1.

Introdução
Para a discussão da presente temática parece sumamente relevante, se
não imprescindível, uma breve incursão pelo estudo do histórico e conceito de
coisa julgada no processo civil e pelo princípio constitucional da
inafastabilidade da jurisdição, visto que tal procedimento norteará o
entendimento do assunto tratado pelo presente trabalho, bem como sustentará as
bases para uma perfeita compreensão e conclusão.
Feito isto, necessário se faz um estudo do fenômeno da coisa julgada à
luz do processo administrativo donde iremos averiguar a possibilidade de
rediscussão da decisão proferida nesta via.

2. Coisa Julgada
2.1. Histórico e conceito

A coisa julgada surge no direito romano com o objetivo de declarar o fim do

litígio e demonstrar a interpretação e atuação do estado diante dessa situação. Servindo
nos casos em que as partes por si só não encontrariam uma solução.

A coisa julgada demonstraria desde este tempo a sua função primordial de

pacificar o conflito dando um resultado definitivo, alem de evitar a repetição da tutela
jurisdicional mais de uma vez sobre a mesma lide. Para os romanos o conflito poderia
ser solucionado ou pela arbitragem privada onde ambos aceitariam a decisão do arbitro
ou do julgamento, ambos possuindo características de definir o conflito.

O direito português tem por sua base o direito inúmeros institutos jurídicos
romanisticos, dentre eles a coisa julgada, e durante o período de colonização portuguesa
no Brasil os ordenamentos utilizados eram os da colônia, com isso a característica
definitiva da sentença permanecia, assim também como sua irrecorribilidade.

No Brasil a coisa julgada passou a ser considerada pelo código de processo civil
de 1939 “a decisão judicial que não cabe mais recurso”, já o código de processo civil de
1973 da uma nova visão sobre essa questão interpretando a coisa julgada como lei entre
as partes.
 No Brasil o direito como um todo passou a ter uma visão constitucional a partir
da constituição de 1988 e com isso direito processual e consequentemente a coisa
julgada também. Ficando claro no Art. 5, inciso XXXVI, da CF de 1988 – “ a lei não
prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;”

Portanto a coisa julgada é um efeito que a sentença transitada em julgado

adquire, se tornando imutável. Sendo necessário essa característica para poder haver
segurança jurídica.

A coisa julgada é tipificada como formal e material: A coisa julgada formal será
aquela que possui imutabilidade uma vez que se exauriu todas as possibilidades de
recursos, não podendo ser alterada nessa mesma relação jurídica; A coisa julgada
material é aquela em que já houve a coisa julgada formal (não possuindo mais recursos)
no entanto esse poder de imutabilidade daquela relação se torna “lei entre as partes”
impedindo que o mesmo caso passe a ser discutido em outros processos.

Em sua obra, Curso de Direito Processual Civil: Teoria Geral do Direito

Processual Civil e Processo de Conhecimento, Theodoro Junior deixa claro que1:

[...] “denomina-se coisa julgada material a eficácia que torna imutável

e indiscutível a sentença, não mais sujeita a recurso ordinário ou
extraordinário” (art. 467). Com a publicação, a sentença se torna
irretratável para o julgador que o proferiu (art. 463). Mas o vencido
pode impugna-la, valendo-se do duplo grau de jurisdição consagrado
pelo nosso sistema judiciário e pedindo a outro órgão superior da
Justiça que reexame o julgado. Isso se faz através do recurso.

3. Coisa Julgada Administrativa.

A doutrina não é unânime quanto à existência da coisa julgada administrativa, ou se

o que existe é uma limitação que teria apenas alcance no âmbito administrativo. Alguns
doutrinadores reconhecem a coisa julgada administrativa, como é o caso do Ministro
Celso Antonio Bandeira de Mello, tendo em vista:

1
(TEODORO JUNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Teoria Geral do Direito Processual
Civil e Processo de Conhecimento. 51ª ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2010, p. 523)
 Algumas vezes, com a expressão, muito criticada, “coisa julgada
administrativa” pretende-se referir a situação sucessiva a algum ato
administrativo em decorrência do qual a Administração fica impedida
não só de retratar-se dele na esfera administrativa, mas também de
questioná-lo judicialmente.

Vale dizer: a chamada “coisa julgada administrativa” implica,

para ela, a definitividade dos efeitos de uma decisão que haja
tomado.

Trata-se, portanto, de instituto que cumpre uma função de garantia

dos administrados e que concerne ao tema da segurança jurídica
estratificada já na própria órbita da Administração.

Opinião contrária é a de Theodoro Júnior quando afirma:

[...] os órgãos que julgam os procedimentos instaurados perante
Tribunais como, o Tribunal de Contas e o Conselho de contribuintes,
proferem decisões definitivas, para a esfera da Administração. Não
adquirem, entretanto, a indiscutibilidade própria da res iudicata, de
sorte que, instaurado o processo judicial, o Judiciário não estará
impedido de reapreciar o conflito e de dar-lhe solução diversa da
decretada pelo órgão administrativo. Inexiste, entre nós, a verdadeira
coisa julgada administrativa, porque, por força de preceito
constitucional, nenhuma lesão ou ameaça a direito será excluída da
apreciação do Poder Judiciário.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro demonstra a complexibilidade do assunto

abordado:

As expressões coisa julgada administrativa e prescrição

administrativa, criticadas por muitos autores, por entenderem que se
trata de institutos típicos do direito processual, civil e penal, foram
transpostas para o direito administrativo por influência de
doutrinadores que não veem diferença de fundo, mas apenas de forma,
entre a administração ativa e a jurisdição; em ambos os casos há a
aplicação da lei ao caso concreto.

Portanto a coisa julgada administrativa opera de forma interna como preclusão,

ou seja, não possui o alcance e o poder da coisa julgada judicial, podendo ser
questionada sempre que houver lesão ou ameaça a direito, como dispõe o art. 5º, XXXV
da Carta Maior vigente atualmente.

4. Processo Administrativo.
No que tange ao processo administrativo, Camillo Soubhia Netto (2007) 2 afirma
que a coisa julgada tem aí o significado de tornar a decisão “irretratável pela própria

2
SOUBHIA NETTO, Camillo. Da coisa julgada administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, X, n.
43, jul. 2007. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.
php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=4215>. Acesso em out 2015.
Administração”, já que, sendo a Administração parte da lide, o Judiciário sempre
poderia apreciar a causa, a fim de evitar lesão ou ameaça a direito. Alexandre dos
3
Santos Lemos (2012, p. 41) reforça que, enquanto no processo civil existe uma
“intervenção imparcial para dirimir a controvérsia”, o processo administrativo é
conduzido, em regra, pela Administração, que “também tem interesse no seu
resultado.”.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro4 (2010, p .622) considera que

(...) não pode a Administração proferir decisões com força de coisa julgada,
pois ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo ou ninguém pode ser juiz
em causa própria. Aliás, é essa precisamente a distinção fundamental entre a
função administrativa e a função jurisdicional.

A autora informa (Idem, p.634) que cabe ao processo administrativo, dentre

outros, o princípio da pluralidade de instâncias. Por ele, para Pietro, a Administração
pode “rever seus próprios atos, quando ilegais, inconvenientes ou inoportunos (...)”. É o
que declara a Súmula 346 do STF, quando aduz que “A Administração pública pode
rever seus próprios atos”. O mesmo Tribunal reforçou tal entendimento:

A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios

que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. (STF,
SÚMULA 473).

Di Pietro ainda ressalta que os recursos podem seguir até a autoridade máxima
na estrutura hierárquica administrativa. A Lei 9784/99, que regula o processo
administrativo na esfera federal, porém, estipulou que “O recurso administrativo
tramitará no máximo por três instâncias administrativas, salvo disposição legal
diversa.”. (Art. 57).

3
LEMOS, Alexandre dos Santos. Coisa Julgada administrativa. Limites e controvérsias. Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2012. Disponível em:
<https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/67444/000872295.pdf?sequence=1>, acesso em
Outubro de 2015.
4
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 23ª edição. Editora Atlas, São Paulo, 2010.
 A autora lembra (2010, p. 634) que o direito de recorrer é constitucional, citando
o inciso LV do artigo 5º da Constituição de 88, verbis “Aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.”. (Grifo nosso).

A Emenda 45, de 2004, trouxe também um novo parágrafo (3º) ao artigo 103-A
da Constituição, que traz outra possibilidade de reforma de ato administrativo, uma vez
que, por essa redação, quando o mesmo “contrariar súmula aplicável” ou
“indevidamente a aplicar”, será cabível reclamação ao STF, cuja procedência anula o
ato.

Di Pietro acrescenta (Idem, p. 635) que é possível, no processo administrativo,

“(...) alegar em instância superior o que não foi arguido de início”, “reexaminar a
matéria de fato” e “produzir novas provas”, segundo a autora com a finalidade de
preservar a legalidade, em todo o processo.

5
Gislene Frota Lima (2004) contribui com a discussão quando lembra ter o
Brasil adotado o sistema de jurisdição única e que, assim, “todos os litígios são
resolvidos de forma definitiva pelo Poder Judiciário.”. Para a autora, dessa forma, “não
se nega à Administração Pública o poder de decidir, mas tão-somente o de fazê-lo de
forma definitiva e coercitiva.”. No seu entender, portanto, ocorre o que denomina
“preclusão administrativa”, que impede que a decisão seja modificada no âmbito
administrativo, mas não impede que as partes, se não satisfeitas, recorram à esfera
judicial.

Mesmo julgados do Superior Tribunal de Justiça confirmam, tacitamente, a

escolha majoritária de considerar que a coisa julgada administrativa não possui o
sentido da coisa julgada judicial, uma vez que não impede que o poder judiciário analise
a matéria. Um desses julgados6, datado de março de 2015, realça essa definição:

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

CONTRATO ADMINISTRATIVO. ATRASO EM

5
LIMA, Gislene Frota. Da possibilidade de revisão judicial das decisões administrativas
desfavoráveis à própria Administração Pública Tributária. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n.
364, 6 jul. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/5399>. Acesso em: 26 out. 2015.

6
STJ - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA RMS 44510 GO 2013/0406338-3
(STJ). Disponível em: < http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/178410476/recurso-ordinario-em-
mandado-de-seguranca-rms-44510-go-2013-0406338-3> , acesso em Outubro de 2015.
 EXECUÇÃO DE OBRA. APLICAÇÃO DE MULTA.
ALEGAÇÃO DE COISA JULGADA ADMINISTRATIVA.
NÃO COMPROVAÇÃO. (...) 2 - O instituto da coisa julgada
administrativa só restara configurado quando não couber mais
nenhum recurso na via administrativa. (...).

Finalizando a discussão nesta seara, o próprio inciso XXXV (trinta e cinco) do

artigo 5º da Constituição de 1988 determina que, verbis, “a lei não excluirá da
apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Felipe Fayer Mansoldo7 (2010) cita
Celso Antônio Bandeira de Melo (2007) para argumentar que esse controle judicial não
se dará apenas quanto à legalidade do ato administrativo, mas também quanto aos
“motivos, finalidade e causa do ato.”.

4. Coisa julgada administrativa e a competência jurisdicional do Tribunal

de Contas.

A doutrina clássica, segundo Alexandre Santos Lemos, prega que o poder

judiciário é o único com competência para exercer as atividades jurisdicionais pela
questão da titularidade e por ser o substituto exclusivo do Estado-juiz na função de
julgar. Entretanto, existem determinados assuntos que são resolvidos definitivamente na
via administrativa. Com relação à jurisdição atribuída aos Tribunais de Contas, nos arts.
71, II e 73, caput, da CF/88:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será

exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por

dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário
público;

7
MANSOLDO, Felipe Fayer. Revisão judicial de atos administrativos: considerações sobre o
interminável caso Nestlé-Garoto . Revista da Associação Mineira de Direito e Economia, V. 03, 2010,
p. 02.
 Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros,
tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição
em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as
atribuições previstas no art. 96.

Frisa-se que, o Acórdão RE-132.747 do STF reconhece a função jurisdicional do

Tribunal de Contas. De acordo com o Ministro relator Marco Aurélio:

Nota-se, mediante leitura dos incisos I e II do artigo 71 em comento, a

existência de tratamento diferenciado, consideradas as contas do
Chefe do Poder Executivo da União e dos administradores em geral.
Dá-se, sob tal ângulo, nitida dualidade de competência, ante a atuaçâo
do Tribunal de Contas. Este aprecia as contas prestadas pelo
Presidente da República e, em relação a elas, limitause a exarar
parecer, não chegando, portanto, a emitir julgamento. Já em relação às
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens
e valores públicos da administração direta e indireta, incluidas es
fundações e sociedades instituidas e mantidas pelo Poder Püblico
Federal, e às contas daqueles que derem causa â perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo para o erário, a atuação do
Tribunal de Contas não se faz apenas no campo opinativo. Extravasa-
o, para alcançar o do julgamento. Isto está evidenciado não só pelo
emprego, nos dois incisos, de .ç, , verbos distintos - apreciar e julgar -
como também pelo desdobramento da matéria, explicitando-se, quanto
às contas do Presidente da República, que 0 exame se faz “mediante
parecer prévio" a ser emitido, como exsúrge com clareza solar, pelo
Tribunal de Contas.

Outrossim, Soubhia Netto é a favorável à jurisdicionalidade dos julgamentos

proferidos pelo Tribunal de Contas:

O exame feito pelos Tribunais de Contas representa uma poderosa e

ampla ação de controle sobre os atos da Administração que já estão
jungidos ao controle interno dela própria. Permitir uma ampla
revisibilidade, pelo Poder Judiciário, no mínimo constituiria, em
termos lógicos, conceder um espaço tão intenso ao controle, que
inviabilizaria a própria ação administrativa.

Importante destacar que, devemos ter em mente a distinção entre a função

jurisdicional e a função administrativa do Estado, pois, segundo Camillo Soubhia Netto,
sobre o primeiro, o Estado não toma parte da relação, assim, o seu exercício torna-se
imparcial e definitivo. Já no segundo caso, a Administração Pública figura como parte
na relação, sendo seu exercício parcial e, por conta disso, não pode ser sua decisão
definitiva, podendo ser apreciada pelo Poder Judiciário quando houver ameaça ou lesão
a direito, por força do artigo 5º, inciso XXXV da Carta Magna.

Este dispositivo traz o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional,

impondo a inexistência de obrigatoriedade de esgotamento da instância administrativa
para ser possível o acesso ao Judiciário pelas partes. Dessa forma, o sistema adotado no
Brasil é o da jurisdição una, ou sistema do controle judicial, em que tanto os litígios
administrativos quanto os comuns podem ser apreciados pelos juízes e tribunais que
integram o Judiciário. Isto é, o Poder Judiciário pode examinar os atos administrativos
de qualquer natureza, sendo por óbvio a garantia do respeito aos princípios
constitucionais como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
todos previstos no artigo 37 da Carta de 88. Ao contrário do sistema Francês cujo litígio
que envolva a Administração Pública será apreciado pelos próprios órgãos
administrativos (contencioso administrativo).

Pelo exposto conclui-se que, não se trata aqui de função jurisdicional exclusiva
do Judiciário posto que, o julgamento das contas compete ao Tribunal de Contas
podendo ser posteriormente apreciado pelo Poder Judiciário. Mesmo assim, as decisões
dos Tribunais de Contas estão sob o a rigorosa observação do controle de
constitucionalidade e das garantias processuais. Nas palavras de Soubhia Netto:

O princípio da unidade de jurisdição sofre temperamentos pela própria

Constituição, que admite a competência privativa das Cortes de
Contas para julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por bens e valores públicos.

Essa competência privativa diz respeito ao mérito do julgamento, fato

que deve admitir a verificação do acatamento ao princípio
constitucional do devido processo legal, que consiste no exame
extrínseco do ato decisório das Cortes de Contas, como, por exemplo,
a competência para julgamento, a forma definida em lei, a observância
do princípio da ampla defesa e contraditório, nos termos da lei
específica do Tribunal de Contas.

REFERÊNCIAS:

CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. Vol.1, 2006.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Ed. Lumen
Juris. 14ª Edição, 2005.

LEMOS, Alexandre dos Santos. Coisa Julgada Administrativa, limites e

controvérsias. Porto Alegre-RS, 2012. Disponível em:
https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/67444/000872295.pdf?sequence=1

Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. Ed. Atlas. 2006

NETTO, Camillo Soubhia. Da coisa julgada administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio
Grande, X, n. 43, jul 2007. Disponível em: http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=4215

PEREIRA, Eduardo Fiorito. A coisa julgada administrativa para a Administração

Pública. Disponível em:
http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/20132-20133-1-PB.pdf