1

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

ESCOLA POLITÉCNICA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ENGENHARIA URBANA

Camila Campos do Vale

Levantamento e análise das recentes políticas habitacionais no Brasil e dos

programas alternativos para superação do déficit habitacional.

Rio de Janeiro
2017
 2

CAMILA CAMPOS DO VALE

Levantamento e análise das recentes políticas habitacionais no Brasil e dos

programas alternativos para superação do déficit habitacional.

Trabalho de Conclusão apresentado ao Curso de

Especialização em Engenharia Urbana, pós-graduação Lato
Sensu da Escola Politécnica da UFRJ, como parte dos
requisitos necessários à obtenção do título de Especialista em
Engenharia Urbana.

Rio de Janeiro
2017
 3

VALE, Camila Campos

Levantamento e análise das recentes políticas habitacionais no
Brasil e dos programas alternativos para superação do déficit
habitacional / Camila Campos do Vale. 2017
36 f.: il

Trabalho de Conclusão (especialização em Engenharia Urbana) –

Universidade Federal do Rio de Janeiro, Escola Politécnica, Programa
de Engenharia Urbana, Rio de Janeiro, 2017.

Orientador. Jorge Natal.

1. Habitação. 2. Políticas Públicas. 3. Assentamentos informais. I.

NATAL, Jorge. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Escola
Politécnica. III. Título.
 4

Camila Campos do Vale

Rio de Janeiro
2017

_____________________________________________
Orientador, Prof. Jorge Natal, D. Sc. Poli/UFRJ

________________________________________________________
Coordenadora, Profª. Rosane Martins Alves, D. Sc. Poli/UFRJ
 5

RESUMO

VALE, Camila Campos do. Levantamento e análise das recentes políticas

habitacionais no Brasil e dos programas alternativos para superação do déficit
habitacional , Rio de Janeiro, 2017. Monografia (Curso de Especialização em
Engenharia Urbana) - Escola Politécnica, Universidade Federal do Rio de Janeiro,
Rio de Janeiro, 2017.

O presente trabalho tem como problemática as desigualdades urbanas que

envolvem, principalmente, a habitação. O déficit habitacional no Brasil é
consequência de um desenvolvimento tardio, não planejado e desorganizado. Por
meio de políticas públicas se tenta contornar a situação e melhorar as condições de
habitação no país, assim como as de participação popular, no meio urbano, de todas
as classes. Os objetivos deste trabalho são realizar uma análise das políticas
públicas de urbanização de favelas já implantadas no país, através de levantamento
histórico e consultas em textos relevantes de urbanistas e pesquisadores do
assunto. A importância do trabalho se dá pelo entendimento dos erros e acertos dos
métodos utilizados e formas como foram implantados para que sirvam de exemplo
para o desenvolvimento de novas políticas públicas com maior índice de efetividade.
O espaço urbano está, cada vez mais, sendo ocupado e a preocupação sobre o seu
planejamento e desenvolvimento deve ser constante para que se tenha cidades
inclusivas, sustentáveis e saudáveis.
 6

Lista de Figuras

Figura 01: Morro do Cantagalo, Rio deJaneiro .........................................................15

Figura 02: Favela da Rocinha, Rio de Janeiro,1958 ….............................................16
Figura 03: Favela da Rocinha, Rio de Janeiro, 2014 ................................................17
Figura 04: Recenseamento do Brasil em 1920 ….....................................................20
Figura 05: Iluminação à gás na Avenida Central (hoje Avenida Rio Branco) em
1903)..........................................................................................................................21
Figura 06: Alargamento da Rua da Carioca, Rio de Janeiro,1906 …........................22
Figura 07: Rio de Janeiro – final do século XIX – Morro do Castelo ….....................23
Figura 08: Cortiço Cabeça de Porco, Rio de Janeiro, 1880.......................................23
Figura 09: Reforma Pereira Passos- demolição de cortiços …..................................24
Figura 10: Núcleo Habitacional e de serviços-PAC, Morro do Alemão, Rio de Janeiro,
2009 ...........................................................................................................................32
Figura 11: Comunidade às margens da Represa Billing, São Paulo, 2015 …...........33
Figura 12: Vista aérea do Morro da Cruz, Santa Catarina ….....................................33
Figura 13: Mapeamento das intervenções do Programa Favela-Bairro …................35
Figura 14: Antes e depois do Programa Favela-Bairro no Morro da Babilônia…......37
Figura 15: Projeto elaborado para o Programa Favela-Bairro …...............................38
Figura 16: Construção de moradias, Bahia, 2017 .....................................................41

Lista de Gráficos

Gráfico 01: Comparação entre domicílios e população .............................................09

Gráfico 02: Imóveis rústicos x duráveis .....................................................................11

Lista de Abreviaturas e Siglas

BHN – Banco Nacional do Desenvolvimento

BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
DOU – Diário Oficial da União
FJP – Fundação João Pinheiro
 7

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IPP – Instituto Pereira Passos
IPPUR – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
ONU – Organização das Nações Unidas
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PROAP – Programa de Urbanização de Assentamentos Populares
SNIS – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro
 8

Sumário

Lista de Figuras.............................................................................................................6
Lista de Gráficos............................................................................................................6
Lista de Abreviaturas e Siglas.......................................................................................6
1. Introdução..................................................................................................................9
1.1 Considerações iniciais sobre o problema .........................................................9
1.1.1 Questão da Moradia e Direito à Cidade ......................................................9
1.2 Objetivo do Trabalho........................................................................................14
1.3 Justificativa ......................................................................................................16
1.4 Metodologia......................................................................................................17
2. Histórico das Ocupações........................................................................................17
2.1 Surgimento dos assentamentos informais no Brasil.......................................18
2.2 Aglomerados Subnormais................................................................................24
3. Regularização Fundiária.........................................................................................26
4. Principais políticas públicas de habitação social no Brasil.....................................27
4.1 Período BNH....................................................................................................27
4.2. Ministério das Cidades e o Programa de Aceleração do Crescimento-PAC..30
4.3 Experiências recentes na cidade do Rio de Janeiro.......................................34
5. Projetos alternativos para a habitação social no Brasil..........................................38
6. Conclusão................................................................................................................41
Bibliografia...................................................................................................................43
 9

1. Introdução

1.1 Considerações iniciais sobre o problema

1.1.1 Questão da Moradia e Direito à Cidade

São mais de oito milhões e meio de quilômetros quadrados de área (DOU, 2016)
para abrigar uma população estimada de cerca de duzentos milhões de pessoas (IBGE,
2017) – Gráfico 01. Além da área disponível para construção, existem cerca de 7,241
milhões de unidades habitacionais não ocupadas e 79% delas em zona urbana (FJP,
2016), fato que, desde o século XIX, já era conhecido por Frederic Engels como realidade
também nas cidades européias. “Uma coisa é certa, porém: já existem conjuntos
habitacionais suficientes nas metrópoles para remediar de imediato, por meio de sua
utilização racional, toda a real “escassez de moradia”” (ENGELS, 1874, p. 56).

Gráfico 01: Comparação entre domicílios e população

Fonte: Alves e Cavenaghi, 2006.

A incompatibilidade entre o aumento da população urbana e o acesso à moradia

de qualidade e infraestrutura é gerada, muitas vezes, por um mercado imobiliário
 10

excludente e por falta de políticas públicas abrangentes, sendo reflexo das desigualdades
sociais, políticas e econômicas que enfrentamos.

Segundo a Fundação João Pinheiro (2016), o déficit habitacional é formado por

domicílios rústicos – Gráfico 02, que são aqueles onde é necessário fazer a reposição dos
materiais. São habitações sem paredes de alvenaria ou madeira e que proporcionam
desconforto e riscos à saúde; e também são incluídos nesse conceito os imóveis que não
tem fins residenciais ou são locais improvisados, domicílios onde existe coabitação
familiar e aqueles alugados altamente adensados ou onde a família com renda de até três
salários mínimos paga 30% ou mais com despesas de aluguel. O déficit habitacional é,
portanto, formado por domicílios que precisam ser repostos e aqueles que necessitam de
melhorias.
Os gastos excessivos com aluguéis somam 51,5% do déficit habitacional do país,
sendo o item de maior peso, seguidos da coabitação familiar e habitações precárias (FJP,
2017). Na Europa, em 1874, os conceitos de déficit habitacional já se apresentavam
semelhantes aos que se conhece hoje, no Brasil.

O que hoje se entende por escassez de moradia é o peculiar agravamento

das más condições de moradia dos trabalhadores em razão da repentina
afluência da população às metrópoles; é o aumento colossal dos preços do
aluguel; é a aglomeração ainda maior de moradores nas casas
particulares; e, para alguns, é a total impossibilidade de encontrar
alojamento. E a única razão pela qual essa escassez de moradia passou a
ser tema frequente é que ela não se limitou à classe dos trabalhadores,
mas acabou atingindo também a pequena burguesia (ENGELS, 1874, p.
38).
 11

Gráfico 02: Imóveis rústicos x duráveis

Fonte: Alves e Cavenaghi, 2006.

A Constituição Federal do Brasil garante a moradia como direito social e também

dá como competência comum do país, estados e municípios a promoção da construção
de moradias e melhoria das habitações e do saneamento básico. Com isso, a função
social da propriedade ganhou maior destaque e deu condições para que o Estado
intervisse na desapropriação de imóveis que não atendessem à uma função específica.
No entanto, a moradia não é apenas um teto. Segundo a ONU (1991), é a habitação com
salubridade, segurança e tamanho adequado, e deve ser dotada de serviços públicos
básicos como saneamento, iluminação, acesso a transporte e a equipamentos urbanos e
sociais, como praças, escolas e postos de saúde.

Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar-lhe,

e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário,
habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito
à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice
ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circuns tâncias
fora de seu controle (ONU, 2009).

Sem a implementação de tais serviços, as políticas de habitação se tornam

ineficazes e não solucionam o problema da moradia no país, que é uma condição
fundamental para qualquer pessoa ter uma vida com dignidade, conseguir se conectar
 12

com a cidade de forma plena e se sentir pertencente àquele meio.

A falta de moradia, todavia, não é a única maneira pela qual as pessoas

têm negado o seu direito à moradia adequada. Dados do UN-Habitat
revelam que mais de um bilhão de pessoas, um terço da população
mundial, vivem em assentamentos precários e favelas, sem acesso a
serviços básicos e sem condições de vida adequadas. O impacto dessas
precárias condições de vida e a consequente falta de reconhecimento legal
ou administrativo vão além da privação material e ambiental impostas aos
moradores das favelas. Viver em assentamentos não regularizados deixa
os moradores sem o usufruto de um amplo espectro de outros direitos
humanos, civis e políticos, ou econômicos, sociais e culturais (ROLNIK,
2009).

Como citado acima, a Constituição Federal garante a implementação de melhorias

nas habitações e no saneamento básico, este sendo um dos serviços que, de alguma
forma, esteve presente em vários programas de habitação do país, mas, assim como a
solução para a habitação não foi suficiente, o de saneamento também teve poucas
melhorias para a necessidade existente no país. Com o aumento da população urbana
sem o planejamento adequado, os problemas com saneamento básico também tendem a
aumentar. Não havendo políticas para o esgotamento sanitário e a coleta de lixo, os
riscos para a saúde da população é algo crescente. Os dados atuais em relação ao
saneamento básico são consequências da falta de políticas públicas e o crescimento
desordenado das cidades desde o passado, o que será comentado neste trabalho,
posteriormente. Segundo o Trata Brasil (2015), são mais de 35 milhôes de brasileiros sem
acesso ao abastecimento de água; 49,7% da população brasileira não tem acesso ao
serviço de coleta de esgoto; apenas 42,67% do esgoto do país é tratado; “47% das obras
de esgoto do PAC, monitoradas há 6 anos, estão em situação inadequada. Apenas 39%
de lá para cá foram concluídas e, hoje, 12% se encontram em situação normal.” (TRATA
BRASIL, 2015).
O direito à moradia, também se relaciona com o direito à cidade. A concepção de
moradia de qualidade passa pela condição, não somente de um ambiente interno
estruturalmente saudável, mas também de se ter ao alcance tudo aquilo que for básico à
uma vida digna e sadia, como transporte, áreas de lazer, saúde e educação, perpassando
por um direito coletivo de mudar a cidade de acordo com a necessidade da sua
 13

população. “A Constituição Federal de 1988 reconhece o direito à moradia como direito

social básico e amplia o conceito além da edificação, incorporando o direito a infra-
estrutura e serviços urbanos” (BRASIL, 2004).

Saber que tipo de cidade queremos é uma questão que não pode ser
dissociada de saber que tipo de vínculos sociais, relacionamentos com a
natureza, estilos de vida, tecnologias e valores estéticos nós desejamos. O
direito à cidade é muito mais que a liberdade individual de ter acesso aos
recursos urbanos: é um direito de mudar a nós mesmos, mudando a
cidade. Além disso, é um direito coletivo, e não individual, já que essa
transformação depende do exercício de um poder coletivo para remodelar
os processos de urbanização. A liberdade de fazer e refazer as nossas
cidades, e a nós mesmos, é, a meu ver, um dos nossos direitos humanos
mais preciosos e ao mesmo tempo mais negligenciados (Harvey, 2013).

A democratização do uso e ocupação do solo através de políticas urbanas de

estruturação é fundamental para que o direito à cidade se torne realidade, segundo
Maricato (2013). O acesso à cidade nas periferias, onde a população de menor renda se
instala, é negligenciado, o que divide a cidade e a torna palco para diversas lutas de
classe.

Aqui no Brasil, a população trabalhadora não consegue entrar na cidade

formal. Ela está na periferia, é caracterizada por pessoas excluídas que, ao
mesmo tempo, produzem pelas próprias mãos a sua cidade, muitas vezes
ilegal, sem transporte público, sem os equipamentos e serviços sociais
essenciais, como escolas, museus, universidades, saneamento,
iluminação pública (MARICATO, 2013).

Os processos de urbanização acontecem através de uma motivação coletiva e é

necessário um conhecimento sobre as mudanças que se quer e o tipo de cidade
desejada. Um plano participativo de política habitacional é importante para o
desenvolvimento urbano, econômico e social das cidades brasileiras e envolve a
integração de políticas de subsídio, redistribuição e de integração social para que,
respectivamente, se tenha recursos para a construção da habitação, facilidades
financeiras para a adquirir o imóvel e o combate à segregação urbana (BRASIL, 2004).
 14

1.2 Objetivo do Trabalho

O presente trabalho tem como objetivo o entendimento do que já foi realizado, no

Brasil, em relação às transformações do espaço onde se configuram as habitações
populares, o processo para a formação das favelas e quais os principais projetos de
urbanização nessas regiões, incluindo aqueles alternativos que partem de iniciativas não
governamentais.
Esse entendimento se faz importante devido ao papel das favelas na configuração
da cidade, como elas afetam a vida de toda a população através do seu desenho
arquitetônico (Figura 01) e dinâmica e qual sua percepção do próprio lugar em que vivem
e convivem com a cidade “formal”.
As características determinantes da favela passam por um passado de muita luta e
anos de negligência por conta do poder público em relação às condições de vida da
população urbana e rural. A falta de percepção dos movimentos que ocorriam na época
de sua formação e dos seus efeitos para o futuro geraram a falta de planejamento na
urbanização das cidades de hoje e é responsável pelo desordenamento urbano atual.
Compreender suas dimensões e características, assim como sua história e
desenvolvimento ao longo dos anos (Figuras 02 e 03) é entender a própria formação da
cidade já que uma está intríseca à outra, apesar de todos os preconceitos quanto ao seu
pertecimento de fato. A intenção da urbanização de favelas é quebrar esses conceitos que
existem e são formados erroneamente, para trazer a favela para dentro da cidade formal
aos olhos de fora e de dentro.
 15

Figura 01: Morro do Cantagalo, Rio de Janeiro

Fonte: Governo do Estado do Rio de Janeiro.

Figura 02: Favela da Rocinha, Rio de Janeiro, 1958

Fonte: Jornal O Globo, 2016.

 16

Figura 03: Favela da Rocinha, Rio de Janeiro, 2014.

Fonte: Jornal O Globo, 2016.

1.3 Justificativa

Com o aumento da população vivendo em cidades, surge também a necessidade de se

ter condições básicas de moradia e infraestrutura urbana, como abastecimento de água,
redes de esgoto, drenagem, pavimentação, coleta de lixo, etc. As políticas públicas
implantadas no Brasil ainda não conseguem garantir que esses sistemas cheguem a
todas as habitações do país, principalmente àquelas localizadas em áreas de
assentamentos informais, onde sequer a moradia é garantida. O estudo do tema é
importante para análise da eficiência das políticas e sua real aplicação nos municípios
brasileiros.
A partir das pesquisas realizadas será possível ter um panorama das atuações
públicas no campo da habitação social e o que se tem alcançado com elas. A reflexão
sobre o tema pode se disseminar em alternativas que contribuam para um maior alcance
das políticas públicas.
 17

1.4 Metodologia

O trabalho será realizado através de pesquisas bibliográficas e análise de políticas

públicas de habitação social implantadas no Brasil. O estudo permitirá perceber como as
políticas são desenvolvidas, qual sua eficiência em áreas de assentamentos informais e
como transformaram o espaço urbano ao longo do tempo. O método comparativo-
histórico tem como objetivo o olhar para o passado a fim de reconhecer erros e acertos
das diversas tentativas de se mudar o déficit habitacional no país, e por fim, analisar o
que os programas alternativos tem alcançado e quais seus métodos de trabalho.

1.5 Estrutura do trabalho

O presente trabalho se desenvolverá através do resgate histórico das ocupações

no Brasil, como surgiram e quais as principais problemáticas da sua formação. O espaço
urbano é também composto por áreas desordenadas que se formam ao longo do tempo
por diversas razões e que sem o planejamento urbano adequado antes e após a chegada
de novas pessoas à cidade, a desconfiguração do espaço é inevitável. Será estudado o
conceito de aglomerados subnormais, assim classificadas pelo IBGE, as áreas sem
características dentro de padrões urbanísticos. Após a identificação dos conceitos, será
visto como a regularização fundiária, no Brasil, consegue transformar as áreas
desordenadas e excluídas em regiões pertencentes à cidade, através do direito de ocupar
terrenos sem uso para fins de habitação. Em seguida, se identificará as principais
políticas públicas de habitação social já implantadas no país e como foram executadas,
quais seus métodos e o resultado dessas intervenções. Por fim, serão levantados alguns
programas alternativos que combatem o déficit habitacional. São empresas ou
organizações que tem como objetivo tratar as moradias que apresentam características
que prejudicam a saúde, bem-estar e vivência de seus moradores.

2. Histórico das Ocupações

 18

2.1 Surgimento dos assentamentos informais no Brasil

O Brasil, desde sua colonização, passou por processos de desenvolvimento social muito
agressivos e que monopolizaram a terra nas mãos dos mais ricos, com consequências
até os dias de hoje. No período colonial, os elementos principais que formavam a
dinâmica econômica eram a propriedade rural, monocultura e trabalho escravo. Cultivar
um único gênero de alto valor comercial era lucrativo para os produtores, e a mão-de-obra
escrava intensificava esse lucro (COLACINO, 2015). Deste modo, as grandes
propriedades de terra eram monopolizadas por fazendeiros e empresários do ramo.

Já existiam no período colonial as concessões de Sesmarias e

Colonização, pelas quais se transferiam terras públicas ao poder privado,
na condição de confirmação do cultivo das mesmas, podendo também ser
devolvidas à Coroa caso houvesse desconformidade com esta “legislação”.
Estas terras devolvidas à Coroa foram denominadas de “terras devolutas”,
logo, consideradas não ocupadas, integrando o patrimônio público.
(PODELESKI, 2009).

No Império, as terras consideradas pertencentes ao patrimônio público atendiam

aos interesses de uma classe dominante, para que, no futuro, obtivessem os títulos
definitivos de posse do terreno (PODELESKI, 2009). O que garantia, mais uma vez,
grandes porções de terra em posse de poucas pessoas que formavam a elite econômica
brasileira.
Em 18 de setembro de 1850, a Lei Nº 601, é publicada no Brasil. A Lei de Terras,
como foi chamada, dispunha sobre as providências em relação às terras devolutas do
Império. Segundo esta lei, a posse destas terras seria adquirida apenas por meio de
compra, com aplicação de multa para quem ocupasse terrenos alheios. A quem
declarasse e fosse comprovada a posse mansa e pacífica do terreno com uso produtivo
da terra também seria dada a propriedade da terra devoluta. Parte das terras seria
utilizada pelo Império como área de colonização indígena, criação de povoados, abertura
de estradas e portos, etc.

A história mostra que a perpetuação da desigualdade no planejamento

urbano agrava-se após a aprovação da Lei 601/1850, que ficou conhecida
 19

como “Lei de Terras”. Ela passou a regular as terras devolutas e a

aquisição de terras, determinando em seu artigo 1º que o único meio para
aquisição da propriedade de terras era a compra, deslegitimando, portanto,
o acesso à terra pela posse ou ocupação [...] (HOLZ, 2008).

A economia cafeeira favoreceu a criação de um espaço urbanizado e cada vez

mais adensado. Médias e grandes cidades estavam se formando e a industrialização era
crescente, fortalecendo, assim, para a criação de um território cada vez mais
desenvolvido. Porém, a modernização acabou revelando e originando problemas sociais
que iriam determinar o futuro das habitações no país (NATAL et al, 2015).

Desse modo, das escolhas políticas efetuadas nos anos em análise

resultou evidente a irresponsabilidade governamental e das elites
nacionais sobre o produto: um país industrializado e urbanizado (e
integrado) no qual o público foi ignorado e pouco segregado em termos
espaciais, bem como impedido de se afirmar na cena social como sujeito
(NATAL et al., 2015, p. 61).

A situação geográfica de cidades como Rio de Janeiro e São Paulo – Figura 04,
favoreceu a ligação com as regiões onde se desenvolviam as principais atividades
econômicas no Brasil no século XIX. Todo esse crescimento era um incentivo para a
ocupação do espaço dessas cidades.
 20

Figura 04: Recenseamento do Brasil em 1920.

Fonte: IBGE, 2017.

O Rio de Janeiro, como capital do Brasil, tinha um alto poder de atração devido às
perspectivas de melhoria na qualidade de vida, já que sendo a sede administrativa e
política do país, o investimento na cidade seria intenso. Foram desenvolvidas atividades
econômicas comerciais e também fomentada a indústria da construção civil, bem como
obras de urbanismo (PRADO JR, 1970).
Houve a substituição do trabalho escravo pelo assalariado e o desenvolvimento
dos setores secundários e terciários da economia brasileira (VAZ, 1994). Avançaram com
obras de serviços públicos como rede de água e esgoto, transporte, iluminação, etc –
Figuras 05 e 06. A cidade do Rio de Janeiro estava absorvendo as novas mudanças
políticas e econômicas, assim como as consequências de todo esse “progresso”.

[…] Os escravos libertos que não permaneceram nas áreas rurais foram
em busca de sobrevivência nas cidades. Todo este quadro faz com que as
cidades cresçam com um flagrante despreparo em termos de políticas
públicas que atendessem essa população, formando cidades
desordenadas. Portanto, percebe-se que desde o início do processo de
construção das cidades e da sociedade brasileira, houve um descompasso
entre o acesso à moradia e o crescimento populacional (HOLZ, 2008).
 21

Figura 05: Iluminação à gás na Avenida Central (hoje Avenida Rio Branco) em 1903.

Fonte: Museu Casa de Benjamin Constant.

Figura 06: Alargamento da Rua da Carioca, Rio de Janeiro, 1906.

Fonte: Arquitetando, 2007.

“A implantação de alguns destes sistemas, como as redes de água e de esgoto e

os meios de transporte coletivo são exemplos em que se percebe a exclusão conectada à
modernização” (VAZ, 1994). O avanço na tecnologia nos sistema de infraestrutura da
cidade fez com inúmeros trabalhadores, que tiveram suas funções substituídas, fossem
excluídos da economia urbana. Antes da modernização, as atividades que seriam,
futuramente, transformadas em novos sistemas, eram exercidas por escravos que, em
seguida, se tornaram assalariados sem qualificação para se inserir dentro de novas
funções necessárias aos projetos de desenvolvimento urbano.
Na segunda metade do século XIX, a economia brasileira começou a sofrer
importantes transformações. Grandes fluxos migratórios se iniciaram, porém parte da
 22

população que se estabelecia nas cidades não conseguia se inserir no novo molde
econômico, segundo Prado Jr. (1970). A área central das cidades se tornou um núcleo
denso e economicamente ativo, o sistema de transporte ainda não havia se desenvolvido
o suficiente para que ocorresse uma expansão das áreas ocupadas para além da região
do centro. A dificuldade de se estabelecer economicamente e de encontrar moradia
próxima à cidade formal e ao trabalho fez com que inúmeras pessoas se deslocassem
para áreas rejeitadas dentro da cidade, como morros, zonas de riscos de desabamento
ou alagamento, áreas de proteção ambiental (Figura 07) e também formassem as
habitações coletivas para aproveitar o mínimo espaço disponível de forma que pudessem
pagar pela moradia (Figura 08).

Numa estrutura urbana marcada pela concentração de usos e populações,

a multiplicação das habitações coletivas, ao mesmo tempo que se
aproveitava desta situação, contribuía para acentuá-la. As densidades
demográficas e domiciliares tornaram-se cada vez mais altas. À medida
que aumentava a aglomeração, reduziam-se as condições de higiene no
interior da habitação. As condições e a salubridade se agravavam:
periódicas epidemias de cólera, varíola e febre amarela atingiam a cidade
(VAZ, 1994).

Figura 07: Rio de Janeiro – final do século XIX – Morro do Castelo.

Fonte: Arquitetando, 2007.

 23

Figura 08: Cortiço Cabeça de Porco, Rio de Janeiro, 1880.

Fonte: Museu do Amanhã.

A insalubridade das moradias se tornou um problema de saúde pública e sua

configuração arquitetônica gerava um incômodo na forma da cidade. Foi quando o Estado
decidiu intervir e passou a agir para a erradicação e mudanças nesse tipo de construção.
“Uma série de melhoramentos foram definidos e sintetizados no programa de renovação
urbana durante a administração Pereira Passos (1902-1906)" (VAZ, 1992). Porém, os
ditos “melhoramentos” fizeram com que inúmeras famílias não mais tivessem condições
de pagar para morar nessa região embelezada devido à especulação imobiliária e se
deslocassem para outras áreas, aumentando a densidade em favelas e subúrbios –
Figura 09.
 24

Figura 09: Reforma Pereira Passos- demolição de cortiços.

Fonte: Univesp, 2016.

2.2 Aglomerados Subnormais

A população urbana em 2010, no Brasil, era de 160.925.792 milhões de habitantes,

cinco vezes maior que em 1960 (IBGE, 2010). A continuação dessa tendência de
migração para os espaços urbanos fará com que 60% da população mundial viva em
cidades até 2030, segundo relatório da ONU, World Urbanization Prospects, divulgado em
2014. No Brasil, o aumento esperado é ainda maior: aproximadamente 90% da população
viverá em áreas urbanas.
O crescimento populacional é esperado, porém, o planejamento para receber um
maior número de pessoas não tem se mostrado suficiente, visto que a população
residente em favelas, cortiços, etc, ou os chamados aglomerados subnormais, cresceu
75% de 2000 para 2010, chegando a 11,4 milhões de pessoas (IBGE, 2010). Os
aglomerados subnormais, assim definidos desde 1987, são áreas classificadas segundo
critérios de urbanização, como a falta de serviços públicos básicos, estar inserida em área
de propriedade alheia e ter, pelo menos, 51 unidades habitacionais (IBGE, 2011).
 25

A formação desses espaços desordenados e sem infraestrutura básica é reflexo

da busca por melhores condições de vida e novas oportunidades sem as devidas
condições da própria cidade de receber o contingente de pessoas. A incompatibilidade
entre o aumento da população e o alcance da infraestrutura urbana é gerada, muitas
vezes, por um mercado imobiliário excludente e falta de políticas públicas abrangentes.

A morfologia irregular da favela traduzia, portanto, as limitações e

possibilidades de produção do habitat pela população mais pobre, na luta
pelo direito à cidade. Essa perspectiva ganhava ainda maior respaldo
quando se fazia uma avaliação dos conjuntos habitacionais da época, que
frequentemente se encontravam degradados ou abandonados pelas
famílias originalmente assentadas, já que localizados em áreas periféricas,
sem transporte público e equipamentos comunitários adequados, além de
projetados sem participação popular (LEITÃO e DELECAVE, 2013).

As favelas tem características próprias a ser consideradas em todos os processos

de urbanização, suas formas arquitetônicas, dinâmica e cultura devem ser respeitadas e
consideradas em qualquer projeto de melhoria da região. Tentar transformá-la em um
local com as características da cidade “formal” seria negar toda a história da ocupação e
os processos pelos quais passaram para chegar na atual situação. Apesar de todas as
dificuldades e entraves, há nas regiões de favela, uma solução encontrada para o
problema da falta de moradia, e a partir dela, um novo conceito de habitações populares.
Há de se respeitar toda a luta e resistência da população e compreender os melhores
caminhos para melhorar a qualidade de vida nesses locais, sem perder suas principais
características.

A favela, hoje, não é mais o lugar de moradia dos pobres. Muito além
disso, ela figura como ícone visual da cidade, quando sua imagem é
consumida não só como símbolo da cidade, mas quando se torna
referência estética nos mais diferentes segmentos, possui a sua
importância econômica reconhecida, é ponto de atração turística e polo de
produção e difusão de cultura e ela própria é produto de consumo cultural.
E, com a finalidade de tentar mapear esse processo é que iremos focar no
processo de transformação de usos dessas áreas que ocorre atualmente
em algumas favelas da cidade (MENDES, 2014).
 26

3. Regularização Fundiária

Os municípios brasileiros, a partir de 2001, receberam diversos instrumentos

através do Estatuto da Cidade para intervir no mercado imobiliário e fazer cumprir a
função social da propriedade. No processo de urbanização das cidades, diversos
aglomerados se formam de maneira irregular e ilegal, o que gera consequências
socioeconômicas, urbanísticas e ambientais que afetam toda a cidade de forma negativa
(INSTITUTO PÓLIS, 2002). Em meio a estas situações ligadas à terra, à propriedade e ao
direito à moradia, surgiu a necessidade de intervir através da legalização da propriedade
da terra ocupada.
As regras para regularização fundiária tem como objetivo a universalização do
direito à cidade, o que a torna um tópico importante e obrigatório nas políticas urbanas. O
Estatuto da Cidade cita a regularização fundiária em capítulos que se referem às
diretrizes gerais, aos instrumentos de política urbana, ao direito de preempção e à
transferência do direito de construir.

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento

das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as
seguintes diretrizes gerais:
I - […]
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,
consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais;
XVI - […]
[…]
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
[…]
III – planejamento municipal, em especial:
[…]
q) regularização fundiária;
[…]
Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público
necessitar de áreas para:
 27

I – regularização fundiária;
[…]
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o
proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local,
ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no
plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o
referido imóvel for considerado necessário para fins de:
[…]
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que
doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos
incisos I a III do caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições
relativas a aplicação da transferência do direito de construir. (BRASIL,
2002).

A importância da regularização fundiária se dá através da necessidade de

encontrar uma função para a propriedade que valorize os direitos do cidadão e da
população, não a deixando sob o regime da especulação imobiliária ou de um
aproveitamento insuficiente em meio a tantas deficiências do país. Estar legalmente em
um terreno e nele constituir uma moradia, dá ao cidadão condições para construir sua
dignidade e permite que o seu pertencimento à cidade seja idealizado. A regularização
trata não somente de uma questão habitacional, mas também de reintegração da
população à cidade, revitalizando ou reconstruindo uma região para se tornar favorável à
adaptação das famílias e torná-las parte integrante da cidade, não mais situados à
margem da sociedade, estando presentes socialmente e culturalmente, e assim,
associados ao todo.

4. Principais políticas públicas de habitação social no Brasil

4.1 Período BNH

Durante o Regime Militar, no Brasil, em meio a altas taxas de desemprego e

diminuição da renda, houve a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), que tinha
 28

como objetivos financiar a produção de moradias e diminuir o déficit habitacional da

época, além de impulsionar o setor da construção civil e, consequentemente, a economia
nacional (SMOLKA, 1987). Também incluiu projetos na área de transporte, energia e
saneamento básico. Com esses projetos, seria difundida a ideia da casa própria e da
estabilidade social através da propriedade, o que, para o governo da época, se tratava de
um controle social (DENALDI, 2003).

O Sistema Financeiro da Habitação e o Banco Nacional da Habitação

(BNH) foram responsáveis pelo maior movimento de construção que o
Brasil conheceu nas cidades. Entre 1964 e 1985 foram construídas mais
de 4 milhões de moradias e implantados os principais sistemas de
saneamento do país. Esse grande movimento de construção foi alimentado
pelas contribuições compulsórias dos assalariados ao Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço (FGTS) e pela poupança privada relativa à
Sociedade Brasileira de Poupança ou Empréstimo. No saneamento, o
modelo centralizador do Plano Nacional de Saneamento Básico (Planasa)
orientava a concessão dos serviços municipais de saneamento para
grandes companhias estaduais e o governo federal não hesitou em até
mesmo condicionar empréstimos habitacionais a esse propósito (BRASIL,
2004).

O programa de habitação social foi dividido em segmentos de acordo com a renda

do futuro morador e passou também, nos anos seguintes, a implementar ações de
desenvolvimento urbano e saneamento básico. Após 1971, devido aos elevados índices
de inadimplência, o BNH mudou suas características de investimento e foi alvo de
diversas críticas, apesar das tentativas de reestruturação (VERAS, BONDUKI, 1986).
Segundo Denaldi (2003), houve uma contradição na criação do BNH, pois o objetivo era
que fosse lucrativo, mas a produção da moradia era destinada à população de baixa
renda, esperando que esta pudesse pagar pela casa própria. No final de sua atuação, foi
a população de renda média que usufruiu da produção habitacional.

Dentre as críticas mais constantes à ação do BNH grande parte delas era
dirigida à produção de conjuntos habitacionais populares fora do tecido
urbano existente e que submetia seus moradores ao sacrifício de viverem
“fora da cidade”, segregados e isolados, contrariando o adequado
 29

desenvolvimento urbano e o mercado de terras. Essa prática tem

persistido nas administrações públicas até nossos dias e começa a
merecer uma ação estratégica voltada para a política urbana e fundiária
(BRASIL, 2004).

A descapitalização e a crise econômica levam o BNH a mudar sua estratégia de

atuação, porém, após pressões da população e da indústria da construção civil, retorna o
foco ao público de baixa renda (MARICATO, 1987).
O PROFILURB e o PROMORAR foram importantes programas voltados à
população de baixa renda, nessa fase de retorno da atuação do BNH, para o público de
menor poder aquisitivo. Proporcionaram a urbanização dos lotes, no caso do Profilurb; e a
permanência dos moradores em seus locais de origem, sem precisar removê-los, que era
o objetivo do Promorar. De acordo com Bueno (1998), houve uma mudança na visão do
Governo Federal em relação às ocupações, onde essa população residente em áreas
irregulares ficariam no mesmo local e seus barracos seriam substituídos por casas de
alvenaria. Mesmo incentivando a urbanização das ocupações, esses programas não
tiverem resultados expressivos, pois não alcançaram a alta demanda por moradias e não
solucionaram o problema do déficit de habitação no país. (DENALDI, 2003).

Após a extinção do BNH, é interrompido o programa PROMORAR e cai o

investimento em produção habitacional. TASCHNER (1997 a: 52) aponta
que o número de unidades habitacionais financiadas de interesse social,
que em 1980 foi de 284 mil, cai para 44 mil em 1986 e para 15 mil em
1991. A promoção da melhoria de condições habitacionais na favela não é
priorizada ou é entendida como responsabilidade dos governos municipais.
Os escassos recursos destinados às favelas obedecem à lógica
clientelista. (DENALDI, 2003).

Após esse período, houve atuações pouco eficazes na política habitacional

brasileira, inclusive medidas consideradas emergenciais e programas alternativos, como a
autoconstrução. Inúmeras soluções foram colocadas em pauta, discutidas por
movimentos populares e implementadas, na tentativa de melhorar o quadro da habitação
no Brasil. Porém, é em 1990 que há o reconhecimento da necessidade de se
democratizar a gestão das políticas públicas habitacionais através da participação de
assentamentos irregulares, organizações comunitárias e prefeituras (BUENO, 2000).
 30

O crescimento das forças democráticas durante os anos 1980 alimentou a

articulação dos movimentos comunitários e setoriais urbanos com o
movimento sindical. Juntos, apresentaram a emenda constitucional de
iniciativa popular pela Reforma Urbana na Assembléia Nacional
Constituinte de 1988. A incorporação da questão urbana em dois capítulos
da Constituição Federal permitiu a inclusão nas constituições estaduais e
nas leis orgânicas municipais de propostas democráticas sobre a função
social da propriedade e da cidade (BRASIL, 2003).

4.2. Ministério das Cidades e o Programa de Aceleração do Crescimento-PAC

O Projeto de Lei Estatuto da Cidade é aprovado em 2001, e logo em 2003 o

Ministério das Cidades é criado, havendo, então, grande avanço nos programas de
políticas públicas urbanas, tornando possível a recuperação de áreas degradadas. Com o
novo Ministério, as ações em desenvolvimento urbano, mobilidade urbana, moradia e
saneamento tem novas perspectivas, fazendo com que os sistemas se integrem de forma
democrática.
Em 2007, foi criado o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) e o eixo da
Infraestrutura Social e Urbana, com objetivo de executar ações conjuntas em habitação,
saneamento e inclusão social. As ações do PAC, na urbanização de assentamentos
precários, envolveram a questão da moradia em seu conceito mais completo, atuando
nas áreas ambiental, social, habitacional e regularização fundiária.

Uma habitação digna compreende, além da edificação propriamente dita, a

qualidade ambiental do meio e a inserção e integração com a cidade
através da disponibilidade de infraestrutura urbana e de acessibilidade ao
mercado de trabalho e aos equipamentos públicos (BRASIL, 2010).

Os projetos incluíram a implantação de infraestrutura básica, como rede elétrica,

drenagem pluvial, abastecimento de água, saneamento básico e melhorias no sistema
viário nas áreas próximas à intervenção (BRASIL, 2010).
Os assentamentos informais, em sua maioria, foram construídos de forma
desordenada e irregular, o que implicou em considerar, nas políticas de urbanização, o
 31

remanejamento dessa população, com objetivo de desadensar e/ou evitar a continuação

da exposição à riscos urbanos. Porém, esse reordenamento só poderia ser feito com
olhares também na questão social e considerando as condições e necessidades das
familías que ali viviam. Essa preocupação foi pouco vista nas políticas anteriores de
remanejamento da população.

Em 1927, o arquiteto francês, Alfred Agache, apresentou um plano de

urbanização e embelezamento para o Rio, em que propunha a
transferência dos moradores das favelas por motivos sociais, estéticos e
hierárquicos. [...] Alguns moradores foram alojados em conjuntos
habitacionais com uma estrutura precária, construídos em locais distantes
do comércio da cidade (CORBANI, 2013, p. 24).

Pode-se concluir que o Estado assistiu ao espantoso crescimento das

favelas sem intervir com uma política habitacional e urbana abrangente
que atendesse a população moradora em cortiços e favelas e promovesse
sua inclusão na cidade. No início do século XX, chega até mesmo a propor
como solução para o problema ‘favela’ a proibição de sua existência e a
sua extinção (DENALDI, 2003, p. 31).

De acordo com o conceito de aglomerados subnormais, já citado neste trabalho, a

implantação destes se dá em terreno de propriedade alheia, o que gera a necessidade de
solucionar essa questão. Os programas de urbanização do PAC em relação à
regularização fundiária foram discutidos juntamente com trabalhos sociais e órgãos
licenciadores, visando um planejamento jurídico e administrativo.
Um outro viés das intervenções do PAC foi o de inclusão social das famílias nos
processos de decisão dos projetos e ações educativas e de qualificação profissional
(BRASIL, 2010). A integração das obras com as questões sociais proporcionou às
intervenções uma característica de sustentabilidade e de desenvolvimento comunitário.
Foram programadas ações de participação popular, educação sanitária e ambiental que
tinham como objetivo promover a consciência de manutenção das novas áreas
urbanizadas. As melhorias ambientais nas áreas onde ocorreram as intervenções foram
grandes conquistas no trabalho do PAC. Aproximadamente 60 milhões de metros
cúbicos de esgoto in natura começaram a ser tratados, evitando que fossem jogados em
cursos hídricos (BRASIL, 2010).
 32

Nos últimos dez anos, houve um retorno do investimento em saneamento,

habitação, obras de infraestrutura urbana com o Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC), e o programa Minha Casa, Minha Vida. No entanto,
como a recuperação do investimento se dá sem a reforma urbana, que tem
como ponto central a questão fundiária e imobiliária, ela acontece, no
mínimo, de forma desordenada. (MARICATO, 2013).

As regiões onde houve realocação de famílias receberam tratamentos específicos

para evitar novas ocupações futuramente. Nestas áreas foram criados espaços de lazer,
zonas de recuperação devido à degradação, proteção de cursos d'água, etc.
As primeiras intervenções do PAC em assentamentos foram em regiões onde
existia maior complexidade e onde se aplicaria mais recursos. Foram elas o Complexo do
Alemão (Figura 10), no Rio de Janeiro, comunidades no entorno da Represa Billing e
Guarapiranga (Figura 11), em São Paulo e Morro da Cruz (Figura 12), em Santa Catarina.

Figura 10: Núcleo Habitacional e de serviços-PAC, Morro do Alemão, Rio de Janeiro, 2009.

Fonte: Jornal O Globo, 2009.

 33

Figura 11: Comunidade às margens da Represa Billing, São Paulo, 2015.

Fonte: Jornal Estadão, 2015.

Figura 12: Vista aérea do Morro da Cruz, Santa Catarina.

Fonte: Prefeitura Municipal de Florianópolis, 2012.

 34

4.3 Experiências recentes na cidade do Rio de Janeiro

No Rio de Janeiro, onde surgiram as primeiras favelas brasileiras, foram

desenvolvidos importantes projetos de habitação social. Em 1994, diversos programas
foram criados com a intenção de melhorar as condições de moradia da população das
favelas. Entre esses programas, surgiram o Favela-Bairro e o Morar Carioca.
O Programa Favela-Bairro tinha o objetivo de melhorar a estrutura urbana e
integrar a favela à cidade. Foi elaborado através de concurso público onde os
interessados apresentavam os passos metodológicos, problemas e soluções para a
região e legislação específica (MENDES, 2006). As favelas a serem atendidas pelo
programa seriam aquelas de médio porte, entre 500 e 2500 domicílios, que correspondia
a 40% da população da cidade (Figua 13). A possibilidade de urbanização, o déficit de
infraestrutura e indicadores de carência socioeconômica também foram levados em
consideração para a escolha das favelas (PEREIRA, 2008).

Figura 13: Mapeamento das intervenções do Programa Favela-Bairro.

Fonte: Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, 2015.

As obras foram iniciadas em 1995, e no mesmo ano foi assinado um convênio

entre a Prefeitura e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para atuação no
Programa de Urbanização de Assentamentos Populares (PROAP), que realizou
intervenções em 54 favelas e 8 loteamentos. Essas atuações transformaram o Favela-
 35

Bairro em um dos principais programas de urbanização de favelas. A participação dos

moradores nos projetos, o baixo número de remoções e a regularização fundiária foram
importantes aspectos do programa que o levaram a ser modelo para este tipo de atuação
(PEREIRA, 2008).
A criação de centro de bairro nas favelas, concentrando comércio e serviços, e
espaços públicos também foram características importantes do programa. Este último
sendo uma diferença marcante em relação às atuações anteriores para urbanização de
favelas. Foram planejadas praças como áreas de integração social, espaços para
prestação de serviços comunitários, associados à construção de equipamentos urbanos
de lazer, saúde e cultura.
Em todas as propostas seria necessário entender que as diferenças em relação a
cidade formal e a identificação cultural da favela deveriam estar bem definidas, assim
como a identificação dos espaços familiares, de convivência com a vizinhança e de
serviços. Dessa forma, seria essencial que os técnicos tivessem uma postura em que
entendessem todas essas especificidades e compreendessem o espaço da favela.
Em 2003, o Instituto Pereira Passos juntamente com a Universidade Federal do Rio
de Janeiro, realizou um estudo sobre as realizações do Programa Favela-Bairro. De uma
forma geral, a atuação do programa melhorou a condição de vida nas favelas onde foi
implementado, acarretando em mudanças também em alguns indicadores sociais. Em
relação às transformações da condição econômica da população, não houve resultado
satisfatório. Apenas quem estava mais preparado conseguiu ter progresso nesse sentido.
A população mais pobre continuou sem grandes mudanças. Além disso, houve um
estímulo a produção de moradia nas favelas, “[...] pesquisa realizada pelo IPP/IPPUR-
UFRJ aponta o crescimento expressivo – mais de 200% – do número de domicílios nas
sete favelas onde o Programa Favela-Bairro atuou” (LEITÃO e DELECAVE, 2013).
Também no Rio de Janeiro, surge o Programa Morar Carioca. “Com a mudança da
gestão municipal, em 2009, quando assume o prefeito Eduardo Paes, o programa Favela-
Bairro é extinto e é substituído pelo Morar Carioca, que passaria a ser responsável pela
política de urbanização das favelas na cidade” (MENDES, 2014).

[…] com o objetivo de urbanizar todas as favelas da cidade até o ano de

2020. Até 2012, de acordo com a prefeitura carioca, seriam investidos dois
bilhões de um total de oito bilhões de reais destinados ao Programa, que
integra o plano de metas da cidade para a realização das Olimpíadas de
 36

2016. Para viabilizar esse ambicioso programa de ação, a prefeitura firmou

uma parceria com o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ), promovendo
um concurso de metodologias de urbanização de favelas, no qual se
inscreveram 86 escritórios com equipes multidisciplinares,
obrigatoriamente lideradas por arquitetos urbanistas (LEITÃO e
DELECAVE, 2013).

O programa tem como proposta a verticalização das habitações (Figura 14), sem
restringir o número de famílias a serem reassentadas, o que poderia interferir
negativamente na vida da população já que significaria a perda da convivência e nas
relações de vizinhança naquela região (GOMES, MOTTA, 2013). A gradiosidade do
programa exigiu que se fizesse um planejamento detalhado das ações e a manutenção
das interferências ao longo do tempo.

As ações incluem redes de água e esgoto, drenagem, iluminação pública,

pavimentação e contenção de encostas, além de paisagismo,
equipamentos de saúde, educação, cultura e lazer. Outro objetivo é que os
moradores recebam título de propriedade juridicamente reconhecido para
seus imóveis, eliminando uma fonte de preocupação permanente para
milhares de famílias: a posse oficial da moradia (PREFEITURA DO RIO DE
JANEIRO, 2015).
 37

Figura 14: Antes e depois do Programa Favela-Bairro no Morro da Babilônia.

Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro, 2015

Foram planejadas ações com base em motivações ideológicas para a elaboração

dos projetos (Figura 15). O respeito e a manutenção do habitat da favela deveriam ser
considerados nas ações. As demolições foram cogitadas apenas para situações em que a
população estivesse em área de risco.

As novas intervenções vão, desse modo, simultaneamente, propor

expressivas cirurgias no tecido da favela, e reconhecer as formas
 38

particulares de habitar dessas comunidades, tendo por objetivo assegurar

melhores condições de habitabilidade (LEITÃO e DELECAVE, 2013).

Figura 15: Projeto elaborado para o Programa Favela-Bairro.

Fonte: Equipes Sérgio Sampaio e Armando Mendes.

A sustentabilidade foi um novo aspecto considerado em relação aos programas

anteriores. Os projetos apresentaram soluções para o consumo de energia, reúso da
água de chuva e manejo de resíduos.
Assim como no Favela-Bairro, a participação popular também foi uma exigência do
Morar Carioca, “[…] há a continuidade, tanto das exigências por parte do poder público
municipal, como da intenção das equipes em promover a participação comunitária na
elaboração dos projetos [...]” (LEITÃO e DELECAVE, 2013).

5. Projetos alternativos para a habitação social no Brasil

Em meio a inúmeras tentativas de melhorar a situação da habitação social no

Brasil, diminuindo o déficit habitacional, regularizando terrenos e implantando serviços
públicos através de políticas de habitação e infraestrutura urbana, vários programas foram
elaborados, discutidos e implementados a fim de cumprir com as metas de urbanização
do país.
Após as tentativas, principalmente, do BNH e PAC em melhorar as condições dos
assentamentos informais, foram identificados vários erros e acertos em todas as etapas
 39

dos projetos implantados. O financiamento pelo BNH, por vezes, não atendia a população
de baixa renda, que ficava excluída dos projetos; também existiam problemas com as
fontes de recurso para arcar com os custos dos programas, comprovando que o sistema
de auto-financiamento não era capaz de suprir toda a demanda existente no país; o baixo
retorno dos investimentos devido à inadimplência também dificultou a continuidade dos
programas.
No PAC, houve uma conceitualização mais adequada para as intervenções,
considerando diversos aspectos que antes não foram discutidos, porém, as dificuldades
econômicas e políticas, além de sérias acusações de corrupção interromperam vários
projetos, causando atraso nas obras e gerando insatisfação por parte da população que
seria afetada.
Tendo em vista as grandes dificuldades e a necessidade de promover mudanças,
algumas iniciativas surgiram com o objetivo de suprir parte da demanda habitacional do
país. “Ainda há 5,4 milhões de famílias vivendo em habitações precárias ou coabitadas ”
(Revista Exame, 2013).

A falta de moradias adequadas é apenas uma face do problema da

habitação no Brasil. Segundo as últimas estatísticas do IBGE, quase
metade das residências ainda não está ligada à rede de esgoto e perto de
um quinto não tem água encanada. Moradias assim precisam passar por
uma reforma urgentemente — mas 40% dos domicílios nunca foram
reformados ou passaram pelo último reparo há mais de dez anos (Revista
Exame, 2013).

Os programas alternativos, desenvolvidos por empresas sociais ou organizações

não-lucrativas, combatem alguns dos fatores que compõem o déficit habitacional. O
trabalho é feito através de reformas de moradias em situação precária ou insalubre ou
construção de novas moradias, além de viabilizar instalações sustentáveis para a coleta
de água da chuva, tratamento de esgoto e uso de energia solar.
A Vivenda, Moradigna, Trinques Arquitetura e Techo são algumas das organizações
que trabalham com o objetivo de suprir a demanda do déficit habitacional. A maior parte
das pessoas atendidas por esses programas é a população de classe baixa, moradoras
de assentamentos informais.
O programa Vivenda atua com reformas habitacionais, transformando cômodos
 40

precários da moradia em ambientes saudáveis, combatendo o déficit habitacional

qualitativo. O negócio social atua com base em linhas de crédito, assistência técnica, mão
de obra e material para realizar tais reformas de maneira eficaz, rápida e financeiramente
acessível (VIVENDA, 2017). São escolhidos kits de reforma, em que os clientes definem
um cômodo para se realizar os devidos reparos. A construção ocorre, em média, em seis
dias e o valor pode ser parcelado. “São quatro kits destinados à reforma de banheiro,
revestimento, ventilação ou contra a umidade. O custo fica entre R$ 1,5 mil e R$ 4 mil e
pode ser parcelado em 12 vezes. Nosso objetivo é resolver problemas de insalubridade,
que comprometem a saúde de idosos e crianças.” (OLIVETTE, 2014). O grupo já soma
mais de 471 reformas e em torno de 1720 pessoas que foram atendidas por seus serviços
(VIVENDA, 2017)
A empresa social Trinques Arquitetura iniciou seu trabalho no Morro da Babilônia,
atendendo os moradores na construção e reforma de casas. O projeto expandiu-se e
também começou a elaborar e executar projetos em outras favelas do Rio de Janeiro.
“Por serem feitas sem planejamento, as construções das comunidades são muitas vezes
inseguras, insalubres e desconfortáveis. E, por causa da necessidade de reparos
frequentes, elas acabam custando caro. O ateliê acredita na capacidade de
autoconstrução das comunidades e quer apoiar e acompanhar os moradores no projeto
construtivo “ (GONZAGA, 2015)
A Techo ou Teto, empresa de origem chilena e com filial no Brasil, é uma
organização não governamental de desenvolvimento comunitário que realiza diversos
projetos em comunidades precárias. Surgiu em 1997 com a ideia de superar a pobreza na
América Latina, a partir de uma parceria dos moradores das comunidades com pessoas
que tinham interesse no objetivo do grupo. São dezenove países na América Latina e
Caribe atendidos pelos projetos do Techo. Está no Brasil há dez anos, inicialmente em
São Paulo, e posteriormente fixou-se nos estados da Bahia, Paraná e Rio de Janeiro. “ O
Teto busca construir moradias mais dignas, promover a educação de crianças por meio de
oficinas de leitura, formar lideranças comunitárias e envolver toda comunidade em
projetos de melhoria para seus bairros” (TETO, 2017). No Brasil, está presente em 300
comunidades com trabalho constante, foram construídas 2.400 moradias, 26 projetos de
melhoria dos bairros onde estão inseridas as comunidades e 30 mil voluntários engajados
na causa (TETO, 2017).
 41

Figura 16: Construção de moradias, Bahia, 2017.

Fonte: Teto- Divulgação, 2017.

6. Conclusão

Após o entendimento de como surgiram as favelas ou aglomerados subnormais, é

possível se chegar a algumas conclusões sobre como planejar a cidade para que se
construa um ordenamento sadio, que faça com que todo e qualquer morador se sinta
pertencente à cidade. Os problemas urbanos vão além daqueles encontrados em favelas,
porém, uma questão básica, que é a moradia, é a célula, talvez, mais importante do meio
urbano e, na favela, é onde se encontra os maiores déficits em relação a isso. É tanto que
o sonho da casa própria foi, por muitas vezes, algo frequentemente dito, ao longo dos
anos, por diversos brasileiros, como algo a se conquistar. As políticas brasileiras tiveram
seus erros e acertos e continuam em construção, ainda são muitas as pessoas sem uma
habitação saudável ou nenhuma, ocupando ruas ou lugares que não tem função de
moradia.
Além de políticas públicas, é possível identificar diversos programas que atuam na
área de habitação, ajudando a reduzir o déficit. São grupos que entendem sua
responsabilidade social perante o próximo e buscam métodos para que qualquer pessoa
tenha qualidade na sua moradia, seja através de novos conceitos econômicos onde o
morador consegue financiar sua construção ou de forma beneficente, onde há a
construção da moradia sem custo para o morador, mas ainda assim, contando com sua
 42

colaboração em todas as etapas. Os meios pelos quais se consegue uma mudança no

déficit habitacional tem várias vertentes, conceitos e aplicações. O importante é que seja
possível alcançar, juntos, governo e população, uma melhoria nas habitações brasileiras,
para assim, se construir uma sociedade mais justa e igualitária.
 43

Bibliografia

BONDUKI, N. 6ª ed. Origens da habitação social no Brasil: arquitetura moderna, Lei do

Inquilinato e difusão da casa própria. São Paulo: Editora Estação Liberdade, 2013.

BRASIL. IBGE. Aglomerados Subnormais Informações Territoriais , 2011. Disponível em:

<https://www.ibge.gov.br>. Acesso em 16 jul. 2017.

______. IBGE. Censo demográfico, 2010. Disponível em: <https://www.ibge.gov.br>.

Acesso em 16 jul. 2017.

______. IBGE. Pesquisa nacional por amostra de domicílios, 2010. Disponível em:
<https://www.ibge.gov.br>. Acesso em 16 jul. 2017.

______. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da

Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 20 jul. 2017.

______. Ministério das Cidades. Política nacional de desenvolvimento urbano. Cadernos

Mcidades. Brasília, DF, nov. 2004. Disponível em: <https://www.unc.br/>. Acesso em: 20 jul.
2017.

______. Ministério do Planejamento e Orçamento. Seção 1. Diário Oficial n.º 124 de 30 de

junho de 2017. Brasília, DF, 2017.

______. Presidência da República. Estatuto da Cidade - Lei n.º 10.257 de 10 de julho de

2001. Brasília, DF, 2001.

______. Secretaria Nacional de Habitação. Política Habitacional e a Integração Urbana de

Assentamentos Precários. Brasília, DF, 2008.

______. Secretaria Nacional de Habitação. Urbanização de Favelas: a experiência do

PAC – Brasília, DF, 2010.

BUENO, L. M. M. Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanização. 2000. Tese

de Doutorado – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo,
São Paulo.

COLACINO, L. Título: A Transição do Escravismo para Trabalho Assalariado na Economia

Cafeeira Brasileira: Uma Abordagem Institucional. In: XI CONGRESSO BRASILEIRO DE
HISTÓRIA ECONÔMICA, 2015. Vitória. Anais... Disponível em: <http://www.abphe.org.br>.
Acesso em 15 jul. 2017.
 44

CORBANI, M. L. M. Urbanização em região de assentamentos irregulares: Estudo do

conceito de Área de Especial Interesse Social através de um projeto de urbanização
Comunidade Saquaçu, Santa-Cruz. Projeto de Graduação – Faculdade de Engenharia
Civil da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2013.

DENALDI, R. Políticas de Urbanização de Favelas: evolução e impasses. 2003. Tese de

Doutorado – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, São
Paulo.

ENGELS, F. Sobre a questão da moradia. Tradução de Nélio Schneider. 1ª ed. Editora

Boitempo. 2015.

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Diretoria de Estatística e Informações. Déficit habitacional

no Brasil - Resultados Preliminares - 2015. Belo Horizonte. 2017. Disponível em
<https://www.fjp.mg.gov.br>. Acesso em 04 jul. 2017.

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit Habitacional no Brasil. Belo Horizonte: 1995

GOMES, M. F. C. M; MOTTA, T. S. Empresariamento Urbano e Direito à Cidade –

Considerações sobre os Programas Favela-Bairro e Morar Carioca no Morro da
Providência. V. 13, nº 2. Libertas Online. UFJF, 2013.

GONZAGA, M. L. Arquiteta na favela: conexão Paris-Morro da Babilônia. 2015. Disponível

em: <http://www.marciapeltier.com.br>. Acesso em 26 set. 2017.

HARVEY, D. O direito à cidade. Revista Piauí, São Paulo, ed. 82, jul. 2013.

HOLZ. S., MONTEIRO, T. V. A. Política de habitacão social e o direito à moradia no Brasil.

In: x coloquio internacional de geocrítica: Diez años de cambios en el mundo, en la
geografía y en las ciencias sociales, 1999-2008. Barcelona. Anais... Disponível em:
<http://www.ub.edu>. Acesso em: 15 jul. 2017.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Sinopse do censo

demográfico de 2010. Disponível em <https://censo2010.ibge.gov.br/sinopse/index.php?
dados=8>. Acesso em 04 jul. 2017.

INSTITUTO PÓLIS. Regularização da terra e da moradia: o que é e como implementar.

São Paulo. 2002. Disponível em: <http://www.polis.org.br>. Acesso em 20 jul. 2017.

INSTITUTO TRATA BRASIL. Saneamento no Brasil. 2015. Disponível em

<https://www.tratabrasil.org.br>. Acesso em 11 jul. 2017.
 45

LEITAO, G., DELECAVE J. O programa Morar Carioca: novos rumos na urbanização das
favelas cariocas? O Social em Questão - Ano XVI - nº 29 , p. 265- 284. 2013.

MARICATO, E. Ermínio Maricato. [dez, 2013]. Entrevistador: Rede Mobilizadores COEP.

Disponível em: <https://erminiamaricato.net>. Acesso em 15 jul. 2017.

MARICATO, E. Habitação e cidade. Série Espaço & Debate. 3°ed., São Paulo: Atual
Editora, 1997.

______. Política habitacional no regime militar. Petrópolis: Vozes, 1987.

MENDES, I. C. R. O uso contemporâneo da favela na cidade do Rio de Janeiro. 2014.

Tese de Doutorado – Faculdade e Urbanismo da Universidade de São Paulo, São Paulo.

MIGUEL, C. 5 empresas emergentes que dão uma ajuda na habitação popular. Revista
Exame. PME. 2013. Disponível em: <https://exame.abril.com.br>. Acesso em: 05 ago. 2017.

NATAL, J. et al. Cidades e capitalismo: a barbárie urbana contemporânea em diferentes

espaços/ organização Jorge Natal … [et al] – 1 ed. - Rio de Janeiro: Letra Capital, 2015.

OLIVETTE, C. Novembro é mês de fortalecer lado empreendedor. Estadão. Economia e

Negócios. São Paulo, 2014. Disponível em: <http://economia.estadao.com.br>. Acesso em:
25 ago. 2017.

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Centro de Informações das Nações Unidas –

Rio de Janeiro. Declaração Universal dos Direitos Humanos. 2009. Disponível em
<https://www.onu.org.br>. Acesso em 05 jul. 2017.

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. World Urbanization Prospects - The 2014

Revision. Department of Economic and Social Affairs Population Division. 2014.
Disponível em: <https://esa.un.org>. Acesso em: 20 jul. 2017.

PEREIRA, L. A. S. O Programa Favela-Bairro: Dois Estudos De Caso. Dissertação de

Mestrado – Faculdade de Geografia da Universidade Federal Fluminense. Niterói, 2008.

PODELESKI, O. S. Lei de Terras de 1850. Revista Santa Catarina em História – UFSC,

Florianópolis, v. 3 n. 2. 2009.

PRADO JR., Caio. (1970) História Econômica do Brasil. São Paulo, Editora. Brasiliense,
12ª edição.

______ (1994) Formação do Brasil Contemporâneo. São Paulo, Editora. Brasiliense, 23ª
edição.
 46

PROGRAMA VIVENDA. Disponível em: <http://programavivenda.com.br/>. Acesso em: 25

ago. 2017.

QUEIROZ FILHO, A. P. de. Sobre as Origens da Favela. Revista Mercator, Fortaleza, v.

10, n. 23, p. 33-48, set./dez. 2011.

ROLNIK, R. Direito à moradia. Desafios do Desenvolvimento, Brasília. Ano 06. Ed. 51.
2009.

SMOLKA, Martin O. Para uma reflexão sobre o processo de estruturação interna das
cidades brasileiras: o caso do Rio de Janeiro. Revista Espaço e Debates, n. 21. São
Paulo: Cortez, 1987.

TETO BRASIL- TECHO. Disponível em <http://www.techo.org/paises/brasil/>. Acesso em: 26

set. 2017.

VAZ, L. F. Dos cortiços às favelas e aos edifícios de apartamentos: a modernização da

moradia no Rio de Janeiro. Análise Social, vol. XXIX (127), 581-597. 1994.

VERAS, M. P. B.; BONDUKI, N. G. Política habitacional e a luta pelo direito à habitação.

In: COVRE, Maria de Lourdes M. (org.). A cidadania que não temos. São Paulo: Editora
Brasiliense, 1986.