Las nuevas relaciones
Estados Unidos-Cuba:
formación, factores,
y fantasmas
Este panel, moderado
por Ariane van Buren,
cerró la última sesión del taller
de autores «¿Qué son los Estados Unidos?»,
donde nació este número de Temas.
Su debate entre los participantes
se prolongó durante más de dos horas.
Se ha mantenido el estilo oral
de las intervenciones de los panelistas,
añadiendo solo un mínimo
de referencias, y se han integrado al texto
sus respuestas y comentarios finales.
La política de los Estados Unidos hacia n.
Cuba-Estados Unidos: finalmente
diálogos en plural entre pares
Soraya M. Castro Mariño
Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI)
La fecha del 17 de diciembre de 2014, con los anuncios de
las decisiones presidenciales de la República de Cuba y los
Estados Unidos de iniciar una nueva etapa entre los dos
países, marca el más significativo cambio en la política
estadounidense hacia Cuba de los últimos 54 años. Es
un hecho de relevancia histórica, política y simbólica,
así como un punto de inflexión en el cual confluyen, al
menos, cuatro planos analíticos multidimensionales:
los Estados Unidos de América, la República de Cuba,
América Latina y el Caribe y el entorno internacional.
La aceptación pública por parte del Presidente de
los Estados Unidos de que la política de hostilidad no
brindó los resultados esperados, y había terminado por
aislarlos, sirve de eje articulador para exponer el
porqué de la necesidad de un «cambio». Obama superó
el costo simbólico de negociar con el gobierno cubano
y su liderazgo histórico, lo cual es relevante y merece un
gran respeto. Las declaraciones tuvieron lugar después
de 18 meses de conversaciones secretas, en las cuales el
Vaticano y el gobierno canadiense brindaron apoyo. En
ellas se aprecia un espíritu de concertación basado en el
interés mutuo, que permite aceptar las sinergias futuras
que estas disposiciones presidenciales establecen.
Sin embargo, en esta exposición no podré abordar
un criterio analítico-holístico, ni abarcaré todas las
implicaciones, por lo cual, intentaré explicar —solo a
medias— las interacciones a nivel gubernamental que
Cuba: formación,
81-82: factores y fantasmas
91-109, enero-junio de 2015 91
 están teniendo lugar, para justamente avanzar el interés
nacional de las dos partes en una dinámica orientada
a «normalizar» las relaciones. Dicho sea de paso, este
término de «normalizar» aspira al ideal weberiano,
pero no comparto la opinión de que estas interacciones,
incluso en el mejor de los escenarios, lleguen a ser
alguna vez «normales».
A pesar del conflicto histórico, la asimetría y la
desconfianza, características que dominaron por 54 años
las relaciones entre las dos naciones, la apuesta, ahora,
es a favor del diálogo, la negociación y la cooperación.
Esto convierte el momento histórico en trascendental y
señala una etapa cualitativamente diferente. Al mismo
tiempo, las peculiaridades enunciadas atemperan y
matizan el arduo trayecto a decursar, en el cual hay
que construir todo, o casi todo, desde el principio. Este
proceso ocurre en diversos planos de una carretera de
distintos niveles, en la cual la circulación es a disímiles
velocidades y las interpretaciones de señales pueden
ser discordes.
El axioma y objetivo estratégico del gobierno
estadounidense, sin embargo, se mantiene inalterable:
la destrucción del proceso revolucionario cubano. En
principio, la esencia del bloqueo económico, comercial
y financiero se mantiene debido a la madeja de leyes
que lo establecen, entre otras la Ley de Comercio con
el Enemigo de 1917, la Ley de Asistencia al Exterior
de 1961, la Ley Torricelli y la Ley Helms-Burton. La
aplicación del Smart Power y, consecuentemente,
la conjunción de los recursos de poderío nacional a favor
del cambio de régimen se sumergen en una narrativa
más creativa y los métodos e instrumentos evolucionan
de acuerdo al escenario nacional cubano y tienden a
moverse más en el eje económico-tecnológico.
No obstante, Cuba y los Estados Unidos dialogan
sobre «los más diversos temas de forma recíproca y
en pie de igualdad soberana», lo cual permite discutir
y resolver las discrepancias y controversias mediante
negociaciones, mientras que se va aprendiendo «a
vivir con nuestras diferencias». La observancia de los
principios del Derecho Internacional y de la Carta
de Naciones Unidas rigen el proceso de «normalizar
las relaciones», cuyo primer paso fue la decisión de
restablecer relaciones diplomáticas, lo cual tuvo lugar el
20 de julio, con la apertura de las respectivas embajadas
en La Habana y Washington.
De manera esquemática, el proceso, por ahora,
se puede visualizar de la siguiente manera: por un
lado, están teniendo lugar las negociaciones al más
alto nivel, enfocadas, en un primer momento, en el
restablecimiento de relaciones diplomáticas y en los
temas más importantes y estratégicos para ambos
países, mientras que se mantienen las conversaciones
que honran acuerdos suscritos, y cuya implementación
establece encuentros sistemáticos, como es el caso
92 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
migratorio; por otro, tienen lugar encuentros técnicos,
que avanzan de manera paralela, especificidades
sobre aspectos en los cuales hay precedencia o
consenso en cuanto a concretar acciones de interés
mutuo para ambos países; ejemplo de esto son las
pláticas relacionadas con el correo postal directo,
fraude de documentos migratorios, actualización
de asuntos migratorios, tráfico ilícito de migrantes,
trata de personas, telecomunicaciones, aeronáutica
civil, seguridad aérea y marítima, intercambios
científicos y educacionales, colaboración en salud
—particularmente enfermedades infecciosas—, mapeo
de navegación marítima, áreas de marinas protegidas,
intercambios sobre el alcance e implementación de
las regulaciones administrativas de enero y febrero de
2015, etcétera.
Además, continúan las conversaciones militares
en el perímetro de la Base Naval de Guantánamo,
así como los intercambios técnicos y profesionales
entre el Servicio de Guardacostas norteamericano y
las Tropas Guardafronteras cubanas, y los vinculados
al comportamiento de los procedimientos técnicos
operacionales en ejecución, a saber el concerniente a
dar respuesta a posibles contaminaciones por derrame
de hidrocarburos en alta mar, y el de búsqueda y
salvamento. En tanto, no hay asunto excluido de
la agenda de conversaciones, los asuntos a abordar
son disímiles, incluido el diálogo sobre derechos
humanos.
Sobre la apertura de las misiones diplomáticas,
las mayores dificultades prácticas y burocráticas,
pero solubles, radicaban en el problema bancario de
la Misión de Cuba en Washington D.C. y la forma
de implementar los preceptos establecidos por las
convenciones de Viena sobre Relaciones Diplomáticas
de 1961 y Relaciones Consulares de 1963.
Si el primer paso fue de por sí complejo, aún más
difícil será la extensa y variada agenda para avanzar
hacia la «normalización», en la cual, entre otros, estarán
presentes temas espinosos como la eliminación total
del bloqueo, la devolución del territorio ilegalmente
ocupado por la Base Naval de Guantánamo, el cese
de las trasmisiones radiales y televisivas (Radio y TV
Martí), la compensación al pueblo cubano por los
daños humanos y económicos, las compensaciones a
personas naturales y jurídicas estadounidenses por sus
propiedades nacionalizadas, etcétera.
Se ha especulado sobre la reversibilidad o
irreversibilidad de este proceso, elemento medular
en cualquier análisis sobre el particular. Quizás, lo
más importante radica en lo que ocurra en Cuba: las
transformaciones económicas y sociales, las decisiones
que se adopten en materia de política interna y externa,
incluidos el comercio exterior, el congreso del Partido
Comunista (PCC) en abril de 2016 y el previsto relevo
generacional de la dirección política del país a partir de
2018. Por supuesto que, en el entorno doméstico de la
Isla, influyen los acontecimientos que tienen lugar en
el sistema de relaciones internacionales, y sobre todo
en la región de América Latina y el Caribe.
Al mismo tiempo, en los Estados Unidos hay actores
y factores que favorecen su reversibilidad y otros, por
el contrario, indican su fortaleza. Entre las variables
que pueden mencionarse como aspectos que pueden
condicionar un retroceso encontramos, entre otros:
1. La decisión del presidente Obama es una orden
ejecutiva, y, por ende, cualquiera que llegue a la
presidencia en el 2016, puede derogarla.
2. El limitado tiempo político que le queda a la
Administración no permite su consolidación
mediante la aprobación por parte del Congreso
de proyectos que varíen la ecuación mediante la
aprobación de enmiendas o derogación de leyes. Es
decir, es improbable que antes de noviembre del 2016
se logre una modificación sustancial de las leyes que
sustentan la política de hostilidad, particularmente
la Ley Helms-Burton de 1996, entre otras. Con
el dominio republicano en ambos hemiciclos del
Congreso federal, el panorama resulta incierto para
aventurarnos a pronosticar la posibilidad de que se
aprueben modificaciones en las legislaciones vigentes,
que regulan las sanciones punitivas económicas
más importantes contra Cuba, es decir, el bloqueo
económico, comercial y financiero. Esto se conjuga,
además, con el mantenimiento de los fondos oficiales
para la «promoción de la democracia en Cuba» como
parte de la filosofía del cambio de régimen.
3. La fragilidad de las relaciones de seguridad entre
los dos países, sujeta a provocaciones que pudieran
ser eventos de poca probabilidad, pero de inmenso
impacto (por ejemplo, la del 24 de febrero de 1996).
Al respecto, incluso el presidente de los Consejos
de Estado y de Ministros de Cuba, Raúl Castro
Ruz, alertó:
Ambos gobiernos debemos adoptar medidas mutuas
para prevenir y evitar hechos que puedan afectar los
progresos en la relación bilateral, basados en el respeto a
las leyes y el ordenamiento constitucional de las partes.
4. Los oponentes en el Congreso al proceso de
«normalización» de relaciones tienen capacidades
de impactar y maniobrar en el intento de revertir el
proceso. De hecho, los legisladores cubanoamericanos
y sus aliados naturales, conservadores de extrema
derecha, pueden obstruir la asignación de fondos
para las operaciones de la embajada de los
Estados Unidos en Cuba, introducir enmiendas o
proyectos de ley que intenten revertir las medidas
ejecutivas o reducir sustancialmente su alcance,
incorporar condicionamientos a los proyectos de
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
ley de asignaciones de diferentes departamentos y
agencias del gobierno, e incluso proponer que se
arrecie el bloqueo. En el Senado, la aprobación del
nombramiento del embajador de los Estados Unidos
en Cuba puede ser obstaculizada. Las acciones
legislativas, sin embargo, pueden enfrentar el veto
presidencial.
5. Todos los posibles candidatos a la nominación
republicana, que se han pronunciado al respecto
a tres meses de los anuncios (Jeb Bush, Mike
Huckabee, Chris Christie, Rick Perry, Ted Cruz,
Marco Rubio, Scott Walker), con excepción de
Rand Paul, consideran negativas y erráticas las
acciones del Ejecutivo demócrata. Los senadores
cubanoamericanos que ya iniciaron sus campañas
electorales, Cruz y Rubio, exigen una agenda de
carácter agresivo y fundamentos neoconservadores
hacia la Isla, pero también tendrán que enfrentar
daños a su capital político en el futuro. Es de esperar,
entonces, que Cuba devenga en argumento electoral
republicano y ejemplo de los fracasos de la política
exterior de Obama, sobre todo en relación con
América Latina y el Caribe.
6. Las encuestas en el Sur de la Florida reflejan
tendencias contradictorias en cuanto al proceso
iniciado el 17 de diciembre del 2014. La pesquisa
realizada en febrero de 2015 por la firma Bendixen
& Amandi International con el patrocinio de El
Nuevo Herald, The Miami Herald y The Tampa Bay
Times, arrojó que solo 44% de los encuestados de
origen cubano estaba de acuerdo con el anuncio
del Presidente, mientras que 48% disentía. No
obstante, los cubanoamericanos nacidos en los
Estados Unidos apoyan en 64% y 53% de los
inmigrantes estaban en desacuerdo. Esta misma casa
encuestadora realizó un nuevo sondeo en marzo de
2015, a una muestra de 400 cubanoamericanos o
personas de origen cubano a nivel nacional, que
arrojó que 51% apoyaba el proceso. Al respecto
resulta revelador que en la medida en que el proceso
prospera, el sostén a la política aumenta. Esto refleja
los cambios demográficos y etarios de la comunidad
cubana asentada en los Estados Unidos, pero
también en el sur de la Florida, particularmente las
posturas respecto a las relaciones con la Isla de los
migrantes cubanos que llegaron a partir de la década
de los años 90 y las actitudes de segunda y tercera
generación. Es demostrativo que 60% de los menores
de 50 años favorecen las medidas. Sin embargo,
el sondeo también proyecta una contradicción
singular: la mayoría de los entrevistados favorece el
mantenimiento del bloqueo económico, comercial
y financiero contra Cuba, en contraposición a
las encuestas nacionales. Al mismo tiempo, los
encuestados en la Florida solo apoyan la política
93
 anunciada por Obama en 41%, mientras que en el
resto del país los cubanoamericanos la favorecen
en 69%, más a tono con el sentir de los sondeos a
nivel federal.
Por otra parte, los indicadores de una tendencia a
la irreversibilidad son, entre otros:
1. Todas las encuestas nacionales (ocho después
del 17 de diciembre de 2014 hasta el 2 de abril
de 2015) muestran que alrededor de 60% de los
estadounidenses apoya la «normalización» de las
relaciones e incluso el levantamiento del «embargo
comercial». Si se analizan los partidos, de acuerdo
con un sondeo de la firma Pew, realizado del 7 al
11 de enero de 2015, aproximadamente 74% de los
demócratas y 67% de los independientes secunda la
decisión, mientras que los republicanos están más
divididos con solo 40% a favor. No obstante, según
encuesta de la firma Benenson Strategy Group &
SKD Knickerbocker, realizada entre el 26-27 de
febrero de 2015, y aplicada entre 1 032 votantes
registrados, 64% respalda la eliminación del
«embargo», cifra que coincide con la posición de los
independientes, mientras que 74% de demócratas lo
favorece y los republicanos lo aprueba en 51%.
2. Es un escenario que se proyecta positivo para
«avanzar hacia el proceso de normalización»,
apoyado bipartidistamente por miembros del
Congreso, sectores sociales progresistas, los grandes
medios de comunicación, y por una gran cantidad
de personalidades, académicos, tanques pensantes,
asociaciones religiosas y grupos empresariales,
interesados en el mercado cubano.
3. En el discurso del Estado de la Unión de enero
del 2015, lo cual refleja su prioridad política, el
presidente Obama instó al Congreso a poner fin al
«embargo». Esto ha sido apoyado por legisladores
de ambos partidos, que han presentado varios
proyectos de ley para la eliminación total o parcial
del bloqueo, en particular, la anulación de barreras
para el comercio agrícola y la aprobación de créditos
privados (H.R. 274, H.R. 403, H.R. 738, H.R. 635, S.
491) y las restricciones de viajes a Cuba (H.R. 634;
H.R. 664, S. 299). Además, la representante Betty
McCollum propuso un proyecto de ley para eliminar
las trasmisiones de Radio y TV Martí (H.R. 570). En
el Senado, una coalición de demócratas y algunos
republicanos, que representan poderosos intereses
empresariales estiman que pueden lograr el voto
para la aprobación de algunas de estas propuestas
y se estima que el proyecto relativo a la libertad de
viajes tiene mayores posibilidades. En la Cámara de
Representantes no existe tanta certeza.
4. Los sectores de negocios y empresariales de los
Estados Unidos pueden devenir un motor de
94 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
cambio a favor del levantamiento del bloqueo
dentro de las estructuras de su sistema político. Por
ahora, y a solo siete meses de los anuncios del 17D,
las industrias más activas son agroindustrial —que
estableció la Coalición de Agricultores de los Estados
Unidos por Cuba—; telecomunicaciones; viajes
(turismo, cruceros, líneas aéreas, vuelos privados,
etc.); medio ambiente y energías renovables;
construcción y materiales de la construcción;
portuaria; entretenimiento; arte; deportiva y
farmacéutica. La entrada en acción del nuevo grupo
de presión bipartidista Engage Cuba, que representa
a colosales sectores de negocios y organizaciones
no gubernamentales, es, quizás, el pináculo de
la concertación de esfuerzos para ampliar las
relaciones con la Isla.
5. En la medida en que poderosos grupos políticos y
económicos de los diversos sectores de la sociedad
estadounidense, incluidos los «cubanoamericanos
de tendencia moderada», consideren que estas
acciones favorecen sus heterogéneos intereses se
crea un «consenso del establishment», que permite
no solo apoyar y cabildear para profundizar en
los cambios de política del Ejecutivo, sino que
simplemente elevan el costo político a cualquier
agrupación o individuos, cuyo programa aliente el
retorno a una política que, a decir de ellos mismos,
ha resultado fallida.
6. A pesar de que los años electorales a la presidencia
se han caracterizado por ser extremadamente
negativos para la política hacia Cuba (por solo
mencionar los más recientes, recordemos 1992,
1996, 2004), los comicios de 2016 pueden resultar
diferentes. El tema Cuba no debe convertirse en
centro de polémica, ni es asunto prioritario para
los votantes a no ser para un sector específico de
cubanoamericanos en el importante estado de la
Florida por su peso en el Colegio Electoral. La
opinión pública nacional apoya el proceso, y si las
diversas agrupaciones, grupos de interés y sectores,
que alientan el proceso, emprenden acciones
enérgicas de cabildeo, incluida la canalización de
fondos, se elevan los costos políticos a quienes
propongan la reversión. Sin dudas, los comicios
de 2016 tendrán una importancia singular en
las relaciones Cuba-Estados Unidos. En estos
momentos, cuando faltan aún más de dieciséis meses
y reconociendo las complejidades y particularidades
de las elecciones, resulta aventurado pronosticar los
resultados. En el escenario de que Hillary Clinton
u otro demócrata gane los comicios, el avance
hacia la «normalización», bajo la doctrina del
Smart Power, continuará. La propia exsecretaria de
estado Clinton, en su libro Hard Choices aconsejó
al presidente Obama a levantar o relajar «el
 embargo, pues no estaba alcanzando sus metas».
Por otro lado, si gana uno u otro de los candidatos
republicanos, el proceso se puede complicar en
algunos aspectos, dependiendo de quien resulte
electo. Sin embargo, y dado el pragmatismo que
los caracteriza, si los republicanos se alzan con la
victoria presidencial, pero se logra elevar los costos
a quien se atreva a proponer la reversión, una vez
terminada la contienda electoral, el proceso de
«normalización» debe continuar progresando, aun
cuando será más susceptible a límites y obstáculos
políticos y de carácter judicial.
7. En esta ecuación, la decisión del Departamento de
Justicia de presentar catorce cargos por corrupción
y soborno contra el senador Robert Menéndez (NJ)
es trascendente, pues lo neutraliza. Menéndez ha
dejado, temporalmente, su cargo como demócrata
de mayor rango en el Comité de Relaciones
Exteriores. Al ser miembro del partido demócrata,
su oposición al diálogo con Cuba era usualmente
interpretada como una posición bipartidista
a favor de mantener la política de hostilidad y
enfrentamiento en toda línea.
8. Aún el presidente Obama tiene facultades ejecutivas
para flexibilizar más el bloqueo y los viajes.
Entre otras, puede permitir el otorgamiento de
créditos privados, el uso del dólar en transacciones
financieras internacionales, los viajes individuales
bajo la licencia «pueblo a pueblo», los viajes por
vía marítima, etc. Además, puede eliminar la
prohibición respecto a la adquisición por Cuba en
otros mercados de equipos y tecnologías que tengan
más de 10% de componentes de los Estados Unidos,
a las importaciones de mercancías que contengan
materias primas cubanas, y autorizar a otros sectores
de la economía de los Estados Unidos todo lo que
se permite en el ámbito de las telecomunicaciones,
entre otras.
9. Al mismo tiempo, las conversaciones y contactos
no gubernamentales, familiares, interpersonales,
profesionales, culturales, académicos y científicos,
entre otros, se amplían, lo cual también beneficia
la mejoría de relaciones entre dos países que
comparten no solo un espacio geográfico, sino
también la historia y la cultura.
A la vez que amplifica el entendimiento, el entorno
permite un marco de cooperación para enfrentar
temas bilaterales y multilaterales de interés común en
múltiples áreas, y entre los que destacan asuntos de
seguridad, vista de manera holística y no circunscrita
a la securitización, sino más bien con un enfoque
multidisciplinario y estratégico que haga énfasis en la
prevención de las causas de incertidumbre. Destacan
asuntos como:
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
1. La lucha contra el terrorismo.
2. La lucha contra el crimen trasnacional organizado,
particularmente:
a. Tráfico de drogas ilícitas, estupefacientes y
sustancias sicotrópicas y delitos conexos;
b. lavado de dinero;
c. trata de personas;
d. tráfico ilegal de migrantes;
e. falsificación de dinero y documentos;
f. tráfico ilícito o el robo de obras de arte y de
patrimonio y sus delitos conexos.
3. La lucha contra pandemias y enfermedades
infecciosas a favor de la salud.
4. La prevención, protección y conservación ecológico-
ambiental, de los mares comunes y ecosistemas
compartidos. En esta esfera se puede pensar en:
a. La gestión de prevención, protección,
conservación y manejo de crisis en la protección
marítima y las zonas costeras de manera
sostenible para reducir los riesgos y las
vulnerabilidades;
b. la prevención, predicción y protección de la
población y los seres vivos en caso de eventos
sísmicos y meteorológicos severos, catástrofes
naturales, accidentes para minimizar las
consecuencias nocivas y proteger y recuperar
la infraestructura;
c. la contribución conjunta en la ciencia y
tecnología meteorológica y sísmica para apoyar
las investigaciones;
d. la prevención, preparación, protección y
recuperación de los efectos de desastres
naturales (huracanes, terremotos, etc.) y
accidentes (derrames de hidrocarburos de
tanqueros o plataformas de prospección y
explotación, químicos, etc.);
e. la gestión de la pesca y la salvaguardia de las
aves marinas y migratorias;
f. la evaluación y protección de la calidad del
agua y el tratamiento de aguas contaminadas
y residuales en los mares comunes.
5. Los efectos del cambio climático.
6. La seguridad de pasajeros y carga en puertos aéreos
y marítimos.
7. La ciberseguridad.
Este complejo proceso tendrá como telón de fondo,
además, la implementación de las medidas ejecutivas
en vigor desde enero y febrero de 2015, las cuales si
bien están dirigidas al cambio de régimen cubano,
al mismo tiempo constituyen indicadores esenciales
para evaluar el alcance de los retos, pero también
de las oportunidades que se le presentan a Cuba,
enfrascada en la actualización del modelo económico y
95
 la descentralización de facultades desde los ministerios
hacia el sistema empresarial.
A pesar del mantenimiento del bloqueo, la
posibilidad de un comercio restrictivo y prácticamente
unilateral en muy pocos sectores económicos
(agroindustrial, medicinas y equipos médicos y las
telecomunicaciones), y la intención de promover el
cambio de régimen a través del apoyo a sectores de la
sociedad cubana, que considera motores a favor de
sus intereses, las regulaciones administrativas abren
ventanas de oportunidades y consiguientes retos.
Al mismo tiempo, deberán probarse en la vida
práctica, y, por ahora, persisten altos niveles de
incertidumbre en cuanto a su alcance y forma concreta
de implementación, todo lo cual deberá seguir siendo
estudiado. Las medidas refieren que el gobierno de los
Estados Unidos:
1. Autoriza la exportación a Cuba de tecnología
de telecomunicaciones e Internet y servicios
adicionales para las comunicaciones basadas en
Internet para el establecimiento de instalaciones
comerciales de telecomunicaciones entre Cuba y
los Estados Unidos, de Cuba con terceros países
y en el interior de la Isla.
2. Aprueba la venta comercial de ciertos artículos
que contribuyan a la capacidad del pueblo cubano
de comunicarse dentro de Cuba, con los Estados
Unidos y con el resto del mundo.
3. Permite las ventas comerciales, así como las
donaciones, la exportación y reexportación
de dispositivos de comunicaciones software,
aplicaciones, hardware, servicios y artículos para
el establecimiento y actualización de los sistemas
relacionados con las comunicaciones que permiten
el flujo de información, tales como computadoras
personales, teléfonos móviles, televisores,
dispositivos de memoria, dispositivos de grabación
y programas de consumo.
4. Autoriza las exportaciones de: a) materiales
de construcción, equipos y herramientas para
el uso del sector privado en la construcción o
renovación de los edificios de propiedad privada,
incluyendo residencias, empresas, lugares de
culto, y la construcción en el sector privado
para uso social o recreativo; b) herramientas y
equipos para la actividad agrícola privada; y c)
herramientas, equipos, suministros e instrumentos
para uso del sector cuentapropista. Las regulaciones
no se refieren a la entidad importadora ni
implementadora dentro del país, solo hacen alusión
a los destinatarios finales.
5. Establece la posibilidad de la exportación
y reexportación de artículos donados y su
exportación temporal, así como la reexportación
de artículos para su uso en actividades científicas,
96 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
arqueológicas, culturales, ecológicas, educativas, de
preservación histórica, o deportivas. Los viajeros
podrán, además, traerlos a Cuba.
6. Permite a los viajeros exportar temporalmente
a Cuba artículos para su uso en la investigación
profesional a tiempo completo. Las actividades o
la investigación no deben estar relacionadas con
elementos o artículos controlados en la Lista de
Municiones o en la Lista de Control de Comercio
de los Estados Unidos.
7. Autoriza la exportación y reexportación de
artículos para el uso por parte del personal de los
medios de comunicación y agencias de noticias de
los Estados Unidos.
8. Formaliza la posibilidad de que se presenten
solicitudes para la exportación o reexportación de
bienes destinados a la protección del medio ambiente
y al mejoramiento de la calidad internacional del
aire, agua o costas, incluidos los que tributan a la
eficiencia energética.
9. Permite a los ciudadanos y residentes de los
Estados Unidos viajar a Cuba, si califican entre
las doce categorías existentes, mediante licencia
general. Esto posibilita una ampliación sustancial
de viajeros provenientes de los Estados Unidos y
de los ingresos asociados.
10. Elimina los límites en la cantidad de dinero que los
estadounidenses pueden gastar a diario en Cuba,
así como en el tipo de mercancías en que pueden
invertir su dinero.
11. Autoriza el uso de tarjetas de débito y crédito
estadounidenses en la Isla.
12. Permite a las instituciones estadounidenses abrir y
mantener cuentas de corresponsalía en entidades
financieras de Cuba para facilitar el procesamiento
de las transacciones autorizadas.
13. Aprueba que los estadounidenses que visiten Cuba
lleven a su retorno hasta 100 dólares en productos
de alcohol y tabaco de un total de 400 dólares de
bienes importados.
14. Autoriza a que las agencias de viajes y las aerolíneas
de los Estados Unidos provean, respectivamente,
servicios de viajes y de transporte aéreo a Cuba sin
necesidad de una licencia especial.
15. Permite que los viajeros porten con ellos hasta diez
mil dólares por concepto de remesas familiares,
para instituciones, incluidas las religiosas, y para
estudiantes de visita en Cuba (siempre que se
disponga de una licencia educativa).
16. El límite en los envíos de remesas a nacionales
cubanos, salvo a ciertos funcionarios del gobierno
y el Partido Comunista, se eleva de 2 000 a 8 000
dólares anuales (a razón de 2 000 cada trimestre,
en lugar de 500).
 Se ha especulado sobre la reversibilidad o irreversibilidad de este proceso
[...] Quizás, lo más importante radica en lo que ocurra en Cuba: las
transformaciones económicas y sociales, las decisiones que se adopten en
materia de política interna y externa, incluidos el comercio exterior y el relevo
generacional de la dirección política del país a partir del 2018.

17. Permite, sin límite alguno y bajo una licencia
general, el envío de remesas a ciudadanos cubanos
para proyectos humanitarios, de apoyo al pueblo
cubano, o desarrollo de negocios privados. Estas
remesas, según las regulaciones, deben estar
direccionadas a proyectos humanitarios en Cuba
o en relación con el país, que hayan sido diseñados
con el fin de
beneficiar directamente al pueblo cubano [...]
apoyar al pueblo de Cuba mediante actividades de
organizaciones reconocidas de derechos humanos,
organizaciones independientes, dirigidas a promover
una transición rápida y pacífica a la democracia, a
individuos y organizaciones no gubernamentales, que
promuevan la actividad independiente como forma
de fortalecer a la sociedad civil en la Isla, y a respaldar
el desarrollo de empresas privadas, incluidas las de
pequeños agricultores.
Se autorizan proyectos de microfinanciamiento
de  pequeños negocios y operaciones agrícolas
privadas, así como de adiestramiento empresarial.
18. Permite a las instituciones bancarias, incluidos los
intermediarios o agentes de valores y transmisores
de dinero registrados en los Estados Unidos,
procesar las remesas autorizadas a Cuba sin tener
que solicitar una licencia específica.
19. Permite a las aseguradoras estadounidenses dar
cobertura a las pólizas de seguro de viaje. Los
servicios relacionados con la salud y los seguros
continúan siendo permitidos para los residentes en
los Estados Unidos autorizados a viajar a Cuba.
20. Autoriza a las entidades de propiedad estadounidense,
o controladas por los Estados Unidos en terceros
países, incluidos los bancos, a proveer bienes y
servicios a un nacional cubano o persona radicada
fuera de Cuba, siempre que la transacción no
implique una exportación de bienes o servicios
comerciales hacia o desde Cuba.
21. La Oficina de Control de Activos Cubanos del
Departamento del Tesoro (OFAC) autoriza,
mediante licencia general, las transacciones
relacionadas con conferencias y eventos en terceros
países, donde asistan nacionales cubanos.
22. Autoriza, mediante licencia general, a los buques
extranjeros que han participado en determinadas
operaciones comerciales en Cuba a ingresar a los
Estados Unidos en el transcurso de los 180 días
subsiguientes.
23. Redefine la interpretación ejecutiva de «efectivo
por adelantado» para el pago por la venta de
productos agrícolas, que se mantiene como ley. El
Departamento de Tesoro cambió la regulación y de
«pago en efectivo antes del envío» pasa a ser «pago
en efectivo antes de la transferencia de titularidad
y control de la propiedad».
24. Autoriza, mediante licencia general, las transacciones
relacionadas con Cuba por parte de empleados,
beneficiarios y contratistas del gobierno de los
Estados Unidos, gobiernos extranjeros y ciertas
organizaciones internacionales en sus capacidades
oficiales.
25. Actualiza un viejo listado (28 compañías, once
embarcaciones y seis individuos) y elimina de
la llamada lista de Nacionales Especialmente
Designados (SDN) por OFAC, a grupos o individuos
controlados o relacionados con países sometidos a
sanciones y cuyos activos son bloqueados y se
les prohíbe negociar con los Estados Unidos. Sin
embargo, más de trescientas entidades y personas
relacionadas con Cuba se mantienen en la lista,
desde la Empresa Naviera Mambisa, la corporación
CIMEX, una sucursal en Londres del Banco Nacional
de Cuba, hasta decenas de sitios en Internet de viajes
a Cuba y venta de tabaco cubano.
26. Permite que los estadounidenses importen
bienes producidos por los pequeños y medianos
empresarios cubanos con licencia de cuentapropista,
amén de que queda por resolver el asunto de las
tarifas. Se incluyen artículos como perfumes,
jabones, velas, productos fotográficos, bisutería,
artesanía y productos de madera, algunos metales,
piel, plástico o goma, algunos textiles, zapatos,
productos de cerámica y de vidrio, entre otros. Se
mantienen límites para la importación de productos
de animales, vegetales, comidas preparadas,
minería, tabaco y alcohol (ya regulado solo para
los viajeros autorizados), textiles de lana o seda,
algunos metales, maquinaria y electrodomésticos,
equipos de transporte y armas de fuego, entre otros.
Las empresas o personas en los Estados Unidos
que importen productos hechos en Cuba deben
tener prueba de que la importación procede de
un cuentapropista y no de empresas estatales. Un
estimado sobre los ingresos de estas importaciones
no se ha realizado.

La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas 97

 27. Autoriza la importación de servicios prestados
por cuentapropistas en Cuba, y la persona o
empresa estadounidense que importe servicios
desde Cuba debe mantener copia de la licencia del
cuentapropista que le ofrece el servicio.
Aunque no se cuenta aún con un estudio detallado
del impacto de todas las medidas listadas, que las aborde
de manera holística y multifactorial y determine con
precisión la sinergia que provocaría sobre la economía
cubana, sí es posible enunciar algunos elementos que
parecen elocuentes:
• Algunos cálculos preliminares, muy conservadores,
que parten de la premisa de que no se establecerán
los vuelos regulares de inmediato, indican que para
2015 las visitas provenientes de los Estados Unidos
aumenten en 50 mil viajeros más que en 2014
(aproximadamente 477 767 cubanoamericanos y
estadounidenses), lo cual puede reportar ingresos
brutos entre 50 y 100 millones de dólares para el país.
Por otro lado, si se restablecen los vuelos regulares
y se eliminan las prohibiciones de viajes, se espera
un millón y medio de pasajeros estadounidenses
anuales. No existen estudios que arrojen un estimado
sobre el efecto de la medida que permite que cada
viajero porte hasta 10 000 dólares por concepto de
remesas, pero esto significa un aumento de dinero
para instituciones en Cuba de distintos signos y
negocios privados, dirigidos tanto al consumo,
al capital y a promover y apoyar acciones de
agrupaciones contrarias al gobierno cubano.
• Se ha estimado que el incremento de las remesas a
nacionales cubanos a 8 000 dólares anuales (antes era
2 000) represente a corto plazo un ingreso de más
de 2 500 millones anuales, para consumo y capital.
• El envío de remesas sin límites a ciudadanos cubanos
para proyectos humanitarios, de apoyo al pueblo
cubano, o desarrollo de negocios privados es un reto
para Cuba, en tanto está dirigido fundamentalmente
a influir a su favor en la sociedad cubana. Aun cuando
se pretende beneficiar a sectores que ellos consideran
como motores del cambio político y económico en
Cuba, esta medida gestionada, convenientemente,
pudiera proporcionar un aumento de capital a ser
usado positivamente en la economía nacional por el
sistema empresarial cubano. Este puede aprovechar
a su favor estas oportunidades, de manera que se
combinen las ventajas de la empresa estatal socialista
con las posibilidades del sector cuentapropista en
el país.
Al mismo tiempo, el mantenimiento del bloqueo
económico, comercial y financiero de los Estados
Unidos y el vigor de las leyes sobre la base del cual se
asienta, permite un mayor escrutinio, persecución e
imposición de sanciones a entidades financieras de
98 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
terceros países con negocios con Cuba, lo cual dificulta
las transacciones financieras.
Las medidas de la administración de Barack Obama
están tomando en cuenta el contexto doméstico cubano.
En cuanto a la economía, es central el proceso de
actualización del modelo económico, en el cual resulta
estratégica la determinación de normalizar el pago del
servicio de la deuda y aumentar los flujos financieros
externos, especialmente la inversión extranjera directa.
Al mismo tiempo, la decisión del gobierno de Rusia
de cancelar 90% de la deuda cubana (31 700 millones de
dólares), así como la renegociación con Japón, México
y China sobre el particular son variables esenciales. En
esta ecuación, la Zona Especial de Desarrollo de Mariel
es clave. Todo esto debe incrementar la eficiencia de las
organizaciones productivas y del sistema económico
en su conjunto. El éxito de este complejo proceso
requiere también de una inyección tecnológica. La
Ley de la Inversión Extranjera de 2014, los recursos
legales que la materializan y la cartera de oportunidades
deben conducir a estimular las inversiones de capital
provenientes del exterior, incluyendo la promoción
del interés de potenciales inversionistas de los Estados
Unidos, cuyos sectores económicos, con excepciones
como el agroindustrial y las telecomunicaciones, tienen
prohibido participar por ley. Resulta demostrativo que
el Moody’s Investors Service calificó en febrero de 2015
la nota soberana de Cuba en «Caa2», muy adentro en la
categoría especulativa, como un panorama estable.
El nuevo entorno de las relaciones Cuba-Estados
Unidos, unido a la decisión de renegociación de
la deuda externa (Club de París, Club de Londres,
Unión Europea, entre otros), y la atracción de capital
extranjero, hace más atractivo el mercado cubano
para los inversionistas foráneos. La expectativa
de un eventual levantamiento del bloqueo de los
Estados Unidos constituye, entre otros factores ya
mencionados, otra razón para el impulso de nuevas
iniciativas de negocios por empresarios de otros países,
así como de instituciones como el Banco de Desarrollo
de América Latina (CAF), todo lo cual puede calificarse
como una suerte de «efecto demostración» de la nueva
situación creada.
Un estudio realizado en 2014 por Gary Hufbauer
y Barbara Kotschwar, del Instituto Peterson para la
Economía Internacional, concluyó que si el bloqueo
se eliminara, las exportaciones de los Estados Unidos
a la Isla podrían alcanzar los 4 300 millones de dólares
al año. Según este informe, titulado «Economic
Normalization with Cuba: A Roadmap for U.S.
Policymakers», las exportaciones cubanas podrían, a
su vez, ser de 5 800 millones de dólares anuales.
El aspecto comercial, financiero e inversionista,
se cruza con otras interacciones donde destaca el
proceso de negociación para un Acuerdo de Diálogo
Político y de Cooperación entre la Unión Europea y
Cuba, cuya culminación está prevista para finales de
2015. Esto posibilita la participación y cooperación
de instituciones europeas comunitarias o nacionales.
Conjuntamente, fortalece el ya mencionado «efecto
demostración», por lo cual se prevé un aumento de las
relaciones comerciales y de las inversiones en Cuba,
tanto del bloque comunitario como de sus países
miembros, lo cual se debe potenciar a raíz de la cumbre
Unión Europea-CELAC, en junio de 2015.
La visita del Papa Francisco a Cuba, camino a
Washington, en septiembre de 2015, tanto desde el
punto de vista político como simbólico, y tomando
en cuenta el papel del Vaticano durante la diplomacia
secreta entre Cuba y los Estados Unidos, es de especial
significación como demostración de apoyo a un proceso
que debe inclinarse hacia la irreversibilidad.
Al mismo tiempo, tiene lugar un fortalecimiento
de la participación de Cuba en procesos políticos, de
concertación e integración a escala global, continental
y en el área caribeña. Destacan en la región de América
Latina y el Caribe, declarada zona de paz, los espacios
que proponen objetivos amplios de concertación
como la CELAC, los de concertación con dinámicas
integracionistas como ALBA-TCP, los de cooperación,
como Petrocaribe, y los esquemas integracionistas
como CARICOM, así como las relaciones estratégicas
de Cuba con MERCOSUR y UNASUR.
En este sentido, es legítimo valorar la triangulación
Cuba-Estados Unidos-Venezuela. Por un lado, la orden
ejecutiva del presidente Barack Obama del 9 de marzo
de 2015, según la cual declara a Venezuela como una
«amenaza extraordinaria e inusual para la seguridad
nacional y política exterior estadounidense», escaló
innecesariamente las tensiones entre ambos países, y
con la mayoría de los países de la región, casi un mes
antes de la celebración de la Cumbre de las Américas
de Panamá (abril de 2015). La decisión resulta un
cálculo equivocado en la ecuación costo-beneficios y ha
devenido bumerán. La determinación ejecutiva contra
Venezuela afectó su estrategia de arribar a Panamá
con el anuncio del restablecimiento de relaciones
diplomáticas con Cuba. Como resultado, Estados
Unidos no llegó a la Cumbre con la fortaleza prevista,
sino más bien vulnerable, lo cual le restó iniciativa y
capital político.
Por otro, el manejo de crisis, previo a la magna cita
por parte del equipo de política exterior y de seguridad
de Obama, fue deficiente, aun cuando en las horas
anteriores al inicio de la Cumbre se tomaron medidas
y se brindaron explicaciones y argumentaciones
que, finalmente, reconocían que Venezuela no
era una amenaza. Los Estados Unidos trabajaron
esmeradamente para «construir» un consenso y salvar
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
este cónclave de manera prioritaria, lo cual fue recogido
en la Estrategia de Seguridad Nacional del 2015. El
gobierno se afanó para que no se frustrara, en peligro si
no se emitía una invitación oficial al gobierno cubano.
El cálculo era estratégico en tanto su política hacia Cuba
había terminado aislándolos en el continente, pero su
accionar errático hacia Venezuela y el apoyo continental
contra su decisión dañó su interés nacional.
No obstante, la decisión de restablecer relaciones
entre Cuba y los Estados Unidos fue valorada, de
manera unánime, por todos los países de la región
como algo extremadamente positivo, y constituye un
parteaguas en las relaciones interamericanas en las
cuales la región de América Latina y el Caribe en
su diversidad y pluralidad está reacomodando sus
posiciones. Sumergida en la búsqueda de soluciones
a problemas acuciantes, ha creado espacios regionales
y subregionales de diferentes signos y con énfasis
diversos y prioridades muy diferentes a las esbozadas
por el tradicional sistema panamericano, liderado por
Estados Unidos de América.
Por último, Cuba está llamada a implementar su
nuevo diseño estratégico ante esta nueva coyuntura,
y para aquellos internacionalistas que consideran a
Tucídides el padre del realismo político, ojalá que el
axioma de que el poderoso hace lo que quiere y el más
débil lo que puede, sea roto en esta nueva etapa.
Intercambios bilaterales y modelos
de relaciones Cuba-Estados Unidos:
la dimensión económica
Jorge Mario Sánchez Egozcue
Centro de Investigaciones de la Economía Internacional
(CIEI), Universidad de La Habana.
Voy a enfocar dos aspectos. El primero se refiere
a las dinámicas derivadas de todo el proceso de
normalización de relaciones con los Estados Unidos,
caracterizada por una expansión de vínculos que no
cabían en los modelos precedentes; y sus implicaciones
para la sociedad cubana. El segundo se refiere a algunos
mecanismos y prácticas establecidas por nuestra
parte, que no solo están siendo desbordados, sino que
generan nuevas vulnerabilidades. Trataré de hacerlo
de la manera más compacta posible.
En cuanto a las remesas, en los años 90 llegaron a
constituir la tercera fuente de ingresos de la economía
cubana. Según los estimados de diferentes estudios,
estos flujos se situaban en el entorno de los dos mil
millones de dólares. Su concentración reflejaba el patrón
migratorio cubano hacia los Estados Unidos; es decir,
mayoría de jóvenes, blancos, con nivel de calificación
99
 profesional universitaria o técnica, generalmente
provenientes de familias urbanas. Alrededor de 60%
de las remesas, entonces, las recibían los dos deciles de la
población cubana de mayores ingresos. Por lo tanto,
se manifestaba un factor de exclusión territorial y
racial que no podía ser resuelto desde el marco vigente
de políticas sociales homogéneas. Estos eran rasgos
dominantes en la década de los 90, cuando las remesas,
casi en su totalidad, complementaban el consumo
de las familias que las recibían, y ayudaban a paliar
la escasez y los efectos derivados de la aguda crisis
que siguió al desplome del campo socialista. Estaban
concentradas en ese entorno sociodemográfico y
asociadas a un proceso incipiente de re-estratificación
socioeconómica.
A partir del año 2000, cambia drásticamente ese
perfil, se amplia y diversifica en cuanto a destinos y
estructura social. Se aprecia entonces un aumento
en la cantidad de profesionales calificados que van
hacia Europa, América Latina o Angola. Las remesas
no se limitan a compensar el consumo directo de la
familia; aparecen nuevos usos y actores, ahora como
capital de inversión en micro-escala, para apoyar
negocios privados, el incipiente mercado inmobiliario,
operaciones comerciales rudimentarias, o proveedores
de insumos y bienes para el creciente sector privado.
A manera de muestra: en los últimos dieciocho meses,
abrieron trescientos noventa y tantos restaurantes solo
en ciudad de La Habana, de los cuales se ha estimado
que al menos 65% del capital de inicio proviene de
la emigración. Por lo tanto, es un hecho que, antes
de los anuncios del 17 de diciembre, ya estaba en
marcha esta reorientación hacia la micro-inversión y
el capital de inicio de negocios, como respuesta a los
cambios internos. Las nuevas medidas adoptadas por
Obama en este terreno (extensión de los límites de
remesas permitidos, de 500 dólares norteamericanos
por persona, cada trimestre, a 2000, no restringidas
a cubanoamericanos, sino incluyendo a los otros
ciudadanos norteamericanos) han contribuido a
acelerar y profundizar estos procesos, con su efecto
colateral en la polarización de ingresos y la re-
estratificación social.
Otro tópico se refiere a las estimaciones y
proyecciones, según algunos ejercicios de simulación,
que construyen escenarios de relaciones económicas
entre los dos países, basadas en la apreciación técnica,
algunas más realistas que otras, a partir de supuestos
y enfoque diversos. Desde la década de los 90 ya se
comenzó a presentar trabajos como los del Banco
Interamericano de Desarrollo y del Centro de Estudios
Estratégicos de Washington, que caracterizan las
fortalezas y amenazas latentes para una reinserción
cubana, comparándolas con las áreas de productos
principales y los sectores más dinámicos en el comercio
100 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
internacional, es decir, los que impulsan el crecimiento
y el desarrollo en las economías.
Para este último estudio, en particular, no se
utilizaron los datos del desempeño real de Cuba, en su
lugar se hizo una simulación, que utilizaba a tres países
de la región, que al agruparse daban un perfil compuesto
muy similar al cubano, y permitían identificar referentes
sobre las respuestas esperadas sin las restricciones del
bloqueo. Primer punto a destacar: la efectividad de las
simulaciones (cuando se examina el contraste entre
el desempeño real cubano y el de esta simulación),
exceptuando el impacto asociado a las exportaciones
de la producción azucarera —que después del desplome
socialista realmente nunca se ha recuperado—, en
el resto de las áreas de comercio se constata que
la capacidad de ajuste es notablemente cercana al
desempeño real. Solo hay otro factor de discrepancia
asociado a las exportaciones de manufacturas, ya que
en Centroamérica hay un elemento de diferenciación
importante, vinculado a los programas especiales de
acceso a inversiones y al mercado norteamericano
de tecnologías de la información, área en la que Cuba
no tiene ninguna presencia actual ni posibilidades
reales a corto plazo, debido al atraso tecnológico de la
matriz productiva y otras insuficiencias. De manera
que en los precedentes utilizados ahora para construir
escenarios, debe considerarse que el margen de error no
es tan desafinado como algunos tienden a asumir.
Otro elemento clave sobre las percepciones y
reacciones generadas acerca de futuras negociaciones
entre los dos países es el bloqueo. Su núcleo duro son
cuatro instrumentos legales, además de muchísimas
normativas y otros instrumentos —como ya señaló
antes Soraya. Limitándonos a las atribuciones del
Congreso, son cuatro las leyes que comprenden
el núcleo principal: la Ley de Control de Activos
Extranjeros, de 1963; la Ley Torricelli, de 1992; la Helms-
Burton, de 1996, y la que permite las exportaciones de
alimentos, desde los Estados Unidos hacia Cuba, de
2000. Lo esencial —en términos de proyectar con
realismo opciones viables— es que no son lo mismo
las iniciativas o normas de agencias gubernamentales,
que las políticas o las leyes. Lo más importante en el
entramado legal, de acuerdo con lo que aseveran los
expertos norteamericanos en jurisprudencia, es que no
hay precedentes políticos ni técnicos en el Congreso
para remover completamente una ley. Lo que se ha
hecho con leyes ya institucionalizadas es modificar
o transferir secciones o partes de su contenido, en
lugar de una acción drástica de desmantelamiento
total; menos aún de cuatro leyes. Se trata de una
restricción a corto y mediano plazo, lo que significa
que ahora resulta determinante lo que se puede
avanzar en las conversaciones entre los dos gobiernos,
sobre temas específicos, antes de que se desarrolle la
campaña presidencial. Por lo pronto, está muy claro en
el documento donde se formaliza el anuncio oficial de la
Casa Blanca sobre los cambios; es decir, de la interpretación
o aplicación de la ley por la vía de la autoridad ejecutiva,
ya que no se ha tratado aún de modificar la legislación,
que sigue intacta.
Estamos hablando de más de 1 200 normativas y
regulaciones entrecruzadas. Una sola, «Restricciones
de viajes», cruza cuatro leyes, por lo menos en dos o
tres capítulos, y varias secciones. Ahí hay un trabajo
pendiente por parte de la academia cubana —no solo
juristas, sino economistas, politólogos— sobre este
aspecto, del cual se conoce muy poco.
Si tomamos el tema de los derechos de propiedad
intelectual, por ejemplo, tenemos el caso de Habana
Club. Una de las leyes establece que ninguna institución
o ciudadano cubano tiene derecho a presentarse en
los tribunales de los Estados Unidos para reclamar
sus derechos. En la sección 211 de la ley de 1999
(Omnibus Consolidated and Emergency Supplemental
Appropriations Act) se niega a los reclamantes
extranjeros la posibilidad de registrar o renovar
derechos sobre marcas si estas están asociadas a
propiedades nacionalizadas por el gobierno cubano;
mientras que en la notificación de julio de 2008 de la
Oficina de Activos Extranjeros (OFAC), se prohíbe a
los dueños de las reclamaciones certificadas vender
o transferir estas a compradores extranjeros sin un
permiso especial.
Quizás sea útil explorar los mecanismos de solución
puestos en práctica por los mexicanos, caribeños
y otras naciones, que han sido muy efectivos para
resolver algunos de esos problemas, entre los cuales
están la propiedad intelectual y los derechos de uso,
exhibición y distribución. Se trata de un asunto con
otras derivaciones, que involucra desde la televisión
cubana hasta las aplicaciones médicas. En la TV,
la utilización de segmentos o programas enteros
norteamericanos, como ocurre en espacios tan
populares como «Pasaje a lo desconocido», y en otros
muchos, se verá el alcance del problema. Por otro lado,
es necesario proteger las marcas y patentes cubanas,
desde la biotecnología hasta los productos culturales,
porque de hecho resultan depredados. Para poner un
ejemplo cercano, cuando especialistas cubanos hacen
presentaciones a los grupos de norteamericanos que
vienen de visita, muchas veces han sido filmados sin
pedir consentimiento, y los encontramos luego en
Youtube y otros medios; en algunos casos los mismos
contenidos son presentados bajo otro nombre. Para
proteger esta propiedad intelectual no se dispone de
amparo financiero ni legal.
En cuanto a las percepciones y las encuestas, una de
las pioneras es la del Consejo Atlántico. Mucho antes del
17 de diciembre, 56% de la población norteamericana
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
apoyaba el cambio de la política, 62% entre los latinos
y 63% en la Florida; pero lo más significativo era que
tres cuartos de la población norteamericana apoyaba
procesos de concertación en temas de seguridad como
el narcotráfico, el tráfico de personas y la protección
medioambiental. Esos temas ya tenían, desde antes de
desatarse el proceso, plena aceptación. Como es lógico,
tras el anuncio se produce un efecto de reforzamiento
y podemos ver en las encuestas sucesivas cómo estos
valores ascienden.
Respecto a las sanciones financieras aplicadas a los
bancos internacionales que se relacionen con Cuba, no
ha habido ningún relajamiento. Está el caso del Banco
de Comercio de Alemania, multado recientemente. El
más conocido ha sido el de la multa aplicada al Banco
BNP Paribas de Francia, la más alta en la historia de las
sanciones financieras internacionales: ocho mil millones
de dólares, tras haberse negociado, pues inicialmente se
demandaban diez mil millones. Si seguimos el rastro
desde una perspectiva más amplia, todos los bancos
influyentes en las relaciones Europa-América Latina,
o triangulares, entre los Estados Unidos y América
Latina, que hayan tenido algún vínculo con la Isla, ya
han sido amenazados o sancionados. De manera que
no importa cuánto turismo o inversión venga por otras
vías, este es un factor corrosivo, un ácido que hace
muy difícil la reparación de daños, hasta tanto no se
desmonte su fundamento político-legal.
En cuanto a los estudios de potencial de relaciones
económicas bilaterales, hay algunos que vale la pena
referir muy brevemente. La Universidad de Harvard
publicó uno a inicios de 2000, hecho desde una
perspectiva mixta, combinando la proyección bilateral
con algunas consideraciones sobre los efectos en la
región del Caribe. Después, los únicos dos estudios
oficiales —encargados por el Congreso de los Estados
Unidos a la Comisión Internacional de Comercio
(USITC)—convergieron en esos resultados. El más
reciente es el del Instituto Peterson en Washington,
«La normalización de relaciones económicas con Cuba:
una guía para los decisores de política», una de cuyas
autoras, Barbara Kotschwar ,participó en el taller del
CIPI en 2014. El epígrafe de ese estudio titulado «Una
guía para los decisores de política» es, en mi opinión,
una muestra de la tendencia aún prevaleciente hacia
la simplificación. Aunque se trata de un estudio
técnicamente impecable, está fundado en supuestos y
elementos políticos de referencia ajenos a la realidad
cubana, que reflejan un contacto muy limitado con los
procesos de cambios internos, de manera que opera
más con ideas llamadas en inglés wishful-thinking,
es decir, poco realistas. Sin interacción local resulta
difícil comprender realmente lo que está pasando en
Cuba, para poder adecuar apreciaciones sobre límites
y opciones.
101
 En las encuestas [...] la razón del éxito de la visita [de los norteamericanos
a Cuba] es la interacción con los cubanos, en lugar del paseo, la playa o la
música; el diálogo directo con los conferencistas, con la gente en la calle. Esta
experiencia cambia drásticamente la percepción de qué es Cuba en un sentido
muy favorable, pues sin desmontar mitos y estereotipos es imposible esperar
que se establezca un diálogo fructífero.
Respecto a la matriz de referencia para proyectar
percepciones de nuestro lado, veintinueve años después
del colapso del Consejo de Ayuda Mutua Económica
(CAME), la inserción internacional cubana es otra.
La primera reorientación fue hacia Canadá y la Unión
Europea como socios claves, con el turismo y las remesas
como soporte de la economía; esta etapa se extendió
catorce años. A partir de 2004 se entró en una nueva
etapa, en la que, en lugar de relaciones comerciales
y de inversión basadas en el mercado internacional,
se pasó a una matriz diferente, centrada en acuerdos
de gobierno a gobierno con China y Venezuela como
socios principales; esta duró otros diez años.
Por otra parte, la población cubana ha seguido
cambiando. Hoy, 82% de ella nunca conoció las
relaciones diplomáticas con los Estados Unidos; solo
18% —mayores de 60 años— podría recordar que antes
había ferries que iban en la mañana hacia Miami, para
regresar en la tarde. De manera que las percepciones
de qué debe ser normal entre los dos gobiernos, entre
las naciones y los pueblos, es una construcción, desde
lo institucional hasta lo subjetivo en la mente de los
ciudadanos, que requiere un proceso de adecuaciones
recíprocas. Lo mismo ocurre del lado de los Estados
Unidos.
En el caso del turismo, que es, junto a las remesas,
uno de los canales más importantes que nos conecta
actualmente, la capacidad total cubana se ha reportado
en tres millones de visitantes. Comentaré algunos
datos, aunque son del semestre pasado, pues recién
salió el reporte anual, pero los cambios se mantienen
sobre la tendencia apuntada. El primer mercado
emisor de turismo para Cuba es Canadá, por encima
de setecientos mil visitantes. El segundo es el de los
cubanos residentes en el exterior, poco más de ciento
setenta mil. Les siguen en importancia alemanes,
ingleses, italianos, franceses, y los norteamericanos
en el séptimo puesto. El año pasado, cuando aún
no se veía venir este proceso, nos visitaron más de
cien mil norteamericanos y unos trescientos mil
cubanoamericanos; esto representó alrededor de 25%
de la capacidad de aeropuerto en la Habana, sin hablar
de los derrames hacia otros sectores. Según estimados
mínimos oficiales de agencias de los Estados Unidos,
por ejemplo, la Asociación de Agencias de Viajes, para
el primer año (en condiciones de normalización plena,
102 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
no parcial, como tenemos ahora, con apenas solo doce
categorías autorizadas después del anuncio de Obama),
unos 850 mil visitantes. Los estudios de la Comisión
Internacional de Comercio —el único estudio oficial
encargado por el Congreso hasta ahora— dan como
proyección la cifra de un millón cien mil visitantes para
el primer año, con un incremento mínimo anual entre
doscientos setenta mil y trescientos cincuenta y ocho
mil , lo que representa, sin mucho esfuerzo, un tercio
del mercado cubano.
Por consiguiente, la primera cuestión es la
capacidad de absorción; y la segunda, cómo conectar
esta posibilidad, en las nuevas condiciones, con la
estrategia de desarrollo cubana. Una visión extrema es
preguntarse si es conveniente que todo el mundo, o al
menos una buena parte de la población, se convierta
bajo esta proyección en «servidores de mojitos y
tocadores de “La Guantanamera”». Estos escenarios
tienen profundas implicaciones sociopolíticas en el
proceso cubano de transformaciones, que no puedo
abordar aquí en detalle.
A nivel de percepción, en la sociedad norteamericana
el hecho de que el comediante Conan O’Brien hiciera
un programa en Cuba, o de que Paris Hilton o Rihana
vinieran de visita, parecen tonterías, pero el derrame
que tiene hacia el ciudadano promedio, en términos
de percepción y de cambios en la narrativa, es
fundamental. Quiero resaltar algunos de esos puntos
mencionados.
Primero, la dinámica del diálogo y los visitantes
que ahora recibimos. Ya no es, en modo alguno, la
del turista naif. Cada vez vienen más empresarios,
hombres de negocios, personas educadas e informadas,
con vínculos activos con organismos internacionales,
organizaciones de todo tipo y gente del Congreso
norteamericano; además, la demanda de diálogo ha
subido mucho entre la población en general. Todo esto
tiene un efecto considerable.
La mejor ilustración es la demanda de información
sobre Cuba en los Estados Unidos, reflejada en Google.
En el momento del anuncio de Raúl Castro y Obama
sobre el inicio del acercamiento, las búsquedas sobre
Cuba en los Estados Unidos tuvieron un pico brutal.
Pero inmediatamente después, cuando las personas
empezaron a buscar cómo hacer el contrato de
hospedaje o la reserva del vuelo, lo único que recibieron
fue un correo electrónico o debieron esperar a que
la agencia los atendiera. Se aprecia cómo la caída
inmediata de interés refleja el bache entre demanda y
capacidad de respuesta por las insuficiencias internas
de infraestructura. A pesar de esas limitaciones,
entramos en una zona que yo llamé «el estrés hotelero»
(overbooking o sobreventas), que se hizo visible poco
después. El impacto de esa demanda sobresaturó
la capacidad de los principales hoteles, con sus
derivaciones inevitables en términos de habitaciones,
transporte, guías, sector cooperativo y privado además
del incentivo asociado hacia todos los proveedores
mayoristas y los planes de desarrollo.
La característica que atraviesa a todas las agencias
que están trayendo visitantes es que en las encuestas que
les hacen cuando regresan a los Estados Unidos, la
motivación más importante o la razón del éxito de
la visita es la interacción con los cubanos, en lugar del
paseo, la playa o la música; el diálogo directo con los
conferencistas, con la gente en la calle. Esta experiencia
cambia drásticamente la percepción de qué es Cuba, en
un sentido muy favorable, pues sin desmontar mitos y
estereotipos es imposible esperar que se establezca un
diálogo fructífero.
El atractivo y el impedimento se ven claramente
en el caso del mercado de reservación de viviendas
conocido como Airbnb. En tanto Airbnb está
conectado automáticamente con la tienda virtual
Amazon.com, una vez difundido el anuncio y la
aprobación acerca de las visitas a Cuba bajo licencia,
cuando el cliente potencial va a Amazon y toca el
botón que dice Cuba resulta que está desactivado; y,
si estuviera activado, se enteraría de que la regulación
sobre transacciones financieras le impide pagar
online, porque es ilegal. Airbnb buscó una solución
alternativa, mediante servicios intermedios de bancos
y notificaciones por correo electrónico; pero eso es
solo un parche transitorio; funciona, pero no es lo
que debería ser.
Lo que está autorizado ahora es la expansión del
límite de remesas, que los ciudadanos norteamericanos
puedan usar sus tarjetas de débito y crédito, y que
algunos bancos abran cuentas. Sin embargo, salvo en
el caso del Stonegate, de Florida, que está respaldando
las operaciones consulares cubanas de Washington,
el resto aún no está implementado. De manera que es
necesario esperar a que el proceso avance un poquito
más para emitir una opinión, porque todavía es
demasiado temprano. Aunque reconozco que no es
correcto presentar la imagen reduccionista de «mojitos y
Guantanamera», es cierto que persiste en el imaginario,
junto a los autos viejos, como una de las motivaciones
más importantes en la publicidad y la prensa, pero
en la práctica está claro que no es eso lo que capta el
reconocimiento.
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
Hay una compañía de cruceros que está ahora
proponiendo contratos. Según explicó hace poco, en
un taller sobre el tema, el colega José Luis Perelló, de la
Facultad de Turismo, ese crucero tiene una capacidad
de cinco mil pasajeros, más casi dos mil tripulantes, lo
que equivale a diecisiete aviones 747, que aterrizaran
al mismo tiempo en la plaza de San Francisco. Hay
un efecto inmediato, a corto plazo, que no se debe
minimizar. La capacidad de absorción cubana está
severamente limitada por otros motivos, en particular
el transporte, los almacenes y suministros.
Pasando a otro ángulo, la dinámica del sector
de negocios y su actitud ante el Congreso cambió
drásticamente. Hasta el momento del anuncio, los
empresarios no necesitaban hacer lobby, lo que
buscaban se podía lograr mediante la concesión de
una licencia temporal para comerciar con Cuba, y una
vez concedida, había beneficios singulares asociados.
Uno de ellos era que el bloqueo los protegía de la
competencia de las otras empresas norteamericanas sin
licencia, además de que operaban sin riesgo financiero,
debido al requerimiento de pagos adelantados en
efectivo por el 100% del valor de los envíos. Finalmente,
el acceso a mercado era sencillo, una vez firmado el
contrato, el Estado cubano garantizaba la demanda en
un paquete único, sin las complicaciones de tener que
lidiar con múltiples empresas y procesos legales.
A partir de ahora se desata una situación
completamente nueva: surge la percepción de que
el que llega último pierde en el proceso; se produce,
literalmente, una avalancha de propuestas y de visitantes
cada semana, que refleja muy bien esa visión cambiada;
y aparece con fuerza el factor de la competencia entre
ellos por el acceso a Cuba.
Por último, un área de mayor importancia es la
de las telecomunicaciones. Internet es uno de los
elementos que tiene una profunda implicación social,
económica y política. Iroel Sánchez y Raúl Garcés
publicaron dos excelentes artículos sobre el tema que
me ahorran mucho de lo que se puede decir al respecto,
aunque no concuerdo en todo lo que exponen.
Es un hecho que la velocidad de descarga de Cuba
es la más baja del Caribe; y la tasa de cobertura, según
cifras oficiales de la Oficina Nacional de Estadísticas,
es de 23%, una de las más bajas a nivel global. A
reserva de los aspectos tecnológicos, políticos y de
ciberseguridad, en la actualidad el aislamiento en
el uso de internet resulta suicida, pues casi no hay
esfera de la actividad humana que quede fuera de su
alcance, sea sociocultural, sanitaria, medioambiental,
educativa, etc. Este déficit se ha reconocido, y está en
vías de implementación una política estatal que vaya
proveyendo gradualmente infraestructura y acceso
en los próximos años, hasta llegar a los niveles de
cobertura señalados por el sistema de Naciones Unidas.
103
 Sin embargo, en lo inmediato, la brecha actual puede
inducir una apreciación que subvalore algunas reservas
insuficientemente utilizadas. En el caso de Cuba,
debido a que hay muchos profesionales especializados
por una enorme inversión previa en capital humano,
lo que prevalece como rasgo es una alta capacidad
para filtrar y manejar la información, asociada con
un efecto de derrame enorme. De manera que ese
23% es, en cierto sentido, un «falso negativo». Por
ejemplo, la difusión que alcanza el «paquete» y otras
modalidades de acceso al mercado digital y audiovisual.
La percepción de que facilitar el acceso a Internet
provoca automáticamente un «efecto Primavera», o
de fomento de alternativas políticas alineadas con las
visiones de cambio norteamericanas, ignora algunos
hechos en pleno desarrollo.
En primer lugar, el dato de los trescientos mil
cubanos que vinieron en 2014 procedentes del exterior,
y de los que siguen yendo y viniendo, e invirtiendo en
negocios o apoyándolos. En segundo, el acceso a la
información, desde las películas hasta las publicaciones,
ya está legalizado en las calles cubanas, sin necesitar
como prerrequisito la inversión en Internet de Netflix.
El verdadero fermento para los cambios en el país no
depende del acceso a la red, sino del consenso social
que sostiene sus formulaciones políticas. No digo que
la situación actual deba sostenerse, apenas apunto una
observación acerca de las lecturas simplificadas sobre
ella, pues es evidente que al cambiar las condiciones
actuales, los temas y los medios de estructuración de
corrientes de opinión y consenso se multiplicarán,
para bien. En este sentido, hay que considerar los
componentes de una poderosa cultura estadocentrista
heredada, que también está en fase de reestructuración,
hacia una mayor horizontalidad y multiplicidad de
formas y actores.
Parte de las nuevas medidas comprende la
flexibilización de las condiciones para que compañías
norteamericanas del sector de las telecomunicaciones
puedan vender bienes y servicios. En la prensa se han
reportado los primeros pasos por parte de Netflix,
Google y otras empresas. En el Congreso ya se presentó
una propuesta de ley al respecto, conocida como Cuba
DATA Act. Y estos son apenas los primeros pasos.
Es evidente que una sección importante de
estos nuevos desarrollos no formaba parte de las
proyecciones sobre las cuales se confeccionaron y
aprobaron los Lineamientos, que es la agenda estratégica
para las transformaciones en curso en el país. De hecho,
varios de estos procesos ya desbordan los mecanismos
y las concepciones precedentes.
Concuerdo con lo que ha planteado José Luis
Rodríguez en el debate de este taller, respecto a que
Cuba no reconoce las pequeñas empresas dentro del
trabajo por cuenta propia, de manera que no se pueden
104 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
asociar con el capital extranjero ni realizar operaciones
con él. Comparto su idea de reconocerlas, y resolver su
modalidad de relación con el inversionista extranjero,
pues como él decía, 18% de los trabajadores por cuenta
propia son empleados de otros cuentapropistas, es
decir, son pequeñas empresas.
Al respecto, quiero apuntar que la cuestión del sector
privado fue en su momento una discusión. En la Ley de
Inversiones Extranjeras cubana, solo las cooperativas
tienen derecho de asociación. Está pendiente esa
discusión doméstica, que es política y social. En
mi opinión personal, con toda modestia, algunas
dinámicas aquí ya desbordaron los Lineamientos.
En ese diálogo interno, los académicos tenemos una
función que desempeñar, consistente en concientizar y
participar en una reevaluación de esos retos. No es que
tengamos la razón de nuestra parte, sino que debemos
ser parte del diálogo.
En cuanto al tema de la deuda externa, en particular
con el grupo de países incluidos en el Club de París, el
efecto de estampida, tras la cancelación de los rusos,
fue impresionante, porque se vio enseguida cómo se
fueron desbloqueando y resolviéndose otras deudas
heredadas con los mexicanos, los japoneses, alemanes
y demás. Sin embargo, yo estoy mirando más la
evolución, por ejemplo, del mercado secundario, y
los llamados bonos Batista, con los que hay ya una
sobre-especulación. Ese es un factor que sí puede ser
muy dañino para Cuba a mediano plazo, mucho más
que la negociación de la deuda anterior, en la que ya
estaban fijados los términos y era un poco más realista,
en el sentido de fijar hasta dónde llegamos, y cuándo
pagamos. Pero en los mercados internacionales Cuba
tiene cero influencia. La parte del mercado secundario y
los bonos sobre Cuba que se están revendiendo, quiénes
los están comprando, y en qué términos, representan
un daño potencial muy alto.
Para concluir, entre los desafíos más importantes que
Cuba enfrenta se encuentran los siguientes: primero,
es necesario un proceso de reevaluación del consenso
interno en algunas áreas de políticas en los Lineamientos,
donde la práctica ha demostrado que se han quedado
cortos; segundo, hay vulnerabilidades recién surgidas,
que no se limitan a la capacidad de absorción, sino
que incluyen los mecanismos con los que se manejan
y vinculan las interacciones sociales, académicas,
culturales y de otros campos con los Estados Unidos.
Por último, el cambio evidente en la naturaleza y el
contenido del diálogo. Sobre este punto, Rafael y otros
colegas hemos advertido muchas veces. Los visitantes
no son ya como los que venían a disfrutar del clima y
la cultura, tomarse un trago y pasear un poquito. Han
crecido visiblemente los empresarios, académicos,
funcionarios, gente con información, cultura y
experiencia internacional, que además de aprender
cómo somos y cuáles son nuestros problemas y visiones,
aportan otras perspectivas a nuestras discusiones; y que
cuando regresan, llaman a su congresista, porque son
vecinos, o tienen una interacción mucho más cercana
y efectiva que la existente antes, por décadas. Esa
dinámica nueva, no es solo el diálogo político de los
funcionarios y la Cancillería, o el de los técnicos de
los dos lados: ocurre ahora a nivel de la sociedad, con
una porosidad, un nivel de intercambio muy fuerte.
Esa dinámica se va a incrementar, lo que plantea
la necesidad de otros mecanismos y enfoques más
abiertos para potenciarlos.
Siete tesis en torno a la normalización
entre Cuba y los Estados Unidos
Rafael Hernández
Politólogo. Revista Temas.
Me quiero referir a siete áreas de problemas, que no se
analizan a fondo o simplemente se soslayan cuando se
aborda el presente y el futuro inmediato de nuestras
relaciones con los Estados Unidos.
La primera es que Cuba ha tenido siempre un
lugar desproporcionado en la historia y la política
norteamericanas, desde que la Florida se gobernaba
desde La Habana, y especialmente desde el siglo xix.
Esta isla ha sido en muchas ocasiones un tema de su
política doméstica, e incluso un test case de las corrientes
que la han animado. Cuba fue parte del conflicto entre
el Norte y el Sur de la Unión, cuando era imaginada
como un estado plantador más de la confederación
esclavista, que se iba a anexar de alguna manera. No
es posible exagerar el impacto que tuvo aquí el fin de
la Guerra Civil y su desenlace a favor del Norte, el
nacimiento de la gran potencia, la intervención en
los últimos dos meses y pico de nuestra Guerra de
independencia, en 1898. La política del Big Stick
empezó por aquí, antes de extenderse sobre la Cuenca
del Caribe. Y las inversiones en Cuba fueron el inicio,
la prueba de la exportación de capital norteamericano
hacia el mundo, no solo hacia América Latina.
Se olvida a menudo que, durante la Prohibición
o Ley Seca, la isla fue una fuente principal de
acumulación originaria para un sector del gran capital
que se constituyó precisamente durante esa etapa. Los
bares clandestinos conocidos como speak-easies de
aquellos rugientes años 20 no se enriquecieron gracias
al contrabando de vino chileno, sino de millones
de litros de ron cubano. Así que la mafia hizo su
acumulación originaria, lo que le permitió convertirse
luego en un sector respetable de la industria turística
y el entretenimiento, gracias a las roneras de esta isla,
que le quedaban a la mano.
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
La política del Buen Vecino tuvo su test-case por
excelencia durante la Revolución del 30 en Cuba, entre
los años 33 y 35, cuando el otro Roosevelt (no el del Big
Stick) demostró que no iba a desembarcar los marines,
sino a cambiar su política, para seguir interviniendo,
pero de una manera sustancialmente diferente. Como
algunos dirían hoy, sus fines eran los mismos, solo
cambió los medios.
Y por último, Cuba en la política de los Estados
Unidos hacia la América Latina y el Caribe de la época
de la Guerra fría, de la Alianza para el Progreso y la
contrainsurgencia. Tampoco es posible exagerar el peso
de Cuba en su definición, pues esta no sería otra cosa
sino la respuesta ante la Revolución cubana.
La segunda área, a menudo soslayada, es la del
diálogo, la negociación y la cooperación en el marco
del conflicto. La negociación no empieza ahora;
siempre ha estado ahí, pues el conflicto tiene una
estructura multidimensional. Las arenas en que se
ha dirimido van más allá de Playa Girón, han sido
tricontinentales, desde Bolivia hasta el suroeste de
África, las revoluciones centroamericanas, además
de teatro de enfrentamiento global termonuclear con
la URSS. Así como también han sido diversos los
instrumentos que los Estados Unidos han aplicado
frente a Cuba durante todos estos años. Es un caso
ejemplar de diversas políticas aplicadas al mismo
tiempo. Esta compleja estructura que ha caracterizado
el conflicto de intereses nacionales (ajena a la lógica
lineal de un simple diferendo bilateral), ha permitido
numerosos escenarios donde Cuba ha negociado con
el gobierno norteamericano, una y otra vez. Para una
visión calificada sobre el talento negociador cubano,
recomiendo las memorias del ex-subsecretario de
Estado para Asuntos Africanos, Chester Crocker (High
Noon in Southern Africa, 1993), quien describe su
impresión ante el desempeño de la delegación cubana
en las conversaciones multilaterales para poner fin al
conflicto del suroeste de África —Angola, Namibia,
Sudáfrica, Cuba y los Estados Unidos.
La tercera área, también sesgada en muchos enfoques,
se refiere al factor desencadenante de la normalización
y a su naturaleza. Ante todo, es necesario apreciar el
cambio fundamental en las circunstancias, veinticinco
años después del fin de la Guerra fría. La situación a
fines de 2014 estaba madura como nunca antes, gracias
a la coincidencia única de factores favorables, que no
concurrieron ni en época de Carter ni en ningún otro
momento anterior o posterior: el contexto interno de
la opinión pública norteamericana, de los gobiernos
latinoamericanos y del resto del hemisferio, de la Unión
Europea, de la mayor parte de los cubanoamericanos; y
finalmente, del proceso de cambio en pleno desarrollo
en la propia isla. Nunca habían concurrido antes tantas
circunstancias propiciatorias. .
105
 Estamos acostumbrados a ejercer una estrategia, o apenas una táctica defensiva
[...]para evitar que el enemigo nos tome la trinchera con algunos movimientos
colaterales. No existe una dirigida a encaminarnos hacia la trinchera del otro
—si es que se tratara de tomar trincheras. En este nuevo contexto, hay que
desarrollar políticas proactivas, en vez de responder a las iniciativas de los
otros.
Soraya mencionaba el intercambio de prisioneros
como factor desencadenante. En efecto, al decidirse
la negociación de los presos, ¿qué costo marginal
se requería para sacar a Cuba de la lista de países
patrocinadores del terrorismo? Imaginemos a
Obama como un empresario, que está invirtiendo
el escaso capital político que le queda, después de
haber intentado muchas inversiones que no han
logrado cuajar. Paradójicamente, la opción de invertir
en Cuba podía ser mucho más rentable, porque al
final podía llevarse el gato al agua y producir un
resultado exitoso, lo que no ha sido frecuente en su
mandato. Piénsese en su proyecto de plan de salud
o de reforma migratoria, en sus promesas de salir
airosamente de los conflictos en el Asia central. Si
se mira como una inversión, el costo marginal de
agregarle a la negociación de presos con el gobierno
cubano la decisión de sacarlo de la lista negra de
estados terroristas, era mínimo, comparativamente
hablando. Razonando en estos términos, pudo haber
aplicado lo que aconseja Maquiavelo en El Príncipe:
«Un cambio siempre deja el camino abierto para el
establecimiento de otros.» Y si se ha decidido actuar,
lo mejor es hacerlo con determinación y de una vez,
no step by step. O para decirlo en términos de póker,
sin darle tiempo a pensar a los contrarios, poner todas
las fichas en el medio de la mesa, y «subir la parada»,
como se dice aquí.
La cuarta área de problemas, la más amplia,
caracterizada por el cúmulo de trampas ópticas,
ideologemas, y predicciones insustanciales, se refiere
a la mecánica y complejidades de la nueva relación
inaugurada por el 17D. Algunos, dentro y fuera de
Cuba, la confunden con otra partida del mismo juego,
porque solo miran a la supuesta meta –prevalecer
sobre el otro—, sin advertir que las diferencias son
tan grandes como las que median entre el boxeo y el
ajedrez.
La verdad de que el cambio mantiene los mismos
objetivos, haciendo uso solo de diferentes medios,
resulta tan autoevidente y simple que apenas nos sirve
para entender lo esencial de este proceso. ¿Alguien
suponía que los Estados Unidos iban a cambiar
su naturaleza e intereses por sentarse a negociar
con la Isla? Sería como esperar que los propósitos
fundamentales de la política cubana se iban a someter
106 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
a negociación. Los que subestiman el significado del
cambio en los medios parecen olvidar que la política
consiste precisamente en ellos, tan diferentes como
pueden serlo las bombas y el diálogo.
¿Qué es lo nuevo en esta dinámica? Aunque se
ha negociado y cooperado antes muchas veces, el eje
articulador de las relaciones había sido la continuidad
del conflicto, mediante recursos como la coacción, el
forcejeo y la unilateralidad. A partir de diciembre 2014,
ese eje se desplaza hacia la negociación y la búsqueda
de acuerdos. Podrán mantenerse los objetivos de cada
uno, e incluso el uso eventual de presiones, palancas
económicas y estratégicas, esgrimas diplomáticas,
escarceos ideológicos; pero la lógica general de la
relación tiende a hacer prevalecer el diálogo, y en última
instancia, a identificar el acuerdo acerca del desacuerdo,
en lugar del diálogo de sordos y la incomunicación.
En contraste con la larga historia de negociaciones
ocultas que nos describen Bill LeoGrande y Peter
Kornbluh en Back Channel (2014), ahora estas tienen
lugar en un front channel. Su contenido no se revela
totalmente, desde luego; pero el diálogo mismo no
se realiza a escondidas. Esto lo cambia todo, pues las
expone al escrutinio público, de tirios y troyanos.
Algunos elementos de esta nueva relación han
sido mencionados por Soraya y Jorge Mario en este
panel. El más importante de todos para mí es que
existe una voluntad política de avanzar. La decisión de
implementar esa nueva política desde la Casa Blanca,
correspondida desde la Plaza de la Revolución, cambia
sustancialmente el campo de fuerzas previamente
existente. Esta convoca a intereses que no estaban
presentes en ese campo, y que ahora inciden sobre
su configuración estratégica respecto a Cuba. Este
nuevo juego ocurre dentro de un cierto marco, cuya
variable más obvia es el tiempo, lo que ellos llaman
el time-frame. En el ajedrez, no se trata de noquear
al otro en tres rounds, pero sí se requiere hacer cierto
número de movidas en determinado tiempo, para llegar
a la jugada cuarenta y uno, antes de sellar la partida.
Hay un número de meses desde ahora a la jugada
cuarenta y uno, fecha del cambio de administración
en los Estados Unidos, durante los cuales es necesario
avanzar, sin pausa y sin precipitación, pero con sentido
del tiempo, que como se sabe, en política tiene un valor
muy especial.
 Como parte de una nueva mecánica de relaciones,
pasamos de lo que podríamos llamar un canal
mono a uno estéreo. En primer lugar, el contacto
intergubernamental no se limita a las dos cancillerías,
sino involucra a un número creciente de instituciones
estatales y políticas de ambas partes. En segundo, se
desborda la relación política entre los dos gobiernos, y
se extiende a la comunicación entre los dos países.
Ese intercambio people-to-people no se inició el 17D,
pues venía ocurriendo desde el fin de la Guerra fría.
En los últimos años han estado descendiendo sobre la
Isla desde los Estados Unidos más de trescientos mil
cubanoamericanos y casi cien mil norteamericanos
cada año. La diferencia es que, a partir del día de San
Lázaro, la gravitación entre los dos gobiernos facilita
este flujo, que tiende a convertirse ahora en una marea.
En los primeros meses después de los anuncios, la tasa
de visitas se ha disparado, duplicando el estimado de
muchos expertos.
La diferencia esencial con los flujos anteriores
es que, si bien durante los últimos veinte años han
crecido las relaciones sociedad-sociedad, ahora las
políticas respectivas no deberían ignorarlas, como ha
ocurrido hasta hoy, sino asumirlas, como parte de su
construcción y de sus premisas. Por ejemplo, la política
cubana debería asumir la realidad de las remesas, no
solo por su altísima escala, sino porque no tienden
a fluctuar tanto como el ciclo turístico, el precio del
níquel, o los escenarios de cooperación internacional.
Asumirlas significa tomarlas en cuenta en el diseño
de políticas.
Lo mismo ocurre con el intercambio en la
educación superior o la cultura. Carecemos de una
política, diseñada sobre la base de intereses específicos
y objetivos, que lo fomente. Las instituciones cubanas
se limitan a aceptar o rechazar propuestas del otro
lado, no a generar iniciativas. Estamos acostumbrados
a ejercer una estrategia, o apenas una táctica defensiva,
limitada a permanecer con el escudo y la espada
para evitar que el enemigo nos tome la trinchera
con algunos de los movimientos colaterales de
sus tropas. No existe una dirigida a encaminarnos
hacia la trinchera del otro —si es que se tratara de
tomar trincheras. En este nuevo contexto, hay que
desarrollar políticas proactivas, en vez de responder
a las iniciativas de los otros.
Resulta difícil exagerar lo mucho que este cambio
cualitativo transforma la naturaleza de las relaciones
entre Cuba y los Estados Unidos en los últimos
cincuenta años. Se trata de un nuevo marco de
comunicación bilateral, incluida una presencia de
actores no gubernamentales muy superior en cantidad,
y diferente en calidad, de la que ha existido nunca.
La gran paradoja entre Cuba y los Estados Unidos,
dos regímenes que se han mirado como un problema
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
de seguridad nacional durante más de medio siglo, es
que se llevan mejor, en ese terreno, que otros países de
la región con el Norte. Actores preeminentes, como
los militares, mantienen un diálogo fluido, incluso en
sitios impensables en la Guerra fría, como el enclave
de la base naval de Guantánamo.
Otros sujetos políticos no gubernamentales también
participan de este acercamiento, muy especialmente los
gobiernos estatales. Entre los cincuenta estados de la
Unión, están especialmente los que tienen industrias
como la agrícola, farmacéutica, turística, o con costas
en el área del Golfo de México, con intereses portuarios
y de transporte marítimo, que los trae a La Habana en
misiones de exploración, a pesar del bloqueo.
En efecto, al margen de estados y gobiernos,
los principales interlocutores de Cuba son los
empresarios, que constituyen legión: industria turística,
biomédica, farmacéutica, transporte aéreo y marítimo,
entretenimiento, béisbol, tecnologías de informática y
telecomunicaciones, educación superior, salud, arte
y cultura. Finalmente, ONG, como las universidades,
fundaciones, iglesias, y otros grupos y asociaciones de
interés especial.
Finalmente, una gama de actores no gubernamentales,
con lazos e intereses creados en ambos lados, es la
sociedad cubanoamericana, cuya heterogeneidad
y cambio de rotación política crecientes resultan
inseparables de la nueva relación.
Mi quinta área se refiere a las agendas mutuas y
su viabilidad. Esta exige entender la dinámica real
de la normalización, no como conjunto de normas
diplomáticas y papeleos interburocráticos, sino en sus
contenidos reales.
Se trata de un proceso político, que lidia con
problemas e intereses mutuos, que se ventilan en un
ejercicio negociador real, no con simples ecuaciones
jurídicas y paquetes de reglas.
De otra manera, nos podemos perder en un
laberinto de modelos formales. ¿Vamos a ser normales
como quiénes? ¿Como éramos antes de enero de 1961?
¿Con la normalidad de la relación de Estados Unidos
con Canadá, con México, con Rusia, con China, con
Venezuela, con Chile? ¿Cuál es el patrón de lo normal
con Cuba? Más importante que definir los requisitos
formales de una relación normal con los Estados
Unidos, de establecer el momento en que alcanzaremos
ese cristalino instante de la normalización (que quizás
solo existe como utopía, en la imaginación de cada
cual), resulta poder caracterizar la dinámica de cambio
en esas relaciones.
¿En qué áreas de problemas podría avanzar esta
nueva relación negociadora? En comercio y finanzas,
la más fluida en la relación de los Estados Unidos
con América Latina y el Caribe, es donde más se
requiere trabajar para reducir el patrón de exclusión y
107
 enfrentamiento, que representa el bloqueo. En materia
de seguridad, sin embargo, en migración y narcotráfico,
donde, como ya apunté, existen los puntos de fricción
más grandes en esa misma relación hemisférica Norte-
Sur, es precisamente donde Cuba y los Estados Unidos
cooperan mejor. Lo que esta paradoja hemisférica
expresa es que, en esta nueva ecuación de las relaciones,
si se redujera el peso de la variable del bloqueo, la de la
seguridad se beneficiaría.
En cualquier caso, además de seguridad, en áreas
como salud, medio ambiente, educación y cultura,
comunicaciones, es posible avanzar, aun antes de que
el Congreso considere eliminar la Ley Helms-Burton.
De hecho, ya hay negociaciones en curso en estas áreas,
incluido el tema más polémico, el de los derechos
humanos, sobre el cual ya se ha instalado una Comisión
bilateral, que ha empezado a reunirse formalmente.
Al momento de realizarse este panel, Cuba negocia
con los Estados Unidos no solo el tema de las embajadas,
sino el buen funcionamiento del acuerdo migratorio,
así como las coordinaciones entre guardacostas y
guardafronteras en operaciones de búsqueda y rescate
y en intercepción de narcotráfico. Pero también avanza
en otras casi vírgenes, como la cooperación en áreas
marinas protegidas, control sanitario, cartas marítimas
e hidrográficas, vuelos regulares, correo directo, control
de tráfico de personas, de fraude migratorio
De manera que este cambio de relaciones no
empezará cuando se quiten los letreros «Sección de
Intereses» y en su lugar se coloquen los de «Embajada»,
en La Habana y Washington DC. No debe olvidarse
que la misión extranjera con más personal diplomático
acreditada en Cuba se llama «Sección de Intereses de los
Estados Unidos». Sin subestimar la importancia de este
paso formal y simbólico, las embajadas no han sido una
precondición para avanzar en el proceso negociador,
ni un mecanismo que, como tal, determine el curso
del proceso de comunicación diplomática entre los
gobiernos. En muchos aspectos, incluida la diplomacia
pública y el discurso mutuo, los dos han empezado
a tratarse como estados soberanos con relaciones
diplomáticas plenas.
Lo anterior evidencia que la cuestión de la
normalización rebasa con mucho el simple
restablecimiento de relaciones diplomáticas, la
constitución de un régimen formal, o la firma de
un grupo de acuerdos. Se trata de un proceso de
comunicación, entendimiento y cooperación de
carácter político, económico, social y cultural, más
complejo, policéntrico y de mayor alcance, entre los
dos gobiernos y sociedades.
En la agenda cubana, el tema número uno en la
escala de turbulencia es, como se sabe, el mantenimiento
del bloqueo. Su levantamiento resultaría más
108 Soraya M. Castro Mariño, Jorge Mario Sánchez Egozcue, Rafael Hernández
practicable como un proceso paulatino de liberación
de restricciones, que como un acto instantáneo. La
libertad de viajar ha sido su eslabón políticamente
más débil, porque implica una limitación al ejercicio
de la libertad preconizada por la primera enmienda de
la Constitución norteamericana. La extensión de las
licencias para viajar y para transacciones comerciales
en áreas específicas, al alcance del poder del presidente,
lo faculta para debilitar el funcionamiento real del
embargo multilateral, antes de que el Congreso lo
considere. Esta capacidad puede ejercer un efecto
disuasivo de carácter práctico sobre los sectores de la
derecha que se resisten a levantarlo.
En el plano estrictamente diplomático, las
negociaciones deberían facilitar el camino no solo
para el levantamiento progresivo del bloqueo, la
administración de la política migratoria de «pies
secos/pies mojados», la interrupción del Cuban
Medical Professional Parole Program (dirigido a sacar
a profesionales de salud de la Isla), las normas de
funcionamiento de las embajadas, entre otros asuntos
puntuales.
Quizás la fuente de mayor desavenencia y eventual
conflicto entre las partes es lo que Cuba identifica
como doble rasero (double standard). Este determina
que la reacción gubernamental norteamericana ante
lo que llama «violaciones masivas de los derechos
humanos en Cuba» no se corresponda con su actitud
ante acontecimientos como Ayotzinapa, la desaparición
de periodistas, dirigentes sindicales y activistas en
numerosos países de la región, o incluso la violencia
policial en las ciudades estadunidenses.
Aunque en su discurso del 17D el presidente
Obama apela al argumento de China y Viet Nam,
para fundamentar el cambio hacia Cuba, lo cierto es
que, típicamente, los Estados Unidos se comportan
de una manera mucho más normal con esos dos
gobiernos comunistas asiáticos que con la isla.
Mantienen su propósito de influir en sus sistemas
políticos, pero de manera distinta a la política de
cambio de régimen, no financiando, organizando y
promoviendo internacionalmente a la disidencia
antisocialista, sino mediante los recursos de la
política llamada peaceful evolution. Pasar del regime
change a la evolución pacífica sería, sin embargo, un
paso en la superación del doble rasero, consistente
con la lógica de la normalización. En efecto, como
apunté antes, la «promesa de libertad y democracia»
que el Estado norteamericano construyó como
justificación ideológica de su relación con el exilio
cubano —ese núcleo duro que ya no representa a la
emigración cubana actual en su territorio— y a la
disidencia en la isla resulta cada vez más disfuncional
a los requerimientos del proceso político de la
normalización.
 La sexta área, casi siempre ignorada o relegada en
el análisis del acercamiento bilateral, y ausente en los
discursos respectivos, es la de la cultura compartida,
espacio de encuentro que contribuye a dimensionar
a Cuba en el contexto norteamericano, y viceversa.
En sentido estricto, la isla es un lugar histórico de
los Estados Unidos, donde radican la Loma de San
Juan, Bahía de Cochinos, el teatro de la Crisis de los
Misiles, parte también de la historia del hemisferio y
del mundo. De la misma manera que Tampa, Cayo
Hueso, New York y otras ciudades son sitios de la
lucha por la independencia, José Martí, el Partido
Revolucionario Cubano, la industria del tabaco habano,
los exilios revolucionarios de los 30 y los 50, la historia
de nuestra música y nuestro béisbol, y no por último
menos importante, el país adonde han emigrado,
antes y después de 1959, centenares de miles, y en que
viven más de millón y medio que se llaman a sí mismo
cubanos.
A pesar del conflicto y de la polaridad ideológica,
Cuba es un país donde se puede tropezar con la
huella cultural estadounidense a cada paso, no solo
en términos simbólicos, sino físicos, como revela la
arquitectura de La Habana, Cienfuegos, Holguín, los
bateyes de los ingenios azucareros sobrevivientes,
las logias masónicas, las iglesias protestantes, los
automóviles norteamericanos viejos (almendrones
o Yank tanks) que se han fundido con la identidad
urbana de la isla.
Las obras de Louis Perez (On Becoming Cuban,
Imagining Cuba) documentan esta relación vaso
comunicante entre las dos culturas, obvia en
instituciones de la identidad, como el béisbol y el jazz, el
son y la salsa, el aprecio por la modernidad incorporada
al confort doméstico y a la admiración ante la eficiencia
empresarial, la afición al bilingüismo, los patrones de
gusto por la cinematografía, la familiaridad con las
personalidades de la cultura popular, los hábitos de
higiene, la imagen sobrerrepresentada de la isla en
las pantallas, las letras de las canciones, la presencia
de ídolos cubanos en los halls de la fama deportiva y
las luchas por la igualdad racial, la figura icónica del
Che Guevara como símbolo transcultural, y hasta la
fascinación con Fidel Castro, cuya condición mítica y
legendaria ha ido desplazando a la de némesis de los
Estados Unidos imperante en la Guerra fría. No por
gusto muchos visitantes de la oleada people-to-people
confiesan al llegar a Cuba que «querían visitar la isla
antes de que muriera Castro, y el país se llenara de
McDonalds».
Termino entonces con la séptima área, que Soraya
y Jorge Mario mencionaron: nuestro proceso de
transición en curso, lo que está pasando en Cuba como
factor que impacta dentro de los Estados Unidos, de
una manera que no había ocurrido antes. En efecto,
La política de los Estados Unidos hacia Cuba: formación, factores y fantasmas
hubo muchos cambios en Cuba desde los 90, que no
repercutieron sobre la política norteamericana hacia
la isla.
Se avecinan transformaciones de alto impacto
para la sociedad y el sistema cubano en los próximos
tres años. La agenda ya anunciada incluye llevar
a término la descentralización, la actualización
legislativa aún pendiente de los Lineamientos (2011),
la autonomización de los poderes locales, la renovación
del sistema electoral, el balance de un quinquenio con
numerosas tareas inacabadas, la extensión del sector
no estatal, la reforma constitucional, el relevo de la
generación histórica en los puestos clave del Estado
y el Partido. Ahora, gracias al espacio abierto por la
normalización, ese cambiante contexto doméstico
cubano debe irradiar más dentro de los Estados
Unidos.
Por primera vez, en la campaña electoral de 2016,
Cuba no será un tema maltratado por todo el mundo.
Nunca antes ocurrió algo así, desde 1960, cuando
Nixon y Kennedy se enzarzaron en un intercambio
de golpes políticos, en torno a la «tragedia de Cuba»
convertida en «cabeza de playa soviética», y un
candidato demócrata tuvo la oportunidad de decirle,
nada menos que a un halcón republicano, que había
sido débil con el comunismo. Desde entonces, las
campañas electorales han sido fatales para Cuba, así
como para otros países de América Latina y el Caribe.
El año próximo, al menos el candidato demócrata
abogará por la relación y la cooperación con el gobierno
de la isla, mediante un trato diferente al que esta ha
estado acostumbrada en más de medio siglo.
, 2015
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