Avances y retrocesos de las actividades extractivas.

Resistencias sociales, incentivos

económicos y dinámicas políticas. Lecciones desde Argentina

TRABAJO EN PROGRESO – POR FAVOR NO CITAR NI CIRCULAR

Dr. Lucas G. Christel (EPyG-UNSAM / CONICET)

lucaschristel@hotmail.com

Ambiente y Política

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

RESUMEN

Durante los últimos veinticinco años Latinoamérica fue un escenario favorable para la
explotación de los recursos naturales a merced del llamado “Commodities boom”. Sin embargo, en
este contexto regional próspero para las industrias extractivas, en ocasiones puntuales, las
resistencias sociales lograron restringir su avance.

En un escenario que muestra tendencias contrapuestas, de avances y restricciones, se advierte

que la literatura no ha trabajado en forma sistemática sobre la incidencia de la sociedad civil sobre
las trayectorias de las actividades extractivas. Así, esta investigación busca responder ¿Qué factores
determinan que las resistencias sociales puedan incidir – o no – en el avance de las actividades
extractivas en América Latina?

Ante esta brecha en la literatura, este trabajo persigue un objetivo doble: Por un lado, propone
un enfoque conceptual para responder la señalada pregunta de investigación. Por otro lado, a partir
del análisis comparativo de la minería a cielo abierto y el fracking en las provincias argentinas, se
testean los postulados teóricos y se demuestra que el avance o las restricciones a las actividades
extractivas se relaciona con las particularidades económicas y políticas y por cómo las mismas
configuran distintos niveles de “incentivos económicos” y de “preocupación por la conflictividad
social”.
1. INTRODUCCIÓN

Durante los últimos veinticinco años Latinoamérica fue un escenario favorable para la
explotación de los recursos naturales (Bebbington 2012, Bebbington y Bury 2013, Arsel,
Hogenboom, Broad y Cavanagh 2015, Pellegrini 2016, Cisneros, 2017). Pese a cierto acuerdo sobre
la limitada contribución al desarrollo, la escalada de las economías extractivas se incrementó en un
contexto de gobiernos progresistas (Svampa, 2013) fortaleciendo un neo-extractivismo progresista
(Gudynas, 2009).

Los estudios sobre el “boom de commoditties” en América Latina destacaron diversas

consecuencias políticas, económicas y socioambientales. El ciclo favorable de explotación de
recursos naturales en la región impulsó elfortalecimiento del gobiernos nacionales y el surgimiento
de populismo rentistas (Mazzuca, 2013);el surgimiento de un“consenso de commodities” (Svampa,
2013); el impulso a las políticas redistributivas y de reducción de la pobreza(Ocampo, 2008);; el
recrudecimiento de los debates sobre los modelos de desarrollo (Acosta,2009; Escobar, 2010) y el
tránsito hacia el postdesarrollo (Escobar, 2011); y múltiples resistencias sociales a las actividades
extractivas y las disputas por los recursos naturales(Svampa and Antonelli, 2009; Bebbington, 2013;
Arce, 2014).

Sin embargo, en este contexto regional altamente favorable para la explotación de recursos
naturales las resistencias sociales lograron restringir, en ocasiones puntuales, el avance de las
industrias extractivas en América Latina (Tambogrande, Peru; Cochabamba, Bolivia; Esquel,
Argentina; Intag, Ecuador; Cajamarca, Colombia, entre otros). Frente a un escenario que muestra
tendencias opuestas afirmo que, pese al desarrollo de un significativo cúmulo de trabajos
académicos, los procesos de avance o restricción de las actividades extractivas en latinoamérica no
han sido concebidos como el objeto central de estudio y menos aún desde una perspectiva
comparativa.

Ante esta brecha en la literatura y la relevancia del tema, este trabajo persigue un objetivo
doble: Por un lado, propone un enfoque conceptual para responder la pregunta de investigación. Por
otro lado, a partir del análisis del avance dispar de la minería a cielo abierto y el fracking en las
provincias argentinas, se testean los postulados teóricos y se demuestra que elavance o las
restricciones a las actividades extractivas se relaciona con las particularidades económicas y
políticas y por cómo las mismas configuran distintos niveles de “incentivos económicos” y de
“preocupación por la conflictividad social”.
 La minería a cielo abierto1y el fracking2 son actividades relativamente recientes en Argentina
y sus trayectorias poseenciertos denominadores en común. En los años noventa se modificaron los
marcos normativos del sector minero en búsqueda de inversiones extranjeras 3 y la reforma de 1994
reconoció en la letra constitucional el dominio originario de las provincias sobre los recursos
naturales (art.124). Así, con la inauguración de Bajo La Alumbrera en Catamarca en 1997 y Cerro
Vanguardia en Santa Cruz en el año inmediatamente posterior la minería parecía encaminarse hacia
un desarrollo sin precedentes4.

Sin embargo, el escenario se modificó a partir del rechazo de Esquel, Chubut, a un nuevo
emprendimiento minero. En marzo de 2003, el 81% de población de dicha ciudad rechazó la
explotación minera en un referéndum municipal y meses después se sancionó la ley provincial nº
5.001/03 de prohibición minera a cielo abierto (Torunczyk, 2015). El llamado ‘efecto Esquel’
(Svampa and Antonelli, 2009) multiplicó las resistencias sociales contra la megaminería en
Argentina y, posteriormente, entre 2004 y 2011, otras ocho provincias sancionaron leyes de
prohibición de la actividad5.

Años después irrumpió en el país la explotación de hidrocarburos no convencionales (HNC)

mediante la técnica del fracking. En mayo de 2012, el país declaró de interés público nacional el
1La nueva minería metalífera, contrariamente a la explotación de socavón, requiere la
dinamitación de grandes extensiones de montaña y cerros -debido a la baja concentración y al
estado de diseminación del mineral- para luego, mediante la utilización de sustancias químicas
y agua, separar la roca del metal (Moody 2007; Rodríguez Pardo 2009).
2La fractura o estimulación hidráulica busca extraer petróleo o gas natural de un pozo ubicado
en una formación de roca con baja permeabilidad. Consiste en la perforación vertical y la
posterior inyección a gran presión de agua (95%) mezclada con arena (4,5%) y productos
químicos o cocktail (0,5%). Este mecanismo produce fracturas que se extienden hacia afuera
del pozo, creando una red de fracturas horizontales interconectadas, que permite que el
hidrocarburo fluya desde los poros en la roca hasta el pozo de producción.Si bien este método
comenzó a aplicarse en la década de 1940 recién a partir de 1995 resultó técnica y
económicamente viable (Instituto Argentino del Petróleo y el Gas, 2013)
3La ley clave del sector es el Régimen de Inversiones Mineras (nº24.196/93). La misma
establece seguridad jurídica por 30 años y determina un máximo de 3 por ciento de regalías
mineras para las provincias. Para un análisis del proceso legislativo y un detalle de la norma
ver: (Christel y Alvarez 2011).
4A inicios de 1990 las exportaciones de minerales no superaban los U$D 35 millones, las
inversiones ascendían a U$D 10 millones y la actividad representaba un 0,22 por ciento del
Producto Bruto Interno (PBI) (Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 1993). Cerca de
dos décadas después, en 2012 la producción nacional minera superó los 6.594 millones de
dólares, las exportaciones alcanzaron los 5.412 millones de dólares y las inversiones
extranjeras ascendieron a 3.500 millones de la misma moneda (CAEM, 2013)).
5Río Negro (2005 - derogada en 2011); Mendoza (2007); La Rioja (2007 - derogada en 2008);
Tucumán (2007); La Pampa (2007), Córdoba (2008); San Luis (2008) y Tierra del Fuego (2011).
Si bien se refiere a ‘prohibición de la minería a cielo abierto’, concretamente las normativas
establecen la restricción de utilización de métodos de lixiviación y productos químicos
esenciales para su desarrollo y no una prohibición expresa, dado que esto último podría ser
considerado inconstitucional.
autoabastecimiento de hidrocarburos con la sanción de la sanción de la Ley de Soberanía
Hidrocarburífera (nº 26.741) y recuperó el control estatal de la empresa YPF. En un escenario de
declinación de pozos hidrocarburíferos convencionales, la gran apuesta del gobierno nacional fue la
explotación (HNC) a través de la fractura hidráulica. Sin embargo, este método de extracción
también generó firmes resistencias sociales y múltiples pedidos de restricción. Ante tales reclamos,
las provincias brindaron respuestas antagónicas: el avance de fracking por un lado y la prohibición
mediante leyes provinciales u ordenanzas locales por otro lado.6

La importancia de las particularidades económicas y políticas para la comprensión del avance

o el retroceso de las actividades extractivas se vincula estrictamente con una contradicción
inherente a la propia esencia del estado nación: su dependencia, al unísono, de la acumulación de
capital –fuente de recursos impositivos- y de la extracción la legitimidad democrática (Offe, 1992;
Polanyi, 2001). Partiendo de tal postulado, se afirma que dicha contradicción se multiplica en la
escala subnacional propia del sistema federal argentino y que el avance o las restricciones
subnacionales a la explotación de las actividades extractivas está determinado por las formas en las
cuales las características económicas y políticas de cada provincia y por configuran distintos niveles
de “incentivos económicos” y de “preocupación por la conflictividad social” de cada gobierno
provincial.

El trabajo analiza dos casos con resultados contrapuestos, la experiencia de Córdoba, que
prohibió la explotación de la minería a cielo abierto en 2007 (ley Nº 9.526) y la de Neuquén, que ha
avanzado con el fracking. A partir de una lectura comparada se demuestra que cuando los gobiernos
provinciales enfrentan bajos “incentivos económicos” para adoptar una actividad extractiva y una
alta “preocupación por la conflictividad social”, las resistencias sociales suelen lograr su objetivo.
Contrariamente, en escenarios que combinan un alto “incentivo económico” para avanzar con la
actividad extractiva y una baja “preocupación por la conflictividad social” por parte del gobierno
provincial, la actividad extractiva usualmente avanza pese a la existencia de resistencias sociales.

El corte temporal propuesto comprende el período 2003-2017, años en los cuales surgieron
expresiones de rechazo a las actividades extractivas y acontecieron las distintas resoluciones
estatales que desencadenaron trayectorias disímiles en las provincias bajo análisis. La investigación
privilegia un enfoque metodológico cualitativo desde una perspectiva comparativa subnacional
(Snyder 2001) y con base en técnicas de process-tracing (Collier, Brady y Seawright 2010)se busca
explicar las principales características y diferencias significativas de los episodios bajo estudio. El

6En 2017 Entre Ríos prohibió por ley el método de Fracking. Adicionalmente se han sancionado
ordenanzas municipales de restricción en localidades de siete provincias argentinas.
análisis de los casos se realizó base a entrevistas7 y fuentes secundarias tales como datos oficiales
provinciales y nacionales, notas periodísticas de medios locales y nacionales e informes de agencias
especializadas nacionales e internacionales.

El artículo se divide en tres apartados principales. La primera sección propone un

acercamiento teórico a las particularidades de las resistencias sociales y avanza con un dialogo entre
las literaturas de las políticas subnacionales y el federalismo político y fiscal para comprender el
impacto de las particularidades económicas y políticas sobre las posibilidades de incidencia de las
resistencias. La segunda sección reconstruye los casos de Córdoba y Neuquén a partir de mostrar
cómo se consolidan los distintos “incentivos económicos” y los diferentes niveles de “preocupación
por la conflictividad social” y el impacto de los mismos sobre la prohibición o promoción de las
actividades extractivas en el plano subnacional. Por último, en la sección final se recuperan los
principales hallazgos del trabajo y se abren nuevas líneas de investigación para pensar distintos
procesos de avance y retroceso de las actividades extractivas en América Latina.

2. RESISTENCIAS SOCIALES Y ESCENARIOS SUBNACIONALES

DIVERGENTES

Las resistencias sociales contra las actividades extractivas operan en un territorio delimitado y
enfrentan oportunidades y/o constricciones para la incidencia política moldeadas por puntuales
particularidades económicas y políticas. En los siguientes apartados se recuperan las características
centrales de las resistencias y se demuestra cómo se configuran los “incentivos económicos” y los
niveles de “preocupación por la conflictividad social” y porqué las peculiaridades del sistema
federal argentino generan escenarios disímiles para la incidencia política de los contendientes.

Propuesta conceptual para entender las resistencias sociales.

Los conceptos de acción colectiva (Tilly, 1978), las formas contenciosas o no convencionales

7Entre septiembre de 2011 y febrero de 2015 se entrevistaron personalmente a 19 informantes

claves para la provincia de Córdoba, incluyendo legisladores, funcionarios locales y provinciales
e integrantes de asambleas y ONGs ambientalistas. Para la reconstrucción del caso de
Neuquén se privilegiaron fuentes secundarias y se realizaron dos entrevistas telefónicas
durante marzo de 2018.
de acción política (Tarrow, 2011) o la protesta (della Porta y Diani, 2006) permiten comprender
apenas una arista de la oposición a las actividades extractivas. Las resistencias sociales, aparecen
como un espacio intermedio entre tales conceptos y la idea más amplia representada en un
movimiento social.

Aún pese a un uso dispar y polisémico del término, la literatura sobre resistencias presenta
cierto acuerdo sobre la ‘acción’ y la ‘oposición’ como dos de sus elementos más característicos
(Scott, 1985; Comaroff, 1985; Rubin, 1996; Hollander y Einwohner, 2004). Se propone una
definición de resistencias sociales de índole colectiva, carácter confrontativo e intencional y
observable tanto para los destinatarios como para terceros no involucrados en la contienda. Así, las
resistencias sociales son un conjunto de acciones directas y acciones mediadas por canales
institucionales, tendientes a un objetivo específico y llevadas a cabo en un espacio delimitado, que
una pluralidad de actores desarrolla en oposición a intereses estatales y/o privados. Esta propuesta
conceptual permite incorporar al análisis el accionar de una pluralidad de actores, establecer una
distinción central con la literatura de los movimientos sociales y, por último, enfatizar las
diferencias entre cada una de las experiencias estudiadas.

En primer lugar, los estudios sobre el rechazo al fracking y a las actividades extractivas en
Argentina mayormente se han centrado sobre las asambleas de ciudadanos autoconvocados como
los actores más movilizados en el conflicto (Svampa y Antonelli, 2009; Machado Araoz, 2009).
Contrariamente, focalizar en las acciones en lugar de los actores habilita dos cuestiones centrales.
Por un lado, analizar también las actuaciones intermitentes, esporádicas o menores de otros actores
involucrados en las resistencias que impulsados por razones diversas, persiguen un objetivo común
específico. Por otro lado, evita un análisis fuertemente centrado en la protesta y se avanza hacia la
comprensión de cómo las modalidades de acción combinan tanto modos contenciosos como
institucionalizados (Christel y Gutiérrez, 2017).

En segundo lugar, las resistencias sociales se distinguen del concepto de movimiento social
por tres cuestiones centrales: la especificidad del objetivo común, la delimitación territorial y la
ausencia de una identidad compartida. El objetivo de las resistencias presenta una particularidad
concreta y sumamente específica mientras que los movimientos sociales se involucran en conflictos
políticos y culturales amplios definidos en términos generales e incluso universales (Diani 2015).
Así, la persecución de la prohibición del fracking en Neuquén posee un grado de especificidad
mayor que la búsqueda del resguardo ecológico o la armonización de las relaciones entre el hombre
y la naturaleza, objetivos asociados, por ejemplo, al movimiento ambientalista. El espacio
delimitado, por su parte, da cuenta de un ámbito de acción de las resistencias sociales concentrado
geográficamente. La gran mayoría de las acciones de resistencia tienen lugar en un espacio físico
delimitado y su eventual éxito es igualmente espacialmente restringido. Ilustrando esta idea, la
prohibición de la minería en Córdoba impacta específicamente en territorio provincial cordobés, en
el cual tuvieron lugar la mayor parte de las acciones de resistencia. Contrariamente, el área de
acción de los movimientos sociales es mayormente nacional (Diani 2015) e incluso trasnacional
(Sikkink, 2005). Finalmente, la ausencia de una identidad compartida entre quienes emprenden
acciones de resistencia establece una distinción clave respecto de los movimientos sociales, cuyos
límites son definidos justamente por la identidad, elemento clave de los movimientos sociales
(Touraine 1987; Melucci 1991). Las resistencias están atravesadas por líneas argumentales
(story-lines) similares a las de las coaliciones discursivas (Hajer 2000) que si bien son específicas
pueden ser interpretadas de modos diferentes por los distintos actores. De esta manera, en las
resistencias logran coexistir grupos de base vinculados a la ecología política, pueblos originarios,
ONG´s y/o sectores empresariales inscriptos en lógicas productivistas. En línea con esta
heterogeneidad amplia, la pluralidad de los actores involucrados no necesariamente coordina
estratégicamente sus acciones sino que suelen operar con altos grados de autonomía, distanciando a
las resistencias de la etiqueta y la literatura más clásica sobre las coaliciones políticas (Sabatier,
1997).

En tercer lugar, las resistencias sociales, en su búsqueda de decisiones estatales que restrinjan
los proyectos extractivos –leyes, ordenanzas, decretos- suelen involucrarse en “procesos de
incidencia”. Dicho proceso es entendido como una serie de secuencias agregativas de resistencias
sociales que persiguen una decisión estatal determinada (Christel 2016) e implica instancias más
amplias que el mero momento de decisión estatal. Esta conceptualización facilita tres cuestiones
esenciales. Primero, favorece una observación más precisa de las dimensiones que componen dicho
proceso: ‘la acción directa’, ‘la vinculación con los actores económicos’ y ‘la vinculación con los
actores institucionales’.8Segundo, permite recuperar las particularidades de los casos donde las
resistencias no consiguen su objetivo. Tercero, mediante la etiqueta de mecanismos permite
identificar variaciones y configuraciones específicas entre las dimensiones que tiendan a resultados
similares.

8Estas dimensiones han sido seleccionadas en base a la importancia otorgada por la literatura
y en estrecha relación con los factores que explican el éxito de los contendientes. Para un
mayor detalle de cada una de ellas ver (Christel, 2016).
 Incentivos económicos y preocupación por la conflictividad social: El impacto de las
matrices económicas y el sistema político.

Las demandas de las resistencias sociales están estatalmente orientadas. Sin embargo, esto no
significa que el estado sea considerado únicamente como antagónico de las resistencias, sino que el
mismo opera a la vez como mediador y árbitro de la disputa (Amenta y Young 1999). Esta
centralidad estatal permite retomar una contradicción inherente al estado y a enfatizar la
importancia de la misma para el presente análisis. El estado, en tanto organización burocrática,
depende al mismo tiempo de la acumulación de capital como fuente de recursos impositivos y de la
extracción de “legitimidad democrática” en una sociedad atravesada por múltiples conflictos
sociales y políticos (Offe 1991; Polanyi 2001). En otras palabras, el estado se ve atravesado por la
contradicción entre las lógicas y los requerimientos de la acumulación de capital y de la
legitimación democrática y enfrenta el complejo desafío de responder a ambas a la vez. Así, de
acuerdo a las posibilidades de equilibrar o controlar los requerimientos de cada uno de las lógicas
implicadas, el escenario significativamente distinto y por tanto impactará diferenciadamente sobre
las dimensiones centrales del proceso de incidencia.

Ahora bien, en el caso particular del sistema federal argentino, y con las prerrogativas
provinciales sobre los recursos naturales, el foco analítico del trabajo debe ser subnacional. Esto
abre un abanico de posibilidades donde las trayectorias económicas y productivas de larga data y
procesos políticos específicos configuran escenarios provinciales divergentes para la incidencia
política. De tal manera, ante el avance de las actividades extractivas es esperable encontrar distintos
“incentivos económicos” y niveles variables de “preocupación por la conflictividad social” en cada
unidad subnacional.

Las características de los “incentivos económicos” para impulsar –o limitar- la explotación de

actividades extractivas está moldeada por la matriz económica provincial. Esta última es fruto de la
interrelación del papel estatal en el manejo económico, la existencia de sectores productivos
asociados a procesos históricos, culturales y geográficos, el aporte de los mismos al total de bienes
y servicios producidos y las características propias del mercado laboral. La Argentina, al igual que
otros países latinoamericanos, se destaca por la heterogeneidad y la desigualdad de las estructuras
económicas regionales (Cao y Vaca 2006).Las cinco principales provincias explican cerca del 80
por ciento del producto bruto geográfico (PBG) y la asimetría entre las unidades subnacionales de
mayor y menor PBG per cápita, CABA y Formosa, es de 11.6 a 1, mientras que en países federales
más desarrollados como Estados Unidos o Canadá la diferencia suele ser de 2 a 1 (Gatto y
Cetrangolo 2003; Cao y Vaca 2006).

Adicionalmente, el federalismo fiscal argentino impacta diferencialmente sobre las dinámicas

económicas provinciales. Tradicionalmente, las coaliciones de provincias sobrerepresentadas en el
congreso nacional sostienen un sesgo favorable a sus intereses en los esquemas de distribución de
ingresos (Gibson y Calvo 2003). Así, provincias generalmente pequeñas, de escasa población y de
menor desarrollo económico, experimentan desequilibrios fiscales verticales, es decir, elevados
valores de transferencias nacionales sobre el porcentaje total de los ingresos provinciales (Tommasi,
Saiegh y Sanguinetti, 2001). Este desequilibrio favorece un rol privilegiado de los ejecutivos
provinciales como actor económico y empleador principal (Gibson 2013), su control sobre los
asuntos locales y la estabilidad de los partidos gobernantes (Suárez Cao 2011; Calvo y Murillo
2004). Contrariamente, en provincias donde los ingresos provienen mayormente de impuestos
ligados a la producción y el consumo local, el total de ingresos fiscales guarda mayor relación con
el dinamismo del sector económico privado. Esto configura una mayor dependencia estatal respecto
de las actividades económicas y de ciudadanos potencialmente autónomos, limitando parcialmente
el poder del estado y brindando condiciones a priori más favorables para una organización
ciudadana autónoma (McMann 2006; Gervasoni 2010).

El restante elemento clave para la comprensión del fenómeno bajo estudio es la preocupación
del ejecutivo por la conflictividad social. En palabras sencillas, se afirma que los gobernadores en
Argentina tienen niveles variables de preocupación por la conflictividad, asociados a la posibilidad
de ser más o menos vulnerables frente a la misma. Estas variaciones se corresponden con las
particularidades de los sistemas políticos provinciales.

El sistema político refiere a determinado conjunto de instituciones, grupos y procesos

políticos que guardan interdependencia recíproca entre sí y que incluye, de forma específica, al
estado, el régimen político, los actores-sujetos y la cultura política o estilo particular de relaciones
entre estos elementos (Garretón 1995). Distintos elementos como la institucionalidad de las reglas y
el nivel de competencia política hacen a los sistemas políticos más sensibles a las preferencias del
electorado (Altman y Pérez Liñan 1999) mientras que altos niveles de apertura de los sistemas
políticos ofrece mayores canales para que la población elabore y participe en las decisiones de
gobierno (Favella 2010).

En Argentina, el principio federalista que posibilita a las provincias tener sus propios arreglos
institucionales da como resultado diferentes sistemas electorales y una amplitud de sistemas
políticos locales (Cardarello 2011; Gibson 2013), con reglas y tradiciones político-partidarias
particulares (Calvo y Escolar 2005). Particularmente, a partir del año 1986 la mayoría de las
provincias impulsaron reformas constitucionales que impactaron sobre el juego democrático local.
Estas reformas favorecieron, entre otras cosas: la permanencia de gobernadores al habilitar la
reelección inmediata (Serrafero 2001), la concentración de poder (Carderello 2011), la estabilidad
de los partidos gobernantes al minimizar el riesgo de derrotas electorales (Calvo y Micozzi 2005) y,
por último, amplias mayorías legislativas, baja competencia efectiva y subrepresentación de la
oposición (Tula y de Luca 2001). En línea con estas advertencias, ciertos trabajos señalan los
distintos niveles de democracia subnacional (Gervasoni 2010) y la persistencia de prácticas y
situaciones autoritarias en las provincias argentinas (Behrend y Whitehead 2016).

El argumento central del trabajo, se afirma que según la combinación de la matriz económica
y del sistema político de cada unidad subnacional se configurarán distintos escenarios para la
incidencia política de las resistencias anti fracking. Estos escenarios estarán determinados, como se
viera, por el “incentivo económico” y por la “preocupación por la conflictividad social” de cada
gobierno provincial.

El incentivo económico se consolida a partir de tres elementos principales: La potencialidad

monetaria y las trayectorias previas del sector en discusión – en este caso la industria minera o
petrolera- ; la existencia de sectores económicos relevantes –tanto en su aporte fiscal como laboral-
que puedan verse afectados por el avance de las nuevas actividades extractivas y; finalmente e
íntimamente ligado al punto anterior, la oportunidad del gobierno provincial para financiarse o no
mediante fuentes de ingresos alternativas. Así, para determinar el tipo y el nivel del incentivo
económico es preciso analizar el tamaño y composición del PBG, las características de la
concentración de la canasta exportadora, las capacidades de generar ingresos tributarios de origen
provincial y los niveles de empleo estatal.

En tanto, la preocupación por el conflicto social está relacionada con las características de los
sistemas políticos y, puntualmente, con la competencia política y la concentración de poder del
partido gobernante –y de su jefe político-. Es esperable que sistemas políticos más plurales y
competitivos sean más sensibles a las preferencias del electorado, estén más atentos a su propia
subsistencia política y, por ende, se encuentren más preocupados frente a la posibilidad de escalada
de la conflictividad social. Contrariamente, sistemas políticos con alta concentración de poder del
ejecutivo provincial y baja competencia política, suelen mostrarse menos preocupados ante una
eventual escalada del conflicto social, pues cuentan con distintas herramientas para controlarlo y,
además, no deben destinar tantos esfuerzos para garantizar sus propias reelecciones y un
accountability vertical significativo. Para analizar los niveles de “preocupación por la conflictividad
social” es necesario estudiar las particulares combinaciones entrelas oportunidades para la
reelección del ejecutivo, las alternancias partidarias, as diferencias porcentuales entre lafórmula
ganadora y la primera mayoría ylas concentraciones legislativas.

Así, en contexto de resistencias sociales contra las actividades extractivas se identifican cuatro
escenarios alternativos. Primero, cuando los estados provinciales muestran alta “preocupación por
la conflictividad social” y tienen bajos “incentivos económicos” para adoptar una actividad
extractiva, es esperable que se avance con la prohibición o regulación estricta de la misma.
Segundo, frente a un alto nivel de “preocupaciónpor la conflictividad social” pero un elevado
“incentivo económico” para explotar la actividad se inaugurará una etapa de negociación o instancia
abierta que derivará, conflicto mediante, en avance o la restricción de la actividad. Tercero, en
escenarios que combinan una baja “preocupación por la conflictividad social” y un alto “estímulo
económico” para explotaruna actividad extractiva, podemos esperar el avance de esta última.
Finalmente, en contextos de baja “preocupación por la conflictividad social” y bajos “incentivos
económicos” para el gobierno subnacional, esperamos que se inauguren estados de indiferencia o
latencia del conflicto. El cuadro 1 sintetiza estos cuatro escenarios posibles:

CUADRO 1 – ESCENARIOS DE AVANCE O RESTRICCIÓN DE LAS ACTIVIDADES

EXTRACTIVAS
Preocupación

Incentivos económicos
por la

Altos Bajos
a Alt

Conflicto / Extractivas
ja Ba

Extractivas
Negociación Latencia /
Fuente: Elaboración Indiferencia
propia
Conflictividad
Social

3. LA CONFORMACIÓN DE ESCENARIOS DISÍMILES. IMPACTOS

ECONOMICOS Y POLÍTICOS

La minería en Córdoba ha sido siempre una actividad marginal y secundaria –mayormente

piedras calizas, arenas y pérfidos- e incluso las propias autoridades provinciales entrevistadas
manifestaron el limitado potencial de la minería metalífera (Christel 2016) Adicionalmente el costo
económico de prohibir la actividad no atentó contra impuestos, puestos de trabajo o inversiones
pues solamente se habían llevado a cabo tareas menores de exploración y prospección. Por su parte,
en Neuquén la actividad petrolera es central para el esquema económico e impositivo. El sector
petrolero explica el 35% del total del PBG de la provincia (Dirección Provincial de Estadística y
Censos de la provincia de Neuquén, 2015), el 51% de las exportaciones totales y emplea a al 8,2%
de la población económicamente activa en la provincia (aproximadamente 13 mil puestos de
trabajo) (Dirección Nacional de Relaciones con las Provincias de 2013). El marcado peso del sector
hidrocarburífero en la matriz económica impacta en la dependencia impositiva del estado
provincial. En promedio, cerca del 30% de los ingresos corrientes provienen de regalías petroleras e
incluso han llegado a picos del 60% en el año 2002 (Pilatti, 2015).

En su faceta productiva, Córdoba ostenta el tercer Producto Bruto Geográfico (PGB) más
elevado del país y una marcada diversificación en sus canastas exportadoras (Christel 2016). Esto
repercute, por un lado, en una alta capacidad recaudatoria propia –por encima de la media nacional-
y menor dependencia de los ingresos corrientes provenientes de la coparticipación provincial. Por
otro lado, genera altos niveles de empleo privado y bajos valores de empleo estatal.
Adicionalmente, dentro de su particular composición del PBG y de sus ramas productivas, el
turismo en Córdoba es una actividad emblemática –alcanzando un valor cercano al 5,5 % el PBG
(Dirección General de Estadística y Censos 2015). Este sector, como se verá más adelante, posee
intereses contradictorios con el avance de la minería y, además, aporta tributos y fuentes laborales
significativas. Por su parte, y si bien el PBG neuquino se ubica entre los ocho más importantes de
las provincias argentinas, el elevado peso de la industria petrolera limita la importancia de sectores
económicos alternativos que puedan competir y/o mostrarse antagónica con las actividades
hidrocarburíferas. Por último, el escenario económico y productivo neuquino se complementa con
un alto porcentaje de empleo público. En 2015, se registró un total de 99 empleados públicos cada
mil habitantes, muy por encima de la media nacional ---, y con un incremento de 16% entre el 2003
y el 2015 (Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas, 2015).

En el ámbito político, Córdoba es una provincia con un sistema político competitivo, donde el
ejecutivo enfrenta reales chances de ser derrotado por la oposición y, por ende, se muestra más
atento a los reclamos sociales y a la conflictividad. Contrariamente, en Neuquén el partido
oficialista no ha perdido una sola elección a gobernador desde el retorno a la democracia y posee
una alta capacidad de controlar la dinámica política provincial. Esto consolida menores niveles de
preocupación por la conflictividad social y por los reclamos ciudadanos. En Argentina, las
provincias determinan los esquemas de reelección de sus gobernadores, pudiendo ir desde la
imposibilidad de reelección inmediata (Santa Fe; Mendoza) hasta la reelección indefinida (Santa
Cruz, Catamarca, Formosa). Tanto Córdoba como Neuquén limitan la reelección a dos mandatos
sucesivos. Pese a esta similitud, existen diferencias respecto de la competencia política y la
alternancia partidaria. Desde el retorno a la democracia en 1983, en Córdoba gobernaron los dos
grandes partidos nacionales –PJ y UCR- cambiando el signo partidario en una ocasión (1999) y con
una diferencia porcentual entre la fórmula ganadora y la segunda más votada relativamente ajustada
(9%). Contrariamente, en Neuquén el Movimiento Popular Neuquino (MPN) ha ganado todas las
elecciones post recuperación democrática, con una diferencia porcentual del 21% (1983-2015) con
sus inmediatos perseguidores.

Respecto a las dinámicas legislativas, en Córdoba, los altos índices de fragmentación en la

legislatura (0,62- período 1983-2015), con diversos sectores representados e ingreso de partidos
minoritarios, favorecen el tratamiento de una agenda amplia y de temáticas variadas no
necesariamente alineadas a los intereses oficialistas. Contrariamente, Neuquén presenta una alta
mayorías oficialistas en su legislatura, dando como resultante una menor fragmentación (0,52 –
período 1983-2015), una dinámica de trabajo en sintonía con el poder ejecutivo y menores
necesidades de negociación con las oposiciones partidarias.

Los casos de Córdoba y Neuquén

En Córdoba el conflicto comenzó en 2007 cuando se difundieron noticias de prospección

minera en el valle de Ongamira. Rápidamente, se conformaron distintas asambleas
socioambientales en varias localidades que emprendieron acciones de resistencia y se nuclearon en
la organización ¡Ongamira Despierta! Al tiempo, se conocieron las intenciones de la Comisión
Nacional de Energía Atómica (CNEA) para la explotación de uranio en Nono. Esto generó la
incorporación de distintos actores económicos a las acciones de resistencia y la conflictividad se
extendió por varias localidades del valle de Traslasierra.

Una efectiva y veloz vinculación con actores institucionales impulsó la sanción de 15

ordenanzas locales de prohibición minera y una presión social creciente. Seguidamente, ¡Ongamira
Despierta! le entregó un anteproyecto de ley de restricción minera al gobernador Schiaretti (Partido
Justicialista, PJ). El poder ejecutivo ofició de iniciador y luego de un proceso legislativo breve y
con una efectiva participación de los actores involucrados en las resistencias se sancionó la ley nº
9526/08 de prohibición de la minería metalífera y nuclear en la provincia de Córdoba.

En el año 2011 se dio a conocer el hallazgo de Vaca Muerta en la provincia de Neuquén. De

acuerdo a estimaciones de la Energy Information Administration (2013), el enorme potencial
permitiría multiplicar por diez las actuales reservas de Argentina. Ante estos anuncios, diversos
actores- comunidades mapuches, ongs ambientalistas, asambleas ciudadanas -expresaron su
preocupación ante las posibles consecuencias socioambientales de la actividad9.

Pese a cierto crecimiento de las protestas contra el fracking, en 2013 se firmó el primer
acuerdo entre la petrolera estatal YPF y Chevron para explotar el yacimiento Loma Campana,
ubicado en Vaca Muerta. El acuerdo, aseguraba una inversión inicial de U$S 3.000 millones y tenía
como objetivo perforar más de 1500 pozos no convencionales. La apuesta estratégica por el
fracking tomó más magnitud en un contexto de caída sostenida de la producción de gas y petróleo
convencional en la provincia, las cuales cayeron un 48% y un 32% respectivamente entre los años
2004 y 2012 (Dirección Nacional de Relaciones Económicas con las Provincias, 2015).

Los distintos actores nucleados contra la actividad tuvieron grandes dificultades para
homogeneizar sus repertorios y coordinar sus acciones de resistencia y, a su vez, enfrentaron una
coalición de actores muy poderosa que promociona firmemente el fracking. Así, con el impulso de
los sectores petroleros y el apoyo de los distintos niveles de gobierno –local, provincial y nacional-
el fracking avanza lentamente por el territorio neuquino.

A continuación, y en forma breve y esquemática, se recuperan las características de las tres

dimensiones que componen el proceso de incidencia de las resistencias sociales, la acción directa, la
vinculación con actores económicos y la vinculación con los actores institucionales.

Acción directa

Las asambleas autoconvocadas u organizaciones de base fueron –y son- actores centrales de

las estrategias de resistencia y la acción directa ha sido una prioridad estratégica. En las primeras
acciones de resistencia coincidieron el expreso rechazo a la megaminería o el fracking y las formas

9Existe una fuerte crítica a la excesiva utilización agua; el empleo de aditivos químicos
(necesarios para disolver la roca a gran presión) que pueden ocasionar riesgos para la salud
humana y afectar los cultivos o plantaciones cercanas; aledañas: la posibilidad de que la
fractura hidráulica genere micro sismos o temblores y la contaminación de aguas subterráneas
depositadas en acuíferos.
de movilización y protesta (marchas, cortes o bloqueos de caminos y actividades de difusión). Sin
embargo, a la hora de sostener la acción directa en el tiempo surgieron diferentes trayectorias.

En Córdoba, a partir del fuerte trabajo de difusión de la asamblea ¡Ongamira Despierta!, se

incorporaron diversos actores sociales y económicos y se endurecieron las acciones contenciosas.
Contrariamente, en Neuquén, los actores de las resistencias enfrentaron firmes intereses
compartidos entre el estado provincial y el sector petrolero. Esto dificultó tanto el avance como el
mantenimiento en el tiempo de la acción directa a tiempo que la fuerte presencia del estado
provincial como proveedor laboral desincentivó la acción directa. Una mayor dependencia de las
rentas provinciales, menores niveles de autonomía respecto del estado y un eventual riesgo laboral
ante los actos de protesta limitaron la incorporación a las resistencias.

Frente a la maximización de episodios de acción directa, en Córdoba se forzó una efectiva

vinculación con actores institucionales, inicialmente en el nivel local y luego a escala provincial.
Contrariamente, en Neuquén, frente al máximo episodio de rechazo al fracking, la respuesta del
ejecutivo provincial fue la represión de la protesta social. En agosto de 2013 la legislatura neuquina
aprobó un convenio entre la provincia e YPF para extender la explotación conjunta de la zona de
Loma Campana entre la empresa estatal y Chevron bajo la técnica de fracking. Frente a protestas y
expresiones de rechazo contra el acuerdo, la policía reprimió ferozmente a los manifestantes
reunidos frente a la legislatura. El día posterior a la represión el gobernador expresó: “La verdadera
soberanía es poder determinar nuestro futuro; lo que hicimos en la Legislatura fue defender la
democracia” Al tiempo que enfatizó “Es la inversión más importante en la historia de la república.
YPF sola no puede hacer la inversión y está buscando en todos los lugares del mundo, además el 85
por ciento de la economía argentina se mueve por gas y petróleo" (Clarin, 2013).

Vinculación con los actores económicos

En el caso de Córdoba actores del sector turístico se involucraron a título personal en las
iniciales acciones de resistencia. En forma adicional, durante los momentos previos al trámite
legislativo de la ley nº 9.526, hubo pronunciamientos institucionales de sectores turísticos y rurales
en la zona de Traslasierra que apoyaron el reclamo de prohibición minera. Este accionar fue
relevante en la sanción de ordenanzas de restricción dado su peso en las dinámicas productivas y su
influencia sobre los ejecutivos municipales y, adicionalmente favoreció el escalamiento de las
presiones locales hacia las arenas provinciales.

En Neuquén, la contracara del elevado peso del sector petrolero en las dinámicas económicas
fue la ausencia de actores económicos alternativos involucrados fuertemente en las acciones de
resistencias. Si bien algunos productores frutícolas intentaron rechazar el fracking, este sector
productivo no fue considerado relevante o en franca competencia con el fracking por el ejecutivo
provincial ni visto como una alternativa en términos de aporte al PBG.

Vinculación con los actores institucionales

La mayor preocupación por la conflictividad social de parte del gobierno cordobés impactó
sobre dos elementos centrales: Por un lado, el respeto a las autonomías locales y el mantenimiento
de las ordenanzas municipales de prohibición y, por otro lado, el impulso oficialista al proyecto de
ley de prohibición de la minería y la apertura de negociaciones con la oposición en la legislatura. En
primer lugar, la efectiva vinculación de los contendientes con el nivel municipal se tradujo en
ordenanzas locales de restricción minera. En Córdoba, se logró una veloz aprobación de más de 15
normas entre 2007 y 2008. El gobierno provincial respetó estas decisiones pese a que
constitucionalmente el derecho a legislar sobre los recursos nacionales le corresponde a dicho nivel.
En segundo lugar, el ejecutivo provincial tomó como propio un proyecto presentado por ¡Ongamira
Despierta! y actuó como iniciador del proyecto de ley en la legislatura. Posteriormente, y luego de
un amplio dialogo con la oposición y con actores sociales, se aprobó la ley nº 9.526 sin votos en
contra y con apenas una abstención en septiembre de 2007. Según las opiniones de legisladores
oficialistas y opositores e integrantes de las resistencias la aprobación de la ley se vio favorecida por
el cálculo electoralista del ejecutivo provincial y la búsqueda de rédito político en un momento de
bajo apoyo público (Christel 2016).

En Neuquén, las instancias de vinculación institucional fueron escasas y, al amparo del férreo
control del ejecutivo provincial sobre las dinámicas políticas, se evidenció un bajo nivel de
preocupación por la conflictividad social y la ausencia de instancias de negociación con otros
actores políticos. A nivel local, cuatro municipios de Neuquén sancionaron, entre 2013 y 2017,
ordenanzas de prohibición de Fracking ante las presiones de actores sociales. Las primeras tres -
Junín de los Andes, Aluminé y Zapala – no tuvieron efecto concreto e inmediato sobre la
explotación hidrocarburífera pues tuvieron carácter preventivo. En cambio, la ordenanza del
municipio de Vista Alegre, amenazó directamente una inversión de Petrobrás y el ingreso de U$D
16 millones en concepto de impuestos y derechos de explotación a las arcas provinciales.
Rápidamente, un fiscal de Estado solicitó a través de una medida cautelar declarar la nulidad de
dicha ordenanza por no tener competencia legal para regular la actividad hidrocarburífera.
Posteriormente el Tribunal Superior de Justicia dictó la inconstitucionalidad de la ordenanza al
considerar que “vulnera la atribución de competencias que la Constitución Provincial prevé en
materia de hidrocarburos”. Esta reversión de las decisiones locales, no implicó un costo político del
ejecutivo provincial ni la necesidad de instancias negociadas.

A nivel provincial, una legislatura bajo control oficialista, limitó las posibilidades de debatir
abiertamente la problemática del fracking y/o plantear la posibilidad de limitarlo. Así, el estado
provincial, de forma opuesta a lo sucedido en Córdoba, explicitó su apuesta estratégica por las
actividades extractivas y limitó –a escala local y provincial- cualquier cuestionamiento al avance
del fracking.

Breve mirada comparada a los casos

El análisis comparado muestra las trayectorias disímiles de las actividades extractivas en las
provincias argentinas. En el caso de Córdoba, se combinaron bajos incentivos económicos para
explotar la minería con la preocupación del ejecutivo ante un eventual crecimiento de la
conflictividad social. En este particular escenario, las acciones las acciones de resistencia y los
logros parciales a escala local favorecieron el posterior escalamiento hacia la arena provincial y
posteriormente una incidencia efectiva de las resistencias sociales en la restricción de la minería. En
la experiencia de Neuquén, la decisión estratégica de explotar el fracking limitó cualquier
posibilidad de incidir sobre su trayectoria. En un contexto de declinación de la producción de
hidrocarburos tradicionales y de un elevadísimo potencial del yacimiento Vaca Muerta, el ejecutivo
neuquino encuentra en la profundización del modelo extractivo una fuente demasiado tentadora de
recursos fiscales, impositivos y laborales. El alto incentivo económico se complementa por la
capacidad de sortear sin mayores preocupaciones una posible escalada de conflictividad social, y sin
que impliquen costos políticos o electorales el hecho de dar marcha atrás con las decisiones locales
o reprimir la protesta social. Este particular escenario limitó –y limita- las posibilidades de
incidencia de las resistencias sociales al fracking en Neuquén de restringir su trayectoria.

La provincia de Córdoba no ha tenido grandes incentivos económicos para avanzar con la

minería a cielo abierto. Esto se deprende de la particular combinación entre la limitada
potencialidad minera metalífera, la existencia del turismo como un sector relevante que se sintió en
riesgo frente a la gran minería y la capacidad del estado provincial de obtener rentas y recaudar
impuestos provenientes de otros actores económicos. Sumado a esto, un ejecutivo provincial
preocupado por la conflictividad social, debió respetar las presiones sociales en la escala local y se
vio forzado a abrir el diálogo amplio sobre la problemática minera y negociar con sectores políticos
de la oposición. Este escenario permitió una incidencia efectiva de las resistencias sociales en la
restricción de la minería.

Contrariamente, Neuquén ha tenido un alto nivel de incentivos económicos para avanzar con
el fracking. La presencia de un sector petrolero tradicional consolidado, tanto en su peso sobre el
PBG como en su aporte fiscal, la ausencia de sectores económicos que se muestren como
alternativos a la profundización de las actividades extractivas y las limitadas opciones para obtener
recursos impositivos de otras fuentes, consolidó un escenario de alto interés económico para el
gobierno provincial. En un contexto de declinación de la producción de hidrocarburos tradicionales
y de un elevadísimo potencial del yacimiento Vaca Muerta, el ejecutivo neuquino encuentra en la
profundización del modelo extractivo una fuente demasiado tentadora de recursos fiscales,
impositivos y laborales. El alto incentivo económico se complementa con la capacidad de sortear
sin mayores preocupaciones una posible escalada de conflictividad social y sin que el hecho de dar
marcha atrás con las decisiones locales o reprimir la protesta social impliquen costos políticos o
electorales. Este particular escenario limitó –y limita- las posibilidades de incidencia de las
resistencias sociales al fracking en Neuquén de restringir su trayectoria.

4. CONCLUSIONES

El avance de la minería a cielo abierto y hallazgo de HNC y su posible extracción a través de

la técnica frackinghan ampliado la frontera energética a nivel global e inauguraron fuertes
discusiones sobre sus implicancias ambientales. En Argentina, el gobierno nacional impulsó las
actividades extractivascomo política de estado provincias. Sin embargo, las respuestas de los
gobiernos subnacionales no resultaron uniformes y oscilaron entre el impulso y la restricción. Este
trabajo, demostró el impacto de los incentivos económicos y la preocupación por la conflictividad
social sobre las distintas trayectorias de la minería y la explotación del fracking en las provincias
argentinas.

En estos párrafos finales se enfatizan tres elementos centrales que se derivan de los hallazgos
de investigación y se vinculan a futuras líneas de trabajo. En primer lugar, se destaca el papel
determinante de las iniciales acciones de resistencia. Por supuesto que estas reacciones no alcanzan
por sí mismo para determinar el cese de las actividades extractivas, pero podríamos intuir que frente
a la ausencia de resistencias sociales aún en contextos de bajos incentivos económicos los
ejecutivos provinciales optarían por avanzar con distintas actividades extractivas y capturar algún
porcentaje de ingresos impositivos. Se espera que los aprendizajes derivados de esta investigación
puedan ser de utilidad para avanzar hacia un mayor entendimiento de cómo los contextos políticos y
económicos moldean los modos de resistencia y cómo se pueden combinar los modos contenciosos
con las formas institucionalizadas de participación en las problemáticas ambientales.

En segundo lugar, se subraya la importancia del juego relacional entre la matriz económica y
el sistema político. En otras palabras, en el complejo análisis de las conflictividades asociadas al
avance de las actividades extractivas, es preciso no solamente analizar ambas esferas sino prestar
atención a cómo se retroalimentan las mismas. Si bien estos elementos pueden parecer a priori
estables e incluso estructurales, las cuestiones económicas se encuentran a merced de fuertes
oscilaciones de precios internacionales –especialmente de commodities, surgimiento de nuevos
mercados y competidores, aparición de nuevas tecnologías y modalidades de explotación y cambios
drásticos en las políticas económicas y fiscales. En tanto, por su parte, el sistema político se muestra
permeable al cambio debido o a la ocurrencia periódica de elecciones que puedan afectar el
poder de los oficialismos, las atribuciones subnacionales para modificar sus propios procedimientos
políticos y electorales y los eventos aleatorios que actúen como ‘ventanas políticas’
(Kingdom1984). Así, en un contexto latinoamericano cambiante y dinámico, con fuerzas políticas
en ocasiones antagónicas y tendencias económicas variables, los hallazgos de investigación pueden
aportar al aprendizaje sobre cómo los cambios y las transformaciones contextuales generan
oportunidades y alternativas para contendientes específicos.

En tercer lugar, se destaca la potencialidad y flexibilidad de la propuesta conceptual basada en

los “incentivos económicos” y los niveles de “preocupación por la conflictividad social” como
“predictores” de las posibles trayectorias de los conflictos asociados a la explotación de recursos
naturales no renovables. Retomando las advertencias sobre la contradicción inherente del estado
(Offe 1992, Polanyi, 2001), enfatizamos que ningún estado – en sus distintos niveles- quedará
exento de las tensiones contrapuestas derivadas de su necesidad continua de recursos impositivos y
de su legitimidad democrática. Esto no se trata de un tema menor pues las diferencias en los
regímenes políticos –federales o unitarios- de América Latina permean continuamente las
posibilidades de comparar los procesos de rechazo a las actividades extractivas en distintos países
de la región. A priori podemos esperar que los entornos federales –Argentina, México, Brasil-
brinden mayores puntos de acceso al canal institucional y muestren mayor variabilidad de los
indicadores económicos y políticos del nivel subnacional. Sin embargo, esto no significa que los
estados unitarios no enfrenten tensiones derivadas de los procesos de acumulación del capital y de
la extracción de legitimidad democrática. Las formas en las cuales cada estado –en sus respectivos
niveles decisorios- logre procesar esas contradicciones, canalizarán las distintas trayectorias de las
problemáticas ambientales.En un contexto latinoamericano de crecimiento de la conflictividad
social y discusiones sobre el cuidado ambiental y los modelos de desarrollo imperantes los
aprendizajes derivados de este trabajo pueden ser de utilidad para el análisis de otros casos a nivel
latinoamericano –hidroeléctricas, petróleo convencional, litio, etc. De tal manera, las contribuciones
conceptuales de esta investigación pueden aportar a la profundización de los conocimientos de las
siempre complejas relaciones entre el estado, la economía y la sociedad civil.

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Lic. Guillermina Elias10

Resumen

Las relaciones bilaterales entre Argentina y Bolivia en materia de gestión de la cuenca del río
Bermejo y Grande de Tarija, han estado marcadas por sucesivos encuentros y desencuentros en lo
relativo a las relaciones diplomáticas en el seno de la Comisión Binacional, como así también en lo
que respecta a la gobernanza y la gestión integrada de la misma.

A pesar de los esfuerzos binacionales para atender los principales problemas socio-ambientales de
la Cuenca y sus impactos transfronterizos, y bajo el auspicio de fondos internacionales de
financiamiento para el medio ambiente, las políticas domésticas e internacionales no han sido
suficientes ni sostenidas en las últimas décadas, a partir de la formalización de la relación
binacional para el aprovechamiento múltiple de la Alta Cuenca del río Bermejo (1996), para
resolver cuestiones básicas, como así tampoco para poder referirse a una gobernanza “efectiva” del
agua en dicha cuenca transfronteriza.

El objetivo es presentar la gestión político-institucional de la cuenca transfronteriza compartida

entre Bolivia y Argentina y, en este marco, describir el funcionamiento y características del
mecanismo institucional y normativo de la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta
Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de Tarija (COBINABE).

Palabras clave: gobernanza, cuenca transfronteriza, gestión político-institucional, Comisión

Binacional.

Introducción a las singularidades de la cuenca transfronteriza de los ríos Bermejo y Grande

de Tarija.

10Lic. en Relaciones Internacionales. Esp. en Gestión Ambiental Estratégica. Doctoranda en

Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Univ.
Nacional de Rosario. Becaria doctoral del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y
Ciencias Ambientales (IANIGLA) - CONICET Mendoza. E-mail: guille.elias14@gmail.com
Resulta relevante presentar una introducción a las características de la cuenca transfronteriza objeto
de este artículo, dadas las particularidades de la misma que derivan en la necesidad de su gestión
integrada y conjunta por parte de Argentina y Bolivia.

La cuenca del río Bermejo y Grande de Tarija, ubicada en el extremo austral de Bolivia y en el
Norte de Argentina, es un área clave en el sistema hídrico y para el desarrollo de la Cuenca del
Plata. Sus aproximadamente 123.000 km2 abarca territorios del Departamento de Tarija en Bolivia,
y de las provincias argentinas de Chaco, Formosa, Jujuy y Salta; conectando dos ámbitos
geográficos de vital importancia geopolítica y económica: la Cordillera de los Andes y el sistema de
los ríos Paraguay-Paraná-del Plata, conformando un espacio de encuentro entre los pueblos
argentino y boliviano.

Es el único río que cruza completamente las vastas extensiones de las llanuras chaqueñas, actuando
como un corredor para la conexión de elementos bióticos de los Andes con el Chaco. Las
condiciones meteorológicas y topográficas radicalmente distintas a lo largo de la cuenca originan
una diversidad de bosques tropicales, valles húmedos y montañas desérticas en la Alta Cuenca, así
como bosques secos y húmedos en la Cuenca Baja. Existe una excepcional diversidad de hábitats a
lo largo del curso del río (Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río
Bermejo y el Río Grande de Tarija [COBINABE], 2010a: 13).

El 90% del territorio de la cuenca corresponde a Argentina y el 10% a Bolivia. Por sus
características geomorfológicas, se divide en Alta Cuenca (que ocupa territorio boliviano y
argentino) y Baja Cuenca (Argentina). La Alta Cuenca está definida por cuatro tributarios
principales del río Bermejo: el río Grande de Tarija, el río Alto Bermejo –que toma el nombre de
Bermejo luego de la Junta de San Antonio–, el río Pescado y el río San Francisco. En la Baja
Cuenca, el río Bermejo recibe las aguas de un número importante de ríos y arroyos (COBINABE,
2010b: 25) hasta su desembocadura en la Cuenca del Plata.

Destacan los índices de erosión en la cuenca y de transporte de sedimentos del río Bermejo, los que
se encuentran entre los más altos del mundo con más de 100 millones de toneladas anualmente
depositadas en el sistema Paraguay-Paraná-del Plata, representando un 80% del total transportado
por estos ríos. La mayor parte de estos sedimentos se generan en la Alta Cuenca, los cuales son
arrastrados aguas abajo en épocas de avenidas o flujos de inundación, modificando regularmente el
curso del río y dificultando un uso racional del agua, así como de otros recursos naturales.

La oferta de recursos naturales en la cuenca es significativa. Sin embargo, se observa un alto índice
de vulnerabilidad social y ambiental, en función de la variabilidad del clima y la distribución
geográfica de las lluvias (sequías, inundaciones y zonas bajo estrés hídrico) (COBINABE, 2010a:
14; Prieto y Rojas, 2015; Ferrero, 2015), factores que se han visto lenta, pero persistentemente
agravados por efectos del cambio climático. Estos problemas limitan y condicionan la calidad de
vida de la población en un medio natural que ya se encontraba en proceso de degradación por la
pérdida acelerada de sus recursos naturales, debido al mal uso del suelo y la destrucción del bosque
nativo (COBINABE, 2010a: 14).

La población de la cuenca se estima en 1,3 millones de habitantes, la mayoría de los cuales son
trabajadores rurales, pequeños agricultores y comunidades indígenas, identificadas por un alto
índice de pobreza (COBINABE, 2010a: 13).

Históricamente, estas características han generado conflictos entre diversos actores con diferentes
intereses en cuanto al uso y apropiación de los recursos naturales, desde la escala local hasta
aquellos que involucran a los países intervinientes en su gestión (Reboratti, 2009).

La Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río
Grande de Tarija: historia de encuentros y desencuentros.

En 1995, ante el nacimiento de un proceso de integración regional impulsado por MERCOSUR, y

luego de negociaciones conjuntas con el fin de lograr la integración fronteriza entre Argentina y
Bolivia para convertir la cuenca del río Bermejo en un espacio dinamizador del desarrollo en su
área de influencia, se creó la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río
Bermejo y el Río Grande de Tarija (COBINABE) a través de la firma del Acuerdo para el
Aprovechamiento Múltiple de los Recursos de la Alta Cuenca del Río Bermejo y Río Grande de
Tarija (Acuerdo de Orán) (COBINABE, 2010a). Ambos países ya se encontraban desarrollando un
Sistema de Información Hidrológica de la cuenca como actividad permanente de colecta de
información hidrometeorológica de la región.

De este modo, Argentina y Bolivia alentaron el propósito de concertar acciones de integración y

aprovechamiento equitativo y múltiple de la cuenca binacional, en vistas a consolidar lo que en ese
momento se definió como uno de los más eficaces instrumentos de integración física y desarrollo
regional.

El Acuerdo de Orán fue suscripto el 9 de junio de 1995 por los presidentes de ambos países en la
ciudad de San Ramón de la Nueva Orán, provincia de Salta, y posteriormente ratificado por los
países miembros, según lo dispuesto por la Ley 24.639 de la República Argentina y la Ley 1.711 del
Estado Plurinacional de Bolivia. Dicho Acuerdo es el instrumento legal que dio origen a la
COBINABE, estableciéndola como un mecanismo jurídico-técnico permanente, responsable de la
administración de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija, orientada a impulsar
el desarrollo sostenible de su zona de influencia, optimizar el aprovechamiento de sus recursos
naturales, generar puestos de trabajo, atraer inversiones y procurar la gestión racional y equitativa
de los recursos hídricos.

Específicamente, los objetivos del Acuerdo binacional son: a) Establecer un mecanismo

jurídico-técnico permanente, responsable de la administración de la Alta Cuenca del Río Bermejo y
del Río Grande de Tarija, que impulse el desarrollo sostenible de su zona de influencia, optimice el
aprovechamiento de sus recursos naturales, genere puestos de trabajo, atraiga inversiones y permita
la gestión racional y equitativa de los recursos hídricos. b) Perseguir el mejor aprovechamiento de
las aguas para satisfacer, entre otros, las necesidades de uso doméstico, producción de energía
eléctrica, riego, control de crecidas, explotación de la fauna íctica y usos industrial y recreativo. La
enunciación precedente no implica un orden de prioridad en los usos del agua. Al efectuar estos
aprovechamientos las Partes acordarán los modos de operación de las obras a realizar y adoptarán
las medidas necesarias tendientes a preservar la calidad de las aguas, prevenir la erosión y controlar
los procesos de sedimentación y las crecidas. c) Otorgar particular importancia a la participación de
capitales privados para el logro de este objeto, a cuyo efecto podrán aplicar el procedimiento que se
acuerde y que establecerá un sistema de concesión para la construcción, mantenimiento y
administración de los emprendimientos (Art. 1, Ley 24.639, 1996).

La COBINABE está constituida por dos delegados de cada Estado miembro: el Primer Delegado es
el representante de cada Ministerio de Relaciones Exteriores, con rango de Embajador quien preside
la respectiva delegación. Los segundos delegados son los que ocupan, respectivamente el cargo de
Director General Ejecutivo de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo de
Bolivia (OTNPB) y el Presidente del Directorio de la Comisión Regional del Río Bermejo de la
República Argentina (COREBE). Asimismo, a la Comisión Binacional se le reconoció estatus legal
internacional y autonomía de gestión técnica, administrativa y financiera (COBINABE, 2010a: 14).

La COREBE es un organismo interjurisdiccional, creado en 1981 por Acuerdo Federal suscripto por
el Gobierno Nacional y las Provincias de Jujuy, Chaco, Formosa, Salta, Santa Fe y Santiago del
Estero con el objeto de adoptar las decisiones políticas y ejercer las acciones necesarias para el
aprovechamiento integral, racional y múltiple de los recursos hídricos de la Cuenca del Río
Bermejo. Sus órganos de dirección y administración son el Consejo de Gobierno y el Directorio. Su
ámbito de actuación es la región de la cuenca argentina del río Bermejo la cual se localiza en el
norte del territorio argentino abarcando parte de las provincias de Jujuy, Salta, Formosa y Chaco. Es
la Secretaría Ejecutiva de la COBINABE (COREBE, 2018).

Por su parte, Bolivia también forma parte de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la
Cuenca del Río Pilcomayo, conformada por Argentina, Bolivia y Paraguay con el objetivo central
de lograr el aprovechamiento múltiple, racional y armónico de los recursos del río Pilcomayo.

Los gobiernos de la Argentina y de Bolivia contribuyen con sus recursos al presupuesto operativo
de la COBINABE la que actúa en representación de éstos, con autoridad suficiente para cumplir con
todas las actividades conducentes al cumplimiento de sus objetivos.

Finalmente, el 14 de septiembre de 2009 se suscribió el pendiente Acuerdo de Sede entre ambos

gobiernos y la COBINABE en La Paz, Bolivia, posibilitando a la Comisión en todo el territorio
argentino el pleno ejercicio de la capacidad jurídica otorgada por el Acuerdo de Orán (Presidencia
del Senado de la Nación, 2014).

Desde su creación, el accionar de la COBINABE atravesó distintas etapas, cada una de ellas con
visiones y objetivos propios, en función a los respectivos contextos políticos, sociales y
económicos. La visión política de los países miembros fue determinante en la construcción de
estrategias llevadas adelante por la Comisión Binacional, en especial entre 2000 y 2010.

En sus primeros años de funcionamiento, el principal objetivo de la COBINABE estuvo relacionado

con la construcción, explotación y administración de tres presas destinadas principalmente a la
generación hidroeléctrica y a la regulación del río Bermejo, ubicadas en la Alta Cuenca. Dichas
obras habían sido proyectadas años atrás mediante el Acuerdo para la Ejecución de Estudio de
Recursos Hídricos de la Alta Cuenca del Río Bermejo y Programación para su Desarrollo entre
Argentina y OEA (1970), por una parte, y el Acuerdo Adicional de Asistencia Técnica para la
Ejecución de un Estudio de los Recursos Hídricos de la Alta Cuenca del Río Bermejo entre Bolivia
y OEA (1972), por otra. En esta nueva etapa de acercamiento, estas presas fueron identificadas
manteniendo la referencia de los trabajos anteriores en los sitios del río Bermejo conocidos como
Las Pavas, Arrazayal y Cambarí. Esto fue receptado en protocolos complementarios suscriptos
oportunamente entre ambos gobiernos.

El hecho de contar con un Acuerdo binacional que otorgara un marco legal e institucional para la
cuenca fue un factor determinante para que, dos años después de su creación, se abriera un diálogo
entre la Comisión Binacional y la Organización de Estados Americanos (OEA), el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(GEF, por sus siglas en inglés), con el objetivo de ampliar la visión estratégica respecto a la
sostenibilidad del desarrollo de la cuenca.

En este marco, los gobiernos de Argentina y de Bolivia coincidieron en la necesidad de establecer

un conjunto de acciones para atender los principales problemas ambientales y sus impactos
transfronterizos, impulsando la prevención y protección ambiental, el manejo de los recursos
naturales, el desarrollo institucional y la concientización y participación pública.

Estos esfuerzos mancomunados abrieron el proceso para la identificación, preparación y, luego,

ejecución del Programa Estratégico de Acción para la Cuenca Binacional del Río Bermejo (PEA
Bermejo) entre 1997 y 2009, con el apoyo internacional de OEA, PNUMA y GEF. Este proceso
resultó vital para reorientar el enfoque de trabajo de la Comisión Binacional, abriendo lentamente
una visión diferente sobre el desarrollo posible y deseable de la cuenca binacional (COBINABE,
2010a: 14-16).

En el marco del Programa Estratégico, el Programa de Gestión Integral de la Cuenca Binacional del
Río Bermejo (PROBER), y a partir del análisis técnico y de la interacción participativa, se
identificaron los mayores problemas ambientales de la cuenca, causantes de dicha conflictividad
socio-ambiental, entre los cuales destacan: degradación del suelo y procesos intensos de erosión y
desertificación; escasez y restricciones en el aprovechamiento de los recursos hídricos; degradación
de la calidad del agua; destrucción de hábitats, pérdida de biodiversidad y deterioro de recursos
bióticos; conflictos por inundaciones y otros desastres naturales; y deterioro de las condiciones de
vida de la población y pérdida de los valores culturales. Algunos de estos problemas ambientales se
manifiestan en relación con los recursos hídricos y con el territorio; al mismo tempo son, en parte,
consecuencia de las actividades humanas no sostenibles asociadas a las restricciones ambientales
que condicionan, a su vez, el desarrollo socio-económico (COBINABE, 2010b: 28).

En el periodo 2001-2006, las tres obras de las presas proyectadas ya en los ’70 y retomadas en el
PEA Bermejo, se suspendieron dada la crisis económica de Argentina y los ajustes de la nueva
administración de gobierno en Bolivia. Ante este escenario, los gobiernos de ambos países
reconsideraron la estrategia para el desarrollo de la cuenca, con una visión más amplia y adecuada a
la coyuntura. Superada la crisis, volvieron a definirse las líneas de la nueva relación bilateral dados
los importantes cambios políticos, sociales y económicos.

Finalmente, por factores fundamentalmente vinculados a la obtención de financiamiento de las tres

presas propuestas y acordadas, no se pudo concretar su realización.11

Posteriormente al fracaso en la concreción de las presas proyectadas, siguió un período de reflexión

en la búsqueda de nuevas alternativas, en un escenario energético diferente para la región de la
cuenca, en el que fueron conocidas nuevas y abundantes reservas de gas en territorio del
Departamento de Tarija. Con este escenario, la generación de hidroelectricidad cedió su prioridad
(COBINABE, 2010a: 14-16).

Luego de algunos años ausentes de encuentros de la Comisión Binacional, en 2016 Argentina y

Bolivia retomaron las negociaciones para avanzar en estudios complementarios y fuentes de
financiamiento, de la mano del nombramiento de la Embajadora argentina María Cristina Guzmán.
En esta etapa, se está optando por priorizar a la presa Cambarí dada la importancia de la
hidroenergía para ambos países (Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la
Cuenca del Plata [CIC], 2016:75).

Sin embargo, a principios del corriente año, la Cancillería argentina exigió a sus pares bolivianos
datos de impacto ambiental sobre la construcción de la obra de Cambarí, tensando, en cierto modo,
la relación del Presidente Mauricio Macri con Evo Morales. Si bien en Argentina creen que el
proyecto de Cambarí será estratégico para ambos países para el riego (ampliación de fronteras
agropecuarias en aproximadamente un millón de hectáreas nuevas para cultivo), acceso al agua

11La alta tasa de sedimentos de la cuenca podría ser un factor limitante desde lo técnico para asegurar
la vida útil de las presas.
potable para comunidades con los índices más altos de NBI, generación de energía hidroeléctrica,
navegabilidad del río Bermejo y la integración del Noroeste argentino; también creen que el actual
gobierno argentino debe contar con información precisa que hoy no tiene de parte de Bolivia, en
especial, en relación al impacto ambiental de la presa. También se llevó nuevamente a la agenda
binacional la actualización de la Red de Estaciones Hidrometeorológicas y Sistema de Alerta
Temprana sobre la Cuenca (medición de calidad de agua, nivel del río y cantidad de agua), así como
se destacó la importancia de la navegabilidad del río Bermejo para garantizar la salida de la
producción vía fluvial con el fin de reducir costos (Infobae, 2018).

Consideraciones finales

La cuenca de un río es el espacio donde aparecen las interdependencias hidrológicas, sociales,

medioambientales, económicas y políticas, donde la gestión y el desarrollo integrado de los recursos
hídricos y de los territorios resultan fundamentales, con especial atención a las singularidades
socio-ambientales y ecosistémicas.

La cooperación, además de ser un principio fundamental del Derecho Internacional de Aguas,

puede entenderse como elemento clave para implementar soluciones que permitan fomentar una
gobernanza efectiva de las cuencas compartidas. Tanto la cooperación, la gestión integrada, la
sostenibilidad y la participación son incluidos entre los principios específicos de e Derecho.

Los derechos y los deberes de los Estados parte de una cuenca compartida o un curso de agua
internacional, refieren a la utilización equitativa de las aguas, el deber de proteger las aguas de
daños significativos, las obligaciones procesales relativas al intercambio de información, consulta y
negociación, y la obligación emergente de proteger los ecosistemas de las cuencas compartidas
(Naciones Unidas, 1997: 5-7).

Los gobiernos de Argentina y Bolivia estuvieron de acuerdo en consolidar a la COBINABE como

un organismo binacional de integración en 1995, enfocado en el desarrollo económico sostenible de
la cuenca con “visión integral”. Sin embargo, las políticas públicas aún no han sido suficientes para
resolver cuestiones básicas para la población de la cuenca, en particular en la Alta Cuenca. Los
intentos binacionales de promoción de la cooperación en la gestión conjunta renovaron algunos
conflictos socio-ambientales históricos de la cuenca del Bermejo, entre los que se destacan:
físico-ambiental (sedimentos, cambios estacionales en geomorfología, aguas altas en verano debido
al régimen de precipitaciones, aludes) y social (acceso a agua potable, agricultura de subsistencia,
pueblos originarios muy pobres) en el manejo de la cuenca binacional.

La actual etapa de reencuentro binacional debe redundar en una nueva oportunidad para gobernar y
gestionar eficiente e integradamente esta cuenca desde el enfoque de “unidad de cuenca”, desde la
Alta a la Baja Cuenca de los ríos Bermejo y Grande de Tarija, y con el acompañamiento de procesos
participativos garantizados institucionalmente. El objetivo de obtener financiamiento para ejecutar
las obras de regulación y aprovechamiento hidráulico debiera considerar una orientación más clara
hacia el “uso múltiple” de las aguas, que redunde en beneficios sociales para las comunidades
locales con atención a los aspectos ambientales involucrados.

Cada cuenca es única y como tal precisa ser gestionada particularmente, teniendo en cuenta la
dinámica hidrológica y ambiental de la misma, escenarios de variabilidad climática, con el
acompañamiento de políticas largoplacistas superadoras del cambio (o no) en los gobiernos de los
Estados parte.

Bibliografía

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Ferrero et al. (2015). Tree-ring based reconstruction of Río Bermejo streamflow in subtropical
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https://www.infobae.com/politica/2018/01/31/la-argentina-se-quejo-ante-bolivia-por-la-construccio
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Presidencia del Senado de la Nación (2014). Acuerdo de Sede entre el Gobierno de la República
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Río Grande de Tarija. Buenos Aires.

Prieto, M. del R. and Rojas, F. (2015). Determination of droughts and high floods of the Bermejo
River (Argentina) based on documentary evidence (17th to 20th century). Journal of Hydrology
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Reboratti, C. (2009). El Alto Bermejo: realidades y conflictos. La Colmena, Buenos Aires, 2da
edición.
Título: “Luchemos por el bosque. Coaliciones estado-sociedad en torno al proceso de
formulación de Ley de Bosques en Argentina (2002-2009)”.

Autor: Mg. Lucas M. Figueroa. (Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San
Martín-CONICET)

Email: lucasmfigueroa17@gmail.com

Área temática: 14. Ambiente y Política

Resumen:

Tras un extenso e intenso debate social e institucional, en noviembre de 2007 fue sancionada la Ley
de Bosques. Esta ley tiene dos particularidades que las diferencias de las demás sancionadas hasta el
momento, por un lado, por la cantidad de actores sociales y estatales que confrontaron en torno a los
alcances de la política en cuestión y, por otro lado, porque fue la única normativa en replicar los
instrumentos que fueron plasmados en la Ley General de Ambiente.

Partiendo de esas distinciones, este trabajo busca determinar ¿Cuáles son los factores que
determinan los alcances de las políticas públicas ambientales en Argentina tras la reforma
constitucional de 1994? Aplicando la perspectiva micropolítica al caso, se entiende que las políticas
de regulación ambiental suelen ser resultado de la conformación, interacción y confrontación de las
coaliciones políticas estado-sociedad.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018”
Introducción

Los bosques nativos son ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por
especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto
con el medio que las rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos (FAO, 2010). De
este modo, los bosques nativos son importantes a raíz de su valiosa biodiversidad, pero también por
su valor social y económico. Entre los beneficios que estos brindan se destacan la contribución en la
regulación hídrica, la mejora de la calidad del aire, la fijación de emisiones de gases con efecto
invernadero, la diversificación y belleza del paisaje, la defensa de la identidad cultural, entre otros.
Pese a esos beneficios, la deforestación es un fenómeno de vieja data en Argentina. Si bien no
existen mediciones precisas, se estima que en menos de 100 años (1914-2002) se habría perdido
alrededor del 70% de la masa forestal del país (SAyDS, 2005:16).

Como lo demuestran diversos estudios internacionales y nacionales, durante los últimos 20 años, la
expansión de la frontera agrícola-ganadera aumentó considerablemente, al igual que la tasa de
deforestación (SAyDS, 2005; Banco Mundial, 2016). Este incremento está vinculado central pero
no exclusivamente con el cultivo de la soja, sobre todo en el noroeste del país. Frente a ese
escenario, el 27 de noviembre del año 2007 fue sancionada la Ley de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental de los Bosques Nativos Nº 26.331 (a partir de ahora Ley de Bosques) con el
propósito de garantizar el enriquecimiento, la restauración, la conservación, el aprovechamiento y el
manejo sostenible de los bosques nativos de todo el país. Adicionalmente, se propuso proteger
directamente a las comunidades indígenas y campesinas que se nutren del bosque como sustento de
vida e identidad cultural.

La Ley de Bosques se inscribe en las denominadas “leyes de presupuestos mínimos”. En ese

sentido, la reforma constitucional de 1994 marcó un parte aguas en la formulación y gestión de las
políticas ambientales en Argentina. El artículo 41 de la Constitución reformada consagró “el
derecho al ambiente sano” a la vez que dispuso que el Congreso de la Nación debía sancionar leyes
de presupuestos (o estándares) mínimos de protección ambiental sin alterar las jurisdicciones
locales, mientras que las provincias tenían la obligación de sancionar leyes complementarias y
encargarse de su aplicación, según la distribución de competencias entre el Estado nacional y los
provinciales. Esto último guarda relación con el artículo 124 de la Constitución Nacional que
estableció el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales.

Hasta el momento han sido sancionadas un conjunto de leyes de presupuestos mínimos, dentro de
las cuales la Ley de Bosque se destaca las demás por dos motivos. Por un lado, desde la emergencia
del tema en la agenda social y, con mayor intensidad, durante el transcurso del debate legislativo se
sucedieron interacciones y discusiones controversiales entre actores estatales y sociales, quienes
tendieron a conformar dos coaliciones contrapuestas compuestas por actores del estado y la
sociedad: por una parte, la coalición proteccionista fue favorable a la protección ambiental y a las
poblaciones que habitan tradicionalmente los territorios en disputa (principalmente comunidades
indígenas y campesinas) y, por otra parte, la coalición productivista favorable al aprovechamiento
productivo de los recursos naturales y en defensa de las autonomías provinciales. En general, la
coalición proteccionista estuvo compuesta por legisladores nacionales, miembros de la Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación –MayDS), académicos de diferentes universidades nacionales,
organizaciones socioambientales y ONG ambientalistas. Mientras que la coalición productivista fue
integrada por legisladores nacionales y asociaciones de productores y empresarios. Por otro lado, la
Ley de Bosques se destaca de las demás normativas sancionadas porque fue la única que incorporó
todos los instrumentos de gestión ambiental establecidos por la Ley General de Ambiente (N°
25.675/02).

Teniendo en cuenta estas particularidades, con el estudio en profundidad del proceso de formulación
de la Ley de Bosques se pretende echar luz al siguiente interrogante ¿Cuáles son los factores que
determinan los alcances de las políticas públicas ambientales en Argentina tras la reforma
constitucional de 1994?

Esta ponencia sostiene que las políticas de regulación ambiental en el nivel nacional suelen ser
resultado de la conformación, interacción y enfrentamiento de coaliciones políticas estado-sociedad.

En resumen, la pluralidad de actores sociales (ONG ambientalistas, académicos, organizaciones

socioambientales, entre otros) que interpelaron a los actores institucionales, sumado a una fuerte
presencia de estos en los medios de comunicación, posibilitaron que el problema en torno a las
consecuencias ambientales y sociales de la deforestación sea incorporado a la agenda política.
Fundamentalmente en la arena legislativa se cristalizaron las dos coaliciones contrapuestas, por un
lado, la coalición proteccionista y, por el otro lado, la coalición productivista, ambas integradas por
una pluralidad de actores que establecieron vínculos informales en torno a un objetivo específico:
lograr o bloquear la sanción de la Ley de Bosques.

Además de las expuestas razones prácticas que hacen significativo el estudio de caso, el estudio de
la formulación de las leyes ambientales nacionales en Argentina tiene también relevancia son
teóricas. La primera motivación teórica es este caso permite determinar que la conformación,
interacción y confrontación de las coaliciones políticas estado-sociedad es el factor determinante
para explicar el resultado de una política ambiental (Gutiérrez, 2017). La segunda motivación
teórica es demostrar que en general los estudios que pretender analizar el alcance de las políticas
ambientales parten de una visión sesgada (la perspectiva macropolítica), porque sostienen que las
preferencias económicas del Estado son contrarias a la protección ambiental. En este trabajo se
aplica la perspectiva micropolítica (Gutiérrez, 2017) que sostiene que, por un lado, el Estado no es
un actor monolítico sino que está compuesto por múltiples burocracias que pueden entrar en
contradicción porque tienen intereses y preferencias diferentes. Por otro lado, esta perspectiva tiene
en cuenta los conflictos sociales distributivos que producen que los actores interactúen y generen
coaliciones para confrontar en torno a los alcances de la política ambiental.

El análisis realizado en este artículo se basa en fuentes documentales y hemerográficas, así como en
entrevistas y comunicaciones con actores estatales y sociales participantes de ambos procesos.
Además de la presente introducción, el resto del artículo está dividido en tres secciones y una
conclusión en la que se recapitula lo desarrollado en todo el trabajo y se plantean líneas de
investigación futuras.

Coaliciones estado-sociedad en relación a las políticas ambientales

Un buen punto de partida para comenzar esta sección es reconocer, en un sentido amplio, dos
perspectivas teóricas que se proponen analizar el alcance de las políticas ambientales: por un lado,
el enfoque macropolítico y, por otro lado, el enfoque micropolítico (Gutiérrez, 2017).

En líneas generales, los autores que integran el enfoque macropolítico parten del supuesto que
existe una contradicción entre el crecimiento económico y la protección ambiental. Aunque si
acercamos el lente hacia estos trabajos es posible identificar al menos dos tipos de explicaciones
que presentan diferencias en los mecanismos causales que derivan en el resultado (o supuesto) que
comparten. Por un lado, pueden mencionarse algunos estudios que sostienen que el desarrollo del
sistema capitalista es contrario a la preservación ambiental y que, por ese motivo, es esperable que
el Estado, entendido como un agente reproductor del capitalismo, se incline por garantizar la
acumulación del capital antes que la conservación del ambiente (v. g. Leff, 2008; Lowi, 2011; Roca
Jusmet, 2016). Como es observable en la caracterización de este modelo, la estructura sistémica (el
capitalismo) explica el comportamiento de los sujetos quienes cumplen una función en el sistema
que integran (en este caso, los funcionarios estatales). Por otro lado, otros trabajos dejan de lado las
causas funcionalistas y sostienen que el Estado se abastece económicamente de los impuestos a la
exportación de recursos naturales. Por ello, siempre se prioriza la explotación ambiental en
desmedro de su protección (Svampa y Viale, 2014; Reboratti, 2017). Si bien este modelo
explicativo incorpora el comportamiento estratégico de los actores estatales (elemento que comparte
este trabajo), el resultado sigue siendo el mismo: la incompatibilidad entre la protección ambiental y
el crecimiento económico.

Por su parte, los autores que se engloban en la perspectiva micropolítica destacan que los
argumentos expuestos por el enfoque macropolítico suelen caer en errores analíticos sobre los
cuales es importante detenernos. El primero de ellos está relacionado al abordaje de la estructura del
Estado y el segundo se refiere a los conflictos sociales distributivos que se plasman en un torno a
una política pública ambiental (Gutiérrez, 2017).

Puntualizando en el primero, los estudios citados parten de una visión unificada sobre las
estructuras del Estado, dando por entendido que es una unidad monolítica coherente en sus metas y
fines. De esta manera, no reparan en que el Estado está compuesto por múltiples burocracias que, a
su vez, muchas veces pueden entrar en conflicto porque persiguen objetivos y/o intereses distintos
que, en algunas ocasiones, pueden entrar en contradicción (Acuña y Vacchieri, 2007; Gutiérrez,
2017). Como sostiene Gutiérrez (2017), los conflictos entre las distintas organizaciones estatales
generan diversas tensiones, abriendo la posibilidad para distintas organizaciones de la sociedad civil
(movimientos sociales, organizaciones asamblearias, grupos empresariales, entre otros) puedan
ejercer influencia en los resultados de la política pública ambiental.

Existen al menos tres tipos de tensiones estatales que pueden presentarse en un país federal como
Argentina (Christel y Gutiérrez, 2017). La primera de ellas refiere a la tensión inter-burocrática. En
este caso, se plasma un enfrentamiento entre distintas agencias ejecutivas de un mismo nivel de
gobierno (por ejemplo, entre una organización ambiental y otra agropecuaria). La segunda es la
tensión horizontal que puede producirse entre los distintos poderes que integran el Estado:
ejecutivo, legislativo y judicial. La tercera es la tensión entre niveles de gobierno (nacional y
provincial). Este caso es el más complejo porque el enfrentamiento puede involucrar a los distintos
poderes de los distintos niveles de gobierno.

Como sostiene Gutiérrez (2017), el error analítico restante señalado en los estudios macropolíticos,
que parten de una mirada más amplia de las políticas ambientales y por eso menos detallada, es el
que se refiere a los conflictos distributivos que se presentan en ese tipo de políticas. Por un lado, las
consecuencias de la degradación ambiental (por ejemplo, producto de desmontes sin previsión o por
la contaminación de los ríos) suele afectar en términos directos a los ciudadanos con menores
recursos (Almendares, 2007; Martinez Allier, 2007; Schmidt, 2012; Eleisegui, 2013). Por otro lado,
las políticas públicas implican conflictos distributivos porque tienden a afectar a unos grupos más
que a otros (Ewald, 1997, Acuña y Vacchieri, 2007). En ese sentido, el costo de las políticas
públicas ambientales será mayor en algunos sujetos u organizaciones (por ejemplo, grupos
empresariales), mientras que los beneficios de estas políticas recaerán más en unos (por ejemplo, los
individuos que padecen la degradación ambiental) que en otros. No obstante, es necesario tener en
cuenta que estos conflictos distributivos no están presentes en el debate de todas las políticas
ambientales, por lo que resulta complejo establecer amplias generalizaciones. En todo caso, es
necesario prestar atención a cómo operan estas controversias en cada caso puntual.

En vista de los desarrollado, en este artículo se utiliza el enfoque micropolítico que, en resumen,
sostiene que para comprender los alcances de las políticas ambientales, 1) deben analizarse los
conflictos sociales distributivos que están presentes en torno a una política ambiental; y 2) hay que
entender al estado como un cuerpo con múltiples organismos que pueden tener objetivos e intereses
contrapuestos y no como una unidad monolítica. La combinación entre los conflictos distributivos y
las variaciones de objetivos e intereses al interior del Estado sumados a la intención de incidencia
de organizaciones de la sociedad civil en los resultados de las políticas ambientales posibilita la
conformación de las coaliciones políticas estado-sociedad de cuya interacción y enfrentamiento
resulta el alcance de la política ambiental.

Las coaliciones estado-sociedad son un tipo específico de acción colectiva que presentan cinco
características principales. En primer lugar, los actores (individuales o colectivos) integrantes
comparten un objetivo específico que los aglutina. En segundo lugar, su origen y sustentabilidad
temporal está determinada por acuerdos informales entre individuos u organizaciones (Abers y Von
Bullow, 2011). La interacción informal entre los actores (individuales o colectivos) facilita la
circulación de recursos importantes para la acción (información, cualificación profesional, recursos
económicos y técnicos, entre otros) (Diani, 2015). En tercer lugar, no es necesario que en todo
momento haya coordinación estratégica entre los actores integrantes, porque lo que produce sean
parte de una coalición es el objetivo específico compartido (Gutiérrez, 2017). En cuarto lugar, las
coaliciones políticas están envueltas en relaciones conflictivas, en ese sentido, confrontan con
oponentes a los que se los identifica claramente (Diani y Bison, 2010). Estos oponentes pueden ser
actores estatales, funcionarios religiosos, organizaciones empresariales, entre otros grupos cuyas
decisiones o acciones pueden afectar a una cantidad importante de individuos (Calderón, 1985; Tilly
y Wood, 2010). En último lugar, la formación de este tipo de acción colectiva suele ser de tipo
racional, instrumental y coyuntural. Como fue mencionado, las redes de actores que se materializan
en las coaliciones están enfocadas en torno a un objetivo específico común en un momento
determinado. Es ese objetivo lo que motiva las alianzas, la cooperación entre los integrantes y los
intercambios de recursos. Es por esa razón que las coaliciones pueden llegar a tener una corta
duración, ya que una vez logrado el objetivo esta suele disolverse (Diani y Bison, 2010; Diani,
2015).

Siguiendo las cinco características, se entiende por coaliciones estado-sociedad a un determinado

modo de acción colectiva integrado por actores estatales y sociales quienes comparten un objetivo
específico en un momento determinado. En función de ese objetivo, a través de lazos informales, en
ciertos momentos intercambian recursos (económicos, técnicos y de información) para aumentar las
posibilidades de incidencia. Partiendo de esta definición, en este trabajo se sostiene que la política
de regulación ambiental suele ser resultado de la conformación, interacción y confrontación de las
coaliciones estado-sociedad, tal como se espera demostrar en el análisis de caso que se presenta a
continuación.

Coaliciones estado-sociedad en torno al proceso de formulación de la Ley de Bosques

La Ley de Bosques está enmarcada institucionalmente en las denominadas “leyes de presupuestos

mínimos”. La reforma constitucional de 1994 le encomendó al Congreso de la Nación la obligación
de establecer “presupuestos” (o estándares) mínimos de protección ambiental con el objetivo de
garantizar el derecho al ambiente sano para las generaciones actuales y futuras. Aunque, en
consonancia con el artículo 124 de la Constitución nacional (el que reconoce el dominio originario
sobre los recursos naturales a las provincias), le reservó la facultad de implementar esos estándares
a las provincias. Poniendo en práctica el artículo 41, en 2002 fue sancionada la Ley General de
Ambiente (N° 25.675) que, entre otras cosas, estableció la definición de “presupuestos mínimos” 12 y
fijó los principios y herramientas que debían contener las leyes ambientales en el nivel nacional.
Desde el 2002 hasta la actualidad fueron sancionadas un conjunto de leyes de presupuestos
mínimos13, de las cuales una de ellas es la Ley de Bosques.

En diciembre de 2002, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) (hoy Ministerio

12Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución
Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el
territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la
protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar
la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general,
asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable (art. 6 Ley N° 25.675)
13Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de Residuos
Industriales (N° 25.612/02); Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la
Gestión de PCBs (N° 25.670/02); Ley General de Ambiente (N° 25.675/02); Ley de Presupuestos
Mínimos de Protección para la Gestión Ambiental de Aguas (N° 25.688/03); Ley de
Presupuestos Mínimos de Protección para el Acceso a la Información Pública (N° 25.831/04);
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Residuos
Domiciliarios (N° 25.916/04); Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para el
Control de las Actividades de Quema (N° 26.562/09); Ley de Presupuestos Mínimos para la
Preservación de los Glaciares y el Ambiente Periglacial (N° 26.639/10).
de Ambiente y Desarrollo Sustentable –MAyDS-) publicó el “Primer Inventario Nacional de
Bosques Nativos” en el que se plasmó, por primera vez, la cantidad de hectáreas con bosques
nativos que quedaban en el territorio nacional (SAyDS, 2005). El resultado del informe arrojó que
persistían poco más de 33 millones de hectáreas. Esas cifras fueron recogidas por los diarios de
mayor tira a nivel nacional y llamaron la atención de una serie de actores estatales y sociales
quienes denunciaron, a partir de estimaciones, que en el país se habían perdido casi 100 millones de
hectáreas en menos de 100 años (1914-2002) 14. Por parte de los actores estatales, Carlos Merenson,
titular de la SAyDS, el día de la presentación pública del informe alertó sobre las consecuencias
negativas de la perdida de los bosques nativos. Por parte de los actores sociales, se destacó el papel
de Greenpeace, Fundación Ambiente y Recursos Naturales y Fundación Vida Silvestre quienes se
unieron a las denuncias.

Además de compartir las denuncias por las consecuencias de los desmontes sin previsión, los
actores estatales y sociales compartían que la causa principal de la deforestación era la expansión de
la frontera agrícola-ganadera. Al mismo tiempo, las organizaciones sociales, con Greenpeace a la
cabeza, desarrollaron diversas estrategias con el objetivo de llamar la atención de los legisladores
nacionales para que sea sancionada una ley que protegiera a los bosques restantes. Dentro de esas
estrategias se destacaron: escraches a funcionarios públicos, ingresos en zonas en las que estaba por
producirse una deforestación, campañas públicas, reuniones con legisladores nacionales, entre otras.

En medio de reclamos frecuentes, a fines de 2004, Miguel Bonasso (Convergencia/CABA),

diputado nacional y presidente de la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente
Humano presentó una propuesta de declaración en la que solicitaba al poder ejecutivo nacional
suspender todo tipo de desmonte hasta la sanción de una normativa de presupuestos mínimos 15.
Dicha declaración fue aprobada en mayo de 2005 dando lugar al comienzo de la confrontación entre
las coaliciones estado-sociedad que duraría todo el proceso.

Por el lado de la coalición productivista, empresarios ligados al sector forestal y legisladores

nacionales de provincias con gran cantidad de bosques nativos (Salta, Formosa y Misiones)
comenzaron a atacar el intento de regulación. Por una parte, denunciaron un avasallamiento a la
autonomía provincial en el manejo de los recursos naturales, siguiendo al artículo 124 de la
Constitución nacional y, por otra parte, alertaron que una normativa de ese estilo frenaría el

14Véase:
http://www.lanacion.com.ar/459414-en-el-ultimo-siglo-la-argentina-perdio-dos-tercios-de-sus-bo
sques (última visita 20 de mayo de 2018).
15Miguel Bonasso fue un diputado que si bien no integró las filas del Frente para la Victoria
(partido gobernante y de mayoría en ambas cámaras legislativas) era cercano al Presidente de
la Nación, Néstor Kirchner.
progreso económico de provincias históricamente empobrecidas16. Por el lado de la coalición
proteccionista, desde Greenpeace y la SAyDS se argumentaba que la protección de los bosques
nativos sería posible a partir de la sanción de una normativa de presupuestos mínimos en línea de lo
establecido por el artículo 41 de la Constitución nacional.

Mientras tanto, la deforestación continuaba y los reclamos por parte de las organizaciones sociales
persistían. Como respuesta a ello, en mayo del 2006, el propio Miguel Bonasso presentó el proyecto
de la futura la Ley de Bosques. El propio autor hizo saber que “este proyecto no nace de una
elucubración de gabinete o del desvarío de asesores, sino que surge de la continua y constante
protesta de actores sociales” (cursivas propias) (HCDN, 2006: 79).

Entre los puntos más destacados del proyecto se encontraban: establecer el consentimiento formal
por escrito de las comunidades indígenas y campesinas para la autorización de todo proyecto de
desmonte; la inaplicación de la ley a las comunidades indígenas y campesinas que habitan en dentro
de las tierras con bosques nativos; la declaración de emergencia forestal en todo el territorio
nacional con la consecuente suspensión de todo tipo de proyecto de desmonte que este por
realizarse o se esté realizando hasta la sanción de una ley de presupuestos mínimos.

En lo que respecta al trámite legislativo, el proyecto fue girado hacia dos comisiones de la Cámara
de Diputados (Recursos Naturales y Ambiente Humano y Población y Desarrollo Humano).
Durante el debate intervinieron diputados integrantes de dichas comisiones, miembros de la SAyDS
y algunas organizaciones ambientalistas como Greenpeace y FVS. Con modificaciones al proyecto
inicial, en septiembre de 2006 se logró el dictamen de ambas comisiones y el 23 de noviembre
comenzó a tratarse en la Cámara de Diputados. La principal modificación que tuvo el proyecto fue
la incorporación de la obligación provincial de elaborar un ordenamiento territorial clasificando a
los bosques en tres categorías de conservación (roja, amarilla y verde), teniendo en cuenta diez
criterios de sustentabilidad ambiental y tras realizar un proceso de audiencia pública. A su vez, se
mantuvo la declaración de emergencia forestal, pero se quitaron los artículos referidos a la cuestión
de los pueblos indígenas y campesinos (por pedido de los diputados de la coalición productivista).
Al parecer, la incorporación del ordenamiento territorial provino de un proyecto previo que había
elaborado Greenpeace. En octubre de 2006, junto a Miguel Bonasso, dicha organización ambiental
presentó públicamente un informe en el que recomienda una serie de lineamientos que debería
contener una normativa de presupuestos mínimos de protección ambiental de bosques nativos 17.

16Véase: http://www.elterritorio.com.ar/nota4.aspx?c=6176082985450179 (última visita 10 de

mayo de 2018).
17Véase: “Greenpeace presentó informe ´Desmontes S.A.´” (Greenpeace, 26/10/2006)
http://www.greenpeace.org/argentina/es/noticias/greenpeace-present-informe-d/
Entre estos se destaca, la declaración de la emergencia forestal y la realización de un ordenamiento
territorial, teniendo en cuenta diez criterios ecológicos y sociales y tres categorías de conservación
(roja, amarilla y verde) (Greenpeace, 2006: 18-22). Además de los contactos directos con
legisladores nacionales, las ONG ambientalistas, principalmente Greenpeace, jugaron un papel
destacado al darle una visibilidad mediática constante cuando se retrasaba el tratamiento del
proyecto en las cámaras legislativas.

Lo cierto es que el 23 y el 29 de noviembre fue tratado en el recinto de la Cámara de Diputados. En

este momento daba el parecer que el proyecto sería aprobado dada la cercanía de Bonasso al
Presidente de la Nación, Néstor Kirchner (FPV). No obstante, los diputados del FPV de las
provincias de Salta, Formosa y Misiones (principales jurisdicciones con bosques nativos) rompieron
la disciplina partidaria y confrontaron con los diputados que estaban a favor de la regulación (Calvo
y Tow, 2009). En estos días, la arena de disputa de las coaliciones fue la cámara baja en la que los
diputados comenzaron a esgrimir algunos argumentos en defensa o ataque del proyecto que estaba
en debate. La coalición proteccionista se valió principalmente de dos argumentos. En primer lugar,
hizo referencia a las altas tasas de deforestación y a los efectos negativos que esta tenía en el
ambiente y en las comunidades indígenas y campesinas. Además, responsabilizó a la expansión de
la frontera agrícola-ganadera y a los empresarios ligados a dicho a sector como los principales
culpables. En segundo lugar, fueron varios los diputados que hicieron alusión a la competencia del
Estado nacional para sancionar una ley de presupuestos mínimos en esta área en relación al artículo
41 de la Constitución Nacional y a la Ley General de Ambiente. Contrariamente, los diputados que
integraron la coalición productivista sostenían que el proyecto que se estaba debatiendo vulneraba
la autonomía provincial al regular un área que entendían que era competencia de las provincias
según el artículo 124 de la Constitución Nacional. El 29 de noviembre el proyecto fue votado y
aprobado en una votación general. El mismo día se dispuso que el 6 de diciembre sería la votación
artículo por artículo, sin embargo, estratégicamente esto no ocurrió porque los diputados
representantes de las provincias del norte y del noreste no dieron el quórum para efectuar el
tratamiento.

Entre diciembre de 2006 y marzo de 2007, integrantes legislativos de ambas coaliciones

interactuaron y negociaron según sus objetivos. Los miembros de la coalición proteccionista
ansiaban que el proyecto de ley fuese votado de manera nominal, así podía ser enviado a la Cámara
de Senadores. En tanto, los miembros de la coalición productivista negociaron el avance del
proyecto, proponiendo ciertas modificaciones que implicaban la reducción de los estándares
ambientales que en un principio el proyecto tenía. Como muestra de ello, en febrero de 2006 hubo
una reunión entre Bonasso y el presidente del bloque de diputados de la fuerza política mayoritaria
-el Frente para la Victoria (FPV)-, Agustín Rossi (FPV/Santa Fe), en la que consensuaron ciertos
cambios para que el proyecto pueda ser tratado de forma nominal. Entre los cambios más relevantes
pueden mencionarse: la quita de la declaración de la emergencia forestal nacional, el plazo que las
provincias debían tener para la elaboración del Ordenamiento Territorial (un año desde la sanción
de la ley) y la exclusión de la moratoria de desmontes a los proyectos que habían sido aprobados
anteriormente a la sanción de la ley. Entonces, a partir del consenso logrado, el proyecto pudo tomar
estado parlamentario y fue discutido en el recinto en marzo de 2007.

En el ínterin, tanto actores sociales como estatales fortalecieron los vínculos generados y
manifestaron sus posturas con respecto al proyecto. Por una parte, desde la coalición proteccionista
se emitieron señales de alerta sobre lo que podría ocurrir de no aprobarse el proyecto. Asimismo,
enfocaron sus críticas en los legisladores nacionales que, según manifestaban, respondían a los
intereses de los poderes ejecutivos provinciales y de las empresas sojeras. Por su parte, la coalición
productivista denunció nuevamente el intento del avasallamiento a las autonomías provinciales y las
menores posibilidades de generar desarrollo en ciertas provincias si el proyecto era aprobado.

En la primera sesión ordinaria del 2007 (el 14 de marzo) fue debatido y votado el proyecto artículo
por artículo. Los argumentos esgrimidos por los diputados de una y otra coalición fueron los
mismos que en las sesiones anteriores. La novedad provino de ciertos pedidos de modificaciones al
proyecto por parte de legisladores de la coalición productivista. Es importante señalar que si bien no
fue incorporado ningún nuevo artículo en este momento, varias de las transformaciones que el
proyecto sufriría posteriormente en la Cámara de Senadores están relacionadas con estos pedidos.
Una de las solicitudes se vinculó con la necesidad de incorporar un fondo económico que compense
a las provincias por la conservación de los bosques nativos. La justificación esgrimida fue que los
productores debían tener algún incentivo que los motive para encarar la protección ambiental, de
ese modo, sería más fácil lograr una efectiva implementación de la ley. Otra propuesta de cambió se
relacionó con la necesidad de que la ley comience a ser aplicada a partir de la posesión de 10
hectáreas en defensa del desarrollo de pequeños productores. No obstante, a pesar del apoyo que
recibieron estas propuestas por una buena parte de los diputados, en la sesión Bonasso rechazó
ambos pedidos de modificación. Con respecto a la votación nominal, todos los artículos del
proyecto fueron aprobados a pesar de la resistencia manifiesta de los diputados de norte y noreste de
país.

Una vez arribado a la Cámara de Senadores, el proyecto fue girado hacia seis comisiones (Ambiente
y Desarrollo Sustentable; Legislación General; Presupuesto y Hacienda; Agricultura, Ganadería y
Pesca; Justicia y Asuntos Penales; Industria y Comercio) y el tratamiento en el recinto se demoró
hasta el mes de noviembre de 2007. Entre marzo y noviembre aumentó la preocupación de los
actores estatales y sociales que integraron la coalición productivista. Milagros Patrón Costas, por
entonces presidente de la Sociedad Rural de Salta, reclamó que “las consecuencias de esta ley, de
ser sancionada, llegarían a todos los salteños [porque] en Salta hay un 20% de la superficie
inutilizada que podrían ser aprovechadas por el agro”. Estos reclamos fueron elevados a los actores
estatales que participaban del debate controversial de las coaliciones políticas. La senadora Sonia
Escudero (FPV/Salta) mencionó que luego de haberse aprobado el proyecto en la Cámara de
Diputados “tuvo una reunión con el sector productor, que nos hizo conocer (a los senadores) su
inquietud por el proyecto […] (este) dice que hay que mantener intocable la superficie de bosques,
con lo que se pierde la vía para incorporar hectáreas en una zona donde las únicas salidas son el
agro y el turismo”18. Por parte del bando contrario se reclamó que el tratamiento en seis comisiones
tenía la intención de retrasar el debate del proyecto. La efectiva demora del tratamiento motivó
nuevas protestas sociales por parte de las ONG y reclamos de miembros de la SAYDS, en particular
su titular Romina Picolotti. No obstante, como es característico en las coaliciones políticas, los
actores de la coalición proteccionista actuaban de diferentes maneras y carecían de coordinación.
Mientras que Greenpeace tenía el objetivo de mantener el tema en la arena social a través de
escraches a senadores y funcionarios públicos19, Picolotti se pronunciaba públicamente a favor del
tratamiento y aprobación de la ley, a la vez que organizaba reuniones y negociaba con senadores y
otros actores de la coalición productivista. Como dijo Picolotti, el trabajo descoordinado generó
problemas para la aprobación de la ley:

Yo creo que, en general, (el papel de las ONG) fue muy bueno. Pero creo que hubo dos momentos muy claves.
El primer momento, fue darle visibilidad mediática con mucha fuerza a este tema, y creo que esto fue fabuloso.
Y después hay otro momento, que es el momento de la negociación. Y, en ese momento, me parece que a las
organizaciones les costó un poco entender que estamos entrando en otro momento político. Y sí, cometieron
algunos errores que nos podría haber costado la ley. Por ejemplo, hubo algunos senadores que cuando
volvieron a sus provincias eran abucheados, les tiraban huevos, los seguían y era con los senadores con los que
yo estaba negociando (cursivas propias) (Romina Picolotti. Entrevista-Marzo 2017-CABA).

Al interior de la cámara alta, el tratamiento de la ley seguía dilatándose ante la falta de acuerdos
entre las coaliciones. Ni siquiera la aprobación de dos mociones de preferencias (6 de junio y 22 de
agosto) produjo el dictamen de las comisiones. Con el objetivo de acercar las posiciones contrarias,
la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado organizó, en agosto, “las jornadas
18Véase: http://www.lanacion.com.ar/897662-oposicion-en-el-interior-a-una-ley-antidesmonte
(última visita 12 de mayo de 2018).
19Véase: http://www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/20-86041-2007-06-04.html (última visita
20 de mayo de 2018).
técnico-políticas sobre Protección del Bosque Nativo”. En estas participaron integrantes de ambas
coaliciones: la SAYDS, miembros del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), ONG
ambientalistas representadas por Greenpeace, FVS y Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(FARN), representantes del sector forestal, foresto-industrial, agrícola-ganadero, académicos
(ingenieros forestales, ecólogos, entre otros), miembros del INTA, entre otros actores. Al mismo
tiempo, Greenpeace junto con FVS lanzaron una junta de firmas para presionar a los senadores para
que tratasen el proyecto. En octubre, las mismas ONG organizaron un acto en las puertas del
Congreso de la Nación en el que dieron por terminada la junta de firmas que sumó más de un millón
y medio de adherentes y se las entregaron a los Senadores.

Ante el aumento de la presión social, el presidente del bloque mayoritario de la Cámara de

Senadores, Miguel Ángel Pichetto (FPV/Río Negro) anunció que las negociaciones habían
terminado y que el debate en el recinto sería el 14 de noviembre. Un día antes fue creada una
subcomisión integrada por seis senadores (Luz M. Sapag –Movimiento Popular
Neuquino/Neuquén- María Leguizamón –FPV/CABA- Gerardo Morales –UCR/Jujuy-; José María
Mayans -FPV/Formosa-; María Colombo -Fte. Cívico y Social/Catamarca- y Maurice Cross
–FPV/Misiones) quienes aprobaron el dictamen definitivo.

Producto de las negociaciones entre las coaliciones fueron incorporadas algunas modificaciones al
proyecto aprobado en Diputados. La incorporación más importante fue la creación de un fondo que
compense a las provincias y a los propietarios por proteger los bosques nativos. A su vez, se
estableció la inaplicabilidad de la ley a los propietarios de 10 hectáreas o menos. Como podemos
observar, ambas incorporaciones fueron viejos reclamos solicitados en forma insistente por
diputados representantes de la coalición productivista.

Efectivamente, el 14 y 21 de noviembre el proyecto fue tratado de manera general y nominal. La

discusión entre los senadores giró en torno a los argumentos que habían sido esgrimidos en la
Cámara de Diputados. Por el lado de la coalición productivista se denunció la vulneración de las
autonomías provinciales y se alertó que la aprobación de la ley significaría detener el desarrollo de
las provincias del norte del país. Por parte de la coalición proteccionista se justificó acerca de la
necesidad de proteger los bosques nativos ante el avance de la frontera agrícola-ganadera, a la vez
que se resaltó la competencia nacional para elaborar una ley de presupuestos mínimos. Con respecto
a la votación en general, el proyecto fue aprobado por unanimidad y en la votación nominal todos
los artículos fueron aprobados por amplia mayoría, lo que demostró un consenso entre las
coaliciones. El 27 de noviembre la normativa regresó a la cámara de origen con las modificaciones
efectuadas y fue aprobada sin discusiones con 133 votos afirmativos y 3 abstenciones. De esta
manera, la sanción de la Ley de Bosques fue lograda tras poco más de un año y medio de haberse
presentado en la Cámara de Diputados.

Para que la ley fuera sancionada con amplio consenso fue central la incorporación del Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos. Es preciso recordar que
la incorporación de esta herramienta de compensación económica comenzó a ser solicitada a
comienzos del 2007 por parte de los diputados de la coalición productivista. Si bien Bonasso20 y las
ONG no estaban de acuerdo con la incorporación del Fondo, algunos integrantes de la coalición
proteccionista, como Picolotti, creía que este era necesario tanto para alcanzar la sanción de la ley
como para garantizar luego su efectividad en el momento de la implementación 21. Más allá de estas
diferencias normativas, la sanción de la Ley de Bosques fue celebrada por los actores sociales y
estatales que formaron parte de la coalición proteccionista, demostrando que los resultados de la
política ambiental suele ser resultado de la confrontación de las coaliciones estado-sociedad.

Ahora bien, para que la Ley de Bosques pudiera ser implementada efectivamente restaba un paso: la
elaboración del decreto reglamentario por parte del Poder Ejecutivo de la Nación. La Ley de
Bosques estableció un plazo de 90 días para ello, no obstante, el tiempo se cumplió y el decreto
reglamentario no había sido creado. Esta demora motivó nuevas acciones por parte de la coalición
proteccionista. Por una parte, denunciaban que el lobby agrícola-ganadero era el causante del
retraso y, por otra parte, alertaban que sin el decreto reglamentario las provincias no podían elaborar
los Ordenamientos Territoriales. Dos acontecimientos parecieran haber motivado la elaboración y la
firma del decreto reglamentario. En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
se declaró competente en un caso en la provincia de Salta en el que comunidades indígenas
denunciaron la autorización de desmontes sin autorización y la vulneración de sus derechos para
habitar en esas tierras (denominada causa Dino Salas). El fallo de la Corte obligó a detener los
desmontes en cuatro departamentos salteños y envió un mensaje político para que el gobierno
nacional pusiera en marcha la firma del reglamento y la implementación de la Ley de Bosques. El
evento restante está relacionado a unas severas inundaciones ocurridas en Salta, específicamente en
el departamento de Tartagal en febrero de 2009. Tanto Greenpeace, como Bonasso acusaron que
dicho acontecimiento fue producto de la creciente deforestación. Rápidamente, el reciente titular de

20En una entrevista al diario Página 12 el día 17 de octubre de 2007, Bonasso aseguró que “la
Nación tiene la potestad de establecer presupuestos mínimos para la preservación de los
bosques nativos sin la necesidad de establecer compensaciones” (Página 12, 17/10/2007).
21“Nosotros teníamos que dar [a los productores] una alternativa en donde la conservación
también fuera un buen negocio […] creo que en aquel momento estaba convencida que (el
fondo) era la manera en la que nosotros podíamos avanzar, no sólo para lograr la aprobación
de la ley sino para después lograr su implementación” (Romina Picolotti, Entrevista Marzo
2017-CABA).
la SAYDS, Homero Bibiloni, negó la relación entre desmontes e inundaciones y se acusó que la
tardanza del reglamento fue producto de un mal manejo de Picolotti (quien había sido apartada de
su cargo en noviembre de 2007). Casi al mismo tiempo, el 13 de febrero de 2009 con bombos y
platillos, la Presidenta de la Nación Cristina Fernández de Kirchner en compañía de los miembros
de su Gabinete presentó, junto a un programa de infraestructura para el departamento de Tartagal, el
decreto reglamentario que ponía en práctica la implementación de la Ley de Bosques.

Elementos característicos de las coaliciones proteccionista y productivista

Tras haber narrado el proceso que derivó en la sanción y reglamentación de la Ley de Bosques, en
este apartado se caracteriza a la coalición proteccionista y productivista según los cinco elementos
teóricos necesarios para la conformación de las coaliciones estado-sociedad y se cierra con una
comparación entre ambas coaliciones en relación a los esos cinco elementos.

Como ya se vio, la conformación de una coalición que presionara a los actores del poder legislativo
para sancionar una normativa que protegiese a los bosques nativos fue germinando desde la
publicación del Inventario de los Bosques Nativos (diciembre de 2002). Desde ese momento y hasta
la aprobación por parte de la Cámara de Diputados de la Nación de la declaración de emergencia
forestal, fue posible observar que un conjunto de actores diversos (estatales y sociales) generaron
vínculos informales para reclamar por la elaboración de una normativa que protegiese a los bosques
nativos y a las comunidades indígenas y campesinas que se abastecían de estos como modo de vida
tradicional. Los actores estatales y sociales que protagonizaron la coalición proteccionista fueron:
los representantes de la SAYDS, principalmente su secretaria Romina Picolotti y algunos diputados
y senadores nacionales, fundamentalmente Miguel Bonasso. Por parte de los actores sociales,
Greenpeace fue quien encabezó los reclamos con distintas estrategias (institucionales y de protesta
social con el objetivo de llamar la atención de los medios de comunicación y los legisladores
nacionales).

En vistas de lo expuesto, el objetivo específico que generó el establecimiento de los vínculos

informales entre esta pluralidad de actores fue proactivo, este fue la protección y conservación de
los últimos bosques nativos que aún quedaban y la protección de los derechos de los pueblos
indígenas y campesinos. Por este motivo, estos actores confluyeron y confrontaron contra la
coalición productivista con el objetivo de sancionar la Ley de Bosques.

A su vez, el oponente principal de la coalición proteccionista fue la coalición productivista

integrada por los empresarios del sector agrícola y forestal, los representantes de los poderes
ejecutivos de las provincias del norte (principalmente, Salta, Formosa y Misiones) y los legisladores
nacionales de aquellas provincias. En resumen, la coalición proteccionista sostuvo que estos
confluyeron de manera reactiva ante la propuesta de sancionar una política de protección ambiental
de los bosques nativos.

Por último, la duración temporal de esta coalición, la que depende siempre de los intereses en
disputa, fue de cuatro años aproximadamente. Puede situarse su comienzo en el momento de la
aprobación de la Declaración de Emergencia Forestal por parte de la Cámara de Diputados de la
Nación hasta la firma, por parte de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner (FPV), del decreto
reglamentario de la ley en febrero de 2009.

Por su parte, los vínculos informales entre los actores estatales y sociales de la coalición
productivista fueron establecidos entre los diputados y senadores de las provincias norteñas con los
ejecutivos provinciales de dichas provincias y los empresarios ligados al sector agrícola y forestal.

Ahora bien, una vez que fue presentado el proyecto de la Ley de Bosques, quienes monopolizaron
las voces de la coalición productivista fueron tanto los diputados como los senadores representantes
de las provincias del norte y noreste del país (Salta, Santiago del Estero, Formosa, Chaco y
Misiones).

A lo largo del proceso de formulación de la Ley de Bosques pudieron determinarse dos objetivos
específicos que aglutinaron a los integrantes de la coalición productivista. El primer objetivo fue
bloquear el avance del proyecto en las cámaras legislativas mediante diversas estrategias. Entre
ellas, no dar el quórum para que el proyecto fuese tratado, como ocurrió en la Cámara de Diputados,
o lograr el giro del proyecto a una importante cantidad de comisiones con el objetivo de retrasar su
tratamiento, como ocurrió en la Cámara de Senadores. El segundo objetivo fue establecer
negociaciones con la coalición proteccionista para intentar reducir los estándares ambientales
dispuestos en el proyecto de ley y adecuarla lo más posible a sus intereses.

Los miembros de la coalición productivista señalaron como su oponente a la coalición

proteccionista integrada por las ONG ambientalistas, los diputados y senadores defensores del
proyecto de la Ley de Bosques y los miembros de la SAYDS. Brevemente, los argumentos se
dividían en dos, en primer lugar, entendían que los integrantes de la coalición proteccionista se
oponían al libre desarrollo de las provincias del norte del país y, en segundo lugar, los acusaron de
desafiar las autonomías provinciales en materia ambiental al intentar regular el manejo de los
bosques nativos en todo el país.

En relación a su duración temporal, esta coalición se mantuvo en ejercicio alrededor de cuatro

años. Al igual que la coalición anterior, su comienzo data desde el momento de la aprobación de la
declaración de emergencia forestal por parte de la Cámara de Diputados de la Nación hasta la firma
del decreto reglamentario de la Ley de Bosques, en febrero de noviembre del 2009.

En vistas de lo desarrollado a modo de resumen, el cuadro N° 1 muestra una comparación de las

características de la coalición proteccionista y la coalición productivista teniendo presente los
elementos teóricos para la conformación de las coaliciones políticas descriptas en el segundo
apartado.

Cuadro N° 1: Resumen comparativo de las coaliciones proteccionista y productivista conformadas

en relación al proceso de formulación de la Ley de Bosques teniendo en cuenta las características de
la conformación de las coaliciones políticas.

Coaliciones políticas
Proteccionista Productivista
Elementos para la conformación de las coaliciones políticas

SAYDS Diputados y senadores nacionales

Empresarios y productores agrícolas y
forestales
Diputados y Senadores
Poderes ejecutivos provinciales
nacionales

Actores miembros ONG ambientalistas

Detener la deforestación Extender la frontera agropecuaria
Objetivo(s)
Sancionar la Ley de Bosques Bloquear la sanción de la Ley de
englobante(s)
Bosques
Oponentes Miembros de la coalición Miembros de la coalición
identificables productivista proteccionista
Alcance temporal 2005-2009 2005-2009

Fuente: Elaboración propia

Conclusiones

En esta ponencia se analizó el proceso de formulación de la Ley de Presupuestos Mínimos de

Protección Ambiental de los Bosques Nativos (N° 26.331, 2007) en Argentina para determinar
¿Cuáles son los factores que determinan los alcances de las políticas públicas ambientales en
Argentina tras la reforma constitucional de 1994?. Tras analizar todo el proceso, pudo concluirse
que el factor principal que determina el alcance de las políticas ambientales es la conformación,
interacción y confrontación entre dos coaliciones políticas: la coalición proteccionista y la coalición
productivista.

El motivo que originó la conformación de la coalición proteccionista fueron los vínculos informales
que se establecieron entre una pluralidad de actores, incluidos sociales y estatales, preocupados por
el aumento creciente de las tasas de deforestación y sus efectos negativos en términos ambientales y
sociales. Mientras, la coalición productivista tuvo sus orígenes en la conexión entre una gran
diversidad de actores sociales y estatales, quienes tenían la intensión de bloquear el avance de
normativa en cuestión.

A partir de la publicación del Inventario de los Bosques Nativos en 2002, los integrantes de la
coalición proteccionista interpelaron, a través de diversas estrategias, a los miembros del poder
legislativo de la nación, para que sancionasen una normativa que protegiera a los bosques nativos.
En relación a estas, hubo una combinación entre mecanismos característicos de la protesta social y
la participación institucional directa. Como parte de la estrategia contenciosa realizaron escraches a
los funcionarios que se oponían a una normativa de estas características, campañas públicas de
difusión, manifestaciones, entre otras. En relación a la participación institucional, el vínculo directo
que se generó entre las ONG ambientalistas y Miguel Bonasso fue central para la presentación del
pedido de declaración de emergencia forestal y, posteriormente, para la producción del proyecto de
la Ley de Bosques. Por lo tanto, se corroboró que estos actores realizaron una selección efectiva de
sus repertorios de acción para trasladar la problemática de las consecuencias ambientales y sociales
de la deforestación desde la agenda social a la agenda legislativa.

A partir de 2005, debido a la aprobación del pedido de declaración de emergencia forestal y de la

presentación del proyecto de la Ley de Bosques, los intereses de una y otra coalición se encontraron
y contrapusieron. La coalición proteccionista persiguió un objetivo proactivo: lograr la sanción de
una normativa de presupuestos mínimos que protegiera a los bosques nativos de todo el país y a las
comunidades indígenas y campesinas quienes se veían afectadas por el avance de la frontera
agrícola sobre sus territorios ancestrales. Mientras, la coalición productivista tuvo una actitud
reactiva con respecto al proyecto de ley, porque pretendían continuar con el aprovechamiento
productivo de los bosques nativos.

A partir de la contraposición de intereses, los actores de una y otra coalición confrontaron tanto en
el ámbito institucional (en las comisiones legislativas y en el recinto de la Cámara de Diputados y
Senadores) como en el ámbito social hasta la sanción de la Ley de Bosques en noviembre de 2007.
La aprobación de la ley determinó el triunfo de la coalición proteccionista en la confrontación de
las coaliciones. No obstante, la coalición productivista logró condicionar el avance del proyecto en
las cámaras legislativas y, de esa manera, le impuso cambios significativos que no estaban, en un
principio, en los planes iniciales de los integrantes de la coalición proteccionista¸ como el Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos. Por lo tanto, este estudio
corrobora la hipótesis principal de este trabajo y demuestra que las políticas de regulación
ambiental suelen ser resultado de la conformación, interacción y confrontación de las coaliciones
políticas.

Este trabajo demostró que el enfoque micropolítico es más efectivo que el enfoque macropolítico
para analizar las políticas de regulación ambiental. En vistas de ello, es posible abrir distintas líneas
de investigaciones futuras. En una primera investigación podría aplicarse el enfoque micropolitico y
el marco teórico de las coaliciones estado-sociedad a un análisis de otras leyes de presupuestos
mínimos de protección ambiental sancionadas posteriormente a la Ley de Bosques. El objetivo
principal de esta propuesta sería profundizar el conocimiento sobre el avance de las políticas
ambientales en Argentina. Por ejemplo, podría estudiarse el proceso de formulación de la Ley de
Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (N° 26.639,
2010). En este caso, una mirada preliminar muestra un agrupamiento similar entre actores sociales y
estatales que confrontaron en relación a los alcances de la política ambiental.

Una segunda investigación futura podría centrarse en el análisis de los procesos de formulación de
las leyes de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en las distintas jurisdicciones
subnacionales para determinar si los actores participantes operan bajo las mismas dinámicas que a
nivel nacional. Para precisarlo, un buen punto de partida puede ser reconocer los actores estatales
claves de cada nivel de gobierno, como así también los actores sociales (empresarios, ONGs,
organizaciones de campesinos e indígenas, académicos, entre otros), y determinar sus cursos de
acción para impulsar o bloquear un OBTN más o menos proteccionista. En este caso sería
determinante hacer dialogar el marco teórico utilizado en esta tesis con la literatura especializada en
el federalismo y las relaciones intergubernamentales para estudiar la manera en que las distintas
provincias aplican las políticas ambientales que bajan diagramadas desde el Estado nacional.

Por último, es posible proponer una investigación futura que vaya más allá del estudio de las
políticas de protección ambiental. Aquí se plantea que el uso del marco teórico propuesto en esta
tesis podría ser utilizado para estudiar distintos procesos legislativos que produjeran debates
controversiales. Puesto que en un régimen de gobierno democrático el sistema político tiende a ser
plural, se espera que los actores (estatales y sociales) se movilicen constantemente y conformen
coaliciones estado-sociedad en relación a sus objetivos e intereses con el fin de elaborar o bloquear
distintos tipos de políticas públicas.

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Título de la ponencia: Fracking en Argentina. Los casos de Entre Ríos y Río Negro, entre el
avance y la restricción.

Nombre y Apellido: Novas, Mariano A. (Universidad Nacional de San Martín, Escuela de Política
y Gobierno). Marianonovas89@gmail.com

Área temática: Ambiente y política

Resumen

En un escenario de declinación de pozos hidrocarburíferos convencionales y crisis energética, el

Congreso de la Nación de la República Argentina sancionó en 2012 la Ley de Soberanía
Hidrocarburífera que declara de interés público nacional el logro del autoabastecimiento de
hidrocarburos. Para su cumplimiento, se establece como principio de la política hidrocarburífera la
integración del capital público y privado dirigida a la exploración y explotación de hidrocarburos no
convencionales (HNC). Sin embargo, la fractura hidráulica o fracking provoca importantes debates,
apoyos y/o resistencias socioeconómicas y ambientales que generan respuestas estatales diversas en
el ámbito subnacional ¿Qué factores nos permiten explicar las políticas públicas subnacionales
disímiles al fracking a pesar del gran impulso del estado nacional?
Este trabajo sostiene que las provincias (poseedoras del dominio originario de sus recursos) y
municipios se posicionaron de forma disímil frente al fracking en virtud de tres variables: 1)
coaliciones de actores que impulsan o se oponen al método, 2) grado de diversificación de la
matriz productiva provincial y en menor medida, 3) el grado de pluralidad del sistema político
provincial (permeable o no a las demandas sociales). En virtud de ello, este trabajo compara los
casos de Entre Ríos (prohibición del fracking) y de Río Negro (promoción).

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
INTRODUCCIÓN

El Congreso de la Nación declaró de interés público nacional el autoabastecimiento de

hidrocarburos con la sanción de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera (Nº 26.741) en mayo de
2012. Dicha ley surgió en respuesta al escenario de declinación de pozos hidrocarburíferos
convencionales y por ende al aumento constante del déficit comercial (producto de la importación
de energía). Desde de ese entonces la gran apuesta de los ejecutivos nacionales fue el desarrollo y
explotación de hidrocarburos ubicados en yacimientos no convencionales mediante la técnica de
fracking o fractura hidráulica22. Sin embargo, este método de extracción generó firmes resistencias
sociales y múltiples pedidos de restricción debido a los posibles impactos ambientales y/o
socioeconómicos. A partir de este contexto es que surge la pregunta que guía este trabajo: ¿qué
factores nos permiten explicar las políticas públicas subnacionales disímiles en lo que respecta al
método de fractura hidráulica, a pesar del gran impulso del estado nacional? Adicionalmente
intento responder: ¿cómo se configuran las tensiones intraestatales y sociales al interior de cada
provincia?, ¿qué nos explica que en ciertas provincias o municipios prospere el reclamo de una
coalición contra el fracking y en otras no?
El argumento que guía este trabajo sostiene que las provincias (poseedoras del dominio originario
de sus recursos) y municipios se posicionan de forma disímil frente al método no convencional de
extracción de hidrocarburos en virtud de tres variables principales: 1) coaliciones de actores que
impulsan o se oponen al método, 2) grado de diversificación de la matriz productiva provincial y,
en menor medida, 3) el grado de pluralidad del sistema político provincial (permeable o no a las
demandas sociales). Es de esperar entonces que, dentro de una matriz económica provincial poco
diversificada y con altos incentivos económicos (regalías, riqueza del yacimiento, trayectoria
hidrocarburífera), prosperen los proyectos extractivos impulsados por la coalición en favor del
fracking. A su vez, si el sistema político subnacional resulta poco competitivo, disminuyen las
posibilidades de que la coalición opositora a la actividad consiga restringir la actividad mediante
canales democráticos. En resumen, diremos que el surgimiento y la capacidad de incidencia de las
coaliciones a favor y en contra del fracking se encuentra íntimamente vinculado principalmente
con las características de la matriz productiva subnacional y en menor medida con los aspectos del
sistema político.
El trabajo analiza dos casos con resultados contrapuestos, la experiencia de Entre Ríos, que prohibió
la técnica del fracking en 2017 (ley Nº 10.477) y la de Río Negro, que ha avanzado con proyectos
de exploración y explotación en yacimientos no convencionales a pesar de los cuestionamientos
sociales. A partir de una lectura comparada se demuestra que cuando los gobiernos provinciales
poseen bajos incentivos económicos para explorar yacimientos no convencionales y una alta
“preocupación por la conflictividad social”, las coaliciones de actores contrarias al fracking
prosperan con su reclamo y se prohíbe el método de fractura hidráulica. Contrariamente, en
escenarios que combinan un alto “incentivo económico” para avanzar con la actividad y una baja
“preocupación por la conflictividad social” por parte del gobierno provincial, la coalición de actores
22La fractura o estimulación hidráulica busca extraer petróleo o gas natural de un pozo ubicado en una formación de
roca con baja permeabilidad. Consiste en la perforación vertical y la posterior inyección a gran presión de agua (95%)
mezclada con arena (4,5%) y productos químicos o cocktail (0,5%). Este mecanismo produce fracturas que se extienden
hacia afuera del pozo, creando una red de fracturas horizontales interconectadas, que permite que el hidrocarburo fluya
desde los poros en la roca hasta el pozo de producción. Si bien este método comenzó a aplicarse en la década de 1940
en Estados Unidos, recién a partir de 1995 resultó técnica y económicamente viable (Instituto Argentino del Petróleo y
el Gas 2013).
en favor de la actividad extractiva avanza.
El corte temporal propuesto comprende el período 2010 al 2017, años entre los cuales se informaron
de los primeros hallazgos de yacimientos no convencionales en las respectivas provincias, el
surgimiento de expresiones de rechazo a la actividad y las distintas resoluciones adoptadas. Para
ello utilicé un enfoque metodológico cualitativo desde una perspectiva comparada (Snyder 2001)
analizando datos oficiales (provinciales y nacionales), notas periodísticas de medios locales y
nacionales e informes de agencias especializadas tanto nacionales como internacionales.
El siguiente trabajo se divide en cinco secciones. En la primera de ellas realizo un breve análisis de
la literatura especializada donde defino las variables para los análisis de caso. Luego analizo el
surgimiento del método de fractura hidráulica y cómo la misma provocó una reconfiguración
geopolítica global. Posteriormente se estudian las principales políticas para el sector que adoptó el
estado nacional argentino durante el período de análisis (leyes, programas e inversiones). La
sección cuarta la dedico a los estudios de caso de Entre Ríos y Río Negro bajo tres variables:
coaliciones de actores, matriz económica y sistema político subnacional, las cuales, según mi
argumento, incidieron en la formulación de políticas de promoción o prohibición del método en el
plano subnacional. Finalmente, realizo consideraciones finales respecto a las preguntas iniciales de
este trabajo.
I. Panorama conceptual

No obstante la promoción del estado nacional, este tipo de emprendimientos extractivos provocan
múltiples tensiones al interior del sistema político generando respuestas diversas en el ámbito
subnacional. Esto se debe a que, si bien no son soberanas ni autosuficientes, las provincias poseen
la capacidad de regular actividades económicas, decidir cómo administrar regalías y cómo
administrar sus recursos naturales (Gibson 2004, Beherend y Bianchi 2017), dado el dominio
originario que les reconoce la Constitución Nacional reformada en el artículo 124 (Gutiérrez e
Isuani 2014). Esto permite que dentro de un mismo país exista una heterogeneidad de estructuras
productivas y una amplia variedad de sistemas políticos, con marcos legales diferentes. Por lo tanto,
es de esperar que cada nivel subnacional tenga una propia configuración de actores con igual
legitimidad para influir en la construcción de políticas públicas (Tamayo Saez 1997; Gutiérrez
2010, 2017). Inclusive, las pugnas dentro de la negociación de políticas públicas suelen trasladarse
al interior de la esfera estatal, entre actores con diferentes intereses y perspectivas, tal como se
expresa, por ejemplo, en las tensiones entre poderes (legislativo, ejecutivo o judicial), entre
ministerios y/o entre niveles de gobierno (Gutiérrez 2017).
En el proceso de formulación y ejecución de una política pública (como son las políticas vinculadas
con proyectos a gran escala de extracción de recursos naturales) es posible hallar, entonces,
coaliciones de actores con intereses y propósitos diversos que buscan incidir (tanto a favor como en
contra) a través de múltiples repertorios de acción (Carpenter 2001; Hochstetler y Keck 2007;
Gutiérrez 2010). Estas coaliciones suelen ser heterogéneas en su interior, conformadas por actores
sociales, económicos y políticos que se organizan para incidir sobre un asunto específico en las
agendas gubernamentales (Gutiérrez 2017).
Las coaliciones de actores que se oponen a proyectos extractivos se nuclean ante la percepción de
posibles impactos socioeconómicos y ambientales que pueden provocar los proyectos extractivistas
o de producción intensiva. En el caso argentino, el conocimiento de derechos constitucionales y
leyes ambientales posteriores a la reforma constitucional de 1994 moldea nuevos repertorios de
acción y argumentación tendientes a lograr nuevos marcos regulatorios (Delamata 2012). Estos
incentivos permiten a los actores involucrados combinar distintos tipos de acción que van desde la
participación institucionalizada hasta diferentes formas de acción contenciosa, como el litigio
judicial y la protesta social (Christel y Gutiérrez 2017). En la vereda de enfrente se encuentran
coaliciones a favor de las actividades extractivas. Unas y otras buscarán influir, sobre todo, en la
definición del marco regulatorio de la actividad, en un caso para prohibirla y en el otro para
promoverla y garantizar su estabilidad.
En este marco, podríamos localizar, en primer término, coaliciones contra el fracking que sostienen
que la implementación de dicha técnica socava derechos humanos internacionales y
constitucionales como la garantía de acceso al agua limpia y potable, el derecho a un ambiente sano,
el derecho a la salud, el derecho al acceso a la información, al consentimiento previo, libre e
informado y a la participación y el derecho de los pueblos originarios (convenio 169 de la OIT). Los
argumentos de estas coaliciones señalan que 1) la utilización de recursos hídricos, a los que se
agregan aditivos químicos y arena (que permiten disolver la roca a gran presión), resulta riesgosa
para la salud humana pero también podría afectar los cultivos o plantaciones aledañas. En
consecuencia, quedan dudas en torno al destino posterior y a la calidad del agua empleada. También
señalan que 2) la fractura hidráulica genera micro sismos o temblores, incluso puede provocar fallas
que contaminen aguas subterráneas depositadas en acuíferos, así como 3) contaminación
atmosférica (fuga de gas metano) y calentamiento global dado que consolida la matriz productiva
sustentada en hidrocarburos en detrimento de energías limpias. En contraposición, la visión a favor
del fracking rechaza los “mitos” supuestamente esgrimidos por los ambientalistas y, a partir de un
vocablo más técnico, sostiene que: 1) la estimulación hidráulica no constituye riesgos ambientales
dado que las reservas de shale se encuentran muy distantes de los acuíferos o napas; 2) sólo se
utiliza un 0,5% de productos químicos disueltos en agua, los cuales no representan ningún tipo de
riesgo para la salud humana; y 3) el fracking se presenta como una oportunidad histórica para
autoabastecerse energéticamente, que además cumple con los parámetros de seguridad ambiental23.
Estudios recientes muestran que la capacidad de incidencia de la resistencia a los proyectos
extractivos dependen de las particularidades del sistema político y de la matriz económica de cada
provincia, pudiendo afirmarse que dichas características moldean incluso la configuración de las
coaliciones a favor y en contra de una actividad concreta (Christel 2016). En lo relativo al sistema
político, el federalismo argentino posibilita a las provincias definir sus propios arreglos
institucionales, generando una amplitud de sistemas políticos locales (Cardarello 2011). Por lo
tanto, un análisis del nivel subnacional muestra que cada unidad posee un sistema político propio
que combina reglas y tradiciones político-partidarias particulares (Calvo y Escolar 2005). Desde
esta perspectiva cabría esperar que el grado de pluralidad o concentración del sistema político
incida tanto en la conformación de las coaliciones como en su capacidad de incidir en la política
pública (Christel 2016).
En lo que respecta a la matriz económica, puede observarse que en el ámbito subnacional también
existen condiciones o incentivos económicos para la formulación de políticas extractivistas o
ambientales. Por ejemplo un estado rentista se caracteriza por acceder a recursos fiscales
provenientes de rentas extraordinarias o regalías por la explotación de recursos naturales, lo que le
permite ejercer dominio social más fácilmente (Gervasoni 2010). Según Gervasoni (2010), estos
estados subnacionales poseen altos índices de empleo estatal, desarrollo de redes clientelares y

23Ver “Sustentabilidad en recursos no convencionales”. Página oficial de YPF, disponible en

http://www.ypf.com/energiaypf/Paginas/cmass.html#sustentabilidad-no-convencionales. Fecha de consulta Septiembre
2017.
control sobre la prensa, escenario que condiciona las capacidades de movimientos opositores. Es de
esperar, entonces, que en una provincia con importante trayectoria hidrocarburífera previa, las
coaliciones opositoras al método de fractura hidráulica tengan menores posibilidades de incidir en
la negociación de la política pública. En contraposición, aquellas provincias que no disponen de
rentas extraordinarias por la explotación de recursos naturales dependen en mayor medida de
actores económicos provinciales dado que su presupuesto se encuentra más ligado a impuestos al
consumo y la producción (McMann 2006; Gervasoni 2010). Por lo tanto, se espera que el grado y el
tipo de diversificación de la matriz económica influyan en la conformación de coaliciones de
actores en favor o en contra de una actividad económica y en sus posibilidades de éxito.
En síntesis, es de esperar entonces que la conformación y capacidad de incidencia de coaliciones de
actores (tanto en favor como en contra de la actividad) arrojen resultados diversos en las tres
provincias bajo estudio. Esto se encuentra íntimamente relacionado a las características de la matriz
económica y del sistema político de cada ámbito subnacional. Si el sistema político subnacional
resulta amplio, plural y competitivo, y al mismo tiempo la matriz económica es diversificada y
escasamente dependiente de regalías petroleras, es de esperar entonces que las posibilidades de la
coalición opositora de restringir la actividad aumenten, obteniendo una respuesta estatal favorable.
Durante el periodo comprendido entre 2010 y 2017, se sucedieron políticas de promoción y
restricción al método del fracking tanto en municipios como en provincias de todo el país. Con el
propósito de reflejar las diversas respuestas en el ámbito subnacional propongo analizar a
continuación tres casos representativos del método de fracking en Argentina: Entre Ríos
(prohibición) y Río Negro (promoción) los cuales presentan matrices económicas y sistemas
políticos diferentes entre sí.
Entonces, retomando la pregunta que guía este trabajo sobre cuáles serían los factores que incidirían
en las políticas públicas subnacionales en torno a la explotación de HNC, propongo analizar el
sistema político y la matriz económica subnacional de las provincias y cómo ambos pueden influir
en la formación de actores a favor o en contra del fracking y en su capacidad de incidir en la política
pública.
A partir de los trabajos de Christel (2016) y de Polischuk y Quayaq (2013), este trabajo considerará
que el grado de pluralidad de un sistema político será mayor cuanto: 1) mayores sean las
alternancias de fuerzas políticas en el ejecutivo provincial, 2) mayor sea la competitividad entre
partidos políticos en elecciones a gobernador, es decir cuando sea menor la ventaja en puntos
porcentuales entre el partido oficialista y el opositor (ventaja oficialista), 3) mayor sea el número de
partidos con asientos legislativos, y 4) mayores sean los Índices de Fragmentación Legislativa. Para
analizar estas variables en el nivel subnacional este trabajo se centra en el período de 1983 a 2017 a
partir de los datos extraídos del Altas Electoral elaborado por Andy Tow24.
Por otra parte, y también en base al trabajo de Christel (2016), el grado de diversificación de la
matriz económica estará determinada por: 1) cuanto mayor sea la diversificación y el tamaño de
Producto Bruto Geográfico, 2) menor la concentración de la canasta exportadora, 3) más bajos los
valores de empleo estatal25 y 4) trayectoria hidrocarburífera subnacional es decir qué tan relevante
resulta la extracción de hidrocarburos en la composición del PBG, el tiempo histórico de la
actividad y el personal capacitado.
II. Surgimiento del fracking o fractura hidráulica
24Atlas electoral de Andy Tow. Disponible en http://www.andytow.com/blog/. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
25La utilización de fondos públicos para generar empleo podría impactar en favor de la fuerza oficialista.
La matriz energética primaria global se caracteriza por una alta dependencia de los combustibles
fósiles no renovables (el 87% proviene de combustibles fósiles como petróleo, gas y carbón), la
declinación de los recursos convencionales26 y apenas una contribución marginal -cercana al 1%- de
energías renovables o limpias (World Energy Resources 2016).
En 2005, durante el gobierno de George W. Bush, el Congreso de los Estados Unidos sancionó la
Ley de Política Energética27 con el objetivo primordial de dar respuesta a su crisis y dependencia
energética. Una de las políticas establecidas fue la de brindar una serie de beneficios fiscales,
ambientales e impositivos a la industria petrolera para explotar HNC a través del método de fractura
hidráulica o fracking. La implementación de este paquete tecnológico, a lo largo de su territorio, le
permitió a los Estados Unidos incidir fuertemente en el escenario energético mundial. Por un lado,
posibilitó a las compañías petroleras radicadas en Estados Unidos explorar y explotar las reservas
de HNC, principalmente shale oil y shale gas28, ubicándose en menos de una década como el primer
país productor de petróleo, anteponiéndose incluso a Arabia Saudita en 2014 (actualmente, Estados
Unidos ha perforado más de un millón de pozos con el método fracking y su actividad representa un
95% de la explotación no convencional a nivel mundial). Por otro lado, el desarrollo e inversión en
la técnica del fracking permitió a Estados Unidos mejorar, en pocos años, su seguridad energética.
En este momento la producción de shale oil representa el 50% de la producción total de petróleo en
Estados Unidos29. A partir de este escenario, la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(OPEP, quienes producen conjuntamente más del 40% del petróleo crudo a nivel global 30) adoptó
como principal estrategia competitiva en el mercado petrolero sostener su producción, generando un
exceso de oferta, con el objetivo de tornar poco atractiva la rentabilidad del fracking e impedir que
aumenten la producción aquellos países que se encuentran por fuera de la OPEP, particularmente
Estados Unidos, quien es el principal socio comercial e impulsor del fracking con vistas al
autoabastecimiento energético. Estas acciones, sumadas a contextos macroeconómicos específicos,
influyeron en la enorme volatilidad de los precios en la década de 2007-2017. Para dar un breve
panorama, según un informe realizado por la CEPAL el precio del barril de petróleo alcanzó en
2008 los U$S 140 y al año siguiente reportó una importante caída a menos de U$S 40. Con el paso
de los años fue recuperando estabilidad, hasta alcanzar en 2014 un precio aproximado de U$S 100,
un valor que torna rentable el fracking. No obstante ello, en 2015 el precio volvió a derrumbarse a
U$S 50, precio que oscila en la actualidad entre U$S 50 y 60 (Arroyo y Cossio 2015)31.

26En una formación “convencional”, los fluidos se alojan en cavidades o poros de la roca reservorio y la facilidad con
que se extrae depende de la permeabilidad de la roca; cuanto mayor sea el tamaño del poro y más interconectadas estén
las cavidades entre sí, más fácil será de extraer. La técnica para extraer hidrocarburos convencionales es relativamente
sencilla y más económica que la explotación de hidrocarburos en yacimientos no convencionales.
27Disponible en https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-119/pdf/STATUTE-119-Pg594.pdf. Fecha de consulta
Agosto 2017.
28El shale es un tipo de yacimiento no convencional que se caracteriza por ser un tipo de formación muy compacto e
impermeable. A su vez, los poros de la roca no están interconectados entre sí como sí ocurre con los yacimientos
convencionales. Su característica definitoria que no tiene suficiente permeabilidad para que el petróleo o el gas puedan
ser extraídos con métodos convencionales, lo cual hace necesario aplicar nuevas tecnologías. El nombre que
generalmente se aplica es shale oil o también esquisto y shale gas o lulitas. Se trata del mismo gas o petróleo que el
convencional, lo que cambia es la forma de extraerlo. Ver
http://www.ypf.com/EnergiaYPF/Paginas/respuestas-sobre-shale.html. Fecha de consulta Agosto 2017.
29Energy information Administration, 2015. Disponible en https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=25372.
Fecha de consulta Noviembre de 2017
30Energy information Administration. Disponible en:
https://www.eia.gov/finance/markets/crudeoil/supply-opec.php. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
31De forma similar sucedió con el gas que también tuvo vaivenes importantes en sus precios.
Puede decirse entonces que la posibilidad de explotar los HNC (a pesar de sus mayores costos de
inversión, su menor rendimiento energético y su posible impacto ambiental) provocó una
reconfiguración geopolítica de los combustibles fósiles a nivel global por dos motivos centrales: por
un lado, porque provocó una expansión de la frontera hidrocarburífera y con ello el surgimiento de
nuevos actores poseedores de HNC32 (Mapa 1), y, por otro lado y como consecuencia de lo anterior,
porque el principal consumidor mundial, Estados Unidos, disminuyó considerablemente la
importación de hidrocarburos gracias al desarrollo de la técnica de fracking.
No obstante ello, en muchos países han surgido múltiples actores (vecinos, organizaciones no
gubernamentales, partidos políticos) que se oponen a la implementación del método dado los
riesgos socio-ambientales que representa. Por esta razón, en varios estados el fracking ha sido
prohibido o suspendido hasta tanto no exista evidencia científica sobre su real impacto. Ejemplos de
ello son Francia y Bulgaria, donde se encuentra prohibido, mientras que en Alemania existe una
moratoria que restringe la explotación. También existen prohibiciones en el nivel subnacional en
Estados Unidos y Canadá (Svampa y Viale 2014).
Los argumentos esgrimidos por los opositores al método fracking, como Oil Watch, Observatorio
Petróleo Sur o Food & Water Watch, se sustentan en los riesgos socio-ambientales que representa la
actividad: la utilización de recursos hídricos a los que se agregan aditivos químicos que resultan
riesgosos para la salud humana pero que también podrían afectar los cultivos o plantaciones
aledañas. Dentro de este cocktail químico33 están el naftaleno, el metano y el ácido fórmico, que en
caso de penetrar en un acuífero lo contaminaría de manera irreversible 34. En consecuencia, existen
riesgos en torno a la ubicación posterior del agua empleada o flow back y si la misma resulta
contaminada o no. Los críticos señalan que la fractura hidráulica genera micro sismos o temblores,
pudiendo provocar fallas que contaminen aguas subterráneas depositadas en acuíferos así como
contaminación atmosférica (fuga de gas metano). En términos económicos, la perforación
multidireccional y el bombeo constante implican un mayor suministro energético y, por ende,
mayores costos de inversión que tornan al método poco rentable si el precio internacional de los
commodities es bajo. Actualmente el costo de perforación vertical de un pozo en Argentina ronda
los U$S 7 millones y la perforación horizontal los U$S 10 millones35.

Mapa 5.1: Cuencas con formaciones de shale oil y shale gas a nivel global, 2013.

32Los países que están por fuera de la OPEP y que actualmente impulsan el método fracking son principalmente
Estados Unidos, Canadá, Australia y Argentina.
33A nivel global suele haber escasa información sobre la lista de productos químicos que se aplican en el método de
fractura hidráulica. Esto se debe fundamentalmente a una doble intención de las compañías petroleras: por un lado,
evitar difundir técnicas o procedimientos con derechos de propiedad intelectual o patentes y, por otro, evitar mayor
regulaciones en torno al impacto ambiental que producen.
34Diario Página 12 6/02/2016. Disponible en https://www.pagina12.com.ar/diario/ciencia/19-289627-2016-01-06.html.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
35Diario el Cronista 17/4/2015. Disponible en
https://www.cronista.com/economiapolitica/YPF-empezara-a-producir-arena-para-bajar-un-10-el-costo-de-pozos-en-Va
ca-Muerta-20150417-0070.html. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
 Fuente: Energy Information Administration, 2013.

III. Políticas de promoción en Argentina

La técnica del fracking produjo una impresionante expansión de la frontera energética global ya que
permitió y permite actualmente explotar yacimientos inaccesibles años atrás. Según los reportes
elaborados por la agencia gubernamental de energía estadounidense sobre los HNC a nivel global
(Energy Administration Information 2011, 2013), Argentina sería el segundo país del mundo con
mayores reservas de shale gas y el cuarto en lo que respecta al shale oil. Según aproximaciones
actuales, esta cifra representaría para el país contener 30 veces más recursos no convencionales que
convencionales,
Entre 2010 y 2011, la empresa Repsol-YPF comunicó, junto a la presidenta Cristina Fernández de
Kirchner, los primeros hallazgos de shale gas (Loma de la Lata) y de shale oil (Vaca Muerta),
ubicados en la Provincia de Neuquén36. Ambas presentaciones se realizaron en un período de crisis
energética, caída de reservas hidrocarburíferas, aumento de importación de gas y demanda
ascendente de energía; lo cual provocaba un gran déficit en la balanza comercial (Gil y Dutt 2016).
En este escenario, el poder ejecutivo envió al Congreso Nacional en 2012 el proyecto para
expropiar el 51% de las acciones de YPF S.A y Repsol Gas S.A con el objetivo de alcanzar el
autoabastecimiento energético a partir de la explotación de recursos no convencionales (tal como
fue el objetivo en 2005 del gobierno de Estados Unidos).
En mayo de 2012, el Congreso de la Nación sancionó la Ley de Soberanía Hidrocarburífera (Ley
26.741/12)37 que declara “interés público nacional y objetivo prioritario de la República Argentina
el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos”. Para cumplimiento de ese objetivo, se establece
como principio político la integración del capital público y privado, nacional e internacional, en
alianzas estratégicas dirigidas a la exploración y explotación de hidrocarburos convencionales y no

36Ver
https://www.repsol.com/es_es/corporacion/prensa/notas-de-prensa/ultimas-notas/07112011-mayor-descubrimiento-arge
ntina.aspx. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
37Ley de soberanía hidrocarburífera (Ley 26.741/12. Disponible en
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/195000-199999/196894/norma.htm. Fecha de consulta Agosto de
2017.
convencionales (shale oil, shale y tight gas38) a fin de garantizar el crecimiento equitativo y
sustentable de las provincias. En consecuencia, el ejecutivo nacional diseñó, junto con la empresa
YPF, una estrategia conjunta de exploración y explotación de HNC con dos objetivos primordiales.
Por un lado, se propusieron poner en marcha el Plan Exploratorio Argentina, con el objetivo de
realizar prospecciones de frontera en provincias “no petroleras” o con escasa información
geológica. Para ello, se firmó un convenio con doce provincias en regiones no productivas (Buenos
Aires, Córdoba, Chaco, Entre Ríos, Santa Cruz, San Juan, Santa Fe, La Rioja, Salta, Misiones y
Tucumán) para realizar, entre 2012 y 2016, 250 pozos exploratorios. Durante la firma del convenio,
realizada en agosto de 2012, el CEO de YPF, M. Galuccio, sostuvo frente a gobernadores
provinciales39: “es un día histórico porque salimos a explorar como YPF exploraba en sus primeros
días”40. Por otro lado, se impulsaron proyectos en provincias donde había evidencias de yacimientos
no convencionales como por ejemplo Chubut, Río Negro y Neuquén; en palabras de la ex
mandataria Fernández de Kirchner: “queremos ir por todo, por el convencional y por el no
convencional, con toda la fuerza”41.
Cabe resaltar que la existencia de HNC en nuestro país no se concentra sólo en una provincia.
Como lo ilustra el mapa 2, las cuencas sedimentarias con potencial no convencional o donde se
hallaron estos recursos son: Cuenca Neuquina, San Jorge, Austral Magallanes, Tarija, Cretácica,
Cuyana y Chaco-Paraná (Di Sbroiavacca 2013); es decir que los HNC, como el shale oil, shale gas
o tight gas, pueden presentarse potencialmente en al menos 19 provincias.

Mapa 5.2: Posibles cuencas de shale gas y shale oil Argentina 2013

38Se denomina tight gas (gas apretado) a los yacimientos en los que el gas queda atrapado en un tipo de roca que no se
puede considerar reservorio al no tener permeabilidad y que, al igual que el shale, solo puede ser explotado mediante
fracking. Ver https://www.ypf.com/energiaypf/Novedades/Paginas/Que-son-los-yacimientos-no-convencionales.aspx.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
39Los gobernadores que asistieron al evento fueron Urribarri (Entre Ríos), Insfrán (Formosa), Beder Herrera (La
Rioja), Closs (Misiones), Urtubey (Salta), Gioja (San Juan) Peralta (Santa Cruz) y Alperovich (Turcumán).
40Ver http://www.lanacion.com.ar/1502002-la-petrolera-destinara-a-nueva-exploracion-us-277-millones. Fecha de
consulta Noviembre de 2017.
41Discurso de C. Fernández de Kirchner en la inauguración del primer pozo no convencional en Chubut. Febrero de
2013. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=TjfxCRe-DaE. Fecha de consulta agosto de 2017.
 Fuente: Energy Information Administration, 2013.

Así, en un escenario de déficit energético (producto de la caída de reservas hidrocarburíferas y

aumento de las importaciones de combustibles fósiles), el estado nacional impulsó políticas
tendientes a mejorar el abastecimiento energético a través de la exploración (en provincias no
petroleras) y explotación (en provincias petroleras) de HNC. Las políticas del poder ejecutivo
nacional a las que hago referencia son: la Resolución 1312/2008 42 que promueve la explotación de
gas y petróleo en las provincias a partir de un subsidio por parte del estado nacional, la expropiación
del 51% de las acciones de la principal empresa petrolera radicada en Argentina (2012), el plan
exploratorio en provincias petroleras y no petroleras (2012), el Decreto 929/2013 43 destinado a la
Promoción de Inversión para la explotación de Hidrocarburos tanto convencionales como no
convencionales (2013), la Ley Nº 17.319 que regula la exportación de hidrocarburos en base al
abastecimiento del mercado interno y el programa estímulo al petróleo crudo que consta en un plan
de subsidios a la industria petrolera (2015). En síntesis, el estado nacional, en el período bajo
estudio, diseñó políticas tendientes a controlar, direccionar y promover las actividades de la firma
YPF en territorios provinciales basándose en la explotación de HNC. En simultáneo, llevó a cabo
una estrategia que otorgó beneficios impositivos para incentivar a las multinacionales petroleras
para invertir en este tipo de yacimientos, como así también concedió subsidios con el fin de impedir
que la cotización internacional impacte negativamente en la producción y el empleo.

42Resolución 1312/2008. Disponible en

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/145000-149999/148054/norma.htm. Fecha de consulta Noviembre
de 2017.
43Régimen de Promoción de inversión para la explotación de Hidrocarburos, Julio de 2013. Decreto 929/2013.
Disponible enhttp://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/215000-219999/217314/norma.htm. Fecha de
consulta Agosto de 2017.
IV. Estudio de casos: Entre Ríos y Río Negro

Coaliciones de actores, matriz económica y sistema político en Entre Ríos

Según estimaciones de la Energy Information Administration (2011 y 2013) e informes presentados

por la firma YPF44, la provincia de Entre Ríos se encuentra encima de sedimentos geológicos que
podrían presentar reservas de hidrocarburos de tipo no convencional (shale oil y shale gas),
específicamente en la región norte de la provincia. Esos sedimentos forman parte de la denominada
cuenca Chaco-Paraná, que comprende cinco países (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y
Uruguay) y ocho provincias argentinas (Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Santa
Fe, Córdoba y La Rioja). A su vez, Entre Ríos cuenta con una abundante disponibilidad de recursos
hídricos (superficiales y subterráneos) indispensables para el desarrollo de la actividad. Se calcula
que la provincia es una de las mejores posicionadas a nivel nacional en lo que respecta a la
disponibilidad de recursos hídricos por dos motivos centrales. Primero, porque, según un informe de
la FAO, cuenta con 41mil kilómetros de ríos y arroyos 45; esto se debe a que se encuentra localizada
en la cuenca Río de la Plata, la cual suministra el 85 % del agua superficial de nuestro país 46.
Segundo, porque por debajo de la provincia se halla parte del Acuífero Guaraní, considerado el
tercer reservorio transfronterizo de agua dulce más importante a nivel global, que aflora en distintas
zonas conformando un sistema de humedales.
No obstante ello, la provincia carece de datos concretos respecto a la reservas de hidrocarburos del
subsuelo; sólo en 1961 se realizó un pozo exploratorio de escasa profundidad en el departamento de
Nogoyá. Por estos motivos, en enero de 2010, el vicepresidente de la firma YPF (Eskenazi) se
reunió con el por entonces gobernador Urribarri (FPV) con el fin de realizar cuatro pozos
exploratorios y trabajos de estudios sísmicos para evaluar el potencial hidrocarburífero provincial 47.
Este encuentro se realizó en el marco del programa “Un proyecto de futuro” con financiamiento de
YPF-Repsol, volcado principalmente a la búsqueda de reservas off-shore y de obtención de
información de provincias con escasa información geológica como Entre Ríos, Formosa o Chaco 48.
Dicha iniciativa entusiasmó al gobernador Uribarri, quien sostuvo:
“en Entre Ríos es muy probable que haya petróleo y esa es una industria poderosa con unos
vectores de inversión y desarrollo tremendamente importantes. La industria petrolera debió
adaptarse a nuevos estándares ambientales en todo el mundo, así que descartamos eventualmente
cualquier tipo de problemas al respecto y hay decenas de ejemplos en el mundo donde zonas de
producción primaria que conviven perfectamente con desarrollos petroleros. Si le sumamos la
industria petrolera a nuestra capacidad para producir agroalimentos, Entre Ríos sí que no tiene
techo en su economía y en su desarrollo humano. No quiero ni pensar lo que sería esta provincia si

44Informe institucional de YPF “Estrategia de gestión 2013-2017”, p.51. 2012. Disponible en

https://www.ypf.com/inversoresaccionistas/Lists/HechosRelevantes/30-08-2012%20Presentaci%C3%B3n%20Plan
%20Estrat%C3%A9gico.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
45http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/rlc/utf017arg/estudio/riegointegral/areasexistentes/Anexos/PROVINCIA_
DE_ENTRE_RIOS.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
46La región que comprende la cuenca Río de la Plata posee una disponibilidad media anual de 22.000 m3/s. Ver
https://www.ina.gov.ar/pdf/Libro-Inundaciones-Urbanas-en-Argentina.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
47Entrevista a Sergio Urribarri 2010. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=9kWEBS4MlF4. Fecha de
consulta Noviembre de 2017.
48YPF firmó acuerdos de exploración en tres provincias en 2010. Ver
http://www.infobae.com/2010/02/09/499878-ypf-firmo-acuerdos-exploracion-tres-provincias/. Fecha de consulta
Septiembre de 2017.
pasamos a integrar el lote de provincias petroleras”49.
En el mismo sentido, Eskenazi afirmó tras el avance de las negociaciones que “estamos en
comunicación permanente con el gobernador Sergio Urribarri, que es ferviente impulsor de este
proceso que puede ser transformador para Entre Ríos. Sabemos que la provincia tiene potencial
pero esto no quiere decir que vamos a encontrar petróleo de un día para otro. Pero hay potencial,
se sabe que hay rasgos de petróleo y gas”50. En consonancia con esas declaraciones, el poder
ejecutivo provincial y los representantes de la firma celebraron el “Acuerdo de trabajo para el
desarrollo de proyectos exploratorios de hidrocarburos” el día 9 de enero de 2010.
Para 2012 los estudios de prospección habían finalizado dando como resultado dos zonas de posible
exploración de HNC en Entre Ríos: Zona Federación (la cual incluye a los departamentos de
Federación y Concordia), lindantes con la costa del Río Uruguay 51 y Zona Paraná. Con esta
información, ese año, el gobernador impulsó, por un lado, la creación de un Fondo para el
Desarrollo Energético de Entre Ríos con “el propósito de financiar estudios, proyectos y obras de
exploración o explotación de hidrocarburos” y, por el otro, buscó asesoramiento legal y técnico de
la firma Schlumberger para avanzar en la explotación de HNC en la provincia.
Sin embargo, pronto comenzaron las presiones por parte de múltiples sectores: empresarios
turísticos, legisladores opositores y fundamentalmente organizaciones territoriales (ambientalistas,
profesionales y ciudadanía en general) que se opusieron a la propuesta del ejecutivo provincial.
Dentro de esta coalición de actores locales podemos destacar tres con perfiles disímiles como por
ejemplo la Fundación M´biguá, ciudadanía y justicia ambiental, conformada por profesionales y
especialistas, la que promueve el respeto por la legislación ambiental tanto nacional como
provincial, el Movimiento Entre Ríos Libre de Fracking, un espacio que nuclea partidos políticos
(Proyecto Sur, MST, Frente Amplio progresista, Unión Cívica Radical Entre Ríos, Partido Socialista
Auténtico, PCR), organizaciones agrarias como Federación Agraria de Entre Ríos y actores
académicos como el programa de extensión Por una nueva economía, humana y sustentable de la
Universidad Nacional de Entre Ríos, entre otros múltiples espacios 52. Este Movimiento se presentó
en “estado de alerta para defender el ambiente sano y un movimiento económico sostenible con
energías alternativas” y se caracterizó principalmente por la protesta y la articulación con
representantes legislativos, como es el caso del bloque de diputados del Frente Amplio Progresista
que presentó en 2012 el primer proyecto para prohibir el fracking a nivel provincial53. Para ese

49Noticias Entre Ríos, 6 de enero de 2010. Disponible en

http://noticias.entrerios.gov.ar/notas/la-provincia-firmar-con-ypf-el-primer-convenio-de-exploracin-petrolera-21746.htm
. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
YPF expande su negocio petrolero a Entre Ríos, 2010. Disponible en
https://www.cronista.com/impresageneral/YPF-expande-su-negocio-petrolero-a-Entre-Rios-20100106-0022.html. Fecha
de consulta Septiembre de 2017.
YPF el primer convenio de exploración petrolera, 2010. Disponible en
http://www.diarioelargentino.com.ar/noticias/67931/La-provincia-firmar
%C3%A1-con-YPF-el-primer-convenio-de-exploraci%C3%B3n-petrolera. Fecha de consulta Septiembre 2017
50 Ver:
http://noticias.entrerios.gov.ar/notas/ypf-adelant-que-en-marzo-comenzar-la-exploracin-petrolera-en-entre-ros-21755.ht
m. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
51Disponible en
http://noticias.entrerios.gov.ar/notas/zonas-de-federacin-y-paran-en-la-mira-de-ypf-para-las-primeras-perforaciones-de-
exploracin-32472.htm. Fecha de consulta Agosto de 2017.
52Disponible en http://entrerioslibredefracking.blogspot.com.ar/p/integrantes.html. Fecha de consulta Agosto de 2017.
53La diputada María Emma Bargagna (FAP) presentó en Septiembre de 2012 el primer proyecto para prohibir el
fracking en Entre Ríos. Tras perder estado parlamentario, el proyecto fue ingresado nuevamente a la agenda legislativa
en 2015 tras el cambio de autoridades ejecutivas. Un año después obtuvo media sanción de diputados (Julio de 2016) y
entonces, la diputada provincial M. Bargagna (Frente Amplio Progresista) sostuvo: “por nuestra
geología y nuestra matriz productiva, por las condiciones sociales sobre las cuales se establece la
actividad de los entrerrianos, no se puede introducir el método de fractura hidráulica porque
afectaría la forma de vida y los recursos de los entrerrianos”54. Y por último, resulta importante
destacar aquellos foros y asambleas de vecinos que se movilizaron y exigieron restricciones al
fracking en el plano municipal estrictamente, como el Foro Artiguista Entrerriano 55, el Foro
Ambiental WajMapu (Chajarí), Grupo Ambiental Nogayasero, el Foro Regional contra el Fracking,
Asamblea Paraná Libre de Fracking, Asamblea Popular Ambiental Colón56, Asamblea Ciudadana
Ambiental de Concordia57 y la Asamblea Ambiental de Gualeguaychú, entre otros. Este accionar
provocó un efecto dominó o contagio en el nivel inferior de gobierno, consiguiendo la prohibición
del método a través de sucesivas Ordenanzas municipales que se sustentaron en normativas
ambientales de la Constitución Nacional y Provincial. En efecto entre 2013 y 2017 se contabilizaron
37 municipios, de los 78 existentes, que prohibieron la fractura hidráulica en el ejido municipal. La
mayor parte de las ordenanzas provinieron de los departamentos de Paraná, Concordia,
Gualeguaychú, Uruguay y Federación, donde se ubica la mitad de la población entrerriana y donde
prima la producción agropecuaria. Asimismo cabe señalar que las áreas consideradas por YPF de
exploración (zona Paraná y Federación) fueron las que mayor resistencia y activismo vecinal
generaron y, por ende, los departamentos con mayor cantidad de municipios contra el fracking. En
simultáneo con las movilizaciones de diversos actores, los espacios de debate y las Ordenanzas
municipales, en 2013 la Justicia entrerriana dio curso a un amparo ambiental contra el fracking, tras
un pedido realizado por organizaciones sociales y políticas 58. Este conjunto de iniciativas desde
distintos espacios de acción diluyeron las aspiraciones exploratorias de Urribarri y de la compañía
petrolera interesada. Finalmente, tras triunfar en las elecciones provinciales de 2015, el gobernador
Bordet (PJ) dio un importante giro respecto a su antecesor y afirmó, en su discurso inaugural en la
asamblea legislativa, que:
“El agua está llamada a ser el recurso más importante para el futuro. Más importante que los
hidrocarburos y vamos a definir justamente una política para preservar este recurso. Por eso
tenemos bien en claro que hay cuestiones que son incompatibles con nuestros sistemas productivos
y nuestros recursos naturales que también alientan la promoción del turismo. Por eso nosotros
decimos con claridad que en el cuidado de nuestros recursos no vamos a promover durante nuestra
gestión exploraciones no convencionales de petróleo. Decimos con claridad que no queremos
fracking en Entre Ríos por estos cuatro años”59.
En línea con esas declaraciones, en 2016 el poder ejecutivo envío un proyecto a la cámara de
diputados que finalmente fue fusionado con el proyecto presentado en dos oportunidades (2012 y

finalmente aprobada en 2017.

54Ver:
http://www.informedigital.com.ar/secciones/general/58834-reclaman-que-se-declare-a-entre-rios-territorio-libre-de-frac
king.htm. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
55Ver: http://actividadentrerios.blogspot.com.ar/2014/08/con-artigas-contra-el-fracking-y-el.html. Fecha de consulta
Noviembre de 2017.
56 Se definen como una asamblea ambiental que lucha mediante acciones concretas por la preservación de los bienes
comunes naturales, contra el saqueo, la contaminación, la exranjerización de la tierra en favor del desarrollo sustentable.
Ver: http://asambleaambientalruta135.blogspot.com.ar/. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
57Se definen como “vecinos autoconvocados que luchan por el agua y la vida de los entrerrianos”. Facebook de
Asamblea Ciudadana de Concordia.
58Ver: http://www.eldiaonline.com/la-justicia-entrerriana-dio-curso-al-amparo-contra-el-fracking/
Fecha de consulta Octubre de 2017.
59Ver: https://www.entrerios.gov.ar/noticias/galeria/discurso-completo.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
2015) por la diputada Bergagna (FAP), siendo aprobado por unanimidad en la cámara de diputados
el 26 de abril de 2017. Esta Ley (Nº 10.477/17) prohíbe, en su artículo primero, “la prospección,
exploración y explotación de hidrocarburos por métodos no convencionales, incluyendo la técnica
de fractura hidráulica”. Al mismo tiempo, obliga al poder ejecutivo a “promover acciones que
garanticen la protección de las aguas pluviales, superficiales y subterráneas, incluyendo el Acuífero
Guaraní” e invita a provincias que comparten este acuífero a legislar en favor de su protección. De
esta manera, el caso de Entre Ríos nos refleja cómo la coalición de actores contra el fracking logró
desarrollar múltiples mecanismos de acción en distintos niveles y poderes (Ordenanzas municipales,
recurso de amparo, proyectos de ley en la cámara de diputados) que imposibilitaron el desarrollo de
la técnica en la provincia.
Sistema Político de Entre Ríos
Desde el retorno a la democracia en 1983 hasta la actualidad, en Entre Ríos se llevaron a cabo 9
elecciones para poder ejecutivo y legislativo (diputados y senadores). Es posible reconocer a lo
largo de estos 34 años dos etapas bien definidas en este sistema político. La primera de ellas
comprende de 1983 a 2003 y se caracterizó principalmente por la vigencia la Constitución
provincial de 1933, la cual impedía al poder ejecutivo ser reelecto tras cumplir un mandato de
cuatro años (art. 120). Dicho diseño institucional hizo posible cierta alternancia entre partidos y
líderes de dos fuerzas políticas, nos referimos a la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido
Justicialista (PJ). En total, durante ese período se contabilizaron tres alternancias entre estas fuerzas
políticas, es decir donde el partido opositor logró superar en los sufragios a la fuerza oficialista. La
primera ocurrió en 1987 cuando el PJ logró derrotar a la UCR; la segunda en 1999 cuando Montiel,
líder de la UCR triunfó por sobre el PJ y finalmente en 2003 cuando el PJ retornó al poder
ejecutivo. Hasta 2003 las fuerzas políticas no lograron superarse entre sí por amplios márgenes de
votos, lo cual refleja un escenario de mayor competencia entre partidos. No obstante ello, a partir de
2003 es posible reconocer una nueva etapa por dos características centrales. Por un lado, el declino
electoral constante de la UCR hizo posible que el PJ se afianzara en el poder ejecutivo hasta la
actualidad, obteniendo importantes ventajas electorales como la de 2011, cuando alcanzó una
diferencia de 37% de los votos respecto a la alianza radical (Lenarduzzi 2013). Por otro lado, la
continuidad del PJ en el poder fue favorecida por la reforma constitucional de 2008 que posibilitó la
reelección del gobernador por un mandato de cuatro años más.
Por su parte, el poder legislativo entrerriano contiene dos cámaras, la cámara de diputados y la de
senadores (actualmente compuestas, tras la reforma constitucional de 2008, por 34 y 17 integrantes
respectivamente, las cuales se renuevan totalmente en cada sufragio). Dado el diseño institucional,
“los diputados serán elegidos en distrito único, por un sistema de representación proporcional; pero
que asegure al partido mayoritario la mayoría absoluta de la representación 60” y su candidatura se
encuentra adherida a la del candidato a gobernador, lo cual aumenta las posibilidades de que la
mayoría de las bancas respondan al signo político del gobernador triunfante (Lenarduzzi 2013).
Esto se refleja en los resultados de todas las elecciones desde 1983 a 2015, donde el partido ganador
obtuvo más del 50% de los asientos legislativos (15 sobre 28 hasta 2007, y 18 o más sobre 35 tras la
reforma constitucional). Por su parte, los senadores “serán elegidos a razón de uno por cada
departamento y a simple pluralidad de votos61”. Este esquema permitió, por ejemplo, que en la
elección de 2011, cuando el oficialismo (FPV-PJ) alcanzó la reelección tras una holgada victoria de
37 puntos respecto de su contendiente, el oficialismo obtuviese la totalidad de la cámara.

60Artículo 91 de la Constitución de Entre Ríos.

61Artículo 90 de la Constitución de Entre Ríos.
A partir de los datos extraídos del Atlas Electoral de Andy Tow, la Tabla refleja el Número Efectivo
de Partidos (NEP)62 y el Índice de Fragmentación legislativa (IFl) 63 tanto en la cámara de diputados
como en la de senadores. El promedio de NEP de la cámara de diputados provincial en el período
1983-2015 es de 2,30 y para la cámara de senadores es de 1,71; mientras que el Índice de
Fragmentación es de 0,56 en diputados y 0,38 en senadores. A la luz de estos datos es posible
describir a la cámara de diputados como más representativa y plural que el senado. No obstante,
ambas cámaras reflejan la tendencia hacia un bipartidismo provincial con escasa relevancia de
partidos alternativos y por ende una escasa fragmentación legislativa.
Matriz económica entrerriana
Entre Ríos posee un sistema productivo enfocado principalmente a las actividades
agrícolas-ganaderas y a la elaboración de productos alimenticios. Actualmente estas ramas
productivas tienen un significativo peso no sólo en la composición del PBG, (alrededor de un 30%
del total) sino también en su canasta exportadora. Como muestra de esto último, las exportaciones
provinciales provienen de diversos complejos productivos de importancia: la industria avícola
(24%), la soja, (18%), los cereales (maíz, arroz y trigo con 17% total), las frutas y cítricos (5%), el
complejo ganadero (3%) y la industria forestal (2%). Adicionalmente, el sector turístico entrerriano
resulta relevante no sólo a nivel provincial, donde genera el 3% del empleo privado, sino también a
nivel nacional dado que se ubica entre las principales provincias con mayor oferta en alojamientos y
plazas disponibles. Esta diversidad productiva de Entre Ríos repercute en altos niveles de empleo
privado y en el aporte clave de sectores como la industria avícola y las actividades agropecuarias las
cuales emplean al 19% y 13% de la PEA entrerriana respectivamente (MTEySS 2018). En lo
referido al empleo público, la provincia contaba en 2015, según datos del Ministerio de Hacienda y
Finanzas Públicas64, con 59 empleados públicos cada mil habitantes, lo cual la ubica en un nivel
intermedio en lo referido al empleo público subnacional si lo comparamos con el resto de las
provincias, teniendo presente que el promedio entre todas las provincias alcanzó ese año los 66
empleados públicos cada mil habitantes.
En resumen, Entre Ríos posee una gran diversidad productiva y no tiene antecedentes de
explotación de hidrocarburos a diferencia de Río Negro. Esta particularidad nos muestra dos
cuestiones centrales. Por un lado, la provincia cuenta con sectores económicos diversos de gran
relevancia que pueden entrar en tensión e incompatibilidad con el fracking. Por otro lado, el
gobierno tiene menores incentivos para avanzar con una actividad socialmente rechazada al poseer
fuentes alternativas de recaudación ligadas a estos sectores productivos significativos.

Coaliciones de actores, matriz económica y sistema político en Río Negro

La provincia de Río Negro no estuvo exenta de la increíble expansión de la frontera
hidrocarburífera que provocaron los no convencionales. En este sentido, tras el impulso del estado
nacional a partir de 2008 bajo el programa Gas Plus65, el departamento General Roca, el más
poblado de la provincia, despertó el interés de múltiples compañías petroleras para explotar tight
62Fórmula elaborada por Laakso y Taagepera (1979) que nos permite calcular la cantidad efectiva de fuerzas políticas
relevantes dentro de un cuerpo legislativo.
63Índice elaborado por Douglas W. Rae, cuyo rango varía entre 0 (situación hipotética que indicaría que todos los
votantes se inclinarían por el mismo partido, o que todos los escaños pertenecen al mismo partido) y 1 (cuyo significado
sería el inverso).
64Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Disponible en
http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/gasto_medio.php. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
65Es un programa que incentiva la producción de gas a partir de un subsidio por parte del estado nacional.
gas, dado que su subsuelo contiene lo que se denomina la cola de Vaca Muerta, esto es, una capa
geológica no muy extensa que pertenece a la cuenca neuquina la cual posee grandes reservas de gas
no convencional. En efecto, a partir de 2010 se sucedieron múltiples inversiones exploratorias y
extractivas que comenzaron a pujar contra la principal actividad económica no sólo del
departamento sino también de la provincia: la producción frutícola.
Argentina tiene una posición relevante en el mercado internacional de peras y manzanas dado su
carácter de contra estación en relación al hemisferio norte, concentrando su producción
principalmente en el Alto Valle del Río Negro, que comprende las provincias de Neuquén y Río
Negro, donde se produce un 78 % del total nacional. No obstante ello, esta economía regional se
encuentra en una etapa crítica debido a dos factores fundamentales: la fuerte presión tributaria que
impide que la actividad resulte rentable para los productores y un aumento en la competitividad de
los mercados externos debido al auge de nuevos actores como Chile y Sudáfrica. En este contexto
desfavorable, pequeños y medianos productores se vieron obligados a rematar o alquilar chacras,
antes dedicadas a la producción de peras y manzanas, para a realizar actividades extractivas,
fundamentalmente para exploración de tight gas. En el corto plazo, la explotación gasífera provocó
la pérdida de tierras productivas, la tala de los cultivos y daños ambientales (mal manejo de pastillas
radioactivas, tratamiento indebido de residuos petroleros, fuga de agua salada de un pozo no
convencional sobre plantaciones y explosiones nocturnas).
En este escenario, vecinos autoconvocados, docentes, productores frutícolas, partidos políticos y
sindicatos se manifestaron en contra del avance del fracking en la región. Así fue como en 2012 el
municipio de Cinco Saltos resultó ser el primer municipio a nivel nacional en declararse libre de
fracking tras aprobar la Ordenanza municipal 1049/2012. Al respecto, el referente de la Asamblea
Permanente del Comahue por el Agua sostuvo: “demostramos que la comunidad puede decidir qué
futuro quiere y cómo desea vivir, y no dejar esas decisiones en manos de gobiernos ni de
empresas”66. A ello le siguieron 11 ordenanzas municipales más en toda la provincia que prohíben el
método de fractura hidráulica en el ejido municipal basándose en la Ley General del Ambiente y los
riesgos socio-económicos que implica la actividad. A continuación analizaremos brevemente el caso
de Allen que nos permitirá caracterizar los actores en pugna respecto al método de fractura
hidráulica.
Durante 2013, en la localidad de Allen (conocida también como la capital nacional de la pera y la
manzana), se sucedieron repetidas protestas en la municipalidad y la recolección de firmas por parte
de vecinos (Asamblea por el Agua, Asamblea del Valle Medio), sindicatos (docentes UNTER o
ATE), productores (Cámara de Fruticultores de Allen 67, Federación Agraria), partidos políticos y
comerciantes con el objetivo de detener las operaciones de exploración de tight gas en los campos
aledaños a las producciones de frutas.
El propósito central de esta coalición de actores fue defender la economía regional frente al
fracking el cual representa serios riesgos socioambientales y económicos. Para ello se sustentan en
el artículo 5º de la carta orgánica municipal que sostiene que el municipio deberá “asegurar en todas
sus formas el derecho de los habitantes a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo del ser humano, preservando su salud, manteniendo y protegiendo el sistema ecológico y
el paisaje, mediante el uso racional de los recursos naturales, considerando a la tierra, el agua y el
66Diario Página 12, 10/02/2013. Disponible en
https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-211533-2013-01-10.html. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
67Diario Río Negro, 21/8/2013.
http://www.rionegro.com.ar/region/productores-de-allen-debaten-sobre-fracking-HORN_1235384. Fecha de consulta
Noviembre de 2017.
aire, patrimonio común del Municipio, regulando el uso propio y el del resto de la comunidad,
adoptando medidas apropiadas para evitar la contaminación”68. Por ello, tras sucesivas
movilizaciones y debates, el Concejo Deliberante de Allen prohibió por unanimidad el método
fracking en el ejido de la comuna, mediante la Ordenanza Municipal Nº 046/2013, “con fundamento
en el principio precautorio establecido en la Ley General del Ambiente Nº 25.675/02, que dispone
prohibir dentro del ejido de la ciudad de Allen la utilización del método de fractura hidráulica,
fracking y/o estimulación hidráulica”69.
No obstante ello, días después el Gobernador Weretilneck sentenció ante la prensa el destino
próximo de la ordenanza: “estamos de acuerdo en que los vecinos se preocupen y se ocupen del
medio ambiente, pero dejamos en claro que la materia de hidrocarburos y gas y la materia de medio
ambiente son facultad exclusiva del gobierno de la provincia. Los municipios no pueden legislar
sobre ninguna de las dos materias70”. Meses después, el ejecutivo provincial presentó un recurso de
amparo ante el Tribunal Superior de Justicia de Río Negro, quien determinó luego la nulidad de la
ordenanza alegando que el dominio sobre los hidrocarburos es potestad de la provincia: “la medida
dispuesta por la Municipalidad de Allen interfiere de modo ostensible con el ejercicio de
competencias propias de la Provincia, en materia de administración y regulación de la actividad de
explotación de los recursos hidrocarburíferos existentes en todo el territorio provincial” 71. De esta
manera las exploraciones continuaron a pesar del malestar de los vecinos. Un año después, M.
Galuccio (entonces CEO de YPF) afirmaba en una videoconferencia con la ex mandataria C.
Fernández que “desde aquí (Allen) perforamos pozos que van debajo de los ríos y las granjas y
podemos hacer que la fruticultura y el negocio petrolero o la producción de gas vayan
conjuntamente de la mano”72.
En consecuencia, la coalición de actores a favor del fracking (ejecutivo nacional, provincial y
empresas petroleras) considera posible y compatible la extracción de gas no convencional y la
producción frutícola en el Alto valle a través del discurso de oportunidad histórica y manejo
responsable por parte de las firmas petroleras; en palabras del gobernador se trata de una
convivencia entre sistemas productivos que se benefician mutuamente “ningún productor arrendaría
una hectárea de su chacra para hacer gas y petróleo si eso significara la pérdida de su producción y
la baja de rangos de calidad. El productor está observando que puede generar dinero extra a su
producción que le garantice inclusive la modernización de su chacra” 73. Por otra parte, la coalición
contra el fracking denuncia que el gobernador aspira a una transformación en la matriz productiva
en pos de la expansión de proyectos extractivos; por consiguiente exigen políticas concretas para
apaliar la crisis del sector frutícola al tiempo que demandan medidas para restringir las actividades
extractivas dentro del ejido municipal debido a los impactos ambientales. En este sentido, si bien
68Carta orgánica del Municipio de Allen. Disponible en
http://magistradosrn.org.ar/wp-content/uploads/2014/04/Allen.pdf. Fecha de consulta noviembre de 2017.
69Diario Río Negro, 23/8/2013.
http://www.rionegro.com.ar/region/tras-una-manifestacion-el-deliberante-de-allen-prohibe-el-fracking-AORN_1236601
. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
70Observatorio Petróleo Sur 26/8/2013.
http://www.opsur.org.ar/blog/2013/08/26/goberador-de-rio-negro-no-hay-fracking-en-la-provincia/. Fecha de consulta
Noviembre de 2017.
71Diario Río Negro, 27/11/2013. Disponible en http://www.rionegro.com.ar/region/que-dice-el-fallo-YPRN_1387842.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
72Videoconferencia de Cristina Kirchner 14/5/2015. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=9cpl_jJCloU.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
73Ver:
http://www.rionegro.com.ar/region/weretilneck-defendio-la-convivencia-entre-fracking-las-chacras-y-los-vecinos-BX11
76102. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
esta coalición logró que el nivel inferior de gobierno declarase varias Ordenanzas municipales que
impiden el fracking, 3 de ellas fueron derogadas; la primera de ellas fue la de Cinco Saltos, vetada
por su intendenta en 2013 con el aval del gobernador, mientras que las de Allen y Fernández Oro
fueron consideradas inconstitucionales por el Tribunal Superior de Justicia provincial en 2013 y
2017, respectivamente. A pesar de ello resulta importante destacar que los productores y vecinos de
distintas localidades continuaron apelando a sus concejos deliberantes para detener o impedir
proyectos exploratorios en zonas productivas. En consecuencia, desde 2013 a la fecha casi un tercio
de los municipios rionegrinos se declaró en contra del fracking (12 de 39). Todo ello en un contexto
de fuerte promoción por parte del estado nacional y provincial y a pesar de los fallos judiciales
adversos. Así mismo, los departamentos más activos contra el fracking (Avellaneda y General
Roca) son aquellos donde se concentra la producción frutícola y casi la totalidad de las
ordenanzas74.
A la luz de estos casos es posible señalar que, en Río Negro, el peso de la coalición en favor del
fracking ha sido más determinante a pesar de la fuerte resistencia de actores diversos que, si bien
impulsaron Ordenanzas en el nivel inferior de gobierno, no lograron detener efectivamente el
desarrollo de nuevos proyectos. Por el contrario, el avance de pozos de extracción continúa
avanzando hoy sobre campos antes abocados a la producción frutícola.
Tras haber realizado un breve recorrido sobre la composición y los resultados obtenidos por las
coaliciones tanto en favor como en contra del método del fracking durante 2010 y 2017, analizo a
continuación el sistema político y la matriz económica subnacional para observar si las mismas
inciden o no en el éxito o fracaso de una coalición de actores sobre una política pública vinculada a
recursos naturales.
Sistema político en Río Negro
La provincia de Río Negro estuvo gobernada principalmente, desde el retorno a la democracia, por
la Unión Cívica Radical (UCR), la que triunfó de forma constante y consecutiva en siete sufragios,
alcanzado la reelección de su fórmula ejecutiva en tres oportunidades (Massaccesi 1991, Verani
1995 y Saiz 2007). En 1991 esta fuerza obtuvo la ventaja oficialista más holgada respecto a su
contendiente (PJ) por 20 puntos porcentuales. Sin embargo, en 2011 se observa la primera
alternancia en el poder ejecutivo tras el triunfo electoral de la Alianza Frente para la Victoria que
consiguió la gobernación tras 28 años de primacía radical. En efecto, es posible identificar dos
períodos: uno entre 1983 y 2011 donde la UCR se mantuvo de forma ininterrumpida al mando del
ejecutivo provincial a pesar de las derrotas de la UCR nacional y otro que surge en 2011 tras
triunfar por primera vez el PJ-FPV en los sufragios.
Según el artículo 123 de la Constitución provincial de Río Negro, el poder legislativo (unicameral)
se compone de 46 legisladores, 24 corresponden a representantes regionales (3 por cada una de las
regiones) y 22 son electos por representación poblacional tomando a la provincia como un distrito
único. El total de los legisladores se renueva totalmente tras cumplirse el período de cuatro años con
la posibilidad de ser reelectos. De los datos tomados del Atlas Electoral de Andy Tow 75, se
desprende que, desde el retorno democrático hasta la actualidad, siempre el oficialismo ha
conseguido ocupar la mayoría de las bancas, siendo la elección de 2011 la que mayor cantidad de
asientos legislativos consiguió una fuerza política con el 69%.

74Cinco Saltos, Villa Regina, Allen y Fernández Oro se ubican en el Departamento de General Roca. Mientras que
Choele Choel, Chimpay, Lamarque, Pomona, Belisle y Beltrán se hallan en Departamento Avellaneda. Por último,
también se declararon municipio libre de fracking General Conesa y Viedma.
75Atlas electoral de Andy Tow. Disponible en http://www.andytow.com/blog/. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
La Tabla 3 presenta los datos referidos al Número Efectivo de Partidos y el Índice de
Fragmentación del poder legislativo rionegrino. El promedio total del NEP entre 1983-2015 es de
2,21 y el IFL 0,54 lo cual refleja una tendencia a la representación de 2 partidos en la unicameral
UCR y PJ, con una baja fragmentación en el cuerpo legislativo.
Matriz económica rionegrina
La Provincia de Río Negro cuenta con una diversidad económica baja si tenemos presente que sólo
dos complejos productivos concentran el 86% de las exportaciones provinciales. En primer lugar se
encuentra el complejo frutícola que abarca el 75% de los productos exportados por la provincia,
siendo las peras (50%) y manzanas (18%) las frutas más exportadas (MECON 2015c). En segundo
lugar, aunque en muy menor medida, se registra la exportación de productos vinculados al rubro de
hidrocarburos (11%). En lo referido al Producto Bruto Geográfico, Río Negro alcanzó en 2014 un
total de 43 mil millones de pesos, compuesto en un 22% por el sector primario, un 11% por el sector
secundario y un 67% por el sector terciario.
Respecto al sector hidrocarburífero, la provincia representa (tomando datos de 2013) sólo el 4% y el
7,5% de la producción total de gas y petróleo del país, respectivamente (Dirección Nacional de
Relaciones Económicas con las Provincias 2015a). Es decir que no tiene una posición relevante en
el suministro energético nacional. A su vez, si se la compara con su vecina Neuquén, el volumen de
reservas comprobadas de gas es diez veces menor y de petróleo al menos cuatro veces más
reducida76. Entonces si bien no es posible decir que posee una trayectoria hidrocarburífera sólida, sí
presenta una baja actividad extractiva de hidrocarburos desde la década de 1970. En efecto, según
un informe elaborado por la FAO (2015) entre 1992 y 2013, las regalías y cánones de exploración
representarían en promedio el 10% de los ingresos totales provinciales (cifra que se encuentra lejana
del 27% que representa actualmente el sector para el estado neuquino pero es de todos modos
significativa para las arcas provinciales). En este sentido, en 2014 la legislatura provincial aprobó el
proyecto enviado por el ejecutivo que se propone prorrogar por diez años las concesiones petroleras
de cuatro empresas (Petrobras, Tecpetrol, YPF-YSUR y Entre Lomas) que producen el 90% del gas
y el 75% del petróleo de la provincia por una inversión total de U$S 3 mil millones, con el
propósito de aumentar la extracción de los mismos 77. Para 2016, la provincia consiguió un record
histórico respecto a los ingresos por regalías hidrocarburíferas, alcanzando los 200 millones de
pesos que se depositaron en el tesoro provincial sólo en concepto del mes de julio, proviniendo del
yacimiento Estación Fernández Oro (que comprende las localidades de Allen y Fernández Oro) el
60% de las regalías gasíferas78.
En términos de empleabilidad, el sector hidrocarburífero en la provincia sólo emplea a mil personas,
lo que corresponde al 1,4% del total del empleo provincial, mientras que las actividades
agropecuarias emplean al 24% de la población económicamente activa. Por su parte en lo referido a
la administración pública, Río Negro es la séptima provincia con más empleados públicos por
habitante, llegando, según el Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas 79 a 80 empleados públicos

76Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 2015. Reservas comprobadas de petróleo por cuencas. Total del país.
Años 2011-2015. Disponible en https://www.indec.gov.ar/nivel4_default.asp?
id_tema_1=3&id_tema_2=36&id_tema_3=91. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
77Diario La Nación 14/12/2014. Disponible en
http://www.lanacion.com.ar/1752319-rio-negro-prorrogo-concesiones-petroleras-por-diez-anos. Fecha de consulta
Noviembre de 2017.
78Secretaría de Estado de Energía 24/8/2016. Disponible en http://www.energia.rionegro.gov.ar/index.php?
contID=31587. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
79Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Disponible en
cada mil habitantes, lo cual representa el 47% de los puestos formales en el sector privado (FAO
2015).
Datos comparados
El análisis comparado muestra las trayectorias disímiles de la explotación del fracking en las
provincias argentinas. La provincia de Entre Ríos no ha tenido grandes incentivos económicos para
avanzar con el fracking. Esto se desprende de la particular combinación entre la eventual
potencialidad de un sector económico inexistente, la presencia de actores agrícolas y turísticos
relevantes que se sintieron en riesgo frente al fracking y la capacidad del estado provincial de
obtener rentas y recaudar impuestos provenientes de otros actores económicos. Sumado a esto, un
ejecutivo provincial preocupado por la conflictividad social, debió respetar las presiones sociales en
la escala local y se vio forzado a abrir el diálogo sobre la problemática y acercar posiciones con
sectores políticos de la oposición. Este escenario permitió entonces una incidencia efectiva de las
resistencias sociales en la restricción de la fractura hidráulica en la provincia.
Contrariamente, Río Negro ha tenido un alto nivel de incentivos económicos para avanzar con el
fracking. Por un lado porque se conoce la existencia y el potencial energético de Vaca Muerta, lo
cual atrajo importantes inversiones extranjeras y nacionales en la zona del Alto Valle. En segundo
lugar porque el complejo frutícola se encuentra en crisis hace varios años, lo cual disminuye
considerablemente su capacidad de expansión territorial o tracción en las decisiones del gobierno
provincial. Entonces, si bien existieron acciones de resistencia que impulsaron la prohibición del
fracking en más de 11 municipios, el ejecutivo provincial tuvo un bajo nivel de preocupación por la
conflictividad social y decidió obstruir o apelar las ordenanzas municipales y continuar con la
explotación en yacimientos no convencionales a través de la técnica de fracking.
Retomando la pregunta inicial sobre qué factores nos permitirían explicar las políticas públicas
subnacionales disímiles en lo que respecta al método de fractura hidráulica, a pesar del gran
impulso del estado nacional podríamos decir lo siguiente.
Las variables vinculadas al sistema político subnacional no nos arrojan diferencias sustanciales
entre ambos casos. Por un lado los datos referidos al Número efectivo de partidos e Índice de
fragmentación legislativa nos demuestran que la composición de las cámaras se asemeja bastante y
lo mismo ocurre con la variable “ventaja oficialista”. La única diferencia en lo referido al sistema
político es la alternancia de partidos en el ejecutivo provincial donde Entre Ríos tiene ventaja sobre
Río Negro dado que posee 3 alternancias políticas en la gobernación a diferencia de Río Negro
donde solo ha habido 1 sola alternancia.
Promedio de Número Efectivo de Partidos (NEP) e Índice de Fragmentación Legislativa (IFL)
para Entre Ríos y Río Negro en el período 1983-2015.
NEP IFL
Diputados Senado Diputados Senado
Entre Ríos 2,30 1,71 0,56 0,38
Río Negro 2,21 0,54
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos extraídos del Atlas Electoral de Andy Tow.

No obstante, las variables económicas sí nos permiten observar una relación positiva entre la
diversidad de la matriz económica subnacional, por un lado, y la configuración y capacidad de

http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/gasto_medio.php. Fecha de consulta Noviembre de 2017.

incidencia de las coaliciones de actores, por el otro. En efecto, Entre Ríos carece por completo de
trayectoria hidrocarburífera y evidencia una mayor diversidad de la matriz económica, presentando
una multiplicidad de actores económicos de relevancia que se oponen al fracking. A su vez posee
bajos incentivos económicos para avanzar con la actividad debido a la escasa relevancia del
yacimiento en términos concretos, lo que hace esperar que aumenten las posibilidades de incidencia
de la coalición contraria a la actividad. En contraposición, Río Negro representa un caso de mayor
tensión ya que si bien posee una matriz económica volcada principalmente a la producción y
exportación de frutas, posee una trayectoria hidrocarburífera intermedia que comenzó a expandirse
en los últimos años a partir del descubrimiento de yacimientos no convencionales. En otras
palabras, el descubrimiento de Vaca Muerta y el conocimiento efectivo de yacimientos de shale gas
en territorio provincial generaron enormes incentivos económicos para la provincia. En efecto, ante
un escenario de crisis del sector frutícola, mayor demanda interna de gas y auge de proyectos
extractivos, la coalición promotora del fracking consiguió avanzar sobre tierras productivas a pesar
del fuerte rechazo social.

V. Concusiones
El hallazgo de yacimientos no convencionales y su posible extracción a través de la técnica
fracking no sólo ha ampliado la frontera energética a nivel global a comienzos de este siglo sino que
también ha generado un intenso debate en torno a su posible impacto ambiental. En Argentina, el
estado nacional impulsó a partir del año 2010 proyectos de exploración y extracción de
hidrocarburos en múltiples provincias mediante el fracking. Sin embargo, las respuestas de los
gobiernos subnacionales no resultaron uniformes y oscilaron entre el impulso y la restricción.
Como advertíamos en un comienzo, es posible distinguir dos coaliciones estado-sociedad que
confrontan entre sí respecto a la implementación o no del fracking en las dos provincias en cuestión:
por un lado, aquella que se inclina por advertir los riesgos socio-ambientales que produce la
actividad y que busca restringir la actividad y, por el otro, la coalición promotora que considera al
fracking como una oportunidad histórica para lograr el autoabastecimiento energético y conseguir
beneficios económicos. Cabe destacar también que las coaliciones no son idénticas al interior de
cada provincia ni son estáticas. En Entre Ríos la coalición en favor del fracking estuvo liderada en
un comienzo por el ejecutivo provincial, la firma Repsol-YPF y el estado nacional. Mientras que la
coalición contraria fue integrada por vecinos, productores rurales, ambientalistas, partidos políticos
y organizaciones de profesionales, los cuales lograron la sanción de 37 ordenanzas de prohibición
en el nivel municipal de gobierno y tiempo después la sanción de una ley provincial que prohibió la
actividad en todo el territorio provincial. Por su parte, en el caso de Río Negro prevaleció la
coalición a favor del fracking a pesar del reclamo de productores frutícolas, vecinos, sindicatos,
docentes y partidos políticos que si bien consiguieron aprobar más de 12 ordenanzas municipales no
prosperaron con su reclamo.
A la luz de los casos examinados, es posible afirmar que la matriz económica subnacional moldea
tanto la configuración como la capacidad de incidencia de las coaliciones de actores en las políticas
de recursos naturales. En efecto las variables económicas estudiadas nos demuestran que, en una
provincia con larga trayectoria hidrocarburífera, una canasta exportadora concentrada, altos niveles
de empleo estatal y, por ende, un Producto Bruto Geográfico dependiente de regalías
hidrocarburíferas como sucede en el caso de Río Negro, las posibilidades de que la coalición a favor
del fracking prospere son altas. Por su parte, las variables del sistema político analizadas no resultan
concluyentes para la pregunta que guía este trabajo pero sí pueden aportar a nuestra comprensión.
Para finalizar, en lo que respecta al nivel inferior de gobierno, los municipios, es posible advertir
dos aspectos relevantes que se vinculan y se desprenden del análisis de las variables económicas y
políticas. Por un lado, los casos muestran que las 49 ordenanzas impulsadas en las dos provincias
bajo estudio se hallan íntimamente relacionadas a la economía vigente en cada localidad, sea esta
producción frutícola, turismo o producción agropecuaria; en consecuencia los actores vinculados a
las mismas se opusieron a la llegada del fracking por un temor ambiental pero también económico.
En términos políticos, es posible señalar que los municipios resultaron ser el canal democrático más
accesible y rápido para manifestar la desaprobación de las coaliciones contra el fracking. Sin
embargo, dichas ordenanzas restrictivas dependen en gran medida de la decisión política del
ejecutivo provincial que puede, tal como demuestran los casos de Allen, Fernández Oro (Río
Negro), considerarlas inconstitucionales y recurrir al poder judicial provincial para que se expida
sobre la competencia del municipio para regular recursos naturales.
En conclusión, las diferencias entre las provincias respecto al peso de las coaliciones de actores que
promueven o pretenden restringir el fracking se explican con mayor fuerza a través de las variables
económicas analizadas previamente. Las mismas demuestran que son determinantes no sólo en la
conformación de las coaliciones de actores provinciales sino también en su capacidad de incidencia.
Cuadro 2. Variables económicas y políticas de Entre Ríos y Río Negro
Entre Ríos Rio Negro
Tamaño y composición del PBG en Agricultura y Ganadería (21%), Comercio (20%), Hidrocarburos (15%),
pesos 2014 Comercio (18%), Industria Administración Pública (11%),
manufacturera (17%), Actividades Transporte (9%), Agricultura (5%)
inmobiliarias (8%), Transporte (6%),
Construcción (5%), Adm. Pública (5%)
43.349.274 millones81
124.974.570 millones80
Exportaciones 2014 en millones de U$S 1.533 607
Principales complejos productivos de Avícola (23%), Soja (20%), Cereal Frutícola (75%) y Petrolero (11%)
exportación (18%), frutícola (5%), Ganadero (3%),
forestal (2%)
Total: 86%
Total: 69%
Trayectoria hidrocarburífera Nula Intermedia
Empleo público cada mil habitantes 59 80
Alternancia de fuerzas políticas entre 3 1
1983-2015
Promedio de la ventaja oficialista durante 11,3 9,5
1983-2015
Promedio NEP 1983-2015 2,30 Congreso 2,21
1,71 Senado
Promedio IEL 1983-2015 0,56 Congreso 0,54
0,38 Senado
Municipios Prohibieron el fracking 37 de 78 Prohibieron el fracking 12 de 39
municipios. municipios
Ley Provincial que prohíbe el fracking Si No

80Producto Bruto Provincial 2015. Dirección General de Estadística y Censos. Provincia de Entre
Ríos. Disponible en
http://www.entrerios.gov.ar/dgec/wp-content/uploads/2017/03/PBP_base_2004.pdf. Fecha de
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81Producto Bruto Geográfico Río Negro, 2009-2013. Los valores refieren al último dato
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“PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN POLÍTICAS AMBIENTALES LOCALES - CASO DE
ORDENANZA Nº 12.415/15 DE CORDOBA.”

Autor: MATIAS EMANUEL ROLDÁN.

Carrera: Licenciatura en Gestión Pública (alumno)

Mail: mer.consultoriambiental@gmail.com, 1733194@ucc.edu.ar,

Institución: FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES

INTERNACIONALES - UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CÓRDOBA.

Área temática: 14- AMBIENTE Y POLÍTICA

RESUMEN
Se presenta el proceso que la Ordenanza 12415/15 “Programa de Consumo Responsable de Bolsas
Camiseta”, transitó entre los años 2012 y 2016, siendo la primera ordenanza que empleó un proceso
de discusión y participación ciudadana, en torno a una normativa ambiental local.
En el año 2012 surge una propuesta que apuntaba a la disminución de consumo de bolsas plásticas
mediante un proyecto de ordenanza. Dicho proyecto apuntaba al armado de una normativa bajo un
proceso de análisis, diseño, presentación, participación y evaluación similar al de las políticas
públicas (Wayne Parsons, 2007).
Esto marcó un antes y después en el armado de ordenanzas o políticas que involucran temáticas
ambientales, donde se prioriza la participación ciudadana, tanto en el armado del proyecto
normativo, como en la posterior reglamentación.
El presente trabajo pretende abarcar, de una forma resumida, los 5 años de gestión sobre este
proyecto, enfocado en el espacio de participación multisectorial y en los resultados de dicho
espacio, como una metodología a implementar a futuro en la gestión pública.
Como resultado del proyecto, se generó la disminución de un 86%82 del consumo de bolsas
camiseta en Córdoba y su posterior réplica en otras ciudades del país.

82Cifra obtenida del análisis de consumo de bolsas plásticas por la Cámara de Supermercados
y Autoservicios de Córdoba - CASAC en el año 2016, año de implementación del proyecto, post
reglamentación de la ordenanza 12415.
 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”
Del Autor

MATIAS EMANUEL ROLDAN, 31 años.

Egresado de la Tecnicatura en Gestión Ambiental (2013) y egresado como Administrador de
Empresas (2016) del Colegio Universitario IES 21.
Diplomado en Planificación y Desarrollo Sustentable de la UNC. (2017)
Egresado del Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública de la Universidad
Católica de Córdoba y la George Washington University, junto al Instituto Federal de Gobierno de
la UCC. (2017)
Actualmente alumno de la Licenciatura en Gestión Pública, de la Facultad de Ciencias Políticas y
Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba.
Palabras Clave
Bolsas Plásticas, Políticas Públicas, Políticas Públicas Ambientales, Participación Ciudadana,
Políticas Ambientales Participativas.

Introducción

Desde el año 2009, tanto la provincia como la ciudad de Córdoba, fueron pioneras en la
implementación de un marco legal, que pretendió dar prohibición al uso de bolsas plásticas
llamadas “camiseta”. Sin embargo, ambas normativas coincidieron en haber sido formuladas en un
espacio y una forma totalmente “restringida de la vida pública” (Wilson, 1887; Denhardt, 1993) con
escaso conocimiento de su viabilidad de implementación. Esto llevó al fracaso casi instantáneo de
dicho marco legal, sin contar que carecían ambas, de una definición técnica y analítica, del
“problema”.

Este marco legal ineficiente no generó otra cosa que la imposibilidad de su aplicación, y la no
resolución de un problema ambiental: la circulación de bolsas plásticas en la ciudad; el uso de
bolsas no degradables en el territorio provincial. La principal complicación que se sumó a este
marco legal de inexistente implementación fue una ausencia de un análisis serio que determine una
problemática real. Esto llevó a que, durante más de 3 años, las normativas fueran incumplidas tanto
por la autoridad de aplicación, como por los abarcados por ellas.

Teniendo el marco legal como objeto de análisis (en principio), surge en el año 2012 un proyecto de
normativa acotado al territorio municipal. Este proyecto de ordenanza, acompañado de una línea de
base, análisis y definición de problemática, intenta ser aquel encuadre técnico/administrativo/legal
que se buscaba implementar años atrás. Iniciado como un trabajo práctico académico de un alumno
de una tecnicatura, el proyecto de ordenanza del que hablará el presente trabajo, transitó 5 años de
gestión multisectorial y procesos de consenso. Así fue como, en 2017, el proyecto ya convertido en
marco legal no solo disminuyó en más del 80% el consumo de bolsas, sino que dio pie a incorporar
el proceso de armado de una política pública, para el diseño, discusión e implementación de
ordenanzas que aborden Problemáticas Ambientales Urbanas - PAU.
Ponencia

Desde el año 2000 en adelante, a nivel mundial, en especial en América Latina, las ciudades en
crecimiento se han encontrado con dificultades al intentar resolver problemas directamente
asociados al aumento de su ejido, población y presión sobre los sistemas ambientales con los que
coexiste, denominadas Problemáticas Ambientales Urbanas o PAU83. Por lo general las ciudades
conviven con las PAU desde su nacimiento, pero con el evolucionar de su complejidad, los
gobiernos locales deben encarar posturas de gestión no tradicionales para poder hacer frente a estos
“nuevos” desafíos.
Actualmente se habla sobre estos desafíos desde la Reunión temática de Hábitat III sobre áreas
metropolitanas (2016) donde se expresa:

Ahora más que nunca, los desafíos que enfrentan las ciudades de todo el mundo en materia
de planificación urbana, que incluyen el transporte, la revitalización urbana [...] la protección del
medio ambiente, el agua, el aire, la energía, el saneamiento y el cambio climático, rebasan las
demarcaciones locales. (p.3)

No obstante, dicho documento, el concepto de PAU, en una ciudad como Córdoba, viene siendo un
desafío - obstáculo de una gestión local eficiente- desde hace ya varias décadas (al menos, en lo que
refiere por ejemplo a la gestión de residuos y temas anexos).

Con casi 1.400.000 habitantes y 576km² de ejido, Córdoba es claramente una ciudad
Metropolitana, pero no se percibe como tal. O al menos no desde su gobierno o de la mayoría de sus
habitantes. Esta falta de percepción trae aparejados distintos problemas, asociados con la
complejidad que una ciudad así tiene para poder resolver sus problemáticas, en especial las PAU. s

Si bien este trabajo no plantea el análisis de políticas públicas, o el análisis del proceso de armado
de políticas públicas ambientales, pretende traer a colación lo transitado durante el armado de una
ordenanza. Proceso que resultó en un mix entre una política pública tradicional y de “nueva gestión
pública” (Hood, 1991), con tintes de participación ciudadana involucramiento de privados.
Dicho proceso abarcó la temática del consumo responsable bolsas plásticas, también llamadas
“camiseta “, dentro de la ciudad de Córdoba, impulsado principalmente por un actor del sector
comercial, como lo es la cámara de supermercados y autoservicios de Córdoba.
Pero antes de entrar de lleno al proceso me gustaría aclarar previamente el concepto de política
pública, para lo cual tomaré el concepto de Velázquez, (2009), que expresa:

Política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e

instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los
particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La
política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende
modificar o mantener. (p.156).

Tal como el autor lo plantea, el concepto de política pública puede dividirse en tres ejes concretos:
83 Problemáticas Ambientales Urbanas - PAU: es un concepto propio que define aquellas
problemáticas que habitualmente se desprenden de la existencia de grandes aglomeraciones
de personas en ciudades de más de 500.000 habitantes. Representan a temáticas esenciales
para la subsistencia de dichas ciudades como ser: GIRSU, ESPACIOS VERDES, CONSUMO DE
RECURSOS, CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA E INFRAESTRUCTURA SANITARIA.
a) el eje de ejecución, involucra decisiones, acciones e inacciones, acuerdos e instrumentos, b) el
eje de planificación y participación, que involucra ser un proceso adelantado por las autoridades con
eventual participación de particulares, c) el eje de la problemática, que involucra el objetivo de la
política pública, ya sea reactivo o proactivo como también la definición de la problemática que
buscar atracar.
En este caso, el marco normativo que regulaba el consumo de bolsas desde el año 2009 había
incumplido con todos estos elementos.

A modo de aclaración, es comprensible que el concepto de política pública que se citó

anteriormente presente un alto grado de dificultad para implementarse en una ciudad tan grande
como lo es Córdoba. No obstante, la ordenanza 12415 demostró que si es posible realizar dicho
proceso. De hecho, dicha ordenanza y dicho proceso de participación fueron tomados como
ejemplos por distintas ciudades de la provincia y el país para replicar el mismo marco normativo en
otras realidades.

Proyecto de Ordenanza
En el año 2012 y bajo la Consigna de un trabajo práctico sobre delimitación de problemáticas
ambientales urbanas de la ciudad de Córdoba, se decide de encarar el análisis del marco legal que
regula el consumo de bolsas plásticas en la ciudad. El resultado que arroja el análisis es simple: ni
la ordenanza ni la ley provincial se cumplen, por vacíos legales, ineficiencia de la administración
pública, e incluso desconocimiento de la existencia de la misma normativa por parte de los
empleados públicos.

Derivado de este análisis, relativamente simple, pero a la vez tan negativo, se decidió optar por
proponer un proyecto de ordenanza que pueda cumplimentar con los objetivos del actual marco
legal no implementado. Pero surge aquí el primer gran problema: precisamente la falta de la
delimitación de un problema concreto.
A modo de anécdota, se aclara que hubo una reunión con la autora del marco legal, quién dejó claro
la ausencia total de asesoría técnica para diagramar el problema y posterior diseño de la política
pública. Es decir, la normativa de ese tiempo no buscaba resolver ningún problema, ya que no había
sido propuesto ninguno, sino simplemente, se buscaba la prohibición del uso de un elemento
concreto: la bolsa.

Habiendo comprendido que el principal elemento para un correcto diseño de una política pública,
como lo es la definición del problema, no estaba dado, se propone realizar el análisis de la realidad,
de una forma acotada, para delimitar el mismo. La tesis inicial: el problema es la bolsa plástica; la
tesis final: el problema es el consumo desmedido por parte de los ciudadanos. Sin intención de
entrar en detalle sobre este cambio de tesis, se aclara tiene que ver con el posterior estudio de
percepción que presentaré en esta ponencia.

Volviendo brevemente a uno de los componentes principales del concepto de política pública, como
lo son los acuerdos, se aclara que las propuestas de análisis de problemas, percepción y posterior
modelo de política pública, desde un inicio fueron presentados al actor protagonista de la
problemática: los supermercadistas.
Si creyó óptimo esta estrategia de intervención, ya que, de haber algún interesado en trabajar la
problemática, ya sea para disminuir el consumo o como referente de datos, éstos serían los
supermercados representados en Córdoba por la Cámara de Supermercado y Autoservicios -
CASAC.

Durante todo el proceso de armado de la política pública ambiental CASAC fue, sin miedo a
exagerar, el principal impulsor y negociador en la arena público/privada, como también el único
generador de datos a la fecha, sobre el consumo de bolsas (teniendo en cuenta que la bolsa se
introdujo al mercado argentino los años 80 y que, hasta la fecha de inicio del proyecto, el municipio
de la ciudad jamás había relevado el dato de consumo de bolsas plásticas.)
En concreto, de ese impulso y negociación que la cámara lograba, se pudo generar el primer
documento escrito que contaba con tres aspectos fundamentales: 1) una línea de base con el
consumo de bolsas plásticas en la ciudad de Córdoba, por parte de todas las cadenas de
supermercados, 2) un análisis de percepción social sobre la problemática del consumo de bolsa
plástica, 3) un modelo de ordenanza diseñada y diagramada en base a experiencias exitosas a lo
largo del país sobre la temática.

Es decir, entre finales del 2012 y principios del 2013, los supermercados de la ciudad de Córdoba,
percibidos como actor y protagonista, se acercaban a la gestión municipal con un análisis de
problema, un relevamiento de datos, un planteamiento de objetivos, y una agenda de trabajo que
involucra tanto el sector público como la sociedad civil, para intentar solucionar la problemática
analizada: el consumo desmedido de bolsas camisetas por parte de los vecinos. He ahí el llamado
“proyecto de ordenanza sobre bolsas plásticas”.
Cabe aclarar que dicho proyecto sólo buscaba el visto bueno para ser presentado y aprobado en el
órgano deliberante correspondiente, es decir, el diseño y propuesta de la política pública, habían
sido generados íntegramente por privados.

De más está decir que, si bien el proyecto involucraba programas de educación ambiental,
propuestas tomadas y diagramadas desde la percepción social (con una encuesta hecha a casi 1000
vecinos de la ciudad sobre alternativas al consumo de bolsas plásticas) incluso hasta plazo y monto
de multas, fue rechazado en forma casi inmediata por los representantes políticos y técnicos del
municipio. El argumento era simple, debían ellos hacer ese trabajo, y no quedaría bien que la
ordenanza se aprobara sin siquiera ellos haber percibido el tema como un problema público.

Y aquí otro de los componentes del concepto de política pública: las acciones e inacciones. Si bien
las áreas técnicas del municipio, luego de este primer avance comenzaron a trabajar, durante el
proceso del armado de la política pública, sus primeros pasos siempre fueron a la sombra del
armado de políticas públicas de modo tradicional. Es decir, desde una estructura jerárquica con
claros objetivos políticos, o al menos, sin tener tanto en cuenta los recursos de la Administración
pública disponían para su implementación.

Línea de Base
Conociendo que es de suma importancia el análisis y definición del problema, ya que esto será el
motor principal de la política pública, previo a la presentación de proyecto de ordenanza, se
dedicaron aproximadamente 14 meses para la investigación, relevamiento y procesamiento de dato,
que permitieran especificar un problema concreto y una forma cuantificable de resolverlo.
Tal como se expresó anteriormente, el problema era el consumo desmedido o irresponsable de
bolsas camiseta por parte de los clientes de los supermercados, dato que se concluyó en base
observaciones que se hicieron a campo.

Sin detallar mucho, durante aproximadamente 3 meses a casi 1000 personas, en distintas áreas de la
ciudad, se les realizó una encuesta de percepción sobre la problemática del consumo de bolsas
plásticas, elemento directamente relacionado con la gestión integral de residuos sólidos urbanos.
Los resultados que arrojó dicha encuesta fueron:
i) el desconocimiento general de la cantidad de consumo de bolsas plásticas que hacían los clientes,
ii) el 99% de las bolsas obtenidas en un supermercado eran utilizadas para la contención de residuos
en hogar,
iii) el consumo desmedido estaba relacionado con una percepción (errónea) sobre que la bolsa
entregada en supermercado “no tenía costo” y por ende servía como producto “gratis” de
contención de desechos,
iv) los clientes estaban al tanto de la contaminación visual que la bolsa plástica genera, no obstante,
aducen que ni el estado local ni en supermercado desalentaba su consumo excesivo o promovían
otras alternativas,
v) en la mayoría de los casos se desconocía absolutamente el marco legal de restricción de consumo
de bolsas plásticas a la fecha, tanto en clientes, como en funcionarios públicos; no así en
supermercados.

Este análisis permitió determinar a grandes rasgos cuáles eran las causas de la problemática y
principalmente las líneas de acción potenciales a desarrollar en el proyecto de ordenanza. Pero esto
no fue todo lo que se generó, a su vez se hizo un análisis de consumo de bolsas plásticas
contabilizando la cantidad de este elemento que se entregaba por mes en los locales adheridos a
CASAC, obteniendo así las primeras cifras en la ciudad de Córdoba sobre la cantidad de bolsa
entregadas a los vecinos.
Durante el primer año de relevamiento, 2012, se estimó que, en la ciudad de Córdoba a los vecinos
clientes de supermercados, se les entregaba aproximadamente entre 15.000.000 y 18.000.000 de
bolsas al mes, dependiendo el aumento por estación del año. (Ver Imagen 1 - Datos de Consumo 2012)

Es decir, previo a cualquier propuesta administrativa y apuntes de resolución o promoción de

alternativas de una problemática, se optó puntualmente por analizar los datos duros de la realidad de
dicha problemática, para luego poder generar propuestas de soluciones eficientes, encaminándonos
así, a la resolución del problema tal como lo plantea el concepto de política pública.

Esta generación de datos arrojó un producto alarmante y terminó de despertar el interés por parte de
la gestión del gobierno local para determinar al tema como problema público. Fundamentado la
importancia del proyecto desde la disminución de la contaminación ambiental, la responsabilidad
civil; el cuidado ambiental por parte del municipio, las empresas y los vecinos; la incorporación de
hábitos sustentables dentro de la comunidad cordobesa se logró, a fines del 2013, que ellos
analizarán la propuesta realizada y se comprometieran a realizarle observaciones. Dicho proceso
llevó aproximadamente un año.
 Datos de Consumo 2012

“Se debe tener en cuenta que, en la Ciudad de Córdoba, el consumo de bolsas camiseta
por parte de los supermercados es de aproximadamente un 35% siendo responsable del 65%
restante, comercios de rubro general, despensas, kioscos, farmacias, etc.
Es decir, que estimativamente, en la ciudad, circulan unas 43.714.285,71 bolsas
camiseta por mes, llevando la suma anual a casi 524 mil millones de Bolsas al año,
524.571.428,57 para ser exactos.” (Roldán, 2012. p8)

Respuesta Municipal

Habiendo transitado el año 2013 e iniciado en 2014 se obtiene respuesta por parte del municipio
sobre su intención de avanzar en el proyecto hacia la resolución de la problemática del consumo
excesivo de bolsas plásticas en la ciudad de Córdoba. No obstante, se genera una oportunidad para
poder trabajar en forma integral sobre el tema: se propone a la municipalidad poder contactar para
el diseño final a asociaciones civiles.
Si bien El Ejecutivo no estaba para nada acostumbrada hacer esto, los mandos técnicos aceptaron la
propuesta e incluso generaron la apertura del espacio para la discusión y el consenso del proyecto
de ordenanza.

Esta apertura dio lugar a un escenario concreto llamado ECCA (Espacio de Construcción de
Ciudadanía Ambiental) a donde fuimos invitados a participar, de la cámara de supermercados, en
conjunto con las asociaciones civiles a quién habíamos invitado. También se suma la cámara de
industrias plásticas nacionales y provinciales, un actor técnico objetivo como el INTI, dirección de
Educación municipal, redes de organizaciones, y otras reparticiones que tenían que ver con la
problemática ambiental.

Es decir, se había podido generar el caldo de cultivo para un proceso concreto y sólido del diseño y
armado de una política pública, que apunta a resolver concretamente la problemática presentada.
Dicho proceso fue el único utilizado para trabajar cualquier tema, y si bien llevo arduas horas de
trabajo que se extendieron por casi 12 meses, quedó para la historia. A grandes rasgos y sin buscarlo
directamente, podríamos decir que habíamos alcanzado de incorporar todos los componentes de una
política pública, en un plazo de casi tres años, a este proceso de propuestas, contrapropuestas y
negociaciones, que se acababa de iniciar, con todos los actores citados.

Proceso Participativo

El proceso participativo partió de una premisa concreta, a modo de requisito obligatorio que la
gestión municipal dejó en claro: los avances, observación y correcciones que se hicieron, en primer
lugar, al proyecto de ordenanza y una vez aprobada a la resolución y reglamentación, deberían salir
por consenso.
Si bien este requisito complicaba las gestiones de negociación, sobre todo para algunos actores que
se veían perjudicados con la propuesta inicial de disminución de consumo, sirvió como herramienta
para mediar temperamento, objetivos individuales e intereses por encima del bien común.

Casi sin darnos cuenta, durante la segunda mitad del 2014 y la primera mitad del 2015, transitamos
un año de duras negociaciones y avances lentos, pero que culminaría con la presentación y posterior
aprobación del proyecto de ordenanza, llamado a continuación, ordenanza 12415. Habíamos
cumplido el primero de los objetivos, que era el tener una norma actualizada, eficiente y aplicable.
Pero se nos había sumado una carga importante en torno a las negociaciones, espacios y
experiencias, que hacen al diagrama de las políticas públicas, y, que, sin darnos cuenta, marcaba un
antes y un después en la metodología de trabajo posible de diseño de políticas públicas, que
tuvieran en cuenta PAUs, en la ciudad de Córdoba.

Finalizando el 2015 con la ordenanza circulando y el proceso de reglamentación en pleno

desarrollo, el espacio ECCA comenzaba a mostrar una consolidación más que interesante con
respecto a las participaciones de sus miembros, la impronta de sus actividades dentro de la gestión
municipal, y los claros resultados positivos que brindaba esta metodología de trabajo participativa,
analítica, de consenso y acciones.

A modo de ampliación, durante la reunión, representantes de los distintos actores debatimos y

discutimos el articulado ordenanza, en cuanto objetivos, redacción y acciones posibles a realizar
una vez implementada, para luego ir avanzando con el articulado siguiente hasta lograr un consenso
pormenorizado de todo el documento. Lo mismo se repitió con el proceso de reglamentación de la
Norma que, quizás tuvo un ritmo distinto, más ágil en el análisis normativo por la experiencia
obtenida la interior, pero mucho más discutido y duro en el consenso, por los intereses individuales
que se remarcaban. Cabe destacar que sorprendió la autonomía del Estado local representado por
sus técnicos en dicho proceso.

A modo ilustrativo, se presenta en la Imagen 2, algunos de los registros fotográficos del ECCA
durante el proceso de armado de la reglamentación de la Ordenanza 12415.
 Imagen 2 - Registro ECCA

Experiencia ECCA

Reconociendo que el espacio de construcción de ciudadanía ambiental del municipio de Córdoba

fue un primer paso exitoso para intentar implementar el armado y diseño de políticas públicas
participativas, a la luz del conocimiento que hoy sirve de comparación, se puede decir que: de haber
seguido con la práctica, a la fecha el municipio de Córdoba podría haber sido pionero en la
generación de distintas políticas públicas propuestas desde, con y para la sociedad en general.

La metodología de trabajo es relativamente simple, el espacio de construcción de ciudadanía

ambiental, ECCA, funcionaba como una arena de negociación donde el municipio, representado por
sus mandos técnicos, oficiaba de árbitro. En el caso de los supermercados, ellos presentaban las
propuestas iniciales básicas junto con las cifras que servirían de línea de base. En una suerte de
contrapartida, la cámara del plástico a nivel provincial y nacional refutaban dicha información, ya
que eran los principales interesados en realizar modificaciones a la propuesta hecha por los
supermercados.
Por otro lado, las asociaciones civiles cumplían un rol de revisor y evaluador de las propuestas y
cambios realizados por los actores anteriormente citados. A su vez, el INTI cumplía rol de
observador objetivo e imparcial ante los intereses de supermercadistas o empresarios la industria
plástica.

Es decir, independientemente de quién generó el análisis dentro del espacio, el municipio no dio
lugar a una puja de poderes individuales, sino, centralizó la discusión de propuestas, observaciones
e intereses, con un solo objetivo: el dar resolución al problema público planteado. Resumiendo,
realizó el proceso de una política pública pura.
Aquí a donde nos detenemos a pensar por un momento qué, si bien el proceso de negociación y
consenso se extendió casi dos años y medio, el costo/ beneficio de haber logrado en ese tiempo, una
ordenanza que logró responder de lleno al problema público del consumo excesivo de bolsas,
habiendo consensuado todos los actores, el contenido de esa Norma, y habiendo generado un valor
agregado a la creación de una ordenanza, el proceso puede ser depurado, mejorado e implementado
como práctica habitual del armado de ordenanza políticas públicas que traten PAUs dentro del
municipio.

Si bien, de alguna forma el ideal es que toda política pública sea participativa, que todo diagramado
de política general- ordenanzas o leyes- debería ser bajo un análisis de problema público,
generación de datos, línea de base y posterior análisis de actores involucrados, sabemos que la
realidad no siempre puede presentar dicho escenario. Ya sea porque el problema público es de fácil
resolución, o de una complejidad altísima; o porque el municipio no tiene los recursos para
desarrollar espacios de trabajo como el ECCA, el ideal de armado de políticas públicas, la mayoría
de las veces es complicado de alcanzar.
No obstante, desde esta ponencia se cree que, con el desarrollo de una metodología básica de
gestión interna burocrática, todo gobierno local puede asegurar cumplir mínimamente con los
requisitos del concepto de política pública anteriormente visto, asegurando así el involucramiento
de distintos actores, la participación ciudadana, y de búsqueda directa de eficiencia para cumplir
con la resolución de problemas.

Sin intenciones de asemejar este proceso vivido a laboratorios de innovación o participación

ciudadana, como tenemos en nuestra Patagonia Argentina, en caso de Chubut, se cree que es muy
importante comenzar a generar espacios de participación ciudadana, en especial en la descripción
y selección de temática susceptibles de ser identificadas como problemas públicos, generando así
instancias de cogobierno, mejora de gobernanza, y hacia una nueva gobernanza, especial con
temática que involucran en el medioambiente o PAUs.
De esta forma, la gestión local se asegura de involucrar a todos los actores interesados y afectados
sobre distintas temáticas, tanto a la definición del problema, su alcance, sus variables etcétera, como
también a la incorporación de información con la que quizás no cuente y pueda ser facilitada por
actores privados o de la sociedad civil, siempre en pos de la resolución de problemas públicos hace
un bienestar común.

Si bien cada gobierno local tiene sus características, económicas, demográficas, geográficas,
ambientales, socio culturales, el procedimiento normativo que se plantea a continuación, pretende
poder ser aplicado en todos los gobiernos locales con mínimas modificaciones.

Proyecto de Ordenanza - Políticas Ambientales Participativas

Lejos de querer generar un manual de Procedimientos o un marco legal que restrinja el accionar
burocrático en gobiernos locales, esta propuesta simplemente busca presentar las acciones
realizadas durante el proceso de armado de ordenanza de bolsas plásticas en Córdoba, a modo de
ejemplo para que pueda ser replicada En otras temáticas por otros gobiernos.
Tomando como ejemplo los procesos de armado de política pública de Corzo (2013) y Tamayo
(1997), junto a el proceso real que vivió el proyecto de ordenanza de bolsas plásticas, se presenta la
imagen número 3 como posible procedimiento de armado de políticas públicas sustentables o
ambientales:

Identificación del problema: tal como lo plantea la bibliografía más tradicional, el esquema de
armado de políticas públicas como los de Parson o Laswell, inician desde la identificación de la
problemática o problema, ya sea tomándolo como un insumo hacia el proceso de armado de
problemática pública o como problema público en sí. Esta etapa puede ser realizada por el gobierno
local y su aparato burocrático o propiciar su realización por parte de la sociedad civil o privado, tal
como pasó con el ejemplo de bolsas plásticas. Las ventajas de abrir el juego a la determinación de
un problema público, es la de asegurar la certeza de datos, de intereses, y de actores que puede
circunscribir a dicha problemática. La desventaja de esto es obviamente la necesidad de tiempo y
recursos sobre todo de comunicación para poder llevarlo a cabo, sin contar la capacitación que la
sociedad civil debe tener para diagramar eficientemente este proceso de selección de un problema,
como también el riesgo que se corre de generar expectativas en terceros sobre lo que ellos creen que
es un problema público y en realidad no lo es para la gestión local.
propuesta de solución: propuestas de alternativas, posterior selección de alternativas, diseño de
proyecto e indicadores. A diferencia del resto de la bibliografía tradicional sobre el proceso de
políticas públicas, lo que se vivió en el ejemplo de la ordenanza de bolsas plásticas fue que, al no
significar para el gobierno local un problema público el consumo excesivo de bolsas plásticas, se
optó inicialmente por una propuesta de alternativa, previo a la instalación en agenda de la temática.
Si bien es un caso muy puntual, en cuanto a las PAU, hay ejemplos en que la única forma de
apuntar a resolver el problema es inicialmente seleccionar la alternativa, diseñar el proyecto y
posteriormente instalarlo en agenda, a partir de la visibilización del problema. Las ventajas de para
el municipio, implican en relativos ahorros de costo sobre el diseño armado y selección de
alternativas. La desventaja, puede estar asociada a un desconocimiento del tema, que puede dejar
en evidencia una falta de contacto entre la gestión municipal y la sociedad, sin contar la entrega de
una cuota de poder que hace la gestión local al grupo de la sociedad civil, que se acerca con una
idea diagramada y pensada, lista para implementar, a lo cual se puede sumar un desconocimiento de
la sociedad civil sobre el funcionamiento burocrático.
Instalación del tema en la agenda pública: visibilizar la problemática desde la propuesta y el
análisis del problema, realizado por la sociedad civil o el privado, generará en la gestión municipal
una presión externa que puede evitar, reforzando el punto 1 (Identificación del Problema). Si bien la
visibilización del problema es más una estrategia que la sociedad civil o el privado tiene para
generar algún tipo de permeabilidad hacia el municipio, puede servir como ventaja para legitimar o
mejorar la imagen pública, el gobierno deberá estar abierto a observaciones o instalaciones de temas
sociales en la agenda pública política.
En este caso, hay dos posibilidades de actuar, que dependerán, en mayor o menor medida de los
recursos, experiencia, capacitaciones y apertura, que tenga la gestión local. Estamos hablando de la
intervención y participación ciudadana entre el ingreso de una alternativa pensada para la
resolución del problema y el armado concreto del documento legal que buscar a resolverlo. Yo lo
llamo interacción neta de la política pública. Tomamos de ejemplo el proceso de la ordenanza
12415, una vez fue presentado el proyecto y la municipalidad dio el visto bueno para empezar a
tratar el documento, previo eso, citó a todos los actores involucrados para determinar si estos
contemplaban la misma percepción sobre el problema planteado por la cámara es supermercados. A
posterior, solicitó las propuestas o alternativas, distintas o similares, que cada uno de los actores
podía tener a partir de lo propuesto por los supermercados, que habían iniciado el proceso
presentando su propia alternativa. Es aquí donde la participación neta de cada uno de los actores
tiene mayor relevancia dentro del proceso, ya que cada uno, previo a trabajar una alternativa de
distintas visiones, tiene igual posibilidad que los demás, para presentar alternativas contingentes.
Este paso presenta más desventajas desde el punto de vista de recursos y de tiempo qué ventajas
desde el punto de vista económico o de eficiencia. No obstante, es el punto que más legitimidad y
mejora de imagen genera, hacia la gestión pública municipal. El ser convocados como vecinos,
centros vecinales, clubes, asociaciones, privados, agrupaciones, ONG, para presentar propuestas
concretas a un problema social, genera un valor agregado y una imagen positiva de la gestión
municipal que de otra forma sería muy complicado generar. Aunque esto cueste que el proceso se
extienda en el tiempo para asegurar la participación de todos los actores invitados. Ahora bien, si el
municipio no contara con los recursos o la apertura necesaria para llevar a cabo esta instancia, se
pasaría directamente al punto número 5.
sobre la elección de las alternativas ejecutar la creación de la legislación: es decir, el municipio
o el actor involucrado en forma principal deciden cuál es la alternativa a trabajar, salteando el punto
anterior, y se procede participativamente a diagrama el documento legal que se convertirá, a
posterior, en el marco normativo. En el caso del proyecto de ordenanza 12415, y su posterior
reglamentación, ésta fue la etapa más extensa en el tiempo del proyecto, sin contar la demora que
hubo para empezar a contactar los actores, y que hizo de eje central el espacio ECCA, donde se
buscaba el consenso sobre el articulado. Las ventajas son simples, se logró una ordenanza por
consenso generando así un apoyo entre todos los actores del proceso Nuevamente las desventajas
apuntan principalmente al tiempo y la eficiencia.
Control de la política pública: no está de más aclarar que posterior al diseño del marco normativo
es obvio que se espera que la política se implemente y se siga, de lo contrario no habría objetivo
para generar el marco legal, si no es, ponerlo en marcha. Al igual que la bibliografía tradicional
sobre el diseño de políticas públicas presenta, posterior a la implementación de una política pública,
la herramienta más importante es la evaluación de esta. Aquí se nos presenta una dicotomía
interesante, ya que, en el caso de la ordenanza de bolsas plásticas, el control y evaluación de la
política pública, lo realiza la municipalidad en cierto contacto con la cámara de supermercados,
quién es la que centraliza la información que cada cadena comercial genera en cuanto al consumo
mensual de bolsas plásticas. Los demás actores: cámara del plástico provincia, cámara del plástico
nación, INTI, sociedad civil, ONG, otros departamentos municipales, no participan del control y
evaluación de la política pública.
 Si por un lado evaluaremos la posibilidad de controlar y verificar el cumplimiento y el
alcance de los objetivos de la política pública, por medio de la percepción y análisis de todos
los actores involucrados en su armado, se cae de maduro que el índice de ineficiencia y el
gasto de recursos por parte de cada uno de los factores sería mucho más perjudicial que
delegar el control de la política pública algunos pocos. No obstante, el espíritu de
participación queda fuera de este punto.
Si por otro lado evaluamos la posibilidad de que el control de la política pública es
solamente de la gestión municipal, ganaríamos en eficiencia y tiempo lo que se pierde en
objetividad o apertura, excepto que tengamos implementadas acciones de gobierno abierto o
datos abiertos que permitan mostrar a la sociedad aquella información relevada los
controles, sin embargo, esa propuesta excede esta ponencia.

De esta forma se puede decir que se llevó a cabo el proceso participativo del armado de la
Ordenanza 12415 sobre consumo responsable de bolsas plásticas en Córdoba que terminó dando
como resultado una ordenanza modelo. Con una reducción de más del 85% en el consumo de bolsas
en Córdoba, con un 90% de su cuerpo consensuado, con un transitar de casi 5 años entre análisis de
consumo, percepción y negociaciones entre sectores de poder, la metodología de trabajo demostró
ser un proceso mejorable en muchos aspectos, pero aún sin hacerlo, es seguro que presentará
resultados satisfactorios, independientemente de la estructura organizacional.

Conclusión
La presente ponencia pretende ser un modelo de éxito sobre la implementación de la participación
ciudadana en procesos de armado de políticas públicas, que busquen abordar las Problemáticas
Ambientales Urbanas (PAU). El caso de la Ordenanza 12415 sobre bolsas plásticas, elemento
directamente relacionado a la gestión integral de residuos sólidos urbanos, es un ejemplo de que si
es posible.

La determinación de un problema “público” por parte de la sociedad civil presenta desventajas

visibles, asociadas a la “pérdida de poder de decisión” sobre la delimitación del accionar de la
gestión municipal, como también puede generar distintos escenarios de discusión sin conclusiones
concretas o exacerbadas por percepciones erróneas. No obstante, el caso en cuestión si es ejemplo
de una apertura de la gestión municipal, para incorporar temáticas.

En cuanto a la línea de base, tanto la gestión municipal como la sociedad civil, independientemente
a la determinación del problema público, deben asegurarse de generar los indicadores e información
necesaria, para poder alimentar el análisis de la problemática. Si bien puede haber desventajas sobre
los tiempos y recursos necesarios, este punto presenta más beneficios que contraindicaciones,
asociados los primeros, a un ingreso de datos hacia la gestión municipal (y el espacio de
participación) que puede enriquecer dicho proceso.

En cuanto a los espacios de participación persé, se sostiene que son indispensables para poder
abarcar la complejidad de las problemáticas y propuestas. Necesita de un gobierno local con espalda
y capacitado para difundirlos y sostenerlos, sabiendo que implican un gran beneficio para la imagen
pública y sobre todo, para la efectividad de la planificación e implementación de las políticas
públicas.

Por último, si se rescata algo por encima del proceso empírico/político, es la importancia y
factibilidad de generar proyectos de políticas públicas desde la sociedad civil, independientemente
del nivel de apertura del gobierno local. Obviamente si el municipio es reacio a la recepción de ese
tipo de propuestas, los proyectos pueden caer en saco roto. No obstante, retomando el concepto de
complejidad que una ciudad como Córdoba (como muchas otras ciudades del País) no hay hoy
gobierno local que pueda negarse a incorporar propuestas por parte de organizaciones o
agrupaciones, que apunten a la mejora de la calidad de vida de los vecinos.

A modo de reflexión, se sostiene que es de suma importancia que los gobiernos comiencen a
generar espacios y mecanismos de participación ciudadana en el diagrama, diseño e
implementación de políticas públicas o herramientas normativas, que apunten principalmente a
tratar temas ambientales. Las normativas que apunten al tratamiento de las PAUs suelen ser
susceptibles de una evaluación muy crítica por parte de la sociedad, que puede ser sorteada o
disminuida con procesos de participación en el armado de estas, no solo asegurando la pluralidad de
percepciones, sino también, generando el ejercicio de la participación activa y responsable.
Bibliografía

Garzón, David (1992): “De la ciencia de políticas al análisis de políticas: veinticinco

años de progreso”, en El estudio de las políticas, Luis Aguilar Villanueva (comp.), Ed.
Miguel Ángel Porrúa, México.

Laswell, H. (1992) “La orientación hacia las políticas” y “La concepción emergente
de las ciencias de políticas”, en Aguilar Villanueva, El estudio de las políticas públicas,
Miguel Ángel Porrúa, México.

Meny, Yves y Thoenig, Jean-Claude (1992) Las políticas públicas, Barcelona: Editorial
Ariel.

Parsons, Wayne (2007) Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica

del análisis de políticas públicas. México: FLACSO.

Reunión temática de Hábitat III sobre áreas metropolitanas - Indonesia (2016).Naciones Unidas.
Traducido.

Roldan, Matias Emanuel. (2012). Informe proyecto ordenanza de bolsas plásticas. Cámara de
Supermercados y Autoservicios de Córdoba / Municipalidad de Córdoba.

Velazques Gavilanes, Raul. (2009) Hacia una nueva definición del concepto “política pública”.
Mexico.
 Políticas Basura
Eduardo Francisco Verón
franciscoveron@live.com.ar
Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín
Ambiente y política.

Resumen:

Las políticas públicas referidas a los residuos son descartables. Esto significa que los diferentes
niveles de gobierno diseñan e implementan políticas de corto y mediano plazo que al poco tiempo
son suplantadas por otra.

En el presente trabajo se realiza un recorrido histórico sobre cómo surgió la preocupación ambiental
en el mundo y cómo repercutió ese fenómeno en la Argentina. Una vez contextualizado el momento
histórico se analizan las políticas que se fueron desarrollando en el país a nivel nacional, provincial
y municipal.

En el análisis de las políticas públicas se visualiza un gran énfasis en la preocupación ambiental, sin
embargo, cuando se inserta la cuestión social se produce una reflexión mayor en la población
destinataria de las políticas. Analizando una política pública socio-ambiental en un municipio clave
en la temática de los residuos por su cercanía al relleno sanitario más grande del país se pretende
dar cuenta de la importancia del enfoque social en las políticas ambientales.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado
por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”
Introducción

La cuestión de los residuos ha encontrado lugar en las agendas gubernamentales hace varias
décadas. Esto se debe a la contaminación que estos producen en los suelos, en el aire y en el agua y
la consiguiente repercusión negativa en la sociedad.

Los problemas que acarrean los residuos fueron analizados por la Organización de las Naciones
Unidas (ONU). A partir de ello los diferentes niveles de gobierno en el país (nacional, provincial y
municipal) diseñaron e implementaron diversas políticas con el objetivo de minimizar la cantidad
de basura producida para amortiguar los daños al medio ambiente y mejorar la calidad de vida de
los recuperadores.

A los efectos de encuadrar las características de las políticas locales, se trazará en primer lugar un
itinerario genérico de las decisiones tomadas a nivel global.

Con posterioridad se describirá cómo se fueron desarrollando las diversas políticas a nivel nacional
en relación a los residuos, planteando su surgimiento y las limitaciones que encontraron.

En el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, la problemática de la

contaminación de los residuos ha encontrado mayor agudeza ya que perjudica directamente a la
población que habita el partido, en particular, a los vecinos de la localidad de José León Suárez
quienes viven rodeados de grandes montañas de basura, plantas de separación de residuos y
negocios de compra-venta de cartones, metales y otros materiales. A diferencia de otros lugares en
donde se desarrollaron movimientos NIMBY (Walsh, 2003) que significa “Not in my back yard”
(No en mi patio trasero), en José León Suárez no existió un repudio vecinal en contra de la
instalación del basural en 1978 (Álvarez, 2012: 13); ni en el momento de su creación (se trataba de
un gobierno autoritario) y tampoco en los tiempos posteriores de democracia debido a que los
residuos comenzaron a ser la salida económica de cientos de familias que buscaban sobrevivir
habiendo sido expulsados de la sociedad, ya sea recolectando basura o incorporándose a las plantas
de separación.

En particular, el trabajo presente se detendrá en una política implementada por el municipio de

General San Martín que comenzó en septiembre del 2013 con la intención de trabajar la
concientización, la clasificación y el reciclado de residuos, mediante el programa “Separar,
Reciclar, Crecer” que se lleva adelante en 100 instituciones educativas del municipio.

Este análisis intenta abordar la temática de los residuos, desde las perspectivas social y educativa,
las cuales son ejes fundamentales de la política llevada adelante por el municipio.
Se incluye asimismo una descripción territorial de José León Suárez por ser ésta la localidad más
afectada ambiental y socialmente debido a la cercanía que presenta el basural de la CEAMSE.

El debate sobre el medio ambiente a nivel mundial

A nivel global, la cuestión del medio ambiente empezó a ser tema de agenda a partir de 1972
cuando la ONU dedicó una Cumbre a la temática ambiental (Grinberg, 1999). Esta llevó el nombre
de Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente Humano (CNUAH) y tuvo lugar en Estocolmo.
A partir de entonces se han llevado adelante conferencias, foros, programas, estudios y
recomendaciones a todos los países, con el fin de estudiar las causas que provocan el cambio
climático y los problemas ambientales que comenzaron a percibirse con preocupación a mitad del
siglo XX.

Esta primera conferencia ambiental dejó como resultado la Declaración de Estocolmo sobre
Ambiente Humano. Allí se vertían algunos principios y recomendaciones que apuntaban a la
concientización apelando a la responsabilidad de la población y a su relación con el medio que la
rodea, en particular acentuando este pedido a los gobiernos (sobre todo a los más desarrollados)
para que dirijan sus esfuerzos hacia la planificación e implementación de acciones que preserven el
aire, el agua, la fauna, la flora y todo lo que conforma el ecosistema. También solicitaba disminuir
las acciones que traen como consecuencia la contaminación, la destrucción de la biodiversidad, la
explotación de recursos naturales y el daño ambiental.

Esta Cumbre tuvo como resultado una importante repercusión en la opinión pública y derivó en
acciones de los Estados, que con una mayor concientización, promovieron legislaciones
encaminadas a proteger el medio ambiente. Asimismo la ONU creó instituciones para el estudio y la
promoción de programas ambientales. El más relevante es el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA) que tiene como misión promover actividades para su cuidado,
informando y capacitando a las naciones para mejorar la vida de sus habitantes.

En los años que siguieron a la CNUAH, la preocupación por las problemáticas ecológicas enraizó
en parte de la sociedad (Grinberg, 1999: 18), debido a la difusión otorgada por los medios de
comunicación y las reglamentaciones que diseñaron los Estados. Esto se logró pese a los limitados
recursos otorgados por el organismo internacional ya que tales políticas estaban sujetas a
contribuciones voluntarias de gobiernos, agencias y organizaciones mundiales, (caso contrario de la
UNESCO, la OMS o la FAO) (Grinberg, 1999:62). Si bien se logró instalar la preocupación a nivel
público, no se habilitó una satisfactoria implementación de las políticas propuestas en el Plan de
Acción anunciadas en la Declaración de Nairobi de 1982, en donde se congregaron representantes
de 105 gobiernos para evaluar el primer decenio de acción luego de la CNUAH.

En 1992 se realizó en Río de Janeiro la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo –popularmente conocida como la Cumbre de la Tierra-. Allí se intentaba evaluar los 20
años de gestión ambiental promovida por la ONU y debatir sobre la relación “desarrollo-ambiente”.
Este fue justamente el punto fuerte de discusión entre los representantes de las naciones, ya que
veían incompatible “respetar los límites de la naturaleza, preservándola y a su vez propagar
ilimitadamente el depredador estilo de vida del mundo occidental desarrollado” (Grinberg, 1999:
125). Más puntualmente, el gran debate fue entre los países en desarrollo-a los cuales se les
recomendaba limitar su accionar sobre el medio con el objetivo de proteger el ambiente- y los
desarrollados, quienes justificaban sus acciones en pos del avance tecnológico, fuentes de trabajo e
innovación científica y por lo cual no estaban dispuestos a frenar la marcha. Una de las muestras de
este desacuerdo fue la no firma del presidente Bush al Convenio sobre Biodiversidad. No obstante
esta conferencia no quedó solo en el debate sino que se produjeron acciones importantes para llevar
adelante acciones concretas en los años posteriores, como fue el caso de la firma del Programa 21 (o
Agenda 21) el cual propone 40 problemáticas para trabajar a nivel mundial.

Años más tarde, en 1998, se formuló la declaración del protocolo de Kioto en el marco de las
Naciones Unidas sobre el cambio climático y el nuevo paradigma ambiental. La problemática sobre
el medio ambiente entró así con mayor fuerza en las agendas de los poderes públicos para la
creación de políticas que colaboren con la sustentabilidad del medio ambiente. El convenio
formulado en esta cumbre fue uno de los más importantes a nivel mundial, por los objetivos
cuantitativos que se proponía, por la adhesión de gran cantidad de Estados que firmaron el acuerdo
y por las políticas concretas que se desarrollaron en los países, provincias, municipios y
departamentos para dar cumplimiento a esta declaración.
Posición de los diversos países en 2011 respecto del Protocolo de Kioto

Firmado y ratificado (Anexo I y II). Firmado y ratificado. Firmado pero con ratificación
rechazada

. Abandonó. No posicionado.

.Fuente: es.wikipedia.org

En el año 2002 se realizó la Cumbre sobre el Desarrollo Sostenible en Johannesburgo (Sudáfrica)

con la intención de iniciar un plan de acción que concrete los objetivos puestos en el programa 21,
en particular, la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y la conservación de los recursos
naturales, poniendo el foco en la solidaridad internacional y en las próximas generaciones.

En tanto en el año 2012 se realizó Río +20, la cuarta Cumbre sobre Desarrollo Sostenible, en donde
los debates oficiales se centraron en dos temas principales: construir una economía verde y -en
forma paralela- atenuar los efectos de la pobreza en la población. Para lograr dichos objetivos, se
propuso trabajar en la concientización y difusión de la protección ambiental, poniendo gran énfasis
en la educación, como una de las herramientas para que las políticas tengan anclaje y resultados
satisfactorios en las sociedades. Es por ello que el Plan de Acción Mundial sobre la Educación para
el Desarrollo Sostenible, que surgió en la Conferencia realizada en Japón en 2014, se materializó en
objetivos y en ámbitos específicos para actuar de modo que las poblaciones tengan la oportunidad
de adquirir conocimientos, competencias, valores y actitudes que les permitan contribuir al
desarrollo sostenible.

Como consecuencia de la Cumbre de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, el PNUMA

desarrolló una guía con estrategias para la acción de políticas sobre los residuos sólidos, la cual se
centra en una descripción de la gestión sobre estos y propone directrices para el avance en cuanto al
aprovechamiento de los residuos social, económica y ambientalmente, promoviendo que este tipo
de políticas se realicen a nivel nacional, ya que de este modo se podrían destinar más recursos a la
actividad, realizar proyectos que abarquen mayor superficie de territorio e incrementar la visibilidad
e interés de la problemática.

El medio ambiente en la agenda gubernamental a nivel nacional en Argentina

Con la creciente preocupación de la sociedad sobre el medio ambiente a nivel mundial y su

repercusión en la agenda pública nacional, Argentina ha sancionado leyes de gran importancia en
cuanto a la cuestión ambiental, además de la creación de organismos para ocuparse de distintos
aspectos en la protección de los recursos naturales.

Apenas terminada la CNUAH, Argentina creó en 1973 la Secretaría de Recursos Naturales y

Ambiente Humano. Aunque tuvo poca actividad por su disolución en 1976 con el golpe de Estado,
se puede destacar la vanguardista actitud del país para generar acciones ambientales y poner en
marcha lo resuelto en Estocolmo.

Ya en los años 90, con Menem en la presidencia, se reinauguró la Secretaría de Recursos Naturales
y Medio Ambiente mediante el decreto 2419. Aunque esta acción se interpretó como un esfuerzo
del gobierno por ajustarse a la agenda de organismos internacionales y así conseguir préstamos más
que una verdadera preocupación por los recursos naturales y el medio ambiente. Esto es coincidente
con el paradigma vigente en esos años respecto a la mercantilización de los residuos, que priorizaba
los mecanismos del mercado frente a la intervención estatal o la participación de la sociedad civil
(Gutiérrez - Isuani, 2013).

En este contexto tuvo lugar la creación del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) en
1990 que fue reconocido en 1993 por medio del Pacto Federal Ambiental. Este fue considerado un
gran avance entre las políticas ambientales, ya que dio paso a la creación de un organismo que
coordine y elabore políticas ambientales de manera federal, teniendo como principales objetivos:
considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos
con la administración pública (art. 9 del COFEMA); promover la educación ambiental (art. 15 del
COFEMA); informar a la población con datos sobre diferentes parámetros ambientales (art. 17 del
COFEMA) y establecer un sistema federal ambiental (art. 23 del COFEMA).

La normativa más importante en esos años fue la inclusión del derecho a un ambiente sano en el
artículo 41 de la Constitución Nacional Argentina de 1994, estableciendo al nivel nacional normas
generales respecto al ambiente y a nivel provincial la implementación de políticas concretas para el
cumplimiento de las legislaciones.

A partir de ese momento y hasta el 2001, no hubo importantes avances respecto a las leyes de
temática ambiental; recién en el 2002 se puede destacar la Ley General del Ambiente N°25.675.
Esta ley establece los presupuestos mínimos para la creación de una gestión sustentable y adecuada
del ambiente, entre los cuales son destacables los puntos referentes al fomento de la participación
social en la toma de decisiones, la promoción de cambios de conductas sociales por medio de la
educación ambiental, la solidaridad con generaciones futuras y la coordinación interjurisdiccional.
Ejes que los gobiernos provinciales y municipales deberían tomar para gestionar sus políticas
ambientales.

De esta ley que abarca grandes aspectos referidos al medio ambiente, los recursos naturales y la
diversidad biológica, se desprenden: la ley 25831/2003 que establece un régimen de Libre Acceso a
la Información Pública Ambiental para que todos puedan solicitar e informarse sobre cuestiones
ambientales y requerir al Estado en todos sus niveles la información; y la ley 25.916/2004 sobre la
Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, que apunta a establecer los presupuestos mínimos para
el tratamiento y la regulación normativa referida a la temática de los residuos sólidos urbanos. En
esta última cabe destacar el artículo 25, que establece las funciones de la autoridad de aplicación;
promover programas de educación ambiental y de concientización social; activar los instrumentos
económicos y jurídicos y fomentar la participación de la población en la reducción, reutilización y
reciclaje de residuos.

En el año 2006 –bajo la ley 26.168- se creó la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR), cuya área de competencia es interjurisdiccional (ya que comprende dentro de sí varios
distritos84 y niveles gubernamentales) y su función es coordinar acciones para el saneamiento de la
cuenca Matanza-Riachuelo.

Ya culminando la primera década del siglo XXI, en Argentina comienzan a surgir demandas
sociales que solicitan la sanción de leyes para proteger los recursos naturales. De aquí es que surge
la ley 26331 del 2008 estableciendo los Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los
Bosques Nativos y la ley 26639 del 2010 que determina un Régimen de Presupuestos Mínimos
para la Preservación de los Glaciares y el Ambiente Periglacial.

84 Parte de la Ciudad de Buenos Aires, Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, General
Las Heras, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo ySan Vicente.
Acciones ambientales en la provincia de Buenos Aires

En la provincia de Buenos Aires, a partir de la sanción de la Constitución Provincial en 1994, se

estableció el derecho a gozar de un ambiente sano (artículo 28). Desde entonces la provincia asume
el compromiso de asegurar una gestión ambiental para preservar, recuperar y mejorar los recursos
naturales. Con posterioridad se aprueba la ley provincial 11.723 en 1995 para la protección,
conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general. Esta
ley es de las más importantes que existe a nivel provincial ya que legisla sobre varios ejes de trabajo
como los derechos y deberes de los ciudadanos en materia ambiental, los instrumentos a utilizar
para la evaluación y medición de los impactos de la contaminación, la educación y comunicación
respecto a contenidos ecológicos. Más allá de estas disposiciones generales, la ley cuenta con otras
específicas -referidas al agua, el suelo, la atmósfera, la energía, la fauna, la flora y en los incisos 65
y 66- la cuestión de los residuos. Y es precisamente en este punto donde se especifica la delegación
a los municipios de las tareas de minimización, recolección y recuperación.

En 2006 se sancionó la ley 13.592 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos fijándose los
mecanismos, que deben ser implementados por los municipios para garantizar un correcto
tratamiento de los residuos desde su generación hasta su disposición final. Se apunta a reducir en
forma progresiva la cantidad de desperdicios que se generan por día y establecer métodos de
procesamiento de residuos compatibles con el cuidado y la protección del medio ambiente. El
artículo 3 establece como principio de la política de gestión integral “la valorización de los residuos
sólidos urbanos” entendiéndose por valorización a los métodos y procesamiento de reutilización y
reciclaje en sus formas química, física, biológica, mecánica y energética.

Más allá de estas normativas que contemplan la cuestión ambiental, en la praxis el gobierno de la
provincia de Buenos Aires poco accionó en forma efectiva la constitución de un ambiente más
saludable. Esto se puede evidenciar, por un lado, en la delegación que la provincia realizó hacia los
municipios de las tareas concretas respecto a las políticas ambientales 85. Con escaso seguimiento de
las operaciones y articulación entre los ministerios provinciales y las secretarías y direcciones
municipales. Y por otro lado, en el bajo rango al que fue llevado el equipo encargado del medio
ambiente en el nivel provincial.

Hasta el 2011 el mencionado equipo estuvo a cargo del Organismo Provincial para el Desarrollo
Sostenible (OPDS), dependiendo de la jefatura de gabinete, ya que se tenía la idea que esta cuestión
era transversal a todos los ministerios; sin embargo con el decreto 11 del 2011 se creó la Secretaria

85Como deja establecido la ley 11.723, título III, capítulo VII, inciso 66.
de Espacio Público que contenía dentro de sí al OPSD reduciendo así su presupuesto, jerarquía y
competencias.

Es a partir de este momento que los municipios, como nivel de gobierno más cercano a la
población, tomaron la tarea de implementar políticas regladas por los niveles superiores.

Dentro de la provincia de Buenos Aires hay algunos distritos que se destacan por ciertas acciones
llevadas adelante en materia ambiental -como es el caso de La Plata, Brandsen, San Miguel, San
Isidro y Malvinas Argentinas- teniendo experiencia de recolección diferenciada 86. Esta consiste en
la organización de dos servicios de recolección; uno para la BOLSA VERDE y otro para los
residuos que no se recuperan. Así, la ciudad cuenta con una recolección especial para las bolsas
verdes en días y horarios determinados en los que el camión recolector llevará la bolsa verde con
residuos inorgánicos a las plantas de separación –cooperativas de clasificación de RSU–, y no al
relleno.

Estas acciones mostraron “baja incidencia del volumen de residuos recuperados en el total de
residuos generados, que van desde el 0,19% al 3,66%, excepto La Plata que logró recuperar el
22%” (Gutiérrez, 2014: 38).

Por otro lado, municipios como Ituzaingó y La Matanza desarrollaron estrategias para la
reutilización y el reciclado de residuos a través de organizaciones y cooperativas que se nuclean
para capacitarse y revalorizar los desechos a la par que hacen un trabajo de concientización y
educación en escuelas, industrias y organizaciones (Gutiérrez, 2014: 76).

Cabe destacar el caso de Morón que entre su política ambiental incluye ambos procesos, tanto el de
la recolección diferenciada como la reutilización y el reciclado del mismo, siendo un caso
excepcional en el AMBA.

A pesar de estas acciones municipales -que sirven para trabajar la conciencia ambiental- no se
observan resultados relevantes. Como se sabe, la provincia de Buenos Aires consta de 135
municipios, de los cuales 24 conforman el conurbano, que es el área ambientalmente más
vulnerados por la falta de urbanización que presenta, la cantidad de habitantes que tiene y las
falencias educativas, económicas y de salubridad que las afectan. A raíz de estas graves
problemáticas estructurales, los gobiernos municipales consideran secundario la implementación de
políticas ambientales.

86Cabe aclarar que en el caso de Brandsen, La Plata, Morón y San Miguel la recolección diferenciada es domiciliaria y
en el caso de Malvinas Argentinas y San Isidro es a partir de contenedores en diferentes puntos del municipio.
Dentro del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) pocos son los distritos destacables en
políticas ambientales eficaces. Salvo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y La Plata 87, en los
demás gobiernos locales no se implementan programas ambientales o lo hacen pero como prueba
piloto y luego lo cancelan; en otros casos son muy incipientes y no llegan a tener una verdadera
repercusión en cuanto a la mitigación del problema. Esta situación tiene como consecuencia una
mayor cantidad de residuos llevados al relleno sanitario de la Coordinadora Ecológica Área
Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE).

La CEAMSE, ¿La disposición final de los residuos?

El relleno que actualmente funciona es el Norte III y se encuentra al límite con el barrio de José
León Suárez, una de las 27 localidades pertenecientes al partido de General San Martín en la
provincia de Buenos Aires. Se ubica en el extremo norte del Partido, siendo una de las que mayor
cantidad de villas de emergencias88 aglutina (Cravino, 2008: 10).

Mapa de la localidad de José León Suárez y sus alrededores

Fuente: Map Data 2015

Este barrio se caracteriza por contar con el centro de disposición final de residuos más grande de
Latinoamérica. La CEAMSE fue fundada en 1978 con la promulgación de la Ley 9111, bajo el
gobierno dictatorial de Jorge Rafael Videla, que establecía unificar el sistema de recolección y
disposición final de los residuos del conurbano bonaerense y de la Ciudad de Buenos Aires.

87Entrevista a España Verrastro, especialista en políticas ambientales en el área del AMBA.

88 La defino como ocupaciones irregulares de tierra urbana vacante con diferentes grados de precariedad.
La CEAMSE nació de la idea del ingeniero Guillermo Laura quien había presentado un trabajo
titulado: “El cinturón ecológico”, en junio de 1975 en el Concurso sobre Ingeniería Ambiental,
Contaminación del aire y del agua, ruidos molestos, etc. Allí proponía la creación de un cinturón
ecológico que sirviera al área metropolitana para proveer de parquización y forestación de los
terrenos que se encuentran a orillas de la cuenca del Reconquista.

En un primer momento esta política pública estaba destinada a sanear la problemática ambiental que
acarreaban las incineradoras, ya que el humo expulsado provocaba problemas respiratorios y daños
ambientales (Alvarez, 2012: 9). Pero por otro lado, tenía el objetivo de erradicar las villas de
Capital, las cuales eran asociadas a raíz del trabajo de recolección que efectuaban sus habitantes
como estrategia de supervivencia (Suárez, 2004).

A medida que los años fueron pasando y los suelos bajos se fueron rellenando con los residuos que
se producían en el área metropolitana, los espacios que quedaban para el relleno eran cada vez
menores y no se visualizaba alguna política alterna, ya que las potenciales localizaciones
propuestas por las autoridades contaban con la rotunda oposición de los vecinos quienes
argumentaban sufrimiento ambiental, además de reproducción de la desigualdad (Auyero y
Swinstun, 2006: 147).

Parte de José León Suárez bordea la autopista del camino Buen Ayre siendo esta la que separa a la
localidad de las tierras perteneciente a la CEAMSE. Es por tal cercanía entre la población suarense
y la CEAMSE que existe un estrecho vínculo entre ambos actores.
Niño suarense en un puente que se encuentra entre el basural y el camino Buen Ayre

. Fuente: Fotografía de Julieta Vitale

Con frecuencia este vínculo residía en un conflicto permanente ya que la población

-desesperada por obtener recursos de los residuos- mantenía una lucha constante con la policía que
los reprimía si los hallaban revolviendo la basura (Alvarez, 2012: 24). Tal situación se mantuvo
hasta el trágico episodio de la muerte de Diego Duarte el 15 de marzo del 2004 en el Relleno Norte
III de la CEAMSE. Duarte de 15 años, para no ser reprimido por la policía, se refugió debajo de
unos cartones y fue aplastado por un cargamento de basura a pesar del aviso de Federico, hermano
de Diego, a los operadores y al supervisor. La policía no realizó ningún esfuerzo para socorrer al
joven (Dujovne Ortiz 2010; Alvarez 2012).

A partir de allí se llegó a un acuerdo entre la CEAMSE, la policía y “los quemeros” 89, consistente en
dejarlos pasar al predio por unas horas en la tarde para recolectar residuos que les pudieran servir
para el consumo o la venta (Carreño 2010: 77; Alvarez 2012: 31; Mantiñán 2013: 59).

Adam Guevara90, un vecino suarense, observó con preocupación el conflicto existente entre el

89 Se denomina así a las personas que van al basural de la CEAMSE a recolectar materiales que le sirven para su
posterior consumo o venta.

90Fundador de la primer planta social de separación de residuos “Las Piletas” en el 2004

personal de seguridad de la CEAMSE y los quemeros, ya que el acceso al predio se hallaba
restringido al uso público y ellos pugnaban por ingresar para recolectar los elementos para su
subsistencia, generándose permanentes enfrentamientos.

Por otro lado, reparó en la escasa eficacia del sistema que llevaban adelante sus vecinos consistente
en ir a la quema, recolectar la mayor cantidad de elementos posibles y luego en sus casas separarlos
para venderlos a algún comercio de compra-venta de material. Guevara pensó que si se organizaran
los beneficios serían mayores, ya que en vez de venderlos a negocios minoristas que pagaban poco,
con lo que juntaban todos (que para ese entonces eran alrededor de 200 vecinos) podrían venderlo a
un mayorista quien pagaría un precio más alto por kilo tanto de metal, como plástico, cartón, etc.
Pero para ello necesitaban un lugar físico en donde efectuar la separación. La organización se pudo
conformar entre 2003 y 2004, después de numerosos pedidos a diferentes autoridades de los niveles
municipal, provincial y nacional91. Es así como nació la asociación “Las piletas” (ubicada en el
asentamiento que se encuentra entre los barrios de Lanzone e Independencia, en la localidad de José
León Suárez) que fue considerada como la primera de las cooperativas de origen social.

En la actualidad funcionan nueve plantas sociales de separación 92, dos plantas privadas y también
otras informales del tipo familiar. Son galpones, en algunos casos muy amplios, en otros no tanto,
en donde camiones de residuos vuelcan su contenido diariamente en diferentes horarios. A pesar de
la presencia de olores repugnantes, de suelos salpicados por los líquidos residuales 93, y la constante
proliferación de gérmenes y bacterias, los trabajadores desempeñan su labor sin la presión del
permanente acoso policial.

La rutina de los recuperadores es la siguiente. El camión llega a la planta y vuelca su contenido en

una cinta transportadora y los cooperativistas se ubican alrededor dividiéndose el trabajo. Los
primeros deben ir rompiendo las bolsas que comienzan a ser transportadas por la cinta, los demás
deben tomar el material que se les haya asignado –cartón, papel, plástico, hierro, nylon- y
depositarlo en un bolsón que tienen a su costado. El material que no es tomado por los
cooperativistas cae en el bolsón de basura al terminar el camino de la cinta.

Estas organizaciones surgidas para paliar la cuestión social de pobreza y desocupación que

91Entrevista a Adam Guevara, noviembre 2013

92 Las Piletas, Socorrer Trabajar Construir, Esperanza del libertador, Piletas II Independencia, Lanzone Recicla, Todos
Reciclados, Tren Blanco, 8 de mayo y 3 de mayo.

93 Observación realizada en las Plantas: Las Piletas, SocTraCon, Lanzone Recicla y 8 de Mayo en junio del 2014.
presentaban los quemeros se constituyen “bajo formas de socorro al pobre que limitan entre la
integración, con la estigmatización de sus habitantes enviándolos hacia el “polo negativo” de una
identidad descalificada” (Althabe, 1993. Citado en Merklen 2010).

Las diversas cooperativas que se establecieron en los territorios en su mayoría presentan falencias
de infraestructura ya que son construcciones no terminadas o de materiales con una notable
visualización de precariedad (además de las condiciones en la que los recuperadores trabajan, con
pocos resguardos sobre su salud). De tal modo estas circunstancias hacen que las cooperativas, en
vez de operar como espacios integradores, con frecuencia resultan instrumentos de estigmatización
social. Es así como las acciones que se establecen con la idea de solucionar provisoriamente la gran
cantidad de problemáticas que se presentan en el territorio se transforman -en definitivas- a raíz del
límite impuesto por la falta de recursos, capacitación y /o planificación. Esto sucede porque, como
menciona Merklen, “Las solidaridades locales no producen prácticamente ningún recurso. Ella más
bien distribuyen y hacen circular medios que las organizaciones barriales recuperan fuera”
(Merklen, 2010: 155).

El trabajo que los recuperadores realizan no es reconocido como tal por gran parte de la sociedad e
incluso por el mismo Estado, Alvarez describe la situación de los recuperadores como una actividad
en condiciones infralegales ya que no los ampara el derecho laboral ni se respetan las normas de
seguridad e higiene en la producción además de no estar registrados ni pagar cargas sociales
(Alvarez, 2012; 95).
Quemeros recolectando material en el relleno norte III de la CEAMSE

Fuente: www.contaminacioncero.com

El hecho de modificar una política ambiental a raíz de la constatación de su ineficacia no es nuevo

en la historia de los residuos, sino al contrario, sigue una lógica casi rutinaria en el tratamiento del
tema.

Cynthia Shammah (2009) ha realizado un recorrido histórico, tomando como referencia las
investigaciones de Francisco Suárez (1998) y Eduardo Bidondo (2004) que demuestra la deficiencia
de una política sustentable sobre la gestión de residuos.

En un primer momento que puede ubicarse entre los años 1600 y 1856, se apuntó a arrojar los
residuos fuera del ámbito urbano. Los arroyos Maldonado, Medrano y Cildañez que cruzaban la
ciudad delimitaban los espacios para la disposición. En un segundo periodo que podemos ubicar
entre 1856 y 1903 se comenzaron a concentrar los residuos en un lugar específico para evitar la
propagación de enfermedades. La gestión municipal de la ciudad comenzó a barrerlos, recolectarlos
y trasladarlos. En un tercer contexto histórico que Suárez y Bidondo ubican entre 1903 y 1977 se
implementó la política de incineradoras que quemasen los residuos. Pero esta actividad era
sumamente dañina ya que expulsaba los gases contaminados al aire repercutiendo negativamente
para con el medio ambiente. Es más, la contaminación que provocaban las incineradoras era mayor
ya que creaba nuevas toxinas que no estaban en los desechos originales, como lo es la dioxina, uno
de los contaminantes artificiales más tóxicos que se conocen (Leonard, 2011: 278).Ya entrando en
los últimos años del siglo XX, se dio paso a la creación de la CEAMSE que ha ido reglamentando
los diferentes momentos por los que pasa el ciclo de la basura: la recolección, la minimización y la
disposición final, realizando políticas propias de un Estado Regulador que, como detallan Majone y
La Spina (1993), son de diseño, reglamentación de sanciones, adopción y aplicación de reglas de
conducta.

La reglamentación ha ido variando según los diferentes gobiernos a lo largo de los años, ya que la
capacidad institucional -como lo detallan Oszlak y Felder (1997)- se fue modificando según las
corrientes que iban encontrando anclaje en nuestro país; rasgos autoritarios en cuanto al
sometimiento de los distritos ante la CEAMSE durante el golpe de Estado; luego, con la llegada de
la corriente neo-liberal, tendencias mercantilizantes manifestadas en el tratamiento de los residuos
como objeto utilitario, sin un interés social y ambiental expresado en políticas sustentables.

Desde 1977 a la actualidad, aunque han cambiado los regímenes de gobierno y los partidos
políticos, la técnica de relleno sanitario ha permanecido vigente arribándose a la situación actual en
la cual han sido prácticamente cubiertos todos los suelos disponibles.

La técnica de relleno empleada actualmente consiste en depositar los desechos sólidos en el suelo,
los cuales se esparcen y compactan reduciéndolos al menor volumen posible, para que así ocupen
un área pequeña. Luego se cubren con una capa de tierra y se compactan nuevamente. Este método
era oportuno cuando se trataba de tierras en zonas bajas e inundables pero una vez que las áreas
destinadas se cubrieron, el método quedó sin justificación, comenzando entonces a formarse
montañas de basuras incontenibles.

Además de la saturación de los rellenos, es importante saber que por más que estos hayan sido bien
construidos, se filtra líquido de las lluvias, por ejemplo, en el interior de las cámaras, que se mezcla
con la basura y da como resultado el lixiviano, que se filtra en el suelo y contamina el agua
superficial y las reservas subterráneas (Leonard, 2011: 273).
Ilustración que muestra el proceso del relleno sanitario

Fuente: abnercastillo.blogspot.com.ar

Más allá del relleno sanitario, la Coordinadora Ecológica lleva adelante acciones para sacar
provecho de los residuos. En una entrevista realizada a un supervisor del sector III de la CEAMSE
se sostuvo que desde el año 2005 se está implementando un sistema para la extracción de gas
metano y exiliado (aprobado por el protocolo de Kioto) producto de la descomposición anaeróbica
que surge de la fracción orgánica de los residuos, gas captado por caños que lo derivan a la central
térmica para la generación de energía eléctrica (Noticias CEAMSE, 2012).

Para un mayor aprovechamiento de los residuos, en el año 2012 se instaló la Planta de Tratamiento
Mecánico Biológico destinada al procesamiento de Residuos Sólidos Urbanos. En este caso se
combinan procesos mecánicos y biológicos (Noticias CEAMSE, 2012). La etapa mecánica reside en
la separación de residuos secos y húmedos de forma manual por parte de los recuperadores
contratados por la empresa para - una vez discriminados- ser clasificados en papel, plástico y vidrio
para su posterior enfardado y comercialización. La etapa biológica consiste en el tratamiento de los
residuos húmedos en los biorreactores, donde son encapsulados herméticamente durante 21 días,
obteniéndose por un lado una reducción del 25% del peso y por el otro la producción de materia
orgánica estabilizada (es decir que no emite ni gases ni líquidos contaminantes) que se utilizará para
cubrir los residuos (CEAMSE:2012)
Es pertinente aclarar que esta planta de separación cuenta con un importante equipo de protección
sanitaria para sus trabajadores.

La CEAMSE también se ocupa de la regulación de los residuos, ya que como Empresa del Estado le
compete legislar sobre aquellas industrias que producen externalidades sociales, económicas y
ambientales (Muñoz, 1996). La tarea debería llevarse adelante por medio de entes reguladores,
acompañada de marcos normativos tendientes a asegurar la minimización de estas externalidades.

Las consecuencias de la falta de un seguimiento estricto a los comercios e industrias provocan que
al basural lleguen camiones que descargan residuos procedentes de supermercados y fábricas en los
cuales se pueden encontrar alimentos, electrodomésticos, juguetes, etc. (Alvarez, 2012: 43). Esta
cuestión deja en descubierto en primer lugar la falencia de regulación que permite a las industrias y
empresas desechar material sin discriminación previa, además de generar una la lucha interna entre
los quemeros y de ellos con el personal de seguridad (Alvarez, 2012: 31). La falta de control genera
aún peores consecuencias ya que es común encontrar que los quemeros vendan a comercios del
barrio mercadería que traen del relleno. Se supo de la existencia de una cooperativa informal que se
había convertido en una especie de supermercado en donde se vendía gran cantidad y variedad de
productos proveniente del basural94. Estos productos, en su mayoría, no estaban vencidos pero eran
desechados por fallas en los envoltorios95 y las empresas cobraban seguro por ellos.

San Martín, el basural del área metropolitana

La relación de trabajo entre el Gobierno de la provincia de Buenos Aires y el municipio de General

San Martín se centra meramente en una articulación rutinaria con el Organismo Provincial de
Desarrollo Sustentable limitada a habilitaciones industriales sin registrar un trabajo programático,
es decir un vínculo real entre ministerios y secretarías para el diseño, ejecución y financiamiento de
proyectos o programas (Gutiérrez y Merlinsky, 2016: 86).

Esta ausencia de articulación sorprende por tratarse -el municipio de General San Martín-de uno de
los territorios claves para abordar en forma decisiva e integral la cuestión ambiental debido a la
localización del depósito más grande de residuos del país; la gran concentración de industrias que
residen en el distrito; la presencia del río Reconquista con la contaminación que conlleva y la
instalación de numerosas villas de emergencia y asentamientos que se ubican en zonas bajas,
inundables y sin servicios cloacales y de agua corriente.
94 Investigación y observación propia, realizada durante el periodo de mayo 2013 a marzo 2015.
95 El envase que los recubre están al revés o desteñidos, rotos, abollados, etc.
Para tratar este gran conjunto de problemáticas, la gestión del intendente Gabriel Katopodis ha
tomado la decisión de crear la Dirección de Políticas Ambientales. La cual lleva adelante las tareas
de: controlar la contaminación provocadas por industrias de 1ra categoría; emitir certificados de
Aptitud Ambiental de 1ra categoría; medir los ruidos molestos provocados por industrias y trabajar
la cuestión de educación ambiental (llevando adelante las campañas de tecnologías en desuso,
recolección de tapitas para el hospital Diego Thompson y promoción de la construcción de
ecoladrillos y organización de eventos ambientales como el día del Agua y el Día del Medio
Ambiente).

Es de destacar que una de las actividades más relevantes de la Secretaría es el programa “Separar,
Reciclar, Crecer”; que a continuación se analizará utilizando el ciclo de políticas públicas propuesto
por Tamayo Sáez (1997), observándose que está en línea respecto a los objetivos educativos,
concientizadores, participativos, sostenibles y comunicacionales con las normativas internacionales,
nacionales y provinciales.

El ciclo de las políticas públicas suele comenzar con la detección de un problema social (Tamayo
Sáez, 1997), que en este caso es la falta de concientización ciudadana en cuanto a la importancia de
separar los residuos.

Programa “Separar, Reciclar, Crecer”

El programa “Separar, Reciclar, Crecer” surge a partir del 2008 de la mano de Teresa Pérez, una
activista ambiental, y de Carlos Duarte, estudiante de Análisis Ambiental, quienes diseñaron un
programa de Voluntariado Universitario con el objetivo de crear un espacio verde en el que se
promoviera el cuidado ecológico utilizando un predio de la Universidad Nacional de San Martín. El
proyecto fue aceptado y se creó el Bosque Urbano, un espacio frente a la Universidad sobre la calle
Irigoyen, en el que priman la vegetación, el cultivo y las actividades en relación con la naturaleza y
su preservación. Este bosque es un importante pulmón para la zona y, aunque pequeño, es centro de
variadas actividades en favor del cuidado ambiental.

A partir de la creación del mencionado espacio, en el 2009 se firmó un convenio entre la UNSAM y
el municipio de General San Martín (bajo la gestión del intendente Ivoskus) por el cual se diseñó y
puso en marcha la campaña de Educación Ambiental y Separación en Origen de Residuos, ya con
la incorporación de Sabrina Fernández, trabajadora social. Esto derivó en una prueba piloto del
programa “San Martín Recicla, Educación ambiental y Separación en Origen” de la mano del
municipio y de la UNSAM, en alianza con las cooperativas de trabajo Eco-Mayo, 7 de noviembre y
Juntos Somos Más. Las acciones se apoyaron en tres pilares: Educación Ambiental, San Martín
Separa y San Martín Recicla (Dell´Anno, 2013; 15) que tuvieron como objetivo inculcar en los
vecinos un hábito de reciclaje a través de la recolección y provisión de bolsas, el involucramiento
de los ciudadanos tratando que desde sus domicilios realicen la separación de residuos y así facilitar
la tarea a los recuperadores y la reducción del material destinado a disposición final.

Este programa encontró su fin a fines del 2011 cuando asumió un intendente perteneciente a otra
fuerza política (Gabriel Katopodis) sumado a las limitaciones presupuestarías y la necesidad de una
profesionalización y sustentabilidad del programa96 (Dell´Anno, 2013: 31).Sin embargo la
experiencia ha arrojado como resultado una base de concientización sobre un sector de la
población.

En el cuadro que se muestra a continuación se puede observar el aumento de la cantidad de residuos

que los vecinos han separado año tras año. Haciéndose un análisis comparativo se observar en el
mes de julio de tres años consecutivos (2009, 2010 y 2011) cómo el volumen de residuos separados
se ha incrementado notablemente. Esto demuestra la buena recepción por parte de los vecinos de la
política concientizadora.

Villa Maipú (Toneladas de residuos separados recolectados)

Meses/Año 2009 2010 2011

Enero - 15,52 15,12
Febrero - 15,14 13,40
Marzo - 18,28 23,14
Abril - 16,24 27,07
Mayo - 18,24 35,02
Junio - 14,72 32,20
Julio 4,92 19,14 22,80
Agosto 10,64 16,26 30,68
Septiembre 10,16 15,48 -
Octubre 11,72 10,80 -
Noviembre 12,22 13,58 -
Diciembre 9,56 12,88 -
Total Anual 59,22 186,28 197,33

96Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015

Fuente: Tesis de grado “Gestión de los residuos sólidos urbanos en el municipio de General San
Martín (2009-2011)” Norma Dell´Anno.

En el ciclo de las políticas públicas (Tamayo Sáez, 1997) el segundo momento corresponde a la
búsqueda de alternativas para la solución del problema en cuestión. En lo que respecta a la falta de
concientización social97 y ambiental98, se propuso en el año 2009 desde la Universidad Nacional de
San Martín un proyecto para llevar adelante en cuatro barrios 99 una prueba piloto que consistía en
instalar entre los habitantes el hábito del reciclaje (Dell´Anno, 2013: 3). Es así como vecinos de 108
manzanas de Villa Maipú, 100 manzanas de Villa Ballester y 100 de San Andrés 100 debían abocarse
a la separación de residuos en origen entre reciclables y no reciclables. Los reciclables debían ser
dispuestos en la calle en días y horarios determinados, desde donde serían recogidos por camiones
“especiales” que los llevarían a plantas de separación.

Según Teresa Pérez el presupuesto y financiamiento del programa era escaso, éste solo servía para
cubrir el costo de las bolsas de residuos, los cestos de cartón, la folletería, contenedores para los
puntos verdes y una contraprestación económica a dos pasantes de la Universidad y a las dos
diseñadoras del programa. Lo más gravoso correspondía al camión que debía realizar el recorrido
de recolección ya que Covelia cobraba $48000 por un recorrido de entre 100 y 120 manzanas dos
veces a la semana. Por tal motivo el programa “San Martín recicla” dejó de funcionar frente a la
imposibilidad de replicarlo en todo el territorio del distrito.

Esta limitación presupuestaría, sumada a la asunción del nuevo intendente Katopodis y su

discrepante visión respecto a la problemática de los residuos (poniendo énfasis en el trabajo sobre la
población estudiantil) resultó en la implementación -en septiembre del 2013- de un nuevo
programa denominado “Separar, Reciclar, Crecer”. Por tal razón la actual política concientizadora
tiene como población destinataria alumnos de jardines de infantes, estudiantes primarios y

97La falta de conocimiento de cómo repercute negativamente la no separación en origen de residuos a los
recuperadores y habitantes cercanos al basural.

98 La falta de conocimiento de cómo repercute negativamente la no separación en origen de residuos al medio

ambiente.

99Villa Maipú, Villa Ballester Este, San Andrés Oeste y Villa Ballester Oeste

100Cifras extraídas de la tesina de grado, Norma Dell´Anno, 2013

secundarios y el objetivo de “multiplicar el mensaje de la minimización, separación y reciclado
involucrando a todo su entorno” tal como lo planteó el intendente en el material entregado a los
chicos que participan del programa.

Se busca la tecnificación de la política pública por medio de actividades lúdicas y talleres con la
intención de fomentar la separación en origen101, conductas que luego serían extendidas hacia los
hogares por los mismos estudiantes.

Es así como surge la idea de ubicar cestos diferenciados de residuos en las escuelas y jardines de
infantes del municipio para promover el hábito de clasificar a los más pequeños, además de 10
oficinas descentralizadas y 14 puntos verdes (en la actualidad), con la instalación de contenedores
para trasladar los residuos reciclables.

El siguiente momento del ciclo de las políticas públicas, reside en la implementación del programa
correspondiente. En este caso consiste en llevar a las escuelas una propuesta de taller -eligiéndose
generalmente 5to grado de la educación primaria y 5to año de las escuelas secundarias 102- en donde
se ofrece una charla de concientización sobre la repercusión ambiental y social de los residuos en el
partido, para que luego los propios chicos realicen afiches, armen los cestos y se conviertan en los
promotores de separación de materiales.

El programa “Separar, Reciclar, Crecer” comenzó trabajando sobre 58 establecimientos educativos,

y actualmente abarca a 100, observándose diversos comportamientos.

“Hay escuelas en las que la concientización es realmente alta por lo que llenan varios
contenedores semanales”. Informó Teresa Pérez. En estos casos el interés de los alumnos es
fuertemente acompañado por los docentes y directivos.

En otras escuelas el programa, por falta de un seguimiento focalizado, no tuvo continuidad y ya no

se utilizan los cestos.

Por otro lado, no todas las escuelas aceptaron el programa: la EGB N°49 y EGB N°37 expresaron
su oposición para incorporar los cestos enviados desde el municipio debido a una previa experiencia
desafortunada con una ONG que nunca retiró los residuos que la escuela había separado.

Las bolsas de material reciclado son retiradas de las escuelas, jardines y puntos verdes por un

101Esto es separar los residuos según el material que lo compone en el domicilio.

102No eligen el último año el curso anterior, para que el programa tenga permanencia en el tiempo.
camión que pertenecía al corralón III, pero que desde el 9 de marzo del 2015 pasó a depender de la
Dirección de Política Ambiental dirigido por Cecilia Cardini. Gracias a esta modificación, el
programa goza de mayor autonomía para poder decidir los horarios y el circuito del transporte, ya
que antes de esta decisión, la misma unidad se utilizaba para diversas actividades y eso dificultaba
la frecuencia de recolección que pretendía el programa (cubrir alrededor de 20 escuelas por día).

Al principio el Programa enviaba el material reciclable aplantas informales 103de separación que
tenían la particularidad de estar constituidas totalmente por fuera de acuerdos con la CEAMSE, las
cuales se encontraban en domicilios o locales baldíos en donde un grupo de familiares o amigos
juntaban residuos, chatarra y volquetes para rescatar aquello que le sirviese.

Estos residuos traído de las escuelas significó para los recuperadores un crecimiento importante a
nivel económico, ya que les llegaba mercadería que no tienen que pagar, prácticamente separada, en
donde todo el material era comercializable y se encontraba seco y limpio. Esta planta encontró su
fin en el 2015 luego de varias denuncias de los vecinos por el gran foco contaminante que
significaba para el barrio esa planta informal.

Sabrina Fernández, actual responsable del programa, explicó que los residuos ya no son llevados a
esas plantas informales, debido a que los vecinos mostraron su disconformidad con respecto a la
presencia de un “basural” tan próximo a sus viviendas. Es así que en la actualidad los camiones que
recolectan las bolsas de material reciclable de las escuelas se dirigen a las plantas de origen social
que pertenecen a la CEAMSE y es Marcela Pozzuoli, titular del Departamento de Reciclaje de la
Coordinadora Ecológica, quien se ocupa de designar los camiones a las plantas.

Gracias a la formalización del sistema se pudo obtener información sobre la cantidad de material
aportado por el Programa, arrojando un resultado de 449,8 toneladas de material reciclable hasta
febrero del 2017, lo cual es un importante logro desde diversas perspectivas. Se trata de 116
toneladas de material que vuelven a tener una vida útil y no deben ser enterradas; también es
beneficioso para los recuperadores quienes mejoran condiciones de trabajo al recibir un camión con
material limpio y seco. Desde el punto de vista económico también manifiesta sus beneficios, ya
que el material que se envía desde las escuelas no es recolectado por el camión privado y eso hace
que el municipio no tenga que pagar por enterrar los residuos en el relleno (aunque cabe destacar
que este beneficio es el menos importante ya que el precio por entierro de tonelada es de $60

103 Entrevista a Teresa Pérez, Noviembre 2013 y Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015
aprox.104).

Continuando con la evolución del ciclo de las políticas públicas, en lo que respecta al seguimiento,
se advierten irregularidades, ya que el control y la sustentabilidad del programa dependen de la
misma comunidad educativa. Pero paradójicamente en oportunidades esto se vuelve un acierto
como es el caso del Jardín de infantes. N°921 en José León Suárez, en donde una auxiliar realiza un
trabajo de concientización con los padres incluyendo estadísticas de cuáles son los residuos más
cotidianos depositados en el establecimiento105.

En este caso se estiman las cualidades del modelo bottom-up en el que el éxito de la política no
depende tanto del plan generado desde el centro, sino más bien de la adaptación que este haya
tenido en el establecimiento en donde se implanta (Tamayo Sáez, 1997). Pero en el caso contrario,
al quedar la política a discreción de las comunidades educativas, suele ocurrir que los auxiliares y
directivos deciden no utilizar los cestos. Por ejemplo, según el estudio que realizamos en la
EEMN° 21 “Túpac Amarú II”, a los estudiantes se les proponía separar los residuos en varios
cestos, poniendo por separado papel y cartón, plástico, latas, telgopor, vidrio. Esta idea de
separación resulta escasamente operativa, ya que exige una alta responsabilidad y formación de los
estudiantes, razón por la cual no tuvo éxito en términos de sustentabilidad.

Sabrina Fernández comentó que el programa establecía los lineamientos generales, centrados en la
provisión de los cestos y la charla concientizadora sobre la cuestión social, y luego quedaba a
discreción de cada establecimiento las formas de implementación. Y justamente es en ese nivel
donde ocurren las fallas más importantes como también los aciertos relevantes. Es por ello que a
partir de una evaluación realizada por el equipo de “Separar, reciclar, crecer” tuvieron la idea de
buscar referentes ambientales en cada escuela, para que sean estos quienes realicen el seguimiento
de la política106 y así poder mejorar los déficits y compartir los logros del programa.

Es oportuno realizar un análisis sobre la adhesión que ha tenido la Gestión por Resultados del
Desarrollo107 ya que en este programa puede observarse una inclinación hacia un cambio social a
raíz de la acción del Estado (López, Moreno, 2010: 6).

104Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015

105Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015

106Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015

107Modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de
gobierno, en un período de tiempo determinado
De tal modo observandose que en las escuelas en las que se brindaron los talleres y se entregaron
los materiales y la capacitación estuvo presente, hubo predisposición para promocionar la actividad
tanto a otros cursos, como así también a sus casas 108, incluyendo el correcto mantenimiento de los
instrumentos utilizados como los cestos de cartones que en los colegios persisten a pesar de su
fragilidad109. Asimismo se logró instalar una mirada social sobre la separación de residuos.

Sabrina Fernández, refiriéndose a la instancia de seguimiento y evaluación del programa, comenta

acerca de algunos cambios que realizó a partir de la idea inicial. Modificó la exclusividad de los
primitivos talleres por escuelas complementándolas con jornadas abiertas a toda la comunidad y
desplazó el foco de atención al sistema de recolección privilegiando y discriminando la frecuencia
del retiro de los materiales en consonancia con el volumen de residuos por escuela.

Uno de los establecimientos que participa del programa “Separar, Reciclar, Crecer” es la Escuela de
Educación Media N°21 "Túpac Amarú II" ubicada en la localidad de Villa Ballester que participó
del programa. Con el objetivo de evaluar la percepción del estudiantado, se entrevistó a los alumnos
y se advirtió el compromiso de algunos docentes para que los estudiantes otorguen relevancia a la
separación de residuos (por ejemplo en el caso de algunas materias de comunicación visual donde
se elaboró material vinculado al tema para difundir en todo el establecimiento).

Para observar la percepción del Programa por parte del estudiantado en la escuela, se realizó una
entrevista de tipo focus group compuesto por 10 estudiantes de entre 15 a 18 años, mitad varones y
mitad mujeres, con los cuales se debatió sobre las causas, el desarrollo y las consecuencias del
programa.

Según los testimonios de las profesoras, auxiliares y de los mismos estudiantes, el programa tuvo
buen arraigo ya que se comenzaron a separar los residuos con rapidez al aparecer los cestos
diferenciados. Aunque según comentó la alumna Gabriela Díaz "a veces no sé en cual tacho van
algunas cosas, entonces se lo doy a un compañero para que él lo ponga en el que corresponde".
Estas palabras dejaron entrever el interés y compromiso por realizar una separación responsable y
no azarosa. Es así como al ahondar sobre esta cuestión de la responsabilidad, se llega a la
conclusión de lo acertado de la medida en lo que respecta a ubicar dos tipos de cestos; uno para los
no reciclables y otros para los reciclables (designados a su vez en cinco categorías). De tal modo,
quienes deseen colaborar con el medio ambiente y los recuperadores tienen la posibilidad de

108Según Focus Group realizado a estudiantes y entrevista a Sabrina Fernández

109 Según entrevista realizada a Teresa Pérez

realizar una separación diferenciada. En este sentido Teresa Pérez menciona una buena
predisposición por parte de los estudiantes ya que los cestos, de cartón, se mantienen en excelente
estado y esto se debe al correcto uso que hacen los estudiantes depositando solo elementos limpios
y secos, ya que si fuese lo contrario los cestos se deteriorarían.

La alumna Lucia Diebra dijo que si bien desconocía la importancia y el objetivo del programa no
tuvo dificultades en comenzar a separar los residuos ya que lo calificó como una actividad "fácil".

De los diez alumnos entrevistados, ocho no sabían con exactitud hacia dónde se dirigían los
residuos que en sus escuelas separaban. Cuando se describió a las plantas de separación y el trabajo
que hacen los recuperadores, como así también la importancia que significa para ellos tener material
preclasificado y de esa manera disminuir el tiempo para poder separar mayor cantidad de productos,
los estudiantes se mostraron sorprendidos y con mayor ánimo para discriminar los residuos.

La vicedirectora del establecimiento, Gabriela Mc Maney, manifestó que en el programa encontró

una falla en el sistema de recolección ya que hay semanas en las que el camión no pasa y por lo
tanto se acumulan los residuos, lo cual resulta negativo para los directivos y auxiliares ya que se
puede producir incubación de virus además de restar espacio físico a la escuela.

Un año después, en noviembre del año2014, al regresar al establecimiento para observar cómo
seguía el programa y qué arraigo había encontrado en la escuela y en los estudiantes.

Los cestos no estaban en los patios. Al preguntar a auxiliares, preceptores, bibliotecaria,

vicedirectora y alumnos dieron diversas respuestas: mientras que algunos decían que no recordaban
haberlo visto en todo el año, otros comentaban su ausencia luego de las vacaciones de invierno (mes
de Julio). Se pudo concluir que cuando comenzó el año los cestos estaban pero debido al traslado de
profesores que promovían la cuestión ambiental y el cambio de escuela de varios estudiantes que
eran los “promotores” del programa (quienes habían participado de los talleres en el 2013 de
“Separar, Reciclar, Crecer”) no se encontraron propulsores en el 2014. Por tal razón los cestos
fueron utilizados como recipientes de cualquier residuo, incluyendo sucios y mojados, razón por la
cual el deterioro se hizo imparable, y en el receso de mitad de año los auxiliares junto con los
directivos decidieron no continuar con el programa debido a la falta de seguimiento desde la
municipalidad, la irregularidad de la recolección y la ausencia de voluntad por parte de estudiantes
y docentes de transformarse en propulsores del programa.

Con respecto a la evaluación acerca de las conductas o hábitos de separación de residuos adquiridos
durante los meses que efectivamente duró el programa, los jóvenes comentaron 110 que a partir de la
charla sobre los residuos, su destino, la presencia de los cestos y la promoción por parte de algunos
docentes comenzaron a tomar conciencia y el hábito de la separación en la escuela. Sin embargo les
fue difícil replicar esto en sus hogares, por varios motivos: en primer lugar por tener solo un cesto
en sus casas en donde depositan todos los desechos (orgánico e inorgánico) pero más allá de esa
limitación, la cuestión más compleja era que aunque implementasen cestos diferenciados, luego el
camión de residuos lo recolectaría sin discriminación. Se informó sobre la existencia de Puntos
Verdes, sitios en los que se podrían acercar sus residuos a sabiendas de las dificultades de
implementación.

En lo que respecta a las consecuencias sociales que acarrean las políticas sobre tratamiento de
residuos, es fundamental la observación del rol que juegan las empresas. Son estas las que generan
gran cantidad de externalidades negativas entendidas como “los costes sociales de la actividad no
incluidos en el precio de los bienes o de los servicios, pero absorbidos por los no propietarios”
(Perrow, 1992: 28). En particular estos costos sociales pueden observarse en la contaminación que
sufren los suelos a partir del contacto con elementos inorgánicos provenientes de los envoltorios.
Tales costos se trasladan a las partidas de presupuestos municipales que se destinan al barrido de vía
pública y tratamiento final de residuos, entre otros gastos de la secretaría de Obras y Servicios
Públicos.

Cuadro de metas

Código Denominaci Código Denominaci Ejecutado Estimado Programado

ón ón
2013 2014 2015
37 Barrido de 53 Cuadras 639,306.00 1,212,331.00 1,430,140.00
vía pública
51 Tratamiento 46 Toneladas 86,726.74 172,065.00 538,716.00
final de

110Focus Group en EEMN°21 “Túpac Amarú II”, noviembre 2014

 residuos
Fuente: Boletín municipal foja N°226. Registro de Decretos Ejercicio 2014

Este cuadro muestra cómo aumentan de manera potencial las toneladas que van a tratamiento final
de residuos. En el 2013 se ejecutaron 86.726,74 toneladas, se estima que en el año 2014 fueron
172.065 toneladas destinadas al tratamiento final y el 2015 dejó 538.716 toneladas enterradas en
los suelos de la CEAMSE. Se observa con preocupación la forma en que año tras año aumenta la
cantidad de lo ejecutado y asimismo la enorme variabilidad con respecto a lo estimado. O sea que se
está ante el siguiente escenario: si bien por un lado el Municipio plantea un programa en las
escuelas sobre la concientización del reciclado, crea la Dirección de Políticas Ambientales y
promueve por medio de propagandas la idea de municipio sustentable, por otro lado prevé enviar
451.989,26 toneladas más que lo ejecutado en el 2013.

Estas cuestiones se deben a una pluricausalidad:

En primer lugar por la falta de regulación a nivel nacional y provincial en cuanto a la producción de
envases es la génesis del laissez-faire en la cantidad y calidad de los mismos, “dejando la factura
sin pagar a la siguiente generación” (Caonon, 1983).111

En segundo lugar por la ausencia de políticas eficaces de concientización sobre la población civil en
lo que respecta a la separación de residuos112.

En tercer lugar por la naturaleza del enfoque de las políticas concientizadoras que hacen hincapié en
cuestiones de estética urbana o meramente ecológicas y dejan de lado un abordaje sustancial como
lo es el elevado costo social que acarrea la invisibilización de los recuperadores de residuos,
expuestos a incalculables riesgos sanitarios.

Conclusiones

Existe evidentemente un paralelismo simbólico entre las políticas públicas vinculadas al medio
ambiente y los residuos como tales. Las políticas públicas vigentes han sido pensadas,
implementadas y “desechadas” en razón de no haber demostrado su sustentabilidad. A raíz de este

111Sin embargo es importante destacar algunos avances que se han logrado en los últimos años en cuanto a esta
cuestión, como el “Taller Nacional sobre envases, embalajes y sus residuos” en septiembre del 2003, la comisión
ad-hoc de septiembre del 2003 a diciembre del 2004 para la elaboración de proyecto de Ley de Envases y sus residuos,
los proyectos de Ley emitidos por DiPerna (S-348/12), Filmus (S-2575/11), Giustiniani (S-1777/12), Menem (S-1383/11)
y la aprobación de la ley en el congreso sobre envases en el 2014.

112Para justificar esta carencia se argumenta desde el municipio la enorme dificultad que significaría impulsar la
adquisición de nuevos hábitos sobre una vasta población adulta. Es por ello que se trabaja exhaustivamente sobre el
estudiantado.
proceso experimentan una lógica similar a la de los productos: Se diseñan, se utilizan y se desechan.
Es fácilmente comprobable la reproducción del circuito: en un principio se alentó a la población a
depositar los residuos en los límites urbanos, cuando ésta se expandió se desistió de la medida. Con
posterioridad se reglamentó la cuestión de la incineración. Los gases tóxicos provenientes de la
misma hicieron que no se considerara viable la operación. Luego se promovieron los rellenos
sanitarios sin prever que la superficie destinada se agotaría en un tiempo acotado. Finalmente se
apeló a la recolección diferenciada sin considerar los costos correspondientes y la contemplación de
plazos extendidos en el tiempo (al tratarse de la modificación de hábitos culturales), razón por la
cual se redujo notablemente la incidencia sobre el control ambiental.

En el presente informe se analizó la secuencia de decisiones políticas vinculadas al manejo de la

cuestión ambiental y el tratamiento de los residuos a nivel global, nacional, provincial y municipal y
sus consiguientes repercusiones económicas y sociales. Paradójicamente tales políticas han
convertido a la localidad de José León Suárez en un territorio fuertemente atravesado por la
estigmatización social, la insalubridad y la contaminación.

A nivel global las decisiones que ha tomado la ONU por medio de las diversas Cumbres –que
tuvieron lugar desde 1972- avalaron un mayor desarrollo de los países centrales e impusieron un
freno a los periféricos, argumentando –en este último caso- externalidades negativas para con el
ambiente, desconociendo la incidencia en la catástrofe ambiental por parte de los países
desarrollados. De esta forma se produce un trato desigual entre los Estados, perjudicando una vez
más a los de menores recursos.

A nivel nacional, se debe mencionar la ausencia de una política integral de Estado referida a la
producción, separación y tratamiento de los residuos sólidos urbanos, entendiendo por Políticas de
Estado el otorgamiento prioritario de recursos financieros, estratégicos y humanos y la
consideración de plazos largos de implementación en todo el territorio. Frente a la existencia de
políticas parciales y esporádicas –surgidas al calor de variables ideológicas y partidarias- se
dificulta la culturalización de una política sustentable e integral.

Es por esta cuestión que se cree menester trabajar en el diseño de una Política Integral de residuos
que contemple todos los momentos relacionados con su producción, separación y tratamiento.

Para ello es fundamental implementar a nivel nacional:

En primer lugar la creación de un marco regulatorio y un ente regulador.

En segundo lugar la promoción de la Carrera de Administradores Gubernamentales Ambientales

para que los administradores públicos se capaciten y actualicen en forma permanente los avances en
materia de gestión ambiental y apliquen sus conocimientos en el ámbito del organismo en el que
desempeñan (Cuello, 2013: 39)

En tercer lugar el desarrollo de las capacidades del Estado en todas sus dimensiones: institucional,
técnica, administrativa y política (Grindle 1997, citado en Bertranou, 2001). Institucional por la
necesidad de garantizar la fijación de normas como también la presunción de un relativo amparo
organizacional que dote a la política de una base de sostenibilidad; la capacidad técnica que sirva
para un análisis integral, multidisciplinario y profesionalizado en todos los momentos de la política,
desde el diseño, implementación y seguimiento, para así lograr resultados eficientes; la capacidad
administrativa, para que la política pública cuente con los recursos humanos y materiales necesarios
y por último la capacidad política, para que la acción pública encuentre arraigo entre los
gobernantes (sin importar el signo político) y la sociedad.

A nivel provincial, el desarrollo de las políticas ambientales es dispar, ya que cada territorio elabora,
implementa y gestiona sus propias acciones sujetas a los recursos económicos e institucionales que
posee. De tal manera las provincias con mayores dificultades ambientales, frente a la imposibilidad
de obtener los recursos necesarios, profundizan sus problemáticas sanitarias y estigmatizadoras.

Es por este motivo que se observa oportuno que los ministerios provinciales de Educación trabajen
en la puesta en marcha de políticas vinculadas a la educación ambiental tomando en particular las
problemáticas socio-ambientales que afecten particularmente a su territorio.

En cuanto a la CEAMSE como organismo que debe regular los mecanismos de “protección” al
medio ambiente, se pueden objetar fuertemente dos aspectos fundamentales: por un lado la visión
de corto/mediano plazo con el cual realiza las acciones respecto a los residuos, como por ejemplo
el caso de la continuidad de la técnica de relleno sanitario que se lleva adelante hace 40 años sin
visualizar y/o ejecutar otra acción de relevancia respecto a la disposición final. Por otra parte las
falencias visibles en la falta de normativas o la existencia de las mismas solo en forma residual,
puesto que aquellas pautas que se establecieron como aspectos formales, en la realidad no afectan a
los controlados (Thwaites Rey y López, 2003).

A nivel municipal, el partido de General San Martín es un caso paradigmático de un territorio

cruzado por diversas decisiones políticas que dejaron como resultado un distrito signado por
problemas socio-ambientales de gran envergadura. La fundación de la CEAMSE en 1977 ocasionó
la consiguiente formación de villas de emergencia que se aglutinaron – en su mayoría- en busca de
sobrevivir a partir del basural, sin un proyecto rector por parte del Estado en cuanto a urbanización
e instalación de servicios básicos (agua, cloacas, pavimentación, salud, etc.) además de un
abandono e invisibilización de los trabajadores de los centros de separación de residuos, que se
desempeñan en condiciones insalubres y no son tenidos en cuenta a la hora de realizar campañas de
sensibilización en la sociedad civil.

Es por ello que se sostiene la necesidad de promoción y desarrollo de incentivos y sanciones como
herramientas para llevar adelante la internalización de la actividad de separación en origen.

Respecto a las plantas de separación, observándose la precariedad en la que se sostienen, se cree

necesario que sean ayudadas a través de financiamiento, préstamos, capacitación y recursos
materiales por los diferentes niveles de gobierno, ya que la acción que llevan adelante producen
externalidades positivas para el medio ambiente, porque logran recuperar material que de otro
modo, sería enterrado en los rellenos ocasionando mayor contaminación en los suelos, aire y agua.
Y se habla de diferentes niveles de gobierno debido a que la cuestión de la contaminación es un
tema que compete por reglamentaciones y documentos emitidos a todos los niveles ya que “los
problemas ambientales tienden a no respetar las divisiones jurisdiccionales” (Gutiérrez, 2011: 122).

Esta invisibilidad que se opera sobre “el lugar adonde van los residuos que tiramos” y sobre las
personas que trabajan con los materiales que desechamos es importante que sea repensada (ya que
como sociedad no estamos siendo concientizados de forma completa), es decir que no nos proveen
información para conocer de manera profunda las consecuencias negativas que trae el problema de
los residuos. En esta línea se observa que quienes realizan las campañas no están mostrando a los
auténticos perjudicados sociales que son los recuperadores (una de las principales externalidades
que resultan de los residuos). Este enfoque, centrado en la invisibilidad, que prioriza la
preocupación ambiental y estética por sobre la cuestión social, se relaciona con la idea que plantean
Wacquant (2010) y Mantiñán (2013) acerca de la marginalidad a la que son sometidos los barrios
de la periferia. Tradicionalmente asociados a cuestiones negativas tales como la pobreza, la
delincuencia y la ilegalidad, difundir el trabajo solidario y eficaz de los recuperadores.

Estos costos sociales son enfrentados por los recuperadores de la siguiente manera:

En primer lugar la estigmatización de la que son objeto debido a la condición de territorio

“periférico” en el cual se encuentran asentadas las plantas (la localidad de José León Suárez),
caracterización que coincide con la realizada por Wacquant (2010) donde a los habitantes se los
relaciona estrechamente con la pobreza y el delito. A esta situación se le suma la cuestión ambiental,
ya que al limitar el basural con la localidad se extienden, como lo advirtió el Dr. Pablo Ferrer, 113 las

113 Entrevista al Dr. Pablo Ferrer, Marzo 2007. (Citado en Alvarez 2012)
cuestiones adversas a la que están expuestos los suarenses por vivir en un territorio contaminado
(Alvarez, 2012: 101).

Por otro lado, la percepción de vulnerabilidad que tienen algunos de los recuperadores sobre su
propio trabajo y la ausencia de una valoración explícita por parte de campañas que así lo
signifiquen, aumenta la marginalidad e invisibilización.

Se sostiene que la promoción de acciones de concientización social, con adecuada información

sobre el destino y el proceso que reciben los residuos por parte de los recuperadores, generaría una
carga concientizadora extra que ayudaría a otorgar mayor jerarquía a la tarea de la separación en
origen y de esta forma a visibilizar el trabajo llevado adelante.

En lo que respecta a los Programas implementados por el municipio, si bien se puede considerar
como esbozo y antecedente el Programa “San Martín Recicla”, el informe se ha dedicado al análisis
en profundidad del “Separar, Reciclar, Crecer” evaluando la transcendente importancia de la
problemática socio-ambiental adjudicada.

Resaltándose la característica vanguardista del Programa en cuanto al enfoque social que se incluye
en los talleres brindados por el equipo y presente en el material utilizado para el trabajo de
concientización y sensibilización que se realiza con la comunidad educativa; las estrategias
desplegadas para ir solucionando las diversas fallas que se van presentando en la implementación;
la labor llevada adelante en conjunto con otras áreas del municipio como la Dirección de
Educación, la Subsecretaría de Difusión y el área de Higiene Urbana perteneciente a la Secretaría de
Obras Públicas y en particular la sustentabilidad del Programa, ya que la creación de la Dirección
de Políticas Ambientales hace que el mismo se encuentre “protegido” por un marco institucional.

Sin embargo, se observan algunas falencias:

La no implementación de talleres en la totalidad de escuelas con el objetivo de ampliar la cobertura

a todo el distrito.

La escasa operatividad de la diagramación del Programa en lo que respecta a la frecuencia con la

que se imparten los talleres. Tenemos por caso a la EEMNº 21 “Tupac Amarú II” en la que se
previeron talleres para el año 2013 pero se evaluó (erróneamente a juzgar por los resultados) que el
trabajo de concientización sería sostenible por sí solo en el tiempo.

La disposición de un solo camión para la recolección del material en 100 instituciones, lo que
vuelve irregular y escaso el servicio con los consiguientes riesgos sanitarios que genera la
acumulación de basura en los establecimientos por un lado, y la frustración y pérdida de recursos
económicos en los recuperadores, por el otro.

Asimismo se recomienda realizar un proceso de mayor visibilización de los recuperadores,

haciéndolos parte activa del Programa en el brindado del taller y en los anuncios concientizadores
cubriendo de esta manera dos carencias, como lo son la falta de personal para los talleres y la
promoción activa del trabajo llevado adelante por ellos.

Es así como se plantea el actual escenario centrado en la desigualdad ambiental entre quienes viven
prácticamente alojados sobre la basura y quienes se hallan lejos de los focos de contaminación.

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Entrevistas:

Adam Guevara: Noviembre 2013.

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Sabrina Fernández y Cecilia Cardini de la Dirección de Política Ambiental de la municipalidad de

General San Martín: Marzo 2015.

Teresa Pérez, diseñadora del programa “San Martín Recicla” y Separar, Reciclar, Crecer”:
Noviembre 2013.

Estudiantes de la EEMN 21 “Túpac Amarú II”: Noviembre 2013 y Noviembre 2014.

Bibliotecaria y auxiliares de la EEMN 21 “Túpac Amarú II”: Diciembre 2014.

Gabriela Mac Maney, Vicedirectora de la EEMN 21 “Túpac Amarú II”: Febrero 2015.

Recuperadores de planta informal de residuos: Noviembre 2013.

Estudiantes del programa de Finalización de Estudios Secundarios, Sede San Andrés. Abril 2015.

España Verrastro, candidata al Doctorado en Ciencia Política en la Escuela de Política y Gobierno

de la UNSAM, especialista en políticas ambientales en el conurbano bonaerense: Noviembre 2015
 Trabajo en industrias
contaminantes
Autor: Vieira Gravina Alejandro Andrés
Correo Electrónico: alejandrovieira13@hotmail.com
Institución: Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) – Buenos Aires
Área Temática: Ambiente y política
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre la Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Abstract

Esta investigación se centra en las condiciones laborales en las industrias contaminantes y sus
efectos en la salud del personal y su contratación laboral, entendiéndolas como aquellas que
impactan negativamente en el ambiente y por condiciones de trabajo, como el conjunto de riesgos
laborales a los que están expuestos los obreros, y las formas de contratación laboral que estas
empresas escogen.
Se ha desarrollado mucho los riesgos sociales y las consecuencias ambientales que producen las
industrias contaminantes, especialmente, petroquímicas, curtiembres y mineras. Pero no tanto la
situación de sus empleados y su contratación, debido a esta área de vacancia, el estudio será
exploratorio: indagará el estado de la cuestión para desarrollarla examinando los efectos en la salud
del personal y la forma de contratación laboral de estos establecimientos.
El estudio se concentrará en el Gran Buenos Aires por tener la mayor concentración de estas
empresas. La ley bonaerense 11.459 establece tres categorías graduales de industrias según su
nocividad al humano y al ambiente. Se realizaran tres entrevistas a empleados de las industrias Fate,
Rousselot y Murallon, las dos primeras son categoría tres y la última dos, se optó de esta forma para
comparar entre multinacionales y una PYME menos contaminante.
Palabras clave: Ambiente, contaminación, salud, ley bonaerense 11.459, ambiente de trabajo.

Introducción

Existe muchas formas de pensar como sanear y proteger el medio ambiente, en este trabajo se
sostiene que está directamente ligado con la producción económica y que los principales afectados
por su deterioro no es solo el mismo ambiente y la población aledaña, sino también los trabajadores
de las industrias contaminantes. (Reboratti 2000)
Pese a que las condiciones laborales en estos establecimientos sean fundamentales para el
saneamiento y cuidado ambiental y el mejoramiento de la calidad de vida de los obreros y la
población aledaña, la literatura ha abordado muy poco el tema. Aprovechando esta área de vacancia,
propongo un estudio al respecto que además de indagar las condiciones laborales en estos
establecimientos, se pregunte si los mayores niveles de contaminación de estas industrias tienen
algún efecto sobre la forma en que son contratados los trabajadores. Para clasificar las industrias
contaminantes situadas en el conurbano bonaerense utilizo la ley provincial n° 11.459/1993 de
radicación industrial, en su capítulo 3 las determina de categoría 1, 2 o 3, según los efectos
negativos que produzca al ambiente, es decir la contaminación producida. Para captar las
condiciones laborales y su posible influencia en la contratación laboral, se realizaran entrevistas
presenciales a de Fate y Rousselot, categoría 3 y Murallon, categoría 2.
Debido a la falta de literatura sobre el tema y que la investigación la realizo solo, este trabajo será
exploratorio, por tanto su objetivo no será dar una descripción acabada sobre las condiciones
laborales en estos establecimientos, ni dar una respuesta definitiva sobre si tiene o no incidencia en
la contratación laboral; sino que examinará el tema, sentando bases para un estudio posterior que
busque una descripción o explicación en profundidad.
El trabajo está organizado de la siguiente forma: a continuación se desarrollará sobre las industrias
contaminantes, luego se diferenciara el ambiente del ambiente de trabajo, se darán los ejes que
guiaron las entrevistas, el análisis de los casos y por último se dará una pequeña conclusión.

Industrias contaminantes

Es dificil dar una definición específica ya que todos los establecimientos generan su contaminación,
es muy fácil identificar una petroquímica que no cumple con la legislación ambiental, pero todas las
actividades productivas contaminan, algunas más, otros menos, pero ninguna está exenta: un campo
de trigo ha eliminado varias especies que habitaban ese suelo, desertificándolo a largo plazo, y si
tenemos en cuenta los pesticidas y agroquímicos aplicados podría reducirse desertificarse en menos
tiempo; asimismo un hogar también produce su cuota de contaminación al simplemente, por
ejemplo arrojar el aceite por el sistema cloacal.
Sin embargo, en este trabajo se definirá a las industrias contaminantes como aquellos
establecimientos que al modificar alguna materia prima tienen un impacto negativo en el ambiente,
ya sea emisión de gases tóxicos o efluentes regulados a las cloacas.
La provincia de Buenos Aires cuenta con la ley de radicación industrial desde el 21/10/1993, con el
fin de regular sus externalidades al ambiente. En su artículo 3 las industrias contaminantes
clasificadas. Ley 11.459/1993 por “la índole del material que manipulen, elaboren o almacenen, a la
calidad o cantidad de sus efluentes, al ambiente circundante y a las características de su
funcionamiento e instalaciones”, siendo las de primer categoría las inocuas para el ambiente, las de
segunda incomodos por generar molestias a la salud e higiene a la población y ambiente, y de tercer
categoría aquellas que su funcionamiento es gravemente peligroso para el ambiente y la población.
Tres casos de estas industrias en Buenos Aires son: la fábrica de gelatinas Rousselot, ubicada en el
partido de Hurlingham, clasificada como categoría 3; la pequeña fábrica de pintura Murallon,
situada en Lanús, clasificada como categoría 2; y por último la fábrica de Neumáticos Fate, sito en
San Fernando, categoría 3.
Antes de desarrollar las entrevistas realizadas es importante hacer ciertas consideraciones sobre el
ambiente y ambiente de trabajo.

Ambiente y ambiente de trabajo

El ambiente, es aquel escenario en el que una persona o un grupo desarrolla sus actividades, este
escenario está conformado por diversos elementos (luz solar, agua, humedad ambiental) en diversas
formas y animales de todos los tamaños, también por otros elementos más “artificiales” como
vehículos, asfalto, industrias; si bien el ambiente es un solo y complejo sistema de interrelaciones
que algunos llaman biosfera (aquellas capas inferiores de la atmosfera, las superiores de la litosfera
y la superficie del planeta), pueden diferenciarse múltiples con fines metodológicos, así es legítimo
hablar del ambiente de cierta área, de cierto animal, y desde luego, del ambiente laboral de tal
persona.
Es importante tener en cuenta que esta es una definición antropológica del ambiente, es decir
centrado en el hombre, así sería difícil hablar de ambiente en aquellos lugares que no habita pero
que es fundamental para la biosfera como los polos norte y sur. Existe una segunda definición de
ambiente, según la cual este nos provee recursos que son apropiados por el hombre, para como diría
John Locke, sacarlos de su estado natural y agregarles un valor extra mediante la modificación que
le aplica el hombre a través su trabajo, así la naturaleza nos provee de cierta cantidad de tierra que
nos suministra de unos pocos frutos, pero si el hombre aplica su trabajo para sacar esa tierra del
estado natural podrá aumentar enormemente la producción de esa tierra, es decir, eliminar la maleza
y cultivar la planta deseada. Muchos años más tarde se tomaría conciencia de que modificar el
ambiente no era gratuito, sino que causaba ciertas externalidades, ciertos efectos negativos e
indeseados que eran absorbidos por el ambiente: siguiendo con el ejemplo de la agricultura, la
extensión del cultivo por esa porción de tierra, al largo plazo agota la humedad y minerales del
suelo y termina generando desertificación en el terreno. Así se plantea al ambiente como dador de
recursos, pero también como receptor. (Reboratti 2000)
Se utilizara la definición antropológica de ambiente, ya que este estudio se centra en los
trabajadores de estas industrias y a que muchos de los conceptos aquí utilizados abrevan en esta
definición.
La actividad industrial siempre fue la actividad productiva más nociva para el ambiente y por lo
tanto para la salud del hombre (después de la guerra, pero esta no es una actividad productiva)
(Reboratti 2000), sus efectos sobre los hombres a causa de la contaminación (entendida como
efectos negativos producidos al ambiente por ejemplo: emisión de gases tóxicos) no son siempre
inmediatos y fáciles de detectar, lo cual dificulta hallar la industria responsable. Durante muchos
años se consideró a la contaminación como un mal necesario que era compensado por la circulación
de dinero y los puestos de trabajo, sin embargo los movimientos sociales han ejercido presión al
Estado para que controle las emisiones de estos establecimientos; su éxito fue relativo porque ya sea
por incapacidad para controlar o falta de voluntad del Estado, la mayoría de las industrias se
deshacen de sus residuos sin tratamiento alguno, ya sean gaseosos, líquidos o solidos; lo cual afecta
severamente las condiciones de vida de la población, en especial la aledaña y de sus trabajadores,
por citar solo un caso, un estudio realizado por la ACUMAR (ente autónomo y autárquico estatal
encargado de sanear el riachuelo, evitar futuras contaminaciones y mejorar la calidad de vida de la
población) revelo en 2012 que el 50% niños de Villa Inflamable (barrio al margen de la
desembocadura del Riachuelo) tiene niveles de plomo en sangre más elevados que los aceptados por
la OMS, este caso también es un buen ejemplo de cuán dificultosa puede ser la búsqueda de la
industria responsable.
Si recortamos el metodológicamente el ambiente aledaño a una industria contaminante podemos
encontrarnos con un barrio que no sufre ninguna externalidad, porque la industria es de categoría 1
según dicha ley, y por lo tanto es inocua a la población. En el caso de que sean industrias categoría
3, la suerte de la zona aledaña puede ser muy diferente: volviendo al caso de Villa Inflamable, según
la ACUMAR, en las emanaciones de las chimeneas de Shell, puede haber bajas cuotas de azufre,
sulfhídrico, monóxido de carbono y óxido de nitrógeno, los cuales son tóxicos y pueden provocar
graves afecciones respiratorias, como muchos pobladores sufren; por otro lado, los grandes
camiones que entran al polo petroquímico hacen temblar las precarias casas del barrio, que se
sostienen en un suelo altamente contaminado (con elementos como plomo) (Aizen 2014) por Shell e
incontables industrias más, ocasionando el ya mencionado plomo en sangre.
En cuanto a los trabajadores, es fundamental conocer el ambiente de trabajo que tienen para
entender que externalidades negativas le puede estar ocasionando la contaminación de su lugar de
trabajo (ejemplo: gases tóxicos de una fábrica de pintura – enfermedades respiratorias). Se lo define
como el espacio físico delimitado por el establecimiento en el que trabaja un ser humano y a su vez
por el entorno que lo rodea cuando circula desde su hogar a este (Gaeta, 2015), es inseparable del
concepto de ambiente, ya que la contaminación de uno inevitablemente terminara afectando al otro.
El concepto de ambiente laboral es una evolución del clásico concepto de seguridad e higiene
industrial, más preocupado por la prevención de accidentes en el entorno laboral; a uno más amplio
que toma en cuenta más peligros a prevenir, como por ejemplo daño psicológico u otros físicos que
pueda recibir el obrero por beber agua contaminada por su industria empleadora. (Pérez Amorós,
2010)
La evolución se desarrolla principalmente en dos aspectos: 1 el cambio conceptual del bien a
proteger (primero la seguridad e higiene, luego la salud laboral y por último el ambiente de trabajo),
y 2 se deja de confiar la regulación de la protección al intervencionismo estatal, y comienzan a tener
mayor participación los empresarios y trabajadores.
Este cambio va de la mano con empezar a concebir la salud de una forma más completa, definida
por la OMS como “un estado de completo bienestar físico, mental y social y no solo la ausencia de
enfermedades o afecciones”.
Esta evolución se da en dos partes, cada una marcada por un convenio de la OIT: La primera con el
148/1977, según el autor con este se pasa de la tutela de la seguridad e higiene al cuidado por la
salud laboral, (no ratificado en Argentina), el convenio tiene tres novedades: 1 deja de preocuparse
específicamente por la higiene para preocuparse por la salud, asi el ruido no solo se lo considera
como peligroso para la audición, sino para la integridad del trabajador (aún no en términos de la
OMS); 2 son ampliados la cantidad de riesgos a tener en cuenta, no solo evitar accidentes o
incendios, sino también los riesgos producto de la contaminación, el ruido y las vibraciones; 3 el
convenio no atañe a ciertas industrias en particular, como en convenios anteriores, sino que aborda a
todas.
En cuanto a la regulación de la protección, se defiende la idea de que los trabajadores o sus
representantes pueden realizar propuestas y recurrir a las instancias pertinentes con el fin de evitar
los riesgos producto de la contaminación del aire, las vibraciones y el ruido; además tienen la
obligación de cumplir las consignas de seguridad y deben recibir formación al respecto. Los
trabajadores deben recibir un examen médico previo a la contratación por la empresa y luego
periódicamente, según determine un inspector competente que defina los límites de exposición a la
contaminación, vibraciones y ruido. En síntesis, podemos ver como la regulación de la protección
deja de ser monopolio de la autoridad estatal, personificada en el inspector, sino que comienza a ser
compartida por los trabajadores de las industrias contaminantes.
Si bien el convenio anterior ya contenía una advertencia sobre la contaminación en el trabajo, con el
convenio 155/1981 de la OIT se dará, la segunda parte de la evolución conceptual mencionada: el
cambio de la tutela de la salud laboral al ambiente de trabajo. Ya en su título “sobre seguridad y
salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo” podemos ver claramente como se concibe a
cada uno de la mano con el otro, en el cual descuidar uno sería descuidar los demás. El convenio
establece los principios básicos y la metodología para mejorar la integridad psicofísica de los
trabajadores, analizando el convenio vemos 4 puntos a destacar: 1 aplica a todas las ramas de la
industria (incluida la administración pública), 2 aplica a todos los trabajadores incluyendo el
personal doméstico, 3 amplía la definición de lugar de trabajo a aquellos sitios a los que deben
permanecer o deben acudir por razón de su labor y se hayan controlados por el empleador y por lo
tanto también la de ambiente de trabajo, 4 utiliza el concepto de salud como integridad psicofísica
y no como ausencia de afecciones; por último pero no menos importante, exige que la seguridad y
salud de los trabajadores y ambiente de trabajo deben ser objeto de exámenes periódicos, por los
inspectores correspondientes, a fin de identificar riesgos para la salud y el ambiente y resolverlos.
(Gaeta, 2015)
Resulta importante destacar que en el artículo 5 enumera “esferas de acción” sobre las cuales los
diferentes países deberían llevar sus políticas en cuanto a la seguridad, salud y ambiente de trabajo,
las esferas son 5: 1 según la OIT (1981) “diseño, ensayo, elección, reemplazo, instalación,
disposición, utilización y mantenimiento de los componentes materiales del trabajo (lugares de
trabajo, medio ambiente de trabajo, herramientas, maquinaria y equipo; sustancias y agentes
químicos, biológicos y físicos; operaciones y procesos)”; 2 las relaciones entre los componentes del
trabajo y los obreros, y adaptación de la maquinaria, carga horaria y de la organización del trabajo a
las capacidades de los operarios; 3 formación y motivación para la concientización y prevención; 4
cooperación y comunicación entre los empresarios, y los trabajadores y los funcionarios estatales,
para una mejor protección del ambiente de trabajo; y por último, 5 la protección de los trabajadores
contra medidas disciplinarias por los reclamos efectuados.
El convenio repite la necesidad del inspector que establezca límites de exposición y los exámenes
médicos previos y durante el trabajo.
Concluyendo, podemos ver la transformación del concepto de seguridad e higiene al de ambiente de
trabajo, es decir de la preocupación por la prevención de accidentes a la preocupación por el
cuidado del espacio físico en el que se desarrolla la actividad laboral y por el cual se dirige a este
establecimiento. Además la protección de la sanidad de este ambiente deja de ser únicamente del
Estado, ahora habrá un diálogo permanente entre empleadores, obreros y Estado, el cual impondrá
límites de exposición, exámenes médicos periódicos y deberá proteger a los obreros de medidas
disciplinarias de los empleadores por haberles hecho una denuncia por incumplimiento.

Metodología

Se realizaron entrevistas a empleados de dichas industrias y se tomó la categoría expresada en el

certificado de aptitud ambiental. Así tenemos a Jorge en la fábrica de gelatina “Rousselot”
(categoría 3), a Rubén en la pequeña fábrica de pintura (categoría 2) y por último a Maximiliano en
la fábrica de neumáticos Fate (categoría 3)114.

Las preguntas semi-estructuradas que guiaron las entrevistas fueron las siguientes:
1 - ¿Qué puesto tiene? ¿Qué hace habitualmente? ¿Cuál es la actividad de la empresa?
2- ¿Hace cuánto trabaja ahí? ¿Cuántos años suelen trabajar los obreros en esa empresa? ¿Cuántos
años tiene ahí el más antiguo?
3 - ¿Notaste algún cambio en tu salud? ¿Y tus compañeros? ¿Fueron informados sobre los posibles
riesgos? ¿Y la población aledaña? ¿Cómo era el entorno a la fábrica?
4 - ¿Cómo fueron contratados? ¿Hicieron alguna acción colectiva?
5 - ¿Conoce el certificado de aptitud ambiental dispuesto por la ley bonaerense 11.459?

114
Los nombres de los entrevistados no son reales
Análisis de casos

Fábrica de gelatinas Rousselot, categoría 3

Jorge trabajo en el departamento de control de calidad desde que ingreso en octubre 2015, hasta
julio 2018 porque la planta cerró a causa de una denuncia de los vecinos por contaminación.
El ambiente que rodea a la fábrica sufría de constantes ruidos y especialmente malos olores, por dos
causas: la planta de tratamiento de efluentes y los cueros bovinos que esperaban apilados a ser
utilizados, eran depositados en galpones no sellados, por lo tanto emitían constantemente mal olor.
Según nuestra definición antropológica de ambiente podemos considerarlos como contaminantes
por afectar la vida de las personas, esta afección no debe tomarse a la ligera ya que puede y puede
causar graves afecciones a la salud entendida como completo bienestar, dificulta la vida social en
este ambiente, atrae insectos transmisores de enfermedades, ocasiona problemas pulmonares. Si
bien el reclamo de los vecinos logro que el cuero bovino ingrese solo de noche, no basto para
terminar con la contaminación.
La empresa adopto un diálogo constante con los vecinos, para mejorar su imagen, a través de dos
medios: 1 una línea telefónica directa con el departamento de seguridad e higiene que recibiría las
quejas y luego las discutiría diariamente en una reunión con los obreros sobre cómo mejorarlas, y 2
mediante reuniones semanales o quincenales (no recordaba exactamente el entrevistado) con los
vecinos, para discutir sobre el funcionamiento de la planta y la contaminación.
El cuero y los efluentes podrían haber sido los contaminantes menos peligrosos, ya que utilizaba
sustancias como amoníaco, ácido clorhídrico e hidróxido de sodio; sin embargo contaban con
tanques sellados que impedían pérdidas y no requerían trabajo manual en ningún momento sobre
estos elementos, sino que era controlado a través de válvulas y computadoras. Es importante tener
en cuenta que Rousselot es una firma multinacional, por lo tanto tiene una ventaja importante frente
a otras empresas, posee tecnología más avanzada y puede conseguir créditos en el exterior con
mucha más facilidad.
El ambiente de trabajo se mezcla con el anterior porque la mayoría de los obreros vivían cerca; sin
embargo dentro de la fábrica el entrevistado no revelo grandes contaminantes, el empleado más
antiguo tenía 26 años allí y no tiene ningún problema en la salud que sea atribuible a la industria
(según el entrevistado), esto se debe a, como mencione anteriormente, la carencia de exposición a
materiales nocivos (ácidos, amoníaco) gracias a la tecnología avanzada que posee, excepto cuando
debían mover el cuero pero lo hacían con una pala mecánica, es decir no había contacto.
Sin embargo hay otros contaminantes que son más intrínsecos de la producción: los olores y los
sonidos, estos últimos fueron caracterizados como “muy fuertes” pero contaban con tapones que les
protegiera parcialmente de los perjuicios, en cambio los barbijos no eran utilizados, lo cual puede
significar problemas a la salud a largo plazo.
En cuanto al convenio 155/1981, lo vemos cristalizado en los siguientes puntos: En el cumplimiento
también de las inspecciones por parte del Estado, el municipio exigió cambios en la infraestructura
que según la gerencia eran inviables, Jorge cree que el municipio quería cerrar la fábrica, La OPDS
realizo un estudio de impacto ambiental para emitir el certificado de aptitud (solo lo tuvieron
digitalizado, motivo por el cual estaban en infracción) y le exigía otros papeles (no especificados)
que no pudo conseguir “por motivos burocráticos”, a raíz de la falta de certificados tuvieron una
inspección de la policía química que clausuró la producción en fábrica por 45 días
aproximadamente.
Como mencione anteriormente se realizaban reuniones diarias entre el departamento de seguridad e
higiene con los obreros para discutir sobre las quejas de los vecinos y como solucionarlas, también
se mostraban proyectos para disminuir los olores y ruidos, muchos trabajadores eran a su vez
vecinos y pedían un cambio en el almacenamiento del cuero. Vemos cierta comunicación entre los
trabajadores y los gerentes sobre la contaminación, e incluso entre la gerencia y los vecinos, es decir
la descentralización del monopolio estatal del control a estas empresas, sin embargo no cambió los
efectos que producía al ambiente.
Los trabajadores recibieron concientización respecto a los riesgos laborales del trabajo con
capacitaciones trimestrales por el departamento de seguridad e higiene y la disponibilidad de
protectores (casco, tapones).
Si bien se esperaba que una industria altamente contaminante como esta tuviese una contratación
laboral poco estable (en negro, monotributo, contrato por 6 meses), ya que la insalubridad de su
ambiente de trabajo empeore la salud del personal y por ende su rendimiento; este no es el caso de
Rousselot, paradójicamente su ambiente fue descrito de manera más salubre que los otros casos y
por ende la sospecha que se tenía no se vio confirmada: de los 140 empleados, el 100% estaba
contratado en blanco y por tiempo indeterminado; según Jorge, en su área había empleados de entre
2 y 6 años de antigüedad, pero en la sección de producción había trabajadores con una antigüedad
mayor, de entre 15 y 20 años.

Fábrica de pinturas Murallon, categoría 2

Rubén trabaja solo en el laboratorio de esta pequeña empresa, su labor consiste en el control de
calidad del producto, ocupa este puesto desde que ingreso a principios del 2016.
El ambiente que rodea a la fábrica sufre de contaminación por varias fuentes. La primera de ella es
la presencia de sustancias utilizadas en la producción de pintura, como el xileno, aguarrás y
aromáticos pesados en el aire; si bien hay que tener en cuenta que se trata de una pequeña fábrica,
de unos 15 empleados en planta que producen 90.000 litros por mes (Sinteplast 350.000 litros) estos
elementos pueden provocar problemas respiratorios a largo plazo. También el agua de la fábrica
suele estar contaminada, ya que suele ocurrir que el agua con la que se limpia los tanques que
almacenan la pintura, es enviada a una fosa, cuando comienza a llenarse, es muy común que se
rompa el medidor y acabe desbordando, filtrando el agua con restos de pintura por el suelo. Rubén
también conto que los pisos están rotos y por allí también podría llegar a filtrarse residuos
contaminantes.
Otra fuente comentada por el entrevistado son los fuertes, pero intermitentes ruidos.
Existió en el pasado quejas de los vecinos debido a malos olores y liberar efluentes (agua residual
de la producción) en la red cloacal, si bien Rubén no sabe cómo terminaron esas quejas, si sabe que
en la actualidad ya no hay conflicto entre los vecinos y la industria, y está casi seguro de que no hay
reunión entre la gerencia y estos, ni una línea telefónica para quejarse a la empresa por su
contaminación (a diferencia de Rousselot); la empresa busca evitar cualquier roce con la población,
según el entrevistado “incluso antes de tener problemas, por ejemplo, una vez se nos cayó una
carga, descargando los camiones (…) pero el accionar es rápido, siempre hay bastante
compañerismo en el sentido en que, che salgamos todos a limpiar (…) lavando de afuera para
adentro, (…) y ahí limpiamos entre todos los trabajadores de la planta”.
En este segundo caso, debido a la proximidad de las residencias de la mayoría de los trabajadores,
el ambiente circundante esta inevitablemente mezclado con el de trabajo.
Los trabajadores respiran mucho más de cerca que cualquiera la fuente que contiene las sustancias
toxicas (aromáticos, estabilizantes, secantes de resina), lo cual necesariamente los afecta antes que a
los vecinos; por otro lado, cuando deben desagotar la desbordada fosa que contiene el agua con
restos de pintura, absorben por las vías respiratorias y por la piel estas sustancias contaminantes.
También hay que destacar los efectos perniciosos que pueden tener las vibraciones (ejemplo,
desgaste meniscos de la rodilla) y los fuertes ruidos (mareo, sordera). Un peligro muy grande al que
están expuestos los trabajadores, son las goteras del techo porque el agua cae sobre un tablero
eléctrico, cuando esto ocurre, los trabajadores cortan la electricidad por iniciativa propia.
Para cumplir con los análisis de suelo, agua y aire pedidos por la OPDS, la empresa contrata un
técnico en seguridad e higiene, lo cual inevitablemente sesga los resultados, ya que la empresa
podría pedirle que los realice los estudios días de menos trabajo y por ende menos contaminación.
Según Rubén, cuando la empresa tenía una inspección, solo tomaban sus propias mediciones si
tenían sospechas algún contaminante por encima de los valores permitidos; además si no avisan el
día que harán la inspección, la empresa puede optar por no recibirlos y pedirles que venga otro día,
opción tomada en días que temen una multa.
El empleado más antiguo, el colorista, si bien es un hombre jubilado, presenta problemas
respiratorios; sin embargo, la empresa nunca recibió quejas de sus empleados por las afecciones que
les produce su trabajo, esto puede deberse a que la mayoría de estos son hombres que han formado
una familia y siempre que es posible alargan la jornada para tener una mejor remuneración.
El convenio 155/81 podemos visualizarlo en algunos aspectos: El examen pre-ocupacional y la
exigencia de la aseguradora de estudios médicos anuales para tener un seguimiento de su evolución
con los contaminantes, sin embargo el entrevistado desconocía la existencia de afecciones físicas
atribuibles únicamente a su trabajo. También podemos ver materializados los límites a los
contaminantes en los inspectores de la OPDS, ACUMAR, Municipalidad, etc., aunque como
mencione anteriormente, estos solicitan los análisis de suelo, aire y agua, que fueron hechos en días
elegidos por la empresa y realizan los propios solo en caso de sospechar una infracción. Murallon
cada 4 meses les brinda capacitación a los obreros sobre seguridad e higiene en su ambiente de
trabajo, estas son pedidas por las inspecciones, sin embargo los empleados no utilizan las orejeras y
barbijo durante el trabajo, solo los guantes.
A diferencia de Rousselot, no se realizaban reuniones entre la gerencia y los obreros para
concientizar sobre los contaminantes de la planta y poner metas para reducirlas, según el
entrevistado todo diálogo se da con representantes sindicales y este nunca había reclamado por la
reducción de contaminantes, cambios en el tratamiento de estos, reducción de la jornada a 6 horas
declarándolo trabajo insalubre. Tampoco se da diálogo con los vecinos, no se estableció una línea
telefónica para que los vecinos emitan sus quejas ni reuniones con algún representante de la
empresa. Esta opta por evitar cualquier roce posible, lo cual lo hace con éxito ya que no tienen
alguna denuncia en su contra como Rousselot, no tienen quejas de los vecinos directamente a los
gerentes ni por teléfono.
En cuanto a la contratación, la planta tiene casi 15 obreros, a pesar de las sustancias perniciosas
para la salud, todos se encuentran en blanco con contrato por tiempo indeterminado y la mayoría de
ellos tiene entre 20 y 30 años de antigüedad; respecto a los 10 corredores, no estaba seguro, pero
según sus comentarios se cree que estaban con monotributo. Rubén dice que no hubo juicios
laborales desde que el empezó, pero desconoce anteriormente y que si bien algunos (como el
mencionado colorista) tienen algún problema, pueden deberse a muchas causas; tampoco tuvo
tampoco quejas de los trabajadores, sino que incluso siempre se mostraron dispuestos a alargar la
jornada laboral.

Fábrica de neumáticos Fate, categoría 3

Maximiliano trabaja en el sector de armado de cubiertas para camión, 8 horas por día y hace 5 años
y 7 meses, su sector no tiene contacto con la mayor parte de los contaminantes que hacen de Fate
una industria contaminante categoría 3, sin embargo los datos que revelo son muy valiosos.
El ambiente que rodea esta fábrica es, al igual que las otras dos industrias, una antigua zona
industrial que con el fin del ISI se fue convirtiendo de a poco en una zona residencial en la cual
persisten aún varias fábricas.
La fábrica trabaja con muchos contaminantes que están catalogados como residuos especiales, la
diversidad de materiales abarca varias categorías de estos residuos (Y13, 8, 1, 9, 31, etcétera), es
importante mencionar que gracias a la página de la OPDS 115 se puede constar que estos residuos han
recibido el tratamiento adecuado y por ende su potencial pernicioso para el ambiente circundante se
redujo bruscamente.
Sin embargo estos no son los únicos contaminantes, el entrevistado revelo que los ruidos de las
máquinas y el olor a caucho en la planta son muy fuertes, se sienten fuera de la planta (y es
importante tener en cuenta que la industria está activa las 24 horas, por lo tanto son constantes), los
cuales son considerados contaminantes por perturbar la vida de los vecinos. Maximiliano revelo que
la gerencia no mantiene reuniones periódicas con la población y también que los vecinos no suelen
115
Organismo para el desarrollo sustentable.
http://sistemas.opds.gba.gov.ar/Establecimientos/Manifiesto/CERTIFICADOS/ConsultaCertificados.php
quejarse por la contaminación, la empresa cuenta con un sector de medio ambiente al cual se puede
acceder por teléfono para quejarse y preguntar por los certificados ambientales de la empresa. En
síntesis, si bien no hay dudas de que es una industria contaminante, lo hace a un nivel mucho más
bajo de lo que podría hacerlo y a eso se deba la ausencia de conflictividad y reuniones con el barrio.
El ambiente de trabajo en este caso, obviamente también se combina con el anterior mencionado,
sin embargo no tanto como en Murallon y Rousselot porque esta cuenta con 2400 empleados que
residen en muy diversas zonas, Maximiliano vive a más de 50 cuadras.
Dentro de la fábrica se presentan olores fuertes, principalmente al caucho procesado del neumático
y también fuertes ruidos y vibraciones, estos primeros son objeto de mediciones del técnico de
seguridad e higiene del sector.
Sin embargo Maximiliano al principio de la entrevista caracterizo a su trabajo como “pesado”,
debido a que cada vez que termina una cubierta, debe subirla a un carro con unas poleas, el cual
debe ser llenado con tres ruedas, pero debe ser empujado por el obrero hasta otro sector de la
fábrica: cada cubierta pesa 60 kilos y el carro otros 20, por lo tanto termina llevando casi 200 kilos,
unas 30 veces por jornada. Según él, es muy común en los obreros los problemas en las
articulaciones, en parte debido a las vibraciones y en parte a las pesadas cargas (Maximiliano
comento estar yendo a kinesiología por una lumbalgia producida por esta actividad). También son
muy comunes los accidentes laborales, algunos de los cuales han sido muy graves, Maximiliano
recuerda que en marzo una maquina aplastó un compañero de su sector, dejándolo al borde de la
muerte, al momento de la entrevista (julio), aún no había podido reincorporarse.
El entrevistado comento que en las reuniones con el delegado sindical se plantean los accidentes
laborales y las pesadas como temas a tratar con la gerencia, el día siguiente al grave accidente
comentado, Maximiliano junto a todo su sector se movilizaron por cuenta propia para visitarlo al
hospital y luego se realizó un paro de 96 horas.
Es importante mencionar que los obreros cuentan con varios protectores como tapones que les
resguardan de la contaminación del ruido, a su vez también está señalizado la necesidad de utilizar
protectores según el sector y están a disponibilidad una camilla; cuando ocurre un accidente suena
una alarma en toda la fábrica (“debería sonar” decía Maximiliano). Los trabajadores reciben
capacitación sobre los riesgos laborales presentes y pueden quejarse al técnico en seguridad e
higiene por las pesadas cargas o los sonidos; sin embargo no tienen reuniones con la gerencia por
las condiciones laborales, esta solo se reúne con el sindicato y este les transmite la sesión a los
trabajadores.
Por lo tanto aquí podemos ver visibilizado en dos aspectos el convenio 155/1981: capacitación de
los obreros sobre los riesgos laborales que corren y el diálogo (aunque muy defectuoso según el
entrevistado) entre los representantes de los trabajadores y la gerencia para discutir sobre el
ambiente laboral; también Maximiliano comenta que ocasionalmente el técnico en seguridad e
higiene mide los decibeles del sector, asimismo la empresa recibió varias inspecciones para
constatar el tratamiento de los residuos, aunque no sabe mucho al respecto porque los trabajadores
no pueden interferir, la página web de la OPDS revela numerosos certificados que constan los
tratamientos adecuados.
A pesar de los frecuentes accidentes y las afecciones a la salud que puede provocar los
contaminantes, los 2400 obreros que tiene Fate en su planta de San Fernando el 100% está en
blanco y con contrato por tiempo indeterminado, habiendo muchos con más de 10 años de
antigüedad y uno con aproximadamente 35 (no recordaba Maximiliano), en este caso tampoco se
confirmaría la hipótesis mencionada sobre la insalubridad del ambiente de trabajo y la inestabilidad
del personal.

Conclusión

Fate y Rousselot no solo tienen en común la categoría 3, sino que ambas son multinacionales, lo
cual las diferencia enormemente de una pequeña empresa de 25 empleados como Murallon. Para
empezar las PYME por lo general no tienen acceso a créditos por fuera del país, las multinacionales
no solo pueden endeudarse en el exterior sino que también puede endeudarse con la planta original
(también llamada planta madre); estas empresas suelen estar más adelantadas tecnológicamente, no
solo por las facilidades para el crédito, sino porque cuando se asentan en un país suelen traer
tecnología que empieza a ser obsoleta en la planta madre pero en el país receptor es una novedad, lo
cual les permite ocupar el mercado con mucha facilidad y convertirse en monopolio si no hay
legislación que lo impida; aquí se destaca otra diferencia con las PYME, pueden utilizar la
influencia de su embajada, traer abogados prestigiosos o hacer lobby para tener una legislación más
favorable o estar exentos de algún impuesto.
La disponibilidad de liquidez y el rédito económico de la planta, les permite tener un sector
encargado de las externalidades al ambiente sin perder mucho del beneficio económico, por lo tanto
están en mejores condiciones para el tratamiento de efluentes, moderar las emisiones de la
chimeneas y principalmente cumplir con los certificados ambientales pedidos por el Estado. Esta es
una de las diferencias de estas dos multinacionales, la página de la OPDS revela la carencia de
certificados de Rousselot; si comparamos con Fate, esta tiene sobre muchos materiales utilizados en
la producción, en el otro caso, en el año 2018 solo tiene sobre “Lodos del tratamiento de aguas
residuales urbanas”.
Según el entrevistado, el municipio le impuso una serie de requerimientos muy larga para que la
empresa no pueda afrontarlos y deba cerrar, esta es otra diferencia, en Rousselot el municipio tenía
la voluntad de terminar con su actividad, los requisitos que le exigían era “inviables” según la
gerencia.
Por otra parte, los incumplimientos legales de la planta, los fuertes ruidos y principalmente los
malos olores por no invertir en un mejor depósito para los cueros, terminaron trayendo alta
conflictividad con los vecinos de la zona, el entrevistado no sabe cuándo inicio, pero desde que él
trabaja en la fábrica estaba la denuncia de los vecinos por contaminación. En cambio, Maximiliano
comentaba que la empresa no recibía quejas de los vecinos (a pesar de los olores y ruidos) y la
mencionada página web indica los correctos tratamientos de los materiales.
En cuanto a nuestra empresa categoría 2, Murallón, es importante tener en cuenta que es una PYME
y por lo tanto su personal es mucho más reducido, en esta fábrica de pintura hay en total 25
empleados si contamos a los 10 vendedores. Es una pequeña empresa a diferencia Rousselot y Fate
que son multinacionales, lo cual les hace más dificultoso cumplir con los certificados impuestos
porque las PYME por lo general carecen de la posibilidad de crédito externo, suelen tener
tecnología más atrasada y en caso de inconvenientes con el Estado no pueden contar con la
protección de la embajada o abogados muy prestigiosos; así se les hace necesariamente más difícil
ocupar un lugar central en el mercado. Rubén comentaba los problemas económicos que tenía la
empresa para arreglar los problemas edilicios que conllevan graves peligros para los obreros y el
ambiente, como las goteras, el piso roto y la pileta que desborda agua con restos de pintura. De
estos inconvenientes suelen estar libres las multinacionales por sus elevadas ganancias.
Como dije al inicio, este estudio es exploratorio, y como tal no brindo respuestas definitivas sino
que comenzó a examinar una cuestión poco abordada por la literatura, las condiciones laborales en
las industrias contaminantes y si tiene alguna influencia en la contratación laboral. Respecto a esto
último, una de las pocas cosas en común que tenían las tres fábricas era que pese al ambiente
laboral contaminado, su personal estaba en blanco, y por tiempo indeterminado (a excepción de los
vendedores de Murallon).
Sin embargo es importante en un futuro continuar la investigación sobre la cuestión para que el
ambiente de trabajo sea lo más sano posible y el ambiente en si reciba las menores externalidades
posibles, para que así se pueda disfrutar de una vida saludable y un ambiente no comprometido a
largo plazo.

Bibliografía

1 – Reboratti, Carlos (2000). Ambiente y sociedad. Buenos Aires, Argentina: Editorial Ariel.
2 – Aizen, Marina (2014). Contaminados. Buenos Aires, Argentina: Editorial Debate
3 – Gaeta, Patricia (08/2015). Los convenios de la OIT y la necesidad de redefinir el “medio
ambiente de trabajo”. Revista Derecho del trabajo, Número 8, páginas 1544 – 1561.
4 – Pérez Amorós, Francisco (01/2010). Derecho del trabajo y medio ambiente: unas notas
introductorias. Revista Gaceta laboral, Número 16, páginas 93 – 128.
5 – Convenio OIT 155/1981
6 – Ley provincial 11.459/1993

IDENTIFICACIÓN DE DETERMINANTES AMBIENTALES EN LOS EOT, PBOT Y POT

EN RISARALDA Y QUINDÍO 2008-2016

Autor 1: Johan Sebastian Villalba Hernández116, sebastianvillalba98@hotmail.com.

116Estudiante VI Semestre de Administración Pública Territorial (ESAP)

 Autor 2: Daniel Alejandro Restrepo López117, danylopez_19@hotmail.com

Autor 3: Danyela Ximena Tabares Muñoz118, xime.24t@gmail.com

Autor 4: Cesar Augusto Álvarez Bermúdez119, 308cesar@gmail.com

Autor 5: John Alejandro Pulgarín Franco120, john.pulgarin728@esap.gov.co

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP

AMBIENTE Y POLÍTICA

RESUMEN

La aprobación de los instrumentos de planeación territorial debe obedecer a la articulación de las

acciones interinstitucionales que den garantía de desarrollo sostenible y sustentable del territorio,
armonizando el modelo de desarrollo económico, expansión urbana y rural, con las políticas de
preservación de los recursos naturales.

De esta manera, la ley de ordenamiento territorial (Ley 388 del 1997) en su art 10 establece las
determinantes ambientales como normas de superior jerarquía, las cuales subordinan las decisiones
adoptadas en los instrumentos de Ordenamiento Territorial y que, en términos ambientales, regulan
la planificación y el uso adecuado de los recursos naturales presentes en el territorio. La gestión,
protección y conservación del recurso hídrico como elemento natural no renovable y esencial para
la vida constituye un factor transversal en las determinantes ambientales, lo cual debe considerarse
por las Corporaciones Autónomas, los concejos municipales, alcaldías y demás entidades
encargadas al momento de planear el territorio, elemento que constituye el objeto central de la
presente investigación.

TRABAJO PREPARADO PARA SU PRESENTACIÓN EN EL XIII CONGRESO NACIONAL Y VI CONGRESO

INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA, ORGANIZADO POR LA FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y
RELACIONES INTERNACIONALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO. ROSARIO, 10 AL 13
DE SEPTIEMBRE DE 2018.

117Administrador Público Territorial (ESAP), Abogado (Universidad Libre – Seccional Pereira).

118Estudiante III Semestre de Administración Pública Territorial (ESAP), Estudiante licenciatura
en Comunicación e Informática Educativa.
119Estudiante VI Semestre de Administración Pública Territorial (ESAP). Ingeniero Industrial
(Universidad Tecnológica de Pereira UTP).
120Administrador Público (ESAP). Maestrante en Alta Dirección Pública (Instituto Universitario
de Investigación Ortega y Gasset IUIOG – Universidad Internacional Menéndez Pelayo UIMP).
Co-investigador ESAP.
 Introducción
Colombia como Estado Social de Derecho por medio de sus instituciones gubernamentales,
académicas, cívicas, sociales, entre otras, está en procura de garantizar la dignidad humana,
promover la prosperidad general y asegurar la efectividad de los derechos establecidos en sus
normas. En la ley 388 de 1997, los municipios adquieren la responsabilidad de formular un Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) y se prescribe en su artículo 10 la necesidad de reconocer los
determinantes ambientales como normas de superior jerarquía y elemento primordial para la puesta
en marcha del ordenamiento territorial, que armonicen las relaciones entre la sociedad y el territorio
permitiendo la satisfacción de las necesidades de la población sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades; es decir, generar un verdadero
desarrollo sostenible.
La aprobación de los instrumentos de planeación territorial debe obedecer a la articulación de
las acciones interinstitucionales que den garantía de desarrollo conjunto y sostenible, armonizando
políticas de preservación de los recursos naturales, desarrollo económico y urbano. En este sentido,
el agua como recurso natural no renovable y fundamental para la vida, debe ser objeto de especial
atención, protección y conservación; por lo que en los POT, las entidades gubernamentales y las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) deben ser coherentes desde las necesidades locales
para la administración de los recursos hídricos.
Es por esto, que la identificación de las determinantes ambientales expedidas por las CAR e
incorporadas en los POT, se convierten en elementos de capital importancia para el avance en
materia de gestión y administración de los recursos naturales. En este sentido, el problema de
investigación tiene en cuenta las determinantes ambientales con énfasis en los recursos hídricos en
la conformación de los POT, PBOT y EOT para el departamento de Risaralda y Quindío, ya que la
gestión, protección y conservación del recurso hídrico en los departamentos objeto de estudio puede
verse comprometida debido a que no todos los municipios han actualizado sus POT, lo que implica
que dichos instrumentos no contengan en su totalidad las determinantes ambientales lo cual puede
tener efectos negativos en la planificación del recurso hídrico en los territorios.
La investigación es de amplia pertinencia social para dicho territorio, toda vez que el agua
como recurso natural no renovable y fundamental para la supervivencia de los seres humanos debe
ser un factor preponderante en el momento de la elaboración de cada uno de los instrumentos de
planeación, sumado a esto, los pocos estudios académicos realizados en esta materia le dan
pertinencia a la presente investigación.

Marcos de referencia
 El proceso de Ordenamiento Territorial OT en América Latina inicia desde la planificación
económica a mediados del siglo XX como resultado de la crisis económica de los años 30 y la
segunda guerra mundial en el año 1939; ambos sucesos, trajeron como resultado una importante
crisis en el modelo de exportaciones de materias primas que se consideraba como el eje económico
de los países latinoamericanos hasta le fecha. Como resultado de este proceso, se implementa un
modelo de desarrollo económico con base en la sustitución de importaciones que incentiva la
explotación de los recursos naturales y el desarrollo industrial en la región, el cual generó una serie
de problemáticas relacionadas con la expansión poco planificada de centros urbanos, crecimiento
demográfico y el deterioro ambiental causado por la explotación indiscriminada de los recursos
naturales y la actividad industrial. Como respuesta a dichas problemáticas, entre las décadas de los
60 y 80 se ponen en marcha instrumentos de planificación urbana y ambiental, los cuales buscaban
armonizar las políticas de desarrollo económico con las dinámicas urbanas y ambientales presentes
en el territorio.
En 1984 la carta europea define el ordenamiento territorial como:
La expresión espacial de una política económica, social, cultural y ecológica de
cualquier sociedad. Al mismo tiempo es una disciplina científica, un proceder
administrativo y por ende una acción política. Actúa como una práctica interdisciplinaria
en el orden científico, con base en una estrategia para un desarrollo y orden equilibrado.
(Hernández, 2010 citando a Carta europea, 1984, p.99)
A nivel internacional como tendencia, se suele afirmar la existencia de dos modelos de OT,
por una parte, está el modelo alemán (Raumordnung) y de otra el modelo francés (Aménagenent du
territorie), desde el modelo alemán se entiende el concepto de OT como:
La planificación del territorio sin tener en cuenta sus posibles vinculaciones con la
planificación económica, cultural, de los recursos naturales. Massiris (1999) alude a este
enfoque en casos como Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Italia, España y Portugal, donde
se da “la planificación física a escala regional, subregional y local, con énfasis en el uso y
ocupación del territorio, a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las
políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico municipal […] el
francés (Aménagenent du territorie), desvinculado del urbanismo y que busca el
aprovechamiento global del territorio y sus recursos naturales. En este modelo, Massiris
(1999) se refiere como el de la “planificación territorial integral vinculada estrechamente a
la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el
desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, entre otros. (Valencia, 2009,
p. 143)
 De acuerdo con Hernández (2010, citando a Andrade, 1994, p. 99) el ordenamiento territorial
se concibe como:
Un instrumento del Estado para el logro de la eficiencia, la consolidación de la
democracia y la descentralización, respetando las autonomías locales y velando por la
unidad nacional. [...] estas metas deben lograrse mediante la distribución armónica de la
población, el desarrollo social, económico y político, con el uso de los recursos naturales y
la protección del ser humano y el medio ambiente.
De esta manera, se desarrolla internacionalmente el concepto de OT y los Estados adoptan
modelos diferentes de acuerdo con sus necesidades y características territoriales. Colombia adopta
un modelo de OT con la promulgación del decreto ley 1333 de 1986, la ley 9 de 1989, ley 60 de
1993, ley 136 de 1994 y ley 388 de 1997, ley orgánica 1454 de 2011 entre otras leyes, decretos y
resoluciones, las cuales permitieron concebir el ordenamiento territorial como:
Conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en
armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Ley 388, 1997, art.
5)
Ahora bien, el tema del OT en Colombia y sus funciones encuentran un sustento
constitucional-normativo que ha servido para fortalecerlo, lo cual garantiza a la entidad territorial
un buen desempeño en materia de planeación a nivel municipal a través de los POT, planificación
que engloba su dimensión física, espacial, social, económica, y ambiental lo que determina que el
ordenamiento territorial esté bajo los preceptos de sostenibilidad ambiental y el desarrollo en todos
sus componentes.
Adicionalmente, los POT en su elaboración son instrumentos que en su proceso de
formulación debe contar con la articulación de principios rectores que se circunscribe a la
participación ciudadana, a buscar la competitividad del territorio, a la equidad, a la sostenibilidad,
por ello, el resultado de la materialización de estos principios dará una construcción colectiva en
donde el modelo territorial local, regional y nacional sea sostenible, coherente y articulado.
Actualmente en Colombia, ha tomado importancia el OT que considere las características
ambientales y socioculturales que permite la construcción de un proyecto colectivo, es así pues que
el principio que materializa esta idea de OT es la de la participación de los actores relevantes,
puesto que al hacerlo en su etapa de formulación se logrará conocer a dichos grupos sociales en
razón a sus problemáticas como comunidad, sus razones de ser como etnia o grupo social; el
resultado de esto es que se abandonará la realidad presente en muchos de los procesos de
formulación de POT.
Con base en las concepciones de desarrollo sostenible y la fuerte influencia de las
Conferencias de Rio y de Johannesburgo, Colombia genera normatividad encaminada a incluir el
componente ambiental en los procesos de desarrollo del territorio nacional y subnacional; para ello,
expide la Ley 388 de 1997 de ordenamiento territorial y la ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial LOOT. El componente hídrico además es integrado a las directrices y a los
instrumentos de planificación territorial, los cuales se han convertido en uno de los mejores
ejemplos de los avances jurídicos en materia de ordenamiento territorial en Colombia, tarea hecha
desde la concepción de instrumento para alcanzar mejores condiciones de calidad de vida de las
poblaciones y la dimensión del desarrollo sostenible, puesto que se debe considerar que el agua es
un eje articulador entre la capacidad ambiental del territorio y las visiones de desarrollo que se
gestan desde las dimensiones sociales, políticas y económicas; al respecto, la UNESCO en el
Informe sobre los Recursos Hídricos en el Mundo del 2015 establece que “El agua es la base del
desarrollo sostenible. La reducción de la pobreza, el crecimiento económico y la sostenibilidad
ambiental se sustentan en los recursos hídricos y en la gama de servicios que proporcionan”.
(UNESCO, 2015, p.4).
Dourojeanni (1994) determina que para una gestión armónica de los recursos hídricos es
necesario:
I ) ante todo, reconocer que una cuenca hidrológica o hidrogeología, constituye una
unidad II) considerar y preservar esta unidad es condición esencial para dar satisfacción
optima a la demanda de agua de los diferentes usuario, III) definir objetivos específicos y
apropiados a cada ámbito o territorio, y ejecutar las obras y acciones requeridas para
alcanzar tales objetivos, IV) aceptar que todos los usuario tiene un legítimo derecho al agua
y que, en consecuencias, cada uno de ellos tiene en forma equivalente limitaciones para su
uso propio. (Dourojeanni, 1994, p. 114)
La incorporación efectiva del componente ambiental en el OT colombiano obedece a un
conjunto de Determinantes Ambientales las cuales son definidas por la Corporación Autónoma
Regional del Quindío (CRQ) como “el conjunto de directrices, orientaciones, conceptos y normas
que permiten el adecuado reconocimiento del Componente Ambiental en los Planes de
Ordenamiento Territorial.” (CRQ, 2011, p.7). Lo que tiene sustento en el artículo 10 de la Ley 388
de 1997 el cual prescribe:
En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios
y distritos deberán tener en cuenta las determinantes, que constituyen normas de superior
 jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las
leyes. (Ley 388, 1997, art. 10).
El conocimiento del territorio es indispensable para cumplir con lo mandado por la ley 388 de
1997 en razón a que en la elaboración y adopción de los POT de orden territorial los municipios y
los distritos deben tener en cuenta los determinantes en sus diferentes componentes estructural,
urbano o rural; por ejemplo, el componente estructural manda a que se considere todas las medidas
para la protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje
así como el señalamiento de áreas de reserva y conservación y de protección del patrimonio
histórico, cultural, arquitectónico y ambiental, también sobre la delimitación de las áreas de
conservación y protección de los recursos naturales.
Sumado a esto, en el numeral 1 del literal (a) del mismo artículo, le confiere a las normas
emitidas por parte de las instituciones que integran el Sistema Nacional Ambiental SINA carácter de
determinante ambiental, con lo cual, a nivel del departamento de Risaralda y Quindío se cuentan
con las resoluciones 1796 de 2009 de la CARDER y 720 de 2010 de la CRQ que rigen el OT de los
municipios de estos departamentos y establecen las pautas para integrar el componente ambiental en
sus instrumentos de planificación, a fin de garantizar la buena gestión y administración de los
recursos naturales propios de cada región y servir de guía en los usos y cuidados de los suelos y
recursos naturales dentro de la jurisdicción correspondiente.
Por otro lado, la discusión queda abierta de acuerdo con lo que determina Dourojeanni (1994)
sobre la gestión del agua y la cuentas en américa latina, al considerar que el desarrollo territorial
debe propender por un desarrollo sustentable, pero frente a este punto se presente la dicotomía de la
armonía y el conflicto, puesto que se enfrentan las variables de crecimiento económico y la
degradación de los recursos naturales. Por otra parte, Hernández (2010, p.103 citando a Massiris,
2000) expresa “el conflicto se da entre las posibilidades de conservar los recursos y condiciones
ambientales, y continuar con un modelo de producción económico cuyos costos de producción no
contemplan los costos ambientales de estas actividades”.
Al respecto (Dourojeanni, 1994, p. 112) considera:
Por otro lado, la sustentabilidad del desarrollo solo es una idea o una aspiración
abstracta su el concepto no se asocia tanto a objetivos claros para alcanzar dentro de un
territorio definido -que contiene los elementos y recursos naturales necesarios para la
subsistencia de la especie humana- como a los procesos de gestión para alcanzar dichos
objetivos. Las políticas de intensión (politics) deberán transformarse en políticas de
ejecución (policies) y es precisamente aquí donde surgen los mayores desafíos.
Metodología y método
 La investigación es de carácter cualitativo debido al tipo de información y de variables que
serán manejadas en la investigación, al respecto Strauss & Corbin (2002, p. 19) definen este tipo de
investigación como “cualquier tipo de investigación que produce hallazgos a los que no se llega por
medio de procedimientos estadísticos u otros medios de cuantificación” a lo cual adiciona Mejía
(2004, p. 278) que “La investigación cualitativa es el procedimiento metodológico que utiliza
palabras, textos, discursos, dibujos, gráficos e imágenes para comprender la vida social por medio
de significados y desde una perspectiva holística, pues se trata de entender el conjunto de cualidades
interrelacionadas que caracterizan a un determinado fenómeno” además de ello, la investigación es
de tipo exploratoria, que como señala Cazau (2006, p. 26) tiene por objeto:
Examinar o explorar un tema o problema de investigación poco estudiado o que no ha
sido abordado nunca antes. Por lo tanto, sirve para familiarizarse con fenómenos
relativamente desconocidos, poco estudiados o novedosos, permitiendo identificar
conceptos o variables promisorias, e incluso identificar relaciones potenciales entre ellas.
Teniendo claro que no existen estudios relacionados con identificar la inclusión de los
determinantes ambientales con énfasis en el recurso hídrico en los POT, PBOT y EOT según sea la
clasificación de los municipios de estudio, debe considerarse que la investigación se aborda desde
un enfoque exploratorio.
Así mismo, en los municipios de estudios se realizaron entrevistas semiestructuradas con
tomadores de decisión (Autoridades), funcionarios y contratistas que aportaron a la investigación,
con el propósito de recopilar información relevante, dado que como lo plantea Gallardo & Moreno
(1999)
La entrevista con fines de investigación puede ser entendida como la conversación
que sostienen dos personas, celebrada por iniciativa del entrevistador con la finalidad
específica de obtener alguna información importante para la indagación que realiza. La
entrevista es, entonces, un acto de interacción personal, espontáneo o inducido, libre o
forzado, entre dos personas (entrevistador y entrevistado) entre las cuales se efectúa un
intercambio de comunicación cruzada a través de la cual el entrevistador transmite interés,
motivación y confianza; el entrevistado devuelve a cambio información personal en forma
de descripción, interpretación o evaluación. (Gallardo & Moreno, 1999, p. 68)
También esto contribuyó a que se tuviera la opinión de expertos, definido por Escobar &
Cuervo (2008, p. 29) como “una opinión informada de personas con trayectoria en el tema, que son
reconocidas por otros como expertos cualificados en éste, y que pueden dar información, evidencia,
juicios y valoraciones con personas de distintas disciplinas y reconocidas en el ámbito académico”
este panel ayudó en la confrontación de fuentes.
 Método
Primera Etapa: Inicialmente se llevó a cabo una profundización de las fuentes secundarias
de información, a través de la búsqueda de contenido bibliográfico en libros, artículos científicos,
entre otros. Posteriormente esta información fue leída y analizada con el fin de ampliar el sustento
teórico de la investigación y abordar el problema central desde una óptica más clara.
Segunda Etapa: Se elaboraron los instrumentos necesarios para la recolección de
información primaria entre los cuales se pueden encontrar el diseño de entrevistas
semiestructuradas, derechos de petición y tutelas si es el caso. Posteriormente se diseñó un plan de
trabajo en el cual se determinó las visitas a los diferentes municipios y las CAR que son objeto de
estudio donde se recolectó información secundaria para la investigación.
Tercera Etapa: En esta fase se llevó a cabo el levantamiento de información primaria
mediante entrevistas semiestructuradas a funcionarios o personas que aportaron a la investigación
desde su idoneidad y experiencia necesaria para los propósitos de estudio, para ello, se llevó a cabo
una investigación primaria en la cual se buscaron los perfiles de cada uno de los funcionarios
presentes en las secretarías de planeación de los municipios de la investigación, de igual forma los
funcionarios de las CAR, y demás instancias que tienen relación directa con la actualización e
implementación de los planes de ordenamiento territorial de acuerdo a los lineamientos ambientales
inmersos en los determinantes.
Cuarta Etapa: Se llevó a cabo la selección y sistematización de la información obtenida
mediante matrices, categorizaciones y cuadros comparativos. La información fue sistematizada en
programas como Word y Excel.
Quinta Etapa: La información sistematizada se analizó por parte de los investigadores donde
se determinó su impacto y pertinencia con el estudio.

Sexta Etapa: Se realizaron informes los cuales contemplaron los análisis realizados
anteriormente a través de las fichas para la presentación de informes.
Séptima Etapa: En esta etapa se elaboró el presente informe final el cual contiene los
resultados arrojados por la investigación realizada.
Etapa Final: Se divide en tres elementos
1) Presentación de la investigación mediante el informe final.
2) Elaboración de artículo de investigación en el que se expondrán los resultados y el
análisis de la investigación.
3) Socialización de la investigación a través de los medios contemplados por el
 semillero investigador.

Resultados y discusión

Departamento de Risaralda
Con relación a la investigación “Identificación de Determinantes Ambientales en los EOT,
PBOT y POT en Risaralda y Quindío 2008-2016” se obtuvieron los siguientes resultados:
La tabla 1 tiene como objetivo mostrar de manera porcentual los POT actualizados y
desactualizados para los municipios objeto de estudio del departamento de Risaralda.
Tabla 1. Identificación de municipios actualizados y no actualizados en grado porcentual para el
departamento de Risaralda
Instrumentos de
Frecuencia
Ordenamiento Municipios
relativa
Territorial
Desactualizados 9 64%
Actualizados 5 36%
Total 14
Fuente: Elaboración propia
El gráfico 1 muestra de manera porcentual los municipios en el departamento de Risaralda
con POT actualizados y desactualizados.
Gráfica 1. Instrumentos de planeación de ordenamiento territorial actualizados para los municipios
en Risaralda

GRÁFICA POT RISARALDA

POT
DESACTUALIZA
36%
DOS
64% POT
ACTUALIZADOS

Fuente: Elaboración propia

La tabla 2 esquematiza las características generales de los municipios objeto de estudio en
Risaralda; además, se indican los POMCH, POMCA, actos administrativos y resolución de emitidas
por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) en materia de Determinantes
Ambientales.
 Tabla 2. Formato de identificación y análisis territorial de Risaralda
IDENTIFICACIÓN DE DETERMINANTES HÍDRICAS EN LOS POT, PBOT Y EOT EN RISARALDA Y QUINDÍO 2008-2016.

TIPO DE INSTRUMENTO DE CUENCA

ORDENAMIENTO POMCH O CON LA
AUTORID
TERRITORIAL POMCA QUE QUE SE
MUNICIPI AD DETERMINA
CUBRE LA ORDENA
O ACTO AMBIENT NTE
POBLACI CATEGOR EXTENSI POT/PBOT/E ZONA DE EL
ADMINISTRATI AL
ON IA (2015) ON (km^2) OT UBICACIÓN TERRITOR
VO
IO
RIO OTUN -
POMCA RIO
Acuerdo 038 del RIO LA
PEREIRA 472.023 1 702 POT OTUN - RIO LA
2016 VIEJA - RIO
VIEJA
CONSOTA
POMCA RIO
TOTUI - RIO RIO TOTUI
Acuerdo 002 del
LA CELIA 8.584 6 107 EOT RISARALDA - RIO
2012
(POR MONOS
APROBAR)
RIO TOTUI
- rio

Resolución 1796 del 2009

Acuerdo 012 del POMCH RIO MONOS -
BALBOA 6.331 6 138 EOT
2009 CARDER TOTUI RIO
CAÑAVER
AL
POMCA RIO
RISARALDA
RIO
Decreto 025 del (EN PROCESO
GUATICA 15.261 6 114 EOT RISARALD
2014 DE
A
FORMULACIO
N)
POMCA RIO
Decreto 061 del RIO
RISARALDA
2000 ( revisión CAUCA -
LA (EN PROCESO
32.114 6 38 PBOT acuerdo 041 del RIO
VIRGINIA DE
2008 - acuerdo RISARALD
FORMULACIO
017 del 2013) A
N)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada

De acuerdo a la Resolución 1796 de 2009 expedida por la CARDER por la cual se adoptan
Determinantes Ambientales para el Ordenamiento Territorial de los Municipios del Departamento
de Risaralda, se pueden identificar doce (12) determinantes que regulan el accionar institucional en
torno al tema ambiental, las cuales se presentan a continuación:
La Determinante 1. Armonización de los instrumentos de planificación y gestión
ambiental.
La Determinante 2. Suelos de protección.
La Determinantes 3. Gestión integral del recurso hídrico
La Determinante 4. Gestión integral del riesgo
La Determinante 5. Gestión integral de residuos sólidos.
 La Determinante 6. Clasificación del suelo
La Determinante 7. Ordenamiento del suelo rural.
El Determinante 8. Espacio público.
El Determinante 9. Calidad del aire, emisión de contaminantes y ruido
El Determinante 10. Minería
El Determinante 11. Territorios indígenas y comunidades negras.
El Determinante 12. Referentes Subregionales para los municipios de Pereira,
Dosquebradas, Santa Rosa y la Virginia.

El 33,33% de las determinantes (4 de 12), contienen elementos determinantes relacionados

con la gestión, protección y conservación del recurso hídrico, las cuales se clasificaron de la tabla 3
indica el porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico en los POT,
PBOT y EOT de los municipios de Risaralda.

Tabla 3. Porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico en los

instrumentos de planificación territorial en Risaralda
Porcentaje de inclusión de Municipios
Elementos
Elementos
hídricos
hídricos
Determinante determinant La
determinant Balboa Guática La Celia Pereira
Ambiental es para Virginia
es para
todos los
municipios
municipios
# 1:
Armonización
de los
instrumentos
2 - 100% 100% 0% 100% 50%
de
planificación
y gestión
ambiental
 1 para
# 2: Suelos de municipios
protección que
áreas de desarrollan
6 100% 100% 100% 100% 50%
conservación explotación
y protección minera de
ambiental material de
arrastre
1 para el
recurso
# 3: Gestión
hídrico
integral del
6 subterráneo 100% 83% 33% 33% 50%
recurso
en el
hídrico
municipio de
Pereira
# 8: Espacio
2 100% 100% 100% 100% 100%
público
Promedio de cumplimiento 100% 96% 58% 83% 63%
Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada
La incorporación del componente ambiental en los instrumentos de planificación evidencia el
papel que desempeña la CARDER en cuanto a su revisión y concertación con el ente territorial;
pero más allá de ello, debe considerarse de acuerdo a la información suministrada por parte de cada
uno de los municipios de estudio, se evidencian vacíos en cuanto a la incorporación total de los
elementos presentes en las determinantes ambientales emitidas por la CARDER y que se pueden
evidenciar a continuación:

Municipio de Balboa
Pese a la incorporación total de los elementos relacionados con el recurso hídrico en las
determinantes ambientales, la identificación de fuentes alternas de abastecimiento de agua presente
en la determinante #3 ‘Gestión integral del recurso hídrico’ no es clara y se presenta de manera muy
somera en medio del EOT; al respecto, solo se menciona que para satisfacer las demandas futuras
de agua en el municipio una alternativa plausible es la priorización de las microcuencas y las aguas
subterráneas almacenadas en el valle aluvial del río Risaralda, lo cual evidentemente no
corresponde a una identificación profunda de las fuentes alternativas de abastecimiento de agua
para dar respuesta a una futura problemática de alto impacto en el municipio.
Municipio de Guática
El cumplimiento total del 96% en los aspectos hídricos de las determinantes ambientales, se
presentó debido a que se no se identificaron las fuentes alternativas de abastecimiento de agua para
el municipio presentes en la determinante #3 ‘Gestión integral del recurso hídrico’, además de no
contar con una sectorización hidrográfica clara, donde se reconozcan las cuencas, sub-cuencas y
microcuencas que hacen parte del municipio de acuerdo a la sectorización hidrográfica del
departamento.
Municipio de la Celia
Inicialmente, debe considerarse que a través del acuerdo 002 del 22 de abril del año 2012, se
hace una modificación excepcional de norma urbanística al EOT del municipio de la Celia,
modificando el acuerdo 009 del año 2000; la naturaleza de esta modificación, trajo consigo un
conjunto de vacíos respecto a la incorporación de las determinantes ambientales emitidas por la
CARDER debido a que no se incorporaron elementos naturales de forma integral. Específicamente,
en la determinante ambiental #1 ‘Armonización de los instrumentos de planificación y gestión
ambiental’ no se tiene en cuenta el lineamiento de la Gestión Integral del Recurso Hídrico presente
en el Plan De Gestión Ambiental Regional – PGAR; adicional a esto, no menciona el POMCA del
rio Totuí y del rÍo Risaralda (en construcción) en ningún apartado del EOT, lo que expresa la no
inclusión de los lineamientos relacionados con el ordenamiento de cuencas hidrográficas.
Respecto de la determinante ambiental #3 ‘Gestión Integral del Recurso Hídrico’ el EOT no
contiene una sectorización hidrográfica ni el mapa donde se reconozcan las cuencas, sub-cuencas y
microcuencas que abastecen los acueductos de las cabeceras urbanas y los centros poblados de los
corregimientos y veredas del municipio; además, no se reconocen las recomendaciones sobre aguas
subterráneas que determinó el estudio CARDER-Canadá sobre Ordenamiento de la Cuenca del Río
Risaralda en el año 1996.
Un aspecto a resaltar en cuanto a las gestiones realizadas por parte del municipio en términos
de la protección del recurso hídrico, se evidencia en la construcción y entrada en operación de la
planta de tratamiento de aguas residuales que trata entre el 70% y 80% de las aguas residuales
generadas en el casco urbano del municipio.
Municipio de Pereira
Este municipio cuenta con el único POT de segunda generación en el departamento, lo cual
contribuye de manera sustancial a la incorporación de las determinantes ambientales expedidas por
la autoridad ambiental y por consiguiente los elementos relacionados con el recurso hídrico. Pese a
las grandes bondades, el amplio y claro desarrollo que se le da al componente ambiental en el POT,
aspectos como la sectorización hidrográfica no se encuentra presente ni el mapa de las cuencas y
microcuencas que abastecen los acueductos de las cabeceras urbanas y los centros poblados de los
corregimientos y veredas del municipio lo cual es un aspecto que llama la atención en este
instrumento de planificación desarrollado en IV libros.
Municipio de la Virginia
 El ajuste realizado en el año 2009 al PBOT ‘Por el cual se adopta el ajuste al plan básico de
ordenamiento territorial, para facilitar el desarrollo y construcción de vivienda de interés social y
vivienda de interés prioritaria en predios urbanos en el municipio de la Virginia’ si bien contaba con
las directrices en términos esencialmente de desarrollo urbano, se incluyeron un conjunto de
lineamientos de amplia importancia en términos ambientales sin incluir de manera directa los
lineamientos de las determinantes ambientales emitidas por la CARDER; los elementos más
importantes son los siguientes: Determina áreas de especial importancia ecosistémica para la
protección del recurso hídrico, establece predios para la protección del recurso hídrico adquiridos
por los municipios, el departamento y la CARDER, determina planes de reforestación de la Cuenca
del Río Totui y compra de predios, desarrolla una sectorización hidrográfica identificando sus
principales ríos y quebradas e integra en el espacio público el componente ambiental como
ordenador primario del mismo. Todos estos elementos, entre algunos otros, permiten que el
municipio de la Virginia en su PBOT contenga lineamientos de las determinantes ambientales de
manera transversal, específicamente en términos del recurso hídrico.

Departamento del Quindío

La tabla 4 tiene como objetivo mostrar de manera porcentual los municipios en el
departamento de Risaralda con POT actualizados y desactualizados.
Tabla 4. Identificación de municipios actualizados y no actualizados en grado porcentual para el
departamento del Quindío
Instrumentos de
Frecuencia
Ordenamiento Municipios
relativa
Territorial
Desactualizados 9 75%
Actualizados 3 25%
Total 12
Fuente: Elaboración propia
El gráfico 2 muestra de manera porcentual los municipios en el departamento de Quindío con
POT actualizados y desactualizados.
 Gráfica 2. Instrumentos de planeación de ordenamiento territorial actualizados para los municipios
del Quindío

Object 6

Fuente: Elaboración propia

La tabla 5 esquematiza las características generales de los municipios objeto de estudio en

Quindío, además, se indican los POMCH, POMCA, actos administrativos y resolución de
determinantes ambientales.

Tabla 5. Formato de identificación y análisis territorial

IDENTIFICACIÓN DE DETERMINANTES HÍDRICAS EN LOS POT, PBOT Y EOT EN RISARALDA Y QUINDÍO 2008-2016.

TIPO DE INSTRUMENTO DE
AUTORID POMCH O CUENCA CON
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
AD POMCA QUE LA QUE SE
MUNICIPIO DETERMINANTE
ACTO AMBIENT CUBRE LA ZONA ORDENA EL
CATEGORI EXTENSIO
POBLACION POT/PBOT/EOT ADMINISTRATIV AL DE UBICACIÓN TERRITORIO
A (2015) N (km^2)
O
 RIO
QUINDI
O - RIO
ESPEJO -
POMCH
Acuerdo 019 RIO
ARMENIA 298.197 1 115 PBOT RIO LA
del 2009 ROBLE -
VIEJA
QUEBRA
DA
CRISTAL

Resolución 720 de 2010

ES

CRQ
POMCH
Acuerdo 014
CALARCA 77.988 5 208 PBOT RIO LA
del 2009
VIEJA
POMCH
MONTENE Acuerdo 007 RIO
GRO
41.434 6 141 PBOT RIO LA
del 2011 ROBLE
VIEJA
Acuerdo 015
del 2000 POMCH
RIO
CORDOBA 5.294 6 90 EOT ( revisión RIO LA
VERDE
acuerdo 01 VIEJA
del 2015)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada

Las determinantes ambientales emitidas por la Corporación Autónoma del Quindío CRQ
adoptadas por la resolución 720 del 2010 contienen 7 determinantes ambientales para ser incluidas
en el ordenamiento territorial de los municipios del departamento del Quindío:
Determinante ambiental para la articulación de los planes de ordenamiento territorial
con la planificación ambiental regional.
Directrices para el análisis del entorno regional.
Determinantes para la gestión ambiental
Determinantes ambientales para el ordenamiento rural
Determinante de minería.
Determinantes ambientales para el ordenamiento urbano.
Determinante ambiental para la protección del espacio público y el paisaje
De manera transversal, se pudo identificar elementos relacionados con la gestión, protección y
conservación del recurso hídrico presentes en 6 de las 7 determinantes ambientales emitidas por la
CRQ, las cuales deben ser adoptas por cada uno de los municipios del Quindío en sus instrumentos
de planificación territorial y que se condensan en los siguientes componentes:
Plan De Gestión Ambiental Regional (PGAR)
 Plan De Ordenación Y Manejo De La Cuenca Del Río La Vieja
Unidad De Manejo De Cuenca - UMC
POMCH
Suelo De Expansión Urbana
Espacio Público
La tabla 8 indica el porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico
en los POT, PBOT y EOT de los municipios de Quindío.
Tabla 6. Porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico en los
instrumentos de planificación territorial en el Quindío

Porcentaje de cumplimiento de Municipios

Elementos
hídricos
Determin Armenia Calarcá Córdoba Montenegro
antes para
Municipio
Determinante ambiental para la
articulación de los planes de
3 50% 0% 0% 0%
ordenamiento territorial con la
planificación ambiental regional.

Directrices para el análisis del

2 100% 0% 0% 100%
entorno regional.

Determinantes para la gestión

1 100% 0% 0% 100%
ambiental

Determinantes ambientales para el

2 100% 50% 50% 100%
ordenamiento rural

Determinantes ambientales para el

1 100% 100% 0% 100%
ordenamiento urbano.

Determinante ambiental para la

protección del espacio público y el 2 100% 100% 0% 100%
paisaje
Promedio de cumplimiento 92% 42% 8% 83%
Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada
Con base en la anterior tabla se pueden evidenciar los promedios de cumplimiento que tienen
cada uno de los municipios de estudio en cuanto a los elementos hídricos presentes en las
determinantes ambientales expedidas por la CRQ.
Hay que mencionar además que cada municipio presenta aspectos en particular y que
requieren de manera explícita las observaciones encontradas en materia de determinantes
ambientales con enfoque hídrico producto de la revisión realizada previamente:
Municipio de Armenia
Este municipio cuenta con la particularidad de ser el primero en adoptar un POT de segunda
generación en el país, lo cual puede presentar vacíos en una estructura definida y en orden
secuencial de las determinantes ambientales con enfoque hídrico, esto podría obedecer a ser el
pionero en segunda generación; es de anotar que este POT fue realizado antes de la expedición de
las determinantes ambientales por parte de la CRQ, por lo tanto, estos elementos no se encuentran
prescritos en el instrumento de planificación territorial como se puede observar claramente en otros
planes de ordenamiento territorial mucho más actuales.
Al momento de revisar cada determinante se encuentran que estas están de manera
transversal, en particular la primera determinante ambiental ‘Articulación de los planes de
ordenamiento territorial con la planificación ambiental regional’ se evidencia que el componente
relacionado a la gestión del recurso hídrico perteneciente al PGAR no se encuentra de manera
directa en medio del instrumento de planeación; el POT, cuenta con estrategias y directrices que
transversalizan los objetivos de la gestión integral del recurso hídrico, lo cual le imprime
características de cumplimiento aunque no se prescriba dentro del POT.
La ciudad de Armenia tiene un promedio de cumplimiento del 92% en materia de
determinantes ambientales con enfoque hídrico emitida por la CRQ según la resolución 720 del
2010.
Calarcá
El municipio presenta un promedio de cumplimiento del 42% debido a que la información
suministrada correspondía únicamente al acuerdo municipal sin los documentos técnicos de
respaldo. En el acuerdo municipal 014 del 2009 por el cual se revisa y ajusta el PBOT del
municipio se incluyen parcialmente las determinantes ambientales y los lineamientos relacionados
al recurso hídrico. En cuanto al PGAR, el acuerdo municipal no hace referencia a este; sumado a
esto, no se hacen referencias a elementos importantes en materia ambiental como el POMCH y la
Unidad de manejo de Cuenca de acuerdo a las cuencas hídricas de su territorio como el rio Quindío.
Córdoba
El promedio de cumplimiento del municipio en materia del recurso hídrico es del 8%; hecho
que se debe a la falta de actualización, revisión y adopción de un EOT. El municipio de córdoba
realizó un ajuste al EOT en el año 2015, específicamente en aspectos relacionados con la adición de
predios al perímetro urbano para la construcción de viviendas de interés prioritario. Actualmente, el
municipio de Córdoba está adelantando el proceso de adopción de un nuevo EOT; sin embargo, fue
devuelto en el proceso de revisión de la CRQ en el mes de agosto del 2016 por no cumplir con el
componente de gestión del riesgo que establece el decreto 1807 del 2014.
El EOT que se encuentra vigente es del año 2000, por lo tanto no cumple con las
determinantes ambientales con enfoque hídrico emitido por las CAR, este no contiene un PGAR, su
territorio se ordena según la cuenca del rio verde; así mismo, no incluye POMCH, Unidad de
Manejo de Cuenca y zonas de protección del recurso hídrico.
Montenegro
El promedio de cumplimiento del municipio de Montenegro es del 83%, esto se debe a que no
incluyeron en el acuerdo municipal 007 del 2011 el PGAR como elemento determinante para la
articulación de los planes de ordenamiento territorial con la planificación ambiental regional; es de
anotar que este no es incluido pero establece un tiempo para la adopción del PGAR y estipula como
responsable a la administración municipal de presentar un proyecto de acuerdo que lo contenga;
este municipio realizó un ajuste que contiene elementos determinantes en materia del recurso
hídrico.

Conclusiones y recomendaciones
En el desarrollo de la investigación “identificación de las determinantes ambientales con
enfoque hídrico en los POT, PBOT y EOT de los municipios de Risaralda y Quindío
2008-2016” se concluye lo siguiente:
Durante la revisión a los Instrumentos de Planificación en el departamento de Risaralda se
obtuvo que el 64% de los POT están desactualizado; esto equivale a 9 de 14 municipios del
departamento, es decir que tan solo 5 se encuentran actualizados.
Durante la revisión a los Instrumentos de Planificación en el departamento del Quindío, el
75% de los POT se encuentran desactualizados; esto equivale a 9 de 12 municipios del
departamento; es decir, tan solo un 3 se encuentra actualizado.
El 33% de las determinantes ambientales expedidas por la CARDER contienen el
componente hídrico de forma transversal; es decir, cuatro (4) de doce (12) determinantes.
El 86% de las determinantes ambientales expedidas por la CRQ contienen el componente
hídrico de forme transversal; es decir, siete (7) de seis (6) determinantes.
Los porcentajes de inclusión en los POT de los elementos hídricos presentes en las
determinantes ambientales emitidas por la CRQ para los municipios objeto de estudio en el
Quindío son: Armenia 92%, Montenegro 83% y Calarcá 42%.
Los porcentajes de inclusión en los POT de los elementos hídricos presentes en las
determinantes ambientales emitidas por la CARDER para los municipios objeto de estudio
en Risaralda son: Pereira 83%, Balboa 100%, Guática 96%, la Celia 58% y la Virginia 63%.
La expansión urbana no planificada en algunos municipios producto de la no actualización
de los POT está generando afectaciones en las cuencas y microcuencas, debido a la sobre
demanda del recurso hídrico.
Se evidencia desconocimiento de las determinantes ambientales con énfasis en recurso
hídrico por parte de algunos funcionarios encargados de planeación y del tema ambiental en
los municipios, y cómo deben ser implementadas éstas cuando no están incluidas en el POT.
Se presentan diferentes interpretaciones respecto a lo que establece la ley 388 de 1997 en el
Artículo 10 al considerar las Determinantes Ambientales como normas de superior jerarquía,
las cuales deben ser incorporados en los POT; por un lado, para algunos funcionario la
inclusión de estas determinantes deben presentarse de manera literal en los POT, por otro
lado se considera que no es necesaria la inclusión de manera taxativa en dichos instrumentos
de planeación, debido a que estos elementos pueden encontrarse de manera transversal.
El modelo de desarrollo territorial de algunos municipios no corresponde a la vocación del
territorio, esto evidencia la falta de planeación acentuadas a los principios rectores de la
elaboración de los POT.
Aunque se reconocen las cuencas hídricas como unidad para la gestión del recurso hídrico
de acuerdo al decreto 1640 del 2012, las divisiones político-administrativas de los territorios
complican la gestión de dichas cuencas debido a la utilización local del recurso.
Algunos municipios no cuentan con recursos económicos suficientes que les permita realizar
estudios técnicos necesarios para la actualización de los POT.
Se identificó que no existe un plan de manejo de microcuencas elaborado por parte de las
corporaciones autónomas. Esto puede contribuir a que no se gestione, proteja y conserve de
manera adecuada el recurso hídrico.
No hay fácil acceso a documentos básicos como los planes de ordenamiento territorial en las
plataformas web de algunos entes territoriales.
Al considerar las determinantes ambientales expedidas por la autoridad competente en la
formulación, adopción, actualización de estos instrumentos de planeación, se aporta
directamente a la tecnificación de estas herramientas al control social y político que puede
ejercer la sociedad en general.
Colombia en la actualidad no cuenta con una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que
cumpla con las características de esta clase de leyes, ni tampoco con las necesidades que
suscita el ordenamiento territorial del país de acuerdo a sus características, sentencia C-421
de 2012 emitida por la Corte Constitucional.
 A partir de los resultados, discusión y conclusiones; es posible recomendar a los municipios
la elaboración de los EOT, PBOT y POT de segunda generación, entendidos estos como los
nuevos documentos que orienten el ordenamiento del territorio en el corto, mediano y largo
plazo; si bien, gran parte de los municipios manifiestan no tener la cantidad de recursos para
la elaboración de los nuevos documentos, es allí donde se debe invocar el principio de
concurrencia para que el departamento, las CAR como entidades del orden nacional y los
establecimientos universitarios que hagan presencia en la región, establezcan convenios de
cooperación para adelantar actividades tendientes a la generación de los planes de
ordenamiento territorial.
En segundo lugar, se debe recomendar a los municipios tomar como directriz para el
ordenamiento de su municipio, las determinantes ambientales expedidas por la CAR, así
como ordenar su territorio a partir de la cuenca hídrica principal que se haya determinado de
acuerdo con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hídrica POMCH o POMCA.
En tercer lugar, las CAR deben realizar un estricto seguimiento a los planes de ordenamiento
territorial a partir de su elaboración, ejecución y actualización; esto mediante un control
estandarizado a partir de las determinantes ambientales y el Plan de Gestión Ambiental
Regional PGAR, propendiendo por una gestión ambiental integral, asimismo deben empezar
a formular planes de manejo de las microcuencas y áreas de protección de cada uno de los
municipios, integrándola de manera que facilite la toma de decisiones por parte de las
entidades territoriales.
En cuarto lugar, los concejos de los municipios deben tener en cuenta la responsabilidad que
recae en ellos al ordenar el territorio, ya que a partir de la sentencia C-035 de 2016 toda
actividad minera a realizar en el territorio debe ser compatible con lo establecido en los
planes de ordenamiento territorial, en el entendido de que las principales afectaciones al
recurso hídrico están asociada a la minería.
En quinto lugar, más que recomendación, constituye un deber de las administración pública
hacer pública toda la información relacionada con el ordenamiento territorial de los
municipios, publicando los actos administrativos que adoptan los planes de ordenamiento
territorial, así como los diferentes estudios técnicos que lo componen; en el caso de las CAR
también se debe propender por mantener pública la información relacionada, ya sean
agendas ambientales municipales, diagnósticos de riesgos y las determinantes ambientales;
lo cual permitirá que exista un control por parte de la ciudadanía.

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