Cátedra de Planeamiento Urbano y Regional

DEPARTAMENTO ACADÉMICO DE CONSTRUCCIÓN - FACULTAD DE INGENIERÍA CIVIL - UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

PLANEAMIENTO URBANO Y REGIONAL 1

Por: Ing. Nemesio Canelo Almeida 2

ANTECEDENTES

El planeamiento, planificación o planeación como se le usa llamar en el rico

idioma castellano, surgió como una disciplina especialmente cultivada por el hombre
occidental, a propósito de los grandes cambios y efectos que plantea el proceso de la
civilización occidental cristiana; particularmente, a raíz de la revolución burguesa que
reinició el auge del comercio; el inicio de la consecuente revolución demográfica a
impulso de la fuerza centrípeta y su efecto, el éxodo rural y la urbanización; de la
revolución cultural e impulso científico y artístico del renacimiento; y sobre todo de la
revolución industrial y del transporte, inaugurando la era mecanizada de la
humanidad, la intensificación del proceso de urbanización, el surgimiento de las urbes
y su devenir en ciudades modernas caóticas, con graves dicotomías, febriles y
contaminadas; y la aparición de la fuerza centrífuga, el desarrollo lineal de las
ciudades y la conurbación.

Las primeras respuestas de mediados del siglo XIX e inicios del XX a tamaños
retos, particularmente a la extrema dicotomía, caos y contaminación de las grandes
ciudades, configuraron la aparición de la nueva disciplina y arte del urbanismo.

El "urbanismo destructor" de Haussmann, el "urbanismo conservador" de

Camilo Sitte y los románticos alemanes, las propuestas de los utopistas socialistas y
el inicio de las encíclicas sociales de los papas con la aparición de la Rerum Novarum
- cuyo centenario se conmemora este año -, la "ciudad jardín" de Ebenezer Howard, la
"idea de Radburn" de Clarence Stein con la diferenciación de redes viales y la
"supermanzana", Patrick Geddes, la "ciudad lineal" de Soria y Mata, la "unidad
vecinal" y la estructuración escalonada de la ciudad, los utopistas modernos, etc.;
jalonan el proceso planificador para el ordenamiento de la ciudad fuera de control,
masiva y caótica, haciéndose cada vez más patente que el esfuerzo previsor de
ordenamiento necesita basarse en un sólido análisis de cada caso, único y especifico.
En el planeamiento no cabe recetas generales.

Exigencia científica y técnica que descubrió la mayor amplitud y profundidad

del fenómeno, dando paso, del urbanismo inicial al nuevo concepto del planeamiento

1
Documento extraído del “Seminario Internacional de Microzonificación y su Aplicación al Planeamiento
Urbano para mitigación de desastres” realizado en julio de 1991. Pág. 7 - 18.
2
Prof. FIC -UNI, MgPUR, Yale y MgVT, UNI.

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urbano, al tomarse conciencia de la íntima y sustancial interrelación dependiente entre

las diversas facetas de la actividad humana - cultural, social, económica, política y
administrativa -, con su expresión y concreción física y territorial - la ciudad no es solo
sus edificios, sus calles, espacios libres y servicios, sino también y antes, la
comunidad humana que los habita, los construye y modifica -; y luego al del
planeamiento urbano y regional, al percatarse de la asimismo íntima interdependencia
entre las ciudades de la región y entre la ciudad y el campo.

Pronto, la exigencia de la previsión ordenadora de los intrincados y complejos

problemas del mundo moderno y contemporáneo fue generalizando el esfuerzo
planificador especializado para cada sector de la actividad social y económica
humana, dando origen a la planificación sectorial. Ella ganó en profundidad por su
especialización, pero rápidamente demostró su inoperancia cuando se la concibió
como actividad estanco, sin tomar en cuenta las concomitancias laterales y verticales
del conjunto.

La corrección del exceso no se hizo esperar, retroalimentando la necesidad de

conciliar sus solicitaciones lineales, armonizándolas entre sí y con el conjunto
mediante la planificación comprehensiva de base territorial, en sus diversos niveles de
tratamiento: local, regional y nacional, e internacional en los últimos tiempos; tanto en
sus versiones rural y/o urbana.

Se ha llegado, pues, a la era del sistema de planificación; representado por

una trama de líneas verticales de planificación sectorial y de líneas horizontales de
planeamiento comprehensivo y territorial a sucesivos niveles.

1 2 3 4 5 6 7 8 … …
Desarrollo
1) Plan
Agrario
2)
Desarrollo Internacional
Industrial
3) Transportes
Plan Nacional
4) Energía

5) Educación
Plan Regional
6) Vivienda

7) Salud Plan
8) … otros … Microregional

Plan Local

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PLANEAMIENTO URBANO Y REGIONAL PARA MITIGACIÓN DE DESASTRES

La dura experiencia en la historia ha mostrado cómo los mejores logros

alcanzados por el hombre, con planificación o sin ella, han sido muchas veces
destruidos en breves instantes por desastres no previstos a pesar de ser fenómenos
regulares en la historia del planeta, con dolorosas pérdidas de vidas humanas y de los
bienes esforzadamente obtenidos.

La reacción del hombre lo ha llevado a tomar progresivamente conciencia de

su imprevisión y a tratar de incorporar en sus medidas de planeamiento ordenador, las
de prevención y mitigación de desastres.

En orden a la más eficiente organización del territorio para el desarrollo, así

como para la prevención y mitigación de desastres que frecuente y gravemente lo
jaquean, la experiencia muestra que los niveles de planeamiento más apropiados son
el del planeamiento regional y el del local. Materia del arte y disciplina del
planeamiento urbano y regional. No puede prescindirse de las pautas de orientación
de nivel nacional, pero los niveles que mejor permiten las concreciones operativas y
efectivas necesarias, son el regional y el local.

Sin duda alguna, el planeamiento a nivel local - que puede ser urbano o rural -
es el que permite con mayor precisión, disponer el ordenamiento territorial con la más
adecuada previsión específica del uso del suelo, así corno de la máxima densidad de
población y construcción deseables; y por lo tanto, tomar en consideración para el
efecto, las características de la microzonificación para la prevención y mitigación de
desastres.

Es obvio que las áreas más propensas a los desastres y más sensibles a sus
efectos, no podrán ser empleadas sino para usos que exijan las mínimas
concentraciones de población, de funciones instalaciones, destinándolas a áreas de
reserva natural, de equilibrio ecológico y de retiro recreativo pasivo o deportivo; y
reservar las más seguras, estables y accesibles, para las mayores concentraciones de
actividad, de residencia, de población en alta densidad; y para instalaciones cruciales
de control y comando, como centros de decisión, de distribución de la circulación y las
comunicaciones, así como para instalaciones de refugio y asistencia de emergencia
frente a los desastres.

Tal cometido no puede ser abordado sin tener en cuenta las condiciones de
eficiencia social y económica que todo planeamiento para el bienestar y el desarrolla
exige; es decir, la verificación de la conveniencia moral y cultural, y concretamente, de

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la factibilidad social y económica de las disposiciones que se propongan para el uso

del suelo, la localización de actividades productivas y de servicios, y las densidades
permisibles deseables.

Factibilidad que es función de las condiciones dinámicas que afectan a toda

localidad y cuyas raíces en el mundo de hoy no son solamente locales, sino
regionales, nacionales e internacionales. Por tanto, son los objetivos y metas del
desarrollo nacional los que crearán el marco general de resonancia y apoyo al que
deben conciliarse las medidas locales para resultar realmente factibles y eficaces.

La mejor oportunidad de conciliación entre los intereses concretes locales y los

generales nacionales, la ofrece el nivel intermedio del planeamiento regional: la mejor
mesa de negociaciones para armonizar en concreto ambas solicitaciones necesarias.
Suficientemente cercano al nivel local, como para poderse identificar con sus
necesidades concretas, transmitirlas y hacerlas valer en el nivel nacional, y gozar por
lo tanto del respaldo de la vasta ciudadanía local que con ellas se identifica y por las
que se moviliza, aportando su iniciativa y cooperación fundamental; y suficientemente
cercano también al nivel nacional, para comprender sus grandes planteamientos y
orientaciones, y viabilizar su comprensión por parte del nivel local y de la ciudadanía
de toda la región, ganándole su respaldo y cooperación.

En el mundo complejo de hoy y más aún en el del futuro, el ámbito regional

requerido para el desarrollo exige una dimensión o masa crítica - demográfica, social
y económica - suficientemente amplia como para poder alternar, en igualdad de
oportunidades, con el resto del mundo en la sociedad abierta hacia la que se avanza y
en la libre competencia de la economía de mercado que se está generalizando.

Según la opción de densidad que le permitan la soportabilidad ecológica y el

grado de productividad y de urbanización de su espacio, habrá de requerir de una
cierta dimensión de área territorial, generalmente vasta, que comprende normalmente
áreas rurales y concentraciones urbanas. Aunque hay casos de regiones
predominantemente rurales, de baja densidad y, ya con cierta frecuencia, de regiones
predominantemente urbanas y conurbadas, de alta densidad.

Por todo lo expuesto, se entiende el carácter de planeamiento urbano y

regional que hoy y más aún en el futuro, es pragmáticamente requerido.

Pero más allá del simple reconocimiento práctico de una realidad que se
impone, debe tenerse presente la indispensable simbiosis de la mutua dependencia
armónica entre la ciudad y el campo, y recordar que la ciudad surgió en la historia
cuando la cultura rural logra alcanzar la suficiente productividad como para producir
los excedentes que liberaron a parte de la población del trabajo de la tierra.

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La población así liberada del trabajo del campo, pudo concentrarse a impulso
de la vocación social del hombre, en conglomerados mayores que las aldeas,
dedicándose a la prestación y producción especializada de servicios y artefactos pan
el mejoramiento de la vida humana. Servicios y artefactos que intercambió con los
productos del campo, dinamizándolo y ofreciéndole mercado para su desarrollo
económico y social, y mejorando también así su nivel de vida y de producción.

La ciudad no puede existir, por consiguiente, sin el soporte de un ámbito rural

suficientemente productivo, ni éste prosperar sin el apoyo de los servicios e ingenios
coda vez más sofisticados producidos por la ciudad.

Lo que implica una armónica interrelación sustantiva entre los sectores

económicos productivos de materias primas, y los de productos industriales y de
servicios; entre las aldeas rurales, caletas pesqueras y campamentos mineros, de un
lado, y las ciudades, del otro; entre el nivel de consumo y el bienestar deseado, y la
productividad económica capaz de solventarlo; entre la soportabilidad ecológica del
ámbito territorial, y la intensidad de explotación que se le exige; entre la preservación
de los recursos, y su explotación evitando su depredación; entre la salud ambiental, y
el riesgo de contaminación y desastres.

Todo lo cual sustenta el indispensable carácter comprehensivo requerido por

las circunstancias del mundo de hoy y más aún, del futuro. De allí, el carácter
comprehensivo del planeamiento urbano y regional.

COMPLEJIDAD DEL MUNDO CONTEMPORÁNEO Y DE SU PROBLEMÁTICA DE

DESARROLLO

La sociedad crecientemente abierta e intercomunicada a la que se va

avanzando por sobre las fronteras políticas y la economía de intercambio a la que se
ha llegado por efecto del proceso de la civilización, del incremento, expansión e
interrelación demográfica, y de la creciente urbanización; al punto de hoy verse la
humanidad sometida, de un lado, a la doble dinámica del éxodo rural por la fuerza
centrípeta y del desarrollo lineal y el riesgo de la conurbación generalizada por la
fuerza centrifuga; y de otro, a que toda la población, tanto la urbana como la rural,
aspira naturalmente a acceder a los también crecientes niveles de vida que el
vertiginoso progreso de la ciencia y la tecnología nos ha alcanzado, pero procurando
al mismo tiempo liberarse de la excesiva densificación, masificación y polución
ambiental que todo ello conlleva; nos plantea a los hombres contemporáneos, el
complejo y difícil problema de cómo alcanzar esos niveles de bienestar y seguridad
para todos con los siempre escasos recursos disponibles, sin vernos sumidos, como

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infortunadamente muchas veces viene sucediendo, en severas crisis económicas,

sociales, ambientales y políticas; desesperando muchas veces de lograrlo.

Desaprovechamiento, mal uso, sobrexplotación y depredación de los recursos.

Despilfarro. Desocupación, subempleo. Estancamiento. Carencias esenciales.
Desequilibrios y dicotomías externas. Frustraciones. Miseria. Hacinamiento y
promiscuidad. Masificación. Incomunicación. Contaminación. Morbilidad. Alta
mortalidad, sobre todo infantil. Altos riesgos e imprevisión frente a desastres. Caos.
Desconcierto. Conflictos. Inseguridad. Desesperanza. Violencia. Drama, en suma, que
se quiere expresar con el término: problemática del desarrollo.

Todos vivimos hoy con la obsesión del desarrollo. Todos lo queremos alcanzar
con los recursos que creemos contar, que no conocemos bien y que son mucho más
limitados y frágiles de lo que suponemos; y no acertamos bien como. Incluso,
paradójicamente, llegamos a depredarlos irremediablemente y a destruir las delicadas
calidades del hábitat, sumiéndonos en un mundo insalubre, empobrecido e inhumano.

Y es que en el proceso histórico de la civilización, la humanidad, que

paralelamente ha venido creciendo y poblando el planeta, ha venido también
necesariamente evolucionando: del hombre cazador y recolector, básicamente
depredador, al ganadero y agricultor, y finalmente, al transformador y creador
especializado de artefactos, servicios y modos de hacer, cada vez más sofisticados,
eficientes y poderosos, pero también complicados y costosos.

De la cultura nómada se pasó a la rural y luego, a la administrativa, comercial e

industrial de las ciudades. De una economía depredatoria, a una productora
autárquica, para llegar finalmente, con la división del trabajo, a la resultante de la
especialización y el intercambio: la economía de mercado; dinamizadora pero costosa
y compleja. Con productividades crecientemente más altas, pero también con costos
sociales más altos y complejidades de vida cada vez más sofisticadas e intrincadas.

Mundo el contemporáneo, civilizado y costoso que, como precio de disfrute,

exige una tecnología y productividad acordes. Ello implica una ética del saber, del
esfuerzo, de la producción, del uso y el consumo, dentro de un intercambio equitativo
y solidario. Una más fina y exigente disciplina para el buen uso de un más fino y
complicado instrumento. Pero infortunadamente, no toda la humanidad ha
desarrollado esa capacidad.

Los pueblos de suyo son sociedades heterogéneas en cuanto cultura de vivir,

de usar, consumir y producir en función de los medios geográficos en que están
asentados, de su momento histórico y de su propio genio y voluntad; siendo más
agudo el caso de los países de menor desarrollo. Como el del Perú, uno de los más

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dramáticos por la extrema heterogeneidad de su rico mestizaje, no solo de diversas

etnias y razas, sino sobre todo, de hombres de distintas cultural históricas.

Convivimos en el Perú, compartiendo su igualmente heterogéneo y difícil

territorio; hombres del mundo moderno - a la manera de los siglos XIX y XX -, en
plena cultura de las ciudades de la era mecanizada y capitalista de la república; con
los de ciudades menores y pueblos de alejadas provincias, a la manera cortesana y
mercantilista de los siglos XVI al XVIII del virreinato; con hombres que perviven.

Aún en la cultura rural, a la manera incluso de los ayllus del incario en el siglo
XV, en aldeas recónditas del macizo andino; y aún, con hombres seminómadas en lo
profundo de la Amazonía; todos, con sus distintos valores, intereses, capacidades y
herramientas.

Pero todos también, en la perspectiva de incorporarse a los beneficios del

mundo moderno y manejarse dentro de sus costos y complejidades, en la medida que
les va llegando su conocimiento por la navegación, el ferrocarril, la carretera, el avión,
el helicóptero, la prensa, el correo, la telefonía, la radio, la televisión y las
telecomunicaciones.

CONCEPCIÓN DEL PLANEAMIENTO COMPREHENSIVO DEL DESARROLLO

La magnitud y complejidad del reto precisa pues un esfuerzo suficiente, bien

orientado, prudente y eficaz, necesariamente mediante aproximaciones sucesivas,
para lograr su resolución: el planeamiento comprehensivo del desarrollo.

Tal tarea, nada sencilla, es un arte que compromete la participación de toda la

sociedad dentro de un proceso ordenado y polivalente - vale decir, cubriendo codas
las múltiples y diversas facetas y sectores necesarios de tratar -. Arte, cuya
naturaleza, campo de acción y finalidad también se precisa esclarecer.

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NATURALEZA DE LA FUNCIÓN DEL PLANEAMIENTO COMPREHENSIVO

El esfuerzo planificador necesita básicamente seguir el siguiente orden

procesal:

1) sabiendo como debieran ser las cosas,

2) examinar cómo se encuentran, para
3) proponer las medidas factibles que con
eficiencia permitan llevarlas de cómo
están a como debieran ser.

Lo primero implica que el planeamiento comprehensivo del desarrollo necesita

de un amplio conocimiento humanístico universal, auténticamente universitario, fruto
de una labor de siempre. Cuanto más profundo y amplio, tanto mejor. En ello es y
opera como sabiduría.

Para lo segundo, el planeamiento comprehensivo se desenvuelve como una

labor de rigor científico, que con disciplina objetiva busca la verdad de la situación real
por resolver, en toda su diversidad y unidad. En esto, es ciencia y necesita seguir
procedimientos científicos. En lo tercero, la búsqueda de la manera eficaz de resolver
la compleja problemática planteada, implica intuir con gran talento práctico, entre
innumerables alternativas y combinaciones, la mejor, la más viable, pronta y de
mínima costa. Por lo que, en esto, el planeamiento comprehensivo termina siendo un
arte.

El planeamiento comprehensivo, por lo señalado, es pues, sabiduría, ciencia y

arte, a la vez. Por ello, no es tarea para un solo hombre por genial que fuera. Es tarea
fundamentalmente de equipo, donde a la manera de una orquesta necesitan concurrir
diversos talentos y capacidades en un proceso armónico bien orientado de trabajo.
Como arte que finalmente es, el planeamiento comprehensivo, urbano y regional, es
ciencia práctica y como tal también se define según su objeto formal sobre el que
incide y la finalidad con que lo hace.

SU CAMPO DE ACCIÓN - OBJETO FORMAL

El objeto formal del planeamiento comprehensivo, vale decir su campo propio

de acción, es el establecimiento humano. Concepto de la geografía humana y
económica que caracteriza el fenómeno del asentamiento humano en la geografía y
su funcionamiento.

Su clara comprensión permite visualizar todo el ámbito del fenómeno a tratar,

en su diversidad de elementos y en su unidad dinámica; lo que es esencial para el

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planeamiento comprehensivo que necesita cubrir toda la variedad de facetas y

sectores que intervienen en la unidad funcional y orgánica de la compleja realidad
existente a resolver.

EL ESTABLECIMIENTO HUMANO:
Objeto del Planeamiento del Desarrollo

NIVEL DE
VIDA

HOMBRE
Estructuras
Físicas

MEDIO
RACIONALIZADO

Estructuras
No Físicas
MEDIO
FISICO

Gráfico 1

Como se muestra en el esquema ilustrativo (Gráfico 1), el establecimiento

humano aparece cuando un determinado grupo humano - el hombre -, dejando su
deambular nómada e impelido para resolver sus necesidades, se asienta en un
determinado territorio que encuentra conveniente – el media físico - y crea un
ambiente apto para su vida - el medio racionalizado (o humanizado o civilizado o
urbanizado para el caso más avanzado de urbanización) - que le permita alcanzar un
también determinado nivel de vida.

En la generación del Establecimiento Humano, el Hombre interviene como el

agente activo determinante, porque siendo vivo e inteligente, toma la iniciativa, crea y
puede potencialmente transformar la naturaleza del Medio Físico; y éste, constituye el
agente pasivo condicionante, al Hombre y su acción con las características
específicas de su naturaleza material, dando al ambiente de vida del Medio
Racionalizado que crea el Hombre y a éste, en su vivir en él, su particular
característica cultural.

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El medio ambiente, tanto material, como social y cultural – humano - , que el

Hombre crea al transformar, con su inteligencia y su trabajo, tanto el Medio Físico –
imprimiendo en él el sello de su racionalidad -, como su propia dimensión y dinámica
humana, convirtiéndolos en el Medio Racionalizado, queda constituido por un conjunto
de estructuras, hechura del hombre, tanto físicas como no físicas.

Esto es, ordenamientos racionales de ser y funcionar, que responder al

ordenamiento inteligente de la razón para apropiarlos a los requerimientos exigidos
por las necesidades materiales y no materiales del ser humano racional. Estructuras
físicas son todos los cambios y adecuaciones del Medio Físico hechos por el Hombre,
como nivelaciones, parcelamientos, habilitaciones de suelos, captaciones de agua,
embalses, canalizaciones, caminos, edificaciones, usinas, líneas de transmisión, etc.
También por supuesto, las ciudades en cuanto modelación material del espacio físico,
lotes, edificios, vías y servicios.

Estructuras no físicas son todos los ordenamientos de la vida social, política,

económica, religiosa y cultural que el Hombre ha creado, adecuadamente adaptados
a los condicionamientos del Medio Físico, para el mejor desenvolvimiento de su
existencia social, cultural y espiritual en él. Todos los órdenes, instituciones, sistemas,
procedimientos y usos. También las ciudades, en cuanto comunidades humanas y
ambiente cultural.

Todo el ordenamiento del Medio Racionalizado permite alcanzar un

determinado Nivel de Vida para el Hombre. Será mejor cuando dicho ordenamiento,
vale decir cuando las estructuras tanto físicas como no físicas que lo conforman, son
eficientes, estén bien logradas por el Hombre, por un Hombre sano y competente que
ha acertado y ha sabido acondicionarlas bien a las características del Medio Físico y a
las de su propia dimensión e índole humana y cultural, por lo que resultan realistas y
adecuadas.

Si el Nivel de Vida resulta bajo, será porque las estructuras están fallando, por
inadecuadas a la realidad del Medio Físico y del Hombre en él establecido, por ser
irracionales, ser copiadas de realidades distintas, o ser obsoletas. O bien porque los
agentes generadores del Establecimiento Humano presentan deficiencias; el Hombre
es débil, inculto, de salud precaria, no calificado; o el Medio Físico es hostil,
demasiado adverso y presenta severos condicionamientos no factibles de modificar.

Como se puede apreciar, la concepción del Establecimiento Humano define

bien el campo de acción del planeamiento comprehensivo por cuanto le permite una
visión completa y distinta de su objeto formal, en su conjunto, en sus principales
partes constitutivas, en su funcionamiento y en sus resultados. Referencia básica para
el tratamiento comprehensivo que es indispensable.

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SU FINALIDAD

Debidamente especificada, es mejorar el nivel de vida del establecimiento

humano. Entendiendo por nivel de vida, el grado de satisfacción de las necesidades
humanas.

Economía y Humanismo de Louis Joseph Lebret contribuyó a objetivar esta

valoración, de suyo sumamente difícil por la subjetividad que implica. Señaló que las
necesidades humanas son de tres tipos: básicas, de comodidad y de finalidad; siendo
ineludible la debida atención de las tres para el logro del bienestar humano, conforme
es el hombre.

Básicas, son aquellas necesidades humanas que de no atenderse, el hombre

perece. Como nutrición, albergue (vivienda), abrigo individual frente a la inclemencia
ambiental (vestido), y salubridad suficiente (higiene). En esta calidad son de valor
objetivo común a todos los hombres, cualquiera que sea su estatus cultural, social y
económico. De determinados mínimos no puede descender ningún ser humano.

De comodidad, son las necesidades que al atenderse, facilitan la vida. Como

mobiliario, menaje, herramientas, energía eléctrica, abastecimiento de agua potable a
domicilio, alcantarillado, transporte motorizado, teléfono, etc. En esta calidad, varían
conforme a las características culturales y al grado de civilización alcanzado por cada
grupo humano. Cada caso tendrá sus mínimos específicos.

De finalidad, son las que al atenderse, le dan sentido a la vida. Como el acceso
a la cultura, la educación, la recreación, la comunicación social, el arte, la vida
intelectual y espiritual, la religión, etc.

Para la medición objetiva del nivel de vida alcanzado, existen dos maneras de
procurarla: el método microanalítico del "diagrama mariposa" ideado por economía y
humanismo, bastante pormenorizado y de excelente aplicación práctica, pero
laborioso y costoso, en base a expresas encuestas especializadas; y el del
macroanálisis de la contabilidad social de que se dispone en publicaciones regulares,
para interpretar la situación de manera general, rápida y con bajo costo.

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EL PROCESO DEL PLANEAMIENTO

En base a la teoría expuesta, el esfuerzo requerido, en la práctica, se viabiliza

mediante un proceso secuencial que en sus grandes rasgos (gráfico 2), empieza,
luego de identificar y delimitar el ámbito objeto del planeamiento y el nivel a quo se
requiere el estudio, 1) por procurar conocer los términos del problema del caso
especifico, reuniendo en un expediente la información necesaria planteada por la
hipótesis resultante de un rápido reconocimiento previo, luego 2) analizándola para
caracterizar la situación y concluyendo en la síntesis de su diagnosis y prognosis al
plazo previsto del plan, planteando en concreto la problemática a resolver.

EJECUCION
EVALUACION
IMPLEMEN-
TACION

REAJUSTES

RECONOCI-
PROGRAMA- MIENTO
CIÓN Y PRESU- EXPEDIENTE
PUESTO

ANALISIS
DIAGNOSIS
PROGRAMA Y PROGNOSIS
PROYECTOS

OBJETIVOS
METAS

ESTRATEGIA Y
POLITICA
PLAN IDEA
EXAMEN DE RECTORA
FACTIBILIDAD

Gráfico 2. Proceso de planificación para el desarrollo

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La respuesta al problema se empieza a preparar mediante 3) la formulación de

objetivos metas que serían requeridos para resolver sus términos, entendiendo por
objetivos, líneas y dirección de acción y por metas, la cuantía en que la acción sería
conveniente cumplirla; lo que implica ya el arte de ponderar posibilidades con los
recursos y el tiempo disponible.

Como la sumatoria de objetivos y metas planteados no es realizable, primero

porque su totalidad generalmente demandaría mucho más recursos que los
disponibles y segundo, porque muchos objetivos y metas necesariamente se
contraponen, de tal suerte que si se ambiciona mucho de algo necesariamente se
tendrá que reducir de otro, hace falta luego 4) seleccionar y priorizar los objetivos
convenientes y ajustar prudencialmente sus metas para armonizarlos en una síntesis
operativa, conjugándolos en un todo orgánico con unidad en su diversidad,
funcionalmente operativo y eficaz: el Plan como idea rectora. A partir de esta
concepción directriz genérica se necesita 5) empezar a examinar objetivamente su
factibilidad con los siempre escasos recursos de se dispone, aunque aún en sus
grandes términos, a fin de hacerle ajustes prudenciales para hacerla lo más realista
posible. Grandes planes ideales e imaginativos que deslumbran por su concepción,
pero que no se pueden realizar con los recursos disponibles, son pésimos planes.
Planes menos ambiciosos y más modestos, pero realizables por los hombres de la
localidad con los recursos que realmente disponen, son los planes excelentes.

Obtenido un plan director al parecer realista, hará luego falta 6) examinar su

viabilidad política frente a la reacción de los intereses creados que se afectarían con
los cambios que propone y diseñar la política y estrategia con que superarla; lo que
puede implicar algunos ajustes al plan adicionales. Si en todo el proceso del trabajo
planificador se le ha conducido democráticamente; esto es, en permanente diálogo
con el pueblo para quien se planifica, manteniéndolo informado y acogiendo sus
sugerencias y reclamos, el plan no tendrá mayor oposición y gozará del consenso y
apoyo político indispensable. Más aún, el pueblo lo sentirá suyo y necesario y sin
esperar su promulgación formal, lo empezará por sí mismo a ejecutar.

Este plan eficaz, realista, factible y con apoyo político, como planteamiento
director genérico no es realizable. Para su realización precisa ser traducido y
viabilizado en 7) un paquete de proyectos y programas concretos de inversión; etapa
del proceso donde corresponde formular y evaluar económica y socialmente los
proyectos y programas de inversión que se considera convenientes para la
materialización: del plan. Examen de factibilidad en profundidad, decisorio, en
concreto y puntual. Usualmente se descubre en esta etapa, la inviabilidad e
inconveniencia de ideas de ejecución que por supuestamente buenas se las previó
para concretar el plan. En este caso, habrá que descartarlas y sustituirlas por

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alternativas económica y socialmente rentables, recomponiendo el paquete de

inversiones que constituye el plan concreto a ejecutar.

En base a esta concreción suficiente, ya se puede proseguir con las

previsiones racionales necesarias para implementar y ejecutar responsable y
controladamente lo propuesto. Para ello, primero habrá que 8) programar en el tiempo
y presupuestar en sus costos, las acciones previstas de ejecutar, luego disponer 9) la
implementación que hará falta, entendiendo por tal la creación de las autoridades
ejecutivas necesarias debidamente facultadas y la puesta a su disposición de los
recursos presupuestados en las oportunidades de la programación. Base
indispensable para una administración eficiente y los oportunos reajustes que
necesariamente en la marcha habrán de requerirse.

Con estas previsiones, las autoridades diseñarán y procederán a 10) la

ejecución, 11) evaluando constantemente los resultados para disponer oportunamente
11) los reajustes necesarios. Para la evaluación final de los resultados del plan y el
diseño de los reajustes que ameriten debido a factores no previstos y a los cambios
de la situación por efecto del mismo plan ejecutado, se requerirá en la práctica
actualizar el expediente, la diagnosis, proyectar la nueva prognosis, reformular
objetivos y metas, un nuevo plan director, examinar su factibilidad, rediseñar en
concordancia la política y estrategia que hará falta para viabilizarlo, formular y evaluar
los proyectos de inversión correspondientes, reprogramar y presupuestar los
reajustes, ejecutarlos, evaluar nuevamente resultados para luego pacer nuevamente
reajustes necesarios; en suma, hará falta siempre reciclar el proceso del plan. Al
primer plan seguirá uno segundo perfeccionando resultados; y a este, un tercero y así
sucesivamente.

Iniciado el proceso de planeamiento, nunca acaba. Se recicla pertinentemente

en aproximaciones sucesivas. Es una función asesora a la marcha de los pueblos,
permanente. Por ello, también hace falta preparar planes a distinto plazo: a corto - 1 a
2 años -, mediano - 4 a 8 - y largo plazo – 10 a 20 o más -, que den perspectiva a todo
el proceso. Solo se ejecutan los de corto plazo por la mayor y más cercana precisión
de sus parámetros. Los de mediano y largo plazo dan la perspectiva orientadora en
que se inscriben los de corto plazo y solo se ejecutan a través de éstos. A la manera
de las luces de los vehículos: altas para saber hacia dónde se está yendo, medianas
para alertarse de lo que va llegando y cortas para maniobrar la conducción de la
marcha sobre el camino directamente conocido.

Una posible organización para el funcionamiento permanente de una oficina de

planeamiento podría ser la ilustrada en el organigrama que se muestra en el Gráfico
3, donde aparecen básicamente cuatro órganos de línea y dos de apoyo.

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OFICINA DE PLANIFICACIÓN

DIRECCION

OFICINA DE
RELACIONES CENDO
PÚBLICAS

PROGRAMACIÓN
EXPEDIENTE ANÁLISIS PLAN PROYECTOS Y PRESUPUESTO

Gráfico 3
Órganos de línea:

1) el dedicado a preparar y actualizar permanentemente el expediente - obtención

del conjunto de material de datos a trabajar - y de valorizarlo mediante
cuadros, estadísticos y gráficos; 2) el dedicado a todos los procesos de análisis
y síntesis requeridos para establecer la diagnosis, prognosis, formular objetivos
y metas, formular el plan director, examinar su factibilidad y diseñar la política y
estrategia a seguir, 3) el encargado de la formulación y evaluación de
proyectos de inversión; y 4) el abocado a formular las programaciones y
presupuestos de referencia que las autoridades ejecutoras habrán de utilizar
pan la implementación y ejecución.

Órganos de apoyo:

1) la oficina de relaciones públicas encargada de cultivar un abierto y estrecho

contacto con la comunidad para la que se planifica, sus autoridades, sus
instituciones y hombres de estudio, sus medios masivos de comunicación, etc.,
difundir los avances del proceso planificador, propiciar reacciones que lo
retroalimenten, mediante publicaciones, exposiciones, foros, conferencias de
prensa, debates radiales y televisivos, etc.; y 2) el centro de documentación y
banco de datos que sistemáticamente recoge y colecciona toda información útil
que se publique o emita en el exterior o en la propia oficina sobre el área de
planificación.

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CONDICIONES DE VIABILIDAD

Pero en todo este quehacer se requiere sobretodo la más clara comprensión

de lo que se tiene entre manes: el desarrollo.

De lo que se entienda por tal, depende el acierto en el esfuerzo. Según Sunkel

y Paz, "el concepto de desarrollo, concebido como un proceso de cambio social, se
refiere a un proceso deliberado que tiene como finalidad ultima la equiparación de
oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plan nacional, como en
relación a sociedades que poseen patrones más elevados de bienestar social" y así
mismo, que "el desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse, entonces, como
estructuras parciales, pero interdependientes que configuran un sistema único. La
característica principal que diferencia a ambas estructuras es que: la desarrollada, en
virtud de su capacidad endógena de crecimiento es la dominante, y la
subdesarrollada, dado el carácter inducido de su dinámica, es dependiente y esto se
aplica tanto entre países como dentro de un país."

Francoise Perroux lo conceptúa como "la combinación de los cambios

mentales y sociales de una población que la hacen apta para hacer crecer,
acumulativa y duraderamente, su producto real global"; y economía y humanismo
precisa: con la finalidad concreta de mejorar el nivel de vida del hombre, esto es, del
grado de satisfacción de sus necesidades - básicas, de comodidad y de finalidad -.

A lo que podríamos concluir, de nuestra parte, que pueblo desarrollado es el

capaz de afrontar por sí mismo, su responsabilidad de alcanzar el nivel de vida que
cree necesario y para el cual vale la pena trabajar y esforzarse.

POLÍTICA NACIONAL, REGIONAL, DE GRANDES OBJETIVOS ECONÓMICOS Y

SOCIALES

El nivel de vida que se cree necesario, es la base y punto de partida

fundamental para ordenar el proceso planificador, conciliando prudentemente el deseo
de lo máximo con las limitaciones de lo posible, el interés de hoy con el del futuro.
Delicada opción donde se juega la eficacia del esfuerzo y del equilibrio saludable del
conjunto.

Para ello y en función de los términos requeridos por cada situación real y
concreta, se precisaría básicamente estructurar el plan según los siguientes grandes
objetivos económicos y sociales, o condiciones fundamentales de eficiencia para el
desarrollo:

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1. Procurar en el ámbito del caso, el pleno empleo de su mayor población

económicamente activa posible, con un ingreso mínimo por empleo - nivel de
productividad económica y de correspondiente bienestar social -
cuidadosamente determinado, conciliando los heterogéneos extremos históricos,
geográfico económicos y sociales de la sociedad;

2. Simultáneamente, promover la provisión de servicios sociales en concordancia,

que garanticen el mínimo bienestar social considerado;

3. Garantizar que estos dos grandes objetivos correspondientes y armónicos,

puedan alcanzarse en todo lugar del territorio conveniente de ser puesto en
valor, para evitar excesivas densidades y concentraciones poblacionales y lograr
una distribución armónica de la población, de su actividad y de los servicios en
relación al medio; y

4. Cautelar que el logro de los objetivos precedentes, sea alcanzado sin afectar el
equilibrio ecológico ni depredar los recursos naturales, a fin de preservar el
hábitat, legado tanto a los hombres de hoy como a los del futuro.

Todas, condiciones de eficiencia ecológica, económica y social, que pueden

ser consideradas y verificadas concretamente a través de la formulación y evaluación
económica y social de proyectos de inversión, y la subsiguiente administración y
control de su ejecución; donde, tanto en la ingeniería del proyecto, como en la
selección del tamaño, la localización y disposición de planta, como en las alternativas
de financiación y gerencia administrativa y particularmente en el cálculo de los costos
y beneficios para su evaluación privada - económica y financiera y sobre todo, social,
al igual que en el análisis de sensibilidad, riesgo e incertidumbre, deberá considerarse
necesariamente los costes y beneficios inherentes a la preservación del ambiente, los
recursos naturales, el equilibrio ecológico ambiental, y la prevención y mitigación de
desastres.

En la ingeniería del proyecto, investigando y utilizando la mejor tecnología

posible para minimizar y optimizar el uso de los recursos, alcanzar el máximo de
reciclaje, evitar la contaminación y minimizar los riesgos de desastres. Igual cuidado
para estos efectos en la selección de la localización, del tamaño y de la disposición de
la planta.

Naturalmente, considerando ineludiblemente entre los factores concurrentes al

establecimiento de los costos y los beneficios, los relativos a la preservación del
ambiente y los recursos y a la prevención y mitigación de desastres, y los márgenes
de economía y de bienestar social que de ellos se derivan. Sobre todo, en el cálculo
de los precios de cuenta, precios sombra o precios sociales para la evaluación social
del proyecto.

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