifice.
5) Accesul gratuit la un traseu rutier ȋl face sǎ fie un bun public. Dar perceperea unui
tarif pentru utilizarea lui reprezintǎ o restricție prin care se pierde non-excluderea, iar bunul devine
mixt; la fel ȋn situația aglomerǎrii sale, bunul pierzȃnd caracteristica de non-rivalitate.
Uneori, chiar și un bun privat poate sǎ devinǎ un bun mixt.
6) Un produs privat oferit gratuit la ȋnceput primilor consumatori printr-o politicǎ
promoționalǎ se caracterizeazǎ ȋn aceastǎ perioadǎ prin non-excludere (prețul fiind zero) și rivalitate
(consumul unor indivizi reducȃnd oferta disponibilǎ pentru ceilalți indivizi).
12
Cullis, J., Jones, P., Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.51-52.
32
Existǎ trei categorii de bunuri oferite de sectorul public care fac obiectul procesului de
determinare a prețului:
a) utilitǎțile numite monopoluri naturale;
b) bunurile publice suprasolicitate;
c) alte bunuri și servicii pe care sectorul privat le oferǎ ȋn cantitǎți insuficiente sau pe care
sectorul public le produce și oferǎ, prin tradiție.
a) Utilitǎțile publice
Este consideratǎ o utilitate publicǎ, o societate comercialǎ cu statut de unic ofertant de
anumite bunuri sau servicii esențiale și face obiectul reglementǎrilor guvernamentale. Cele mai
cunoscute utilitǎți publice sunt societǎțile care oferǎ servicii de apǎ, electricitate, gaz și telefon.
Controlul public se exercitǎ fie prin atributele proprietǎții guvernamentale directe (sau
naționalizate) așa cum se face ȋn Marea Britanie, fie prin reglementǎri publice, ca ȋn SUA.
Agenții economici care reprezintǎ utilitǎți publice se caracterizeazǎ prin cheltuieli ridicate
pentru bunuri de capital și costuri medii joase. Cu alte cuvinte, nu sunt bunuri publice pure,
existȃnd, cel puțin teoretic, restricții de preț (sunt bunuri ce permit excluderea) și de acces (sunt
bunuri rivale). Cu toate acestea, ele nu reprezintǎ bunuri private, fiind oferite ȋn condiții avantajoase
și existȃnd rețele extinse de furnizare a serviciilor care sǎ nu restricționeze accesul pentru cei mai
mulți consumatori. De aceea, pe termen lung, marii producǎtori ȋși permit sǎ promoveze tarife
inferioare micilor producǎtori.
In aceste condiții, piața prezintǎ caracteristicile monopolului. Costurile fixe, generate de
exemplu la un furnizor de apǎ, de echipamente de tipul rezervoarelor, apeductelor și sistemului de
distribuție, sunt foarte mari comparativ cu cele variabile ceea ce face ca la creșterea producției,
costul total mediu sǎ fie descrescǎtor. O nouǎ firmǎ care ar dori sǎ pǎtrundǎ ȋn acest domeniu ar
trebui sǎ-și construiascǎ aceleași facilitǎți ca și firma monopol, ceea ce i-ar provoca pierderi
substanțiale ȋn ȋncercarea de a cȃștiga o cotǎ de piațǎ.
Serviciile care reprezintǎ utilitǎți publice sunt ȋn general asigurate de companii publice sau
firme private reglementate de stat. Apariția unui al doilea producǎtor ar antrena creșterea costurilor
medii și deci prețuri mai mari solicitate consumatorilor. De aceea, ȋn domeniul utilitǎților publice
este mai eficient sǎ funcționeze o firmǎ mare, cu poziție de monopol.
b) Bunurile publice suprasolicitate
Dupǎ cum am precizat, bunurile publice se caracterizeazǎ prin non-rivalitate ȋn consum.
Parcurile, autostrǎzile, plajele utilizate, fǎrǎ a deveni aglomerate, nu limiteazǎ consumul celorlalți
subiecți. Atunci cȃnd se manifestǎ o cerere ȋn exces, pentru a se evita suprasolicitarea bunurilor
publice, se practicǎ eliminarea nonrivalitǎții prin aplicarea unor tarife de acces. Astfel, se previne
suprautilizarea bunurilor și se maximizeazǎ efectele oferite de facilitǎțile publice.
c) Alte bunuri produse de sectorul public
Sectorul public oferǎ numeroase bunuri și servicii pe care le furnizeazǎ pieței și sectorului
privat, bunuri și servicii pe care și acesta din urmǎ ar putea sǎ le asigure dacǎ nu ar exista
reglementǎri contrare. Cȃteva exemple ȋn acest sens vizeazǎ ȋnvǎțǎmȃntul superior, colectarea
33
deșeurilor sau producția unor bǎuturi alcoolice. Explicația care stǎ la baza implicǎrii sectorului public
ȋn aceste activitǎți se rezumǎ la externalitǎți pozitive, la nivelul veniturilor și la tradiții.
Apariția bunurilor cu externalitǎți pozitive (numite și bunuri benefice) oferǎ avantaje
suplimentare societǎțiii fațǎ de cele de care beneficiazǎ direct indivizii. Astfel, consumatorii
individuali sunt dispuși sǎ plǎteascǎ mai puțin pentru aceste bunuri fațǎ de cȃt apreciazǎ societatea
ȋn ansamblu. Pentru creșterea consumului de aceste bunuri, societatea sprijinǎ fie producǎtorul
privat, fie consumatorul și oferǎ serviciile la prețuri inferioare pieței. In aceastǎ categorie se includ
locuințele, ȋngrijirea medicalǎ, educația, muzeele de artǎ etc.
Alte bunuri produse de sectorul public au ca scop principal generarea de venituri. De
exemplu, sistemul de loterie sau producția de bǎuturi monopol de stat sunt generatoare de venituri.
Dar dincolo de acest efect, scopul implicǎrii sectorului public ȋn aceste domenii este
limitarea criminalitǎții și violenței. De asemenea, colectarea gunoiului reprezintǎ o activitate cu
efect asupra sǎnǎtǎții publice.
Referitor la problematica prețului bunurilor publice pure, vom prezenta ȋn continuare
abordarea clasicǎ ȋn ceea ce privește prețul bunurilor publice, prin prisma modelului de echilibru de
tip Lindahl.
Acest model de echilibru a fost elaborat de cǎtre economistul suedez Erik Lindahl, ȋn anul
1919. Modelul se referǎ la faptul cǎ furnizarea bunurilor publice se face pentru o cantitate ce atinge
un punct de echilibru atunci cȃnd toți indivizii se ȋnțeleg asupra cantitǎții furnizate și asupra
prețurilor acestora. Suma prețurilor de tip Lindahl este egalǎ cu costul furnizǎrii bunurilor publice,
iar un set de prețuri Lindahl reflectǎ proporția ȋn care povara fiscalǎ este suportatǎ de fiecare individ
13 14
ȋn parte . Modelul are la bazǎ urmǎtoarele ipoteze :
fie doi indivizi, A și B, fiecare dintre ei consumȃnd o cantitate Xa, respectiv Xb dintr-un bun
privat X și o cantitate BP dintr-un bun public;
funcția de utilitate a consumatorului A va fi de forma: UA = U(Xa, BP), iar funcția de
utilitate a consumatorului B va fi de forma: UB = U(Xb, BP);
pentru a beneficia de bunul public, BP, cei doi indivizi vor trebui sǎ sacrifice o anumitǎ
sumǎ de bani, moment ȋn care se va pune problema modului ȋn care aceastǎ sumǎ este
suportatǎ de cei doi consumatori;
se presupune cǎ A va contribui cu o sumǎ de bani egalǎ cu s, iar B va contribui cu o sumǎ de
bani egalǎ cu (1-s);
constrȃngerile bugetare ale celor doi consumatori vor fi:
YA = Xa + sBP și YB = Xb + (1-s)BP.
In aceste condiții, dacǎ s = 0, atunci ȋntreaga povarǎ a furnizǎrii bunului public va fi
suportatǎ de cǎtre consumatorul B, iar dacǎ s = 1, situația se va inversa. Acestea sunt cele douǎ
13
http://www.economyprofessor.com/economictheries/lindahl-equilibrium.html.
14
Bergstrom, Th., Lecturer Notes on Public Economics: Lecture 4 – Lindahl Equilibrium, University of California,
Santa Barbara, March 2002, p.1-3.
34
cazuri extreme, ȋn funcție de care se va discuta modul de alocare și prețul la care se alocǎ bunurile
15
publice. Din punct de vedere grafic, situația este reprezentatǎ ȋn figura urmǎtoare :
BP
CA
CB
S P
0 M 1 s
Figura 2.3. Prețul bunurilor publice Sursa: Lindahl (1919)
15
Lindahl, E., Just Taxation – A Positive Solution, translated from German by Elizabeth Henderson, Die Gerechtigkeit
der Besteuerung, Lund, 1919, Part I, Chapter 4, p.85-98.
35
Modelul elaborat de cǎtre economistul suedez constituie un reper ȋn domeniul finanțelor
publice, ȋn ceea ce privește modul ȋn care se poate stabili prețul bunurilor colective. El a fost
analizat, totodatǎ, prin prisma mai multor abordǎri, cea mai cunoscutǎ fiind cea a lui Johansen din
anul 1963. Dacǎ, pornind de la ipotezele anterioare, se va considera un punct T, pentru care s = 0,5,
adicǎ cei doi indivizi A și B vor contribui cu aceeași sumǎ de bani, doar o parte din cererea lui A
pentru bunul public BP va fi satisfǎcutǎ, ceea ce ȋnseamnǎ cǎ A va solicita o sporire a cantitǎții de
bunuri publice alocate. Consumatorul B va accepta aceastǎ solicitare numai ȋn condițiile ȋn care
costul furnizǎrii va fi redistribuit celor douǎ pǎrți, caz ȋn care cererea lui A va fi satisfǎcutǎ dacǎ va
accepta, la rȃndul sǎu, sǎ suporte o parte a noului cost. Aceastǎ situație poate fi reprezentatǎ grafic
astfel:
A
d
U3
U1 U2
O B C D BP
Figura 2.4. Preferințele indivizilor pentru bunurile publice ȋn funcție de nivelul impozitǎrii
Explicații:
pe abscisǎ este reprezentatǎ cantitatea de bun public furnizatǎ, BP;
pe ordonatǎ este reprezentatǎ cantitatea furnizatǎ de piațǎ pentru un bun privat, X;
dreptele AB, AC și, respectiv, AD reprezintǎ combinația dintre cantitatea de bun public
consumatǎ și cantitatea de bun privat consumatǎ de un individ;
curbele U1, U2, U3 reprezintǎ curbele de indiferențǎ ce caracterizeazǎ un individ ȋn funcție
de coșul de consum reprezentat de bunul public BP și bunul privat X;
dreapta d reunește punctele de tangențǎ dintre dreptele consumului și curbele de indiferențǎ.
In aceste puncte, consumatorul obține maximul de utilitate;
ȋn condițiile ȋn care nivelul impozitǎrii va scǎdea, indivizii vor solicita cantitǎți mai mari din
bunul public furnizat (OB, OC, OD).
Soluția propusǎ de Johansen depinde, ȋnsǎ, de alocarea inițialǎ a resurselor ȋntre A și B. Mai
mult decȃt atȃt, cei doi indivizi vor urmǎri, mai degrabǎ, minimizarea nivelului impozitelor pe care
36
va trebui sǎ ȋl plǎteascǎ fiecare pentru cantitatea de bun solicitat, astfel ȋncȃt, preferințele reale ale
16
celor doi indivizi, vis-à-vis de bunul public, vor fi distorsionate .
16
Cullis J., Jones P., Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.57
37
prețurile bunurilor publice (2.4.). Ținȃnd cont de modelul prezentat, o alocare eficientǎ de tip Pareto
se va realiza ȋn condițiile ȋn care consumatorul A ȋși va maximiza funcția de utilitate, dar nu va
afecta nivelul de utilitate al consumatorului B. Matematic, acest demers poate fi transpus astfel:
max , , ( , ) ( , )= + = + + ( )
Rezolvȃnd aceastǎ problemǎ de optim, se va ajunge la concluzia cǎ atunci cȃnd suma ratelor
marginale de substituție dintre bunul privat și bunul public va egala costul marginal al furnizǎrii
unei unitǎți suplimentare din bunul public va fi atinsǎ cantitatea optimǎ din respectivul bun. Grafic,
aceastǎ situație poate fi reprezentatǎ astfel:
RMS
RMSa + RMSb CMg
RMSa
RMSb
BP* BP
Figura 2.5. Cantitatea optimǎ a bunurilor publice
17
Atkinson A.B., Stern N.H., Pigou, Taxation and Public Goods, Review of Economic Studies, Vol41, No.1, 1974.
38
U2.5.2. Eficiența furnizǎrii bunurilor publice prin prisma entitǎților implicate
Problematica furnizǎrii eficiente a bunurilor publice nu se rezumǎ doar la determinarea
cantitǎții optime ce trebuie oferitǎ consumatorilor, ci și la entitǎțile implicate ȋn acest proces. In
acest sens, se pot lua ȋn considerare, pe de o parte furnizarea publicǎ sau privatǎ a bunurilor publice,
iar, pe de altǎ parte furnizarea centralizatǎ sau descentralizatǎ a bunurilor publice locale.
In legǎturǎ cu primul aspect, vom prezenta cȃteva opinii ale economiștilor formulate de-a
lungul timpului:
Singer (1972) considera cǎ rolul guvernului ȋn cceea ce privește bunurile publice este
sǎ globalizeze cererea consumatorilor pentru aceste bunuri și sǎ o transfere
producǎtorilor din sectorul privat18;
Brown și Jackson (1990) afirmau faptul cǎ un bun public este disponibil pentru
consum dacǎ este furnizat, ȋn mod colectiv, fie prin aranjamente private voluntare,
fie, ȋn mod public, prin intermediul bugetului.
Așa cum se poate observa, ȋn conținutul acestor afirmații pot fi identificate cȃteva dintre
caracteristicile furnizǎrii bunurilor publice.
In primul rȃnd, este vorba despre problema pasagerului clandestin. Datoritǎ faptului cǎ
existǎ numeroși indivizi care se sustrag de la plata obligațiilor fiscale necesare constituirii
fondurilor pentru finanțarea cheltuielilor publice, din rațiuni de eficiențǎ economicǎ sectorul privat
nu este tentat sǎ intervinǎ pentru a furniza astfel de bunuri. Motivația este foarte simplǎ. Atȃta
vreme cȃt agenții economici urmǎresc maximizarea profitului, aceștia nu vor furniza bunuri pentru
care nu ȋși pot recupera cel puțin costul producerii lor. Dificultatea sau imposibilitatea acoperirii
costurilor de producere se datoreazǎ, pe de o parte, faptului cǎ indivizii nu ȋși fac publice
preferințele pentru consumul unui anumit bun public, neexistȃnd o piațǎ a lor, iar, pe de altǎ parte,
dacǎ totuși entitǎțile private ar furniza bunuri publice la un anumit preț, se considerǎ cǎ acesta ar fi
mult prea ridicat și greu de suportat de cǎtre indivizi.
In al doilea rȃnd, se considerǎ cǎ sectorul privat nu are capacitatea necesarǎ producerii de
bunuri publice. In acest sens, putem da exemplul construcției de autostrǎzi care se face ȋn
majoritatea cazurilor prin finanțare publicǎ integralǎ.
Aceste aspecte prezentate anterior reprezintǎ argumente ȋn favoarea furnizǎrii bunurilor
publice de cǎtre entitǎți aparținȃnd administrației guvernamentale (instituții publice).
In altǎ ordine de idei, se afirmǎ din ce ȋn ce mai mult ideea unei furnizǎri complementare a
bunurilor publice de cǎtre sectorul privat. De altfel, se și recomandǎ ca acolo unde este posibil,
furnizarea publicǎ sǎ fie ȋnlocuitǎ cu cea privatǎ. Aceste noi cerințe pot fi rezultatul unei creșteri a
bunǎstǎrii sociale și a nevoii de calitate a produselor oferite.
O altǎ problemǎ are ȋn vedere controversele create ȋn jurul furnizǎrii bunurilor publice
locale. Acest tip de bunuri sunt bunuri care exclud de la consumul lor anumite persoane și fac parte
18
Nemec J., Wright G., Finanțe publice – teorie și practicǎ ȋn tranziția central europeanǎ, Editura Ars Longa,
București, 1997, p.75.
39
din categoria bunurilor de club. Ȋn cazul bunurilor publice locale, excluderea se realizeazǎ pe criterii
geografice. Problema care apare ȋn acest caz constǎ ȋn opțiunea pentru una dintre cele douǎ
alternative de furnizare a acestor bunuri: la nivel centralizat sau la nivel descentralizat.
Modelele elaborate ȋn vederea justificǎrii alegerii uneia dintre cele douǎ alternative au ȋn
vedere urmǎtoarele aspecte:
ȋn cadrul unui sistem centralizat, finanțarea cheltuielilor publice se face, ȋn principal, prin
intermediul impozitelor, caz ȋn care, comunitǎțile publice locale vor beneficia de același
volum de bunuri publice. De asemenea, alegerea bunurilor publice se face la nivelul puterii
legislative alcǎtuitǎ din reprezentanți ai comunitǎții locale;
ȋn cadrul unui sistem descentralizat, bunurile publice sunt finanțate din impozitele și taxele
stabilite de fiecare administrație localǎ ȋn parte, iar selectarea bunurilor publice se face de
cǎtre reprezentanții administrațiilor publice locale.
Astfel, în lucrarea Local Government19, J. Cullis şi Ph. Jones construiesc un exemplu în care
presupun că populaţia unui anumit stat ar fi împărţită în două regiuni. Un bun public este furnizat în
ambele regiuni, costul său urmând a fi suportat în mod egal de rezidenţii celor douǎ zone. In figura
următoare este ilustrată cererea a doi indivizi reprezentanţi ai celor două regiuni. DA reprezintă
cererea de bun G a celor din regiunea A, iar DB cererea manifestată de cei din zona B. Preţul pe care
fiecare individ trebuie sǎ-l achite pentru a beneficia de bunul G este P = MC.
preţ
DB
2
5 1 3
P MC
4
DA
b a
0 q q mediu q QG
In această diagramă, dacă un regim centralizat ar oferi aceeaşi cantitate de bun (q mediu),
diferenţa între nivelul cerut şi cel oferit ar putea fi analizată ca un compromis de către cei doi
consumatori. Cantitatea medie de bun public oferită este mai mică decât cantitatea cerută de
individul din A, dar mai mare decât cantitatea cerută de individul din regiunea B. In mod inevitabil,
pierderile de bunăstare sunt resimţite de ambii indivizi şi au fost redate prin triunghiurile 123 şi 145.
Triunghiul 123 indică pierderea pe care individul din A o suportă deoarece nu i se oferă cantitatea
19
J. Cullis şi Ph. Jones, Local Government, Oxford University Press Inc, New York, 1998, p. 293-294
40
din bunul G pe care o doreşte. Individul poate fi dispus să plătească mai mult (q med23qa în loc de
qmed13qa) pentru a obţine unităţile adiţionale de la q mediu la q a. Triunghiul 145 reprezintă
pierderea suferită de cel de al doilea individ deoarece el este nevoit să consume mai mult decât ar fi
dorit sau ar fi fost necesar. El plăteşte qb51qmed pentru unităţile suplimentare în loc de qb54qmed.
Dacă acest bun ar fi fost asigurat şi oferit la nivel local de fiecare regiune în parte ar fi răspuns
mult mai bine cerinţelor cetăţenilor respectivi. Fiecare ar fi beneficiat de cantitatea dorită, iar
pierderile de bunăstare ar fi fost evitate. Descentralizarea permite fiecărei unităţi teritoriale să ofere
bunuri şi servicii de calitate prompt şi în cantităţile cerute de comunitate. Acest aspect este ilustrat
de teorema descentralizării20:
„Pentru un bun public a cărui arie de consum se întinde pe mai multe zone geografice
(colectivităţi locale) şi al cărui cost de producţie este acelaşi atât la nivel central, cât şi la nivel local,
va fi întotdeauna mai uşor (sau cel puţin la fel de uşor) ca acel bun să fie produs în cantităţi optime
în sens paretian la nivel local decât la nivel central”. De asemenea, contribuabilii vor fi mult mai
bine informaţi despre modul cum sunt cheltuiţi banii publici. Ideile enunţate coroborate cu faptul că
politicienii sunt aleşi la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale de cei direct interesaţi (locuitorii
zonei respective) şi nu numiţi „de la centru” conduce la crearea unui mecanism prin care populaţia
poate mult mai rapid să sancţioneze sau să încurajeze „performanţa” politică a celor aleşi în funcţie
cheie. Descentralizarea presupune pe lângă oferirea unor servicii cât mai aproape de cetăţean şi un
grad mai ridicat de transparenţă a administraţiei publice: nu se vor mai „pierde” resurse financiare
pe relaţia transferurilor (verticale) de la nivel central la cel local.
Mai mult, centralizarea presupune ca autorităţile administrativ-teritoriale să se bazeze în
permanenţă pe resursele suplimentare oferite la nivel central. Cu alte cuvinte, ele vor fi mai
ineficiente în condiţiile unei constrângeri destul de „libere”, iar gradul de dependenţă se va acutiza
în detrimentul celor care aşteaptă utilizarea deplină, oportună, potrivit criteriilor de eficienţă şi fără
risipă a resurselor, în condiţiile maximizării utilităţii consumatorilor de bunuri publice.
Revenind la exemplul anterior, Oates mai adaugă unele comentarii:
Dacă cantităţile qa şi qb ar fi foarte apropiate ca valoare, atunci cantitatea medie oferită la
nivel central ar fi foarte aproape de cea optimă. Este evident următorul fapt: cu cât este mai
mare diferenţa între regiuni din punct de vedere financiar şi al preferinţelor, cu atât un
sistem centralizat va fi mai dezavantajos, iar pierderea de bunăstare este cu atât mai acută cu
cât gusturile şi puterea de cumpărare a oamenilor din acele zone este mai heterogenă.
Ca şi în alte cazuri, neajunsurile sistemului centralizat depind de costul elasticităţii cererii.
Cu cât cererea este mai inelastică, cu atât aria triunghiurilor 123 şi 145 va fi mai mare.
Descentralizarea se dovedeşte adesea a nu aduce eficienţa dorită prin politicile de
redistribuire. Când indivizii prezintă o anumită mobilitate între diferite autorităţi locale, o economie
locală care practică impozite mai mari asupra rezidenţilor cu venituri semnificative va determina
aceşti indivizi să se deplaseze către acele regiuni cu un regim fiscal mai indulgent.
20
Oates, W. E. (1972), Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich.
41
Continuând această idee, literatura de specialitate oferă câteva ipoteze cu privire la criteriile
pe care indivizii le au în prim plan atunci când iau decizia deplasării spre anumite regiuni. In anul
1956, Tiebout afirma că întotdeauna indivizii vor opta pentru acele regiuni caracterizate de o ofertă
largă de servicii publice la un cost competitiv (se ignoră cheltuielile aferente mutării dintr-o regiune
în alta, precum şi alte externalităţi). Putem presupune astfel, că fiecare individ se simte îndreptăţit a
se „aronda” acelei administraţii locale ale cărei politici se apropie cel mai mult de doleanţele sale.
Acest aspect a fost analizat şi de către Samuelson, care, cu doi ani înainte, atrăgea atenţia asupra
dificultăţii prestării unor servicii publice care să satisfacă comunităţile cu multi locuitori. Pe măsură
ce regiunile se măresc şi creşte populaţia din aceste zone, scade gradul de omogenitate şi, în mod
automat, nivelul de satisfacere a nevoilor fiecărui locuitor. De exemplu, dacă într-o anumită regiune
se alocă sume semnificative către sprijinirea artei şi culturii, cei care nu sunt de acord cu această
formă de cheltuire a banului public se vor putea deplasa spre acele comunităţi locale unde
cheltuielile publice au drept destinaţii obiective mai apropiate de nevoile lor imediate.
Prin aceste efecte descrise de Tiebout şi Samuelson este întărită şi teorema descentralizării:
diferenţele între serviciile publice în ceea ce priveşte calitatea lor, „cantitatea” pusă la dispoziţie,
rapiditatea oferirii lor către populaţie sau diferenţele în ceea ce priveşte regimul fiscal (taxe şi
impozite locale) sunt semnificative în decizia multor indivizi cu privire la alegerea zonei in care vor
locui şi îşi vor desfăşura activitatea. Astfel, existenţa unor servicii publice ce nu corespund nevoilor
membrilor comunităţii echivalează cu oferirirea unui bun public de către un sistem centralizat în
cantităti suboptimale (insuficienţă sau surplus).
Rezumat
Spre deosebire de bunurile private care sunt furnizate prin intermediul pieței și pentru
care, prin confruntarea cererii și a ofertei pentru un anumit bun, se poate stabili prețul
acelui bun, ȋn cazul bunurilor publice nu putem vorbi despre o piațǎ de desfacere a acestora și, prin
urmare, nici din prețul aferent unui anumit bun public. Dacǎ ne referim la bunurile publice furnizate
de cǎtre administrația publicǎ, am putea considera cǎ nivelul obligațiilor fiscale pe care trebuie sǎ le
achite o persoanǎ reprezintǎ un „preț” al bunurilor publice furnizate de cǎtre administrația centralǎ
sau localǎ, dar ținȃnd cont de faptul cǎ bunurile publice pure nu sunt rivale ȋn consum și, prin
urmare, nu se pot divide, nici un individ nu va beneficia de o cantitate de bunuri proporționalǎ cu
nivelul impozitelor plǎtite.
42
1. Care dintre urmǎtoarele bunuri sau servicii le considerați a fi bunuri publice pure? Dar
bunuri private? De ce?
a. alimentarea cu apǎ la nivelul unui municipiu;
b. ȋnvǎțǎmȃntul medical de stat vs pregǎtirea medicalǎ oferitǎ de o firmǎ specializatǎ ȋn
acest sens;
c. programele televiziunii publice vs programele televiziunii locale;
d. un site de internet care oferǎ informații privind programul de zbor al avioanelor.
2. Estimați care este cantitatea optimǎ de bunuri publice furnizate ȋn statele dezvoltate,
comparativ cu țǎrile emergente sau ȋn tranziție.
3. Studiați modul de furnizare a bunurilor publice ȋn țǎrile dezvoltate, comparativ cu țǎrile
emergente sau ȋn tranziție.
4. Testați ipoteza lui Tiebout ȋn cadrul Uniunii Europene.
5. Cum poate fi estimatǎ cererea de bunuri publice. Stabiliți reperele unui model teoretic, ȋn
acest sens.
43
Unitatea de învăţare U3. Sistemul cheltuielilor publice
Cuprins
U3.1. Introducere....................................................................................................44
U3.2. Competențele unităţii de învăţare.................................................................45
U3.3. Conținutul cheltuielilor publice.....................................................................45
U3.4. Clasificarea cheltuielilor publice...................................................................47
U3.5. Rezumat..........................................................................................................50
U3.6. Test de evaluare a cunoştinţelor....................................................................50
U3.7. Teme de casă………………………………………………………………..51
U3.1. Introducere
Statul trebuie să asigure indivizilor bunurile publice finanţându-le printr-un sistem de
impozite, dar impozitele nu trebuie să constituie niciodată o piedică pentru schimburile
economice şi trebuie să servească exclusiv pentru acoperirea cheltuielilor publice. De
asemenea, statul trebuie să se implice pentru alinierea externalităţilor la o activitate
concurenţială. Politica financiară a statului trebuie să fie neutră, cheltuielile publice
neavând voie să influenţeze viaţa economică.
Teoria economică ortodoxă clasică (începând cu Adam Smith) a promovat idea
că guvernul trebuie să se servească de puterea sa fiscală pentru a asigura cetăţenilor
anumite servicii (publice), ale căror caracteristici speciale le fac greu de furnizat, în mod
adecvat, prin intermediul pieţelor. Mai recent, există convingerea că teoria neoclasică a
bunurilor publice şi a externalităţilor a oferit fundamentele ştiinţifice necesare utilizării
resurselor publice în vederea asigurării unui set de bunuri publice, caracterizate prin non-
exclusivitate şi non rivalitate în consum.
Pe scurt, în exprimarea lui Abraham Lincoln, funcţia „legitimă” a guvernului ar fi
aceea de a face lucrurile pe care oamenii nu le pot face deloc, sau nu le pot face foarte
bine atunci când acţionează în mod individual şi separat. Aceasta ar constitui funcţia
productivă a statului, a cărei manifestare este condiţionată de ceea ce economiştii teoriei
bunăstării apreciază a fi „eşecul pieţelor”. Potrivit acestora, fiecare persoană, lăsată la
latitudinea propriilor sale resurse şi planuri, nu ar cheltui sau ar cheltui „prea puţin”
pentru asigurarea unor bunuri precum securitate, educaţie, sănătate, infrastructură fizică
sau pentru protejarea mediului natural, ceea ce ar conduce la o „subproducţie”. În ciuda
predicţiilor teoriei standard, viabilitatea şi exclusivitatea acestor „funcţii”
guvernamentale întâmpină serioase rezerve, unele dintre acestea fiind expuse şi susţinute
deja prin invocarea problemelor de calcul economic ale alocării politico-birocratice a
resurselor.
44
U3.2. Competențele unităţii de învăţare
Această unitate de învăţare îşi propune să familiarizeze studenții cu sistemul
cheltuielilor publice, să cunoască principiile care stau la baza efectuării cheltuielilor
bugetare și să analizeze evoluția cheltuielilor publice în vederea stabilirii în viitor a
politicii bugetare.
La sfârşitul acestei unităţi de învăţare studenţii vor fi capabili să:
identifice şi să descrie sistemul cheltuielilor publice;
clasifice cheltuielile publice;
identifice și să cuantifice efectele și eficiența cheltuielilor bugetare;
calculeze și să interpreteze indicatorii de apreciere a evoluției cheltuielilor publice.
Răspunsurile la testele de autoevaluare sunt trecute la sfârșitul acestora.
45
De menţionat, că, pentru a obţine cheltuielile publice totale este necesară operaţiunea de
consolidare ce constă în însumarea cheltuielilor efectuate de diferitele categorii de administraţii
publice, dar cu eliminarea transferurilor de resurse făcute între acestea, în vederea evitării dublelor
înregistrări.
Se impune, de asemenea, a se face o delimitare între noţiunea de cheltuieli publice şi cea de
cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul
administraţiei publice şi care sunt finanţate atât din resurse bugetare (centrale sau locale), cât şi din
fondurile proprii ale regiilor autonome şi societăţilor comerciale aparţinând statului, precum şi din
veniturile realizate de instituţiile publice şi lăsate la dispoziţia acestora pentru autofinanţare.
Cheltuielile bugetare se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă din bugetul de stat, din
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi din bugetul asigurările sociale de stat, fiind o parte a
cheltuielilor publice.
De altfel, delimitarea cheltuielilor bugetare în ansamblul cheltuielilor publice este facilitată de
principiile care stau la baza efectuării lor:
orice cheltuială bugetară, pentru a putea fi efectuată, trebuie să răspundă cerinţei
constituţionale de a fi aprobată de Parlament; acesta reglementează, prin Legea
finanţelor publice, principiile generale de organizare a finanţelor publice, inclusiv
regimul cheltuielilor publice, iar prin legea anuală a bugetului de stat, nivelul diferitelor
categorii de cheltuieli publice în fiecare an financiar. Cuprinderea în buget a unei
cheltuieli şi aprobarea acesteia nu dă automat dreptul de a o efectua, fiind necesară a
aprobare expresă în acest sens;
aprobarea cheltuirii resurselor bugetare nu are un caracter global, ci este strict
individualizată pe destinaţii şi beneficiari; schimbarea destinaţiei este admisă numai în
anumite condiţii şi în limita competenţelor prevăzute de lege;
alocarea resurselor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare nu se face în mod automat, în
virtutea faptului că există anumite prevederi în buget, ci treptat, pe măsura justificării
sumelor acordate anterior, în condiţiile realizării sarcinilor specifice şi eventual, corelat
cu îndeplinirea planului de venituri proprii;
sumele acordate de la buget pentru efectuarea cheltuielilor publice au caracter
nerambursabil, dar autorizarea bugetară este limitată în timp; necheltuirea fondurilor
alocate pentru o anumită destinaţie până la finele exerciţiului financiar determină
retragerea fondurilor respective;
utilizarea fondurilor bugetare este supusă controlului financiar preventiv şi ulterior, în
legătură cu necesitatea, oportunitatea, legalitatea şi realitatea cheltuielilor bugetare, aşa
încât să se asigure un regim sever de economii şi o eficienţă sporită în utilizarea banului
public;
finanţarea unei instituţii publice se realizează de la un singur buget, în funcţie de gradul
de subordonare: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat.
46
U3.4. Clasificarea cheltuielilor publice
Utilitatea unei astfel de clasificări rezidă în faptul că, pe de o parte, ea permite urmărirea
modului în care resursele băneşti mobilizate la dispoziţia statului sunt orientate spre anumite
obiective de natură economică, politică, socială, militară, iar pe altă parte, facilitează analiza
dinamicii cheltuielilor publice, nu numai ca volum global, ci şi pe diferitele lor componente.
Din multitudinea de clasificări întâlnite în literatura de specialitate şi în practica financiară şi
statistică a statelor contemporane, prezentăm pe cele considerate mai semnificative.
1. Clasificările administrative au cunoscut o anumită evoluţie în timp şi au la bază fie
structura administrativă a statului, fie funcţiile fundamentale ale acestuia; au rezultat de aici
două tipuri de clasificări: o clasificare organică şi o clasificare funcţională.
Clasificarea organică este cea mai veche clasificare şi are la bază criteriul instituţiilor prin
care se efectuează cheltuielile publice: ministere, departamente, unităţi administrativ teritoriale, etc.
Această clasificare are o valoare practică, regrupând cheltuielile după autoritatea administrativă
care, prin legea bugetară, este autorizată să le efectueze. Valoarea sa ştiinţifică este însă scăzută,
pentru că nu pune în evidenţă natura diversă a cheltuielilor pe care le poate efectua o autoritate
administrativă şi nu asigură o comparabilitate în timp a cheltuielilor, având în vedere frecventele
schimbări intervenite în structura guvernelor, organizarea ministerelor sau subordonarea instituţiilor
publice.
Clasificarea funcţională este de dată mult mai recentă, fiind introdusă pentru prima oară, în
1947, în SUA. Ea încearcă să pună în evidenţă rolul statului în diferite domenii ale vieţii economice
şi sociale, grupând cheltuielile publice nu după ministere ci în raport de principalele funcţii ale
statului: funcţia de administraţie generală, cea de apărare naţională, asigurarea ordinii publice şi a
siguranţei naţionale, acţiunile social-culturale, acţiunile economice, etc., cu note specifice de la o
ţară la alta şi de la o etapă la alta. Fiecare din aceste funcţii se divide pe subfuncţii (ex.: acţiunile
social-culturale se subdivid în: învăţământ, sănătate, cultură şi artă, asistenţă socială, etc.).
cheltuielile fiecărei subfuncţii sunt divizate apoi în raport de natura lor economică (cheltuieli de
personal, cheltuieli materiale, subvenţii, transferuri, cheltuieli de capital, etc.). O asemenea grupare
se prezintă Parlamentului sub forma unei anexe la legea bugetară anuală şi are numai o valoare
informativă, nu şi o valoare juridică. Ea indică rolul politic şi economic al cheltuielilor publice,
făcând trecerea de la clasificarea organică spre clasificările politice şi economice.
2. Clasificările politice
Sub aspect politic, cheltuielile se împart în două categorii: cheltuieli neutre şi cheltuieli active.
În concepţia clasicilor, cheltuielile publice trebuiau să fie neutre, să nu influenţeze direct
mediul economic şi social. Această neutralitate absolută dorită de clasici nu era practic realizabilă,
cheltuielile publice având cel puţin anumite incidenţe indirecte de natură economică sau socială:
creşterea puterii de cumpărare a populaţiei, utilizarea forţei de muncă în domeniul serviciilor
publice, lansarea de comenzi pentru întreprinderile ce execută lucrări publice, etc.
În concepţia modernă, cheltuielile publice au un caracter activ, prin intermediul lor
urmărindu-se atingerea unor obiective extrem de diverse.
În raport de natura obiectivelor stabilite, cheltuielile active pot fi împărţite în mai multe categorii:
47
cheltuieli active, ce vizează direct sau indirect un obiectiv politic. Este cazul “fondurilor
speciale” sau “fondurilor secrete”, sustrase procedurilor ordinare de control şi care
permit, spre exemplu, subvenţionarea unui partid sau a unui ziar. Indirect, alocarea din
fondurile publice a unor sume destinate protecţiei unei anumite clase sau categorii
sociale, va menţine influenţa politică a guvernanţilor în rândul acelei clase sau categorii
sociale;
cheltuieli active prin care se urmăresc obiective sociale sunt acelea care tind să
amelioreze condiţiile de trai ale populaţiei şi să atenueze inegalităţile sociale: cheltuieli
cu asistenţa socială, alocaţii, indemnizaţii şi ajutoare sociale, etc.
cheltuieli prin care se urmăresc obiective economice. Subvenţiile, alocaţiile bugetare,
cheltuielile pentru investiţii, constituie, alături de facilităţile fiscale şi de credit, procedee
frecvente de intervenţie financiară în economie;
cheltuieli prin care se urmăresc obiective diverse: formarea profesională şi ridicarea
nivelului general de cultură, protecţia mediului ambiant, dezvoltarea în profil teritorial,
etc.
3. Clasificările economice utilizează două criterii de clasificare: unul, care împarte cheltuielile
publice în cheltuieli curente (de funcţionare) şi cheltuieli de capital (de investiţii), iar un
altul, care le împarte în cheltuieli privind serviciile publice (administrative sau efective) şi
cheltuieli de transfer (de redistribuire).
Cheltuielile curente (de funcţionare) asigură întreţinerea curentă şi funcţionarea în bune
condiţii a instituţiilor publice. Ele nu lasă să subziste nimic în urma lor, reprezentând un consum
definitiv de PIB şi presupun o permanentă reînnoire, pe măsura consumului public.
În raport de conţinutul lor economic, cheltuielile curente se împart în cheltuieli de personal şi
cheltuieli materiale şi servicii. Primele vizează drepturile salariale, drepturile de deplasare, detaşare
şi contribuţiile aferente salariilor cuvenite personalului din sectorul public. Cea de-a doua categorie
cuprinde cheltuielile făcute pentru cumpărarea materialelor şi serviciilor necesare bunei funcţionări
a instituţiilor publice: materiale şi furnituri de birou, hrană, medicamente şi materiale sanitare,
echipament, manuale şcolare, energie electrică, termică, poştă, telefon, etc.
Cheltuielile de capital sau de investiţii sunt cele care permit achiziţionarea sau construirea
de bunuri publice de folosinţă îndelungată, contribuind la îmbogăţirea şi modernizarea sectorului
public (construirea de autostrăzi, porturi, aeroporturi, baraje, sisteme de irigaţii, şcoli, spitale, clădiri
administrative, centrale nucleare, etc.). Ele nu reprezintă un consum definitiv de PIB, ci o
transformare a bogăţiei publice şi uneori creează chiar premise de sporire a acesteia. De altfel,
pornind de la acest aspect al efectelor economice pe care le au cheltuielile publice, se vehiculează şi
o altă împărţire a acestora în cheltuieli productive şi cheltuieli neproductive. Cheltuielile de
funcţionare sunt considerate de regulă cheltuieli neproductive, ele asigurând subzistenţa sectorului
public. Unele dintre ele pot avea, în mod indirect, şi un caracter productiv: plata salariilor
angajaţilor din vămi poate contribui la îmbunătăţirea condiţiilor de desfăşurare a activităţii de
comerţ exterior.
48
Cheltuielile de capital sunt în general cheltuieli productive, fie direct (înzestrarea tehnică a unei
regii autonome), fie indirect, cum este cazul cheltuielilor cu echipamentul social-cultural (şcoli,
spitale, etc.). Sunt însă şi cheltuieli de capital care în mod evident, nu au un caracter productiv, cum
este cazul pentru procurarea echipamentelor militare.
4. Clasificările financiare au în vedere momentul şi modul în care cheltuielile publice
afectează resursele financiare ale statului. Se disting, din acest punct de vedere, trei categorii
de cheltuieli: cheltuieli definitive, cheltuieli temporare şi cheltuieli virtuale.
Cheltuielile definitive sunt acelea care presupun o ieşire definitivă de resurse din tezaurul
public, atât pentru asigurarea funcţionării curente a instituţiilor publice, cât şi pentru realizarea de
investiţii în sectorul public. Ele nu sunt nici precedate şi nici urmate de o intrare corelativă de
resurse financiare publice. Majoritatea cheltuielilor publice au un caracter definitiv.
În raport de modul în care afectează resursele bugetare, unele cheltuieli definitive
(majoritatea) sunt înscrise în mod explicit în buget, altele îmbracă forma aşa-ziselor cheltuieli
fiscale. Această din urmă noţiune a apărut în deceniul al şaptelea în SUA şi desemnează ansamblul
avantajelor fiscale acordate contribuabililor (exonerări, reduceri, deduceri din materia impozabilă)
şi care conduc la o diminuare a încasărilor fiscale, având efecte financiare similare alocaţiilor sau
subvenţiilor bugetare. Numărul şi durata aplicării acestor măsuri fiscale cu caracter derogatoriu
diferă de la o ţară la alta, fiind abrogate sau modificate frecvent. Obiectivele astfel urmărite sunt
diverse: stimularea investiţiilor sau a comerţului exterior; sprijinirea construcţiei de locuinţe;
încurajarea economiilor băneşti; realizarea de transferuri sociale; acordarea unor ajutoare regionale
sau sectoriale.
Cheltuielile temporare nu reprezintă sarcini definitive pentru stat, ci sunt ieşiri temporare de
resurse financiare publice, care vor fi urmate la intervale mai apropiate sau mai îndepărtate de timp
de intrări corelative de fonduri. Asemenea operaţii au un caracter divers: rambursări de credite sau
avansuri acordate anterior; credite şi avansuri acordate în anul curent; împrumuturi acordate
colectivităţilor locale pentru acoperirea golurilor temporare de casă, în aşteptarea încasărilor fiscale
viitoare; avansuri acordate de stat în contul furniturilor ce urmează a fi achiziţionate pentru sectorul
public. Ele mai sunt denumite operaţiuni de trezorerie şi sunt evidenţiate în conturi speciale ale
trezoreriei publice.
Cheltuielile virtuale sau posibile reprezintă cheltuieli pe care statul se angajează să le
efectueze numai în anumite circumstanţe. Cheltuielile de acest fel au o existenţă condiţionată,
devenind reale numai dacă se realizează condiţia respectivă. Exemplul clasic îl constituie garanţiile
pe care statul le acordă pentru a facilita acordarea unor împrumuturi către întreprinderi publice sau
private, colectivităţi publice sau chiar state străine. Dacă debitorul devine insolvabil, statul preia
sarcina împrumutului. În aceeaşi categorie pot fi incluse şi fondurile de rezervă şi de intervenţie
înscrise în buget, pe care guvernul le utilizează dacă se produc evenimente deosebite: calamităţi
naturale, conflicte sociale grave, războaie, etc.
Cheltuielile publice mai pot fi clasificate şi după alte criterii: după caracterul lor permanent sau
incidental întâlnim cheltuieli ordinare şi cheltuieli extraordinare. Acest criteriu a stat mult timp
chiar la baza prezentării documentelor bugetare.
49
Cheltuielile ordinare sunt cele care se fac în mod regulat, necesită o permanentă reînnoire,
datorită principiului continuităţii serviciului public. Cheltuielile de funcţionare sunt de regulă,
cheltuieli ordinare.
Cheltuielile extraordinare (excepţionale) se efectuează numai în situaţii deosebite, nivelul
acestora fiind mai greu de estimat, iar finanţarea lor se asigură, de regulă, pe calea împrumuturilor
sau prin emisiune monetară.
Exemple
În România, gruparea cheltuielilor publice este reglementată prin clasificaţia
indicatorilor privind finanţele publice, elaborată de Ministerul Finanţelor Publice
şi care cuprinde o clasificaţie funcţională şi o clasificaţie economică a acestora.
Ca anexă la legea anuală de aprobare a bugetului de stat, Guvernul prezintă
Parlamentului un document de sinteză a proiectului de buget ce are la bază aceste
două clasificări.
Conform clasificării funcţionale, în Legea bugetului de stat, cheltuielile
bugetare sunt grupate în mai multe părţi, corespunzând principalelor funcţii ale
statului. Funcţiile principale (părţile) se divid, unde este cazul, pe subfuncţii
(capitole), iar acestea din urmă, pe baza criteriului juridic, sunt divizate pe
instituţii publice (subcapitole).
U3.5. Rezumat
Cheltuielile publice au o arie mai largă decât cheltuielile bugetare. Pentru a obține
cheltuielile publice totale este necesară operațiunea de consolidare.
Cheltuielile publice cuprind toate cheltuielile care se efectuează în sectorul public, atât
de la bugetul statului (pe plan local sau central), cât şi din fondurile proprii ale regiilor
autonome şi ale societăţilor comerciale cu capital de stat, instituţii de stat, pe seama veniturilor
obţinute.
Cheltuielile bugetare se referă numai la cheltuielile care se finanţează de la bugetul
administraţiei centrale de stat, bugetele locale şi din bugetul asigurărilor sociale. Prin urmare,
cheltuielile bugetare au o sferă mai restrânsă decât cheltuielile publice, ele fiind deci o parte a
acestora.
Din punctul de vedere al conţinutului economic, cheltuielile publice pot reprezenta:
- un consum de finitiv de produs intern brut (cheltuieli curente);
- avansare de produs intern brut (cheltuieli de capital).
51
Unitatea de învăţare U4. Indicatori de apreciere a evoluției și eficienței
cheltuielilor publice
Cuprins
U4.1. Introducere....................................................................................................52
U4.2. Competențele unităţii de învăţare.................................................................52
U4.3. Eficiența cheltuielilor publice.......................................................................52
U4.4. Indicatori de apreciere a evoluției și eficienței cheltuielilor publice...........52
U4.5. Rezumat..........................................................................................................57
U4.6. Teme de casă………………………………………………………………..63
U4.1. Introducere
Guvernul procedează la selecţionarea şi ierarhizarea nevoilor sociale şi, respectiv, la
dimensionarea cheltuielilor publice, în funcţie de mai multe criterii, cum ar fi: prioritate,
oportunitate, eficienţă şi eficacitate a cheltuielilor publice, calitate a serviciilor publice,
nivelul standardelor internaţionale.
52
Dintre acestea, eficienţa cheltuielilor publice ocupă din ce în ce mai mult locul principal
între criteriile de selectare, urmare a capacităţii de a stabili priorităţile în cadrul legilor bugetare
anuale sau în bugetele program multianuale, prin care cheltuielile se adoptă ca sarcini maxime.
În aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor înscrişi în bugetul anual, precum şi a celor
cuprinşi în programe cu un orizont de timp mediu sau lung, cel mai important obiectiv de atins
trebuie să fie eficienţa utilizării resurselor, exprimată în minimizarea posibilă a cheltuielilor,
realizându-se astfel şi echilibrul între puterea legislativă şi cea executivă. Cheltuielile publice diferă
de la un stat la altul în funcţie de nivelul de dezvoltare economică a ţării respective, de condiţiile
social - politice interne, precum şi de conjuctura internaţională.
Eficienţa cheltuielilor publice se realizează în cele mai bune condiţii, de optim social, atunci
1
când :
este posibilă alegerea celei mai bune alternative, adică mai puţin costisitoare, în raport cu
rezultatul final al serviciului public, pentru care se doreşte creşterea cantitativă a serviciului
respectiv;
modernizarea, din punct de vedere al producerii serviciului public, în vederea maximizării
utilităţii la consumator, urmare a performanţelor obţinute;
maximizarea utilităţii la consumator, comportând şi latura economică (cel mai mic preţ plătit
şi cel mai mic cost în utilizare);
puterea de previziune în cadrul unui orizont de timp stabilit.
Toate aceste aspecte, coroborate, implică minimizarea costurilor proiectelor obiectivelor de
finanţat, ceea ce permite costuri sociale minime, preţuri accesibile plătite de consumatori, creşterea
calităţii consumului de bunuri publice şi, implicit, a satisfacţiei consumatorului public, a bunăstării
sociale.
Cheltuielile publice implică limitarea unei acţiuni a pieţei şi substituirea metodelor non-piaţă
ale alocării. Există, de aceea, abordări ale eficienţei relevând împărţirea activităţii economice între
sfera pieţei şi cea a statului.
Privită ca o valoare economică, eficienţa nu este singura valoare, dar este singura care poate fi
neglijată atât în termeni ai bunăstării economice, cât şi ai abilităţii în atingerea obiectivelor sociale.
Eficienţa, care este relaţia dintre bunurile şi serviciile produse de un program sau o activitate
(ieşirile) şi resursele utilizate pentru a le produce (intrările), şi se măsoară prin costul pe unitate de
producţie. Eficienţa trebuie evaluată faţă de nişte standarde, de pildă, costul unitar al activităţii într-
o perioadă anterioară sau costul unitar al desfăşurării unei activităţi similare într-o altă instituţie.
Astfel, problemele eficienţei au o importantă legătură în abordarea lor, după cum urmează:
împărţirea activităţii economice întrele sectoarele piaţă şi non-piaţă;
împărţirea sectorului pieţei între mecanismele specifice sectorului public şi celui privat;
operarea sectorului public non-piaţă, atât în privinţa alocării resurselor între utilizatorii
53
Eficienţa alocativă a resurselor reprezintă capacitatea de a stabili priorităţile în cadrul
bugetului, de a distribui resursele pe baza priorităţilor guvernului şi eficacităţii programelor şi de a
redirecţiona resursele la vechile priorităţi la cele noi, sau de la activităţi mai puţin productive la cele
cu productivitate mai mare, în conformitate cu obiectivele guvernului. Eficacitatea, care se referă la
măsura în care obiectivele politicii, programului sau activităţii sunt îndeplinite, depinde strâns de
deciziile privind alocarea resurselor.
Cercetarea eficienţei alocării resurselor este o temă sistematică, în care conceptul optimalităţii
al lui Pareto joacă rolul central. O alocare a resurselor este deschisă ca fiind corespunzătoare
optimului lui Pareto, dar nici o alta nu poate fi făcută mai bine, fără să-i facă rău consumatorului
final.
Economia bunăstării paretiene dezvoltă propuneri referitoare la dorinţa alocării alternative a
resurselor. Astfel, ele se bazează, în mod necesar pe judecăţi de valoare.
Aceste judecăţi trebuie explicate urmare a faptului că s-a dezvoltat o tendinţă nefericită, mai
ales în literatura de specialitate, prin afirmarea că, criteriul lui Pareto se bazează pe motive obiective
sau că, judecăţile de bază sunt în general acceptabile, necontroversate sau necunoscute. Pentru a
face explicate judecăţile de valoare, care sunt mai puternice decât pot apărea la prima vedere,
devine mai uşor de evaluat semnificaţia criteriului lui Pareto. În acest sens, economistul bunăstării,
Alfredo Pareto, se baza pe patru judecăţi de valoare cheie.
Prima dintre acestea o reprezintă preocuparea pentru bunăstarea tuturor indivizilor din
societate, luaţi separat, mai curând decât a unei entităţi, numită „societate” sau „stat” sau a unui
grup sau clasă socială. O altă judecată relevă faptul că, unii factori neeconomici care afectează
bunăstarea indivizilor pot fi ignoraţi; s-a crezut că alocarea resurselor economice poate fi separată
de factorii sociali, psihologici şi politici, cu condiţia ca ei să nu poată avea efect restrictiv direct
asupra schimbului pe piaţă. De asemenea, o trebuinţă individuală trebuie să fie considerată cea mai
bună judecată a bunăstării sale proprii: cu alte cuvinte, există un consumator complet şi
suveranitatea producătorului, susţine o altă judecată de valoare. Ultima, dar nu şi cea mai puţin
importantă judecată afirmă că, dacă o anumită schimbare în alocarea resurselor sporeşte bunăstarea
la o ultimă persoană, fără să reducă pe aceasta la o alta, atunci schimbarea trebuie să fie considerată
ca având drept efect final creşterea bunăstării sociale. Asemenea caracteristici ale teoriei paretiene
au contat pentru asocierea lor tradiţională cu capitalismul competitiv. Cu toate acestea, ea s-a
dezvoltat subsecvenţial în direcţiile care fac ambivalente implicaţiile lor pentru rolul statului.
Optimalitatea lui Pareto poate fi conceptualizată în trei subprobleme:
eficienţa schimbului;
eficienţa tehnică;
55
Se foloseşte termenul „x - ineficienţă” pentru descrierea unor asemenea pierderi. Gradul de x
- ineficienţă este definit ca fiind diferenţa dintre eficacitatea maximală a utilizării intrărilor şi
utilizarea actuală.
Realizarea eficienţei alocative necesită ca toate x - ineficienţele să fie eliminate. În timp ce
în economie s-au făcut frecvente presupuneri asupra x – ineficienţei, concentrându-se atenţia asupra
problemelor alocării optime, pe de altă parte s-a argumentat că x - ineficienţa este omniprezentă.
Acest domeniu al eficienţei cheltuielilor publice a fost foarte cercetat, iar una din concluziile
la care au ajuns cercetătorii ştiinţifici actuali este dată de afirmaţia că, serviciile publice nu trebuie
să fie procurate întotdeauna în mod liber şi cu titlu gratuit. Aceasta se bazează pe faptul că, spre
deosebire de mecanismul preţului liber, în acest caz, costul unitar al ieşirii bunurilor este constant,
adică costul marginal este egal cu costul mediu (preţul este egal cu costul marginal).
O altă concluzie la care au ajuns cercetătorii ştiinţifici privind eficienţa cheltuielilor publice
este aceea că, oriunde este posibil, furnizarea publică de servicii publice trebuie să fie înlocuită cu
furnizarea privată. Dar, acestea rămân aproape afirmaţii referitoare la faptul că, producţia publică
circumscrie mai puţin eficienţa-x, decât producţia privată, deoarece, pentru aceasta din urmă se
manifestă o solicitare reziduală, pe seama căreia îşi poate însuşi beneficiile pentru x-eficienţa
ridicată.
Opţiunea privind furnizarea serviciilor publice poate fi restabilită la mecanismele cvasipiaţă,
prin utilizarea voucherelor (cupoane, bonuri valorice).
În ceea ce priveşte redistribuirea dorită a veniturilor, acestea trebuie să fie implementate prin
transferuri cash, nu prin avantaje (servicii) în natură. Atunci când un serviciu nu este transferabil
direct sectorului privat, opţiunea ofertantului poate fi restabilită către consumator prin introducerea
cupoanelor. Acestea ar trebui să fie răscumpărabile pentru achiziţionarea unui serviciu specific, de
la diverşi furnizori. Sunt introduse recompense pentru x-eficienţă, stimulând mecanismele pieţei în
sectorul public.
În concluzie, putem afirma că, preţul pieţei este preferabil achiziţiei publice la preţuri zero.
Spre deosebire de firmele competitive, serviciile publice nu au încă mecanisme încorporate care să
promoveze x-eficienţa. În schimb, în întreprinderea privată, x-ineficienţa este cuprinsă în politica
managementului şi a forţei de muncă de către proprietarii care îşi pot însuşi orice economii la cost.
În sectorul public, interesele consumatorului sunt susceptibile să fie subminate printr-o alianţă a
producătorilor (manageri şi lucrători) care va substitui propriile ei ţeluri, eliberată de riscul
falimentului.
Oriunde este posibil, producţia privată trebuie să fie substituibilă producţiei publice. Unde
această opţiune nu este posibilă, trebuie să fie introduse mecanismele cvasipiaţă, asemenea
voucherelor, care combină finanţarea publică cu utilizarea privată. Economia bunăstării paretiene a
diminuat sever importanţa generală a pieţei libere ca un alocator eficient al resurselor, concluzia
formulată fiind că sectorul public este ineficient şi iraţional. Această afirmaţie, însă, nu este valabilă
în totalitate.
56
Deşi preţurile joacă un rol deosebit de important în promovarea eficienţei alocative, există
orientări bine stabilite în teorie, în care eficienţa alocativă poate fi îmbunătăţită prin alterarea sau
suprimarea rolului preţurilor.
57
repartizare a sarcinilor publice între stat şi alte organisme publice, etc., în ciuda eforturilor ONU de
a defini norme precise de calcul, care să faciliteze comparaţiile între statele membre.
Distincţia între mărimile nominale şi cele reale nu este însă suficientă. Este nevoie, ca în
continuare, să facem distincţie între modificarea absolută şi cea relativă. Creşterea relativă se poate
determina fie calculând indicii de creştere a cheltuielilor publice sau sporul relativ ( %) faţă de
propriul nivel al acestora, înregistrat în perioada de referinţă, fie urmărind corelaţia existentă între
nivelul şi dinamica cheltuielilor publice şi nivelul şi dinamica altor indicatori, cel mai adesea
produsul intern brut sau numărul de locuitori.
În primul caz, păstrând notaţiile anterioare, creşterea relativă se determină astfel:
n Cp1n n Cp1n Cp0n
ICp 1/0 = 100 = Cp + 100 = 100 + 100;
Cp0n Cp0n
Cp1r Cp1r Cp0r
ICpr1/0 = r
100 = Cp + 100 = 100 + 100,
Cp0r Cp0r
În care:
ICpn1/0, ICpr1/0 - indicele creşterii relative, nominale şi respectiv reale a cheltuielilor publice;
Cpn, Cpr - sporul relativ nominal şi respectiv real al cheltuielilor publice.
Deosebit de semnificativă este analiza evoluţiei cheltuielilor publice în raport cu evoluţia
PIB, prin calcularea ponderii pe care cheltuielile publice o deţin în PIB:
Cp
GCp/PIB = 100 .
PIB
Calculul se poate efectua având în vedere ansamblul cheltuielilor publice sau diferite
categorii de cheltuieli publice, atât cheltuielile cât şi PIB fiind exprimate în preţuri curente.
Un asemenea mod de abordare a evoluţiei cheltuielilor publice ne fereşte de a trage
concluzia greşită că sporirea cheltuielilor publice este simplă reflexie a sporirii generale a bogăţiei
publice, ca urmare a creşterii PIB.
Aceeaşi corelaţie între evoluţia cheltuielilor publice şi evoluţia PIB poate fi analizată şi prin
intermediul altor indicatori, cum sunt coeficientul de devansare a creşterii PIB de către creşterea
cheltuielilor publice (Kdv) sau elasticitatea cheltuielilor publice (e Cp):
I
Kdv = Cp1 / 0 ,
I PIB1 / 0
În care:
ICp1/0, IPIB1/0 reprezintă indicii de creştere a cheltuielilor publice şi respectiv a PIB în
perioada curentă faţă de perioada de referinţă;
Cp1 / 0
Cp0
eCp = ,
PIB1 / 0
PIB0
în care:
Cp0, Cp1/0 - cheltuielile publice şi respectiv modificarea acestora în perioada de referinţă;
58
PIB0, PIB1/0 - produsul intern brut şi respectiv modificarea acestuia în perioada de
referinţă.
Valorile supraunitare ale acestor indicatori semnifică tendinţa de creştere a părţii din PIB
utilizată pentru finanţarea cheltuielilor publice, în timp ce valorile subunitare exprimă tendinţa de
restrângere a proporţiei cheltuielilor publice în PIB.
Deosebit de sugestivă este şi analiza evoluţiei cheltuielilor publice în raport cu evoluţia
factorului demografic. Calculul cheltuielilor publice medii pe locuitor şi comparaţia acestora cu
mărimea PIB pe locuitor scoate în evidenţă discrepanţele mari existente între ţările cele mai
dezvoltate şi ţările în curs de dezvoltare.
Cp/loc = . .
In anul 2006, nivelul mediu al cheltuielile guvernamentale ale țărilor member ale UE27 s-a
situate la 46,8% din PIB, cea mai scăzută valoare din ultimii 5 ani (tabelul 3.1). Comparând nivelul
cheltuielilor publice în PIB în cadrul țărilor post comuniste, membre ale UE, observăm diferențe
destul de semnificative. În Ungaria, cheltuielile guvernamentale depășesc 50% din PIB, în timp ce,
în câteva state, noi membre ale UE, acest nivel nu depășește 35%: Romania (35%), Lituania (34%),
Estonia (33%). Mărimea adecvată a cheltuielilor guvernamentale este dificil de determinat, ea
depinzând în fiecare țară de politicile sociale ale acesteia.
Tabelul 4.1. Cheltuielile guvernamentale pe țări, în procente din PIB
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
EU 27 - - 46.9 47.5 47 47.1 46.8
BG - - 39.7 40.3 39.7 39.6 37.1
CZ 41.8 44.5 46.3 47.3 45.1 44.9 43.6
EE 36.5 35.1 35.6 34.6 34.1 33.4 33.0
LV 37.3 34.6 35.6 34.8 35.8 35.6 37.2
LT 39.1 36.8 34.8 33.2 33.4 33.6 34.0
HU 46.5 47.3 51.3 49.1 48.9 49.9 51.9
PL 41.1 43.8 44.2 44.6 42.6 43.3 43.9
RO 40.6 38.8 39.6 33.6 32.7 33.6 35.0
SL 47.4 48.2 47.1 47.1 46.5 46.0 45.3
SK 50.5 44.3 44.8 40.5 38.0 38.4 37.7
Sursa: Eurostat, Economy and finance, Government statistics
Cheltuielile publice per locuitor au început să crească începând cu anul 2002. În anul 2006,
media UE27 a atins nivelul de aproape 11.000 euro pe cap de locuitor, în timp ce, în România și
Bulgaria, nivelul cheltuielilor publice per locuitor se situa în jurul valorii de 1.500 de euro (tabelul
4.2).
Tabelul 4.2 Cheltuielile guvernamentale pe țări, per locuitor, în euro, perioada 2000-2006
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
EU 27 - - 9,566 9,806 10,126 10,522 10,992
59
BG - - 841 917 1,017 1,123 1,211
CZ 2,503 3,004 3,632 3,754 3,903 4,397 4,843
EE 1,622 1,775 2,031 2,219 2,407 2,782 3,252
LV 1,337 1,368 1,511 1,493 1,728 2,013 2,633
LT 1,381 1,433 1,507 1,584 1,760 2,037 2,379
HU 2,371 2,760 3,571 3,620 3,981 4,401 4,632
PL 1,994 2,429 2,425 2,240 2,280 2,776 3,126
RO 731 777 880 813 917 1,235 1,576
SL 5,035 5,422 5,696 5,980 6,223 6,491 6,864
SK 2,067 1,940 2,167 2,201 2,390 2,719 3,072
Sursa: Eurostat, Economy and finance, Government statistics
U4.5. Rezumat
Analiza cheltuielilor publice (în special a celor bugetare), ca disciplină de specialitate,
contribuie în mod hotărâtor la formarea capacităţii de înţelegere a complexităţii
fenomenelor şi proceselor economice, ajută la elaborarea programelor de măsuri pentru
creşterea rentabilităţii modului de utilizare a banilor publici. Perfecţionarea continuă a
metodelor şi tehnicilor de analiză în contextul economiei de piaţă, a multitudinii de
fenomene şi procese economice constituie problematica majoră pentru utilizarea eficientă a
resurselor umane, materiale şi financiare ale instituţiei publice, cuantumul, structura şi
ponderea cheltuielilor publice sunt determinate de gradul de dezvoltare social-economic al
ţării, de mărimea produsului naţional brut, de metodele şi tehnicile folosite pentru
dezvoltarea echilibrată a economiei naţionale, de înfăptuirea acţiunilor social-culturale, de
rolul statului în activitatea social-economică, nivelul de civilizaţie şi chiar de condiţiile
politice, istorice ale perioadei respective.
Aplicație rezolvată
Se cunosc următoarele date referitoare la structura economică a cheltuielilor bugetului de
stat şi a altor indicatori la nivelul României în anii 2007 şi 2008:
INDICATORI UNITĂŢI DE MĂSURĂ 2007 2008
Cheltuieli curente milioane lei preţuri curente 54.122,6 67.943,6
Cheltuieli de capital milioane lei preţuri curente 7.820,7 8.302,5
Imprumuturi milioane lei preţuri curente 6,2 6,3
Rambursări de credite milioane lei preţuri curente 2.680,9 2.615,5
PIB milioane lei preţuri curente 412.7 1,5 503.958,7
60
Indicele preţurilor bunurilor de
consum (an de referinţă 2005) % 111,76 118,8
Populaţie milioane locuitori 21,56 21,53
Curs de schimb mediu anual RON / EUR 3,3373 3,6827
Curs de schimb mediu anual RON / USD 2,4383 2,5189
Sursa: www.bnro.ro, www.insse.ro, www.mfinante.ro
Să se determine:
a) cheltuielile bugetului de stat în 2007 şi 2008 în expresie nominală şi în expresie
reală;
b) modificarea absolută şi relativă a cheltuielilor bugetului de stat în expresie
nominală şi reală;
c) modificarea ponderii cheltuielilor bugetului de stat în PIB;
d) cheltuielile bugetului de stat medii pe locuitor exprimate în euro şi în dolari;
e) modificarea absolută şi relativă a cheltuielilor bugetului de stat pe locuitor în euro
şi dolari în 2008 faţă de 2007;
f) elasticitatea cheltuielilor bugetului de stat în raport cu PIB.
61
r
r
C BS 8.557,49
%C BS 2008 / 2007
r
100 100 14,8%
2008 / 2007
C BS 2007 57.829,63
C BSEUR / loc2008 / 2007 C BSEUR / loc2008 C BSEUR / loc2007 994,69 898,24 96,45 EUR / loc
C BSEUR / loc2008 / 2007 96,45
%C BSEUR / loc2008 / 2007 100 100 10,74%
C BSEUR / loc2007 898,24
Modificarea absolută şi relativă a CBS în USD/loc în 2008 faţă de 2007
C BSUSD / loc2008 / 2007 C BSUSD / loc2008 C BSUSD / loc2007 1.454,27 1.229,42 224,85USD / loc
C BSUSD / loc2008 / 2007 224,85
%C BSUSD / loc2008 / 2007 100 100 18,29%
C BSUSD / loc2007 1.229,42
f) Elasticitatea (e) cheltuielilor bugetului de stat în raport cu PIB
62
C BS 2008 / 2007 14.237,5
C BS 2007 64.630,4 14.237,5 412.761,5
eCBS / PIB 0,997
PIB2008 / 2007 503.958,7 412.761,5 64.630,4 91.197,2
PIB2007 412.761,5
e = 0,997 < 1 => în dinamica lor, cheltuielile bugetului de stat au cunoscut o creştere
mai lentă decât cea a produsului intern brut; la modificarea cu 1% a PIB, cheltuielile
bugetului de stat s-au modificat cu 0,997%.
U4.6.Temă de casă
Se cunosc următoarele date referitoare la situaţia cheltuielilor curente ale bugetului
asigurărilor sociale de stat în România în anii 2007 şi 2008:
INDICATORI UNITĂŢI DE MĂSURĂ 2007 2008
Cheltuieli de personal milioane lei preţuri curente 12.271 13.482,1
Bunuri şi servicii milioane lei preţuri curente 5.255,8 5.869,1
Dobânzi milioane lei preţuri curente 2.992,9 3.137
Subvenţii şi fonduri de rezervă milioane lei preţuri curente 3.953 5.363,2
Transferuri între unităţi ale administraţiei milioane lei preţuri curente 7.342,1 12.656,3
publice
Alte transferuri milioane lei preţuri curente 10.602,2 12.616,9
Asistenţă socială milioane lei preţuri curente 10.709,8 13.505,7
Alte cheltuieli milioane lei preţuri curente 995,8 1.313,3
Produsul intern brut (PIB) milioane lei preţuri curente 412.761,5 503.958,7
Indicele preţurilor constante (Ip) - an de % 106,57 113,28
referinţă 2006
Curs de schimb (Cs) RON / USD 2,4383 2,5189
Populaţie milioane locuitori 21,56 21,53
Să se determine:
a) cheltuielile curente ale bugetului asigurărilor sociale de stat (Cc BASS) în 2007 şi
2008
b) modificarea absolută şi relativă a CcBASS în expresie nominală şi în expresie
reală;
c) modificarea ponderii CcBASS în PIB;
d) CcBASS medii pe locuitor exprimate în dolari;
e) coeficientul de devansare a creşterii PIB de către creşterea CcBASS
f) elasticitatea CcBASS în raport cu PIB.
63
Unitatea de ȋnvǎțare 5. Cheltuieli publice pentru obiective și acțiuni
economice
Cuprins
U5 .1. Introducere……………………………………………………………………..64
U5.2. Competenţele unității de învățare….…………………………………….…….64
U5.3. Necesitatea existenței sectorului de stat ............................................................65
U5.4. Formele clasice de intervenție a statului ȋn activitatea economicǎ ..................68
U5.5. Metodele indirecte de sprijinire a unor ȋntreprinderi și sectoare ......................71
U5.6. Rezumat…………………………………………………………………………73
U5.7. Test de evaluare a cunoștințelor………………………………………………..73
U5.1. Introducere
Intr-un stat democratic modern, rolul cel mai important al autoritǎților publice este de
a acționa ȋn vederea asigurǎrii unui trai decent al populației. Cheltuielile publice,
efectuate din fondurile bugetului public național, fondurile extrabugetare sau fondurile instituțiilor
și ȋntreprinderilor publice, prin intermediul unor programe economice și sociale adecvate, reprezintǎ
un important sistem de pȃrghii ȋn vederea ȋndeplinirii acestui rol. Ele constituie o parte ȋnsemnatǎ a
valorii nou create ȋn țarǎ, cu titlul de consum definitiv cȃnd se adreseazǎ populației ȋn scopul de a
proteja sau cu titlu de avans cȃnd se efectueazǎ pentru finanțarea investițiilor. Totuși, discuțiile
privind eșecul pieței și mijloacele de corectare a acestuia prin intervenția sectorului public tind sǎ
nu atribuie ȋntotdeauna o „aurǎ” favorabilǎ statului. Prin fiscalitatea propusǎ la un moment dat sau
destinația pe care o capǎtǎ unele cheltuieli publice, populația și agenții economici considerǎ, de
foarte multe ori, cǎ statul nu ia ȋntotdeauna cele mai bune decizii privind ajustarea tuturor
imperfecțiunilor ȋntȃlnite pe diverse piețe. O astfel de percepție asociatǎ sectorului public indicǎ
nemulțumirea generalǎ ȋn ceea ce privește eficiența cheltuirii banilor publici. Nici ȋn ceea ce
privește rolul guvernului ȋn sprijinirea activitǎților de naturǎ economicǎ a unui stat, pǎrerile nu sunt
ȋntotdeauna favorabile. Cheltuielile economice realizate din fonduri publice sunt destinate finanțǎrii
obiectivelor și activitǎților cu caracter economic din sectorul public și la subvenționarea unor
societǎți cu capital mixt sau privat din ramuri economice, considerate de interes național de cǎtre
autoritǎțile publice.
Exemple
Construirea unor ȋntreprinderi, ȋn special cu caracter militar, pentru care statul a
suportat integral finanțarea de la buget. Germania, Japonia, SUA au cheltuit sume
importante ȋn ajunul și ȋn cursul celor douǎ rǎzboaie mondiale cu construirea de ȋntreprinderi
publice21. Se apreciazǎ cǎ ȋn Franța, formarea sectorului public este „rodul istoriei” deoarece
acest proces are rǎdǎcini istorice (manufacturile Gobelins și Sevres au fost create de ministrul
21
Vǎcǎrel, I., Finanțele publice. Teorie și practicǎ, Editura Științificǎ și Enciclopedicǎ, București, 1981, p.80;
65
J.B. Colbert ȋn 1665) și a continuat dupǎ primul rǎzboi mondial; ȋn anii 1930-1940 industria de
armament, aeronauticǎ și cǎile ferate franceze au fost puse sub controlul statului22.
Exemple
In perioada anilor 1970-1980 industria textilǎ, industria siderurgicǎ și șantierele
navale din Franța au fost susținute pentru a depǎși grele perioade de crizǎ. De importante
subvenții bugetare au beneficiat și ȋntreprinderi siderurgice din Belgia, Marea Britanie și Italia.
In SUA, ȋn 1993, concernul industrial Chrysler – amenințat de faliment – a fost sprijinit de statul
american printr-un ȋmprumut de circa 1 miliard de dolari; prin intervenția statului au fost salvate
cele zece mii de locuri de muncǎ ale concernului. SUA susțin puternic și agricultura, dar
autoritǎțile federale acordǎ sprijin puternic și cercetǎrii științifice și ȋntreprinderilor mici și
mijlocii.
Dincolo de aceste situaţii fortuite, având în vedere că în principiu, o activitate economică este
gestionată mai eficient în regim privat, este de preferat restrângerea sectorului de stat prin
privatizare. Ea facilitează alocarea mai bună a resurselor prin mecanismele pieţei, creşterea
rentabilităţii întreprinderilor privatizate, înlăturarea risipei. Statul realizează venituri din
privatizări şi îşi diminuează cheltuielile publice pentru activităţi economice.
Ponderea cheltuielilor publice pentru obiective şi acţiuni economice în totalul cheltuielilor
publice diferă, de la ţară la ţară, dar mai ales, pe grupe de ţări, în raport de nivelul de dezvoltare. In
țǎrile dezvoltate, cheltuielile publice pentru acțiuni și obiective au o pondere care variazǎ ȋntre 8% -
12% din totalul cheltuielilor publice, iar ȋn țǎrile care fac eforturi de dezvoltare, ponderea acestor
cheltuieli este ȋn urcare (ca expresie a efortului depus de aceste ţări pentru emancipare economică şi
reducere a decalajului care le separă de ţările dezvoltate). În schimb, ponderea acestor cheltuieli în
22
Toulouse, J.B., de Leusse, J.F., Rolland, Y., Pillot, X., Finances publiques et politiques, Editura Economicǎ, 1987,
p.384.
66
PIB nu prezintǎ diferențe semnificative între cele două grupe de ţări: astfel, ȋn țǎrile mai puțin
dezvoltate economic, ponderea ȋn PIB a acestor cheltuieli depǎșește 7%, ȋn timp ce ȋn țǎrile mai
puternic dezvoltate, aceste cheltuieli nu depǎșesc ȋn general 6% din PIB.
Exemple
In anul 2005, Canada și SUA au ȋnregistrat o pondere a cheltuielilor publice privind
obiectivele și acțiunile economice ȋn total cheltuieli publice de 10,1% și respectiv
11,87%. In alte state, valorile au fost și mai reduse: Franța 6,92%, Danemarca 7,49%, Marea
Britanie 8,27%, Germania 8,48%. La polul opus s-au aflat țǎri precum: Republica Cehǎ
20,27%, Letonia 16,12%, Romȃnia 15,7%, Grecia 15,02%, Slovacia 14,02%, Bulgaria 13%,
Lituania 12,92%. In ceea ce privește ponderea cheltuielilor analizate ȋn PIB, am evidențiat
urmǎtoarele evoluții: Marea Britanie 3,69%, Franța 3,72%, Danemarca 3,91%, Germania
3,95%, SUA 4,31%, Canada 4,7%, Japonia 5,17%, ȋn timp ce valori mai semnificative s-au
remarcat ȋn: Slovacia 9,43%, Republica Cehǎ 8,79%, Grecia 7,47%, Romȃnia 7,12%23.
23
Government Finance Statistics Yearbook, 2006, IMF;
24
Vǎcǎrel, I. și colectiv, Finanțe publice, Editura Didacticǎ și Pedagogicǎ, ediția a V-a, București, 2006, p. 297-298.
67
Sub aspectul conţinutului economic, cheltuielile pentru obiective şi acţiuni economice
reprezintă o avansare de PIB, creând premise pentru sporirea avuţiei naţionale. Unele dintre ele
reprezintă cheltuieli curente sau de funcţionare, asigurând desfăşurarea activităţilor economice,
altele constituie cheltuieli de capital, asigurând finanţarea obiectivelor de investiţii, iar altele
sunt cheltuieli de transfer (subvenţiile).
Cu toată diversitatea lor, formele prin care statul sprijină întreprinderile, fie ele publice sau
private, pot fi grupate în două categorii: forme clasice sau directe de intervenţie şi ajutor şi
forme indirecte de sprijin, care nu presupun transferuri explicite de mijloace băneşti.
Principalele ajutoare financiare directe îmbracă formele subvenţiilor, investiţiilor,
împrumuturilor cu dobândă subvenţionată, ajutoare financiare pentru difuzarea de informaţii,
studii de marketing, organizarea de expoziţii. Ajutoarele financiare indirecte constau în
acordarea de facilităţi fiscale, precum şi acordarea de garanţii la împrumuturile contractate de
întreprinderi.
Tendinţa care se manifestă în ţările dezvoltate este de a reduce volumul ajutoarelor directe
acordate întreprinderilor şi sectoarelor şi de a practica pe scară mai largă degrevările fiscale.
68
adaptare, acordate pe o perioadă de timp limitată şi care urmăresc adaptarea producţiei
întreprinderilor la schimbările structurale.
Experienţa a demonstrat că sunt frecvente cazurile în care prin subvenţiile acordate
producătorilor (în special cele de exploatare) nu s-a atins obiectivul propus (protecţia
utilizatorilor de bunuri şi servicii, fie ei persoane fizice, instituţii publice sau alţi agenţi
economici). De aceea, ele ar trebui să fie acordate nu producătorilor ci direct consumatorilor.
Aceasta presupune practicarea unor preţuri şi tarife la nivel real (aşa cum este el determinat de
costuri) şi acordarea subvenţiilor prin alte mecanisme, consumatorilor care nu pot face faţă
nivelului lor real şi pe care statul doreşte să-i protejeze.
Subvenţiile pentru export cuprind, conform definiţiei date de GATT (Acordul General pentru
Tarife și Comerț)25, orice măsură de sprijin şi protecţie întreprinsă de autorităţile publice ale
unei ţări, care au drept efect nemijlocit creşterea exporturilor ţării respective. Pentru că
influenţează condiţiile de concurenţă şi perturbă relaţiile comerciale dintre state, Acordul
interzice, în principiu, folosirea acestora. Totuşi, după Runda Uruguay, prin “Codul pentru
subvenţii şi măsuri compensatorii”, ţările în curs de dezvoltare beneficiază de o anumită
flexibilitate în utilizarea subvenţiilor de export, cu condiţia notificării la GATT a acestora şi a
elaborării unor programe pentru diminuarea şi eliminarea lor progresivă.
Scopurile urmărite de state prin subvenţiile de export sunt diferite, după cum este vorba de ţări
dezvoltate sau ţări în curs de dezvoltare. Primele vizează cucerirea de noi pieţe de desfacere sau
menţinerea şi consolidarea poziţiei pe pieţele existente; ţările în curs de dezvoltare urmăresc în
principal sprijinirea producţiei autohtone pentru a face faţă concurenţei externe. De prime de
export beneficiază mai ales agricultorii pentru produsele exportate.
Subvenţiile de export îmbracă cel mai adesea, forma bănească (prime de export), fiind stabilite
în sume fixe pe unitatea de produs exportat, sau ca diferenţă între preţul cel mai ridicat de pe
piaţa internă şi preţul cel mai scăzut de pe piaţa externă a aceluiaşi produs. Ele joacă deci rolul
de egalizare a veniturilor ce se obţin din export cu veniturile ce s-ar obţine prin vânzarea la
intern.
Alteori, subvenţiile pentru export pot apărea sub forma unor avantaje acordate exportatorilor.
Exemple
Avantajele acordate exportatorilor pot ȋmbrǎca cel mai adesea forma restituirilor de la
buget a unor impozite (îndeosebi indirecte) plătite de către exportatori, aferente mărfurilor
exportate. De asemenea, exportatorii mai pot beneficia și de acordarea unor facilităţi la
transportul pe calea ferată a mărfurilor destinate exportului, avantaje valutare, în sensul că,
statele în care nu este asigurată convertibilitatea monedei naţionale lasă la dispoziţia
exportatorilor valuta încasată pentru a o folosi în activitatea lor sau pentru a efectua tranzacţii la
25
G.A.T.T. (General Agreement on Tariffs and Trade) este o ȋnțelegere multilateralǎ interguvernamentalǎ. Prin
G.A.T.T. se organizeazǎ reuniuni regulate cu caracter comercial pentru delegații țǎrilor membre. Ințelegerea a intrat ȋn
vigoare la 1 ianuarie 1948 și are sediul la Geneva. Romȃnia participǎ la activitatea acestui organism din anul 1958,
devenind membrǎ cu drepturi depline ȋn anul 1971.
69
bursă. Acestea nu reprezintă cheltuieli efective pentru stat, ci doar renunţarea la unele venituri
bugetare (primele două) sau la o parte din disponibilităţile valutare (cea de a treia).
b) Investiţiile reprezintă ajutoare financiare pe care statul le acordă pentru
dezvoltarea sectorului public sau a altor sectoare. La baza alocării resurselor în acest caz nu stă
întotdeauna criteriul eficienţei economice, obţinerea de profit, ci satisfacerea unor nevoi de ordin
general. Astfel, statul suportă integral cheltuielile pentru construirea de întreprinderi noi în ramurile
de importanţă strategică (transporturi, energie, siderurgie, electronică). S-a ajuns în acest fel, ca
statul să deţină în unele ţări monopolul asupra unor sectoare de activitate: producerea energiei
electrice (Grecia, Franţa, Canada), transportul feroviar şi aerian (Spania, Grecia, Italia), poştă şi
telecomunicaţii (marea majoritate a ţărilor dezvoltate). De asemenea, prin intermediul bugetului de
stat se finanțeazǎ investiții de interes național ȋn infrastructurǎ, aerospațiale, transporturi, locuințe
sau pentru amenajarea teritoriului ȋn țǎri precum Franța, Italia, Germania.
Exemple
Pentru dezvoltarea regiunii Mezzogiorno, statul Italian a acordat o importantǎ alocație
bugetarǎ globalǎ, care se folosește pentru dezvoltarea infrastructurii, dar și a activitǎții de
producție.26
De asemenea, statul participă alături de capitalul privat la constituirea de societăţi mixte, sau în
calitatea de acţionar unic, acordă întreprinderilor publice dotaţii de capital din fonduri bugetare,
care nu modifică capitalul social al întreprinderii (Franţa).
Statul ajută propriile întreprinderii şi prin intermediul comenzilor publice, pentru executarea de
lucrări, livrări de bunuri şi prestări de servicii, practicând preţuri ridicate în favoarea
furnizorilor. Deşi accesul la asemenea comenzi ar trebui să fie egal şi deschis pentru toţi
ofertanţii, indiferent de ţara de origine, adjudecarea lor se face, de regulă în favoarea
furnizorilor autohtoni. Astfel, deși poate ar prezenta prețuri și tarife mai scǎzute, foarte puține
comenzi publice se onoreazǎ de ȋntreprinderi din alte țǎri (ȋn cadrul Uniunii Europene), deoarece
fiecare stat comunitar ȋși protejeazǎ propriile ȋntreprinderi.
c) Împrumuturile cu dobândă subvenţionată se acordă întreprinderilor publice sau
private din anumite sectoare de activitate sau care întâmpină dificultăţi financiare temporare, de
trezorerie ori legate de restructurare. Nivelul dobânzilor la aceste împrumuturi este redus, sub
cel practicat de băncile comerciale, diferenţa de dobândă fiind acoperită de la buget sau din alte
fonduri speciale, iar termenele de rambursare sunt convenabile. De asemenea împrumuturi
beneficiază frecvent agricultorii pentru procurarea de maşini agricole, îngrăşăminte, material
semincer etc.
d) Ajutoare financiare de la buget se acordă pentru difuzarea de informaţii, studii
de marketing, organizarea de expoziţii. Statul oferă gratuit sau contra unor chirii sau taxe reduse
sisteme informaţionale moderne şi asistenţă tehnică de specialitate. De asemenea, el finanţează
26
Vǎcǎrel, I., Politici economice și financiare de ieri și de azi, Editura Economicǎ, 1996, p.149.
70
parţial sau integral studii şi cercetări ale pieţei externe, reclamă cu caracter general, organizarea
de târguri şi expoziţii, participă la societăţi mixte pentru vânzarea mărfurilor pe piaţa externă,
acoperă uneori cheltuielile de transport.
Exemple
In SUA se asigurǎ un ajutor pentru difuzarea de informații tehnice printr-o instituție
specializatǎ, National Tehnical Information Service, iar ȋn Marea Britanie sunt puse la
dispoziția exportatorilor fonduri pentru realizarea programelor de promovare a exporturilor și
asistențǎ financiarǎ pentru misiunile comerciale ȋn strǎinǎtate ȋn favoarea anumitor piețe
selecționate. In Olanda, statul sprijinǎ financiar organizarea de acțiuni privind exportul de noi
produse sau exportul ȋn țǎri ȋn curs de dezvoltare; chiar și ȋn țǎri slab dezvoltate sunt finanțate
acțiuni care vizeazǎ dezvoltarea exporturilor, oferirea de informații referitoare la schimburile
comerciale, participarea la manifestǎri exoziționale ș.a.
Exemple
71
Se apreciazǎ cǎ, ȋn Uniunea Europeanǎ, facilitǎțile fiscale reprezintǎ cam 1/3 din sprijinul
total acordat de stat, țǎrilor membre. In SUA nivelul lor a depǎșit nivelul subvențiilor curente (ȋn
anii 1990 depǎșirea a fost de trei ori)27, acordȃnd facilitǎți fiscale pentru stimularea creșterii
cheltuielilor de investiții ȋn cercetare, pentru dezvoltarea ȋntreprinderilor industriale de vȃrf sau
permițȃnd aplicarea sistemului de amortizare acceleratǎ.
b) Garantarea de către stat a împrumuturilor bancare angajate de întreprinderi, statul
asumându-şi obligaţia ca, atunci când debitorul devine insolvabil, să asigure rambursarea
împrumutului. Riscul ca această cheltuială virtuală să devină certă este mai mare în cazul
garanţiilor acordate pentru exporturi în ţări cu datorii externe mari şi care prezintă riscuri
politice.
Activităţile economice sunt finanţate de întreprinderile respective pe seama resurselor proprii,
obţinute în urma valorificării şi încasării produselor şi serviciilor realizate. Ele îşi pot completa
aceste resurse pe seama împrumuturilor bancare sau obligatare, în raport de necesităţi şi de
posibilităţile de rambursare.
Toate aceste forme ale cheltuielilor publice destinate finanțǎrii unor acțiuni și obiective
economice pot fi clasificate și dupǎ conținutul lor economic. In cadrul cheltuielilor curente,
destinate ȋntreținerii și funcționǎrii ȋntreprinderii, sunt incluse: subvențiile (cheltuieli de
transfer), avansurile rambursabile, ȋmprumuturile cu dobȃndǎ subvenționatǎ, cheltuielile
financiare; ȋn cheltuielile de capital sunt cuprinse investițiile destinate modernizǎrii și
restructurǎrii ȋntreprinderilor, realizǎrii de construcții, locuințe, amenajǎri teritoriale ș.a.
Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice se finanţează pe seama unor surse
interne şi externe şi anume:
a) bugetul de stat, ca principală sursă internă prin care sunt susţinute întreprinderile
publice sau private aflate în dificultate, ce desfăşoară activităţi în condiţii
dezavantajoase sau au nevoie de sprijin pentru finanţarea investiţiilor;
b) fondurile cu destinaţie specială constituite în afara bugetului şi care se utilizează pentru
dezvoltarea şi modernizarea unor sectoare de activitate;
c) fondurile comunitare cu caracter structural, ca sursă de finanţare externă pentru ţările
membre ale Uniunii Europene: Fondul european de orientare şi garanţie agricolă
(FEOGA), destinat înfăptuirii politicii comunitare în domeniul agricol; Fondul european
de dezvoltare regională (FEDER), destinat finanţării investiţiilor productive, dezvoltării
infrastructurii, a întreprinderilor mici şi mijlocii, etc.;
d) fondurile oferite de instituţiile bancare şi financiare internaţionale pentru finanţarea
acţiunilor economice, în special în ţările în curs de dezvoltare (Banca Europeană pentru
Investiţii, Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, Banca Mondială).
Analiza cheltuielilor publice destinate pentru acțiuni și obiective economice evidențiazǎ o serie
de aspecte privind eficiența, uneori contestatǎ, dupǎ cum am vǎzut și ȋn introducerea acestei
unitǎți, a acestor cheltuieli. Nu de puține ori ajutoarele financiare sau avantajele fiscale nu sunt
27
Ford, R., Suyker, W., Industrial Subsidies in the OECD economies, OECD Economics Studies nr.15/1990, p.52.
72
utilizate pentru obiectivul stabilit. Nici autoritatea publicǎ nu exercitǎ ȋntotdeauna un control
riguros asupra acestor ajutoare financiare, asupra subvențiilor ȋndeosebi, constatȃndu-se chiar un
dezinteres al statului ȋn a urmǎri rezultatele obținute ȋn urma ajutoarelor acordate. In rapoartele
ȋntocmite de Curtea de Conturi din multe țǎri se evidențiazǎ faptul cǎ nu sunt fǎcute verificǎri și
analize serioase asupra utilizǎrii subvențiilor, cǎ nu se controleazǎ dacǎ ȋntreprinderile
beneficiare de subvenții au ȋndeplinit condițiile impuse la acordarea lor.
Nu toate formele ajutoarelor publice sunt ȋn mǎsurǎ sǎ conducǎ la o cointeresare și stimulare a
activitǎții beneficiarilor; se considerǎ cǎ ajutoarele financiare publice cele mai eficiente sunt
cele legate de reducerea obligațiilor fiscale,deavantajele fiscale. Țǎrile dezvoltate au redus
volumul ajutoarelor financiare directe și au folosit pe scarǎ mai largǎ degrevǎrile fiscale 28.
Intervenția statului ȋn economie, prin acordarea de ajutoare publice conduce la diminuarea
prosperitǎții economiei ȋn ansamblu, limitȃnd motivația ȋntreprinderilor de a-și ȋmbunǎtǎți
indicatorii de performanțǎ, funcționȃnd ȋn continuare pe seama ȋntreprinderilor eficiente
economic. De aceea, acordarea ajutoarelor de stat trebuie sǎ fie bazatǎ pe reguli bine stabilite și
acordarea lor sǎ fie motivatǎ și limitatǎ ȋn timp.
U5.6. Rezumat
Subventiile bugetare reprezintǎ sume prevǎzute ȋn bugetul public pentru a susține o
activitate de interes național, constituind o formǎ de intervenție a statului dictatǎ de
necesitǎți de politicǎ economicǎ, financiarǎ, de protecție socialǎ sau de alt ordin. Subvențiile pot
avea caracter de duratǎ (finanțarea activitǎții de cercetare, a unor programe speciale de cercetare și
dezvoltare etc.) sau conjuncturale (subvenționarea unor mǎrfuri de larg consum, a ȋntreprinderilor
mici și mijlocii, a ȋntreprinderilor aflate temporar ȋn dificultate, a producției de export ș.a.).
In cadrul GATT se acționeazǎ ȋn vederea liberalizǎrii complete a comerțului internațional,
ceea ce implicǎ din parte statelor participante eliminarea treptatǎ a formelor de subvenționare,
inclusiv susținerea prețurilor, acordarea de prime producǎtorilor, ȋnlesnirile fiscale pe plan intern,
taxe vamale și mǎsuri netarifare (contingentǎri29, licențe discreționare, monopol valutar ș.a.). Pentru
țǎrile ȋn curs de dezvoltare și pentru cele ȋn tranziție, ȋntre care intrǎ și Romȃnia, s-a stabilit un
regim diferențiat de respectare a prevederilor GATT, respectiv reduceri de subvenții ȋn trepte și la
termene mai depǎrtate etc. ȋn funcție de stadiul dezvoltǎrii economice și de necesitǎțile de
dezvoltare.
Alǎturi de subvențiile propriu-zise, un alt instrument de sprijin acordat de autoritǎți
producǎtorilor interni ȋl reprezintǎ primele de export, principalele forme ale acestora fiind: primele
de export ȋn bani, restituirea unei pǎrți din impozitele și taxele plǎtite de exportatori, avantaje
valutare, reduceri de tarif la transport pe calea feratǎ a mǎrfurilor destinate exportului, cota zero
pentru TVA.
28
Vǎcǎrel, I., Op. cit., p.148.
29
contingentarea reprezintǎ procesul de stabilire a limitelor cantitative ori valorice ale importului sau exportului unei
țǎri;
73
U5.7.Test de evaluare a cunoștințelor
1. Care sunt modalităţile de intervenţie a statului în economie?
2. Care sunt fluxurile financiare existente între întreprinderile de stat şi bugetul de stat?
3. Daţi exemple de ajutoare financiare directe.
4. Specificați resursele din care sunt acordate ajutoarele financiare ȋntreprinderilor și
principalele domenii beneficiare ale acestora ȋn Romȃnia.
5. Daţi exemple de ajutoare financiare indirecte.
74
Unitatea de învăţare U6. Sistemul veniturilor publice
Cuprins
U6.1. Introducere....................................................................................................75
U6.2. Competențele unităţii de învăţare................................................................75
U6.3. Considerații generale asupra veniturilor publice……………………….…76
U6.4. Principiile generale ale impunerii…………………………………………78
U6.5. Noțiuni generale privind impozitele și taxele...............................................80
U6.6. Rezumat.........................................................................................................89
U6.7. Teste de autoevaluare/evaluare a cunoştinţelor..........................................89
U6.8. Teme de casă……………………………………………………………….91
U6.1. Introducere
Creşterea prelevărilor obligatorii la bugetul public este o realitate incontestabilă a
economiilor contemporane, determinată de sporirea continuă a cheltuielilor
publice, caracteristică valabilă pentru toate statele lumii. Fiscalitatea ca atribut al
suveranităţii statale s-a dovedit a fi singura posibilitate de finanţare şi susţinere a
statului şi instituţiilor sale, indiferent de tipurile acestuia. Deşi este resimţită de
societate ca un rău necesar, fiscalitatea este o povară, o cauză de nemulţumiri
pentru oricare contribuabil, indiferent cât de ridicat este simţul civic al acestuia.
Prin fiscalitate se poate înţelege totalitatea impozitelor şi taxelor pe care
contribuabilii le datorează statului. Presupune, de asemenea, ansamblul mijloacelor
prin care se percep şi colectează aceste obligaţii şi în acelaşi timp înseamnă
totalitatea reglementărilor, a legilor, şi a practicilor care asigură încasarea tuturor
veniturilor statului. Măsurarea volumului contribuţiilor băneşti prelevate la bugetul
public se apreciază prin gradul de fiscalitate, suportat de contribuabili, fie că este
vorba de persoane fizice ori juridice. Cu acelaşi înţeles sunt folosiţi termeni ca:
presiune fiscală, coeficient fiscal, tensiune fiscală s.a.
75
identifice și să aplice facilitățile fiscale oferite de stat;
cuantifice impactul impozitelor directe și al celor indirecte asupra activității
agentului economic.
Răspunsurile la testele de autoevaluare sunt trecute la sfârșitul acestora.
76
autofinanţare a agenţilor economici, ceea ce era, de altfel, absolut necesar în condiţiile retragerii tot
mai pronunţate a statului din activitatea economică.
În plan social, prin intermediul finanţelor publice se realizează o largă redistribuire a
veniturilor între membrii societăţii, în vederea corectării unor inegalităţi existente între indivizi şi a
asigurării unor condiţii minime de viaţă pentru toţi cetăţenii. 30
Importante influenţe ale finanţelor publice pot fi identificate şi în domeniul politic şi
administrativ. Democratizarea vieţii noastre economico-sociale a antrenat un proces de reorganizare
şi restructurare a instituţiilor statului.
Prin intermediul impozitelor, taxelor si contribuţiilor, statul preia la buget între 40%- 50% si
chiar mai mult din PIB - în ţările dezvoltate şi între 30% - 40% - în ţările în curs de dezvoltare.
Aşadar, rolul cel mai important al impozitelor se reflectă în aportul acestora la formarea resurselor
financiare necesare statului.
Referindu-se la rolul impozitelor, economistul francez Pierre Lalumiere sublinia că
impozitele pot fi folosite pentru a “încuraja sau pentru a descuraja o anumita activitate economică.
Fără sa înceteze de a fi un mijloc de acoperire a cheltuielilor publice, impozitul a devenit un mijloc
de intervenţie în domeniul economic şi social”31.
Cu toată legitimitatea lor, prin efectele pe care le au asupra situaţiei contribuabililor,
impozitele pot provoca proteste colective sau rezistenţa individuală a acestora în legătură cu plata
impozitului, generând fenomenul de „antifiscalism”. Acesta poate îmbrăca forme mai mult sau mai
puţin violente, mai mult sau mai puţin radicale, care au avut o anumită evoluţie în timp. 32
Formele tradiţionale de manifestare a rezistenţei la impozit cunosc o mare diversitate:
revolte fiscale, cum au fost cea din anii ’50 (mişcarea “poujardistă”) şi cea din anii ’70 (mişcarea
NICOUD), ambele în Franţa; frauda fiscală, ca manifestare a antifiscalităţii individuale; economia
subterană; organizarea de partide politice, ligi ale contribuabililor sau grupuri de presiune
antifiscale.
Antifiscalitatea modernă se caracterizează prin rezistenţa ideologică şi doctrinară, ce a
determinat o generalizare a criticilor la adresa fiscalităţii, pe fondul revenirii în prim plan a ideilor
liberale.
În România, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, in
conformitate cu structura sistemului bugetar. Potrivit prevederilor legii privind finanţele publice
(legea 500/2002), resursele financiare publice se constituie si se gestionează printr-un sistem unitar
de bugete, si anume:
bugetul de stat;
bugetul asigurărilor sociale de stat;
bugetele fondurilor speciale;
bugetele locale;
bugetul trezoreriei statului;
30
Drăcea, M., Finanţe publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999, p. 53
31
Pierre Lalumiere, Les finances publiques, Paris, Librairie “Armand Colin”, 1970, pp. 180-181
32
M. Bouvier ş.a. Finances Publique, Editura LGDJ, Paris, 1995, p.520
77
bugetul instituţiilor publice cu caracter autonom.
Nu trebuie să neglijăm însă faptul că, într-o ţară industrializată modernă, statul se implică în
toate sferele vieţii economice. Instrumentele pe care acesta le utilizează cu scopul de a influenţa
activitatea economică privată se pot împărţi în trei mari categorii 33:
1. Impozitele, care reduc veniturile şi, prin urmare, cheltuielile cu caracter privat, furnizând
resursele necesare sectorului public (pentru construcţia de poduri, drumuri, colectarea
gunoaielor, etc.). Sistemul fiscal serveşte, de asemenea, la descurajarea unor activităţi,
precum fumatul, prin aplicarea accizelor şi la încurajarea altora, cum ar fi construcţia de
locuinţe, prin aplicarea unor impozite mai mici;
2. Cheltuielile, care determină firmele sau lucrătorii să producă anumite bunuri şi servicii
(servicii educaţionale, apărare naţională, protecţie publică), şi transferurile de la buget
(pentru asistenţa şi protecţia socială), care asigură veniturile unei părţi a populaţiei;
3. Reglementările sau măsurile de control, care permit ori nu permit oamenilor să
desfăşoare anumite activităţi economice (de exemplu reglementări referitoare la limita în
care este admisă poluarea, la condiţiile de muncă, etc.).
33
Idem, p.336
78
Impozitele şi taxele trebuie să fie percepute
Comoditatea perceperii
la termenele şi după o procedură cât mai
impozitelor
simplă şi mai convenabilă pentru plătitori.
Sistemul fiscal să facă posibilă încasarea
Randamentul
impozitelor cu cheltuieli cât mai mici şi să
impozitelor
fie cât mai acceptabil pentru plătitori.
Un venit impozabil să fie impus o singură
Unicitatea impunerii dată şi cu un singur impozit într-o anumită
perioadă de timp.
Menţinerea la acelaşi nivel al randamentului
Stabilitatea impozitelor impozitelor în toate fazele ciclului
economic. Reclamă legislaţie stabilă.
Impozitele să se poată adapta în timp
cerinţelor bugetare (să poată fi majorate
PRINCIPIILE Elasticitatea impozitelor
când economia se dezvoltă şi să poată fi
GENERALE
reduse când cheltuielile bugetare scad).
ALE
Impozitul se calculează prin aplicarea
IMPUNERII Proporţionalitatea
cotelor proporţionale. Asigură realizarea
impunerii
echităţii.
Cotele de impozit şi impozitul cresc pe
Progresivitatea
măsura creşterii venitului impozabil şi a
impunerii
averii fapt ce afectează echitatea fiscală.
Baza impozabilă (mărimea venitului
impozabil), cuantumul averii şi impozitul se
Realitatea impunerii
determină pe baza calculelor bine
fundamentate, fără supra sau subevaluări.
Impozitele să aibă reguli simple de calcul şi
Simplitatea impunerii
de încasat.
Impozitele şi taxele să aibă un asemenea
Neutralitatea impunerii cuantum încât nici să nu stimuleze nici să nu
afecteze activitatea contribuabililor.
Modul de impunere să fie echitabil,
Moralitatea impunerii suportabil, legiferat şi aplicat în funcţie de
natura, mărimea venitului şi a averii.
79
parte a secolului al XVIII-lea şi primul sfert al secolului al XIX-lea34. Aceste principii sunt
prezentate schematic în figura 1.2.35
34
Smith, A. - Avuţia naţiunilor, vol. II, Ed. Academiei Române, Bucureşti 1965, pag. 242 - 244
35
Bistriceanu, Gh. D. - Sistemul fiscal al României , Ed. Universul Juridic, Bucureşti 2006, pag. 72
36
Idem, pag.58-69
37
Moşteanu, T. - Finanţe publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, pag.166-167
80
cu subiectul impozitului. folosesc diferite metode pentru a
transpune impozitele plătite în sarcina
altor persoane (de ex. în cazul TVA,
subiectul este persoana ce realizează
activitatea de comerţ, iar suportatorul
este consumatorul final).
Data până la care impozitul trebuie Sunt prevăzute în fiecare act normativ
achitat statului. institutor de venituri bugetare. Depăşirea
(8) Termenul de plată
termenelor atrage după sine majorări şi
penalităţi de întârziere.
(Sursa: Moşteanu, T. - Finanţe publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, pag. 166-167
proporţionale
orizontale
B. cote procentuale progresive simple
verticale
compuse
regresive
38
Bistriceanu, Gh. D., Sistemul fiscal al României, Ed. Universul Juridic, Bucureşti 2006, p. 65
82
(Sursa: Bistriceanu,Gh.D. - Sistemul fiscal al României, Ed. Universul Juridic, Bucureşti 2006, pag.
65)
B. Cotele procentuale reprezintă un anumit procent din suta de lei de venit impozabil.
Aceste cote se aplică numai bazelor impozabile exprimate valoric. Ele se împart în:
1. cote proporţionale - sunt acelea al căror procent rămâne nemodificat (constant), indiferent
de mărimea bazei impozabile şi de situţia socială a plătitorului. Aceste cote se numesc
proporţionale, deoarece, dacă se face raportul între impozitul rezultat prin aplicarea lor şi venitul
impozabil, se constată că proporţia rămâne aceeaşi, constantă. Neajunsul acestei impuneri este că nu
ţine seama de puterea contributivă într-o măsură cât mai apropiată de creşterea veniturilor sau a
averii. Altfel spus, cu cât venitul impozabil este mai mare, cu atât mai mult acesta rămâne, în cifre
absolute, la dispoziţia contribuabilului. Cotele proporţionale stimulează agenţii economici şi
producătorii individuali să-şi dezvolte şi să-şi perfecţioneze activitatea, să investească deci, iar
costul administrării fiscale se reduce semnificativ. Ele se aplică şi asupra veniturilor populaţiei în
cazul în care impozitul respectiv nu are drept scop redistribuirea în prea mare măsură a veniturilor
contribuabililor. Impunerea în cote proporţionale s-a folosit pe scară largă la calcularea impozitelor
de tip real (funciar, pe clădiri, pe activităţi industriale, comerciale şi profesii libere etc.) specifice
perioadei capitalismului ascendent. Ea se intâlneşte şi în prezent în tot mai multe ţări, în funcţie de
politicile fiscale urmate de acestea.
2. cote progresive - cresc pe măsura creşterii venitului impozabil, fie într-un ritm constant,
fie într-un ritm variabil. În funcţie de natura venitului impozabil, a averii impozabile şi de
categoriile de plătitori, cotele progresive pot să opereze orizontal sau vertical:
a. cotele progresive orizontale au caracteristic faptul că la venituri impozabile egale ca
mărime, cota de impozit este diferită în funcţie de natura venitului impozabil şi categoriile de
plătitori. Spre exemplu, să admitem că prima cotă (de pornire) este de 15% în cazul veniturilor
oamenilor de litere, artă şi ştiinţă, de 18% la impozitul pe salarii şi 10% în cazul impozitului pe
veniturile meseriaşilor particulari, etc.
b. cotele progresive verticale se diferenţiază prin faptul că, cota de impozit creşte pe măsura
creşterii veniturilor, precum şi în funcţie de natura venitului impozabil şi de categoriile de plătitori,
ajungând spre exemplu, cum a fost, până la 40% pentru veniturile oamenilor de litere, artă şi ştiinţă,
de 40% la salarii, până la 40% în cazul impozitului pe veniturile meseriaşilor particulari. La un
moment dat, cotele progresive nu mai cresc, ele devin degresive, adică de la un anumit nivel al
veniturilor progresivitatea se opreşte, transformăndu-se în cote proporţionale. Degresivitatea este
necesară, deoarece s-ar ajunge nu numai la o egalitate între venitul impozabil şi impozit, ci chiar la
depăşirea de catre impozit a bazei impozabile.
Cotele progresive verticale sunt la rândul lor de două feluri şi anume:
- cote progresive verticale simple (globale): procentul de impunere aferent tranşei
superioare a venitului impozabil se aplică la întregul venit impozabil realizat de către platitor;
- cote progresive verticale compuse (pe tranşe): procentul se calculează separat, aplicându-
se fiecărei tranşe procentul aferent; după efectuarea acestei operaţiuni, se însumează impozitul
corespunzător fiecărei tranşe de venit impozabil şi se obţine impozitul total de plată.
83
3. Cotele regresive - nu sunt specifice economiei noastre; ele se micşorează pe măsura
creşterii venitului impozabil, în scopul avantajării plătitorului.
Exemple
În România, începând cu 1 ianuarie 2005, s-a introdus cota de impozitare de 16%,
asupra veniturilor din salarii și asupra profitului. Această cotă este procentuală,
proporțională, ea menținându-se nemodificată, indiferent de mărimea venitului
impozabil.
Începând cu 1 mai 2009, dorindu-se a fi o sursă de creștere a veniturilor bugetare în
timp de criză economică, guvernul a introdus impozitul forfetar, în sumă fixă, minimă
pentru plătitorii de impozit pe profit. Agenții economici au obligația de a calcula
impozitul pe profit, în conformitate cu reglementările codului fiscal, și de a-l compara
cu impozitul minim forfetar introdus de la 1 mai, în funcție de mărimea cifrei de
afaceri din perioada precedentă, anul 2008, urmând a se plăti către bugetul de stat
impozitul cu valoarea cea mai mare.
39
Dincă, Gh. - Finanţe publice - Curs,Universitatea Transilvania Braşov, Braşov, 2008, pag. 81 - 83
85
Să ne reamintim...
Impozitele și taxele sunt reglementate printr-un act normativ și constituie
instrumente sau pârghii economico-financiare prin care autoritățile pot stimula sau
restricționa dezvoltarea unui anumit domeniu, ramură sau activitate. Orice agent
economic are obligația, potrivit legii, de a tine evidenta activității pe care o
desfășoară din care să rezulte veniturile realizate, cheltuielile efectuate, să încheie
bilanț contabil, cont de profit și pierdere și să achite la termenele legale impozite
datorate bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat etc.
Exemple
Se consideră un venit impozabil de 15. 000 u.m. Să se determine impozitul de plată și venitul
net în condițiile în care se practică următoarele cote de impunere:
a) Cota unică proporțională de 16%
b) Cote progresive simple, astfel:
Transa de venit Cote progresive simple
Până la 3000 u.m. 10%
3001 – 5000 u.m. 15%
5001 – 12000 u.m. 20%
Peste 12000 u.m. 30%
Rezolvare:
a) Impozitul de plată = 15.000 u.m. x 16% = 2.400 u.m.
Venitul net = 15.000 – 2.400 = 12.600 u.m.
b) Impozitul de plată = 15.000 u.m. x 30% = 4.500 u.m.
Venitul net = 15.000 – 4.500 = 11.500 u.m.
c) Impozitul de plată = 2.000 + 30% x (15.000 – 12.000) = 2.000 + 900 = 2900 u.m.
Venit net = 15.000 – 2.900 = 12.100 u.m.
86
Aplicaţie rezolvată: Calculul impozitului pe profitul agenţilor economici
Se cunosc următoarele date cu privire la activitatea unei societăti comerciale:
- producţie vândută (Qv) 56.000 bucăţi;
- preţ unitar de vânzare (pu) 30 lei;
- cost unitar de producţie (cu) 22 lei;
- venituri din vânzarea mărfurilor (Vvm) 450.000 lei;
- marja comercială (Mcom) 20%;
- venituri din dividendele primite de la societăţile afiliate (Vdiv) 25.000 lei;
- cheltuieli cu dobânzile aferente împrumuturilor contractate 8.000 lei (grad de
îndatorare <3);
- cheltuieli cu protocolul 14.000 lei;
- cheltuieli cu amenzile 5.000 lei;
- cheltuieli cu sponsorizarea 7.200 lei;
- cota de impozit pe profit 16%.
Să se determine veniturile totale, cheltuielile totale, profitul brut, veniturile
neimpozabile, cheltuielile nedeductibile, profitul impozabil, impozitul pe profit final de
plată, profitul net.
In urma Adunării Generale a Acţionarilor şi Asociaţilor (AGA) s-a hotărât ca profitul
net să se repartizeze astfel: 35% pentru a fi reinvestit şi 65% sub formă de dividende
acţionarilor. Cotele de participare la capitalul social sunt: I acţionar 30%, II acţionar 45%,
III acţionar 25%.
Să se calculeze dividendul brut şi dividendul net rămas fiecărui acţionar presupunând
că acesta se impozitează cu 16%.
Rezolvare
Venituri din producţia vândută (Vpv) = Qv x pu = 56.000 x 30 = 1.680.000 lei
Cheltuieli cu producţia vândută (Cpv) = Qv x cu = 56.000 x 22 = 1.232.000 lei
Determinarea cheltuielilor cu mărfurile vândute (Cmv) din formula marjei comerciale
practicate de agentul economic:
Vvm Cmv Vvm 450.000
Mcom 20% 1,2 Cmv Vvm Cmv 375.000 lei
Cmv 1,2 1,2
V. Vvm = Cmv + Mcom => Vvm = 375.000 + 20% x 375.000 = 1,2 x 375.000 = 450.000 lei
Stabilirea profitului brut în funcţie de veniturile totale şi cheltuielile totale înregistrate de
societatea comercială: Profit brut (PB) = Venituri totale (VT) – Cheltuieli totale (CT)
VT = 1.680.000 + 450.000 + 25.000 = 2.155.000 lei
CT = 1.232.000 + 375.000 + 8.000 +14.000 + 5.000 + 7.200 = 1.641.200 lei
PB = VT – CT = 2.155.000 – 1.641.200 = 513.800 lei
Venituri neimpozabile = Venituri din dividende = 25.000 lei
Cheltuieli parţial deductibile: cheltuieli cu protocolul şi cheltuielile cu sponsorizarea
Cheltuieli cu protocolul deductibile = 2% x [(VT – Venituri neimpozabile) – (CT –
87
Cheltuieli de protocol – Cheltuieli cu impozitul pe profit datorat)] = 2% x [(2.155.000 –
25.000) – (1.641.200 – 14.000 -– 0)] = 2% x (2.130.000 – 1.627.200) = 0,02 x 502.800 =
10.056 lei
Cheltuieli cu protocolul deductibile = 10.056 lei => Cheltuieli de protocol nedeductibile =
14.000 –10.056 = 3.944 lei
Cheltuielile cu sponsorizarea sunt considerate iniţial ca fiind în totalitate nedeductibile.
Cheltuieli nedeductibile = 3.944 + 5.000 + 7.200 = 16.144 lei
Profit impozabil = Profit brut + Cheltuieli nedeductibile – Venituri neimpozabile = 513.800
+ 16.144 – 25.000 = 504.944 lei
Impozit pe profit iniţial = 16% x Profit impozabil = 0,16 x 504.944 = 80.791,04 lei
In stabilirea impozitului pe profit (Imp/P) final de plată se va ţine cont şi de deductibilitatea
fiscală oferită de cheltuielile cu sponsorizarea. Nivelul deductibilităţii acestor cheltuieli este
reprezentat de valoarea minimă între 3 ‰ din cifra de afaceri (CA) şi 20% din impozitul pe
profit.
CA = Vpv + Vvm = 1.680.000 + 450.000 = 2.130.000 lei
Valoarea diminuată din impozitul pe profit iniţial = Min (3‰ x CA, 20% x Imp/P)
3 ‰ x CA = 3 ‰ x 2.130.000 = 6.390 lei
20 % x Imp/P = 20 % x 80.791,04 = 16.158,208 lei
=> cheltuieli cu sposorizarea deductibile = 6.390 lei. De asemenea, 6.390 lei < 7.200
lei => Imp/P final de plată = 80.791,04 – 6.390 = 74.401,04 lei
Limita minimă a impozitului datorat de societate (impozit forfetar) stabilit în funcţie de cifra
de afaceri a întreprinderii este de 8.600 lei potrivit grilei de impozitare pe tranşe aferente
impozitului forfetar. Deoarece impozitul calculat se ridică la nivelul de 74.401,04 lei (>
8.600 lei), agentul economic va vira această sumă la bugetul de stat.
Profit net (PN) = PB – Imp/P final = 513.800 – 74.401,04 = 439.398,96 lei
Profit reinvestit = 35% x 439.398,96 = 153.789,636 lei
Dividende brute totale = 65% x 439.398,96 = 285.609,324 lei
88
Analizați comportamentul agenților economici în situația creșterii presiunii fiscale.
Să ne reamintim...
Într-o economie în curs de dezvoltare, creșterea presiunii fiscale poate conduce la
fenomene negative, dintre care menţionăm: slăbirea efortului productiv, frauda şi
evaziunea fiscală, precum şi apariţia economiei subterane, riscul de inflaţie prin
fiscalitate, reducerea competitivităţii pe plan internaţional etc.
U6.6. Rezumat
Politica în domeniul impozitelor reprezintă o componentă majoră a politicii
fiscale, ce este delimitată prin opţiunile care vizează metodele, mijloacele,
instrumentele, instituţiile folosite în procurarea resurselor financiare fiscale, inclusiv
influenţarea activităţilor economice şi sociale în sensul dorit.
În principiu, în acest domeniu al politicii fiscale, autorităţile publice trebuie să
opteze între diferitele variante posibile de realizare a prelevărilor fiscale, unele dintre
acestea fiind considerate, pe de o parte, ca procese de prelevare propriu-zisă, de
acumulare a resurselor financiare la fondurile publice, iar pe de altă parte ca
instrumente de influenţare, directă sau indirectă, asupra contribuabililor şi, implicit,
asupra economiei şi societăţii.
Din acest punct de vedere, opţiunile trebuie să vizeze modalităţile tehnice de
impozitare, respectiv formele concrete sub care practică impozitele, proporţiile
ce revin diferitelor categorii de impozite, metodele de determinare a bazei de calcul,
sistemul de cote de impozitare, condiţiile de plată, facilităţile sale etc.
Impactul impozitelor asupra economisirilor se manifestă îndeosebi prin
influenţarea proporţiilor în care resursele persoanelor fizice şi juridice sunt alocate
pentru consum şi economisire, respectiv formarea de capital. Impactul impozitelor
asupra investiţiilor este determinat de comportamentul investiţional al
întreprinzătorilor. Economisirile reprezintă condiţia necesară, dar nu şi suficientă, a
acumulării capitalului; investitorii trebuie să fie dispuşi să investească, asumându-şi
riscul inerent, pentru ca economisirile să se transforme în investiţii.
89
d) are caracter obligatoriu;
e) reprezintă un echivalent direct şi imediat.
2. Impozitele îndeplinesc un rol care se manifestă pe plan:
a) politic
b) financiar
c) internaţional
d) individual
e) economic şi social
3. Dreptul de a institui impozite revine :
a) organizaţiilor internaţionale
b) partidelor politice
c) statului
d) agenţilor economici
e) organizaţiilor nonguvernamentale
4. Creşterea relativă a încasărilor din impozite este pusă în evidenţă de :
a) modificarea structurii încasărilor fiscale
b) modificarea sistemului de aşezare a impozitelor
c) nivelul fiscalităţii
d) majorarea cotelor de impozit
e) extinderea bazei de impunere
5. Pentru a interveni în activitatea economică statul foloseşte impozitele ca un
instrument de:
a) stimulare sau de frânare a unei activităţi :
b) a-şi menţine influenţa în rândul unor categorii sociale
c) redistribuire a unei părţi din produsul intern brut între clase şi pături sociale
d) creştere ori reducere a producţiei (consumului) unui anumit produs
e) influenţare a creşterii natalităţii
6. Creşterea absolută a încasărilor din impozite este determinată de:
a) creşterea numărului de plătitori
b) extinderea bazei de impunere şi majorarea cotelor de impozit
c) creşterea fiscalităţii
d) creşterea produsului naţional net
e) modul de determinare a materiei impozabile
7. Care din următoarele atribute sunt specifice taxelor diferenţiindu-se de
impozite?
a) nerambursabilitatea
b) existenţa unei contraprestaţii
c) urmărirea în caz de neplată
d) obligativitatea
e) caracterul pecuniar
90
8. Impozitul pe veniturile societăţilor de capital se determină cu ajutorul
cotelor:
a) fixe
b) regresive
c) progresive simple (globale)
d) progresive compuse (pe tranşe)
e) proporţionale
Răspunsuri corecte:
1. b,d 2. b,e 3. c 4. c 5. a,d 6. a,b 7. b 8. e
Exemple
Impozitul pe salarii, impozitul pe profit, pe venit și pe locuințe sunt impozite directe.
Taxa pe valoarea adăugată, accizele și taxele vamale sunt impozite indirecte, fiind
incluse voalat în prețul/tariful de vânzare al bunurilor/serviciilor. Începând cu 1
ianuarie 2007, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, pentru bunurile
importate din spațiul UE, nu se mai percep taxe vamale.
91
Unitatea de învăţare U7. Opinii privind impozitarea cotă unică și impozitarea
progresivă
Cuprins
U7.1. Introducere..........................................................................................................92
U7.2. Competențele unităţii de învăţare.......................................................................92
U7.3. Clasificarea veniturilor bugetare……………………………….………………93
U7.4. Controverse privind impozitarea cotă unică și impozitarea progresivă…….....94
U7.5. Rezumat...............................................................................................................103
U7.6. Teste de autoevaluare/evaluare a cunoştinţelor.................................................104
U7.1. Introducere
Guvernul trebuie să procure resurse, prin diferite modalităţi, pentru a-şi finanţa cheltuielile.
Modul în care acestea sunt obţinute de la sectorul privat poate afecta eficienţa economică şi
distribuţia veniturilor, deşi guvernul nu ia întotdeauna în considerare aceste efecte. Dacă fondurile
guvernului sunt crescute prin impozitare, pot apărea divergenţe în legătură cu modul în care părţile
implicate privesc preţul tranzacţiei respective. Aceasta poate duce fie la ineficienţă economică, fie
la corectarea unei situaţii de “eşec al pieţei”. Capacitatea impozitelor (şi a subvenţiilor, considerate
impozite negative) de a modifica comportamentul oamenilor, explică modul în care acestea
afectează eficienţa activităţii economice.
Consecinţele neintenţionate ale creşterii impozitelor, ce afectează atât eficienţa economică cât
şi distribuţia veniturilor reprezintă o problemă majoră a domeniului finanţelor publice. Dar interesul
privat al guvernanţilor demonstrează că problemele care îi preocupă pe economişti pot să nu joace
un rol important în deciziile luate de politicienii aleşi care întocmesc legile.
Impozitele “mascate” pot fi foarte atractive pentru politicianul condus de interesul personal,
aşa cum sunt cele care contribuie la colectarea unor sume foarte mari, dar părând că afectează foarte
puţini oameni. Impozitele pot fi parţial mascate atunci când sunt trecute asupra altora, ceea ce
înseamnă că aplicarea impozitului nu este suportată de persoana care efectiv plăteşte guvernului
(repercusiunea impozitelor).
40
Leontin Stanciu, Finanţe Publice, 2000
93
B.1 Impozite pe venit;
B.2 Impozite pe avere;
B.3 Impozite pe consum (sau pe cheltuieli).
C. În funcţie de scopul urmărit de stat prin introducerea lor, impozitele se grupează în:
C.1 Impozite financiare, instituite de stat în scopul realizării de venituri necesare acope-
ririi cheltuielilor statului (cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, taxele de consumaţie)
C.2 Impozite de ordine, introduse de stat în scopul limitării unei activităţi anume sau în
vederea realizării unor obiective nefiscale cum sunt, de exemplu, introducerea unor accize ridicate
asupra consumului de alcool şi tutun sau utilizarea unor taxe vamale antidumping în scopul limitării
importului anumitor mărfuri ce au preţ de dumping.
D. Dupa frecvenţa cu care se realizează (respectiv, se percep la buget), distingem:
D.1 Impozite permanente (ordinare), care se percep cu regularitate (de regulă, anual),
fiind înscrise în cadrul fiecărui buget public.
D.2 Impozite incidentale (extraordinare), care se instituie în situaţii excepţionale (cum ar
fi, de pildă, în situaţii de criză şi razboi) şi se percep o singură dată, motiv pentru care ele nu sunt
înscrise în bugetul public.
E. Dupa instituţia care le administrează, impozitele se grupează în funcţie de tipul statelor în
care se instituie şi percep, astfel:
E.1 În statele de tip federal distingem: impozite federale, impozite ale statelor, landurilor,
cantoanelor, regiunilor sau provinciilor membre ale federaţiilor, impozite locale, ale
departamentelor, provinciilor sau judeţelor, ale municipiilor, oraşelor şi comunelor.
E.2 În statele de tip unitar distingem: impozite ale administraţiei centrale de stat, impozite
locale, ale organelor administrativ-teritoriale.
impozit
venit
Fig. 7.1.
În ultimele decenii s-au intensificat discuţiile contradictorii cu privire la justeţea folosirii
impozitării progresive sau proporţionale a veniturilor, în special în cazul persoanelor fizice. Părerile
94
sunt împărţite, dacă avem în vedere efectele ce decurg în urma utilizării progresivităţii; după unii, o
redistribuire puternică şi inechitabilă a veniturilor şi o adâncire a tensiunilor sociale, iar după alţii o
povară fiscală mai mică asupra săracilor şi o finanţare corespunzătoare a serviciilor publice de care
aceştia beneficiază în mod deosebit. În continuare vom trece în revistă principalele puncte de vedere
referitoare la acest subiect, ale unor cunoscuţi economişti.
Concepţiile liberale ale lui Milton Friedman despre sistemul de impunere
Milton Friedman, laureat în anul 1976 al premiului Nobel pentru lucrările sale în domeniul
macroeconomiei şi fost consilier prezidenţial, în câteva din scrierile sale, Capitalism şi libertate
(1968) şi Liber să alegi (1979), analizează rolul guvernului într-o societate democratică şi nivelul
cheltuielilor publice, în strânsă legătură cu opţiunile indivizilor pentru instituţii şi bunuri publice 41.
După cum precizează însuşi autorul în prefaţa la lucrarea Liber să alegi:
Capitalism şi libertate analizează rolul capitalismului competitiv - organizarea celei mai
mari părţi a activităţii economice prin intermediul întreprinderii particulare care acţionează pe o
piaţă liberă – ca sistem al libertăţii economice şi condiţie necesară pentru libertatea politică...
Regulile noastre oferă direcţii flexibile de a folosi guvernul, în cea mai potrivită modalitate,
pentru a realiza împreună ceea ce este greu sau imposibil de realizat, separat, numai prin schimb
liber. În orice situaţie specifică în care se propune intervenţia guvernului, trebuie să cântărim
separat avantajele şi dezavantajele. Principiile noastre ne prezintă avantaje pro şi contra şi criterii
pentru a le da credibilitate.42
În Liber să alegi (1979), Friedman tratează în mod egal sistemul economic şi sistemul
politic. Ambele sunt considerate pieţe, în care rezultatul este stabilit de acţiunile reciproce ale
indivizilor ce-şi urmăresc propriul interes, mai degrabă decât de ţelurile sociale pe care cei implicaţi
consideră că este avantajos să le formuleze43. Asemănarea cu analizele lui Buchanan din Calculul
Consensului (1962) este destul de evidentă.
Dacă Buchanan, în analizele sale referitoare la modalitatea de impunere a veniturilor şi
structura acesteia, prezintă criteriul eficienţei, demonstrând prin calcul că, în anumite circumstanţe
(în funcţie de nivelul şi de siguranţa realizării potenţialelor venituri), individul poate opta pentru
progresivitatea impunerii, Friedman este cu desăvârşire împotriva acesteia, aducând numeroase
argumente în sprijinul punctului său de vedere.
M. Friedman, în Liber să alegi, prezentând expansiunea puterii guvernamentale şi pericolul
ce-l presupune aceasta pentru indivizi, precizează:
Un aspect important al libertăţii economice este libertatea de a alege modul de a ne folosi
venitul: cât cheltuim pentru noi înşine şi ce anume; cât să economisim şi sub ce formă; cât să dăm şi
cui. În mod obişnuit, mai mult de 40% din venitul nostru este la dispoziţia guvernului la nivel
federal, statal sau local, în favoarea noastră...O altă trăsătură importantă a libertăţii economice este
libertatea de a folosi posibilităţile pe care le avem conform propriilor criterii valorice – libertatea de
41
Cele două lucrări Capitalism şi libertate şi Liber să alegi au fost scrise de Milton Friedman, împreună cu soţia sa, Rose Friedman.
42
Milton şi Rose Friedman, Liber să alegi,(1979) traducere în limba română de către Petre Mazilu, Ed. ALL, Bucureşti, 1998, p. IX
43
Ibidem, p.116
95
a lucra în orice domeniu, de a ne angaja în orice afacere, de a cumpăra sau vinde oricui, atâta vreme
cât vom acţiona astfel prin libera noastră voinţă, fără a apela la forţă pentru a-i obliga pe alţii.44
Discutând despre politica egalitaristă şi consecinţele aplicării acesteia, într-o abordare
similară cu a profesorului Buchanan, Milton Friedman precizează că, atunci când legea îi împiedică
în susţinerea propriilor valori, oamenii vor încerca să găsească căi ocolitoare. Ei vor încălca legea
sau vor pleca din ţară, deoarece, puţini dintre noi cred într-un cod moral care justifică silirea
oamenilor pentru a ceda o mare parte din ceea ce produc, pentru a finanţa plata unor persoane pe
care nu le cunosc, pentru scopuri pe care poate nu le aprobă. Atunci când legea contrazice ceea ce
majoritatea oamenilor consideră ca fiind moral şi adecvat, ei vor încălca legea – chiar dacă legea
este promulgată în numele unui ideal nobil ca egalitatea sau în numele interesului limpede al unui
grup pe seama altuia. Numai teama de pedeapsă, simţul dreptăţii sau al moralităţii, îi vor face pe
oameni să se supună legii45.
Plecând de la nivelul tot mai ridicat al cheltuielilor publice, Friedman apreciază că, pentru
guvern, cea mai la îndemână soluţie de finanţare a acestora o reprezintă impozitele directe sau cele
mascate (pe consum şi inflaţia), care într-un final reduc libertatea indivizilor de a investi, consuma,
economisi, etc. Cetăţenii sunt conştienţi de impozite – dar şi această conştientizare se risipeşte,
datorită naturii ascunse a celor mai multe dintre ele. Impozitele şi accizele sunt incluse în preţul
mărfurilor pe care le cumpără oamenii, fără a fi evidenţiate separat. Cele mai multe impozite pe
venit sunt oprite la sursă. Inflaţia, cel mai rău impozit ascuns, nu poate fi uşor înţeleasă. Numai
impozitele pe vânzări, impozitele pe proprietăţi, şi impozitele excesive pe venit sunt direct şi
supărător vizibile – acestea fiind şi impozitele asupra cărora se concentrează resentimentele 46.
Pe măsură ce anvergura şi rolul guvernului cresc – fie prin acoperirea unor zone şi populaţii
mai mari, fie prin îndeplinirea unei game mai largi de funcţii – legătura dintre cei care guvernează şi
guvernaţi începe să slăbească. Începe să fie imposibil pentru grupurile de cetăţeni, oricât de mari ar
fi ele, să fie suficient de bine informate asupra tuturor subiectelor de pe agenda de lucru a unui
guvern tot mai extins, şi, dincolo de un anumit punct, chiar asupra tuturor subiectelor esenţiale.
Birocraţia, care este esenţială pentru administrarea guvernamentală, creşte şi se interpune tot mai
mult între cetăţeni şi reprezentanţii pe care i-au ales aceştia. Ea devine atât un mijloc prin care
interesele speciale îşi ating obiectivele, cât şi un subiect al intereselor speciale spre propriul folos.
Soluţia pentru o impozitare rezonabilă este sugerată de Friedman în ultimul capitol al
lucrării Liber să alegi, intitulat extrem de sugestiv Schimbarea a început. Acesta consideră că
impozitul pe venitul personal are o mare nevoie de reformare. El pretinde că sistemul fiscal reglează
impozitul în funcţie de “posibilitatea de a plăti”, prin impunerea unor impozite mai mari celor
bogaţi şi mai mici celor săraci şi prin aprobarea unor condiţii speciale pentru fiecare caz. De fapt,
însă nu realizează aşa ceva.
Nivelurile de impozitare sunt bine determinate, ele crescând de la 14% la 70%, dar legea are
atât de multe portiţe de scăpare şi avantaje speciale, încât nivelurile înalte sunt de cele mai multe ori
44
Ibidem, p. 53
45
Ibidem, p. 117
46
Ibidem, p. 239
96
fără utilizare. Un nivel redus - de mai puţin de 20% - asupra tuturor veniturilor, peste scutirile
personale, fără a se face vreo reducere, exceptând cheltuielile pentru stricta îndeplinire a profesiei,
ar aduce mai mult venit decât structura greoaie existentă la sfârşitul anilor `70, în concepţia lui
Friedman. Contribuabilii ar avea de câştigat, pentru că ar putea economisi cheltuielile necesare
protejării veniturilor din impozite, iar economia ar avea şi ea de câştigat, deoarece criteriile de
impozitare ar avea un rol mai redus în alocarea resurselor. Singurii care ar avea de pierdut ar fi
avocaţii, contabilii, personalul de serviciu civil şi legislatorii – care ar trebui să se îndrepte către
activităţi mai productive decât completarea formularelor de impunere, căutarea fisurilor din
impozite şi închiderea acestora.
47
Sultana Sută-Selejan, Doctrine economice, Editura Independenţa Economică, Piteşti 2000, p.137
97
ridicate, reprezintă o cotă atât de mică din totalul intrărilor, încât aproape că nu influenţează povara
suportată de restul contribuabililor; însă ani de-a rândul, beneficiarii progresivităţii au fost nu cei
săraci, ci exclusiv categoriile înstărite de muncitori şi partea mai puţin avută a clasei de mijloc, care
dădeau cel mai mare număr de alegători.
Hayek susţine utilizarea impunerii proporţionale, care după părerea sa, are marele merit că
oferă o regulă asupra căreia pot cădea de acord atât cei care plătesc mai mult, cât şi cei care plătesc
mai puţin (în valoare absolută), o regulă care, o dată acceptată, nu mai creează problemele pe care le
generează o regulă specială, aplicată doar unei minorităţi. Chiar dacă prin impozitarea progresivă
nu se nominalizează persoanele care vor plăti un procent mai mare, se comite o discriminare, prin
introducerea unei diferenţieri care tinde să transfere povara de pe umerii celor care decid rata pe
umerii celorlalţi.
Hayek afirma în acest sens că:
Progresivitatea nu ne oferă nici un criteriu despre ceea ce se consideră a fi sau nu just. Ea nu
indică nici un punct final al aplicării sale, iar “bunul simţ” al celor pe care adepţii săi sunt obligaţi
să-i privească drept unici garanţi nu este altceva decât o opinie de moment, conturată de măsurile
politice anterioare.
Faptul că progresia a crescut atât de repede se datorează unei cauze speciale care şi-a făcut
simţit efectul, în ultimii patruzeci de ani: inflaţia. Astăzi, înţelegem că o creştere a veniturilor
nominale determină „urcarea” individului la o cotă superioară de impozitare, deşi venitul său real a
rămas neschimbat. În consecinţă, membrii majorităţii s-au găsit, periodic, în postura de victime ale
măsurilor discriminatorii pe care ei înşişi le votaseră, cu speranţa că nu vor fi afectaţi.48
Hayek concluzionează, spunând că impozitarea progresivă încalcă principiul “plată egală
pentru muncă egală” – poate unicul principiu de justiţie economică ce întruneşte o aprobare
generală.
Un efect paradoxal şi serios din punct de vedere social, este acela că impozitarea progresivă
contribuie, de fapt, la perpetuarea inegalităţilor, deşi este menită a le reduce; ea elimină cea mai
importantă compensaţie pentru acea inegalitate care este inevitabilă într-o societate a liberei
iniţiative.
Cu cât este mai greu ca un individ să dobândească o avere, cu atât cele deja existente sunt
văzute de ceilalţi ca privilegii lipsite de orice justificare. În aceste condiţii, politicile vor tinde să
smulgă aceste averi de sub controlul privat, fie prin procesul lent al impozitării excesive a
moştenirilor, fie prin metoda mai expeditivă a confiscării. Un sistem bazat pe proprietatea privată şi
pe controlul privat asupra mijloacelor de producţie presupune că acestea pot fi dobândite de către
oricine are succes în afaceri. Dacă acest lucru nu mai este posibil, chiar şi oamenii care, în alte
condiţii, ar deveni cei mai eminenţi capitalişti ai noii generaţii nu pot decât să se transforme în
inamici ai celor ce posedă deja averi considerabile.
Pentru a se putea institui un sistem fiscal rezonabil, trebuie ca populaţia să accepte principiul
că majoritatea care decide asupra nivelului general al impozitelor trebuie să contribuie, la rândul
48
Friederch A. Hayk, Constituţia Libertăţii (1959), ediţie în limba română, Institutul european, Iaşi, 1998, p.327
98
său, la aceste prelevări, suportând cota maximă de impozitare. Nu se poate, însă, obiecta în nici un
fel dacă aceeaşi majoritate ar decide să protejeze o minoritate defavorizată din punct de vedere
economic, printr-o impozitare proporţional mai redusă49.
49
Idem, p.334
50
J. Gray, Dincolo de liberalism şi conservatorism(1993), Editura ALL, Bucureşti, 1998, tradusă în limba română de Adrian-Paul
Iliescu, p.120
99
capital), cât şi în cazul impozitelor indirecte (de exemplu, la taxa pe valoarea adăugată, la taxele
vamale, la taxele de timbru etc.).
venit
51
Friederch A. Hayk, Constituţia Libertăţii (1959), ediţie în limba română, Institutul european, Iaşi, 1998, p.
100
remarcat faptul că Parlamentul a respins treizeci de proiecte ale impozitului pe venit şi abia în 1914,
s-a reuşit, în parte, să se suprime impozitele de la 1789.
Mişcarea în favoarea impozitării progresive a reapărut într-o formă nouă. Reformatorii
sociali, deşi în general dezavuau dorinţele de modificare a distribuţiei veniturilor, au început să
susţină că povara fiscală globală, presupusă a fi determinată prin alte metode, ar trebui distribuită în
funcţie de “capacitatea de plată”, pentru a asigura o “egalitate a sacrificiilor”, iar acest obiectiv ar fi
cel mai uşor de atins prin adoptarea unor rate progresive de impozitare a veniturilor.
Activitatea de impozitare a veniturilor şi gradul de progresivitate a sistemului de impunere a
veniturilor produc mai multe consecinţe, care au fost analizate pe larg în literatura de specialitate.
Majoritatea lucrărilor despre optimul de impozitare a veniturilor, Mirrlees (1971, 1976), Atkinson şi
Stiglitz (1980), capitolele 13-14, se axează pe relaţia mutual exclusivă dintre echitate şi eficienţă,
atunci când se studiază eventualitatea sporirii progresivităţii impozitelor.
Ipoteza de bază vehiculată este aceea că un sistem progresiv de impunere, chiar dacă va
contribui la o distribuţie mai egalitaristă a veniturilor nete după impozitare, determină
distorsionarea deciziilor alocative, referitoare la cererea şi oferta de forţă de muncă, la intensitatea
muncii şi la acumularea de capital uman, putând conduce la activităţi frauduloase, de risipă de
resurse şi de tip rent-seeking (sub forma evaziunii fiscale şi a reducerii motivaţiei de specializare a
forţei de muncă)52.
În anumite lucrări mai recente din literatura de specialitate s-a admis idea că un sistem mai
progresiv de impunere poate aduce anumite beneficii în mai multe situaţii practice, neconducând în
mod necesar la reducerea eficienţei sociale. Cel puţin trei tipuri de argumente sunt folosite pentru a
susţine un astfel de punct de vedere.
În primul rând, se afirmă că necesitatea creşterii ocupării forţei de muncă face să fie
eficientă creşterea veniturilor nete salariale ale muncitorilor mai prost plătiţi (îndeosebi femei) şi că
o schimbare a sistemului de impunere în sensul creşterii progresivităţii va avea un efect pozitiv în
acest sens.
Al doilea argument este că atunci când pieţele muncii nu sunt competitive, salariile se pot
stabili la un nivel prea ridicat şi că impozitarea progresivă poate determina reducerea nivelului la
care se stabilesc salariile de echilibru.
Un al treilea argument este acela că, atunci când cei ce stabilesc salariile au în vedere
obiective egalitariste, impozitarea progresivă poate reduce necesitatea redistribuirii câştigurilor
brute înainte de impozitare, sporind în consecinţă cererea pentru muncitori cu productivitate scăzută
şi reducând rata şomajului.
Un studiu complex realizat de economistul norvegian Jon Strand a ajuns la concluzia că
salariile nete (după impozitare) sunt mai scăzute atunci când impozitele devin mai progresive, cu
excepţia muncitorilor situaţi la extremitatea de jos a câştigurilor (în general muncitorii necalificaţi).
Efectul asupra salariilor brute este mai dificil de sesizat, el fiind însă negativ în orice caz pentru
52
Jon Strand – ”Effects of Progressive Taxes under Decentralized Bargaining and Heterogeneous Labor” – Memorandum no. 33/99,
Revista Departamentului de Economie al Universităţii din Oslo.
101
muncitorii al căror nivel absolut al cotei de impunere nu sporeşte atunci când progresivitatea devine
mai accentuată. Pentru a înţelege mai bine efectele sporirii progresivităţii impunerii veniturilor
persoanelor fizice, este necesară distincţia între modificarea propriu-zisă a progresivităţii şi
modificarea cotei medii de impunere a veniturilor.
Astfel, o creştere a progresivităţii determină reducerea atât a salariului brut, cât şi a celui net.
O asemenea sporire a progresivităţii conduce la reducerea puterii efective de negociere a salariilor
din partea salariaţilor, în favoarea puterii de negociere a firmelor.
Pe de altă parte, o creştere pură a cotei medii de impozitare a salariilor determină reducerea
salariilor nete, însă creşterea salariilor brute. Atât veniturile nete ale firmei, care suportă salariile
brute, cât şi veniturile nete ale salariaţilor, care suportă impozitul pe salarii, vor fi diminuate.
Reducerea veniturilor firmei se produce datorită negocierii cu salariaţii a unor salarii brute mai
mari, pentru ca aceştia să nu-şi vadă diminuate salariile nete încasate.
Economistul norvegian utilizează un model destul de complex, cu multe restricţii teoretice,
ajungând la concluzia că este posibil ca profiturile firmei să rămână nemodificate, chiar dacă
salariile nete ale tuturor muncitorilor vor fi diminuate în urma creşterii veniturilor statului ca
urmare a sporirii progresivităţii impozitului.
El precizează că guvernul poate face sistemul de impunere mai progresiv şi să obţină mai
multe venituri la buget, fără a genera alte consecinţe adverse pentru alocarea resurselor în
economie.
Astfel, spre deosebire de lucrările clasice din literatura fiscală, care abordează nivelul optim
al impunerii, autorul norvegian ajunge la concluzia că sporirea veniturilor din impozite prin
intermediul creşterii progresivităţii este un “cadou social”, o “masă gratuită”, deoarece nu implică
alte costuri economice şi de realocare a resurselor.
Totuşi, el recunoaşte că rezultatele obţinute în urma studiului său trebuie privite cu prudenţă,
deoarece ele se bazează pe ipoteza că nu se vor produce efecte demotivaţionale asupra salariaţilor
sau efecte negative asupra acumulării de capital uman, de genul celor menţionate în lucrările unor
autori precum Mirrlees sau Atkinson-Stiglitz, ca urmare a creşterii progresivităţii.
De asemenea, economistul norvegian admite că ar putea fi criticat pentru modul în care şi-a
construit ipotezele, menite să susţină concluzia sa finală, referitoare îndeosebi la faptul că firmele şi
economia nu vor avea de suferit de pe urma sporirii progresivităţii impunerii veniturilor persoanelor
fizice.
Majoritatea lucrărilor care se ocupă de impunerea progresivă pleacă de la ipoteza că toţi
salariaţii vizaţi câştigă un salariu egal. În mod evident, problema progresivităţii este mai interesantă
atunci când veniturile impozabile sunt diferite.
Într-un studiu efectuat de Daniel Dăianu şi Radu Vrânceanu asupra situaţiei ţărilor în
tranziţie aceştia au ajuns la concluzia că statul poate determina, printr-o impunere fiscală bine
intenţionată dar excesivă, ieşirea de pe piaţă a unui număr de firme53. Prin politica sa de
maximizarea a veniturilor provenite din impozite şi taxe pentru a oferi o cantitate cât mai mare de
53
Dăianu, D. şi Vrânceanu, R., România şi Uniunea Europeană (2002), Editura Polirom, Iaşi, p.164
102
servicii publice, guvernul, aplicând o progresivitate prea accentuată asupra veniturilor se va afla în
situaţia ca previziunile sale de venituri publice să nu se adeverească, deoarece numărul firmelor şi
persoanelor plătitoare de impozite a scăzut, fie că acestea nu rezistă pe piaţă, fie că găsesc anumite
căi de ocolire a impunerii (evaziunea fiscală).
U7.5. Rezumat
Folosirea politicii fiscale pentru realizarea redistribuirii veniturilor este o problemă care
presupune asumarea unor judecăţi de valoare precum şi sacrificarea unei părţi a eficienţei
economice în favoarea justiţiei fiscale. În perioada actuală statele U.E. folosesc sisteme de impunere
diferite în funcție de stadiul de dezvoltare economico-socială și de obiectivele politicii fiscale.
Unele se bazează pe sisteme cu cotă unică iar altele pe sisteme cu cote progresive de impozitare.
103
Unitatea de învăţare U8. Considerații privind impozitele
Cuprins
U8.1. Introducere.......................................................................................................104
U8.2. Competențele unităţii de învăţare.....................................................................106
U8.3. Caracteristicile impozitelor directe și indirecte ……………………...……...106
U8.4. Efecte provocate de creşterea presiunii fiscale …………………………….108
U8.5. Indicatori privind nivelul, structura şi dinamica veniturilor publice...............110
U8.6. Rezumat.............................................................................................................115
U8.7. Teme de casă…………………………………………………………….……115
U8.8. Teste de autoevaluare/evaluare a cunoştinţelor...............................................116
U8.1. Introducere
În perioada postbelică se conturează un nou tip de stat denumit „Welfare State”
(termen utilizat în literatura anglo-saxonă încă din 1941) sau „Statul providenţă sau al
bunăstării” care presupune intervenţia guvernului, prin acţiunile sale, asupra forţelor pieţei
pentru a-i proteja pe cetăţeni de evenimentele neprevăzute si pentru a le asigura un nivel de
trai minim. În modelele coerente ale ţărilor occidentale de “state ale bunăstării”, statul tinde
sa formeze împreună cu celelalte instituţii “producătoare” de bunăstare individuală – sistemul
pieţei, familia şi instituţiile nonprofit (biserica, asociaţiile profesionale, organizaţiile
caritabile) – ceea ce se cheamă reţeaua de securitate socială 54.
Construcţia sa a început chiar în timpul războiului, când, în 1942, economistul englez
William Beveridge a elaborat un raport denumit „Asigurările sociale şi serviciile înrudite”
(Social Insurance and Allied Services), la baza căruia stăteau situaţiile lungi şi laborioase ale
unei comisii special constituite în acest scop. Pe baza raportului care stabilea două obiective
importante: asigurarea securităţii sociale şi înlăturarea şi suprimarea mizeriei, vor fi instituite
în a doua jumătate a anilor ’40 sisteme naţionale gratuite de educaţie şi sănătate, precum şi
alte facilităţi în diferite domenii55.
În 1949, R.F. Germania consacra prin legea fundamentală (Constituţia) formula de
„stat social” care împreună cu conceptul de „economie socială de piaţă”, va deveni expresia
preocupării de îmbinare a eficienţei economice şi securităţii sociale, proces în care statului îi
revine rolul de a asigura cadrul adecvat pentru desfăşurarea activităţilor economico-sociale,
fără a limita concurenţa.
Expansiunea statului bunăstării va cunoaşte apogeul în anii ’60-’70, în ţările
54
Luana Pop, Dicţionar de politici sociale, Editura Expert, Bucureşti, 2002,p.151
55
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe Publice, ed. a II-a, p. 210
104
scandinave, mai ales prin faimosul „model suedez”, aceste ţări aplicând principiul „acoperirii
universale”, potrivit căruia beneficiile sociale se acordă tuturor locuitorilor. Această
expansiune a statului bunăstării a făcut ca termenul de „socialism”, care în perioada
interbelică semnifica fără doar şi poate, naţionalizarea mijloacelor de producţie şi
planificarea centralizată a economiei, să însemne în anii `70 mai ales redistribuirea pe scară
largă a veniturilor prin intermediul impunerilor fiscale, precum şi prin instituţiile create de
statul bunăstării, Suedia fiind considerată de multe voci drept o ţară socialistă 56. SUA şi
Japonia, deşi considerate a fi atipice pentru evoluţia statului bunăstării vor adopta şi ele, în
anii ’60 şi prima parte a anilor ’70, programe de referinţă în domeniul politicii sociale.
Ceea ce a stat la baza gândirii şi acţiunii în domeniile economic şi politic în perioada
postbelică, până la declanşarea crizei din 1973-1974 şi încetinirea durabilă a creşterii care i-a
urmat, a fost teoria elaborată de Keynes, teorie, care a suferit numeroase dezvoltări, mulţi
autori aducându-şi contribuţia la îmbogăţirea ei şi la corectarea carenţelor sale. Ea s-a
răspândit rapid în rândul economiştilor din Europa şi din Statele Unite, ajungând să formeze
un curent general de opinie, până la declanşarea crizei, când a fost pusă în discuţie
valabilitatea ei. Afirmarea ocupării depline, ca obiectiv prioritar al guvernelor, se răspândeşte
rapid, imediat după terminarea războiului, în numeroase ţări europene precum Belgia, Franţa,
Olanda, Norvegia, dar şi în SUA, Canada, Australia şi Noua Zeelandă.
Evoluţia keynesismului a început, de fapt, imediat după apariţia teoriei lui Keynes şi
a continuat chiar şi în timpul războiului când în Marea Britanie, William Beveridge a
elaborat în 1944 un raport asupra ocupării depline, „Full Employment in Free Society”, în
care pornind de la teoria lui Keynes, se arăta că sarcina redresării economiei naţionale şi a
reducerii pierderii de putere de cumpărare revenea statului, care era chemat să stimuleze
creşterea cererii globale şi să facă investiţii capabile să asigure sporirea producţiei la nivelul
cererii globale. Beveridge considera că acest obiectiv s-ar putea realiza prin sporirea
cheltuielilor publice (pentru investiţii şi acordarea de alocaţii celor cu venituri reduse) şi prin
reducerea cheltuielilor bugetare (diminuarea impozitelor ducând la creşterea cererii solvabile
a populaţiei şi a capacităţii de a investi a întreprinzătorilor). Deficitul bugetar, astfel apărut,
urmând să fie acoperit pe seama împrumuturilor de stat, pe această cale fiind atrase în
circuitul economic şi economiile neinvestite. Prin realizarea de investiţii s-ar crea noi locuri
de muncă şi s-ar ajunge la creşterea cererii solvabile a populaţiei, care ar putea fi satisfăcută
pe seama bunurilor produse de noile investiţii. Dispariţia şomajului şi sporirea veniturilor
populaţiei ar avea ca efect reducerea efortului bugetar pe calea cheltuielilor şi chiar
majorarea veniturilor din impozite, restabilindu-se astfel în afara echilibrului economic şi
echilibrul bugetar. Prin această teorie denumită „teoria deficitului sistematic” se urmărea
menţinerea unui şomaj „moderat” de 3% cu ajutorul politicii financiare a statului 57. Prin
intervenţia sa în economie, statul efectuează o serie de cheltuieli, având caracter fie de
consum, fie de investiţii. Cum cheltuielile publice se suportă, în principal din impozite şi
56
Friedrich A. Hayek – „Drumul către servitute”, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1997 , p. 9
57
Iulian Văcărel – Finanţele publice. Teorie şi practică, p. 419-421
105
taxe, intervenţia statului capătă caracterul unui mijloc de redistribuire a veniturilor, de
majorare sau de reducere, după caz, a cererii de consum a populaţiei ori a investiţiilor.
Exemple
Impozitul pe salarii, impozitul pe profit, pe venit și pe locuințe sunt impozite
directe. Taxa pe valoarea adăugată, accizele și taxele vamale sunt impozite
indirecte, fiind incluse voalat în prețul/tariful de vânzare al bunurilor/serviciilor.
Începând cu 1 ianuarie 2007, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană,
pentru bunurile importate din spațiul UE, nu se mai percep taxe vamale.
Să ne reamintim...
Impozitele, în funcție de modul de așezare și percepere, se împart în:
- Impozite directe, care la rândul lor pot fi reale și personale;
- Impozite indirecte, care se mai numesc impozite pe cheltuieli sau pe consum.
Impozitele directe sunt suportate de agentul economic, mărimea acestora
influențând capacitatea de autofinanțare a acestuia.
Impozitele indirecte fiind cuprinse în prețul bunurilor și serviciilor (TVA, accize,
taxe vamale) sunt suportate de consumatorul final.
108
a) Scăderea efortului productiv. Economiştii liberali au remarcat efectele descurajante pe
care nivelurile înalte ale impozitelor le au asupra muncii, economisirii şi investiţiilor. Astfel, din
punctul de vedere al incitării la muncă, sporirea presiunii fiscale conduce la două tipuri de efecte
adverse: efectul de substituţie (diminuarea timpului de lucru al angajatului ca urmare a amputării
salariului prin impozitare) şi efectul de venit (depunerea unei munci suplimentare în scopul
compensării pierderii de venit net datorită creşterii impozitelor).
În acest context pentru a exprima rezistenţa la impozit se utilizează termenul de abstinenţă
fiscală care constă în evitarea îndeplinirii anumitor operaţiuni în scopul de a scăpa de impozitele la
care ele dau naştere. Abstinenţa fiscală poate să se concretizeze în scăderea activităţii economice,
dacă ea reduce în mod pronunţat incitarea la muncă, la economisire şi la investire.
b) Riscul de inflaţie prin fiscalitate provine din faptul că orice creştere a impozitelor şi a
cotizaţiilor sociale are tendinţa de a se repercuta asupra procesului de cuantificare a preţurilor şi
salariilor, alimentând în acest mod inflaţia. Explicaţia constă în încercarea, pe de o parte, a
întreprinderilor de a cuprinde în preţul lor de vânzare plusul de impozite şi contribuţii sociale pe
care le suportă şi, pe de altă parte, a salariaţilor de a recupera, sub forma salariilor mai mari
scăderea puterii de cumpărare cauzată de impozite.
c) Economia subterană, reprezintă un fenomen prin care diverse forme de activitate au
drept caracteristică sustragerea de la plata impozitelor. Amploarea sa este strâns legată de nivelul
ridicat al fiscalităţii, fiind un aspect particular al fraudei şi evaziunii fiscale. Astfel, practicarea
muncii la negru permite angajatului să obțină venituri nedeclarate (principale sau complementare),
iar patronului să se sustragă de la plata impozitelor şi taxelor sociale (aferente muncii la negru).
d) Reducerea competitivităţii pe plan internaţional. Orice creştere a prelevărilor
obligatorii suportată de agenţii economici se repercutează în nivelul preţului practicat la produsele
lor, diminuând capacitatea de autofinanţare, de investiţii şi modernizare, ceea ce se reflectă în mod
negativ asupra competitivităţii întreprinderii respective în relaţiile cu exteriorul. Sporirea presiunii
fiscale dincolo de pragul considerat admisibil, riscă, pe de o parte, să se confrunte cu rezistenţe din
ce în ce mai puternice, iar pe de altă parte, să creeze un mare handicap agenţilor economici
autohtoni în faţa unei concurenţe internaţionale din ce în ce mai active, mai agresive.
Definirea bazei impozitului pe veniturile societății are un impact asupra procesului
investiţional implicit asupra formării capitalului graţie deducerilor speciale instituite cu privire la
amortizarea mijloacelor fixe şi, respectiv, prin creditul fiscal pentru investiţii.
Cerinţa de economisire, ca bază pentru activitatea investiţională şi de formare a capitalului,
reclamă evidenţierea unui impozit pe venitul din capital care să includă profitul economic propriu-
zis.
În contextul obiectivului de maximizare a profitului, cele două tipuri de reduceri vor fi
utilizate pentru influenţarea deciziilor de investire.
În privinţa deducerii amortizării, aceasta se referă la avantajele conferite de amortizarea
accelerată în raport cu amortizarea liniară. Iniţial ideea a fost aceea de a asocia amortizarea fiscală
cu amortizarea economică, ţinându-se cont de nivelul real al duratei de folosinţă a mijlocului fix.
109
Dacă deducerile în contul amortizării sunt concentrate la începutul vieţii activului şi nu
eşalonate liniar pe anii de folosinţă, valoarea actuală reală este mai mare. Astfel, datorită creşterii
valorii actuale nete a câştigurilor impozitate, unele investiţii considerate ca neproductive pot deveni
profitabile [Brezeanu, 1999].
Amortizarea poate fi analizată dintr-un triplu unghi de vedere: patrimonial, ca o depreciere
de activ; financiar, ca un element de bază al capacităţii de autofinanţare; economic, ca un element al
costurilor.
Într-o abordare financiară, amortizarea apare ca o modalitate de refacere a capitalului
investit iniţial. Fondurile ieşite din ciclul de exploatare în momentul investiţiei se reîntorc, prin
mecanismul amortizării, în ciclul de exploatare, fiind disponibile pentru o nouă investiţie.
În ceea ce priveşte creditul fiscal pentru investiţii, acesta are în vedere posibilitatea
diminuării (în forma procentuală) a impozitului prin intermediul unui credit aferent acestuia. Acest
tip de reducere are un impact asupra profitabilităţii investiţiilor atât prin reducerea costurilor
investiţiilor, cât şi în calitate de instrument al politicii fiscale pentru impulsionarea formării
capitalului. De exemplu, o combinaţie între amortizarea accelerată şi creditul fiscal va conduce la
restrângerea bazei impozabile şi a ratei fiscale efective, neavând însă un impact neutru asupra
activelor deoarece alocarea eficientă a resurselor implică egalizarea ratelor de profit brut.
De asemenea, baza de impozitare este influenţată de reacţia încetinită a impozitului la
modificările dinamice din economie, de fenomenul inflaţionist şi de decizia politică. În ceea ce
priveşte reacţia impozitului, acesta afectează baza de impozitare prin modul în care este impulsionat
fluxul de resurse în întreaga economie, ţinându-se cont de oportunităţile de profit sau pierdere.
110
Indicatori privind structura veniturilor publice
Indicator Formula de calcul Explicaţie
Ponderea fiecărei categorii de Gi = VPi/VPT x 100 Exprimă modul de formare a
venituri în total venituri publice veniturilor publice totale, în funcţie
de provenienţa fiecărei categorii de
venit
Exemplu
Aplicaţie rezolvată:
1. Se cunosc următoarele date:
Indicatori Unităţi de măsură 2007 2008
Veniturile bugetului de stat milioane lei preţuri curente 74.640 94.030
Veniturile la bugetul fondului naţional unic de
asigurări sociale de sănătate milioane lei preţuri curente 12.640 15.250
Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat milioane lei preţuri curente 24.630 34.000
Veniturile bugetului asigurărilor pentru şomaj milioane lei preţuri curente 2.470 1.930
Veniturile bugetelor locale milioane lei preţuri curente 6.400 6.340
Produs intern brut (PIB) milioane lei preţuri curente 412.761,5 503.958,7
Indicele preţurilor bunurilor de consum (an de
referinţă 2007) % 100 106,3
Populaţie milioane locuitori 21,56 21,53
Curs de schimb mediu anual RON / EUR 3,3373 3,6827
Să se determine:
a) veniturile bugetului general consolidat în cei doi ani analizaţi
b) modificarea absolută şi relativă a veniturilor bugetului general consolidat în expresie
nominală;
c) modificarea absolută şi relativă a veniturilor bugetului general consolidat în expresie
reală;
d) modificarea ponderii veniturilor consolidat în PIB;
e) veniturile publice medii consolidate pe locuitor exprimate în euro;
f) elasticitatea veniturilor publice consolidate în raport cu PIB.
a) VT buget consolidat 2007 = 74.640 + 12.640 + 24.630 + 2.470 + 6.400 = 120.780 milioane lei
VT buget consolidat 2008 = 94.030 + 15.250 + 34.000 + 1.930 + 6.340 = 151.550 milioane lei
112
b) Modificarea absolută a VT buget consolidat în expresie nominală (preţuri curente) în 2008 faţă
de 2007
n n n
VTbugetconsolidat2008 / 2007 VTbugetconsolidat2008 VTbugetconsolidat2007 151.550 120.780 30.770
milioane lei
Modificarea relativă a VT buget consolidat în expresie nominală (preţuri curente) în 2008 faţă de
2007
n
n VTbugetconsolidat 2008 30.770
%VTbugetconsolidat 2008 / 2007 n
/ 2007
100 100 25,48%
VTbugetconsolidat 2007 120.780
c) Modificarea absolută a VT buget consolidat în expresie reală (preţuri constante) în 2008 faţă de
2007
n
r r r VTbugetcon solidat 2008
VTbugetcon solidat 2008 / 2007 VTbugetcon solidat 2008 VTbugetcon solidat 2007
Ipret 2008 / 2007
n
VTbugetcon solidat 2007 151.550 120.780
142.568,2 120.780 21.788,2
Ipret 2007 / 2007 1,063 1
r
VTbugetconsolidat2008 / 2007 21.788,2 milioane lei preţuri constante
Modificarea relativă a VT buget consolidat în expresie reaală (preţuri constante) în 2008 faţă de
2007
r
r VTbugetconsolidat 2008 21.788,2
%VTbugetconsolidat 2008 / 2007 r
/ 2007
100 100 18,04%
VTbugetconsolidat 2007 120.780
d) Ponderea VT buget consolidat în PIB în anii 2007 şi 2008
VTbugetconsolidat 2007 120.780
GVT / PIB2007 100 100 29,26%
PIB2007 412.761,5
VTbugetconsolidat 2008 151.550
GVT / PIB2008 100 100 30,07%
PIB2008 503.958,7
Modificarea ponderii VT buget consolidat în PIB în anul 2008 faţă de anul 2007
GVT / PIB2008 / 2007 GVT / PIB2008 GVT / PIB2007 30,07 29,26 0,81 puncte procentuale
VTbugetconsolidat2007 1 120.780 106 1
e) VTbugetconsolidatEUR / loc2007 1.678,61
Populatie2007 Cschimb2007 21,56 10 6
3,3373
EUR/loc
VTbugetconsolidat 2008 1 151.550 10 6 1
VTbugetconsolidat EUR / loc2008 1.911,37
Populatie2008 Cschimb2008 21,53 10 6
3,6827
EUR/loc
f) Elasticitatea (e) veniturilor publice consolidate în raport cu PIB
VTbugetcon solidat 2008 / 2007 30.770
VTbugetcon solidat 2007 120.780 30.770 412.761,5
eVTbugetcon solidat / PIB 1,1531
PIB 2008 / 2007 503.958,7 412.761,5 120.780 91.197,2
PIB 2007 412.761,5
e = 1,1531 >1 => în dinamica lor, veniturile bugetului general consolidat au cunoscut o creştere mai
113
rapidă decât cea a produsului intern brut; la modificarea cu 1% a PIB, VT buget consolidat s-au
modificat cu 1,1531%.
Exemplu
Aplicaţie rezolvată:
Se cunosc următoarele date privind veniturile bugetului de stat, conform Legii bugetului de
stat pe 2008 (milioane lei):
- impozit pe profit 12.821,3 lei;
- alte impozite pe venit, profit şi câştiguri din capital de la persoane juridice 1.656
lei;
- impozit pe venit şi salarii 17.543,2 lei;
- cote defalcate din impozitul pe venit 13.366,4 lei;
- taxa pe valoare adăugată 41.000 lei;
- sume defalcate din taxa pe valoare adăugată 15.063,8 lei;
- alte impozite şi taxe generale pe bunuri şi servicii 91,4 lei;
- accize 13.201,2 lei;
- taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfăşurarea de
activităţi 1.168,3 lei;
- impozit pe comerţul exterior şi tranzacţiile internaţionale 1.123,8 lei;
- contribuţii de asigurări 355,5 lei;
- venituri nefiscale 6.357,5 lei;
- venituri din capital 112 lei;
- încasări din rambursarea împrumuturilor acordate 4,2 lei.
Să se determine:
a) valoarea impozitelor directe, a impozitelor indirecte, a veniturilor fiscale, a veniturilor
curente şi a veniturilor totale;
b) structura impozitelor directe şi a celor indirecte în total venituri fiscale, precum şi a
veniturilor curente, veniturilor din capital şi a încasărilor din rambursarea împrumuturilor
acordate în total venituri buget de stat.
Rezolvare:
a) Impozite directe (Imp.dir.) = impozit pe profit + alte impozite pe venit, profit şi câştiguri
din capital de la persoane juridice + impozit pe venit şi salarii - cote defalcate din impozitul pe venit
= =12.821,3 + 1.656 + 17.543,2 – 13.365,9 = 18.654,6 lei;
Impozite indirecte (Imp.indir.) = taxa pe valoare adăugată - sume defalcate din taxa pe
valoare adăugată + alte impozite şi taxe generale pe bunuri şi servicii + accize + taxe pe utilizarea
bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi + impozit pe comerţul
114
exterior şi tranzacţiile internaţionale = 41.000 – 15.063,8 + 91,4 + 13.201,2 + 1.168,3 + 1.123,8 =
41.520,9 lei;
Venituri fiscale (Vf) = impozite directe + impozite indirecte = 18.654,6 + 41.520,9 =
60.175,5 lei;
Venituri curente (Vcrt) = venituri fiscale + contribuţii de asigurări + venituri nefiscale =
60.175,5 +355,5 + 6.357,5 = 66.888,5 lei;
Venituri totale (VT) = venituri curente + venituri din capital (Vcap) + încasări din
rambursarea împrumuturilor acordate (Înc) = 66.888,5 + 112 + 4,2 = 67.004,7 lei.
Im p.dir. 18.654,6
b) GIm p.dir. / Vf x100 x100 31%
Vf 60.175,5
100%
Im p.indir. 41.520,9
GIm p.indir. / Vf x100 x100 69%
Vf 60.175,5
Vcrt 66.888,5
GVcrt / VT x100 x100 99,82%
VT 67.004,7
Vcap 112
GVcap / VT x100 x100 0,17% 100%
VT 67.004,7
Inc 4,2
GVcap / VT x100 x100 0,01%
VT 67.004,7
U8.6. Rezumat
Impozitele și taxele reprezintă venituri bugetare cu conținut fiscal și dețin cea mai mare pondere în
totalul veniturilor bugetare. Pentru a aprecia contribuția fiecarei categorii de venituri la realizarea
resurselor financiare și evoluția în timp a acestora este necesară calcularea anumitor indicatori.
Să se determine:
115
a) evoluţia veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat în preţuri curente şi în preţuri
constante, folosind indicele preţurilor, pentru anii analizaţi;
b) veniturile medii ale bugetului asigurărilor sociale de stat pe locuitor exprimate în EURO
pentru anii analizaţi;
c) ritmul de creştere al PIB şi al veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi
coeficientul de corelare a creşterii veniturilor cu creşterea PIB.
U8.8.Teste de autoevaluare:
1. Precizați care din următoarele afirmații nu caracterizează impozitele directe:
a) Sunt nominative;
b) Sunt regresive;
c) Au termene de plată precis stabilite;
d) Reprezintă forma cea mai veche de impunere.
2. Care din următoarele afirmații caracterizează impozitele de tip real:
a) La impunere se ia în calcul venitul net;
b) Sunt nominative;
c) Capătă de cele mai multe ori un caracter progresiv;
d) Principalii dezavantajați sunt marii producători.
3. Care din următoarele afirmații, cu privire la impozitele personale, este falsă:
a) se întâlnesc sub forma impozitului pe venit;
b) se ține cont de minimul de venit neimpozabil;
c) se referă la impozitul pe capitalulm bănesc;
d) țin cont de situația personal a fiecărui plătitor.
Răspuns:
1. b
2. b
3. c
116
Unitatea de învăţare U9. Evaziunea fiscală
Cuprins
U9.1. Introducere......................................................................................................117
U9.2. Competențele unităţii de învăţare...................................................................117
U9.3. Caracterizarea şi formele evaziunii fiscale...................................................118
U9.4. Evaziunea fiscală în România………………………………………………120
U9.5. Prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale....................................................122
U9.6. Eliminarea corupţiei…………………………………………………………123
U9.7. Sancţionarea evaziunii fiscal………………………………………………..126
U9.8. Rezumat...........................................................................................................128
U9.9. Test de evaluare a cunoştinţelor......................................................................128
U9.1. Introducere
Evaziunea fiscală este unul dintre fenomenele economico-sociale de maximă
importanţă cu care se confruntă mai multe ţări, dar din păcate ceea ce se poate face
efctiv in acest dominu este limitarea cât mai mult a consecinţelor acestui fenomen,
eradicarea lui fiind imposibilă.
Efectele acestui fenomen se resimt asupra nivelurilor veniturilor fiscale,
conducând la distorsiuni în mecanismul pieţei şi pot contribui la crearea unor
inechitaţii sociale datorate „excesului” şi „înclinaţiei” diferite a contribuabililor
către evaziunea fiscală. În toate timpurile, multitudinea obligaţiilor pe care le
impun legile fiscale contribuabililor au făcut să stimuleze inginiozitatea acestora în
a inventa diverse procedee de eludare a legilor fiscale.
117
U9.3. Caracterizarea şi formele evaziunii fiscale
Evaziunea fiscală reprezintă sustragerea de la impunere a unei părţi mai mari sau mai mici
din materia impozabilă. Ca fenomen, evaziunea fiscală se întâlneşte deopotrivă atât pe plan
naţional, cât şi internaţional.
Într-o definiţie mai completă, evaziunea fiscală este prezentată ca fiind, sustragerea prin
orice mijloace de la impunere sau de la plata impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume
datorate bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor
fondurilor speciale de către persoanele fizice şi persoanele juridice române sau străine.
În funcţie de modul cum este realizată, sustragerea de la impunere poate fi:
- sustragere realizată la adăpostul legii
- sustragere care se realizează cu încălcarea legii fiind, deci, ilicită sau frauduloasă.
Evaziunea realizată la adăpostul legii este posibilă, deoarece legislaţia din diferite ţări
permite scoaterea de sub incidenţa impozitelor a unor venituri, părţi de venituri, componente ale
averii ori a anumitor acte şi fapte care, în condiţiile respectării riguroase a cerinţelor impunerii, nu
ar trebui să scape de la impunere.
Spre exemplu, impunerea veniturilor realizate de anumite categorii de persoane
fizice pe baza unor norme medii de venit, creează condiţii pentru contribuabilii care
realizează venituri mai mari decât media, să nu plătească impozit pentru diferenţa
respectivă.
În unele ţări, legea dă dreptul unui întreprinzător persoană fizică să-şi declare soţia şi
copii drept asociaţi, chiar dacă aceştia nu au nici o contribuţie la capitalul social sau
la activitatea firmei. O astfel de asociaţie permite ca profitul să fie repartizat între
asociaţi fictivi, iar impunerea să se facă separat. În acest mod, se ajunge ca impozitul
plătit statului să fie mai mic.
Se întâlnesc, de asemenea, situaţii când, în vederea impunerii, venitul total al soţilor
să fie împărţit în mod egal, între aceştia, indiferent de aportul concret al fiecăruia la
realizarea lui. În acest fel se creează condiţii pentru ca impozitul datorat statului să
fie diminuat.
Totodată, în practica fiscală din unele ţări, o persoană fizică poate opta fie pentru
impunerea utilizată în cazul veniturilor realizate de persoane fizice, fie pentru cea
care se aplică profitului societăţilor de capital.
Facilităţile fiscale, care se acordă agenţilor economici din anumite ramuri ale
economiei la înfiinţarea sau pe parcursul desfăşurării activităţii sub forma unor
scutiri sau reduceri de impozit pe profit, permit, de asemenea, ca, la adăpostul legii, o
parte din venit să scape de la impunere. Amortizarea accelerată, atunci când e
permisă de lege pentru unele categorii de mijloace fixe, conduce la diminuarea
profitului impozabil. Atunci când statul se confruntă cu dificultăţi financiare mai
deosebite, scoate de sub incidenţa impozitării dobânzile aferente împrumuturilor
contractate de el pe piaţă.
118
Sustragerea de la impunere, în baza legii, poate fi evitată prin corectarea, perfecţionarea şi
îmbunătăţirea conţinutului legilor care au făcut-o posibilă.
Evaziunea frauduloasă se întâlneşte pe o scară largă şi se înfăptuieşte cu încălcarea
prevederilor legale, bazându-se deci, pe fraudă şi pe rea credinţă. Drept urmare acest fenomen
antisocial trebuie combătut puternic, fiindcă sustrage de la bugetul public un volum important de
resurse financiare care ar putea fi folosit pentru acoperirea unor cheltuieli de ordin social sau
economic.
Frecvent, evaziunea fiscală frauduloasă se întâlneşte sub diferite forme, cum ar fi:
- ţinerea unor registre contabile nereale;
- distrugerea voită a unor documente care pot ajuta la aflarea adevărului privind livrările
de mărfuri, preţurile folosite, comisioanele încasate sau plătite; întocmirea de documente
de plată fictive;
- modificarea nejustificată a preţurilor de aprovizionare şi a cheltuielilor de transport,
manipulare şi depozitare; practicarea unor preţuri de livrare ori a unor cote de adaos
comercial cu un nivel mai ridicat decât al celor afişate, declarate sau înregistrate în
contabilitate;
- întocmirea unor declaraţii vamale false la importul sau exportul de mărfuri; întocmirea
de declaraţii de impunere false, când cu bună ştiinţă nu sunt menţionate decât o parte din
veniturile realizate etc.
Pe măsura adâncirii cooperării economice internaţionale şi a dezvoltării - pe multiple planuri
– a relaţiilor dintre state cu sisteme fiscale diferite şi cu un nivel de fiscalitate diferit, evaziunea
fiscală nu se mai manifestă doar ca un fenomen intern, naţional, ci a devenit unul internaţional.
De exemplu, o firmă având sediul de bază într-un anumit stat şi diferite reprezentanţe în alte
state, dintre care unele cu un regim fiscal mai blând, va fi tentată să transfere o parte cât mai
substanţială din profitul realizat în statul cu fiscalitate mai ridicată către statul (statele) cu fiscalitate
mai redusă.
Pe glob se găsesc numeroase “paradisuri fiscale” cum sunt ele denumite: Liechtenstein,
Luxemburg, Bahamas, Bermude, Panama, Insulele Cayman etc. Pe teritoriul acestor state sunt
înfiinţate numeroase firme străine către care sunt dirijate profiturile unităţilor productive aflate pe
teritoriul altor ţări, eludându-se astfel fiscul.
În ţările cu o experienţă bogată în fiscalitate, adaptată cerinţelor economiei de piaţă,
evaziunea fiscală (specifică mai ales T.V.A.) poate fi întâlnită sub forme precum:
- Frauda pe termen lung, care apare atunci când un agent economic, care şi-a creat în timp o bună
reputaţie prin comportament şi rezultate, încetează brusc plăţile, declarându-se în stare de faliment,
după ce în prealabil a avut grijă să-şi transfere profitul în altă ţară;
- Frauda pe termen scurt, care poată fi întâlnită atunci când o nouă întreprindere înfiinţată (cu
intenţia ascunsă de a obţine bani prin pretenţii false), înaintează organelor fiscale o cerere justificată
119
de rambursare a T.V.A., însă după rambursare întreprinderea în cauză îşi încetează activitatea, iar
plătitorul dispare;
- Sindromul “Phoenix”, când o firmă ce avea obligaţii de plată a T.V.A. se declară în stare de
faliment sau se lichidează, dar apare o altă firmă cu acelaşi director. În acest caz, organelor fiscale
le revine sarcina de a încerca să încaseze impozitul de la unitatea falimentară sau lichidată;
- Sindromul “companiilor multiple” apare în cazul în care sunt înregistrate mai multe firme,
printre care şi una fantomă. Aceasta din urmă solicită rambursarea taxei pe valoarea adăugată fără
să fi participat la plata celei colectate, după care dispare;
- Manipulările insignifiante care se concretizează în efectuarea unei serii de modificări mărunte în
contabilitate, ca de exemplu: omiterea de la însumare a unor pagini, înregistrarea repetată a unor
facturi de intrare, reportare greşită etc. toate acestea conduc la întocmirea unui decont de T.V.A.
incorect.
121
- conducerea incorectă sau incompletă a evidenţelor privind determinarea cheltuielilor,
veniturilor şi a obligaţiilor fiscale;
- majorarea în mod nereal a cheltuielilor firmei în scopul diminuării profitului impozabil;
- exploatarea la maximum a unor incoerenţe sau inconsecvenţe ale legislaţiei fiscale sau
interpretarea arbitrară a prevederilor acesteia în ceea ce priveşte facilităţile fiscale;
- necunoaşterea legislaţiei fiscale.
Propuneți câteva măsuri pe care le considerați potrivite pentru diminuarea ariei evaziunii
fiscale.
U9.5. Prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale
Evaziunea fiscală are o evoluţie determinată de acţiunea concertată a unor factori cum sunt:
dinamica economiei reale, dimensiunea cantitativă şi calitativă a cadrului legislativ şi instituţional,
nivelul fiscalităţii, alţi factori interni sau externi.
Fenomenul evazionist este unul complex, cu implicaţii negative pe multiple planuri şi, ca atare, el
trebuie urmărit în permanenţă, pentru a putea fi combătut în mod cât mai eficient.
Practica fiscală internaţională atestă că un sistem fiscal modern trebuie să aibă şi
comportamente care să conducă la educarea şi informarea promptă a contribuabililor în legătură cu
obligaţiile lor privind întocmirea corectă a declaraţiilor de impunere, a ţinerii unor evidenţe corecte
a veniturilor şi cheltuielilor ocazionate de activitatea desfăşurată, pedepsele şi sancţiunile care se
aplică celor care încalcă prevederile legale.
Printre măsurile care mai pot fi avute în vedere pentru limitarea ariei evaziunii fiscale,
menţionăm:
unificarea legislaţiei fiscale şi o mai bună sistematizare şi corelare a acesteia cu ansamblul
cadrului legislativ din economie;
eliminarea acelor prevederi din actele normative care pot favoriza evaziunea fiscală şi o
mai bună corelare a facilităţilor fiscale;
în legislaţia fiscală trebuie să se regăsească în mai mare măsură, pe lângă prevederile
punitive, şi cele care pot determina un comportament economic normal, care să conducă
la limitarea ariei evaziunii fiscale;
eliminarea paralelismelor şi suprapunerilor care mai există în activitatea organelor de
control financiar şi fiscal, în ceea ce priveşte supravegherea fiscală, controlul fiscal şi
combaterea evaziunii fiscale, şi asigurarea coordonării unitare în profil teritorial şi la
nivel central a tuturor activităţilor de control;
utilizarea în mai mare măsură a controlului prin sondaj şi trecerea pe un plan mai
secundar a controlului permanent şi excesiv;
stabilirea unui raport, care să tindă spre optim, între salariu şi stimulente pentru
cointeresarea aparatului fiscal.
În direcţia prevenirii şi combaterea evaziunii fiscale în România vor acţiona şi măsurile care sunt
prevăzute în actele normative intrate în vigoare în anii 2002 şi 2003.
122
Este vorba mai întâi de organizarea în acest scop a cazierului fiscal (O.G. nr. 75/2001 privind
organizarea şi funcţionarea cazierului fiscal)al contribuabilului ca mijloc de evidenţă şi urmărire a
disciplinei financiare a acestora şi pentru întărirea administrării impozitelor şi taxelor datorate
bugetului. Cazierul fiscal se organizează de Ministerul Finanţelor Publice la nivel central şi la
nivelul direcţiilor generale ale finanţelor publice din judeţe şi din municipiul Bucureşti, în format
electronic. În cazierul fiscal sunt menţionate persoanele fizice şi juridice, precum şi asociaţii,
acţionarii şi reprezentanţii legali ai persoanelor juridice, care au la activ fapte sancţionate de legile
financiare, vamale, cât şi cele care privesc disciplina financiară. Aceste sancţiuni pot fi înscrise în
cazierul fiscal numai dacă au rămas definitive şi irevocabile. Certificatul de cazier fiscal este
obligatoriu de prezentat în următoarele cazuri:
- la înfiinţarea societăţilor comerciale de către asociaţi, acţionari şi reprezentanţii legali
desemnaţi;
- la înfiinţarea asociaţilor şi fundaţiilor de către solicitanţi.
În al doilea rând, în prima parte a anului 2003 au fost instituite o serie de măsuri deosebit de
importante care vor avea un impact favorabil şi în direcţia combaterii ferme a fenomenului
evaziunii fiscale. Pe această linie se înscrie măsura aducerii la cunoştinţă publică a listei
contribuabililor care înregistrează obligaţii restante faţă de unul sau altul din bugetele publice,
reprezentând impozite, taxe, contribuţii şi alte venituri bugetare.
124
Corupţia este prezentă şi în sânul economiei şi societăţii româneşti, mult mai mult o dată cu
trecerea la economia de piaţă, deşi ea este prezentă de secole în ţara noastră. Nici controlul financiar
nu a scăpat de acest fenomen. Cauzele sunt multiple:
- salarizarea modestă a funcţionarilor care nu asigură nici necesităţile curente;
- birocraţia şi incompetenţa;
- numărul mare de funcţionari publici existenţi datorită gradului mare de implicare a statului în
economie;
- politizarea activităţii de control prin numirea în funcţii de conducere şi management a unor
reprezentanţi ai puterii publice;
- haosul legislativ care caracterizează sistemul fiscal actual;
- presiunea fiscală ridicată la care sunt supuşi agenţii economici;
- dreptul de a stabili cuantumul sancţiunilor de către organele de control;
- nivelul de dezvoltare a economiei;
- perpetuarea nivelului de trai a populaţiei.
Mulţi funcţionari şi oameni politici sunt implicaţi în activitatea unor agenţi economici
(administratori, cenzori, membri ai consiliilor de administraţie etc.), fiind interesaţi de bunul mers al
acestora fiind protejate de eventualele controale ale organelor abilitate. O parte din funcţionari
lucrează în cadrul sistemului de control sau în posturi de decizie tocmai pentru a-şi proteja afacerile.
Deşi legile apărute după 1990 au prevăzut ca funcţionarii publici să nu fie implicaţi în activitatea
societăţilor comerciale, aceştia nu au renunţat nici la afaceri, nici la funcţii din administraţia
publică, cesionând conducerea societăţii pe numele rudelor sau apropiaţilor acestora.
Între corupţie şi evaziunea fiscală există o legătura interdependentă. Astfel în ţările
scandinave unde corupţia este aproape inexistentă (în Finlanda şi Danemarca este zero) şi evaziunea
fiscală are valori foarte mici (Danemarca 2%, Finlanda 1,5%, Suedia 7%). Anual, datorită corupţiei,
sunt deturnate 80 miliarde de dolari.
Lupta împotriva corupţiei ca pârghie de combatere a evaziunii fiscale trebuie dusă de guvern, dar şi
de oameni de afaceri şi persoanele cinstite care îşi văd afacerile de primi sau speranţele pentru o
viaţă mai bună pentru ceilalţi. În primul rând trebuie acţionat asupra cauzelor care o generează şi o
perpetuează. Aceasta presupune:
1. Selecţionarea şi perfecţionarea personalului pe bază de competenţă;
2. Salarizarea motivată a personalului din activitatea de control fiscal prin acordarea de retribuţii
decente, premii, avantaje în natură, autoturism şi telefon de serviciu, concedii gratuite, transport
gratuit pe mijloacele de transport;
3. Protejarea funcţionarilor şi a familiilor acestora împotriva pericolelor la care se expun prin
activitatea de control;
4. Promovarea în funcţii de conducere a unor profesionişti în domeniu;
5. Libertatea de decizie în acţiunile pe care le desfăşoară şi neimplicarea politicului în activitatea
acestora;
6. Alocare de sume importante de la bugetul statului pentru combaterea evaziunii fiscale
(echipamente tehnologice, culegerea de informaţii, publicaţii de specialitate etc.);
125
7. Pedepsirea celor care se fac vinovaţi de acte de corupţie indiferent de poziţia pe care o deţin.
Având în vedere că în activitatea de control şi o parte necuantificabilă a controlului fiscal,
mulţi agenţi economici se conformează voluntar legilor fiscale tocmai datorită existenţei organelor
de control, de gradul mai mic sau inexistenţa corupţiei în rândul organelor de control depinde şi
conformarea voluntară a agenţilor economici.
Să ne reamintim…
Concepte cheie:
evaziune fiscală;
evaziune la adăpostul legii;
evaziune frauduloasă;
paradisuri fiscale;
cazier fiscal;
cod fiscal;
control fiscal.
127
U9.8. Rezumat Evaziunea fiscală reprezintă sustragerea de la impunere sau de la plata
impozitelor, taxelor și contribuțiilor datorate bugetelor publice de către persoane fizice și juridice.
Se prezintă sub două forme: evaziune la adăpostul legii și evaziune frauduloasă.
U9.9.Teste de evaluare:
1. Ce este evaziunea fiscală şi care sunt formele de manifestare a acesteia?
2. Prezentaţi câteva exemple de evaziune la adăpostul legii.
3. Prezentaţi câteva exemple de evaziune frauduloasă.
4. Care sunt cauzele care conduc la practicarea evaziunii fiscale?
5. Care sunt consecinţele evaziunii fiscale asupra activităţii economice şi sociale?
6. Ce metode consideraţi că ar putea fi aplicate pentru combaterea şi diminuarea fenomenului de
evaziune fiscală?
7. Ce măsuri au fost luate în ultima perioadă la noi în ţară pentru a diminua aria de manifestare a
acestui fenomen?
128
Unitatea de învăţare U10. Dubla impunere juridică internațională
Cuprins
U10.1. Introducere....................................................................................................129
U10.2. Competențele unităţii de învăţare................................................................129
U10.3. Conținutul dublei impuneri juridice internaționale......................................129
U10.4. Metode de evitare a dublei impuneri juridice internaționale……….……..131
U10.5. Rezumat.........................................................................................................134
U10.6. Test de evaluare a cunoştinţelor...................................................................135
U10.7. Teme de casă……………………………………………………………….135
U10.1. Introducere
Dubla impunere reprezintă o problemă mondială perpetuă, ce generează creşterea
presiunii fiscale şi apariţia evaziunii fiscale, frânează desfăşurarea activităţii
economice, diminuează atractivitatea investiţională şi, ca rezultat, minimizează
resursele financiare atrase de la agenţii economici în bugetul de stat.
129
teritoriul altui stat, suportă, în calitate de cumpărători, aceleaşi impozite cuprinse în preţul
mărfurilor cumpărate sau în tarifele serviciilor ca şi cetăţenii statului respectiv. Pentru mărfurile sau
serviciile cumpărate de cetăţenii unui stat din altă ţară, ei nu mai plătesc în ţara lor impozite
indirecte similare cu cele incluse în preţul de cumpărare al mărfurilor sau serviciilor respective.
În practica fiscală internaţională pot fi întâlnite mai multe criterii care stau la baza impunerii
veniturilor sau a averii, şi anume:
- criteriul rezidenţei (domiciliului fiscal);
- criteriul naţionalităţii;
- criteriul originii veniturilor (teritorialităţii).
Potrivit criteriului rezidenţei, impunerea veniturilor se efectuează de autoritatea fiscală din
ţara căreia aparţine rezidentul, indiferent dacă veniturile ori averea, care fac obiectul impunerii, sunt
obţinute, respectiv, se află pe teritoriul acelui stat sau în afara acestuia.
Conform criteriului naţionalităţii, un stat impune rezidenţii săi, care realizează venituri sau
posedă avere din (în) statul respectiv, indiferent dacă ei locuiesc sau nu în ţara lor.
În cazul criteriului originii veniturilor, impunerea se efectuează de către organele fiscale din
ţara pe al cărei teritoriu s-au realizat veniturile sau se află averea, făcându-se abstracţie de rezidenţa
sau de naţionalitatea beneficiarilor de venituri.
Modul în care aceste criterii sunt aplicate poate conduce la apariţia dublei impuneri juridice
internaţionale. Astfel, de exemplu, dacă într-o ţară impunerea se bazează pe criteriul rezidenţei
(domiciliului fiscal), iar în alta pe criteriul originii veniturilor, atunci o persoană din prima ţară, în
eventualitatea realizării unor venituri în cea de-a doua ţară, va avea de plătit impozite pentru acestea
atât în ţara de rezidenţă, cât şi în ţara de origine a veniturilor, ceea ce, de fapt, înseamnă o dublă
impunere.
Consecinţele negative pe care le are dubla impunere asupra dezvoltării relaţiilor economice
şi financiare din diferite ţări au făcut necesară găsirea unor soluţii pentru înlăturarea ei. Practic
dubla impunere poate fi evitată fie pe baza unor măsuri legislative unilaterale, fie prin încheierea
unor acorduri bilaterale sau multilaterale între diferite state. Aceste convenţii au la bază modelele
date publicităţii în anii 1963, 1977 şi 1994, de către Organizaţia de Cooperare şi Dezvoltare
Economică.
În ultimele două decenii obiectivele urmărite a se realiza prin aceste convenţii s-au extins,
astfel încât ele se referă şi la combaterea evaziunii fiscale şi drept urmare se intitulează “Convenţii
de evitare a dublei impuneri şi combatere a evaziunii fiscale”.
Convenţia se aplică impozitelor pe venit şi pe avere, instituite de fiecare din statele
contractante, de subdiviziunile lor politice şi de unităţile administrativ-teritoriale. Sub incidenţa
convenţiei intră persoanele care sunt rezidente ale unui stat contractant sau ale fiecăruia dintre cele
două state (atât persoane fizice cât şi juridice).
În legătură cu domiciliul fiscal al unei persoane fizice care are rezidenţă în cele două state
contractante, persoana respectivă se consideră rezidentă a statului în care are o locuinţă permanentă,
indiferent de forma acesteia. Condiţia este ca locuinţa respectivă să fie utilizată în cea mai mare
parte a anului. Dacă persoana în cauză are câte o locuinţă permanentă în fiecare din cele două state
130
semnatare ale convenţiei, atunci ea se consideră rezidentă a statului cu care are cele mai strânse
legături personale şi economice.
În cazul în care persoana respectivă nu are o locuinţă permanentă în nici unul din cele două
state, atunci se consideră că ea este rezidentă a statului în care locuieşte în mod obişnuit. În
eventualitatea că această persoană locuieşte în mod obişnuit în ambele state sau dacă nu locuieşte în
mod obişnuit în nici unul dintre ele, atunci se consideră rezidentă a statului al cărui cetăţean este.
Presupunând că o persoană are cetăţenia ambelor state sau a nici unuia dintre ele, atunci domiciliul
fiscal se stabileşte prin înţelegere între părţile interesate.
La o persoană juridică, problema rezidenţei se rezolvă în funcţie de locul unde se află sediul
conducerii sale efective.
131
Pentru exemplificare, folosind datele prezentate la procedeul scutirii progresive, cu
precizarea că la venitul de 6.000 de dolari realizat în SUA, cota de impozit în baza căreia s-a plătit
statului american impozitul este de 15%. În Mexic, presupunem că venitul de 6.000 de dolari se
impozitează în baza unei cote de 14%. În această situaţie, aplicarea procedeului creditării obişnuite
se face astfel:
- impozitul total stabilit în sarcina persoanei respective de organele fiscale ale statului
Mexican:
10.000 x 22% = 2.200 dolari
- impozitul plătit statului American pentru venitul de 6.000 de dolari este de:
6000 15
= 900 dolari
100
- impozitul aferent venitului de 6.000 de dolari în statul mexican este:
6000 14
= 840 dolari
100
- creditul acordat de statul mexican, în condiţiile aplicării metodei creditării ordinare, este
de 840 dolari, deoarece statul de rezidenţă nu acordă o reducere de impozit mai mare
decât cea rezultată din aplicarea cotei de impozit practicate în statul de rezidenţă la
venitul obţinut în statul sursă al venitului (statul american în exemplu nostru);
Impozitul datorat statului de rezidenţă (statul mexican) după acordarea creditului fiscal:
2.200 – 840 = 1.360 dolari.
În cazul aplicării procedeului creditării (imputării) totale, impozitul plătit în străinătate
pentru venitul realizat acolo se deduce integral din impozitele datorate în statul de rezidenţă.
Deducerea integrală se face inclusiv în situaţiile în care impozitul plătit în străinătate este mai mare
decât impozitul aferent aceluiaşi venit în statul de rezidenţă.
Reţinând datele prezentate la procedeul creditării ordinare, aplicarea procedeului creditării
totale se face astfel:
- impozitul total stabilit în sarcina persoanei respective de organele fiscale ale statului de
rezidenţă pentru venitul realizat în Mexic şi în S.U.A:
10.000 x 22% = 2.200 de dolari;
- impozitul plătit în S.U.A. pentru venitul realizat în această ţară:
6.000 x 15% = 900 de dolari;
- creditul fiscal acordat de statul mexican este egal în acest caz cu impozitul plătit statului
american pentru venitul de 6.000 de dolari = - 900 dolari
- impozitul datorat statului de rezidenţă (statul mexican) după acordarea creditului fiscal:
2.200-900 = 1.300 dolari
Rezultă deci, că apelarea la unul sau la altul din procedeele prezentate permite, după caz,
diminuarea impozitelor datorate de rezidenţă sau recunoaşterea impozitelor în străinătate.
România are deja încheiate convenţii pentru evitarea dublei impuneri cu majoritatea ţărilor
din Europa şi cu multe ţări de pe celelalte continente. În cadrul acestor convenţii au fost adoptate
una sau alta din metodele de evitare a dublei impuneri.
132
Aplicație rezolvată:
Un rezident englez obţine în USA un venit de 60 000 u.m., cota de impunere fiind de 15%.
În acelaşi timp mai obţine un venit în valoare de 80 000 u.m., în Anglia cotele de impunere, sunt
următoarele:
♦ Pentru 60 000 u.m. cota este de 10%
♦ Pentru 80 000 u.m. cota este de 25%
♦ Pentru 140 000 u.m. cota este de 30%.
Determinaţi impozitul total datorat de rezidentul englez utilizând cele patru metode de evitare a
dublei impuneri. Dubla impunere juridică internaţională reprezintă impozitarea aceleiaşi mase
impozabile în aceiaşi perioadă de timp de către două autorităţi fiscale diferite.
Principalele modalităţi de evitare a dublei impuneri juridice internaţionale sunt:
- scutirea totală
- scutirea progresivă
- creditare obişnuită
- creditare totală.
Metoda scutirii totale presupune ca autoritatea fiscală din ţara de rezidenţă să nu ia în
considerare veniturile realizate în străinătate dacă pentru acestea s-a plătit impozit.
Astfel în ţara de rezidenţă impozitul perceput va fi de IA = 80 000 x 25% = 20 000 iar în SUA
impozitul pentru venitul realizat este de IS.U.A. = 60 000 x 15% = 9 000.
Impozitul total achitat de rezidentul englez în conformitate cu această metodă de evitare a dublei
impuneri este de IT = IA + ISUA = 20 000 + 9 000 = 29 000.
Evitarea dublei impuneri se realizează în totalitate deoarece venitul realizat în SUA nu este
impozitat în Anglia.
Metoda scutirii progresive. Organul fiscal din ţara de rezidenţă însumează veniturile
realizate în ţară şi străinătate, identifică cota de impunere aferentă venitului cumulat şi o aplică
numai asupra venitului realizat în ţara de rezidenţă. În ţara de rezidenţă, Anglia, se însumează
veniturile, acestea fiind în valoare de 140 000 u.m., iar cota aferentă venitului cumulat este de 30%.
Impozitul din Anglia se calculează prin aplicarea procentului de 30% asupra venitului realizat în
ţara de rezidenţă.
IA = 80 000 x 30% = 24 000 u.m.
ISUA = 9 000 u.m.
Impozitul total datorat (IT) este egal cu 33 000 u.m.(IA + ISUA)
Metoda creditării obişnuite. Autoritatea fiscală din ţara de rezidenţă cumulează veniturile
din ţară şi străinătate, calculează impozitul aferent venitului cumulat din care deduce impozitul
achitat în străinătate dar nu integral ci numai până la limita impozitului determinat în ţara de
rezidenţă pentru un venit egal cu venitul obţinut în străinătate.
- Se cumulează veniturile: VT = VA + VSUA = 140 000 u.m.
- Se determină impozitul aferent venitului cumulat calculat în ţara de rezidenţă
133
I(VT) = 140 000 x 30% = 42 000 u.m.
- Se calculează impozitul în ţara de rezidenţă pentru un venit egal cu venitul realizat în străinătate
IA (VSUA ) 60 000 x 10%= 6 000 u.m.
- se deduce impozitul achitat în străinătate dar până la limita impozitului calculat anterior
IA = I(VT) – min(IA(VSUA), ISUA)
IA = 42 000 – 6 000 = 36 000 u.m.
- se calculează impozitul total datorat:
IT = IA + ISUA = 36 000 + 9 000
IT = 45 000.
Metoda creditării totale. Această este oarecum asemănătoare cu precedenta singura
deosebire constă în faptul că impozitul achitat în străinătate se deduce în totalitate.
- Se cumulează veniturile: VT = 140.000 u.m.
- Se determină impozitul aferent venitului cumulat calculat în ţara de rezidenţă I(VT) = 42.000 u.m.
- Se determină impozitul în ţara de rezidenţă:
IA = I(VT) – ISUA = 42 000 – 9 000 = 33.000
- Se determină impozitul total datorat:
IT = IA + ISUA = 33 000 + 9 000
IT = 42 000 u.m.
U10.5. Rezumat
Dubla impunere juridică reprezintă supunerea la impozit a aceleiaşi materii impozabile şi
pentru aceeaşi perioadă de timp, de către două autorităţi fiscale din ţări diferite.
Practica fiscală mondială recunoaşte existenţa a trei criterii care pot sta la baza impunerii,
şi anume:
1) criteriul rezidenţei (domiciliul fiscal);
2) criteriul cetăţeniei ( naţionalităţii);
3) criteriul teritorialităţii (originii veniturilor).
Pentru evitarea propriu-zisă a dublei impuneri, în practica fiscală internaţională se aplică mai
multe metode sau procedee tehnice, cum sunt: scutirea totală, scutirea progresivă, creditarea
ordinară şi creditarea totală a impozitului.
Concepte cheie:
dubla impunere
rezident
nerezident
convenţii pentru evitarea dublei impuneri juridice
134
U10.6.Teste de evaluare:
1. Cum se defineşte dubla impunere juridică internaţională?
2. Cum se stabileşte domiciliul fiscal la persoanele juridice şi persoanele fizice?
3. Care sunt criteriile utilizate în practica fiscală internaţională care stau la baza impunerii
veniturilor sau a averii?
4. Ce metode se utilizează în practică pentru evitarea dublei impuneri juridice internaţionale?
Răspunsuri:
1. primul paragraf de la U.3.
2. ultimul paragraph de la U.3.
3. al treilea paragraph de la U.3.
4. continutul U.4.
U10.7.Temă de casă
Un rezident francez obţine în Italia un venit impozabil de 5.000 EUR, iar în statul de rezidenţă
(Franţa) un venit impozabil de 8.200 EUR. Cotele de impunere58 în cele două state sunt:
FRANŢA (COTE PROGRESIVE ITALIA (COTE PROGRESIVE COMPUSE)
SIMPLE)
- până la 3.500 EUR 9% - până la 2.000 EUR 8%
- 3.501 – 5.500 EUR 11% - 2.001 – 4.200 EUR 160 + 12% din ceea ce depăşeşte 2.000 EUR
- 5.501 – 8.000 EUR 15% - 4.201 – 7.000 EUR 424 + 17% din ceea ce depăşeşte 4.200 EUR
- 8.001 – 10.000 EUR 20% - peste 7.000 EUR 900 + 22% din ceea ce depăşeşte 7.000 EUR
- peste 10.000 EUR 25%
In condiţiile în care între cele două state a fost încheiată convenţie pentru evitarea dublei
impuneri juridice internaţionale, să se determine impozitul total datorat de contribuabilul rezident
francez în cele două state, precum şi venitul net ce rămâne la dispoziţia sa utilizând toate cele patru
metode pentru evitarea dublei impuneri. Să se stabilească, de asemenea, care este cota medie a
impozitului în Italia pentru venitul obţinut pe teritoriul acestui stat.
58
Tranşe şi cote ipotetice pentru Franţa şi Italia
135
Referințe bibliografice:
1. Atkinson, A.B., Stern, N.H. (1974), Pigou, Taxation and Public Goods, Review of
Economic Studies, Vol41, No.1;
2. Bergstrom, T. (2002), Lecture Notes on Public Economics: Lecture 4 – Lindahl
Equilibrium, University of California, Santa Barbara, March;
3. Besley, T., Coate, S. (1999), Centralized versus Decentralized Provision of Public
Goods: A Political Economy Analysis, NBER Working Paper Series;
4. J.Buchanan, The Public Finances, Richard D. Irwin, Inc., Illinois, 1965
5. Bistriceanu, Gh. D. - Sistemul fiscal al României , Ed. Universul Juridic, Bucureşti 2006
6. Cullis, J., Jones, P. (1998), Public Finance and Public Choice, Oxford University Press;
7. Drăcea, M., Finanţe Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999
8. L. Einaudi, Principi di scienza della finanza, Torino, 1945
9. Epple, D., Romano, R. (2000), Collective Choice and Voluntary Provision of Public
Goods, NBER Working Paper Series;
10. Milton şi Rose Friedman, Liber să alegi,(1979) traducere în limba română de către Petre
Mazilu, Ed. ALL, Bucureşti, 1998
11. Fozzard, A. (2004), The Basic Budgeting Problem, Centre foi Aid and Public
Expenditure, Working Paper 147;
12. Gruber, J. (2005), Public Finance and Public Policy, Worth Publishers;
13. Gray,J., Dincolo de liberalism şi conservatorism(1993), Editura ALL, Bucureşti, 1998,
tradusă în limba română de Adrian-Paul Iliescu, p.120
14. Friederch A. Hayk, Constituţia Libertăţii (1959), ediţie în limba română, Institutul
european, Iaşi, 1998
15. Ford, R., Suyker, W. (1990), Industrial Subsidies in the OECD economies, OECD
Economics Studies nr.15;
16. Harvey, S.R. (2005), Public Finance, Seventh Edition, McGraw-Hill Irwin;
17. Hillman, A.L. (2003), Public Finance and Public Policy, Cambridge University Press;
18. Hyman, D.N. (2005), Public Finance. A contemporary Application of Theory to Policy,
Thomson South – Western, Eigth Edition;
19. Kraan, D.J. (1996), Budgetary Decisions – A Public Choice Approach, University Press,
Cambridge;
20. Lindahl, E., Just Taxation – A Positive Solution, translated from German by Elizabeth
Henderson, Die Gerechtigkeit der Besteuerung, Lund, 1919, Part I, Chapter 4;
21. Moşteanu, T., Finanţe Buget, Editura Economică, Bucureşti, 2001;
22. Moşteanu, T., Finanţe Publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2004;
23. Nemec, J., Glen, W. (1997), Finanțe publice – teorie și practicǎ ȋn tranziția central –
europeanǎ, Editura Ars Longa, București;
24. Samuelson, P. (1954), The Pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economic
and Statistics, November 1954;
136
25. Samuelson, P., Nordhaus, W., Economie, Editura Teora, Bucureşti, 2001
26. Toulouse, J.B., de Leusse, J.F., Rolland, Y., Pillot, X. (1987), Finances publiques et
politiques, Editura Economicǎ;
27. Vǎcǎrel, I. și colectiv (2006), Finanțe publice, Editura Didacticǎ și Pedagogicǎ, ediția a
V-a, București;
28. Vǎcǎrel, I. (1981), Finanțele publice. Teorie și practicǎ, Editura Științificǎ și
Enciclopedicǎ, București;
29. Vǎcǎrel, I. (1996), Politici economice și financiare de ieri și de azi, Editura Economicǎ,
București
30. http://www.economyprofessor.com/economictheories/lindahl-equilibrium.html
137