Cidades e Inundações

Um guia para a Gestão Integrada

do Risco de Inundação Urbana
para o Século XXI.

Um Resumo para os
Formuladores de Políticas

Abhas K Jha | Robin Bloch Jessica

Lamond

THE WORLD BANK

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 1
Cities and Flooding
Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do
Risco de Inundação Urbana para o
Século XXI.

Um Resumo para os Formuladores de

Políticas

Abhas K Jha | Robin Bloch

Jessica Lamond

THE WORLD BANK

Washington, D.C.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI.
Agradecemos o apoio generoso do GFDRR
para a tradução deste documento

Foto da capa: Wilaiporn Hongjantuek percorre águas

a altura do peito, em Amornchai nos arredores de
Bangkok, na Tailândia (2011). Fonte: Gideon Mendel
Fotos da contracapa: Fonte: Gideon Mendel

Editoração: Joaquin Toro e Frederico Ferreira Pedroso

Banco Mundial / Escritório de Brasília
 Este folheto contém a visão global, bem como uma lista do conteúdo do próximo livro, do
Cidades e Inundação: Um Guia para a Gestão Integrada de Inundação Urbanas para o Século XXI.

© 2012 Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento

Associação de Desenvolvimento Internacional ou Banco Mundial
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Telefone: 202 473 1000

Internet: www.worldbank.org

Este volume é um produto dos funcionários do Banco Mundial com contribuições externas. Os
resultados, interpretações e conclusões expressas neste volume não refletem necessariamente
as opiniões do Banco Mundial, da Diretoria Executiva ou dos governos que eles representam.

O Banco Mundial não garante a precisão dos dados incluídos neste trabalho. As
fronteiras, cores, denominações e outras informações apresentadas em qualquer mapa
deste trabalho não implicam qualquer julgamento por parte do Banco Mundial relativa
ao estatuto legal de qualquer território ou o endosso ou aceitação de tais fronteiras.

Direitos e Permissões
O material neste trabalho está sujeito a copyright. Porque O Banco Mundial incentiva
a divulgação do seu conhecimento, esta obra pode ser reproduzida, no todo ou
em parte, para fins não comerciais contando que seja mencionada a fonte.
Para permissão para reproduzir qualquer parte desta obra para fins comerciais,
por favor envie uma solicitação com informações completas para:
Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, EUA;
Telefone: 978-750-8400; Fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com.
Todas as outras consultas sobre direitos e licenças, incluindo direitos subsidiários,
devem ser enviadas para o escritório da editora, O Banco Mundial, 1818 H Street NW,
Washington, DC 20433, USA; Fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI.
Sumário

Agradecimentos8

Sobre os autores 10

Informações do contexto 12

O crescente desafio das inundações urbanas 15

Entendendo as causas e os riscos de inundações urbanas 23

Uma abordagem integrada para a gestão de risco de inundações

urbanas28

Implementando a gestão integrada dos riscos de inundações urbanas

35

Doze princípios chave para a gestão integrada dos riscos de inundações

urbanas42

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI.
 Agradecimentos

Cidades e Inundações: Um guia para a Gestão Integrada dos riscos de Inundação Urbana e Um Resumo
para os Formuladores de Política foram redigidos por uma equipe liderada por Abhas K. Jha (Chefe da
Equipe de Tarefas, Banco Mundial). Robin Bloch (GHK Consulting) foi o Gerente do Projeto e Jessica
Lamond (University of the West of England) a Editora Técnica. Zuzana Svetlosakova (Banco Mundial)
e Nikolaos Papachristodoulou (GHK Consulting) forneceram uma contribuição e insumos inestimáveis
como coordenadores do projeto.

Agradecemos o suporte financeiro da Unidade Global para Redução e Recuperação de Desastres

(GFDRR).

Este documento foi preparado sob a orientação geral de Zoubida Allaoua, John Roome e Saroj
Kumar Jha.

Agradecimento especial para as organizações que são parceiros do Banco Mundial neste Projeto:
Organização Meteorológica Mundial (WMO) e a Agência de Cooperação Internacional do Japão (JICA).

O grupo de consultoria foi liderado por GHK Consulting; Baca Architects, Londres; e Escola de Tecnologia
da Universidade de Wolverhampton. Os contribuidores foram: Robert Barker, Alison Barrett, Namrata
Bhattacharya, Alan Bird, John Davies, Emma Lewis, Peter Lingwood, Ana Lopez e David Proverbs.

O conceito do projeto do Guia foi desenvolvido por Baca Architects. Chris Jones e Jamie Hearn da
Artupdate, Londres, criaram a versão para impressão.

As fotos, inclusive a capa, são de ‘Drowning World’, um projeto de Gideon Mendel que desde 2007
tem fotografado eventos no Reino Unido, Índia, Haiti, Paquistão, Austrália e Tailândia. O trabalho foi
apresentado no The Guardian e outras publicações.

Também gostaríamos de agradecer as contribuições das seguintes instituições e organizações:

Asian Disaster Preparedness Center (ADPC); UN-HABITAT; Central Public Health & Environmental
Engineering Organisation (CPHEEO), Ministry of Urban Development, Government of India; Deltares;
German Research Centre for Geosciences GFZ; Metropolitan Manila Development Authority (MMDA),
Stadtentwässerungsbetriebe Köln, AöR (StEB-TB); e Queensland Reconstruction Authority.

Fomos grandemente beneficiados pelo trabalho de nossos revisores e consultores: Franz Drees-Gross,
Michael Jacobsen, Manuel Marino, Joe Manous, Carlos Costa, Frans van de Ven, Victor Vergara, Baba
Hitoshi, Avinash Tyagi, Burrell E. Montz, Curtis B. Barrett, Jose Simas, Heinz Brandenburg, e Emily White.

Por seu compartilhmento de experiências, sugestões, participação nos seminarios de tecnicos e

envolvidos, contribuições com estudos de caso, e comentários sobre projetos e apoio, somos gratos
aos insumos dos seguintes professionais:

Daniel A. Hoornweg, Mathias Spalivero, Silva Magaia, R.D. Dinye, Madame Ayeva Koko, Ndaye Gora,
Zounoubate N’Zombie, Pramita Harjati, Muh Aris Marfai, N.M.S.I. Arambepola, Ho Long Phi, Menake
Wijesinghe, Fawad Saeed, Janjaap Brinkman, Fook Chuan, Trevor Dhu, Achmad Haryadi, Marco
Hartman, Josefina Faulan, Dinesh Kumar Mishra, Stéphane Hallegatte, Aphisayadeth Insisiengmay, L.V.
Kumar, Rajesh Chandra Shukla, Divine Odame Appiah, Robert Belk, Juzer Dhoondia, Heidi Kreibich,
Philip Bubeck, Bill Kingdom, Fritz Policelli, Loic Chiquier, Marcus Wijnen, Marianne Fay, Nicola Ranger,

10
Paul Huang, Rolf Olsen, Shahid Habib, Vijay Jagannathan, Winston Yu, Zachary Usher, John Frimpong
Manso, Tony Asare, Segbefia Alexander Yao, Stephen Yao, Anthony Mompi, Richard Dugah, Martin
Oteng-Ababio, Grace Abena Akese, Clifford Amoako, Solomon N-N Benni, Mohammed Alhassan, Kwasi
Baffour Awuah, James K. Boama, Daniel Ayivie, Felix Agyei Amakye, Wise Ametefe, David Asamoah,
Ranjini Mukherjee, Rajeev Malhotra, Rajesh Chandra Shukla, Anirban Kundu, Ranu Sinha, Amit Saha,
Deepak Singh, Ahmed Kamal, Naseer Gillani, Hazrat Mir, Alamgir Khan, John Taylor, Oktariadi Adi, Nanang
W.P. Safari, Febi Dwi Rahmadi, Teguh Wibowo, Jose Miguel Ruiz Verona, Desti Mega Putri, Matt Hayne,
Jonathan Griffin, Aris Munardar, Gita Chandrika, Iwan Gunawan, Peter de Vries, Koen Elshol, Jurjen
Wagemaker, Tanaka Kataya, Yulita Sari Soepardjo, M. Abdul, Anton Sunarwibowo, Olivia Stinson, M.
Rudy, G. Dedi, M. Feuyadi, A. Andi, Elfina Rosita, Omar Saracho, Yusak Oppusunggu, Faisyar, Suryani
Amin, Paul van Hofwegen, Rinsan Tobing, Achmad Haryadi, Shinghu Tamotsu, Ampayadi N, Bambang
Sigit, M. Feryadiwinarso, Hetty Tambunan, Michael van de Watering, Dan Heldon, Christopher Yu,
Ramon Santiago, Liliana Marulanda, Wilson A. Tabston, Gloria R., Arnold Fernandez, Aristioy Teddy
Correa, Shelby A. Ruiz, Alvidon F. Asis, Noel Lansang, Reynaldo Versomilla, Joel Las, Yolando R. de
Guzman, Morito Francesco, Gabrielle Iglesias, Khondoker Golam Tawhid, Prasad Modak, Young Kim,
Arlan Rahman, Stefan G. Koeberle, Ousmane Diagana, Zie Ibrahima Coulibaly, Fasliddin Rakhimov,
Makhtar Diop, Boris Enrique Utria, Yolande Yorke, Klaus Rohland, Kate Isles, Lasse Melgaard, Julia
M. Fraser, Sombath Southivong, Khamlar Phonsavat, Alaa Hamood, Emmy Yokoyama, Faris Hadad-
Zervos, Francis Ato Brown, Pilar Maisterra, Abdulhamid Azad, Suzy Kantor, Poonam Pillai, Anil Pokhrel,
Penelope J. Brook, Ellen A. Goldstein, Swarna Kazi, Patricia Lopez, Tatiana Proskuryakova, Giovanna
Prennushi, Raja Rehan Arshad, Haris Khan, Yan Zhang, Catherine G. Vidar, Mark C. Woodward, Asta
Olesen, Nicholas J. Krafft, David Sislen, Jonathan Rothschild, Dzung Huy Nguyen, Dean A. Cira, Benita
Sommerville, Josephine Masanque, A. David Craig, Piers E. Merrick, Chris Pratt, Marie E. Brown,
Ana Campos Garcia, Geoffrey H. Bergen, Daniel M. Sellen, Eric Dickson, Francoise Clottes, Michael
Corlett, Herve Assah, Syed Waqar Haider, Emmanuel Nkrumah, Camille Lampart Nuamah, Nelson
Antonio Medina Rocha, Francisco Carranza, Charles Tellier, Helene Djoufelkit, Michael John Webster,
Carlos Felipe Jaramillo, Giuseppe Zampaglione, Armando Guzman, Asif Faiz, Rachid Benmessaoud.

Também gostaríamos de agradecer a Liz Campbell, Ryan Hakim, Lawrence Dakurah, D.K. Ahadzie e
Ruby Mangunsong pelo apoio organizacional e logistico em seminários regionais que ocorreram em
Acra, Gana, Deli, India, Jakarta, Indonesia, e Manila, Filipinas. Também foi recebido apoio de Mathis
Primdal e Roy Brockman da GHK Consulting.

Carly Rose editou um último projeto do livro. Jeffrey N. Lecksell na Unidade de Mapas do Banco
Mundial desenvolveu uma variedade de mapas. The Office of the Publisher, The World Bank, forneceu
os serviços de impressão sob a supervisão de Patricia Katayama e com o apoio de Andrés Meneses
e Denise Marie Bergeron.

O portal e o website do projeto: http://www.gfdrr.org/gfdrr/urbanfloods, onde o Guia e os materiais de

apoio podem ser acessados, foi desenvolvido por Indy Gill, e construído por Jaime Yepez e Ritesh
Sanan do Banco Mundial, com assistência de Hemang Karelia.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 11
 Sobre os autores

Sr. Abhas K. Jha é Especialista Chefe e Líder do Programa de Gestão de

Risco de Desastres Urbanos para o Banco Mundial para o Leste da Ásia e
o Pacífico. É responsável pelo gerenciamento da prática de administração
de risco de desastres do Banco na região. Trabalha no Banco desde 2001,
liderando o trabalho de gestão de risco de desastres, habitação e urbanismo
do Banco Mundial na Turquia, México, Jamaica e Peru e também atua como
Coordenador Regional de Gestão de Risco de Desastres para Europa e Asia
Central. Abhas também atua como Consultor do Diretor Executivo do Banco
Mundial para a Índia, Bangladesh, Sri Lanka e Butão sobre assuntos relativos ao
desenvolvimento urbano, infraestrutura e clima. Anteriormente, prestou serviços
no Serviço Administrativo Indiano (o serviço civil sênior nacional da Índia) para
o Governo da Índia (Ministério Federal de Finanças e anteriormente no Estado
de Bihar) e também é o autor principal da publicação do Banco Mundial “Lares
Mais Seguros, Comunidades mais Fortes: Um Manual para Reconstrução Após
Desastres”. O foco de interesse de Abhas é resiliência urbana e cidades como
sistemas adaptativos complexos.

Dr. Robin Bloch é Consultor Chefe e Chefe de Planejamento, Desenvolvimento

Econômico e Territorial na GHK Consulting, em Londres. É um planejador urbano,
com formação na África do Sul e nos Estados Unidos. Suas principais áreas de
especialização e interesse de pesquisa incluem planejamento espacial urbano,
regional e metropolitano e planejamento de uso da terra; gestão ambiental
urbana, sustentabilidade e resiliência; e indústria urbana. Robin tem mais de
20 anos de experiência internacional, principalmente na África Subsaariana e
Ásia Meridional e Oriental, em política, estratégia e planejamento, e formulação,
implementação e avaliação de programas e projetos. É Professor Adjunto visitante
na Escola de Arquitetura e Planejamento da Universidade de Witwatersrand,
Johannesburg, Associado de Pesquisa no Centro para Pesquisa em Ciências
Sociais da Universidade da Cidade do Cabo.

12
 Dr. Jessica Lamond é uma pesquisadora experiente em Gestão de Risco de
Inundação com enfoque particular nas implicações de inundação no ambiente
construído. Suas especialidades incluem recuperação de inundações, impactos
financeiros e econômicos nas propriedades envolvidas, a valorização de
propriedades em risco, as implicações de seguro e barreiras e condutores
para adaptação à inundação. Atualmente é pesquisadora associada sênior
na Universidade West of England, onde está envolvida na pesquisa apoiada
por financiadores de pesquisa, indústria e presta consultoria para órgãos
governamentais e para profissionais de Gerência de Riscos Financeiros. Jessica
possui grande número de publicações e pesquisas acadêmicas e é editora
chefe do livro “Perigos de Inundação: impactos e respostas para o ambiente
construído” para a Editora Taylor, que inclui opiniões de especialistas sobre
abordagens estruturais e não estruturais para o gerenciamento de riscos de
inundação urbana.

Contribuidores
Robert Barker, Baca Architects
Alison Barrett, Consultor Independente
Namrata Bhattacharya, Escola de Tecnologia, Universidade de Wolverhampton
Alan Bird, Consultor Independente
Prof. John Davies, Professor de Engenharia Civil, Arquitetura e Construção,
Faculdade de Engenharia e Computação, Universidade de Coventry
Emma Lewis, GHK Consultoria
Dr Peter Lingwood, CeConsult
Dr Ana Lopez, Instituto de Pesquisa Grantham e Centro para Análise da Série
do Tempo, Escola Londrina de Economia e Ciências Políticas
Nikolaos Papachristodoulou, GHK Consultoria
Prof David Proverbs, Professor e Chefe do Departamento de Construção e
Propriedade, University of the West of England

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 13
 Informações de Contexto

Inundação urbana é um desafio sério e crescente ao desenvolvimento. Num

contexto de crescimento demográfico, tendências de urbanização e mudanças
climáticas, as causas das inundações estão mudando e seus impactos acelerando−
se. Este grande desafio e em evolução significa que muito mais precisa ser feito
pelos formuladores de políticas para melhor compreender e gerenciar com mais
eficácia os riscos existentes e futuros.
Este resumo acompanha o guia Cidades e Inundação: Um Guia para o
Gerenciamento Integrado de Risco de Inundação Urbana para o Século XXI que
fornece orientação operacional para o futuro sobre como administrar o risco de
inundações em um ambiente urbano em transformação e um clima em mutação.
O Guia apresenta uma abordagem estratégica para o gerenciamento do risco de
inundação, no qual medidas adequadas são identificadas, avaliadas, selecionadas
e integradas em um processo que envolve e informa todos os interessados.
O Guia incorpora o que há de mais moderno em gestão integrada de risco de
inundação urbana. É planejado de uma forma abrangente, acessível para servir
como uma cartilha para os formuladores de política e tomadores de decisão,
especialistas técnicos, técnicos dos governos centrais, locais e regionais, e
partes envolvidas no setor da comunidade, sociedade civil e organizações
não-governamentais e o setor privado.

Contém capítulos que:

–– Descrevem as causas, probabilidades e impactos das inundações.
–– Propõem uma abordagem estratégica, inovadora, integrada para
gerenciar o risco de inundação selecionando e combinando obras de
arte e engenharia estrutural com medidas gerenciais não estruturais.
–– Discutem os meios pelos quais estas medidas podem
ser financiadas e implementadas ao se engajar e usar as
capacidades e recursos de todas as partes envolvidas.
–– Especificam os procedimentos através dos quais o progresso
da implementação pode ser monitorado e avaliado.

14
Mais de cinquenta estudos de caso sobre medidas e procedimentos de gestão
em todo o mundo ilustram as mensagens políticas chave. Demonstram que
foram implementados em uma grande variedade de contextos urbanos para
atender os desafios de lidar com o risco de inundações.
Uma série de seções “Como fazer” abrange os detalhes operacionais da
implementação de uma variedade de medidas chave de gestão de risco de
inundação, e fornece ao leitor informações técnicas importantes.
Concluindo, são apresentados 12 princípios orientadores de política para a
gestão integrada de risco de inundação.

Esta visão global resume as áreas chave sobre as quais os formuladores de

políticas precisam ter conhecimento e tomar medidas ao criarem orientações
políticas para a gestão de risco da inundação urbana e desenvolver as estruturas
estratégicas para gerenciar com sucesso o risco crescente da inundação urbana.

A inundação urbana coloca

um sério desafio para o
desenvolvimento e as vidas
das pessoas, particularmente
os habitantes de cidades em
rápida expansão em países em
desenvolvimento.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 15
 Franco da Rocha, São Paulo.
Foto: Wilson Dias / ABr

16
 O crescente desafio da inundação urbana

A inundação é um fenômeno global que causa grande devastação, impactos

econômicos e perdas de vidas humanas.
Nos últimos dezoito meses, eventos de inundação ocorreram ao longo da bacia
do Rio Indu, no Paquistão em agosto de 2010; em Queensland, Austrália, África
do Sul, Sri Lanka and nas Filipinas no final de 2010 e início de 2011, juntamente
com deslizamentos na região Serrana do Brasil em janeiro de 2011, seguido
por tsunami induzido por terremoto na costa nordeste do Japão em março de
2011, ao longo do rio Mississippi em meados de 2011, como consequência
do Furacão Irene na Costa Leste dos EUA em agosto de 2011, Província Sindh
ao sul do Paquistão em setembro de 2011 e em grandes áreas da Tailândia,
inclusive Bangkok, em outubro e novembro de 2011.
A ocorrência de inundações é o mais frequente de todos os desastres naturais.
Ao longo dos últimos vinte anos, o número de eventos de inundações registrados
vem aumentando significativamente. As Figuras 1 e 2 ilustram esta tendência. O
número de pessoas afetadas por inundações e os danos financeiros, econômicos
e ativos segurados também têm aumentado. Apenas em 2010, 178 milhões de
pessoas foram afetadas pelas inundações. As perdas totais em anos excepcionais
Número de inundações
como 1988 e 2010 excederam $40 bilhões.

250

200

150

100

50

0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Eventos Meridiano móvel de 10 anos

Figura 1: Número de eventos de inundações registrados. Fonte: com base em EM-DAT/CRED

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 17
 0–20
21–40
41–60
>60

sem dados IBRD 38919 NOVEMBRO 2011

Figura 2: Eventos de Inundação, 1970-2011. Fonte: EM-DAT: The OFDA/

CRED International Disaster Database www.emdat.be - Université
Catholique de Louvain - Bruxelas- Bélgica”. Novembro 2011

A perda imediata de vidas devido a inundações está aumentando mais

lentamente ou até mesmo diminuindo com o decorrer do tempo, o que reflete
a implementação bem sucedida da ações de gestão de risco de inundações.
Embora isto seja encorajador, as fatalidades ainda são significativas em países em
desenvolvimento, onde os casos de inundação têm um impacto desproporcional
nos pobres e socialmente desfavorecidos, particularmente mulheres e crianças.
Áreas urbanas em risco de inundação foram particularmente atingidas pelo
aumento observado nos impactos da inundação ao redor do mundo. Os níveis
atuais e projetados de impactos de inundações implicam na necessidade de tornar
a gestão de risco de inundações em assentamentos urbanos uma prioridade na
agenda política e de elaboração de políticas. Compreender as causas e efeitos
dos impactos das inundações e projetar, investir e implementar medidas que os
minimizem devem tornar-se parte do pensamento corrente de desenvolvimento
e estar incluídos nos objetivos mais amplos de desenvolvimento.
As inundações afetam assentamentos urbanos de todos os tipos, desde
pequenos vilarejos e cidades de médio porte e centros de negócios, como por
exemplo, ao longo do Rio Indu, até as cidades importantes, megalópolis e áreas
metropolitanas como Sendai, Brisbane, Nova Iorque, Karachi e Bangkok. Todas
foram atingidas por inundações em anos recentes.
Os países definem assentamentos “urbanos” de diferentes formas, o que torna
uma inundação urbana difícil de definir de forma conceitual. Estatísticas de danos

18
geralmente não são classificadas pelas localidades urbanas ou rurais, tornando
difícil ratear perdas entre populações rurais e urbanas.
Entretanto, há diferenças fundamentais entre inundações rurais e urbanas. Embora
a inundação rural possa afetar áreas muito mais extensas e atingir segmentos mais
pobres da população, as inundações urbanas são mais onerosas e difíceis de gerenciar.
Os impactos das inundações urbanas também são distintos devido à tradicional
alta concentração de população e ativos no meio urbano. Isto torna o dano mais
intenso e mais oneroso. Assentamentos urbanos também contêm os principais
atributos econômicos e sociais e bases de ativos de qualquer população nacional,
de modo que a inundação urbana, causando dano e perturbação além do escopo
das enchentes reais, frequentemente traz sérias consequências para as sociedades.

Perdas econômicas Morte por inundação

250 250

200 200

150 150

100 100

50 50

0 0
1950s 1960s 1970s 1980s 1990s 2000s 1950s 1960s 1970s 1980s 1990s 2000s
Perdas econômicas em US $ bilhões Morte por inundação (milhares)

Figura 3: Perdas econômicas e mortes registradas. Fonte: com base em EM-DAT/CRED

Impactos diretos de eventos importantes representam o maior risco a vida e

propriedade. A Figura 3 mostra o crescimento em impactos econômicos diretos
resultantes de casos de inundação. Os efeitos indiretos e frequentemente de longo
prazo, como doenças, oportunidades de nutrição e educação reduzidas e perda
de subsistência, também podem desgastar a resiliência e outros objetivos de
desenvolvimento da comunidade, como o faz a necessidade de constantemente
lidar com inundações regulares, menores. Tais impactos indiretos podem ser
difíceis de identificar imediatamente e mais difíceis ainda de quantificar e avaliar.
Entretanto, a população pobre e o desfavorecida geralmente é mais vulnerável
ao perigo de inundação.
Urbanização, como a característica delineadora do crescimento demográfico no
mundo, está relacionada e compõe o risco de inundação. Em 2008, pela primeira vez

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 19
 na história da humanidade, metade da população mundial vivia em áreas urbanas,
com 2/3 vivendo em nações de renda baixa e média. Estima-se que este número
aumente para 60% em 2030, e 70% em 2050 até um total de 6,2 bilhões, ou o
dobro da população rural projetada para aquela data. À medida que a população
urbana passa a representar a maior proporção da população mundial, as inundações
urbanas representarão uma parte crescente do impacto total de inundação.
Portanto, inundações urbanas estão se tornando mais perigosas e mais onerosas
de gerenciar devido ao tamanho da população exposta em assentamentos
urbanos. Isto afeta a todos os assentamentos independente de seu tamanho:
enquanto em 2030 a previsão é de 75 aglomerações de mais de cinco milhões
de habitantes, espera-se também que as populações urbanas em todas as
classes continuem a crescer, conforme demonstram as Figuras 4 e 5. De
fato, por volta de 2030, a maioria dos habitantes urbanos viverá em cidades
com populações de não menos de um milhão, onde a infraestrutura urbana
e as instituições são menos capazes de lidar com as demandas impostas. O
gerenciamento do risco de inundação urbana não é uma questão que esteja
limitada apenas as grandes cidades.

Crescimento populacional por escalas de cidades

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

Menos do que 500.000 500.000 a 1 milhão 10 milhões ou mais

1 a 5 milhões 5 a 1 milhão

Figura 4: Crescimento populacional por escalas de cidades. Fonte: com base

em Divisão de População do Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais
da Secretaria das Nações Unidas, Perspectivas da População Mundial: A
Revisão de 2008 e Perspectivas da Urbanização Mundial: A Revisão de 2009.

20
 < 1 milhão
1–2 milhões
2–3 milhões
3–5 milhões
> 5 milhões
IBRD 38921 NOVEMBRO 2011

Figura 5: Aglomerações urbanas com mais de 750.000 habitantes, 2010. Fonte:

Nações Unidas, Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais, Divisão de
População; Perspectivas de Urbanização Mundial: A Revisão de 2009 Revision;
Arquivo 12: População de Aglomerações Urbanas com 750. 000 Habitantes
ou Mais em 2009, por país, 1950-2025 (milhares). BIRD (Novembro 2011)

A urbanização mal planejada e gerida também contribui para o perigo crescente

de inundação devido à mudança inadequada do uso do solo. Enquanto as
cidades incham e crescem para acomodar o aumento populacional, a expansão
urbana em larga escala ocorre frequentemente na forma de desenvolvimento
não planejado, em áreas alagáveis, costeiras e para o interior dos países, bem
como em outras áreas sujeitas a inundações.
No mundo em desenvolvimento, uma proporção muito alta de crescimento
urbano populacional e expansão espacial ocorre em assentamentos informais
densos, de baixa qualidade que são frequentemente denominados “favelas”.
Estão localizadas tanto nos centros das cidades quanto nas periferias, em locais
suburbanos ou peri-urbanos e são frequentemente de alto risco. A concentração
dos pobres nestas áreas, que tipicamente carecem de habitação, infraestrutura
e provisão de serviços adequados, aumenta o risco de inundações e incorrem
em impactos de maior monta e proporção aos desfavorecidos.
Os impactos crescentes da inundação urbana que os formuladores de política devem
contemplar são as ações que mais afetam o desenvolvimento fora da proteção das
defesas de inundação existentes, tais como aumento nas superfícies pavimentadas
e outras superfícies impermeáveis; superpopulação, densidades elevadas e
congestionamento; infraestrutura de resíduos sólidos, sistemas de saneamento e
drenagem limitados, velhos ou sem manutenção; super-extração de águas subterrâneas
levando à subsidência e falta de atividades de gestão de risco de inundação.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 21
 Mudança climática é outra tendência global de larga escala percebida como
tendo impacto significativo sobre o risco de inundação. As alterações nos
padrões metereológicos que estão associados com um clima mais quente
são potencialmente causadores de maiores inundações bem como impactos
diretos e indiretos associados. Padrões observados e projetados de mudanças
climáticas podem ter um efeito amplificador sobre o risco existente de inundação
ao, por exemplo:
–– Aumentar o índice de aumento do nível do mar que é um
dos fatores que ocasionam um aumento de riscos de danos
causados por inundação nas áreas costeiras.
–– Alterar os padrões locais de precipitação que poderiam
levar a um nível mais frequente e com maiores cotas de
enchentes de rios e inundações mais intensas.
–– Alterar a frequência e duração dos eventos de seca que levam
à extração de águas subterrâneas e subsidência do terreno
agravando o impacto da elevação do nível do mar.
–– Aumentar a frequência de tempestades que
levam a marés altas mais frequentes.

Na opinião de meteorologistas, conforme refletido pelo Painel Intergovernamental

sobre Mudanças Climáticas (IPCC), o aumento observado em condições climáticas
extremas está condizente com um clima mais quente. Embora eventos climáticos
extremos não possam ser atribuídos à mudança climática exclusivamente, a
mesa pode aumentar a probabilidade de alguns desses eventos acontecerem.
A elevação do nível do mar é também um fenômeno observado e reconhecido.
Embora a mudança climática tenha o potencial de aumentar muito o perigo
e o risco de inundações, ela não parece ser a causa primária de impactos
observados no presente momento.
Em escalas de tempo mais curtas, espera-se que a variabilidade do sistema
climático e outros riscos não climáticos tenha um impacto maior sobre o risco
de inundação do que as tendências climáticas de longo prazo. A aceleração
da urbanização e desenvolvimento urbano poderia também aumentar
significativamente o risco de inundação independente da mudança climática.
Como ilustração, em Jacarta, Indonésia, a subsidência da terra devido à extração
de água subterrânea e compactação têm atualmente efeitos nos níveis do solo
e da água do mar dez vezes maior do que o impacto previsto para a elevação
do nível do mar.

22
 Trends in water–related disasters

750

600
Número de desastres

450

300

150

0
1981–1983 1987–1989 1993–1995 1999–2001 2005–2007
1984–1986 1990–1992 1996–1998 2002–2004 2008–2010

Movimento de Massa Úmida Tempestade Epidemia

Seca Inundação

Figura 6: Tendências de desastres relacionados à água. Fonte: com base em EM-DAT/CRED

Em escalas de tempo mais longas, a mudança climática poderia desempenhar

um papel mais significativo. As perspectivas tanto de curto como de longo prazo
necessitam ser consideradas na gestão do risco de inundação: “A questão básica
é descobrir maneiras de realizar investimentos à curto prazo com opções de
tendências à longo prazo considerando os piores cenários.” A Figura 6 ilustra
tendências de desastres relacionados à água em um período de 30 anos.
Ao gerenciar o risco de inundações atualmente, e no planejamento futuro, deve
se chegar a um equilíbrio entre as abordagens do senso comum que minimizam
impactos por meio de um melhor gerenciamento urbano e a manutenção da
infraestrutura existente de mitigação de inundação, e abordagens de prevenção
que tenham foco na identificação e redução de riscos de inundação futura
construindo uma nova infraestrutura de mitigação de inundações ou radicalmente
reformulando o ambiente urbano. Ao se tomar decisões sobre a priorização
adequada do esforço de gerenciamento de inundação, faz-se necessário o
entendimento tanto do risco de inundação presente quanto futuro.

1 Revkin A. “On Dams, Gutters, Floods and Climate Resilience.” Dot Earth blog
in The New York Times, August 30, 2011

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 23
 Franco da Rocha, SP.
Foto: Wilson Dias / ABr

24
 Compreender as causas e riscos da inundação urbana

Como uma primeira etapa na gestão do risco de inundação urbana, os formuladores

de política precisam compreender o perigo de inundação que podem afetar o
ambiente urbano. Compreender o perigo requer um melhor entendimento dos
tipos e causas de inundação, suas probabilidades de ocorrência, e seu impacto
em termos de extensão, duração, profundidade e velocidade.
Esta compreensão é essencial para o planejamento de medidas e soluções
que podem prevenir ou limitar danos de tipos específicos de inundação.
Igualmente importante é saber aonde e com que frequência eventos de
inundação provavelmente venha a ocorrer, que população e ativos ocupam as
áreas potencialmente afetadas, o grau de vulnerabilidade destas pessoas e de
seus assentamentos, e como estes são planejados e desenvolvidos, e o que
esta sendo feito visando à redução do risco de inundação. Isto é critico para
compreender a necessidade, urgência e prioridade em implementar as medidas
de gestão de risco de inundação.
Assim como o risco de inundações evolui com o decorrer do tempo, os
formuladores de política também necessitam explorar como as decisões mudam
em função das evidências de mudanças climáticas. Informações sobre os modelos
existentes usados para representar a mudança climática em diferentes escalas
e um entendimento das incertezas relativas aos resultados precisam estar no
centro de qualquer processo de tomada de decisão.
Áreas urbanas podem ser inundadas por rios, podem ser inundações costeiras,
por águas pluviais e subterrâneas e falhas de sistemas. As inundações urbanas
tipicamente originam-se de uma complexa combinação de fatores contribuintes,
resultantes de eventos extremos meteorológicos e hidrológicos, como alta
precipitação e fluxos. Entretanto, também frequentemente ocorrem como
resultado de atividades humanas, incluindo o crescimento não planejado de
desenvolvimento em planícies aluviais, ou do rompimento de uma barragem ou
de um aterro que não protegeu o desenvolvimento urbano planejado.
É importante aqui distinguir entre a probabilidade de ocorrência de um evento
climático e a probabilidade de ocorrência de um evento de inundação. A
inundação é principalmente motivada por eventos climáticos que podem ser
de difícil prognóstico. Por esta razão, os prognósticos de perigo de inundação
estão comumente à disposição em termos de probabilidades computadas
usando dados históricos para a área de interesse. O valor da inferência com

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 25
 base em observações históricas naturalmente depende da disponibilidade e da
qualidade dos dados.
Por isso, compreender estas probabilidades é importante para entender o risco.
A linguagem das probablidades pode ser confusa, pois o público comum pode
não compreendem intuitivamente a informação de 1% de chance anual (ou uma
em 100) de inundação. O uso do conceito alternativo do período de recorrência
estimado, como uma inundação de “100 anos” é também mau compreendido
como uma inundação que com certeza ocorrerá nos próximos 100 anos – ou
algumas vezes até mesmo considerada uma inundação que pode ocorrer apenas
uma vez em 100 anos. Da mesma forma, dois eventos relatados no mesmo
período de retorno podem ter diferentes magnitudes, e, consequentemente, afetar
as mesmas pessoas de formas diferentes. Quando as incertezas são de longo
alcance ou mau compreendidas, devido, por exemplo, a dados inadequados,
a comunicação de risco de inundação em termos de probabilidades o seu uso
em decisões de gestão de inundações pode ser problemático.
O uso de mapas para a comunicação de perigo e risco é, portanto, uma
valiosa ferramenta para a tomada de decisão. Mapas de perigo de inundação
são ferramentas visuais para comunicar a situação de perigo em uma área.
Os mapas de perigo são importantes para o planejamento de atividades de
desenvolvimento, para planejamento de emergência e para desenvolvimento de
políticas. Os mapas de risco de inundação incorporam informações dentro do
contexto de dados sobre ativos e população expostos, e sua vulnerabilidade ao
perigo. Podem frequentemente ser articulados em termos de dano esperado,
e podem ser usados como ferramentas suplementares a tomada de decisão.
A previsão de inundações é outra ferramenta essencial que possibilita a previsão
de inundações ajudando pessoas ainda expostas aos riscos, num esforço
de salvar vidas e bens. Entretanto, sem uma análise das causas físicas das
inundações registradas, e das causas geofísicas, biofísicas e antropogênicas
ou aquelas provocadas pelo homem e o contexto que determina o potencial
para a formação de inundações, os prognósticos têm o potencial de contribuir
com os danos causados pelas inundações por subestimar ou superestimar o
perigo. Atualmente, a modelagem de riscos traz muitos desafios.
Para a projeção de risco futuro de inundações, há fontes de incerteza ainda
maiores. A suposição que geralmente feita é que os padrões de inundações futuras
são baseadas no passado porque são gerados a partir dos mesmos processos
cíclicos de clima, terreno, geologia e demais fatores. Onde esta suposição provar-

26
se verdadeira, um sistema é considerado estacionário, o que torna o futuro
previsível a partir do passado. Se esta suposição não for verdadeira, o futuro
se torna muito mais incerto. A Figura 7 ilustra o uso de mapas de risco para
retratar situações de perigo presentes e futuras. Para as inundações urbanas,
duas fontes potenciais importantes do que é consequentemente denominado
não-estacionário (i.e. padrões e tendências passadas são prognosticadores
fortes do futuro), são o rápido desenvolvimento das zonas inundáveis como
produto da urbanização e as mudanças nos padrões climáticos associados às
mudanças climáticas.

Com aumento de 1m Com aumento de 2m

Situação existente do nível do mar do nível do mar

1 em 1000 anos
1 em 100 anos

Figura 7: Mapa de Perigos de Inundação. Fonte: Baca Architects

A urbanização é sem dúvida uma tendência inevitável, incontrolável e positiva

que, contudo, tem o potencial de aumentar muito o risco de inundações.
Entretanto, a projeção do futuro crescimento da população urbana possui
incertezas associadas a escala e a distribuição espacial das populações. Da
mesma forma, o impacto do crescimento urbano futuro em relação aos riscos
de inundações é influenciado pelas políticas e escolhas de habitantes de áreas
urbanas com relação a ocupação ou não de áreas de risco de inundação, ou
adotarem planejamento e projeto urbanísticos adequados.
Há também incertezas consideráveis nas projeções climáticas. Isto se deve à
dificuldade de prognosticar com precisão a trajetória futura do desenvolvimento
socioeconômico e, como consequência do conhecimento incompleto do sistema
climático e das limitações dos modelos computadorizados usados para gerar

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 27
 projeções. A importância absoluta e relativa de diferentes fontes de incerteza
depende da escala especial, do prazo da projeção e da variável em consideração.
A conclusão inevitável é que a exatidão ou precisão de previsão de longo prazo de
risco de inundação será baixa, e que o excesso de confiança em probabilidades
futuras não é apropriado. É igualmente aparente que o desenvolvimento urbano
melhor planejado e administrado pode mitigar o crescimento esperado no risco
futuro de inundações.
O desenvolvimento de adaptações adequadas com vistas à proteção a certo risco
futuro incerto é ainda mais complicado por uma combinação das características
da infraestrutura urbana a ser protegida e os longos períodos de planejamento e
bloqueio de infraestruturas e projetos de proteção de inundações urbanas. Isto
pode resultar em grandes esquemas de proteção de inundações enfrentando
novos desafios muito antes de serem completados, como por exemplo, na
cidade de Ho Chi Minh, Vietnam, onde o Plano Diretor de 2001, com foco na
miniestação de eventos de inundação por meio de uma drenagem mais eficiente,
onde foi necessário enfrentar aumentos significativos dos picos da precipitação
pluviométrica incialmente estimados.
Proteger-se contra inundações futuras exigirá, portanto, abordagens mais robustas
em relação à gestão de inundações que podem lidar com uma incerteza maior
ou ser adaptáveis a uma gama maior de incertezas futuras. Isto poderia levar a
uma maior confiança em abordagens incrementais mais flexíveis em relação à
gestão dos riscos de inundação, a incorporação de maior flexibilidade no projeto
de obras de engenharia, ou aceitação de super especificações potenciais para
medidas inflexíveis.
Com uma sólida compreensão das causas e impactos da inundação urbana,
análises da probabilidade futura de inundação e das incertezas que a circunda, e
o conhecimento tanto dos potenciais quanto das limitações das várias abordagens
de gerenciamento de risco de inundação, os formuladores de política podem
adotar uma abordagem integrada em relação ao gerenciamento de risco de
inundação.

28
Manaus, Amazonas.
Foto: Joaquin Toro

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 29
 Uma abordagem integrada para a
gestão de riscos de inundação urbana

Uma abordagem integrada da gestão de riscos de inundação urbana é uma

combinação de medidas que, num todo, pode reduzir com sucesso o risco de
inundação urbana. O Guia auxilia formuladores de política a desenvolver uma
abordagem estratégica, integrada para reduzir o risco de inundação que satisfaça
suas condições e necessidades específicas.
As medidas de gestão de inundação são tipicamente descritas como estruturais
e não estruturais. As medidas estruturais visam a reduzir o risco de inundação
controlando o fluxo de água tanto fora quanto dentro dos assentamentos
urbanos. São complementos às medidas não estruturais que pretendem manter
as pessoas seguras contra inundações por meio de um melhore planejamento e
gerenciamento do desenvolvimento urbano. Uma estratégia integrada abrangente
deve necessariamente estar ligada a políticas e práticas de gerenciamento e
planejamento urbanos.
Medidas estruturais e não estruturais não se opõem umas às outras, e estratégias
mais bem sucedidas devem combinar ambos os tipos. É importante também
reconhecer o nível e as características dos riscos existentes e prováveis mudanças
futuras nos riscos para atingir o equilíbrio entre os investimentos exigidos a
curto e longo prazo na gestão de risco de inundação. Porém, à medida que
tanto a urbanização quanto a mudança climática se aceleram, poderá haver
a necessidade de se afastar do que frequentemente é hoje citado como um
excesso de confiança na proteção oferecida por obras de engenharia pesada
em relação às soluções não estruturais incrementais e mais adaptáveis.
As medidas estruturais vão desde obras de engenharia pesada e estruturas, tais
como defesas contra as cheias e canais de drenagem até as mais naturais e
sustentáveis medidas complementares ou alternativas, tais como zonas úmidas
e tampões naturais.
Elas podem ser altamente eficazes quando usadas adequadamente, como
atestam as experiências bem sucedidas e documentadas da Barreira do Tâmisa,
as defesas do mar da Holanda e os sistemas de rios japoneses. Entretanto, as
medidas estruturais podem ser suplantadas por eventos fora de sua capacidade
de projeto. Muitas medidas estruturais também transferem o risco de inundação,
reduzindo o risco em um local, mas aumentando em outro. O redirecionamento

30
 dos fluxos de água frequentemente também apresenta impacto ambiental.
Em algumas circunstâncias, isto é aceitável e adequado, enquanto em outras
pode não sê-lo. Em todos os casos, sempre permanece um risco residual de
inundação. As soluções estruturais também podem ter um custo inicial alto,
podem algumas vezes induzir a complacência devido à presença e podem
resultar em impactos aumentados se falharem ou forem superadas, conforme
foi tragicamente observado no tsunami no Japão em 2011.
Estas considerações, e o fato de que sempre haverá um risco residual, levam
à necessidade de incorporar medidas não-estruturais a qualquer estratégia.
Há sempre uma função para medidas não-estruturais que administrem o
risco formando a capacidade das pessoas em lidar com inundações em seus
ambientes. Medidas não-estruturais como sistemas de alerta prévio podem
ser vistas como um primeiro passo para a proteção das pessoas na ausência
de medidas estruturais mais onerosas – mas também podem ser necessárias
para administrar o risco residual que permanece após a implementação de
medidas estruturais. Medidas não-estruturais geralmente não exigem pesados
investimentos, mas com frequência necessitam de um bom entendimento do
perigo de inundação e em sistemas adequados de previsão meteorologia – como
por exemplo, um plano de evacuação de emergência não pode funcionar sem
algum aviso prévio.
As medidas não-estruturais podem ser categorizadas em quarto objetivos básicos:
–– Planejamento e gerenciamento de emergência inclusive alerta e
evacuação como, por exemplo, em sistemas de alerta de inundações
locais nas Filipinas e na Bacia do Lai Nullah, no Paquistão.
–– Maior preparação através de campanhas de conscientização
conforme demonstrado em Moçambique e no Afeganistão. A
preparação inclui procedimentos de gestão urbana de redução
de risco de inundação, como a manutenção de tubulação de
esgotos limpos por meio de uma melhor gestão do lixo.
–– Condições para evitar inundações pelo planejamento do uso do solo conforme
observado na legislação alemã sobre inundações e os regulamentos de
planejamento na Inglaterra e País de Gales. O planejamento do uso do solo
contribui tanto na mitigação quanto na adaptação a inundações urbanas.
–– Aceleração da recuperação e uso do pós-inundação para aumentar a
resiliência através da melhoria de projetos de construção e da própria
construção – conhecida como “building back better” (reconstruir melhor).
O planejamento da reconstrução resiliente de uma área atingida foi

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 31
 observado, por exemplo, na aldeia de Xaafuun, na Somália atingida pelo
tsunami. Financiamento de risco apropriado, tal como o seguro contra
inundações, onde estiver disponível, ou a utilização de doadores e fontes
de financiamento do governo que ajudam em uma rápida recuperação.

O desafio de muitas medidas não-estruturais está na necessidade de engajar

a participação e a concordância das partes e de suas instituições. Algumas
vezes inclui a manutenção de recursos, consciência e preparação por décadas
sem que ocorra um evento de inundação, tendo em mente que a memória de
desastres possa se enfraquecer com o decorrer do tempo. Este desafio também
se torna maior pelo fato de que grande parte das medidas não-estruturais ser
projetada para minimizar, mas não evitar danos, e, por isso, grande parte das
pessoas instintivamente preferem a adoção de uma medida estrutural.

Figura 8: o Jogo do Rio. Fonte: UN-HABITAT

Gerar a mudança necessária de comportamento e atitude pode levar tempo e

investimento na ampla comunicação e consulta. Um bom exemplo prático de
engajamento da comunidade por meio de ferramentas didáticas é observado em
Moçambique, onde o Jogo do Rio desenvolvido sob os auspícios de um projeto
da Cities Alliance pela UN-HABITAT e parceiros locais (Figura 8) e é usado para

32
educar, comunicar e engajar múltiplos envolvidos.

A gestão de inundações pode beneficiar-se muito da participação dos envolvidos.

De fato, se o desafio da comunicação e consulta for superado com sucesso, os
ganhos na resiliência de áreas urbanas em relação às inundações são significativos.
Também é importante levar em conta as questões de tempo e espaço na
determinação da estratégia. O gerenciamento integrado de risco de inundação
ocorre em uma série de escalas, inclusive nas bacias dos rios e na captação
de água como um todo. Isto se deve ao fato de que a fonte da inundação pode
estar a diferentes distâncias da cidade. Muitas vezes, a melhor opção pode ser
combater a inundação antes que ela atinja o meio urbano.

Figura 9: Visão geral das opções de gestão de riscos. Fonte: Baca Architects

Há várias técnicas de gestão de riscos de inundações que podem ser adotadas

em distintos locais adequados à captação e que circundam um ambiente urbano,
conforme ilustrado na Figura 9. Medidas estruturais como sistemas de defesa
contra inundações e sistemas de transporte podem formar uma resposta de longo

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 33
 prazo ao risco de inundações. Entretanto, isto exige grandes investimentos que
nem sempre são possíveis. Medidas não-estruturais como sistemas de alerta
de inundação e planejamento de evacuação são necessárias para proteger a
população das cidades já em risco de inundação, quer por meio de defesas ou
não. Há também as medidas de gestão e planejamento urbano que podem ser
implementadas com maior rapidez, como melhores operações e manutenção
de infraestrutura; ecologização das áreas urbanas; melhor drenagem e gestão
de resíduos sólidos e melhores projetos de construção e proteção modernizada.
Estes permitirão a ocupação de areas de risco de inundação enquanto reduzem
os impactos esperados no caso de um evento de inundação.
Planejamento do uso do solo e regulação de novos desenvolvimentos é
um aspecto chave da gestão integrada de risco de inundação urbana. Em
particular, em países em desenvolvimento, a oportunidade de melhor planejar
o estabelecimento de novas áreas urbanas é fundamental para evitar que o
aumento previsto de futuros impactos de inundações ocorra.
A necessidade de integrar a gestão de risco de inundação ao planejamento e
gestão de uso da terra é, portanto, importante para minimizar o risco e gerir
os impactos de inundações. Em assentamentos urbanos em crescimento, em
particular, o risco de inundações pode ser observado como sendo de menor
importância frente a outras questões econômicas e sociais. É, portanto, provável
que o desenvolvimento de planícies aluviais continuará devido à pressão sobre
recursos de solo e outras considerações políticas e econômicas. Entretanto,
onde novos ambientes urbanos são melhores planejados dentro de áreas em
risco de inundação, projetos com capacidade para inundações podem ser
empregados a um custo e ruptura potencialmente inferiores durante a fase de
construção ou reconstrução do que a tentativa de modernização posterior. Isto
permite a construção com projetos resilientes – com retorno potencial no futuro.
O potencial de redução de custos e extensão de benefícios a partir de medidas
de gestão de riscos de inundação também precisa ser explorado. Por exemplo,
a utilização altamente eficaz do solo (limitado) disponível em cidades e áreas
urbanas densamente povoadas e a construção de bacias de retenção de múltiplos
propósitos que armazenam água de inundações para controle de fluxo quando
necessário. Em outras ocasiões, estas bacias são usadas para outros propósitos,
como por exemplo, áreas de esporte e lazer ou área de estacionamento. O
armazenamento da água da chuva também pode ser observado como uma
medida inovadora para evitar a inundação urbana. Faz parte de um sistema de

34
drenagem sustentável e pode ser usada simultaneamente para fins não potáveis,
resultando em conservação de água. O investimento em melhor gestão urbana,
como por exemplo, para resíduos sólidos, também reduz o risco de inundação,
pode ter benefícios para a saúde e meio ambiente e pode ser usado para gerar
emprego e reduzir pobreza.
A gestão de águas subterrâneas pode evitar a subsidência do solo que mitiga o
risco de inundação em áreas baixas, mas também protege prédios e infraestrutura
da ocorrência induzida de subsidência, como, por exemplo, o que foi tentado
em Bangkok. Terras úmidas, bioproteção, zonas tampão ambientais e outras
medidas de “arborização urbana” que produzem benefícios à saúde e ao meio
ambiente em áreas urbanas também podem reduzir os impactos de inundação.
Estas medidas verdes terão muitos outros benefícios além de reduzir o risco de
inundação em áreas circunvizinhas, inclusive reduzindo o efeito Ilha de Calor
Urbano (ICU) e o nível de emissões de CO2, criando, assim, um ambiente
urbano mais saudável. Por exemplo, áreas tampão ao redor do Rio Primeiro na
cidade de Córdoba, Argentina, melhoraram o ambiente urbano e removeram
os residentes em risco para locais mais seguros.
Devido aos muitos objetivos urgentes de desenvolvimento e restrições de
recursos enfrentadas pelos formuladores de política urbana, não é possível ser
demasiadamente prescritivo na aplicação da gestão de risco de inundação. O
conjunto específico de medidas que poderiam ser adequadas em um local em
particular deveria apenas ser adotado após séria consideração – e consulta
com os envolvidos. Ação para criar uma abordagem integrada envolverá a
identificação de conjuntos tecnicamente possíveis de medidas planejadas para
reduzir o risco de inundação.
Estratégias integradas de gestão de risco de inundação urbana são naturalmente
planejadas para se adequarem às questões de planejamento relacionadas à água
e podem ser parte de uma agenda mais ampla como a regeneração urbana
ou adaptação a mudanças climáticas. A ação de reduzir o risco de inundação
deveria ser elaborada por meio de um processo participativo envolvendo todas
as partes que têm interesse na gestão de inundações. As medidas selecionadas
necessitarão ser negociadas por eles e serem adaptáveis a condições naturais,
sociais e econômicas que podem se alterar no decorrer do tempo.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 35
 Enchentes em Pernambuco, 2010
Foto Erasmo Salomão / ASCOM/MS

36
 Implementando a gestão integrada
de risco de inundação urbana

Um Guia para a Gestão Integrada de Risco de Inundação Urbana defende uma

abordagem integrada para a gestão de risco de inundação urbana, combinando
medidas estruturais e não estruturais. Essa gestão integrada de risco de inundação
urbana é holística em escopo, estratégica em conteúdo e colaboradora quanto
à sua natureza.
Uma abordagem integrada pode ser difícil de atingir onde as gestões municipais
sofrem de falta de capacidade técnica, financiamento ou recursos. Os interesses
dos envolvidos também variam, levando a diferentes incentivos e motivos de ação.
Via de regra, os habitantes não querem se mudar de locais já desenvolvidos
em áreas de várzea, que são vulneráveis e infringem os regulamentos de uso
do solo redigidos pelos planejadores e tomadores de decisão. Esta situação
pode envolver os residentes mais pobres que moram nas margens dos rios
próximas a oportunidades econômicas, ou pessoas mais ricas que possuem
casas na orla marítima.
A implementação requer maior participação e uma mudança nos métodos de
gestão tradicionais para se alcançar sucesso. Nos níveis políticos e institucionais,
ações para reduzir o risco de inundação necessitam empregar ferramentas e
técnicas para extrapolar as tendências e os condutores para o futuro, avaliar os
cenários alternativos e construir abordagens estratégicas e integradas. Repetir
erros do passado pode ter consequências desastrosas tanto para o presente
e quanto para o futuro.
É uma exigência fundamental identificar as informações, experiências e métodos
que diferentes atores, inclusive profissionais liberais e moradores, podem
fornecer – e projetar medidas usando tal experiência e conhecimento. É também
importante estar consciente do contexto em que a gestão de risco de inundação
urbana opera. Pode se relacionar as dinâmicas de tomada de decisão em níveis
nacional, regional, local/ municipal e comunitário.
Por isso, a gestão integrada de risco de inundação requer maior coordenação
entre os governos municipais, nacionais, ministérios, empresas do setor público,

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 37
 inclusive serviço público, juntamente com instituições meteorológicas e de
planejamento, sociedade civil, organizações não governamentais, instituições de
ensino e centros de pesquisa, além do setor privado. É essencial compreender
as capacidades e incentivos destes atores, inclusive o modo como eles alocam
ou são capazes de usar seus próprios recursos limitados sob altos níveis de
incerteza. Decisões de governo sobre gestão de risco são equilibradas em
relação a reivindicações concorrentes, muitas vezes mais prementes em função
de escassos recursos bem como outras prioridades em termos de uso do solo
e desenvolvimento econômico.
Atingir o equilíbrio entre medidas estruturais e não-estruturais é também um
desafio. Os formuladores de políticas exigem uma visão clara das alternativas.
As decisões quanto à gestão de risco de inundação são complexas e exigem
a participação de especialistas técnicos e não técnicos. Existem ferramentas
e técnicas que permitem que os formuladores de políticas decidam entre
alternativas e avaliem seus custos. Há claramente uma função para ferramentas
que prognosticam o resultado de decisões, comunicam os riscos e criam ligações
entre os envolvidos. Exemplos são mapas de perigo e de risco ou simulação
ou técnicas de visualização ou simulação que podem ilustrar os impactos de
decisões para múltiplos envolvidos e análises de custo-benefício que podem
tornar o processo de tomada de decisão mais transparente e respeitável.
Métricas corretas, jogos de simulação reais, boas ferramentas de visualização
de dados e riscos auxiliam. Porém, subjacente a tais ferramentas, deve haver
um entendimento fundamental que é muitas vezes inexistente, dos processos
físicos envolvidos nas inundações e o resultado esperado das medidas de gestão
de inundações que são empreendidas.
Enquanto a implementação e resultados de medidas de gestão de riscos de
inundações podem ser definidas em termos puramente econômicos, o julgamento
feito pelos formuladores de política, planejadores urbanos e especialistas técnicos
devem também considerar questões mais amplas. Eles devem considerar diferentes
aspectos, tais como o impacto de medidas sobre a degradação ambiental,
biodiversidade, equidade, capital/capacidade social e outras compensações
potenciais. É importante reconhecer que o risco residual nunca se reduz a
zero, que o custo de reduzir os riscos pode exceder os benefícios de assim o
fazer, e que pode não haver fundos disponíveis para investir em tais medidas.
Além disso, o desenvolvimento de políticas na era da urbanização e mudanças
climáticas deve lidar com a grande incerteza associada com prognósticos futuros

38
de padrões de inundações. Tal incerteza pode levar à indecisão.

Ao contrário, a tomada de decisões necessita ser robusta. Avaliação dos custos e

benefícios de cada medida, ou combinação de medidas, deve ser parte integrante
de uma estratégia mais ampla que estabelece alvos futuros para investimento
em medidas e prioriza ações nas mais urgentes e efetivas destas atividades.
Combinar alternativas que tenham bom desempenho em diferentes cenários ao
invés de encontrar a solução ótima, torna-se uma estratégia preferida, conforme
ilustrado na Figura 10. Isto levará à preferência por abordagens flexíveis, das
quais não há arrependimento, e que incluirão medidas que serão rentáveis
independentemente de mudanças em riscos de futures inundações.

Benefícios Reassentamento
inferiores em
para regiões de
relação a custo
menor risco
Seguros

Reconstrução
de ecossiste-
mas naturais
Controle da
erosão
Controles de
desenvolvimento
urbano
Sistemas
Sistemas de urbanos de
alerta prévio drenagem

Códigos de
construção

Vulnerabilidade Defesas contra

Benefícios
social reduzida inundações
superiores em
relação a custo

Alto Robustez a incertezas Baixo

Figura 10: Custos e benefícios relativos às opções de gestão de

inundações. Fonte: Adptação de Ranger and Garbett-Shields 2011

Muitas medidas não-estruturais tendem a ser inerentemente flexíveis, por exemplo,

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 39
 sistemas de alerta prévios ou planos de evacuação. Medidas estruturais são
consideradas como menos flexíveis, mas a flexibilidade pode algumas vezes
ser incorporada, como, por exemplo, na instalação de fundações mais amplas
para defesas de inundações de modo que possam ser erguidas futuramente
estruturas mais robustas sem a necessidade de fortalecimento dos componentes
de fundação. A compra de barreiras temporárias de defesa contra inundações
pode também ser considerada como uma alternativa flexível, pois estas podem
ser implantadas quando e onde forem necessárias, à medida que os riscos
de inundação se modificam. Tais medidas das quais não há pesar produzem
maiores benefícios do que o custo, independentemente das futuras mudanças
com relação a risco de inundação. Outros exemplos são sistemas de previsões
metereológicas e de alerta prévio que não são sensíveis ao risco de inundação
futura e tem relativamente baixo custo de implantação; sistemas aperfeiçoados
de gestão de resíduos sólidos que têm muitos benefícios à saúde ambiental
apesar do risco de inundação; e medidas ambientais com valor utilitário.
Identificar quais acordos institucionais são mais eficazes na produção de medidas
de gestão de risco de inundação urbana é também fundamental ao sucesso.
Países – e cidades – com instituições com bom desempenho são mais capazes
de evitar desastres. Contudo, frequentemente há falta de acordos institucionais
adequados e falta de uma estrutura política adequada para encorajar a gestão
integrada e coordenada de risco de inundação urbana. Esse descompasso entre
governança de mecanismos oficiais de gestão de desastres e o que é realmente
necessário para implementar a gestão integrada de risco de inundação é um
entrave significativo para se efetuar mudanças. Onde o papel das instituições não
é bem estabelecido ou claro, são necessárias reformas para que as instituições
se complementem e complementem os sistemas existentes para gerar eficiência
na entrega de medidas e compreensão mais rápida. Instituições informais e
redes sociais também têm um papel crucial a desempenhar. Valiosas lições
podem ser tiradas das experiências do público em lidar com inundações a nível
doméstico e comunitário.
A gestão integrada de risco de inundações urbanas é uma intervenção
multidisciplinar e multissetorial que está sob a responsabilidade de diversos
organismos governamentais e não-governamentais. As medidas de gestão de
risco de inundação precisam ser abrangentes, localmente específicas, integradas
e equilibradas em todos os setores envolvidos. Devido à proximidade espacial,
as autoridades locais são capazes de tomar decisões bem informadas. Contudo,

40
bases organizacionais e políticas de apoio mais amplas são vitais para assegurar
o sucesso da gestão integrada de risco de inundações.

Sob a pressão da rápida urbanização, a governança urbana e a tomada de decisão

frequentemente ficam aquém do que é necessário para responder adequadamente
ao desafio das inundações. A aplicação de normas e regulamentos é muitas
vezes incompleta ou até ausente. Estruturas reguladoras com frequência exigem
padrões mínimos irreais enquanto, ao mesmo tempo, há falta de mecanismos
adequados para a validação de regulamentos. O financiamento também é limitado.
É vital, então, ligar a gestão de risco de inundações urbanas com iniciativas para
redução da pobreza e adaptação a mudanças climáticas e com questões mais
específicas do planejamento e gestão urbana como, por exemplo, provisão de
habitações, regularização fundiária, entrega de infraestrutura urbana e provisão
de serviços básicos. Soluções robustas podem contribuir para a redução de risco
de inundações, enquanto, ao mesmo tempo, criam oportunidades de promover
o desenvolvimento urbano melhor e mais sustentável e resiliente.
A Figura 11 ilustra o processo para a Gestão Integrada de Risco de Inundação
Urbana. Abrange cinco etapas desde compreender o perigo de inundação e
identificar as medidas mais adequadas, até planejar, implementar e finalmente
avaliar a estratégia e suas medidas.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 41
 1. Compreender $
...o perigo de inundação agora e no futuro.
Compreender quem e o que será afetado
durante uma inundação.

2. Identificar $$
...que medidas serão mais eficazes para
reduzir o risco à vida e à propriedade.
CONSULTAR
O não c

3. Planejar $$$
...medidas de gestão de risco de
u m pr i me nto d a s p o l í t ic a s p o d e c u s t a

inundação com planejamento urbano,

práticas de política e gestão. Integrar
CONSULTAR
medidas para criar soluções com outros
benefícios ao meio ambiente, saúde e
economia.

CONSULTAR
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Figura 11: Os cinco estágios da gestão integrada de risco de inundação.

Fonte: GHK Consulting and Baca Architects

42
 MELHORAR: procurar reduzir risco, aumentar a consciência e melhorar a implementação
4. Financiar & Implementar $$$$
...medidas para redução de riscos.
Priorizar medidas que não gerem
“arrependimento” e assegurem o alcance
dos objetivos.
5. Avaliar
...quão efetivamente as medidas
estão funcionando e o que
poderia ser modificado no futuro.
CONSULTAR
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI.
Estágio 1: Compreender o risco é
essencial para projetar medidas e
soluções que podem evitar ou limitar
dano específicos decorrentes de
eventos de inundação.
Estágio 2: Uma abordagem de gestão
integrada de risco de inundações é uma
combinação de medidas de gestão de
risco de inundação que, vistas como um
todo, podem reduzir com sucesso o
risco de inundação urbana.
Estágio 3: A gestão de risco de
inundação urbana requer o
desenvolvimento de uma estratégia
integrada de longo prazo abrangente
que pode estar ligada ao planejamento
urbano existente e às política e práticas
de gestão.
Estágio 4: A gestão integrada de risco
de inundações urbanas é uma
intervenção multissetorial e
multidisciplinar que deve estar sob a
responsabilidade de diversos
organismos governamentais e
não-governamentais.
$ Estágio 5: A avaliação é importante para
melhorar o projeto e a implementação
de medidas de gestão de risco de
inundação tanto estruturais como
não-estruturais.
Cidades e Inundações
43
 Doze princípios chave para a gestão
integrada de risco de inundação

1. Todos cenários de risco de inundação são

diferentes: não há cópia de gestão de inundação.
Compreender o tipo, fonte e probabilidade de inundações, os ativos expostos e
a vulnerabilidade são essenciais caso as medidas apropriadas de gestão de risco
de inundação urbana devem ser identificadas. A adequabilidade das medidas
ao contexto e condições é fundamental: uma barreira contra inundações no
local errado pode piorar a inundação, impedindo a drenagem de águas pluviais
para o rio ou levando a água para áreas mais vulneráveis à jusante, bem com
sistemas de alertas prévios podem ter impacto limitado na redução de risco de
inundações.

2. Projetos para gestão de inundações devem ser

capazes de lidar com um futuro incerto e mutável.
O impacto da urbanização na gestão de inundações é atualmente significativo
e continuará sendo e nunca será totalmente previsível no futuro. Além disso,
no presente e a longo prazo, até mesmo os melhores modelos de inundações
e prognósticos climáticos apresentam uma grande medida de incerteza. Isto se
deve ao fato de que o clima do futuro depende de ações humanas que possuem
prognóstico claro – bem como porque o clima está passando por alterações
nunca antes vistas. Os gestores de risco de inundações precisam, portanto,
considerar medidas que sejam robustas à incerteza e a diferentes cenários de
inundações sob condições de mudanças climáticas.

3. A rápida urbanização requer a integração da gestão de risco

de inundação ao planejamento urbano e governança regulares.
O planejamento e a gestão urbana que integra a gestão de risco de inundações é
uma exigência chave, que incorpora o uso do solo, abrigo, infraestrutura e serviços.
A rápida expansão de áreas urbanas construídas também dá oportunidade de
desenvolvimento de novos assentamentos que incorporem a gestão integrada
de inundações desde o início. A operação e a manutenção adequadas de ativos
de gestão de inundações são também uma questão de gestão urbana.

44
 4. Uma estratégia integrada reque o uso de medidas tanto estruturais
como não-estruturais e uma boa métrica
para “se obter o equilíbrio correto”.
Os dois tipos de medidas não deveriam ser considerados distintos entre si. Pelo
contrário, são totalmente complementares. Cada medida provê uma contribuição
à redução de risco de inundações, mas as estratégias mais eficazes geralmente
combinarão várias medidas – que podem ser de ambos os tipos. É importante
identificar modos diferentes de reduzir risco para selecionar aqueles que melhor
satisfazem os objetivos agora – e no futuro.

5. Medidas estruturais de engenharia podem

transferir o risco à jusante e à montante.
Medidas estruturais bem planejadas podem ser altamente eficazes quando
usadas de forma correta. Entretanto, elas, caracteristicamente, reduzem o
risco de inundações em um local enquanto o aumentam em outro. Gestores
de inundação urbana precisam considerar se tais medidas estão ou não nos
interesses da área de captação mais amplas.

6. É impossível eliminar por completo o risco de inundação.

Obras de engenharia são planejadas para prevenir os riscos até um determinado
nível. Porém, elas podem falhar. Outras medidas não-estruturais são geralmente
planejadas para minimizar ao invés de prevenir o risco. Sempre existirá um risco
residual que deveria ser estudado. As medidas também deveriam ser projetadas
para terem falhas leves ao invés de, ao falhar, causar mais danos do que poderia
ocorrer sem a adoção das medidas específicas.

7. Muitas medidas de gestão de inundação têm múltiplos

co-benefícios sobre sua função de gestão de inundações.
As ligações entre a gestão de inundações, o projeto, o planejamento e a gestão
urbana e iniciativas de mudança climática são co-beneficiárias. Por exemplo,
a restauração da vegetação de espaços urbanos tem valor de amenidade,
intensifica a biodiversidade, protege contra o aquecimento urbano e pode atuar
como uma barreira corta-fogo, produção de alimento urbano e espaço para
evacuação. A melhor gestão de resíduos sólidos traz benefícios à saúde bem

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 45
 como mantém a capacidade de drenagem e reduz o risco de inundações.

8. É importante considerar as consequências ecológicas e sociais

mais amplas do emprego de recursos na gestão de inundações.
Embora os custos e benefícios possam ser definidos em termos puramente
econômicos, raramente as decisões se baseiam apenas na economia. Algumas
consequências sociais e ecológicas como perda de coesão da comunidade e
biodiversidade não são prontamente mensuráveis em termos econômicos. Assim,
julgamentos qualitativos devem ser feitos por gestores de cidade, comunidades
em risco, planejadores urbanos e profissionais ligados ao risco de inundações
sobre questões mais amplas.

9. A clareza de responsabilidade para construir e

dirigir programas de risco de inundação é importante.
A gestão integrada de risco de inundação urbana é muitas vezes definida e pode
ser encontrada entre a dinâmica e diferentes incentivos de tomada de decisão
em nível nacional, regional, municipal e comunitário. A responsabilidade e a
propriedade mútua do problema das inundações por organismos competentes
e indivíduos levará a ações positivas para a redução de riscos.

10. Implementar medidas de gestão de risco de inundação

requer a cooperação de múltiplas partes envolvidas.
O engajamento efetivo com pessoas em situações de risco em todos os estágios
é um fator chave de sucesso. O engajamento aumenta a adesão, aumenta a
capacidade e reduz conflito. Isto deve ser combinado com liderança decisiva,

46
 forte e comprometimento de governos locais e nacionais.

11. É necessária a comunicação contínua para

criar consciência e reforçar a preparação.
A comunicação contínua contraria a tendência das pessoas em esquecer sobre
o risco de inundações. Até mesmo um grande desastre tem uma meia-vida de
memória de menos de duas gerações e outras ameaças mais imediatas muitas
vezes parecem mais urgentes. Eventos menos graves podem ser esquecidos
em menos de três anos.

12. Plano para rápida recuperação após inundação e

uso da oportunidade pós desastre para capacitação.
Como os eventos de inundações continuarão a devastar comunidades apesar
das melhores práticas de gestão de risco de inundação, é importante planejar
para uma recuperação rápida. Isto inclui a disponibilidade de planejamento dos
recursos humanos e financeiros corretos. Os melhores planos de recuperação
usam a oportunidade de reconstrução para construir comunidades mais seguras
e mais fortes com maior resiliência a inundações no futuro.

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 47
48
 Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 49
50
Índice

Capítulo 1 Compreendendo o Perigo de Inundações

Capítulo 2 Compreendendo os Impactos das Inundações

Capítulo 3 Gestão Integrada de Risco de Inundação: Medidas

Estruturais

Capítulo 4 Gestão Integrada de Risco de Inundação: Medidas Não-

Estruturais

Capítulo 5. Avaliando Opções:

Medidas Estruturais: Ferramentas para os Tomadores de
Decisão

Capítulo 6. Implementando a Gestão Integrada de Risco de

Inundação

Capítulo 7. Conclusão: Promovendo a Gestão Integrada de Risco de

Inundação

Abreviaturas

Glossário

Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 51
 Cidades e Inundações
Um guia para a Gestão Integrada do Risco de Inundação Urbana para o Século XXI. 53
 A inundação urbana é um sério e crescente desafio. Isso é um fenômeno global
que causa uma ampla devastação, prejuízos financeiros e perdas de vidas
humanas. Cidades e Inundações: Um guia para a Gestão Integrada do Risco
de Inuncação Urbana para o Século XXI trás uma assistência preventiva para
gestores de políticas e especialistas técnicos em cidades e vilas em rápida
expansão do mundo em desenvolvimento no melhor de adminsitração de riscos
de enchentes. Isso com uma perspectiva estratégica, na qual a correta gestão
de risco é tratada, selecionada e integrada em um processo no qual informa e
envolve todos os interessados. SKU 32664
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