REMERCIEMENTS :

Ce mémoire dont la rédaction fut longue et parsemé d'embOches représentait un réel défi.

Nous n'avions en effet jamais abordé la thématique des collectivités locales auparavant.

Il ne fut donc pas évident de créer ce mémoire, et nous nous sommes largement appuyé sur la
littérature pour ce faire.

Nous tenons donc à remercier Mme Amina Magdoud et Mme Diani, pour leur soutien et pour
leur encadrement ainsi que tout le corps professoral qui nous a encadrés tout au long de ce
cycle.

Ce mémoire n'aurait cependant pas pu voir le jour sans l'aide et la sollicitude inconditionnelle
de Mme Hayat Lahbaili.

Nos remerciements les plus distingués à Mr Sfioui, le président du conseil communal de la

commune urbaine de Ribat el Kheir ainsi que toute son équipe qui nous ont chaleureusement
accueillis et qui nous ont fourni les informations nécessaires à notre éclairage sur de
nombreuses problématiques.

Sans oublier l'équipe du mouvement « alternatives citoyennes » pour leur accompagnement

tout au long de l'élaboration de notre étude de cas à la CU de Ribat El Kheir.

A nos familles, à nos amis et à nos collègues....

SOMMAIRE:
INTRODUCTION.........................................................................................................04
I. STRUCTURE DE L'AUDIT & DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : 06

A- LES STRUCTURE DE L'AUDIT :...............................................................................06

1 -- LA GENESE DE LA FONCTION AUDIT 06

2 -- LES AXES DE L'AUDIT (typologie et définitions)...................................................08

b. L'AUDIT INTERNE 12
1 -- FONDEMENT THEORIQUE DE L'AUDIT INTERNE... 12

2 -- POSITIONNEMENT DE LA FONCTION AUDIT VIA LES AUTRES FONCTIONS 14

3 -- LES NORMES DE L'AUDIT INTERNE 15

4 -- CONTROLE INTERNE OU FINANLITE DE L'AUDIT INTERNE 18

c. LES MECANISMES DE L'AUDIT INTERNE 19

1- LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LA METHODOLOGIE... 20

2- LES DIFERENTES PHASES DE LA MISSION D'AUDIT 22

3- LES TROIS PHASES FONDAMENTALES DE LA MISSION D'AUDIT INTERNE.........

25

4- LES OUTILS D'INTERROGATIONS......... ...................................................... 26

B- LES STRUCTURES DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE

:....................................... 28

1 -- LES PRINCIPES DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE 29

2 -- CARACTERISTIQUES DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE..............................

29

3 -- HISTORIQUE ET ROLE DE LA CENTRALISATION ET ENJEUX DE LA

DECENTRALISATION.....................................................................................31

4 -- LES POUVOIRS ET LES COMPETENCES DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES........................... ...............................................................39

5 -- LE FONDEMENT DE L'INTERCOMMUNALITE ...................................................44

6 -- LES ENJEUX DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALES 56

7 -- MANAGEMENT DES STRUCTURES TERRITORIALES 58

II. LES STRUCTURES D'AUDIT INTERNE, D'INSPECTION ET/OU D'EVALUATION

DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES ;
........................... 56

A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES D'EVALUATION, DE CONTROLE INTERNE,

DE GESTION DES RISQUES ET D'AUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS
TERRITORIALES : 65
1. L'EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES ... ................................................ 66

2. LE CONTROLE INTERNE :...... 68

3. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE L'AUDIT INTERNE DANS LES

ORGANISATION
TERRITORIALE.............................................................................................. 68

4. LES SERVISES EN CHARGE DE L'AUDIT INTERN................................................... 70

5. LES STRUCTURE DE CONTROLE, D'AUDIT INTERNE, ET D'EVALUATION, DANS

LES DIFFERENTS NIVEAUX DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE 72

B. QUEL FUTURE POUR LES SERVICE D'AUDIT ET D'INSPECTION ? 74

1. DES BESOINS INSTASF ET CROISSANTS 74

2. DES RAPPORTS EN FAVEUR DE LA CREATION D'UNE INSPECTION GENERALE

DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE............................................................... 75

3. LES LIMITES ACTUELLES DES CONTROLES DANS LES

COLLECTIVITES........................ 77

4. LES LIMITES DES SERVICES D'AUDIT ET D'INSPECTION INTERNE AUX

ORGANISATIONS
TERRITORIALES............................................................................................. 77

C. LES RECOMMANDATIONS EN TERMES DE CONTROLE

INTERNE POUR LES COLLECTIVITES

LOCALES............................................................................................................ 78

III- L'AUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 89

- LA COMMUNAUTE URBAINE DE RIBAT AL KHEIR... 89

CONCLUSION............................................................................................................ 99

INTRODUCTION :
Les collectivités locales au Maroc sont, selon l'article 135 de la constitution de 2011 : «sont
les régions, les préfectures, les provinces et les communes. Elles constituent des personnes
morales de droit public et gèrent démocratiquement leurs affaires. Les Conseils des régions et
des communes sont élus au suffrage universel direct. Toute autre collectivité territoriale est
créée par la loi, le cas échéant, en substitution d'une ou plusieurs collectivités mentionnées à
l'alinéa premier. "

Ces collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale et de l'autonomie

financière.

Les collectivités territoriales au Maroc sont nombreuses. Elles ne suivent pas toutes les
mêmes règles de fonctionnement et n'ont pas le méme statut.

La position des collectivités locales dans le cadre de l'organisation territoriale des Etats est en
relation étroite avec les conceptions politiques dominantes à chaque période. Preuve en est le
fait que le régime des institutions locales est un résumé parfait des grandes tensions et des
grands équilibres qui ont présidé à la construction de nos Etats contemporains.

La configuration des collectivités locales a donc été intimement liée aux luttes politiques des
deux derniers siècles; aux confrontations marquées par la tension entre unité et pluralité des
administrations publiques, entre concentration et déconcentration de leurs fonctions et entre
centralisation et décentralisation territoriale du pouvoir. En somme, l'histoire de
l'administration locale répond à une dialectique permanente qui oscille entre la soumission au
pouvoir central de l'Etat et la gestion autonome de ses propres intérêts.

La crise du modèle d'Etat centralisé est un fait universellement constaté à la fin du siècle
présent. Elle est accompagnée d'une vigoureuse renaissance des collectivités territoriales de
niveau inférieur et d'une reconnaissance généralisée du respect de leur autonomie. Cependant,
les réformes décentralisatrices entreprises dans les différents Etats européens durant les
dernières décennies (cas de l'Allemagne, de l'Espagne, de la France, de l'Italie, de la Suède,
ou, à une moindre échelle, du Royaume-Uni) n'ont pas eu la même envergure, ni la même
nature.

La reconnaissance généralisée du principe d'autonomie n'est, de surcroît, pas exempte de

problèmes. Le premier d'entre eux dérive, précisément, de l'ambiguïté conceptuelle du terme.
La difficulté de préciser le concept d' «autonomie", considéré aujourd'hui comme la «pierre
angulaire du système local", s'accentue étant donné la complexité et l'hétérogénéité de ses
racines doctrinales.

De nos jours, l'autonomie locale, dans son sens large, suppose la remise de la gestion des
affaires locales aux organes représentatifs des collectivités directement concernées, gestion
qui se déroule sous leur propre responsabilité, et, donc, généralement libre de directives et
d'ordres de service des collectivités territoriales supérieures.

Trois idées centrales semblent donc constituer la base du principe d'autonomie locale:
organisation propre, existence de compétences «propres" aux collectivités locales, et,
finalement, libre gestion de leurs intérêts, ce qui exclut la subordination à d'autres instances et
l'application de techniques liées au principe de hiérarchie.
Les textes constitutionnels reconnaissent habituellement l'importance de l'autonomie locale
pour la gestion de ses propres intérêts, sans spécifier quels sont ces intérêts, ni comment ils se
matérialisent.

Sa détermination est habituellement confiée au législateur ordinaire qui, de toute façon, doit
respecter le droit des collectivités locales à intervenir dans les affaires qui touchent
directement leurs intérêts.

Ce sera le législateur qui déterminera librement, dans le cadre de la Constitution, les intérêts
locaux et précisera leur portée en attribuant à la collectivité les compétences requises pour
leur gestion.

En définitive, la reconnaissance constitutionnelle et/ou légale de l'autonomie locale doit servir

de fondement pour une configuration des relations inter-administratives où on accorde aux
collectivités locales le rôle d'instances administratives privilégiées pour l'accomplissement de
certaines tâches publiques.

C'est dans cette optique qu'il convient d'aborder la question du contrôle des collectivités
locales dans l'exercice de leur autonomie. La notion d'autonomie fait référence à un pouvoir
limité et non absolu. Les systèmes de contrôle sont là pour éviter que les limites soient
dépassées et pour garantir que soit respecté l'équilibre établi par le législateur constitutionnel
et par le législateur ordinaire entre l'intérêt général, l'intérêt de la collectivité et les droits
individuels.

Cette fonction justifie l'existence des contrôles, mais en même temps constitue le paramètre
pour en déterminer les bornes, car tout contrôle non nécessaire pour remplir cette fonction
devrait être éliminé et toute modalité de contrôle exorbitante par rapport au but visé devrait
être revue.

«Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une
proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des
intérêts qu'elle entend préserver.»

Dans notre mémoire nous allons traiter en premier lieu du cadre conceptuel de l'audit, suivie
d'une analyse approfondie des collectivités locales en tant qu'administration territoriale au
Maroc.

En l'occurrence, nous allons dans la troisième partie présenter une synthèse de l'audit dans les
collectivités territoriales et enfin, après une enquête sur terrain, divers interviews avec le
président du conseil communal de la commune urbaine de HARMOUMOU, Nous avons
effectué une mission d'audit au sein de cette commune
Mémoire: L'audit interne dans les collectivités territoriales.

I- Les structures de l'audit & de

l'administration territoriale :

1. Les structures de l'audit :

A. CADRE CONCEPTUEL

L'audit a été défini de différentes façons, selon les pays, les cabinets d'expertises spécialisés
ou les universitaires. Mais tout d'abord « audit » est un mot Latin qui vient de « adire » qui
veut dire « écouter ». Nous proposons les définitions suivantes :

"L'audit est l'activité qui applique en toute indépendance des procédures cohérentes et des
normes d'examen en vue d'évaluer l'adéquation, la pertinence, la sécurité et le fonctionnement
de tout ou partie des actions menées dans une organisation par référence à des normes".

"L'audit est le processus qui consiste à réunir et évaluer de manière objective et systématique
les preuves relatives aux assertions visant les faits et événements économiques, de manière a
garantir la correspondance entre ces assertions et les critères admis, et à communiquer le
résultat de ces investigations aux utilisateurs intéressés".

"L'audit c'est l'évaluation d'une situation à un moment donné par rapport à un référentiel. Il
permet de constater, mesurer les écarts et définit les actions correctrices à mettre en oeuvre,
celles-ci soulignent l'effort à fournir. Il peut être pratiqué aussi souvent que souhaité".

Globalement, on peut donc définir l'audit comme étant, l'examen auquel procède un
professionnel compétent, selon des normes préalablement établies, en vue de découvrir les
failles et les anomalies, afin de mettre en place les procédures de correction nécessaire, et cela
par des méthodes précises. Et enfin à communiquer le résultat aux utilisateurs intéressés.

a. LA GENESE DE LA FONCTION AUDIT

Cet historique ne retrace pas l'histoire de l'audit dans ses moindres détails mais il en reprend
les grandes lignes.

Avant le XVI siècle, l'audit existait déjà dans les empires, l'empereur désigne un religieux
pour la vérification et la protection de sa richesse en punissant les voleurs.

La technique d'audit a évolué progressivement en fonction des échanges ou transactions des

nations, de la structure du système production, de distribution et du système comptable.
Les étapes les plus significatives par lesquelles sont passées les techniques d'audit peuvent
être résumées comme suit :

Au 17éme siècle, l'audit consistait au contrôle protecteur du patrimoine appartenant aux

Royaumes, à l'Eglise ou à l'Etat.

Au 18éme siècle avec l'apparition du capitalisme populaire, les Etats, dans un souci de
protection des tiers contre les risques de fraude, promulguent des ordonnances et des codes

commerciaux. Les comptables étaient chargés de veiller à l'application de ces textes. Dans un
souci de protéger le patrimoine de l'Etat, la cour des comptes fut crée en1807.

La troisième étape d'évolution de l'audit correspond au milieu de 19éme siècle qui est marqué
par l'apparition de diverses lois telles que :

L'essor des bourses de commerce dont les plus importantes sont:

-La bourse de Liverpool pour le coton en 1842 ; -La bourse du blé en 1853 ;

-La bourse coton Exchange à New York en 1968 ; -La Board Trade de Chicago en 1848.

Des lois sur les sociétés par actions sont publiées dans un souci de protection des actionnaires,
telle la loi sur les sociétés commerciales de 1869. Ces lois s'appuient sur l'expérience de la
profession comptable et sur l'avènement du contrôle indépendant des commissaires aux
comptes institué en 1867.

C'est à la fin du 19éme siècle, soit en 1895 qu'apparaissent les premiers textes traitant des
techniques d'audit comptable sous la dénomination "Auditif" publiés par Dicksee, suivit en
1901 par un ouvrage intitulé "le contrôle des comptes" de SAVIGNY, juriste et philosophe
Allemand.

En 1941, les rapports d'audit externe aux Etats Unis mettent l'accent sur les principes
comptables qui devraient être généralement admis.

Divers pays ressentent la nécessité de mettre en place des structures de contrôle légal telle que
la commission des opérations de bourse crée en 1967 et "largement inspirée des textes
Américains et de la loi belge relative à la commission des opérations bancaires de 1935". C'est
cependant avec la législation américaine sur les opérations boursières durant les années trente,
que l'audit prit pleinement son essor. Celle-ci exigeait que les comptes des entreprises
introduites En bourse soient authentifiés et vérifies par les auditeurs externes, afin de protéger
les actionnaires.
Nous avons jugé utile de résumer l'évolution de l'audit dans le tableau suivant :

Période Prescripteur Objectifs de l'audit

de Auditeurs
l'audit
1) 2000 Rois, Clercs ou Punir les voleurs pour détournement de fond,
avant J.C. Empereurs Ecrivains Protéger le patrimoine:
Etats, Réprimer les fraudes et punir les fraudeurs,
Tribunaux protéger le patrimoine.
2) 1700 à
commerciaux Comptable
1850
et
actionnaires.
Professionnels Eviter les fraudes et attester la fiabilité du
de bilan.
3)1900 - Etats,
la comptabilité
1940 actionnaires
ou
juristes
Professionnels Eviter les fraudes et les erreurs et attester la
4)1900- Etats et
d'audit et de fiabilité des états financiers historiques
1940 actionnaires
comptabilité
5)1940- Etats, banques, Attester la sincérité et la régularité des états
1970 actionnaires financiers historiques
Professionnels Attester la qualité du contrôle interne et le
6)1970- Etats, tiers et
d'audit et de respect des normes d'audit.
1990 actionnaires
comptabilité
Etats, tiers et Attester l'image fidèle des comptes et la
7) À partir actionnaires Professionnels qualité du contrôle interne des le respect des
de 1990 d'audit et de normes. Protection contre la fraude
conseil internationale.

En vue de certifier la sincérité et la régularité des comptes, l'auditeur analyse les comptes de
l'entreprise dans l'objectif de s'assurer des critères suivants :

Exhaustivité :

Cela signifie que toutes les opérations réalisées durant l'exercice par l'entreprise sont reflétées
dans les états financiers.

Existence :

Cela signifie une existence physique pour les éléments matériels, et la traduction d'opérations
réelles de l'entreprise pour les autres éléments.

Propriété :
Cela signifie que les articles qui apparaissent au bilan de l'entreprise lui appartiennent
vraiment, et bien qu'il soit antinomique de parler de propriété des dettes, ce critère

s'applique aussi aux passifs qui doivent correspondre à des obligations effectives de
l'entreprise à une date donnée.

Evaluation :

Cela signifie que toutes les opérations comptabilisées sont évaluées conformément aux
principes comptables appliqués de façon constante d'un exercice à l'autre.

Comptabilisation :

Cela signifie que les opérations sont correctement totalisées, comptabilisées et centralisées,
appliquées de façon constante conformément aux règles.

En plus de ces cinq (5) critères fondamentaux cités ci-dessus, il existe d'autres buts tels que :
la détection des fraudes.

L'objectif de l'audit s'est déplacé d'une recherche spécifique des fraudes dans les écritures
comptables à une évaluation globale de la fidélité des informations émises par une entité
économique, ainsi qu'à une analyse de la fiabilité des procédures et des structures de cette
entité.

b. LES AXES DE L'AUDIT :

De nos jours, le mot audit est employé pour désigner des missions fortes différentes, mais il
est possible de qualifier les audits selon leurs objectifs, selon l'entité, selon les intervenants.
Les types d'audit se distinguent ainsi :

- En fonction de l'entité auditée :

C'est l'audit autrefois mené seulement dans les sociétés commerciales, en particulier les
sociétés anonymes, l'audit est aujourd'hui exercé dans toutes les catégories d'entités y compris
celles relevant du secteur non lucratif (association...) ou du secteur public.

On peut citer des exemples d'audit qualifiés à partir du nom d'une entité particulière ou d'une
branche d'activité, et dont les objectifs sont liées à ceux de l'audit financière, de l'audit
opérationnel ou de la gestion comme : audit des centre de gestion agrées, audit des sociétés
mixtes.

- En fonction de l'intervenant :

L'audit peut être interne à l'entreprise, ce qui nous amène à dire qu'il existe deux types d'audit,
l'audit externe et l'audit interne :
L'audit interne :

La définition de l'Institut Français des Auditeurs et Consultants Internes (IFACI) dit que
l'audit interne est la révision périodique des instruments dont dispose une direction pour
contrôler et gérer l'entreprise. Cette activité est exercée par un service dépendant de la
direction de l'entreprise et indépendant des autres services. Les objectifs principaux des
auditeurs internes sont donc, dans le cadre de cette révision périodique, de vérifier si les
procédures en place comportent les sécurités suffisantes, si les informations sont sincères, les
opérations régulières, les organisations efficaces, les structures claires et actuelles.

L'audit externe :

L'audit externe est une fonction indépendante de l'entreprise dont la mission est de certifier
l'exactitude des comptes, résultats et états financiers, et plus précisément certifier la régularité,
la sincérité et l'image fidèle des comptes et états financiers.

Pour mieux définir la différence entre l'audit interne et l'audit externe, on propose le tableau
suivant :

AUDIT INTERNE AUDIT EXTERNE

Il est accompli par une personne de Il est accompli par un professionnel

l'entreprise indépendant de l'entreprise

L'objectif est de répondre aux besoins des
Il est par nature au service de la direction
tiers en ce qui concerne le degré de confiance
que l'on peut accorder aux documents
général
financiers
L'examen des opérations et du contrôle
Le passage en revue des opérations et du
interne est fait principalement pour
contrôle interne est fait principalement pour
provoquer des améliorations et conduire à
déterminer l'entendue des contrôles et la
l'application stricte des politiques et des
fiabilité des documents financiers.
procédures institués dans l'entreprise et n'est
pas limité aux seuls aspects financiers
Le travail est subdivisé en fonction des Le travail est principalement reparti en
différents départements opérationnels selon fonction des postes du bilan et du compte de
les quels est organisé l'entreprise.
résultats.
La revue de l'activité de l'entreprise L'examen des données qui prennent à
 est permanente.
L'auditeur est directement concerné par la
détection et la prévention des fraudes.
L'auditeur doit être indépendant du chef
comptable et du trésorier et aux demandes
émanant des responsables de l'entreprise.
l'appui des documents financiers est
périodique, généralement une fois par an.
L'audition n'est accessoirement concerné
par la détection des fraudes, sauf si les
documents financiers peuvent s'entrouverts
affectés de manière importante.
L'auditeur doit être indépendant de la
direction à la fois sur le plan des apparences
internes, mais également dans son attitude.

Remarque : Pour l'audit externe, l'audit interne est un élément du contrôle interne. - En
fonction de l'objectif de la mission :

On peut citer trois types d'audit :

a) L'audit de la gestion :

C'est l'audit le plus connu du grand public, compte tenu des révélations qui le concluent.

L'audit de la gestion a pour objectif soit d'apporter les preuves d'une fraude, d'une
malversation ou d'un gâchis, soit de porter un jugement critique sur une opération de gestion
ou les performances d'une personne ou d'un groupe de personnes.

b) L'audit opérationnel :

C'est l'intervention dans l'entreprise sous la forme d'un projet, de spécialistes utilisant des
techniques et des méthodes spécifiques, ayant pour objectifs :

- D'établir les possibilités d'amélioration du fonctionnement et de l'utilisation des moyens, à

partir d'un diagnostic initial autour duquel le plus large consensus est obtenu.

- De créer au sein de l'entreprise une dynamique de progrès selon les axes d'amélioration
arrêtés.

c) L'audit financier :

Il vérifie le respect des règles et principes comptables tels qu'ils résultent de la loi comptable
et des orientations des organismes à compétence nationale (conseil national de l'ordre des
experts).

Il intéresse les actions ayant une incidence sur la préservation du patrimoine, sur les saisies et
traitements comptables ainsi que sur l'information financière publiée par l'entreprise.
L'audit financier correspond soit à une mission contractuelle confiée à un professionnel et
portant sur la révision comptable, soit à une mission légale conduite par un commissaire aux
comptes.

L'audit financier nécessite que l'auditeur soit un spécialiste de la fonction étudiée.

Connaissances pratiques de ces problèmes, expérience du processus que l'on va auditer.

L'audit opérationnel va s'intéresser à l'efficience de l'activité. (Max résultat obtenu par rapport
aux ressources utilisées ; efficacité : atteindre les objectifs). Indirectement, l'audit va faire une
évaluation des responsables opérationnels.

Les tableaux suivants résument les principales différences :

Audit financier Audit opérationnel

Objectif Certification des états financiers audit de stratégie audit de
gestion audit des contrôles
opérationnels
Champs Contrôle interne comptable, CI dans Contrôle interne dans son
d'investigation son ensemble pour faire des ensemble
recoupements
Préoccupation Fiabilité de l'information produite et Idem + efficacité des
majeure sécurité des actifs informations au sens large et
respect des politiques

adoptées
Audit financier Audit opérationnel
Externe Légal Oui Non applicable
Contractuel Oui Oui
Autres missions Non Oui

Interne Oui Oui

d) Autres types d'audit :

Longtemps activité a caractère comptable, l'audit s'est progressivement étendu à d'autres

fonctions telles que le marketing, l'informatique, l'organisation, les ressources humaines. On
peut dire qu'aujourd'hui l'audit couvre un domaine de plus en plus vaste, qui touche à
plusieurs activités.

B. L'AUDIT INTERNE
1 - FONDEMENT THEORIQUE DE L'AUDIT INTERNE

La fonction d'audit interne est une fonction relativement récente puisque son apparition (ou sa
réapparition, diraient certains) remonte à la crise économique de 1929 aux États-Unis.

On peut, en effet, parler au singulier de la finalité de l'audit interne car il n'en existe qu'une
seule. À plusieurs reprises, il y a déjà été fait allusion et singulièrement lorsqu'il s'est agi de
définir la fonction.

Reprenons la définition de l'audit interne qui précise « qu'il donne à une organisation une
assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations ».

En examinant ce qui permet l'exercice de cette maîtrise : le CONTRÔLE INTERNE, et en

recommandant ce qu'il convient de faire pour l'améliorer. Le contrôle interne apparaît donc
comme le socle sur lequel s'appuie la maîtrise des opérations d'une entité quelle qu'elle soit et
la notion à partir de laquelle se définit la fonction d'audit interne dont la finalité est
l'amélioration constante des contrôles internes de toutes natures. Ceux-ci constituent donc la
matière sur laquelle va travailler l'auditeur interne.

On ne répétera donc jamais assez que le contrôle interne n'est pas une fonction, que c'est un
ensemble de dispositions, donc un état et qu'on ne saurait parler de « Service de contrôle
interne », sauf à faire un contresens. On trouve néanmoins dans certaines entreprises des
contrôleurs internes et éventuellement un service de contrôle interne. En 2009, les contrôleurs
internes représentent

15 % de la population totale auditeurs internes/contrôleurs internes. (En France)

Ces contrôleurs internes ne sont pas les propriétaires du contrôle interne : ce sont les
managers de l'entreprise et sa direction qui assument cette fonction.

Les contrôleurs internes, lorsqu'ils existent, sont là pour faciliter les travaux et en particulier :

· Gérer le changement du contrôle interne et en particulier son organisation et sa mise en

oeuvre ;

· Servir de support méthodologique à tous les acteurs ;

· Assurer le bon fonctionnement du processus de mise en conformité des activités ;

· Veiller à la cohérence des différents dispositifs de contrôle interne mis en place par les
managers ou préconisés par les auditeurs internes.

En l'absence de contrôleurs internes, ces différentes fonctions sont partagées entre auditeurs
internes et propriétaires du contrôle interne; ce qui est la situation habituellement rencontrée
dans les entreprises petites ou moyennes
Les définitions du contrôle interne sont nombreuses, mais l'accord se fait sur l'essentiel. Les
auditeurs externes, commissaires aux comptes, experts-comptables ont été les premiers en
France à développer et à approfondir la notion de contrôle interne, et ce pour atteindre les
objectifs spécifiques assignés à leur fonction : certifier la régularité, la sincérité et l'image
fidèle des comptes et résultats. Le contrôle interne est donc pour eux un moyen alors que pour
les auditeurs internes il s'agit d'un objectif. Dès les années 1960-1970, l'Ordre Français des
Experts Comptables, la Compagnie des Commissaires aux Comptes, ont cerné et défini cette
notion démontrant que la mise en oeuvre de dispositifs de contrôle interne exhaustifs et
adéquats dans les domaines financiers et comptables permet d'obtenir des résultats réguliers,
sincères et fidèles ; et que pour apprécier ces qualités, les réviseurs - au sens le plus large du
terme - doivent examiner les dispositifs en question1. Les études sur le sujet sont nombreuses
et de qualité, on ne saurait les citer toutes, mais au fil des années, de congrès en colloques, la
notion s'est ainsi précisée et affinée.

Les auditeurs internes n'ont eu qu'à s'en emparer et à l'étendre à toutes les fonctions de
l'entreprise en soulignant l'originalité de ses caractères dès l'instant que lui était conférée une
portée universelle.

Ce bref rappel historique permet de comprendre que l'on peut, sans se déjuger, partir de
l'excellente définition du contrôle interne donnée par l'Ordre des Experts-Comptables dès
1977 :

« Le contrôle interne est l'ensemble des sécurités contribuant à la maîtrise de l'entreprise. Il a

pour but d'un côté d'assurer la protection, la sauvegarde du patrimoine et la qualité de
l'information, de l'autre l'application des instructions de la direction et de favoriser

l'amélioration des performances. Il se manifeste par l'organisation, les méthodes et les

procédures de chacune des activités de l'entreprise, pour maintenir la pérennité de celle-ci. »
Cette définition est relayée :

Par celle du Consultative Committee of Accountancy » de Grande-Bretagne donnée en 1978 :

Le contrôle interne comprend l'ensemble des systèmes de contrôle, financiers et autres, mis en
place par la direction afin de pouvoir diriger les affaires de l'entreprise de façon ordonnée et
efficace, assurer le respect des politiques de gestion sauvegarder les actifs et garantir autant
que possible l'exactitude et l'état complet des informations enregistrée ».

Et par celle de « l'American Institute of Certified Public Accountants », en la méme année

1978 :

Le contrôle interne est formé de plans d'organisation et de toutes les méthodes et Procédures
adoptées à l'intérieur d'une entreprise pour protéger ses actifs, contrôler l'exactitude des
informations fournies par la comptabilité, accroître le rendement et assurer l'application des
instructions de la direction ».

Les définitions sont variées : dispositifs », moyens », procédés », « systèmes »... mais elles ne
sont pas fondamentalement contradictoires. On perçoit bien que tous s'accordent pour préciser
qu'il ne s'agit pas là d'une fonction, mais d'un « ensemble de dispositifs mis en oeuvre par les
responsables de tous niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités ».

On verra au chapitre suivant qu'à toutes ces définitions s'en sont ajoutées de nouvelles, plus
actuelles. Mais tout est déjà dit, dès l'origine et le concept est là qui ne va pas cesser d'évoluer.

2 -- POSITIONNEMENT DE LA FONCTION AUDIT VIA LES AUTRES

FONCTIONS.

Nombreux sont encore ceux qui, lorsqu'on parle d'audit interne, pensent fonction financière et
comptable. C'est que le poids de l'histoire pèse encore lourdement dans les esprits qui n'ont
pas été informés sur l'évolution de la fonction. Elle a, de fait, largement débordé ses limites
historiques et concerne, sinon dans la pratique, à tout le moins dans sa conception théorique,
toutes les fonctions sans restriction aucune. C'est qu'en effet, les objectifs et la méthodologie
de l'audit interne sont universels en ce sens qu'ils s'appliquent à toutes les activités permettant
ainsi des mieux maîtriser. On peut donc décliner toutes les fonctions de l'entreprise : l'auditeur
interne va y exercer ses activités pour le plus grand profit de tous.

Fonction financière et comptable

Comptabilité, trésorerie, sont bien évidemment inscrites au plan d'audit interne, mais avec des
objectifs complémentaires par rapport à ceux assignés aux auditeurs externes. Nous verrons, à
l'occasion du positionnement de la fonction, en quoi ces objectifs diffèrent. Mais

nous verrons aussi à quel point audit interne et audit externe sont appelés à collaborer, tant est
grande la complémentarité de leur action.

Fonction commerciale et logistique

Marketing, ventes, publicité, stockage, transports, tous ces domaines doivent être explorés par
l'auditeur interne. On perçoit bien que dans cette approche l'aspect financier et comptable n'est
pas seul concerné. L'universalité des objectifs de l'audit interne conduit à analyser tous les
autres aspects de la fonction : relations commerciales et publicité, solvabilité du client, qualité
des livraisons, recherche des prospects, etc.

Fonction fabrication/production

Au sens le plus large du terme, c'est-à-dire incluant aussi bien l'examen des installations de
fabrication, que celui de la production, de la maintenance, des investissements, de la sécurité
industrielle, etc. Ce qui veut dire en clair que l'auditeur interne est présent aussi bien dans les
usines et sur les chantiers que dans les bureaux. Sans doute la réunion d'un certain nombre de
conditions est-elle nécessaire pour parvenir à cette situation, en particulier l'exigence d'une
culture technique, à tout le moins pour les entreprises à haute technologie.

Fonctions de gestion
Nous englobons sous ce vocable tout ce qui a pu être omis dans l'énumération antérieure.
Gestion du personnel, au sens le plus large et dans toutes ses composantes, logistique générale
de l'entreprise, depuis le nettoyage des bureaux jusqu'à l'archivage en passant par le
gardiennage et l'imprimerie, toutes ces activités doivent être inscrites au programme de travail
de l'auditeur interne. Et comme il y a de plus en plus de fonctions codifiées et normalisées, le
champ ne cesse de s'étendre : hier la qualité, aujourd'hui l'obstacle créé par l'auditeur interne
lui-même qui aura à veiller à ne pas porter de jugement sur la nature de l'action de la
direction, ce qui bien évidemment, va rendre sa tâche difficile.

Mais au plan des principes, et même de la pratique, la fonction est auditable.

D'ailleurs l'exigence de l'appréciation du « gouvernement d'entreprise », figurant désormais

dans la définition de l'audit interne, va en ce sens. (9,5 % des missions d'audit interne
concernent en 2005 l'évaluation des processus de gouvernement d'entreprise et 6 % au niveau
mondial en 2007, selon le

CBOK).

3 -- LES NORMES DE L'AUDIT INTERNE.

Les normes de l'audit interne se proposent :

· Définir les principes de base ;

· Fournir un cadre de référence ;

· Etablir des critères d'appréciation ;

· Etre un facteur d'amélioration.

Pour atteindre ces objectifs ambitieux, on a élaboré un document en cinq parties :

· Le code de déontologie : Ce court document est désormais placé en tête des normes, comme
pour en souligner l'importance et signifier qu'il énonce des principes dont l'auditeur ne saurait
s'écarter sans trahir sa mission (72 % des responsables d'audit interne font adhérer leurs
auditeurs au code de déontologie).

Le code énonce quatre principes fondamentaux, déclinés en douze règles de conduite. Le

contenu

Les quatre principes sont :

· L'intégrité, base de la confiance accordée aux auditeurs ;

· L'objectivité, déjà explicitée à propos de l'indépendance ;

· La confidentialité, impérative, sauf obligation légale ;

· La compétence, impliquant la mise à jour des connaissances.

· Les douze règles de conduite

Elles déclinent l'application des quatre principes fondamentaux de façon claire et pratique, et
peuvent se résumer ainsi :

· Accomplir honnêtement les missions ;

· Respecter la loi ;

· Ne pas prendre part à des activités illégales ;

· Respecter l'éthique ;

· Etre impartial ;

· Ne rien accepter qui puisse compromettre le jugement ;

· Révéler les faits significatifs ;

· Protéger les informations ;

· Ne pas en tirer un bénéfice personnel ;

· Ne faire que ce qu'on peut faire ;

· Améliorer ses compétences ;

· Respecter les normes.

Ces principes ne sont pas sans poser quelques problèmes, en dépit d'une utilité certaine.

· les normes de qualification (série 1000) qui énoncent les caractéristiques que doivent
présenter les services d'audit interne et les personnes qui en font partie ;

· les normes de fonctionnement (série 2000) qui décrivent les activités d'audit interne et
définissent des critères de qualité ;

· les normes de mise en oeuvre (série 1000 ou 2000 assortie d'une lettre) qui déclinent les
précédentes pour des missions spécifiques.

Ces trois séries de normes sont obligatoires, avec cette nuance : certaines utilisent le mot must
pour signifier qu'on est en présence d'une exigence impérative, d'autres le mot should,
ce qui signifie qu'il peut y avoir exception lorsque des adaptations sont justifiées par les
circonstances.

Elles sont accompagnées d'interprétations et de déclarations qui précisent les concepts utilisés
et qu'il est indispensable de prendre en considération.

Analysées avec les normes de qualification et de fonctionnement auxquelles elles sont

rattachées, les normes de mise en oeuvre (NMO) sont assorties d'une lettre (précédée d'un
point) qui définit le type d'activité auquel elles se rapportent soit, à ce jour :

- « A » pour audit (ou assurance) ;

- « C » pour conseil. En introduisant la fonction conseil on confirme la parfaite cohérence

entre les normes et la définition de l'audit.

· S'y ajoutent les Modalités Pratiques d'Application (MPA). Ce ne sont pas des normes à
proprement parler puisqu'elles sont facultatives, mais on précise qu'elles « font autorité ».
Comme leur nom l'indique ce sont des conseils pratiques pour l'application des normes. On
perçoit bien que les auteurs ont voulu signifier qu'à leurs yeux c'étaient les meilleures
réponses à la question « comment ? ». Mais dans le même temps ils ont eu la sagesse de
penser que les cultures des organisations ou des pays pouvaient créer des difficultés pratiques
pour l'application des solutions préconisées. Et puis, il n'est pas mauvais pour la recherche que
çà et là se développent des pratiques originales, dès l'instant que les principes sont respectés.

En 2009, l'IFACI a complété ce schéma en ajoutant les prises de position et les guides d'audit
des SI (GTAG) qui, s'ajoutant aux MPA constituent, avec les normes et le code de
déontologie, un véritable « Cadre de Référence International des Pratiques professionnelles »
(CRIPP).

Pas assez lues, trop peu connues, insuffisamment enseignées, les normes contiennent tout ce
qu'il faut savoir sur l'audit interne. Certes, on n'apprend pas l'audit interne en lisant les normes
tout comme on n'apprend pas le droit civil en lisant le code civil, mais l'un et l'autre
constituent le document indispensable du bon professionnel.

En ce qui concerne l'utilité de ces normes elles dépendent de la diversité des interprétations
qui montre bien que l'on est en présence d'une matière évolutive et qu'à partir des grands
principes nous ne sommes pas au terme des commentaires tout comme le droit ne cesse de se
créer sous la double influence de la doctrine et de la jurisprudence. Mais cette relativité ne
doit pas faire méconnaître l'utilité, et partant, la nécessité de disposer de normes précises :

· L'existence de principes fondamentaux affirmés par la communauté internationale des

auditeurs crée l'unité des objectifs et de la méthode. Elle contribue donc très largement à la
création de la fonction d'audit interne qui, sans elle, risquerait fort de n'être qu'une addition de
pratiques diverses et hétéroclites.

· Non seulement ces principes fondamentaux ont permis la création de la fonction mais ils
permettent son constant développement et son amélioration par les commentaires et
modalités d'application qu'ils suscitent, tant il est vrai qu'on ne construit valablement que sur
des fondations solides.

Mais l'édifice n'est pas achevé.

· En définissant et en exigeant un programme d'assurance qualité les normes hissent l'audit

interne au niveau des activités organisées et certifiées.

· Enfin, et surtout, l'existence de normes permet aux différents acteurs de la fonction d'audit
interne d'exercer celle-ci avec plus d'autorité : la référence à une fonction organisée est un
label de qualité qui renforce les services d'audit interne dans les entreprises et les
organisations.

Mais cette dernière observation oblige à rappeler le caractère « relatif » de cette utilité. Les
normes d'audit interne ne sont, en effet, assorties d'aucune sanction ; et pour cause : les
directions Générales des entreprises ou les Administrations n'ont pas à se soumettre aux
directives de l'Institut International ou des Instituts Nationaux d'audit interne. Elles peuvent
même, à la limite, édicter des règles contraires aux normes... C'est qu'à la différence des
professions organisées et réglementées l'audit interne n'est pas une profession indépendante, si
tant est que ce soit une « profession ». C'est donc exclusivement par leur autorité morale que
les Instituts pourront faire prospérer leurs recommandations et par voie de conséquence,
donner à leurs membres plus d'autorité et donc plus d'indépendance. Et c'est pour affirmer
cette autorité morale que l'on a inclus dans les normes professionnelles le code de déontologie
et consacré de longs développements à la fraude.

4 -- CONTROLE INTERNE OU FINANLITE DE L'AUDIT INTERNE

L'audit interne a pour objectif l'assistance des dirigeants de l'entreprise dans l'exercice efficace
de leurs responsabilités. Dans ce but, il fournit des analyses, des appréciations, des
recommandations, des avis et des informations concernant les activités examinées. Ceci inclut
la promotion du contrôle efficace à un coût raisonnable.

Parvenir à cet objectif final implique, selon les normes émises par l'Institute of Internal
Auditors (I.I.A), les activités suivantes :

· Examiner la fiabilité et l'intégrité des informations financières et d'exploitation, ainsi que les
moyens utilisés pour identifier, mesurer, classer et diffuser ces informations ;

· Examiner les systèmes mis en place pour vérifier la conformité aux normes, plans,
procédures et réglementations susceptibles d'avoir un impact significatif sur les activités, et
s'assurer que l'entreprise se conforme aux lois et réglementations ;

· Examiner les moyens utilisés pour assurer la protection des actifs et vérifier l'existence des
dits actifs ;
· Examiner la façon dont les ressources sont utilisées, afin de s'assurer qu'elles le sont
efficacement et sans gaspillage ;

· Examiner les activités ou programmes pour s'assurer que les résultats sont conformes aux
objectifs que l'organisation s'est fixés et que ces activités ou programmes se déroulent
conformément aux prévisions.

L'audit interne apporte sa contribution à l'ensemble des activités de l'entreprise car dans
chaque domaine qu'il s'agisse des aspects financiers, administratifs, informatiques, industriels,
commerciaux ou sociaux- d'après Laary Sawyer, diriger c'est toujours planifier les tâches,
organiser les responsabilités, conduire les opérations et en contrôler la marche. Le
management est devenu une profession, faisant l'objet d'un enseignement ; l'audit interne outil
du management, l'accompagne et l'éclaire, Laary Sawyer dit :

« La tâche du dirigeant est difficile. L'aide dont il a le plus besoin n'est pas celle d'un
vérificateur qui pointe des chiffres, ou même signale la violation des règles et des procédures,
ou montre qu'elles sont périmées, inapplicables ou inefficaces ; c'est celle de quelqu'un qui
peut comprendre ses problèmes et lui donner des avis sur la façon de les résoudre en se
fondant sur les principes éprouvés du management. »

L'audit interne intervient mandaté par la direction pour aller examiner un point ou une activité
de l'organisation- une filiale, une fonction, un processus et établir un diagnostic attestant de
son plus ou moins bon fonctionnement, un pronostic alternant les responsables et la direction,
et une thérapeutique visant la sécurité des actifs et la fiabilité des informations, l'efficacité des
opérations, et la compétitivité de l'organisation (mais pas plus que le médecin, l'audit ne met
en oeuvre la prescription qu'il recommande).

C. LES MECANISMES ET MODALITE D'INTERVENTION DE

L'AUDIT INTERNE.

Une mission d'audit interne ne se déroule pas au gré de l'inspiration de l'auditeur : ce n'est pas
l'un des moindres mérites des responsables d'audit interne d'avoir su peu à peu dégager une
méthodologie, dans ses grandes lignes acceptée et pratiquée par tous, même si çà et là les
modalités divergent sur tel ou tel point.

C'est une des singularités de l'audit interne, par rapport aux travaux d'étude ou d'organisation,
que quel que soit l'objet de la mission, la méthode est toujours la méme. Cette singularité qui
assimile l'audit interne à une technique connue et éprouvée est déjà l'indice d'une certaine
maturité bien que la fonction en soit encore à ses débuts. Tout comme la technique comptable
ou comme celle de production, la technique de l'audit interne obéit donc à des règles précises,
qui doit être respectées si on veut fournir un travail clair, complet et efficace.

En dépit des variantes dans les modalités d'application, cette méthodologie doit toujours
respecter quatre principes fondamentaux.

1. LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LA METHODOLOGIE.

On pourrait probablement les appliquer à bien d'autres domaines qu'à celui de l'audit interne,
mais comme ils concernent au premier chef notre sujet, il n'est pas inutile de les rappeler :
simplicité, rigueur, nécessaire acceptation de la relativité du vocabulaire, adaptabilité et
transparence, tels sont les cinq thèmes à examiner avant d'aborder l'analyse de la méthode.

SIMPLICITÉ :

Il faut toujours partir de l'axiome « une bonne méthode est une méthode simple ». Cette
affirmation est importante lorsqu'elle s'applique à une technique encore en cours
d'élaboration, au sujet de laquelle se multiplient études, théories et expériences diverses. La
théorie pure est nécessaire, c'est à partir d'elle que la pratique va progresser. C'est pourquoi il
n'y a lieu ni de l'oublier, ni de la rejeter. Mais aussi exaltants que soient l'air des cimes et la
vue panoramique que l'on peut avoir, l'oxygène finit par manquer et il est bon de redescendre
dans la vallée.

C'est pourquoi on ne trouvera pas dans les développements qui vont suivre, l'exposé de « ce
qui pourrait être », mais n'est pas encore. On ne trouvera pas non plus la recherche de « la
meilleure méthode possible », laquelle, comme le meilleur des mondes, serait sans nul doute
ce qu'il faut à tout prix éviter.

La méthodologie ici présentée, corroborée par la pratique, n'a donc d'autre prétention que la
simplicité ce qui doit la rendre facilement compréhensible et applicable.

Mais une méthode simple ne signifie pas l'absence de méthode.

RIGUEUR :

Le déroulement d'une mission d'audit interne exige la plus grande rigueur et pour s'appliquer
celle-ci doit obéir à des règles. On a vu que la Fonction d'audit interne devait respecter les
normes professionnelles, ces normes ne définissant pas de méthodologie précise mais
imposant d'en avoir une (cf. normes de fonctionnement). Et de fait, il est bon que des normes
universelles ne descendent pas à ce niveau de détail, faute de se trouver en contradiction avec
l'environnement et la culture.

Mais, dans le cadre d'une culture d'audit déterminée, l'exigence d'une méthode s'impose car
elle conditionne la rigueur des travaux. On a connu une période où chacun procédait au
mieux, au gré de son instinct et de ses compétences et ne sachant trop ce qu'il cherchait, avait
de fait peu de chances de le trouver. Peu à peu une méthode s'est dégagée dès l'instant que les
objectifs de l'audit interne avaient été clairement définis et que la notion de contrôle interne
était sortie du brouillard. Mais la période antérieure a encore laissé des traces et on trouve
certains services qui n'appliquent pas de méthodologie rigoureuse. On peut raisonnablement
penser que ces situations marginales vont peu à peu disparaître.

Elles vont disparaître d'autant plus facilement que des auteurs de plus en plus nombreux
expliquent et décrivent la meilleure façon de pratiquer l'audit interne. Il faut rappeler à ce
propos que c'est Olivier LEMANT qui dans son ouvrage La conduite d'une mission d'audit
interne a le premier codifié une méthodologie s'inspirant directement de la pratique des
entreprises. Dans cet ouvrage, comme dans les suivants, le vocabulaire utilisé n'est pas
universel.

RELATIVITÉ DU VOCABULAIRE :

Si quelques termes fondamentaux sont admis et reconnus par tous, dès que l'on approche les
pratiques quotidiennes et le vécu des organisations on rencontre des appellations différentes.
Ces appellations signifient parfois la même chose, elles sont la plupart du temps la traduction
de nuances différentes dans l'application des principes, car pénétrer dans les processus des

organisations, en analyser des dysfonctionnements et leurs causes, recommander des

solutions, qui soient réalistes et donc acceptables par l'environnement, tout ceci signifie
clairement qu'on ne saurait ignorer le milieu.

On peut ici faire un sort au vocable « méthodologie », certes impropre, mais à ce point entré
dans les moeurs dès que l'on parle de « méthode » dans la conduite d'une mission que nous
voici condamnés à l'utiliser.

Le vocabulaire est donc l'expression et le véhicule de la culture ; l'ignorer serait se condamner

à l'incompréhension et, partant, au refus. Décrire et suggérer une méthode c'est donc
également accepter que les différentes phases puissent être « nommées » de façon différente
et qu'elles présentent çà et là des singularités spécifiques. L'important est que la méthode
existe et que les normes fondamentales soient respectées.

ADAPTABILITÉ :

La Méthode est unique mais elle n'est pas identique. On retrouve ici le lien nécessaire et déjà
évoqué avec la culture qui constitue la grande force de l'auditeur interne. Celui-ci est dans son
milieu, travaille avec des collègues et tout naturellement utilise une méthode qui doit être
adaptable à ce milieu.

Et c'est la raison pour laquelle la méthode ci-après décrite énonce des principes à respecter
mais, dans la pratique, laisse toute latitude pour les appliquer avec rigueur ou avec souplesse.
C'est pourquoi on trouve dans la pratique des interprétations différentes de principes
identiques. Au fil des ans, les meilleures pratiques émergent et s'imposent mais l'évolution est
constante et le tableau reste hétérogène.

C'est dans ce méme esprit que les normes professionnelles de l'audit énoncent en général des
principes mais se gardent bien de dire comment on doit s'y prendre pour les appliquer,
réservant ces règles aux Modalités Pratiques d'Application (MPA) non obligatoires, mais
faisant autorité.

TRANSPARENCE :

L'époque est révolue de l'audit « sournois », cherchant à prendre les audités par surprise et à
les épingler en flagrant délit de non-conformité. Rappelons que l'audit est avant tout « interne
», au service des responsables audités, et que son objectif est de leur faire partager à la fois la
pertinence des constats relevés et la nécessité d'agir en conséquence.
Il est frappant de constater combien les responsables des services d'audit interne témoignent
de plus en plus du caractère pédagogique de leur mission et de la nécessité pour eux de
toujours chercher à mieux communiquer, non seulement autour des résultats mais aussi de la
méthode mise en oeuvre.

Nous sommes définitivement éloignés de l'inspection et de la perquisition.

Le déroulement de la mission et l'utilisation de certains outils ne sont que des illustrations de

cette double recherche de simplicité et de transparence qui doit caractériser l'approche de
l'auditeur.

2. LES DIFERENTES PHASES DE LA MISSION D'AUDIT

La singularité d'une mission d'audit est qu'elle se découpe en périodes précises et

identifiables, et qui sont toujours les mémes. Au préalable, précisons ce qu'il faut entendre par
« mission d'audit interne ».

DÉFINITION DE LA MISSION

Mission, du latin mittere : envoyer, nous indique le Petit Larousse qui précise : « Fonction
temporaire et déterminée dont un gouvernement charge un agent spécial.., par exemple : ce
que l'on est chargé d'accomplir dans l'intention de Dieu ou d'après la nature des choses ». On
se gardera bien d'extrapoler à partir de cette définition et de qualifier de « divins » les travaux
des auditeurs.

Toutefois... on peut faire un parallèle audacieux avec la direction de l'entreprise ou de

l'organisation et affirmer que la Mission de l'auditeur est bien ce travail « temporaire » qu'il
sera « chargé d'accomplir dans l'intention... de la direction générale ». Travail « temporaire »
car le travail permanent de l'auditeur interne n'est constitué que par une succession, en
principe ininterrompue de missions diverses.

Ces dernières sont à apprécier selon deux critères : le champ d'application et la durée.

Le champ d'application d'une mission d'audit peut varier de façon significative en fonction de
deux éléments : l'objet et la fonction.

a. L'objet

Va permettre de distinguer les missions spécifiques des missions générales ou thématiques.

· Ou bien, cas le plus fréquent, on a affaire à une mission spécifique, c'est-à- dire portant sur
un point précis en un lieu déterminé. Ainsi en est-il si la mission a pour objet « l'audit du
magasin de l'usine de Valenciennes » ou encore « l'audit des ventes du secteur Maine-Anjou »
ou encore « l'audit de la sécurité du siège social », ou encore « l'audit du centre informatique
de la succursale de Lyon ».
· Par opposition à ces missions « spécifiques » on peut définir des missions « générales » qui
ne vont connaître aucune limite géographique. En reprenant les exemples précédents, on

peut illustrer la notion de mission générale avec « l'audit des magasins » ou encore « l'audit
des ventes » ou encore « l'audit de la sécurité » ou encore « l'audit des centres informatiques »
et ce, partout où dans l'entreprise il y a un magasin, une activité de vente, une fonction
sécurité ou un centre informatique.

b. La fonction

Autre critère qui peut, bien évidemment, se marier avec le précédent, on parle alors de
missions unifonctionnelles ou de missions plurifonctionnelles.

· La mission unifonctionnelle, qu'elle soit spécifique ou générale, ne va concerner qu'une

seule fonction. Par habitude, on réserve ce terme aux missions « générales », mais on perçoit
bien qu'il n'y a là aucune exigence logique : l'audit du magasin de l'usine de Valenciennes, ou
l'audit des magasins sont toutes les deux des missions unifonctionnelles car ne concernant que
la fonction « gestion des magasins ». Il en sera de méme pour « l'audit des achats » ou «
l'audit de la sécurité » ou « l'audit du recrutement ».

· La mission plurifonctionnelle, celle où l'auditeur est concerné par plusieurs fonctions au

cours d'une méme mission, se rencontre en général dans deux cas :

- Le premier cas, et le plus courant, est celui des filiales. Lorsque les auditeurs internes se
déplacent pour aller auditer une filiale, en France ou à l'étranger, ils auditent en général tout
ou partie des activités de la filiale sans se limiter à une seule fonction. Ils peuvent ainsi à la
fois avoir une vue de synthèse sur la société et une appréciation globale sur la qualité de sa
gestion. Cette approche n'est en général pas retenue pour les filiales de grande importance,
sauf à faire une mission longue (second critère qui sera examiné au paragraphe suivant). Cette
approche plurifonctionnelle de la filiale s'applique également et pour les mêmes raisons, aux
usines d'une certaine importance. Dans un cas comme dans l'autre, les frontières entre
l'approche unifonctionnelle et l'approche plurifonctionnelle ne sont pas strictes : tout est
affaire de pratique, d'habitude... et de culture !

- Le second cas, en dehors des filiales et usines, dans lequel on trouve très souvent une
approche multifonctionnelle, est celui des audits informatiques : auditer les systèmes
informatiques d'un secteur, d'une filiale ou d'une usine n'a en général que les apparences d'une
approche unifonctionnelle (l'informatique), car les systèmes informatiques en question vont
bien évidemment couvrir et concerner plusieurs fonctions.

Par contre, on évite cette qualification lorsque la mission est définie comme l'audit d'un
système informatique particulier et spécifique.

Ce critère de distinction n'est pas seulement de pur intérét pédagogique ou logique : il entraîne
des conséquences pratiques importantes au plan de l'organisation du service d'audit lui-même.
Nous aurons l'occasion d'aborder ce problème dans la quatrième partie, mais notons dès à
présent que la pratique d'audits multifonctionnels exige une certaine pluridisciplinarité au sein
de l'équipe d'audit interne.

En sus du champ d'application, la durée de la mission est également un critère intéressant à

apprécier.

c. La durée

C'est une question habituelle de la part des étudiants : « quelle est la durée d'une mission
d'audit ? » À cette question, il n'y a pas de réponse, ou plutôt il y a une infinité de réponses, ce
qui revient au méme. Une mission d'audit peut durer dix jours ou dix semaines, il n'y a pas de
règle en la matière et tout est fonction de l'importance du sujet à auditer.

Il faut préciser que lorsqu'on parle de dix jours ou de dix semaines, l'instrument de mesure est
ici insuffisant. Il faut également retenir dans le calcul le nombre d'auditeurs affectés à la
mission. Selon le niveau de détail auquel sont tenues les statistiques, on s'exprime donc en
heures/auditeur, ou en

jours/auditeurs, ou en semaines/auditeurs.

Pour illustrer le propos, on dira qu'un auditeur durant dix semaines représente une durée de
mission identique à celle de dix auditeurs durant une semaine. Par simplification lorsqu'on
parle de missions de deux semaines ou de quatre semaines, il faut lire « pour un auditeur au
travail », la durée réelle de la mission étant à diviser par deux s'il y a deux auditeurs, par trois
s'il y en a trois, etc.

A partir de cette observation, on peut distinguer les missions « courtes » (inférieures ou égales
à quatre semaines) et les missions longues (plus d'un mois).

Outre les conséquences de la durée sur l'organisation de la mission, sa logistique et son

budget, la longueur a également des conséquences méthodologiques.

· Les missions longues sont des missions dans lesquelles on déroule tout le processus
méthodologique de l'audit interne ; on utilise une quantité et une diversité importante d'outils
d'audit, on constitue des dossiers volumineux et documentés et on conclut par un rapport
d'audit riche en recommandations nombreuses et constructives.

En d'autres termes, la mission longue est la parfaite illustration de la méthodologie d'audit

appliquée par l'équipe d'audit interne en charge de la mission. Il en va tout autrement d'une
mission « courte ».

· La mission courte, en effet, exige une condensation des actions pour parvenir au résultat.
Cette condensation est d'autant plus naturelle que, si la mission est courte, c'est en général
qu'elle est simple, que le thème en est bien connu des auditeurs et que les investigations à
réaliser sont peu nombreuses.
Dans la plupart des cas, le rapport d'audit en résultant est bref, ce qui ne veut pas dire que les
questions soulevées sont sans importance.

Mais ce qui veut dire que la méthodologie ci-après décrite voit sa mise en oeuvre parfois
tassée, comprimée, réduite dans certaines de ses phases sans pour autant être niée ou écartée.
Enfin, à la différence de la mission longue, la mission courte bénéficie d'une logistique réduite
et d'un budget plus faible. Dans la pratique, la mission courte, unifonctionnelle et particulière,
se rencontre souvent dans le cas de missions spécifiques, sur un sujet précis,

demandées par la direction générale en dehors du plan d'audit, parce que l'on souhaite
résoudre un problème urgent et imprévu.

Deux observations restent toutefois communes aux missions d'audit quelle que soit leur durée
:

· Une mission d'audit n'est jamais à l'avance cataloguée « courte » ou « longue » ne varietur.
Bien évidemment, il y a une prévision de durée, exigée par la planification et la nécessité
d'une estimation budgétaire. Mais l'auditeur n'arrête jamais une mission non achevée au motif
qu'il a atteint le délai prévu, pas plus qu'il ne poursuit une mission terminée pour le simple
plaisir de respecter une prévision trop large. On adapte planning et budget au fur et à mesure
des réalisations mais l'achèvement des objectifs conditionne seul la durée réelle de la mission.

· La méthodologie, appliquée dans ses moindres détails ou plus ou moins condensée, est
néanmoins toujours respectée dans ses principes et en particulier dans ses trois phases
fondamentales.

3. LES TROIS PHASES FONDAMENTALES DE LA MISSION D'AUDIT INTERNE

Ces trois moments sont traditionnellement désignés :

· phase de préparation ;

· phase de réalisation ;

· phase de conclusion.

Chacune d'entre elles se découpe, nous le verrons dans l'analyse détaillée, en un certain
nombre de périodes, mais au-delà de cette analyse, on peut dire qu'elles vont toutes exiger des
auditeurs des compétences spécifiques, qui ne sont pas toujours l'apanage d'un seul, et qui
permettent d'affirmer que la meilleure mission est toujours celle qui est réalisée à plusieurs.

La méthode est le domaine d'élection des instabilités du vocabulaire ; nous y avons fait
allusion dans la première partie. Ainsi ces trois phases sont parfois nommées :

· phase d'étude ;
· phase de vérification ;

· phase de conclusion.

On perçoit bien qu'il s'agit de la méme chose.

La phase de préparation

La phase de préparation ouvre la mission d'audit, exige des auditeurs une capacité importante
de lecture, d'attention et d'apprentissage. En dehors de toute routine, elle sollicite l'aptitude à
apprendre et à comprendre, elle exige également une bonne connaissance de l'entreprise car il
faut savoir où trouver la bonne information et à qui la demander. C'est au cours de cette phase
que l'auditeur doit faire preuve de qualités de synthèse et d'imagination. Elle peut se définir
comme la période au cours de laquelle vont

être réalisés tous les travaux préparatoires avant de passer à l'action. C'est tout à la fois le
défrichage, les labours et les semailles de la mission d'audit.

C'est au cours de cette phase que l'auditeur interne va construire son référentiel, c'est-à-dire le
modèle vers lequel doit tendre le résultat de sa mission.

La phase de réalisation

La phase de réalisation fait beaucoup plus appel aux capacités d'observation, de dialogue et de
communication. Se faire accepter est le premier impératif de l'auditeur, se faire désirer est le
critère d'une intégration réussie. C'est à ce stade que l'on fait le plus appel aux capacités
d'analyse et au sens de la déduction. C'est, en effet, à ce moment que l'auditeur va procéder
aux observations et constats qui vont lui permettre d'élaborer la thérapeutique. Poursuivant
notre image bucolique, nous pouvons dire que se réalise alors la moisson de la mission
d'audit.

La phase de conclusion

La phase de conclusion exige également et avant tout une grande faculté de synthèse et une
aptitude certaine à la rédaction, encore que le dialogue ne soit pas absent de cette dernière
période. L'auditeur va cette fois élaborer et présenter son produit après avoir rassemblé les
éléments de sa récolte : c'est le temps des engrangements et de la panification.

Examinons plus en détail ces trois moments méthodologiques de la mission d'audit interne.

4. LES OUTILS D'INTERROGATIONS

Les outils utilisés par l'auditeur présentent trois caractéristiques :

· Ils ne sont pas employés de façon systématique. L'auditeur choisit avec discernement l'outil
le mieux approprié à l'objectif :
- s'agit-il de s'y retrouver dans le foisonnement des documents ? Il réalisera un diagramme de
circulation ;

- s'agit-il d'avoir une appréciation sur l'ordre de grandeur d'un phénomène rencontré ? Il fera
un sondage statistique ;

- etc.

Dans sa boîte à outils, l'auditeur prélève l'instrument qui va lui permettre d'atteindre son but :
on perçoit donc bien la difficulté qui est le choix de l'outil adéquat.

· Ils ne sont pas spécifiques à l'audit interne et sont utilisés à de nombreuses fins par d'autres
professionnels : auditeurs externes, organisateurs, consultants, informaticiens...

· Au cours d'une méme recherche, deux outils peuvent être utilisés pour le méme objectif aux
fins de validation, les résultats de l'un validant les résultats de l'autre.

On peut utiliser plusieurs critères de classement des outils d'audit, Retenons en un qui traduit
deux démarches possibles de l'auditeur :

· les outils d'interrogation qui vont aider l'auditeur à formuler des questions ou à répondre à
des questions qu'il se pose ;

· les outils de description, on pourrait presque dire de « révélation », qui ne présupposent pas
de questions particulières, mais vont aider à mettre en relief les spécificités des situations
rencontrées.

Les outils d'interrogation sont :

- les sondages statistiques ou échantillonnages ; - les interviews et questions écrites ;

- les outils informatiques ;

- les vérifications et rapprochements divers.

Les outils de description sont :

- l'observation physique ;

- la narration ;

- l'organigramme fonctionnel ; - la grille d'analyse des tâches ; - le diagramme de circulation ;

- la piste d'audit.

Parmi les autres classements, citons celui qui distingue les outils (diagrammes, grilles...) et les
techniques (observations, entretiens, échantillonnages...).
Les exposés qui vont suivre ne constituent pas des traités techniques devant permettre la
compréhension totale des outils étudiés. Les ouvrages de référence sont nombreux sur ces
différents sujets. Il s'agit plus simplement de rappeler à leur propos quelques principes
fondamentaux, et de signaler les particularismes éventuels de leur utilisation en audit interne.

Mémoire: L'audit interne dans les collectivités territoriales.

2-les structures de l'administration territoriale :

Avant d'énoncer les principes de l'administration territoriale, il serait judicieux de la définir,

comme étant l'organisation

Institutionnelle et administrative d'une zone géographique, d'un pays ou d'une confédération

de pays.

Nous allons tout d'abord nous pencher sur les organisations qui permettent d'administrer le
territoire, en l'occurrence leurs principes, ceci afin de mieux cerner

Quels sont les différents types de structures qui existent, et aussi quels sont leurs attributions,
leurs fonctionnements et leurs enjeux.

Nous nous pencherons donc tout d'abord sur les collectivités territoriales, puis sur les
structures de coopération Intercommunale - et enfin nous nous intéresserons aux défis
auxquels doit faire face l'administration territoriale dans son ensemble.

Cette première partie devrait donc permettre d'éclaircir les notions de « collectivité territoriale
» et de « structure intercommunale », ce qui facilitera par la suite la compréhension des
problématiques et des enjeux liés à la mise en place de structures d'audit Interne au sein de ces
dernières.

Avant tout, il est nécessaire de définir ce que l'on entend par la notion d'« administration
territoriale » et de situer cette dernière par rapport aux collectivités locales.

D'un point de vue général, on voit que les collectivités territoriales, de même que les
Structures intercommunales, font partie de l'administration territoriale, notion plus vaste
Collectivités territoriales et administration

L'administration territoriale est l'organisation administrative et institutionnelle du territoire : il

s'agit du découpage du territoire et des pouvoirs.

Jusqu'en 2011, Au Maroc, Le découpage administratif comportait : 16 régions divisées en 17

wilayas qui sont subdivisées à leur tour en 71 provinces et préfectures couvrant 1547
communes urbaines et rurales.
Les régions administratives sont très hétérogènes sur le plan géographique, économique,
social et culturel. On distingue les régions suivantes :

1. Gharb-Chrarda-Béni Hssen

2. Casablanca

3. Chaouia-Ourdigha

4. Doukkala-Abda

5. Fès-Boulmane

6. Guelmim (Es Smara)

7. Laâyoune-Boujdour-Sakia El Hamra

8. Marrakech Tensift El Haouz

9. Meknès-Tafilalt

10. Oriental: Nador, Berkan, Oujda, Zayou...

11. Oued Eddahab-Lagouira

12. Rabat-Salé-Zemmour-Zaër

13. Souss-Massa-Daraâ

14. Tadla-Azilal

15. Tanger-Tétouan

16. Taza-Al Hoceima-Taounate.

A. PRINCIPES ET CARECTERISTIQUES DE L'ADMINISTRATION

TERRITORIALE :

1. Principes :

Une collectivité territoriale est généralement définie comme une administration, distincte de
l'Etat qui exerce certaines compétences sur un territoire donné.

La collectivité territoriale est donc une structure qui diffère de l'Etat : ce n'est pas une
administration publique au sens propre du terme. En effet, la collectivité territoriale a en
charge un territoire administratif précis ainsi que les personnes qui y sont rattachées.
2. Caractéristiques de l'administration territoriale :

Les collectivités territoriales ont trois grands éléments qui les définissent et les distinguent des
autres structures administratives :

La personnalité morale :

Cela permet notamment d'agir en justice et de conclure des contrats avec d'autres structures
juridiques. Ainsi, on peut dire que les collectivités sont autonomes : elles disposent de leur
propre budget, personnel... Cela n'est pas le cas des autres administrations publiques
(ministères, services déconcentrés de l'Etat...) qui représentent directement l'Etat et n'ont pas
de personnalité morale.

Les compétences :

Les collectivités ont des compétences propres qui leur sont attribuées par le Parlement. En
théorie, ces structures peuvent agir dans tous les domaines de l'action publique, du moment
que l'intérêt public local est en jeu.

Cela rejoint le principe de subsidiarité qui existe à l'échelon européen.

La loi du 5 avril 1884 précise que les communes ont une clause générale de compétence : «
Les communes règlent par leur délibérations les affaires de la commune ». Ainsi, les
communes ont par défaut les compétences pour régler les affaires qui les concernent.
Cependant, et afin de limiter la liberté des collectivités, ces dernières voient leurs
compétences encadrées par l'organe exécutif : les collectivités n'ont pas le droit de décider
seules de leurs attributions ni de créer des organes nouveaux. La loi édicte donc les
compétences qui sont attribuées aux différents niveaux des collectivités territoriales
(communes, départements, régions...)

La Constitution de 1962 et celles de 1970 et 1972 ont fortifié davantage le processus de

décentralisation. Ces textes ont défini les Communes urbaines et rurales, les préfectures et les
provinces comme étant des collectivités territoriales de droit public, dotées de la personnalité
morale et de l'autonomie financière.

Le principe de subsidiarité

Ce principe est une maxime selon laquelle, lorsqu'une action publique est nécessaire, elle doit
être allouée à l'entité la plus petite capable de résoudre le problème elle-même.

Plus généralement, ce principe répond à la question de la recherche du niveau d'action

politique le plus pertinent : si une action est menée plus efficacement à un niveau inférieur,
c'est cette structure qui doit la diriger, et non un échelon supérieur.

Le principe de subsidiarité est ancien, mais il a été remis à l'honneur par l'Union Européenne :
il s'agit en effet d'un droit communautaire (article 5 du Traité de Maastricht).
Exemple de l'union européenne :

L'objectif est que les décisions prises au niveau supérieur (l'UE) ne doivent l'être seulement si
l'intervention des niveaux inférieurs (les pays membres) est moins efficace.

Ainsi, pour que l'échelon supérieur intervienne, il faut que son efficacité soit

incontestablement plus efficace que l'action des autres niveaux.

A noter, cependant, que ce principe ne concerne pas les attributions déjà fixées de l'Union
Européenne (Politique Agricole Commune...).

Ainsi, on voit que le principe de compétence des collectivités est proche du principe de
subsidiarité appliqué au niveau de l'Union Européenne.

La libre administration :

La collectivité dispose d'un pouvoir de décision, exercé par un conseil de représentants élus.
Les décisions prises sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux. En France,

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivités disposent d'un pouvoir
réglementaire, c'est-à-dire qu'elles ont « le pouvoir de prendre unilatéralement (sans l'accord
de leurs destinataires) des actes exécutoires comportant des dispositions générales et
impersonnelles ».

Toujours en France, La liberté d'administration est donc réelle vis-à-vis de l'Etat mais aussi
des autres collectivités territoriales : l'article 72 de la Constitution précise qu'aucune
collectivité ne peut exercer de pouvoir sur une autre, même si elle est située à un niveau
supérieur.

Ces principes généraux étant posés, il apparait nécessaire d'étudier les collectivités
territoriales dans une perspective historique et politique - afin de mieux comprendre plus
globalement l'évolution et les enjeux liés à ces structures.

B. HISTORIQUE EVOLUTION ET ENJEUX DE LA

DECENTRALISATION :

La décentralisation consiste en un transfert des compétences de l'Etat vers des structures

distinctes de lui, et notamment vers les collectivités territoriales. Il existe différents degrés de
décentralisation et donc des niveaux d'autonomie plus ou moins grands pour les institutions à
qui les compétences sont attribuées. La France est généralement considérée comme un pays
centralisateur, où peu de compétences sont attribuées aux échelons inférieurs, et notamment
aux régions.

Il existe deux types de décentralisation :

- La décentralisation fonctionnelle : Ici, l'Etat transfère certaines de ses compétences à un
établissement public, qui dispose d'une personnalité morale propre et donc d'une autonomie
de décision et de fonctionnement. Ces établissements sont généralement spécialisés dans un
domaine (comme l'Université par exemple). Cependant, on note que ces établissements
peuvent être supprimés (contrairement aux collectivités territoriales) et sont souvent
dépendants financièrement de l'organe créateur.

- La décentralisation territoriale : Elle « vise à donner aux collectivités locales des

compétences propres, distinctes de celles de l'État, à faire élire leurs autorités par la
population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l'ensemble du territoire. La
décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l'émergence d'une
démocratie de proximité. L'Etat transfère ses compétences aux collectivités territoriales, qui
sont alors compétentes pour les décisions liées à leur territoire. »

I- Evolution de la décentralisation au Maroc :

Le Maroc a opté, il y a exactement 20 ans, pour une politique déterminée de décentralisation,

qui s'est traduite, par un large transfert de responsabilités, aux communes, par le
renforcement, de leur autonomie et par une amélioration très sensible de leurs capacités
administratives et financières.

Les réformes entreprises dans les multiples domaines de la vie communale et les efforts
consentis par le gouvernement, tout au long des deux dernières décennies, pour accompagner
et consolider ce mouvement de rénovation, des institutions communales, par-

delà l'inconfort de la conjoncture économique récessive de la décennie 80, sont très

importants.

Entre autres actions déterminantes, la formation du personnel des collectivités locales a figuré
dès le départ au rang des priorités majeures.

L'effort des pouvoirs publics, qui ne s'est jamais relâché dans ce domaine, a contribué de
façon déterminante, à traduire rapidement sur le terrain les ambitions décentralisatrices de
l'état.

En l'occurrence, le formidable train de réformes et de mesures mis en place sans désemparer

au cours des 20 dernières années, tendant notamment à développer les moyens financiers des
collectivités locales, à renforcer leurs ressources humaines et à promouvoir le développement
urbain a pu occulter, on le comprend, cette autre action que le pouvoirs publics auraient été
cependant bien inspirés de mener en parallèle pour mettre le personnel politique mieux à
méme d'assumer ces nouvelles responsabilités lourdes et complexes. Inutile de dire que
l'effort de décentralisation menés par les pouvoirs publics au Maroc dans un contexte de
grande ouverture politique, mais aussi de difficultés économiques, et sociales et de lourdes
contraintes municipales dépendra dans une grande mesure des actions qui seront menés à
l'avenir, en vue d'améliorer le statut, le profil et les aptitudes des élus locaux, de la méme
façon qu'il restera tributaire, de l'effort qui sera fait en aval pour améliorer les capacités
managériales du personnel politique communal.

Dès son indépendance, le Maroc s'est engagé dans le processus de la décentralisation qui a été
entretenue et renforcée avec la pratique de la gestion locale.

« ~ A cet égard, Il nous incombe de donner une nouvelle impulsion à la dynamique de

décentralisation et de régionalisation, et de veiller à ce que la gestion déconcentrée,
indissociable du choix de la décentralisation, devienne une règle de base dans tous les services
du secteur public, et un instrument indispensable de la bonne gouvernance territoriale...
».Extrait du Discours du ROI Mohammed VI,, à l'occasion du 7-ème anniversaire de
l'accession du Souverain au Trône.

Ainsi, ce processus a connu, avec le temps, des avancées très importantes au point qu'on peut
dire que la décentralisation au Maroc est arrivée à la phase de maturité. « Dans ce sens, le rôle
des entités décentralisées en matière de gestion urbaine n'est plus à démontrer puisqu'elles
constituent un cadre de proximité et de vie collective. La ville a une dimension sociologique
forte, en ce sens qu'elle est appelée à construire un cadre de vie digne de nom et à recréer en
permanence les liens de solidarité entre les habitants. » (D'après Le renouveau municipal au
Maroc et la philosophie du retour à l'unité de la ville, Ali SEDJARI).

Ainsi, dans ce qui suit, on décrira ce processus de la décentralisation entrepris par le Maroc,
comme étant un choix stratégique irréversible. Cependant, il est utile de faire un rappel des
définitions de trois notions qui seront utilisées dans les paragraphes qui vont suivre :

a) Déconcentration :

C'est un système d'organisation de l'Etat qui correspond, dans la pratique, à une délégation de
moyens et de pouvoirs de décision de l'Administration centrale à ses services extérieurs (crées
au niveau régional, préfectoral, provincial ou communal). Ces services sont soumis à l'autorité
étatique (hiérarchie administrative). Ils ne disposent d'aucune autonomie. Ils agissent, donc,
toujours pour le compte de l'Etat.

b) Décentralisation :

C'est un système d'organisation dans lequel l'Etat transfert des compétences au profit de
collectivités locales élues, dotées la personnalité morale et de l'autonomie financière (Il s'agit,
selon la Constitution, de la région, de la préfecture, de la province et de la commune).
Cependant, la décentralisation se caractérise, en méme temps, par l'existence d'un pouvoir de
contrôle des autorités supérieures sur les institutions décentralisées dit tutelle. Il y a une tutelle
sur les personnes et une tutelle sur les actes.

Découpage administratif et découpage communal : En principe, le découpage communal fait

partie du découpage administratif, c'est un acte administratif.

Cependant pour simplifier la distinction entre ces deux notions, on dira que le découpage
administratif se rapporte à la déconcentration alors que le découpage communal se rapporte à
la décentralisation. Autrement dit, par découpage administratif on entend la création de
préfectures ou provinces et de leurs subdivisions hiérarchiques : cercles, arrondissements et
caïdats. Alors que par découpage communal on entend la création ou la fusion de communes
ou municipalités. Dans cet esprit, on entend par découpage régional la création (ou la fusion)
de régions.

II - La décentralisation au Maroc : un choix stratégique irréversible.

Depuis l'indépendance et jusqu'à nos jours, la décentralisation au Maroc est passée par trois
phases : celle de démarrage du processus, une deuxième où le développement locale est confié
(avec assouplissement de la tutelle qu'auparavant) à une élite locale élue et la phase actuelle,
de maturité, à orientation plus économique, sociale et culturelle.

1. Première phase de la décentralisation : Démarrage du processus de la décentralisation.

Le processus de la décentralisation moderne a débuté par l'élaboration d'un premier cadre

juridique qui a été mis en place dès 1959 et qui a connu par la suite, avec la pratique de la
gestion locale, des changements profonds. Cette évolution du droit des Collectivités locales,
allait dans le sens d'attribuer à ces collectivités, plus d'autonomie, plus de compétences, plus
de moyens, et une orientation économique. L'autonomie a été élargie, dans le cadre de la
stratégie de la décentralisation, d'une façon progressive, étudiée, mesurée et sans précipitation
afin de ne pas entrer en conflit et en contradiction avec les orientations

régionales et les orientations nationales du développement économique et social d'une part, et

d'autre part, favoriser le développement local. L'arsenal juridique qui définit les collectivités
locales et réglemente leur fonctionnement et leurs attributions, est composé des textes
suivants :

Dahir n° 1-59-161 du 27 Safar 1379 (1 er septembre 1959), BO n° 2445 du 4 septembre 1959,

relatif à l'élection des conseillers communaux.

Dahir n° 1-59-351 du 1er Joumada II 1379 (2 décembre 1959), BO n° 2458 du 4 décembre

1959, relatif à la division administrative du Royaume.

Dahir n° 1-59-315 du 28 Hija 1379 (23 juin 1960), BO n° 2487 du 24 juin 1960, relatif à
l'organisation communale.
Dahir n° 1-63-273 du 22 Rebia II 1383 (12 septembre 1963) BO n° 2655 du 13 septembre
1963, relatif à l'organisation des préfectures, provinces et leurs assemblées.

La Constitution de 1962 et celles de 1970 et 1972 ont consolidé davantage le processus de

décentralisation. Ces textes ont défini les Communes urbaines et rurales, les préfectures et les
provinces comme étant des collectivités territoriales de droit public, dotées de la personnalité
morale et de l'autonomie financière.

Ainsi, la réalité communale s'est entretenue, donc, à travers le temps par l'organisation
d'élections selon la chronologie ci-après (D'après Les élections communales 2003, maillon du
processus démocratique au Maroc.

Elections communales du 29 mai 1960, ces élections ont été les premières organisées au
Maroc indépendant et régies par la loi promulguée par le dahir 1-59-162 du 27 Safar 1379 (1
septembre 1959).

Le scrutin du 28 juillet 1963 qui a été marqué par l'entrée en vigueur du dahir du 17 avril
1963 portant la durée du mandat des conseillers de 3 à 6 ans.

Élections communales de 3 octobre 1969. Durant cet acte de la décentralisation, les

attributions arrêtées par ces lois citées portaient sur les affaires locales. Cependant,
l'autonomie des Conseils communaux ou des Assemblées préfectorales ou provinciales était
très limitée dans la pratique. En effet, le contrôle des actes se faisait à priori et la tutelle était
très présente.

Ainsi, l'article 19 du dahir de 1960 (première charte communale), cite trois attributions du
Conseil communal (qui procède par délibérations) qui sont : la préparation et le vote du
budget communal, l'approbation des comptes de l'exercice clos et donne son avis sur des
questions que lui demande l'Administration. Cependant, les autres attributions énumérées
dans l'article 20, ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par l'autorité administrative
supérieure ; Il s'agit des objets :

la préparation du budget ordinaire additionnel, les emprunts et la fiscalité locale ; la

modification ou l'extension des plans d'aménagement ;

les travaux neufs et les constructions nouvelles, ;

la concession, gérances et autres formes de gestion des services publics communaux,

participation à des sociétés d'économie mixtes ;

les acquisitions, aliénations, les transactions ou échanges portant sur des immeubles du
domaine privé ;

les changements d'affectations de bâtiments communaux affectés à des services publics ; la

dénomination des places et voies publiques ;

l'action de justice à intenter au nom de la Commune ;

l'établissement, la suppression ou les changements des dates des foires et des marchés.

Telles sont les attributions accordées par le législateur à la naissance de la décentralisation.

Ces attributions sont donc fortement encadrées par une tutelle très rigoureuse.

2. Deuxième phase de la décentralisation :

Le développement local confié (sous une tutelle plus souple qu'auparavant) à une élite locale
élue.

Après ces deux mandats, soient deux périodes de « formation sur la gestion des affaires
locales », cette organisation a évolué particulièrement avec la publication de la charte
communale du 30 septembre 1976 : Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 Chaoual 1396 (30
septembre 1976) relatif à l'organisation communale et le Dahir portant loi n° 1-76-584 du 5
Chaoual 1396 (30 septembre 1976) relatif à l'organisation des finances des collectivités
locales et de leurs groupements (Bulletin Officiel n° 3335 bis du 1 octobre 1976)..

Pour la mise en pratique de cette charte Il y a eu les élections communales du 12 novembre

1976. Il faut noter que cette charte communale a constitué une avancée importante dans le
processus de la décentralisation au Maroc : On a privilégié aussi bien l'orientation
économique pour la commune que le renforcement de la démocratie locale. A ce propos, on
note un allégement de la tutelle, une diversification des finances locales et surtout une étendue
des attributions du Conseil communal. Le président élu est renforcé dans son statut par une
investiture Royale (Article 5 de la charte).

Dans ce cadre, l'article 30 énumère les différentes attributions. Ainsi, le Conseil règle par ses
délibérations les affaires de la commune et, à cet effet, décide des mesures à prendre pour
assurer à la collectivité locale son plein développement économique, social et culturel. Le
Conseil bénéficie du concours de l'Etat et des autres personnes publiques pour assurer sa
mission. En plus de la préparation et du vote du budget de la commune, deux attributions
majeures sont à citer :
le Conseil définit le plan de développement économique et social de la commune
conformément aux orientations et objectifs retenus par le plan national.

Le Conseil communal est préalablement informé de tout projet devant être réalisé par l'Etat ou
toute autre collectivité ou organisme public sur le territoire de la commune.

Parmi les autres attributions du Conseil communal, on peut citer :

Il arrête les conditions de réalisation des actions de développement que la commune

exécutera, avec l'accord des administrations publiques ou des personnes morales de droit
public, dans les domaines relevant de leur compétence.

Il décide de la création et de l'organisation des services publics communaux et de leur gestion,

soit par voie de régie directe ou de régie autonome, soit par concession.

Il examine les projets de plans d'aménagement ou de développement de la commune.

Il arrête, dans les limites des attributions qui lui sont dévolues par la loi, les conditions de
conservation, d'exploitation et de mise en valeur du domaine forestier.

Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements ou qu'il est
demandé par l'administration.

Cependant, la tutelle, allégée par rapport aux textes de 1960, reste tout de même très présente
que ce soit au niveau des communes et encore plus au niveau des assemblées préfectorales et
provinciales.

En effet, l'Article 31 stipule : Ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par l'autorité
administrative supérieure, les délibérations du conseil communal portant sur les objets
suivants :
Budget communal ;

Emprunts à contracter, garanties à consentir ;

Ouverture de comptes hors budget ;

Ouverture de nouveaux crédits, relèvement de crédits ;

Virement d'article à article ;

Fixation dans le cadre des lois et règlements en vigueur du mode d'assiette, des tarifs et des
règles de perception de diverses taxes, redevances et droits divers perçus au profit de la
commune ;

Règlements généraux de voirie, de construction et d'hygiène dans le cadre des lois et

règlements en vigueur ;

Concessions, gérances et autres formes de gestion des services publics communaux,

participation à des sociétés d'économie mixte et toutes questions se rapportant à ces différents
actes ;

Acquisitions, aliénations, transactions ou échanges portant sur les immeubles du domaine

privé, actes de gestion du domaine public ;

Baux dont la durée dépasse 10 ans ;

Changement d'affectation de bâtiments communaux affectés à des services publics ;

Dénomination des places et voies publiques lorsque cette dénomination constitue un
hommage public ou un rappel d'un événement historique ;

Acceptation ou refus de dons et legs comportant des charges ou une affectation spéciale ;
Etablissement, suppression ou changement d'emplacement ou de date de foires ou
marchés. Des expéditions de toutes les délibérations relatives aux objets indiqués ci-dessus
sont adressées dans la quinzaine par l'autorité locale compétente au ministre de l'intérieur.

Par ailleurs, l'Article 32 stipule : Le ministre de l'intérieur peut provoquer un nouvel examen
par le conseil communal d'une question dont celui-ci a déjà délibéré s'il ne lui paraît pas
possible d'approuver la délibération prise. Il faut noter aussi que malgré la diversité des
finances locales, celles-ci restent limitées pour faire face aux nouvelles attributions et aux
attentes de la population, ce qui fait que la dépendance financière de la Commune à l'égard de
l'Etat reste très marquée surtout pour les communes « pauvres ».

Le processus de la décentralisation se heurtait aussi, à son début, à d'autres problèmes parmi

lesquels on peut citer :

Le manque de moyens humains (surtout les cadres moyens et les cadres supérieurs) ;
L'analphabétisme des élus qui méconnaissent les différents textes juridiques et donc la
méconnaissance de leurs rôles, de leurs tâches, de leurs droits et leurs obligations. (D'après
Dimension de la décentralisation au Maroc entre le poids du passé et les contraintes de
l'avenir, Said CHIKHAOUI).

Des conflits politiques entre partis au sein du même Conseil, et les blocages qui en résultent ;

L'absence, parfois, de l'intérêt général au profit de l'intérêt personnel ;

La manipulation et le façonnement des résultats des urnes ; autrement dit la non neutralité de
l'Administration qu'avancent certains partis ;

La multiplicité des textes et la non application de certains d'entre eux ;

Les communes urbaines ont bénéficié d'un intérét plus marqué que les communes rurales du
point de vue allocations.

La déconcentration administrative, une des conditions de la décentralisation, a tardé

d'accompagner le processus de décentralisation, suite à des réticences de certaines
Administrations centrales à déléguer des pouvoirs et des moyens à leurs services extérieurs ;
Pour limiter les effets de ces obstacles, l'Administration a procédé à un vaste programme
d'accompagnement des collectivités locales, particulièrement :

Le recrutement et la formation de personnel pour les communes : Le renforcement de la

déconcentration ;

Le processus de la décentralisation continue, c'est ainsi que se sont déroulées, après, deux
élections communales et un référendum :

élections communales du 10 juin 1983

élections communales du 16 octobre 1992 Le référendum du 4 septembre 1992 au sujet de

révision de la Constitution de 1972.

La nouvelle Constitution, adoptée en 1992, a renforcé le processus de la décentralisation

comme elle a créé une nouvelle collectivité locale à savoir la région (qui n'était depuis 1971
qu'une région économique avec une assemblée régionale consultative simplement).

3. Troisième phase de la décentralisation (phase de maturité) :

Une décentralisation de plus en plus effective à orientation plus économique, sociale et

culturelle.

La décentralisation est devenue une réalité vivante dans le Maroc (D'après Les élections
communales 2003, maillon du processus démocratique au Maroc, mémoire de licence en droit
public, Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales de Fès, Abdelkader EL
YAGOUBI).

La Constitution du 13 septembre 1996 a renforcé ce choix stratégique irréversible.

Son article 100 stipule que, les Collectivités Locales du Royaume sont les régions, les
préfectures, les provinces et les communes. Toute autre Collectivité Locale est créée par la
loi. Son article 101 se rapporte à l'élection du Conseil régional : Elles (régions) élisent des
assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans les conditions
déterminées par la loi. Les gouverneurs exécutent les délibérations des assemblées
provinciales, préfectorales et régionales dans les conditions déterminées par la loi.

Effectivement, la région, nouvelle collectivité locale a vu son organisation tracée par une loi à
savoir : le Dahir n° 1-97-84 du 23 Kaada 1417 (2 avril 1997) portant promulgation de la loi n°
47-96 relative à l'organisation de la région (BO n° 4470 du 3 avril 1997). Cette loi fixe le
mode d'élection du conseil régional, ses attributions, ses moyens, son mode de
fonctionnement et ses relations avec les autres collectivités décentralisées. A noter au passage
qu'il s'agit de 16 régions. Les attributions du conseil régional convergent principalement vers
le volet économique, social et culturel de la région : budget régional, fiscalité régionale, plan
de développement économique et social, aménagement régional du territoire, formation
professionnelle, jeunesse et sports, culture, mesures incitatives de l'investissement privé, etc...

Ainsi, par la région, l'architecture de la décentralisation au Maroc est composée de trois

niveaux hiérarchiques géographiquement et complémentaires dans leurs fonctionnements :

Niveau 3 : Le Conseils régionaux (au nombre de 16) ;

Niveau 2 : Les Assemblée préfectorales ou provinciales (au nombre de 70) ; Niveau 1 : Les
Conseils communaux (au nombre de 1497).

Et le processus de la décentralisation continue avec les élections communales du 13 juin 1997.

Ce processus est enrichit, dans son parcours, par la pratique quotidienne de la gestion locale,
des recommandations des différents colloques et séminaires sur le sujet, des évaluations de

l'Administration, des remarques des différents partis politiques et des syndicats, des avis des
chercheurs et des ONG et des citoyens. Dans ce cadre, fut élaborée une nouvelle charte
communale plus ambitieuse, moins contraignante (assouplissement de la tutelle), ouvrant des
pistes nouvelles pour une démocratie de proximité (D'après Le renouveau municipal au Maroc
et la philosophie du retour à l'unité de la ville, Ali SEDJARI), et privilégiant le volet
économique, social et culturel. Il s'agit de la loi n° 78-00 portantes chartes communales,
promulguée par Dahir n° 1-02-297 du 25 Rajeb 1423 (3 octobre 2002) Bulletin Officiel

n° 5058 du 16 Ramadan 1423 (21 novembre 2002)

C. Pouvoirs et compétences des collectivités territoriales :

Pouvoirs et Compétences du conseil communal au sein de la nouvelle charte communal:

Les dispositions de cette nouvelle charte ont été la base sur laquelle a été organisé le dernier
scrutin communal du 12 septembre 2003.

Reprenons, vu leur importance, l'intégralité des attributions du Conseil communal selon la loi
n° 78-00 :

Articles 16 à 34 : Statut de l'élu : Congé, indemnité, démission, Paragraphe 1 - Les

compétences propres Article 36 : Développement économique et social

1 - Le conseil communal examine et vote le plan de développement économique et social de

la commune, conformément aux orientations et aux objectifs du plan national. A cet effet :
Il fixe dans la limite des moyens propres à la commune et de ceux mis à sa disposition, le
programme d'équipement de la collectivité ;

il propose les actions à entreprendre en association ou en partenariat avec l'administration, les

autres collectivités locales ou les organismes publics.

2 - Il initie toute action propre à favoriser et à promouvoir le développement de l'économie

locale et de l'emploi. A cet effet :

il prend toutes mesures de nature à contribuer à la valorisation de son potentiel économique

notamment agricole, industriel, artisanal, touristique ou de services ;

il engage les actions nécessaires à la promotion et à l'encouragement des investissements

privés, notamment la réalisation des infrastructures et des équipements, l'implantation de
zones d'activités économiques et l'amélioration de l'environnement de l'entreprise ;

il décide de la participation de la commune aux entreprises et sociétés d'économie mixte

d'intérêt communal, intercommunal, préfectoral, provincial ou régional ;

il décide de la conclusion de tout accord ou convention de coopération ou de partenariat,

propre à promouvoir le développement économique et social, et arrête les conditions de

réalisation des actions que la commune exécutera en collaboration ou en partenariat avec les
administrations publiques, les collectivités locales, les organismes publics ou privés et les
acteurs sociaux.

3 - Il arrête, dans la limite des attributions qui lui sont dévolues par la loi, les conditions de
conservation, d'exploitation et de mise en valeur du domaine forestier.

Article 37 : Finances, fiscalité et biens communaux

1 - Le conseil communal examine et vote le budget et les comptes administratifs, dans les
formes et conditions prévues par la législation en vigueur.

2 - Il décide de l'ouverture des comptes d'affectation spéciale, de nouveaux crédits, du

relèvement des crédits et des virements d'article à article.
3 - Il fixe, dans le cadre des lois et règlements en vigueur, les taux des taxes, les tarifs des
redevances et des droits divers perçus au profit de la commune.

4 - Il décide des emprunts à contracter et des garanties à consentir.

5 -Il se prononce sur les dons et legs consentis à la commune.

6 -Il veille sur la gestion, la conservation et l'entretien des biens communaux. A cet effet :

il procède, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur, au classement, au

déclassement et à la délimitation des biens du domaine public communal ;

il statue sur les acquisitions, les aliénations, les échanges, les baux et toutes les transactions
portant sur les biens du domaine privé ;

il approuve tous les actes de gestion ou d'occupation du domaine public communal ; il décide
de l'affectation ou de la désaffectation des bâtiments publics et des biens communaux,
conformément aux lois et règlements en vigueur.

Article 39 : Services publics locaux et équipements collectifs

1 - Le conseil communal décide de la création et de la gestion des services publics

communaux, notamment dans les secteurs suivants : approvisionnement et distribution d'eau

potable ; distribution d'énergie électrique ;

assainissement liquide ;

collecte, transport, mise en décharge publique et traitement des ordures ménagères et des
déchets assimilés ;

éclairage publie ;

transport public urbain ;

circulation, roulage et signalisation des voies publiques ;

transport des malades et des blessés ;

abattage et transport de viandes et poissons ;

cimetières et services funéraires. Il décide des modes de gestion des services publics
communaux, par voie de régie directe, de régie autonome, de concession ou de toute autre
forme de gestion déléguée des services publics, conformément à la législation et la
réglementation en vigueur.

2 - Il décide de la réalisation et des modes de gestion des équipements à caractère industriel et

commercial, notamment les marchés de gros, les marchés communaux, les abattoirs, les halles
aux grains, les halles aux poissons, les gares et haltes routières, les campings et les centres
d'estivage.

3 - Il décide de l'établissement, la suppression ou le changement d'emplacement ou de dates

de foires ou marchés.

4 - Il décide, conformément à la législation et la réglementation en vigueur, de la réalisation

ou de la participation à l'exécution :

Des aménagements et des ouvrages hydrauliques destinés à la maîtrisé des eaux pluviales et à
la protection contre les inondations ;

de l'aménagement des plages, des corniches, des lacs et des rives des fleuves situés dans le
périmètre communal.

Article 41 : Equipements et action socioculturels

1 - Le conseil communal décide ou contribue à la réalisation, l'entretien et la gestion des

équipements socioculturels et sportifs, notamment :

les centres sociaux d'accueil, maisons de jeunes, foyers féminins, maisons de bienfaisance,
asiles de vieillards, salles des fêtes, parcs et centres de loisir ;

les complexes culturels, bibliothèques communales, musées, théâtres, conservatoires d'article

et de musique, crèches et jardins d'enfants ;
les complexes sportifs, stades et terrain de sport, salles couvertes, gymnases, piscines,
vélodromes et hippodromes.

2 - Il initie toutes actions nécessaires à la promotion des activités sociales, culturelles et

sportives ou y participe. A cet effet :

Il participe à l'animation socioculturelle et sportive avec le concours des organismes publics

chargés de la culture, de la jeunesse, des sports et de l'action sociale ;

il encourage et assiste les organisations et les associations à caractère social, culturel et

sportif.

3 - Il entreprend toutes actions de proximité de nature à mobiliser le citoyen, à développer la

conscience collective pour l'intérêt public local, à organiser sa participation à l'amélioration
du cadre de vie, à la préservation de l'environnement, à la promotion de la solidarité et au
développement du mouvement associatif. A ce titre, il a la charge de mener toutes actions de
sensibilisation, de communication, d'information, de développement de la participation et du
partenariat avec les associations villageoises et toutes organisations ou personnes morales ou
physiques agissant dans le champ socio-économique et culturel.

4 - Il engage toutes les actions d'assistance, de soutien et de solidarité et toute oeuvre à

caractère humanitaire et caritatif. A cet effet :

il conclut des partenariats avec les fondations, les organisations non gouvernementales et
autres associations à caractère social et humanitaire ;

il contribue à la réalisation des programmes d'aide, de soutien et d'insertion sociale des

handicapés et des personnes en difficulté.

5 - Il participe à l'exécution des programmes nationaux, régionaux ou locaux de lutte contre

l'analphabétisme.

6 - Il contribue à la préservation et la promotion des spécificités du patrimoine culturel

local. Article 42 : Coopération, association et partenariat

Le conseil communal engage toutes actions de coopération, d'association ou de partenariat, de

nature à promouvoir le développement économique, social et culturel de la commune, avec
l'administration, les autres personnes morales de droit public, les acteurs économiques et
sociaux privés et avec toute autre collectivité ou organisation étrangère. A cet effet :

il décide de la création ou de la participation à tout groupement d'intérêt intercommunal,

préfectoral, provincial ou régional ;

il arrête les conditions de participation de la commune à la réalisation de programmes ou de

projets en partenariat ;

il examine et approuve les conventions de jumelage et de coopération décentralisée ; décide

de l'adhésion et de la participation aux activités des associations des pouvoirs locaux, et de
toutes formes d'échanges avec des collectivités territoriales étrangères, après accord de
l'autorité de tutelle, et dans le respect des engagements internationaux du Royaume.
Toutefois, aucune convention ne peut être passée entre une commune ou un groupement de
collectivités locales avec un Etat étranger.

Paragraphe 2 - Compétences transférées : Article 43 : Dans les limites du ressort territorial de

la commune, le conseil communal exerce les compétences qui pourront lui être transférées par
l'Etat, notamment dans les domaines suivants :

1 - réalisation et entretien des écoles et des établissements de l'enseignement fondamental, des

dispensaires et des centres de santé et de soins ;

2 - réalisation des programmes de reboisement, valorisation et entretien des parcs naturels

situés dans le ressort territorial de la commune ;

3 - réalisation et entretien des ouvrages et des équipements de petite et moyenne hydraulique ;

4 - protection et réhabilitation des monuments historiques, du patrimoine culturel et

préservation des sites naturels ;

5 - réalisation et entretien des centres d'apprentissage et de formation professionnelle ;

6 - formation des personnels et des élus communaux ;

7 - infrastructures et équipements d'intérêt communal.

Tout transfert de compétences est accompagné obligatoirement par un transfert des ressources
nécessaires à leur exercice. Il est effectué, selon le cas, par l'acte législatif ou réglementaire
approprié.
Paragraphe 3 - Compétences consultatives Article 44 : Le conseil communal présente des
propositions, des suggestions et émet des avis. A ce titre :

il propose à l'Etat et aux autres personnes morales de droit public, les actions à entreprendre
pour promouvoir le développement économique, social et culturel de la commune, lorsque
lesdites actions dépassent les limites de ses compétences, ou excèdent ses moyens et ceux mis
à sa disposition ;

il est préalablement informé de tout projet devant être réalisé par l'Etat ou tout autre
collectivité ou organisme public sur le territoire de la commune ;

il donne obligatoirement son avis sur tout projet devant être réalisé par l'Etat ou tout autre
collectivité ou organisme public sur le territoire de la commune, dont la réalisation est
susceptible d'entraîner des charges pour la collectivité ou de porter atteinte à l'environnement ;

il est consulté sur les politiques et les plans d'aménagement du territoire et d'urbanisme, dans
les limites du ressort territorial de la commune et donne son avis sur les projets des documents
d'aménagement et d'urbanisme, conformément à la législation et la réglementation en vigueur
;

il donne son avis toutes les fois que celui-ci est requis par les lois et les règlements en vigueur
ou qu'il est demandé par l'Etat ou les autres collectivités publiques.

Le conseil peut, en outre, émettre des voeux sur toutes les questions d'intérêt communal, à
l'exception des voeux à caractère politique. Les voeux du conseil sont transmis, dans la
quinzaine, par l'intermédiaire de l'autorité de tutelle, aux autorités gouvernementales, aux
établissements publics et aux services concernés, qui sont tenus d'adresser, au conseil
communal, leurs réponses motivées, par la méme voie, dans un délai n'excédant pas trois

mois. » Par ces compétences, on constate, donc, l'orientation économique et sociale donnée
par le législateur à la décentralisation dans sa troisième phase. Il faut rappeler que le
développement consiste à améliorer le niveau de vie de la population et promouvoir
l'épanouissement économique, social et culturel de la commune. Le but étant la répartition des
fruits de la croissance et la lutte contre les inégalités communales, et par là les inégalités
régionales, d'où un développement équilibré, dans la mesure du possible, du territoire
national.
Dans ce sens, la commune est un cadre propice pour mener des actions de développement.
Pour ce faire, la commune a besoin d'une vision prospective du devenir du territoire
communal (conformément à la vision régionale et celle nationale). La gestion des affaires
quotidiennes est indispensable certes, mais elle doit s'inscrire dans un cadre tracé, un plan à
moyen terme, une feuille de route pour la commune. Pour cela, le volet « information
statistique et cartographique » est aussi prioritaire que la gestion des affaires quotidiennes.

Il s'agit entre autres de :

la constitution de banques de données sur la commune (et sa mise à jour régulièrement) :

données chiffrées, différents indicateurs économiques, sociaux et culturels, données
cartographiques, densité de population, criminologie, approvisionnement en produits de base,
patrimoine et mobilier communal (parc logement et son état, longueur voirie, son état,
éclairage, ...), besoins (sous-équipements) de la commune dans les différents domaines selon
les normes établis, ~

La constitution de banques des études (techniques, économiques, faisabilité, rentabilité

économique et/ou sociale...) sur différents secteurs.

La constitution de banques de projets classés par priorité de réalisation selon la disponibilité

de financement.

Etre plus près de la population de la commune (et des associations) et ce par le dialogue,
l'écoute de leurs doléances, de leurs attentes et leurs aspirations, pour développer chez eux la
notion de « fierté d'appartenir à cette commune ». Par la même se développe la notion de
population participative et de planification locale participative selon les orientations
régionales et nationales du développement.

D. le fondement de l'intercommunalité :

1. Historique :

Au Maroc, si la décentralisation communale connaît un succès incontestable, il n'en va pas de

même de la coopération entre les communes qui n'arrive pas à accrocher les élus communaux.
Si bien qu'on peut affirmer, sans risque de se tromper ou d'être contredit, que
l'intercommunalité demeure le parent pauvre de la décentralisation. En effet, dans ce

domaine les chiffres sont des indicateurs éloquents, ils montrent la faible performance du
système de gouvernance communal en place : il existe en tout 111 groupements de
communes au sens de l'article 79 de la charte communale du 3 octobre 2002, auquel il peut
être ajouté grosso modo 82 conventions de coopération ou de partenariat conclues entre
communes conformément à l'article 78 de la charte.

Pourtant, nul ne peut ignorer l'apport fondamental de l'intercommunalité à la décentralisation

communale : elle permet d'en améliorer le fonctionnement, d'en renforcer la légitimité et d'en
révéler le niveau de développement. L'intercommunalité accroît les responsabilités des
communes en matière de développement économique, social et culturel grace aux
perspectives de mutualisation des ressources et des moyens qu'elle produit. Elle permet aux
communes qui s'y engagent de rattraper leur retard en matière d'infrastructure et
d'équipements publics, de répondre aux attentes de leurs habitants, de s'inscrire dans une
logique prometteuse de solidarité territoriale et d'aménagement du territoire.

Dans notre pays, les facteurs militant en faveur de l'intercommunalité ne se comptent pas : les
services publics de réseau accusent un retard remarqué dans beaucoup de régions, en dépit des
efforts consentis par les pouvoirs publics ces dernières années : l'assainissement, les transports
en commun, l'accès à l'eau potable et à l'électricité, les infrastructures environnementaux
comme les décharges contrôlées, les stations de traitement des eaux usées ou encore les
équipements publics collectifs nécessaires à l'activité économique comme les abattoirs, les
marchés de gros, les gares routières et les parcs de stationnement sont autant de défis auxquels
les communes n'ont pas intérét à les affronter en rang dispersé. D'autre part, il va sans dire
qu'au-delà de l'aménagement des conditions de base de l'existence pour leur population, les
élus communaux ont une responsabilité beaucoup plus large : celle de veiller à la création des
conditions de développement économique, social et culturel susceptibles d'enclencher une
dynamique durable de croissance économique pouvant réduire la pauvreté et la misère sociale.

Par ailleurs, aujourd'hui, l'Initiative Nationale de Développement Humain (INDH) constitue

une opportunité remarquable pouvant être mise à contribution par les communes pour
renforcer leur coopération en vue d'assurer une durabilité aux projets transversaux identifiés
ou/et programmés. Il revient aux élus locaux de montrer plus de volontarisme et d'imagination
dans le cadre de la dynamique de développement social engendrée par l'INDH, sous peine de
voir les autorités centrales jouer à fonds la carte des associations locales de développement. A
cet effet, l'intercommunalité pourrait se révéler le cadre institutionnel approprié de gestion ou
de prise en charge des projets ayant, de par leur nature transversale, l'envergure de leurs
prestations ou leur importance pour la population locale, un impact intercommunal évident.

Bien évidemment, pour faire jouer à l'intercommunalité un rôle plus étendu sur le plan local,
il est fondamental d'explorer le point de vue des acteurs locaux, directement concernés par

la question. C'est justement l'objectif poursuivi à travers l'organisation de ce séminaire : ouvrir

un débat franc et transparent avec un groupe d'élus locaux représentatif de la carte communale
du pays, dans le but de réfléchir ensemble sur les aspects pratiques et théoriques que
l'intercommunalité soulève. Ce Séminaire s'inscrit dans le cadre d'une étude menée par le
Ministère de l'Intérieur en commun accord avec le projet PAD/Maroc dans l'objectif de

renforcer le volet intercommunalité de la décentralisation. 2. Objectifs :

I- Les objectifs de l'intercommunalité

Inscrite dans un contexte de consolidation du processus de décentralisation administrative et

territoriale, l'intercommunalité constitue un cadre d'action impliquant les principaux acteurs :
l'état, les élus locaux et la population concernée. C'est un cadre d'intervention qui répond à
une triple préoccupation :

- Le développement économique et social

- L'équilibre spatial et la solidarité territoriale

- Le renforcement des moyens et la mutualisation des ressources.

1. L'intercommunalité :

Un cadre de promotion de développement économique et d'amélioration des conditions de

base et d'existence de la population.

L'objectif est de rattraper les retards enregistrés en matière des équipements collectifs publics,
de créer les conditions de développement économique et combler les insuffisances dans le
domaine des prestations sociales.

A cet effet, l'intercommunalité constitue un cadre institutionnel permettant de :

_ Réaliser les équipements collectifs publics nécessaires à l'activité économique, il s'agit en

l'occurrence, des infrastructures et d'équipements publics de proximité

- Les services publics de réseaux : l'assainissement, les transports en commun, l'alimentation

et l'accès à l'eau potable, l'électricité, l'entretien de voirie.

- Les infrastructures environnementales comme les décharges contrôlées, les stations de

traitement des eaux usées, la collecte et le traitement des déchets ménagers.

- Les autres équipements nécessaires comme les abattoirs, les marchés de gros, les gares
routières, les parcs de stationnement

_ Fournir les prestations sociales et les services nouveaux aux habitants des communes
concernées :

Il s'agit de contribuer à la satisfaction des demandes sociales exprimées à une échelle plus
étendue que l'échelle communale et par conséquent à l'amélioration du niveau de vie des
populations du territoire concerné. Cela nécessite de :
- Favoriser le déploiement des activités créatrices d'emploi ;

- Réduire la pauvreté et la misère des populations ;

- Prendre en charge des projets (du type projets INDH) ayant, de par leur nature transversale,
l'envergure de leurs prestations ou de leur importance pour la population locale, un impact,
intercommunal évident

2. L'intercommunalité = un cadre de mutualisation des moyens :

Face aux défis de gestion des services publics de qualité et de financement de projets, de
développement local dont la charge est très lourde pour les budgets communaux, les
communes n'ont pas intérét à les affronter en rang dispersé.

La mutualisation des moyens et des ressources offerte dans le cadre de l'intercommunalité,

devrait constituer « un horizon fondamental de gestion et de bonne gouvernance pour toute
assemblée communale, soucieuse de préserver l'intérêt de sa commune ».

Grâce aux perspectives de mutualisation des ressources et des moyens qu'elle produit,
l'intercommunalité constitue à cet égard un cadre d'action collective et de coopération
décentralisée permettant de :

· donner aux structures intercommunales accès à des moyens supplémentaires renforcés et

élargis ;

· rapprocher les communes qui souffrent d'endettement pour agréger des moyens dispersés et
structurer des initiatives locales ;

· accroître les responsabilités des communes et leurs actions en matière de développement

économique et social en mobilisant un minimum de ressources propres ;

· répondre aux exigences de la coopération intercommunale de qualité à moindre coût par la

mise en commun des ressources au profit des communes rurales ou urbaines pauvres.

2.1. Le principe de spécialité :

Le groupement intercommunal est régi par le principe de spécialité à la différence de la

commune qui possède une vocation générale. Il ne peut, en conséquence, exercer que les
compétences qui lui ont été déléguées par les communes. Il les exerce par substitution.

Le groupement ne peut donc intervenir que dans le champ de compétences qui lui sont
expressément attribuées par la loi, transférées ou déléguées à l'intérieur de son périmètre. Le
groupement intercommunal doté d'un établissement public ne peut se livrer à

« Des activités excédant le cadre de ses missions qui lui ont assignées par les textes l'ayant
institué ». Il ne peut donc intervenir ni opérationnellement, ni financièrement dans le champ
de compétences que les communes ont conservées. Ainsi par exemple, un groupement ayant
pour objet statutaire l'assainissement ne peut intervenir dans la collecte ou le traitement des
ordures ménagères.

Le principe de spécialité revêt deux formes principales :

· Un principe de spécialité fonctionnelle : ce principe est lié au transfert des compétences. La

détermination de ces dernières dépend de chaque catégorie de groupement.

· Un principe de spécialité territoriale : ce principe veut que l'établissement ne doit intervenir

qu'à l'intérieur de son périmètre, c'est-à dire pour les communes membres.

La portée de ce principe est qu'il permet d'établir clairement la répartition des compétences
entre les communes et le groupement intercommunal.

Autrement la poursuite d'un projet commun de développement et d'aménagement du territoire

communautaire par exemple implique à l'évidence clarté et stabilité dans la répartition des
responsabilités entre les différents niveaux d'administration.

Notons qu'en droit français la définition précise du transfert de compétences appartient

toujours aux communes et non à l'EPCI, y compris dans le cas des EPCI où les transferts de
compétences obligatoires sont particulièrement importants.

Le principe rejoint d'une certaine façon celui de subsidiarité, plus connu en droit européen, où
ce sont les communes qui déterminent les règles de partage des compétences.

C'est donc un principe qui permet d'éviter les conflits de compétence entre les communes et le
groupement.

En effet, une compétence doit être exercée par un seul titulaire, et si les communes l'ont
déléguée à l'établissement, celles-ci ne pourront plus l'exercer elle-même ni bien évidemment
la déléguer une deuxième fois.

« Dés lors que la compétence est transférée, les communes s'en sont dessaisie.

La délégation de compétences implique de la part de la commune le dessaisissement immédiat

et total de cette compétence ».

2.2. Le principe d'exclusivité :

En application de ce principe, le groupement intercommunal est le seul à pouvoir agir dans les
domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. On dit alors que ce
groupement a dorénavant l'exclusivité de l'exercice de cette compétence.

Le principe de l'exclusivité se matérialise par :

· L'interdiction de retracer définitivement dans le budget du groupement des dépenses et des
recettes qui ne se rapportent pas à l'exercice de ses compétences et dans celui des
compétences transférées au groupement.

· L'interdiction d'opérer un transfert de ces compétences à un autre établissement. Il en résulte

de ce principe d'exclusivité que la création du groupement comporte dessaisissement
immédiat et total des communes pour les compétences transférées.

3. Les fondements et les principes de gestion des structures intercommunales :

Un groupement intercommunal constitué en établissement public n'est pas une collectivité

territoriale* comme la commune. Les principes fondamentaux qui différencient les
groupements d'une collectivité locale, sont notamment le principe de spécialité et le principe
d'exclusivité.

Selon l'article 100 de la constitution, les collectivités locales du Royaume sont les régions,
Les provinces, les préfectures et les communes.

4. Fonctionnement :

a. Moyens du Groupement :

Moyes humains :

Personnel communal + possibilité de faire appel au concours de personnes privées ou de l'Etat

(services extérieurs) selon les règles de droit commun applicables aux collectivités locales et à
leurs groupements.

Le personnel est géré par le groupement lui-même suivant les mêmes règles applicables aux
communes.

Moyens financiers :

Le Groupement a son patrimoine propre et son budget propre distincts des budgets des
communes membres.

. Comptabilité du Groupement : Mêmes règles financières et comptables des communes ;

· Ordonnateur des crédits ouverts au budget : Le président ;

· Fonctions de receveur : confiées au receveur communal du siège du syndicat.

· Alimentation du budget : pas de ressources propres (impôts, taxes).

· Contributions des collectivités locales associées (Superficie de la commune / Nombre

d'habitants / Budget / Cout des investissements ;
· Subventions de l'Etat (Soutien financier de l'Etat et de la DGCL pour la mise a niveau des
services)

· Intercommunalité comme l'un des critères primordiaux pour faire bénéficier les communes
de l'appui) ;

· Emprunts (FEC) : selon les mêmes conditions applicables aux communes ;

· Dons et legs : a condition qu'elles correspondent a l'objet du groupement.

b. Caractéristiques du Groupement :

Souplesse : Structure d'association qui s'adapte a l'évolution des communes : possibilité

d'élargir l'objet du groupement a de nouvelles prestations en fonction de nouveaux besoins,
étendre le territoire a de nouvelles communes, retrait de communes, dissolution, ~

· Caractère volontaire : création libre et facultative ;

· Egalite des communes ;

· Large autonomie des élus pour déterminer les compétences du groupement.

· Indépendance des organes administratifs du groupement : administre par des organes qui lui
sont propres et dispose d'un pouvoir de décision autonome;

· Autonomie financière et patrimoniale : le groupement peut être propriétaire de biens

meubles ou immeubles, recevoir libéralités et legs ;

· Spécialité : le Groupement ne reçoit compétence que dans les strictes limites de son objet tel
qu'il est défini par l'acte de création ;

· Le Groupement a une existence propre :

· Son existence se distingue de celle des communes qui en font partie ;

· Son existence n'affecte en rien celle des communes qui en sont membres ;

c. Avantages et atouts du groupement

· Actions individuelles des communes contraintes de limites administratives (cas de site de

décharge) et de limite des moyens humains et financiers ;

· Actions solidaires pour Combler les Besoins de :

· Continuité spatiale et économique (faire abstraction des clivages administratifs);

· Développement intègre et répartition spatiale du développement et des équipements.

Cas des décharges: éviter la dissémination sur plusieurs espaces

· Impacts environnementaux;

· Impacts financiers;

· Contraintes d'ordre financier;....

· Compensation des méfaits du découpage communal : entités peu viables économiquement ;

· Compensation des besoins de financement (ouvrages capitalistiques)

· Investissements de départ (décharges contrôlées / Centres de transfert);

· Péréquation : Solidarité et complémentarité entre les communes ;

· Economie d'échelle (gain économique) : Meilleure répartition des frais fixes ;

? Grand Profit pour les communes de petite taille / aux moyens limites

· Optimisation des équipements et des moyens ;

· Economie d'espace (éviter la dissémination des projets sur plusieurs communes).

· Plus de crédibilité vis-à-vis des bailleurs de fonds (MDP / Emprunts éventuels) ;

?Cas des décharges

Une commune urbaine doit nécessairement enfouir ses déchets dans le périmètre d'une
commune rurale

? Contraintes foncières ; les nuisances environnementales dépasseraient le périmètre de la

commune d'origine; Echange de compétences, d'expériences et de savoir-faire.

d. Facteurs de blocage de l'intercommunalité

· Insuffisance de la sensibilisation des élus et niveau d'instruction

· Imprécision des dispositions de la loi ;

· Attachement des élus a exercer directement la plénitude de leurs prérogatives ;

· Motivations politiques ;

· Inégalité des moyens + Taille des communes ;

· Niveau de représentation;
· Rôle de coordination de l'autorité locale.

e. Cas spécifique d'intercommunalité :

· Groupement de communes (Modèle de Statut);

· Intercommunalité hors groupement (Décharge intercommunale d'Oum Azza : 13 communes

/ Environ 120 hectares)

· Autorité délégante (Près. des communes): Suivi et contrôle de la gestion /

· Seul interlocuteur vis-à-vis du délégataire / Règlement intérieur.

· (Attributions, Composition, Fonctionnement).

NB: Dans le cas de constitution d'un groupement ou de toute autre entité juridique, le
Groupement ou l'entité se substituent au délégant pour toutes les du contrat.

- Service permanent de contrôle désigne par l'AD) :

Comité de suivi:

· Membres représentant le délégant / le délégataire;

· Représentant de l'autorité de tutelle;

· Représentant par Préfecture.

Compétences:

Suivi de la réalisation / Règlement des litiges / Programme annuel des travaux et plans
d'exploitation / Toute autre mission confiée en commun accord entre les deux parties.

Rémunération:

Versement par chaque commune au prix a la tonne.

f. Intercommunalité dans les Plans directeurs préfectoraux ou provinciaux :

· Analyse des opportunités de l'intercommunalité

Le Consultant est appelé à identifier et a exposer, au travers d'un dossier et d'un atelier
spécifique à cette problématique, les opportunités de l'intercommunalité en matière :

v' De collecte (mise en commun des véhicules de collecte, de compétences, de véhicules

de réserve ou de remplacement, amélioration des taux d'utilisation de certains équipements,

v' De mise en décharge (meilleure répartition des charges fixes, meilleurs taux d'utilisation
des équipements et des engins, amélioration de la capacité à mobiliser du personnel qualifie et
expérimente,...) ;

v' De communication visant les modifications des comportements des producteurs de

déchets,...

v' De services complémentaires ;

v' De maintenance et de suivi,... ;

v' De délégation (capacité à proposer un marché attractif,...).

v' Pour chacun de ces points et les autres opportunités éventuellement identifiées par le comité
de pilotage, le Consultant procédera a une analyse organisationnelle, institutionnelle,
technique et financière des avantages et inconvénients de différents scénarios intégrant
l'intercommunalité.

v' Certaines options intégreront obligatoirement et simultanément l'intercommunalité

de la collecte, du transport, du traitement et de la mise en décharge des déchets produits dans

les communes urbaines, les centres urbains des communes rurales dans les douars de plus de
500 habitants.

v' Le consultant identifiera et évaluera les potentialités de coopération inter-préfectorale ou

interprovinciale au travers d'une analyse environnementale, sociale, technique et financière.

g. Intercommunalité dans le projet de refonte de la charte communale apports prévisionnels :

1' Groupement d'agglomérations de plus de 200 000 habitants;

1' Champs de compétence:

v' Planification urbaine et suivi du schéma directeur du Groupement d'agglomérations/

Transport urbain/établissement du plan de déplacement urbain/Traitement des déchets

/Assainissement liquide/Eau potable et électricité.

v' Sociétés de développement local: structure favorable a la promotion de l'intercommunalité.

5. Formes d'intercommunalité :

+ Partenariat

Sans structure : Conventions de partenariat de coopération

Avec structure :
· Groupement de collectivités locales (Communes/Collectivités préfectorales et provinciales
(Art 67 de la loi 79.00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales);

· Régie autonome intercommunale : Autorité spécifique compétente vis-à-vis des tiers

(Autorité délégante)

· Comites interrégionaux de coopération (Titre VI du dahir du 2 avril 1997 portant

promulgation de la loi 47.96 relative a l'organisation de la région);

a. Aspect juridique et procédural

Charte communale : Art 79 : "les Communes urbaines et rurales peuvent constituer, entre
elles ou avec d'autres Collectivités locales, des groupements de communes ou de Collectivités
locales, pour la réalisation d'une oeuvre commune ou pour la gestion d'un service d'intérêt
général du groupement".

Le Groupement : Etablissement public dote de la personnalité morale et de l'autonomie

financière.

La charte fixe les règles régissant la constitution, l'objet, l'organisation et le fonctionnement

du groupement.

a.1. Constitution du groupement :

v' Autorisation du Ministre de l'intérieur sur vu des délibérations des conseils

communaux (Arrêté) ;

v' Délibérations concordantes des conseils communaux reflétant leur volonté de créer un
Groupement de communes.

· Des communes autres que celles initialement associées peuvent être admises a faire partie

du Groupement.

Donc deux situations

· Création d'un groupement ;

· Adhésion a un groupement.

a.2 Création :

Conditions et procédure :

· Existence de collectivités de même nature ;

· Délibérations concordantes des conseils communaux : session ordinaire ou extraordinaire ;

· Eléments de la délibération :

· Délimitation du territoire du Groupement ;

· Compétences (Gestion des déchets ménagers);

· Siège du Groupement ;

· Durée du Groupement ;

· Contribution au budget du Groupement ;

· Désignation du ou des délégués des communes au conseil du groupement.

La décision de création doit être à l'unanimité des conseils communaux concernés

b. Observations:

Imprécision au niveau de la charte communale :

De qui doit émaner la création du Groupement ? (cas de Benslimane, Bouznika et Al

Mansouria).

· L'une des communes intéressées ;

· L'Autorité locale (Walis, Gouverneurs, chefs de cercles, caïds) : Rôle d'animation, de

coordination, de mobilisation et de conseil.

Les décharges et les centres de transfert se prétent beaucoup a l'intercommunalité et doivent

susciter l'intérêt des communes /Avec l'Appui de l'autorité locale.

L'opération de tri/recyclage notamment dans le cadre de sociétés de développement local

(Partenariat Public/Prive) arrété du ministre de l'intérieur.

· Autorisation du ministre de l'intérieur obligatoire (pouvoir discrétionnaire pour accepter ou

refuser la création du Groupement).

· Nouvel examen de l'objet: possible si le ministre le juge nécessaire (exemple : lorsque les
dossiers souffrent d'insuffisances, le plus souvent lorsque les communes omettent de préciser
clairement l'objet du Groupement, l'organisation administrative ou financière). b- Adhésion a
un Groupement existant :

La procédure rappelle celle suivie pour la création :

Exemple :
· Projet d'adhésion des communes rurales Ait Kamra et Izemmouren au groupement v'
Nekkor-Ghiss

v' Al Hoceima.

· Projet d'adhésion de la commune Tafoughalt au Groupement « TRIFA » à Berkane.

Adhésion d'office d'une ou plusieurs communes a un groupement crée ou en cours de
constitution (après consultation des conseils des communes concernées) :

Décision du 1er ministre sur proposition motivée du ministre de l'intérieur.

· Documents à fournir au Ministère de l'Intérieur :

· Dossier technique précisant la consistance du projet :

o Plan de financement (dépenses ; recettes prévisionnelles) ;

o Délai d'exécution ;

o Dans le cas d'utilisation du foncier, préciser le statut de façon a être sur que la propriété
collective ne fait pas l'objet de litige.

· Projet de règlement intérieur (commun aux communes du groupement)

(Voir modèle).

· Délai d'approbation (ou rejet motive) : 45 jours (ce délai peut être prolongée une seule fois
par décision motivée du ministre de l'intérieur.

6. Les types de structures intercommunales :

AVEC FISCALITÉ Syndicats de

SANS FISCALITÉ PROPRE
PROPRE communes
Communautés urbaines Syndicats mixtes
Communautés de communes
Communautés d'agglomération
Syndicats d'agglomération nouvelle
Districts (supprimés au 1er janvier 2002)
Communautés de ville (supprimés au 1er
janvier 2002)
Métropole (prévues par la réforme de 2009)
(art. 1).
7. Et dans le futur ?

Les modes de gestion classiques de nature purement administrative, se révèlent incompatibles

avec le concept d'intercommunalité qui implique l'existence d'un espace de solidarité au sein
duquel s'exercent des compétences autour d'un projet commun ou pour fournir des prestations
de qualité à un nombre important de citoyens.

Ainsi, qu'il s`agisse d'une intercommunalité de projet ou de services publics (essentiellement

en réseaux), la gestion des affaires locales communes par le groupement intercommunal
nécessite des règles de bonne gouvernance fondées sur la transparence, la communication, la
confiance, la participation, la responsabilité, débarrassées des mécanismes bureautiques, des
mauvaises pratiques, des négligences et des complexités administratives.

La gouvernance dont il est question, n'est pas l'apanage des exécutifs des groupements
intercommunaux, c'est une affaire de tous. Elle doit impliquer tous les acteurs qui
interviennent sur le plan local : l'Etat, les élus communaux et intercommunaux, le secteur
privé sans oublier pour autant la société civile.

Elle doit également favoriser l'adhésion des citoyens aux projets communs de développement
et leur donner le maximum de satisfaction dans les prestations fournies. La bonne
gouvernance locale nécessite une répartition claire des compétences et des responsabilités des
élus communaux et des élus intercommunaux. Elle doit être fondée sur des règles comptables
et financières appropriées à la vocation intercommunale des entités membres et soumettre les
responsables de la gestion des affaires de l'intercommunalité à l'obligation de rendre compte.

Le texte de loi sur l'intercommunalité doit prévoir, à ce sujet, des dispositions spéciales
obligeant le président du groupement à adresser chaque année au président de chaque
commune membre, un rapport retraçant l'activité de l'établissement accompagné du compte
administratif arrété par l'organe délibérant.

E. LES ENJEUX DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE :

Rappelons que l'administration territoriale est l'organisation administrative et institutionnelle

du territoire. Il s'agit donc, d'un point de vue global, des organisations qui gèrent le territoire.
L'administration locale fait donc référence aux collectivités territoriales (Communes,
départements, régions) mais aussi aux structures de coopération

intercommunale.

1. Eléments généraux

Le point majeur qui caractérise l'administration territoriale française est sa complexité. Cette
notion fait référence au fait que les parties prenantes du territoire sont nombreuses, variées.
Par ailleurs, ces parties prenantes formulent des demandes et exercent des contraintes fortes
sur le management des structures territoriales.

D'autre part, les chercheurs en management public4 ont montré que les organisations
territoriales sont ouvertes. Cela signifie qu'elles sont à la fois fortement influencées par leur
environnement (les nombreuses parties prenantes) tout en étant inertes, du fait de leur cadre
juridique et réglementaire strict. Les organisations territoriales ne peuvent donc totalement
maîtriser leur environnement et sont soumises à de fortes influences et contraintes externes.
Par ailleurs, les recherches en management public (et plus largement des analystes de la vie
politique et administrative française) montrent que le territoire fait face à plusieurs éléments.

v' L'enchevêtrement des compétences :

Un des objectifs de la décentralisation était d'attribuer à chaque niveau de collectivité

territoriale un ensemble pertinent et cohérent de compétences. L'optique de spécialisation de
chaque niveau de collectivité était privilégiée, selon sa position et sa capacité d'action dans les
différents domaines publics transférés.

Cependant, ce principe de spécialisation n'a pas réellement été mis en place dans tous les
domaines : pour l'éducation par exemple, chaque niveau de collectivité territoriale (en plus du
rôle de l'Etat, assuré par le Ministère de l'Education Nationale) a une responsabilité dans la
définition des programmes et la gestion des structures.

Par ailleurs, la lisibilité des compétences de chaque collectivité est faible : peu de citoyens ont
connaissance de leurs attributions respectives - ce qui limite l'intérêt pour le débat
démocratique et la vie publique locale.

v' La superposition des niveaux d'administration :

On dénombre aujourd'hui trois niveaux de collectivités territoriales (région, département,

commune), auxquels il faut ajouter l'Etat, l'Union Européenne, mais aussi les structures
intercommunales. Toutes ces entités jouent un rôle dans la définition de la politique publique,
ce qui complexifie la conduite des actions à tous les niveaux. On voit donc que la distribution
des pouvoirs est inachevée : il n'existe pas de hiérarchie entre les collectivités locales, or
celles-ci se chevauchent (il existe plusieurs échelons pour un même territoire), ce qui rend la
désignation d'un (ou de plusieurs) responsable(s) difficile.

v' Le morcellement du territoire

Cette problématique a déjà été traitée dans les parties précédentes mais il semble utile de
rappeler que ce phénomène n'a été qu'en partie résolu par les structures intercommunales, qui
sont, de plus, nombreuses et variées. En particulier, la question du décalage entre territoire
institutionnel et territoire d'action : l'organisation est responsable

administrativement et légalement d'un territoire bien précis, qui ne correspond généralement

pas au territoire vécu par les individus. L'échelle territoriale pertinente est donc variable et
nécessite la mise en place d'un processus de gouvernance pour trouver une solution à ce
décalage.

v' Une séparation des pouvoirs administratifs et politiques « en pointillés

La séparation des tâches entre élus et managers est source de conflits, complexifie la prise de
décision ainsi que sa mise en oeuvre.

v' Une démocratie locale inerte

La notion de « démocratie locale » a été instaurée par la loi du 6 février 1992 relative à
l'administration territoriale de la République.

Elle permet à l'opposition locale d'avoir un droit à l'information sur les affaires devant faire
l'objet d'une délibération. Elle permet aussi de consulter la population sur les affaires d'intérêt
communal.

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité oblige la majorité à réserve

rune place dans les magazines d'information de la collectivité.

Enfin, la révision constitutionnelle du 28 mars 2008 autorise la tenue de référendums locaux

pour toutes les collectivités territoriales.

Cependant, la démocratie locale semble ne pas être réelle. Les principaux problèmes sont liés
aux modes d'élection des représentants des collectivités territoriales, qui peuvent générer une
sur ou une sous-représentation des populations urbaines ou rurales. Par ailleurs, la mise en
place de référendums locaux est limitée. Enfin, les citoyens locaux souffrent d'un manque
d'accès aux données financières et administratives locales, et ce malgré les différentes
dispositions prises (possibilité d'assister au conseil municipal et de consulter les budgets de la

commune par exemple). En effet, la technicité et la complexité des documents consultables ne

permettent pas aux citoyens d'être correctement informés.

F. Le management des structures territoriales

Au niveau opérationnel, et depuis plusieurs années, il est de plus en plus question de

« Gestion » et de « management » dans les organisations publiques. En effet, les structures

publiques (administration et collectivités) ont longtemps été considérées comme devant être «
Administrées » selon des logiques différentes de celles prévalant dans le secteur privé.

Cette dichotomie entre logique publique et logique privée s'explique par les particularités des
organisations publiques. Cependant, on note que les logiques gestionnaires s'imposent peu à
peu dans les structures publiques, et que de nombreux outils du privé sont transférés dans la
sphère publique.
a. La légitimité du management public :

Le management public en tant qu'objet d'études est apparu récemment et, s'il existe
aujourd'hui un certain consensus sur sa définition et son objet, il a fait l'objet de nombreux
débats. Il s'agit en fait de savoir si le mangement public est une « sous-catégorie » du
mangement des organisations (et dans ce cas, la transposition des outils de gestion privée peut
se faire directement) ou si, au contraire, le management public constitue un champ
disciplinaire propre, justifié par l'importance des spécificités des organisations publiques. De
façon synthétique, il existe trois courants relatifs à la place du management public, sachant
que deux sont des conceptions extrêmes du management public, chacune affirmant la
suprématie d'une logique, managériale versus administrative et juridique.

· Le premier courant, qualifié de « minimaliste » nie l'existence de différences majeures entre

les organisations publiques et privées. Il s'appuie sur le constat d'une dilution des frontières
entre privé et public. Les problèmes de gestion sont considérés être les mêmes (l'action de
gérer est adaptée à tout type d'entité collective).

Ici, le management public est dominé par la logique managériale - dont les principes clés sont
l'efficacité, la compétitivité et la rentabilité. Le management public n'est donc qu'imitatif.

· Le deuxième courant « séparatiste » prône une gestion publique totalement détachée des
théories privées. L'accent est ici principalement mis sur les spécificités propres au champ
public, qu'il s'agisse des aspects juridiques, politiques ou économiques.

Ainsi, les pratiques de gestion doivent être radicalement différentes de ceux des organisations
privées.

· Enfin, le troisième courant, aussi qualifié d' « adaptatif » considère que la logique
managériale ne peut être ignorée et est source d'enrichissements puisqu'elle peut apporter des
éléments pour une gestion plus rationnelle, plus efficace, plus méthodique. Cela correspond
bien à la recherche d'efficacité, de qualité et de performance, liée à la modernisation des
organisations publiques.

Il est donc possible de s'inspirer des pratiques de gestion des organisations privées - dans
certains cas seulement - tout en reconnaissant les spécificités des organisations publiques, et
donc en adaptant les outils de gestion.

b. Les spécificités des organisations publiques

Les principales contributions quant aux particularités des structures publiques permettent de
comprendre pourquoi les logiques de gestion ne sont pas identiques à celles de la sphère
privée.

Tout d'abord, les organisations publiques, possèdent cinq caractéristiques spécifiques : - La

poursuite de finalités externes, qui ne concernent pas l'organisation elle-même

- L'absence de rentabilité capitalistique,

- La poursuite de missions en concurrence nulle ou imparfaite,

- Des systèmes complexes et cloisonnés,

- Une soumission de l'action administrative au politique.

Traits distinctifs majeurs qui permettent de séparer le secteur public du secteur privé :

- La nature du secteur : Il ne s'agit pas de satisfaire la demande d'un client solvable, mais de
réaliser des actions pour la société dans son ensemble.

- La finalité : Alors que les organisations privées recherchent le profit et la rentabilité, les
organisations publiques visent au bon fonctionnement de la société.

- Le champ de force : L'entreprise se situe dans un univers concurrentiel, les organisations

publiques sont situées dans un système politique.

- Le cadre de fonctionnement : Les organisations privées possèdent une réelle liberté d'action
sur les marchés ; les organisations publiques doivent respecter l'Etat. Les critères qui
permettent de définir des organisations publiques, comme les statuts, les missions d'intérêt
général, la nature des activités, la propriété du capital, le contrôle et la vocation non lucrative.
Elle souligne que l'on peut analyser les spécificités des organisations publiques à l'aide de
deux approches :

· Selon l'analyse institutionnelle, les organisations publiques sont caractérisées par leur
soumission au pouvoir politique, leur système juridique, leur rationalité et leur mode de
financement (par prélèvement ou allocation budgétaire).

· Sous l'angle organisationnel, les organisations publiques ont comme particularités d'être de
grande taille, de réaliser des prestations de services et de se situer dans un environnement
complexe.

Boyne (2002)12 s'intéresse aussi aux spécificités des organisations publiques qu'il compare
aux organisations privées. Le tableau suivant synthétise les principales caractéristiques des
organisations publiques : Environnement organisationnel

- Plus complexe : les organisations publiques font face à une grande variété de parties
prenantes, avec de multiples demandes et contraintes sur les gestionnaires

- Plus perméable : les organisations publiques sont des systèmes ouverts facilement influencés
par les évènements extérieurs

- Plus instable : les contraintes politiques entraînent des fréquents changements dans les élus,
les objectifs...

- Caractérisé par l'absence de pressions concurrentielles. Buts organisationnels - Distinctifs : «

equity » and « accountability »
- Multiples : dus au grand nombre de parties prenantes

- Plus vagues : inhérent à l'ambiguïté politique nécessaire pour rallier des publics différents à
une cause

Structures organisationnelles

- Plus bureaucratiques

- Tendance au « red tape » (bureaucratie)

- Manque d'autonomie managériale : peu de liberté pour les gestionnaires, notamment en

matière de pouvoir de sanction sur les subordonnés par exemple.

Valeurs managériales :

- Moins matérialistes : moins motivées par les récompenses financières

- Volonté de servir le public et de se mettre au service de l'intérêt général

Par ailleurs, pour caractériser les organisations publiques, il est possible d'ajouter aux
éléments précédents la notion d'intérêt général, la maîtrise limitée des financements, l'absence
de recherche de profit, les modes de contrôle...

Cependant, au-delà de ce débat sur les spécificités de la sphère publique et sur les outils
managériaux à utiliser, la notion de performance prend de plus en plus d'importance dans la
sphère publique et a généré de nouveaux dispositifs, qui ne concernent pas nécessairement
l'administration territoriale.

A noter que la performance peut être définie comme « la capacité à atteindre des objectifs
préalablement fixés, exprimés en termes d'efficacité socio-économique, de qualité de service
ou d'efficience de la gestion ». Par conséquent, la démarche de performance est un

« Dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d'améliorer l'efficacité de la

dépense publique en orientant la gestion vers l'atteinte des résultats dans le cadre de moyens
prédéterminés ».

Néanmoins, il semble nécessaire de se pencher sur ces éléments afin de mieux comprendre le
contexte dans lequel se situent les collectivités territoriales et les structures intercommunales.

c. La LOLF et l'administration territoriale :

L'importance prise par les notions de performance et d'évaluation s'explique par de

nombreuses pressions de l'environnement, et par une volonté de citoyens et du pouvoir
politique d'accroître la transparence dans la gestion de l'Etat.

Il est donc désormais demandé au pouvoir public de rendre des comptes et d'améliorer son
mode de fonctionnement - ce qui est institutionnalisé par la LOLF
d. La Loi Organique relative aux Lois de Finances

Cette loi a pour objet de déterminer le cadre juridique des lois de finances. Elle remplace le
précédent cadre, qui avait été instauré en 1959. Son objectif principal est d'être un levier de
modernisation de la gestion de l'Etat.

Cette loi a été promulguée le 1e juillet 2001, et elle s'applique entièrement et à l'ensemble des
administrations depuis 2006.

La précédente ordonnance, qui datait de 1959, n'avait presque pas été modifiée et elle donnait
des lois de finances « en temps et en heure ». Par ailleurs, les dépenses votées étaient très
stables d'une année sur l'autre (seules les mesures nouvelles étaient discutables) et presque
impossibles à modifier (les anciennes mesures et leurs ressources ne pouvaient être réduites).
Les dépenses étaient aussi très détaillées mais aucun objectif de résultat n'était fixé. Enfin, le
ministère du Budget pouvait seul décider de déplacer les crédits.

La réforme de la LOLF visait donc à pallier les insuffisances de la précédente ordonnance.

Elle s'articule autour des notions de performance de la gestion publique et de transparence de
l'information budgétaire.

Afin d'assurer la performance, la logique de résultat est instituée. Les gestionnaires doivent
donc rendre des comptes sur l'efficacité de l'utilisation des crédits via des Rapports annuels de
performance.

Le budget de l'Etat est désormais découpé en 34 missions (qui sont des objectifs de politiques
publiques à atteindre), chacune faisant l'objet de programmes et d'actions spécifiques. Au sein
des programmes, le gestionnaire dispose d'une liberté de réaffecter les crédits. Ainsi,
l'allocation des ressources devrait être plus efficace et être centrée sur les missions (et non
plus sur les structures administratives).

Concernant l'objectif de transparence de l'information budgétaire, ce dernier est en partie

assuré par le fait que l'architecture du budget est articulée selon les missions, ce qui accroît la
lisibilité du budget. Ainsi, les agents de l'Etat voient mieux leur contribution et les citoyens
comprennent mieux à quoi sert l'argent de leurs impôts, mais aussi quels sont les objectifs des
politiques publiques.

Par ailleurs, le rôle du Parlement est renforcé. Il examine la totalité du budget et vote pour
chacune des missions. Chaque année, l'administration détaille ses objectifs et sa stratégie et
elle rend compte de ses actions, à l'aide d'indicateurs précis. Ainsi, le Parlement a un réel
moyen de contrôler l'action de l'Etat et peut s'appuyer pour cela sur les rapports de la Cour des
Comptes.

Enfin la LOLF prévoit aussi une refonte de la comptabilisation des actifs (notamment
incorporels) dans le budget, conformément aux principes comptables nationaux et aux normes
IAS/IFRS.
Ainsi, la LOLF a permis l'arrivée d'un nouveau mode de fonctionnement, centré sur la
performance et donc d'améliorer le pilotage des administrations publiques.

e. La Loi Organique relative aux Lois de Finances :

La LOLF ne concerne pas directement les collectivités territoriales : elle ne s'applique qu'à
l'administration.

Cependant, même si ni les collectivités territoriales ni les structures intercommunales ne sont

directement concernées par la LOLF, elles ont déjà investi la question d'amélioration de la
gestion publique, se sentant concernées par les enjeux de performance et de transparence. La
deuxième raison qui pousse les organisations territoriales à améliorer leur gestion est liée à
leur volonté de maîtriser leur budget et de ne pas être surendettées, afin de garder des marges
de manoeuvre. Cependant, elles peuvent mettre en place les mesures qu'elles souhaitent et
innover en la matière.

Le rapport Migaud-Lambert, remis au gouvernement en novembre 2006, indique que « La

LOLF inspire de nombreuses collectivités locales souhaitant moderniser leur gestion. Il
ressort des expérimentations en cours que ces collectivités adoptent, à partir de principes
communs de gestion orientée vers les résultats, des organisations très différentes les unes des
autres en raison de leurs spécificités. Il est préférable d'accompagner ces expérimentations
plutôt que de tenter de les formater dans un moule commun qui découragerait leurs
promoteurs ».

La LOLF a eu pour effet de questionner et d'approfondir la notion de performance dans les

structures territoriales. En effet, ces dernières disposent déjà d'outils de suivi de l'activité et
des indicateurs d'efficacité.

f. Au niveau de la procédure budgétaire,

Les collectivités (régions, départements, communes de plus de 3 500 habitants) avaient déjà
l'obligation de mettre en place un débat d'orientation budgétaire (DOB) et ce depuis 1992. Par
contre, la LOLF n'a pas rendu le DOB obligatoire pour l'Etat. On note que le débat sur le
budget est réel dans les collectivités territoriales, autant qu'au niveau de l'administration.

Par ailleurs, les collectivités peuvent présenter leur budget soit par missions soit par service
(Les communes choisissent souvent de présenter leur budget par nature). Les budgets par
fonction sont utilisés par une centaine de communes, vingt départements et la quasi-totalité
des régions. Quant à l'utilisation des crédits, il existe une certaine souplesse : les crédits sont
votés par chapitres et non par article, ce qui laisse une certaine marge de manoeuvre. D'autres
éléments rendent la gestion des crédits souple : le système des dépenses imprévues, la
possibilité de créer des chapitres d'opération librement pour un investissement important, les

virements de crédit entre chapitres. Enfin, la gestion pluriannuelle des crédits est possible
pour toutes les communes et pour tous types de dépenses.

g. Au niveau de la transparence
Les dispositions qui s'appliquent aux collectivités locales imposaient déjà ce principe. Le
budget des collectivités locales est établi sur les mémes principes que le budget de l'Etat. Par
ailleurs, les comptes doivent respecter les principes comptables généraux (sincérité, prudence,
séparation des exercices...) et le patrimoine doit être évalué. L'ordonnance du 26 aoQt 2005
favorise la transparence et la qualité de l'information financière pour les collectivités
territoriales et les structures intercommunales : les documents financiers sont plus lisibles et
les procédures budgétaires et comptables ont été simplifiées. Enfin, le principe d'équilibre est
plus contraignant pour les collectivités que pour l'Etat.

Certaines collectivités locales ont donc déjà engagé des démarches semblables à celles
impulsées par la LOLF. Il est néanmoins important de souligner que les démarches entreprises
par les collectivités pour améliorer la performance sont de leur seul ressort (en logique avec le
principe de libre administration des collectivités territoriales). Les collectivités pionnières
vont donc adapter certains outils, sans chercher à transposer des démarches génériques. Ainsi,
chaque collectivité, selon son histoire, ses institutions, ses besoins, ses priorités et ses moyens,
définit ses objectifs et ses indicateurs qui peuvent ne pas s'appliquer tels quels dans une autre
collectivité. L'approche de la performance est donc différenciée et hétérogène mais son
objectif est d'améliorer le fonctionnement et les résultats des actions locales. Le niveau
d'approfondissement des démarches est très variable selon la collectivité territoriale.
Généralement, les démarches engagées vont au-delà des aspects budgétaires et financiers pour
s'intéresser au fonctionnement des collectivités dans son ensemble.

Les moyens d'action sont multiples et divers et les principaux axes d'amélioration sont :

- La procédure et le cadre budgétaire : Renforcer la participation de l'assemblée délibérante,

repenser la présentation du budget (selon une logique stratégique), généraliser la pluri
annualité et fongibilité et globaliser les enveloppes de crédit.

- L'exécution budgétaire et la restitution des comptes : Fiabiliser le description du patrimoine,

garantir l'exhaustivité de le description du patrimoine, donner une vision consolidée des
comptes, enrichir la présentation du compte administratif, instaurer un contrôle interne
comptable, réduire les délais de restitution des comptes de clôture...

- La recherche de la performance : Susciter la performance et dresser sa stratégie au préalable,

instaurer un contrôle de gestion et un dialogue de gestion, définir des objectifs stratégiques et
opérationnels, des indicateurs et des tableaux de bord, établir un projet pluriannuel de
performance avec les unités opérationnelles et évaluer les politiques publiques.

- Assurer le pilotage global de la démarche et adapter l'organisation interne des services :

Impliquer les élus pour impulser la démarche, instaurer une cellule de pilotage et adapter
l'organigramme des services, impliquer les ressources humaines en suscitant l'intérêt,
responsabiliser les gestionnaires.

- Adapter les systèmes d'information : Optimiser les SI et les connecter entre eux, automatiser
les retraitements comptables et dématérialiser les procédures.
Ainsi, on voit que collectivités locales, même si elles ne sont pas directement concernées par
la LOLF ont mis en place des mesures et des démarches d'amélioration de la performance.
Elles sont donc relativement en phase avec les dispositions instaurées par la LOLF et vont
parfois au-delà des simples principes comptables et budgétaires.

Les collectivités qui ont mis en place les principes de la LOLF sont la Ville de Paris, de Lyon,
le Conseil Général de la Mayenne, le Conseil Régional de Bretagne. L'observatoire de la
performance a suivi les démarches inspirées de la LOLF et mises en place par les
collectivités.

La loi organique de la loi de finances : (Maroc)

Les finances publiques de l'Etat sont régies par les dispositions de la Loi organique des
finances qui précise les conditions de présentation et de vote de la Loi de Finances par le
parlement.

Selon cette Loi organique, les recettes sont rapportées à l'exercice auquel elles sont encaissées
sans égard à l'année de leur rattachement. Il en résulte que les recettes effectives peuvent être
en deçà ou au-delà de celles prévues.

Les dépenses sont prises en charge au titre de l'exercice au cours duquel elles ont été
mandatées et visées. Elles doivent être payées sur les crédits de cet exercice qui constituent
des plafonds à ne pas dépasser.

Ceci pose un sérieux problème d'adéquation entre l'approche comptable qui prévaut dans les
Lois de Finances et la vision économique qui devrait orienter les politiques budgétaire et
financière de l'Etat.

En pratique, les Lois de Finances votées sont rarement réalisées à 100%. Des écarts plus au
moins importants sont enregistrés en raison, soit des changements de l'activité économique,
soit de problèmes administratifs, soit d'évaluation non précise du comportement des variables
financières.

Afin de permettre une meilleure appréciation de l'activité économique et de meilleures

prévisions, un important aménagement a été introduit au niveau du calendrier fiscal à partir de
1996 en faisant passer le cycle budgétaire de janvier-décembre à juillet-juin, avec l'objectif de
réduire l'erreur de prévision via la neutralisation de l'importance de l'aléa climatique. Après
quatre Lois de Finances correspondant au nouveau calendrier budgétaire, un retour à l'ancien
système a été amorcé à partir de 2001. Ce retour est justifié notamment par les limites de
l'appareil statistique dont les comptes nationaux ont une périodicité annuelle.

En se basant sur les Lois de Finances 1993 - 2è semestre 2000, cette note se propose de faire
le rapprochement entre prévisions et réalisations. L'objectif essentiel est de porter un
jugement sur la qualité de prévision des recettes inscrites dans ces Lois de Finances.

Il est à préciser que les recettes non fiscales sont très difficilement prévisibles car elles sont
composées d'éléments très disparates (redevances et recettes assimilées, prélèvements
négociés avec les organismes publics, privatisation...). Ces différentes composantes ne sont
pas liées à la conjoncture économique et leur évolution présente par conséquent un caractère
souvent erratique. Pour ces raisons, elles ont été exclues du champ d'analyse.

Contrairement aux recettes non fiscales, celles fiscales sont beaucoup plus prévisibles car
liées à l'activité économique et à ses retournements conjoncturels que traduisent les
actualisations des Lois de Finances en cours d'année.

II- LES STRUCTURES D'AUDIT

INTERNE, D'INSPECTION ET/OU
D'EVALUATION DE LA

PERFORMANCE DANS LES

STRUCTURES TERRITORIALES
LOCALES :
Comme nous l'avons montré auparavant, les collectivités territoriales et les structures
intercommunales font face à de nouveaux enjeux, portés par le renouvellement des modes de
gestion publique, la volonté de modernisation des administrations et l'exigence croissante des
citoyens (et plus largement des parties prenantes) en termes de transparence et d'efficacité.

La notion de performance est donc au coeur des problématiques pour l'administration

territoriale locale. Rappelons à cet effet que la performance peut être définie comme « la
capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d'efficacité
socioéconomique, de qualité de service ou d'efficience de la gestion ». Par conséquent, la
démarche de performance est un « dispositif de pilotage des administrations ayant pour
objectif d'améliorer l'efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l'atteinte
des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés ».

L'objectif de cette partie est donc d'examiner les structures qui exercent des missions d'audit
interne, d'inspection ou encore d'évaluation de la conformité et/ou de la performance (et ce au
niveau de l'activité ou des financements) dans les collectivités territoriales et les structures
intercommunales. A noter que ces missions peuvent porter sur l'organisation en tant que telle
ou sur des structures financées par les organisations territoriales.

Ici, nous nous intéresserons donc à l'audit interne (au sens large) au sein des collectivités
territoriales. En effet, au sein de certaines organisations territoriales, les services apparentés à
l'audit interne exercent des fonctions proches de l'audit interne (contrôle de gestion,
évaluation des politiques publiques, maîtrise des risques...). Ces services rentreront pour
partie dans notre analyse, et ce afin d'établir un diagnostic le plus complet possible.

Par ailleurs, cette démarche nous semble cohérente avec la définition de l'audit interne établie
par l'IFACI qui est la suivante : « l'audit interne est une activité indépendante et objective qui
donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui
apporte des conseils pour les améiorer et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette
organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et
méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement
d'entreprise et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. » Cette section sera
donc articulée en sept parties, qui traitent de trois grandes thématiques. Dans un premier
thème, nous établirons un état des lieux sur les pratiques de l'audit interne, afin de voir dans
quelle mesure l'audit interne et l'évaluation sont présents dans les collectivités territoriales. A
cet effet, les démarches de contrôle interne et de gestion de risques seront aussi examinées.

Une fois cette description effectuée, nous nous pencherons plus en détail sur l'audit interne -
que nous tenterons de distinguer de l'évaluation -, afin de voir quels sont ses fondements,
quelles sont les pratiques effectives des organisations territoriales (en termes de contrôle
interne puis d'audit interne, et ce au niveau des missions et de l'organisation des services), et
les enjeux de ce type de service. Cette deuxième grande thématique va de la deuxième à la
sixième sous-partie.

Enfin, dans le troisième thème, nous présenterons les bonnes pratiques relevées, en matière de
contrôle interne et d'audit interne.

Cette deuxième section devrait donc répondre à l'objectif de présenter l'état des lieux, les
pratiques et les enjeux de l'audit interne au sein des structures territoriales.

1. L'évaluation des politiques publiques :

Evaluer une politique publique, c'est d'abord en mesurer l'efficacité à l'aide d'indicateurs de
performance pour, dans un second temps, en apprécier la pertinence. Des évaluations sont
conduites dans de nombreux domaines, comme la politique de la ville ou la politique
éducative (évaluation annuelle des lycées).

Outil privilégié de la réforme de l'Etat, elle est amenée à jouer un rôle plus important dans le
cadre de la réforme budgétaire et de la décentralisation.

L'évaluation des politiques publiques, à ne pas confondre avec l'évaluation et la notation des
agents publics, présente une double dimension :

- Quantitative : elle mesure les effets de l'action publique en comparant ses résultats aux
objectifs assignés et aux moyens mis en oeuvre, notamment à l'aide d'indicateurs de
performance ;
- Qualitative : elle porte un jugement sur la pertinence des objectifs et donc, éventuellement,
peut conduire à en réviser le choix.

En pointe dans les pays anglo-saxons, notamment aux Etats-Unis où le Congrès dispose
depuis les années vingt de moyens importants pour évaluer les programmes

gouvernementaux, l'évaluation de l'action publique peine à faire reconnaître sa spécificité en

France et connaît un développement plus lent.

Des progrès ont cependant été accomplis depuis une dizaine d'années : le Conseil national de
l'évaluation et le Commissariat général du Plan, avant la redéfinition de ses missions en 2003
autour de l'Etat stratège et de la prospective, ont piloté un programme important d'évaluations
interministérielles ; les travaux des directions des études ou de la statistique de nombreux
ministères, des inspections générales, ou de la Cour des comptes, notamment dans les
domaines de l'éducation (évaluation des lycées), de la santé (évaluation de la politique de lutte
contre le sida) ou de la politique de la ville, ont également contribué à la diffusion d'une
culture de l'évaluation en France.

Il existe aujourd'hui un contexte favorable à un rôle accru de l'évaluation. A cet égard, des
réformes en cours devraient intégrer davantage d'évaluation dans le processus de la décision
publique : au niveau national, la réforme budgétaire prévue par la loi organique relative aux
lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) ; dans le cadre de la décentralisation, la
reconnaissance du droit l'expérimentation (loi du 1er août 2003 relative à l'expérimentation
par les collectivités territoriales).

Les acteurs de l'évaluation

L'évaluation est en France une pratique fortement institutionnalisée.

- Au niveau central, il existe un dispositif interministériel (Conseil national de l'évaluation et

Commissariat général du Plan) aujourd'hui en cours de réforme ; certains ministères ont
développé un dispositif d'évaluation de grande ampleur (Education nationale, Equipement,
Travail, Affaires sociales).

Il convient également de souligner le rôle de la Cour des comptes dont une partie des
contrôles s'apparente à l'évaluation.

L'action du Parlement se développe progressivement, mais il est encore loin de disposer des
moyens de certains de ses homologues étrangers, le Congrès américain par exemple.

- Au niveau territorial, l'évaluation des politiques structurelles européennes et des contrats de

plan Etat-région a joué un rôle important dans la diffusion d'une culture de l'évaluation en
France.

- A côté des administrations, on soulignera la tendance, depuis une vingtaine d'années, à la

multiplication des organismes indépendants dédiés à l'évaluation d'un domaine précis,
notamment des agences et autorités administratives indépendantes (AAI). A signaler
également l'apparition d'organismes privés comme la Société française d'évaluation qui
militent en faveur du développement de toutes les formes d'évaluation (évaluation
managériale, mais aussi de évaluation participative incluant le point de vue de l'usager).

Les champs de l'évaluation : exemples

Les études d'évaluation peuvent différer par l'origine (commanditaire), la démarche adoptée et
la finalité poursuivie, comme l'illustrent les exemples suivants.

- L'évaluation annuelle des lycées résulte d'une grande enquête menée régulièrement par le
ministère de l'Education nationale. Elle tend à chaque établissement un véritable miroir de son
activité. Elle a une finalité formative ou d'apprentissage en voulant éclairer les acteurs sur la
mise en oeuvre et les conséquences de leurs pratiques.

- L'évaluation de la politique de la ville, politique qui met en relation de multiples acteurs,

résulte de la décision d'une institution de contrôle (Cour des comptes). Son rapport a bénéficié
d'une publicité importante. Il mêle contrôle des procédures administratives et financières et
évaluation. S'il poursuit une finalité gestionnaire (appréciation sur le bon emploi de fonds
publics), il interroge également la pertinence des objectifs poursuivis à la lumière des résultats
obtenus.

- L'évaluation des contrats de plan Etat-région résulte d'une obligation réglementaire

(évaluation obligatoire d'une politique contractuelle pluriannuelle). Des crédits spécifiques
sont identifiés dans les contrats de plan pour financer les évaluations.

Un outil privilégié de la réforme de l'Etat

Au moment où l'Etat est confronté à la nécessité de faire évoluer ses structures et son
organisation, l'évaluation est appelée à jouer un rôle plus important dans deux domaines clés
de la réforme de l'Etat :

- la réforme de la décentralisation, avec la reconnaissance du droit l'expérimentation (loi du

1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales) pour tester de
nouveaux transferts de compétence de l'Etat vers les collectivités territoriales, relance la
nécessité d'une démarche d'évaluation, déjà appliquée pour les contrats de plan Etat-région ;

- la réforme budgétaire, prévue par la loi organique relative aux lois de finance du 1er août
2001 (LOLF), en faisant évoluer le pilotage de l'action administrative vers une logique de
programmes (définition d'objectifs assortis d'indicateurs de performance), devrait inciter à une
meilleure évaluation de l'efficacité de la dépense publique.

2.Le contrôle interne :

Les normes d'application précisent que « L'auditeur, lorsqu'il détermine jusqu'où pousser la
vérification et sur quel(s) domaine(s) elle doit porter, doit veiller à évaluer la fiabilité du
contrôle interne ».
L'examen et l'évaluation du contrôle interne doivent être adaptés au type d'audit entrepris. S'il
s'agit d'un audit financier, l'examen et l'évaluation portent principalement sur les contrôles
destinés à protéger les actifs et les ressources et permettent de s'assurer que les documents
comptables sont exacts et complets. S'il s'agit d'un contrôle de la régularité, l'examen et
l'évaluation portent principalement sur les contrôles qui aident les administrateurs à respecter
les lois et les réglementations. S'il s'agit d'un audit des résultats, ils portent sur les contrôles
qui permettent à l'unité de gérer ses activités d'une façon économique, rentable et efficace, de
suivre les directives de la hiérarchie et de fournir dans les délais des informations financières
et comptables fiables.

Compte tenu des objectifs de l'audit et du degré de fiabilité souhaité, l'examen et l'évaluation
du contrôle interne sont plus ou moins poussés.

Lorsque les systèmes de comptabilité ou d'information sont informatisés, l'auditeur doit

déterminer si les contrôles internes fonctionnent bien de façon à ne traiter que des données
parfaitement justes, fiables et complètes.

3.Fondement de la nécessité de l'audit interne dans les

organisations territoriales.

Selon l'étude menée dans le cadre de la création d'une Inspection Générale de l'Administration
Territoriale (réalisée par l'Association des Administrateurs Territoriaux de France en 2007) et
selon la recherche menée par l'IFACI sur le management des risques dans les collectivités
territoriales, il existe plusieurs éléments contextuels qui justifient la présence d'un service
d'audit interne dans les organisations territoriales :

o La montée des contraintes budgétaires à tous les niveaux de l'administration territoriale,

avec une dégradation des finances publiques de l'Etat.

o Une pression de l'opinion plus forte sur l'efficience des services publics locaux, liée à la
démarche de la LOLF : la notion de performance et les audits de performance sont des
thématiques de plus en plus médiatisées.

o La conscience qu'a la collectivité de la nécessité de fonctions de contrôle se développe, dans

un contexte de décentralisation, de complexification et de renforcement des obligations
règlementaires.

o La nécessité de limiter le risque d'image et de réputation de la collectivité.

o L'élargissement des compétences dans des domaines toujours plus variés qui sont exercées
par les structures territoriales, suite aux dernières lois de décentralisation. Cet élargissement
augmente la complexité de la gestion publique et génère des risques,

accrus liés à l'incertitude sur la pérennité et le niveau des financements de l'Etat.

· Les risques humains : en cas de défaillance dans les domaines de la protection des
personnes, de la sécurité, la santé, l'hygiène et l'environnement

· Les risques financiers : en cas de mauvaise anticipation des besoins de trésorerie et/ou des
financements nécessaires aux investissements ou des subventions alloués à d'autres
organismes

· Les risques juridiques, liés notamment à la passation de marchés publics, aux délégations de
service public ou aux relations avec les associations

o La mise en place de la LOLF, qui nécessite le développement d'une culture de la

performance (passage d'une logique de moyens à une logique de résultats).

o Les dispositions administratives, les lois ou décrets générant des obligations pour les

structures territoriales :

· « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »

(article 15 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du

Citoyen, 26 août 1789).

Les Chambres Régionales et Territoriales des Comptes examinent les comptes, mais aussi la
gestion des collectivités territoriales en moyenne tous les cinq ans. Cependant, les
collectivités s'administrent librement, d'où la nécessité de rendre compte en interne et donc de
mettre en place une structure d'audit interne.

Les services d'audit interne sont récents et visent à pallier l'absence de contrôle ou le recours à
des cabinets externes. Leur légitimité s'appuie sur la nécessité de contrôle et sur la recherche
d'efficacité, notamment au niveau des marchés public et de l'évaluation des politiques
publiques.

Les services d'audit interne répondent ainsi à des obligations de contrôle et de respect de
certaines procédures.

Ainsi, la fonction d'audit interne est nécessaire à la fois vu les obligations constitutionnelles,
législatives et réglementaires auxquelles les collectivités sont soumises, mais aussi pour
renforcer l'efficacité de leur gestion. L'audit interne territorial est encadré par la loi, et il doit
être adapté aux spécificités du secteur public.

Une définition adaptée de l'audit interne a été proposée par la Communauté Urbaine de
Bordeaux : « L'audit interne est une activité indépendante et objective qui contribue à donner
à une collectivité locale une assurance raisonnable sur le degré de maîtrise de ses

opérations, lui apporte ses conseils pour sécuriser et améliorer le fonctionnement de cette
collectivité locale.
Il l'aide à atteindre ses objectifs et contribue à optimiser l'usage des ressources en présence, en
évaluant, par une méthode systématique et méthodique, ses processus de management des
risques, de contrôle interne, et de gestion publique, en faisant des propositions pour renforcer
leur efficacité, propositions qui seront à mettre en oeuvre par les personnes concernées. »

Cette définition met l'accent notamment sur la gestion publique et la participation des agents à
la mise en place des recommandations.

Cependant, si les fonctions de contrôle, d'évaluation et d'audit se sont multipliées ces

dernières années, le mouvement est très variable selon la taille et la nature des collectivités.

4. Les services en charge de l'audit interne :

Un contrôle étendu, dont la réforme est en cours d'achèvement, mais dont les différentes
formes doivent être mieux définies.

Le système de contrôle est dorénavant doté d'un corpus juridique d'ensemble de bonne qualité
mais qui mérite d'être mieux coordonné. Cette amélioration de la coordination vise
essentiellement le contrôle interne (a priori et a posteriori) qui est certes effectif mais qui
demande à être mieux défini dans chacune de ses composantes. En particulier, le rôle des
inspections générales ministérielles doit être réévalué dans la perspective du développement
du contrôle de performance au sein de chaque ministère.

L'Inspection générale des finances (IGF) est un corps de contrôle de niveau supérieur dont les
missions définies par la loi de 1960 demandent à être actualisées pour mieux prendre la réalité
du nouvel environnement économique, financier et juridique du pays. De façon générale, le
rôle de l'IGF, doit évoluer d'une fonction de contrôle traditionnel des services comptables, qui
doit constituer le coeur de l'activité de l'Inspection centrale des services de la Trésorerie
Générale du Royaume, vers une fonction plus large d'audit des finances et du secteur publics
de l'État. Le Programme d'Action Stratégique (2000-2004) va dans ce sens. S'agissant du
contrôle externe, le rôle de la Cour des Comptes et du réseau des Cours régionales, dont la
mise en place devrait intervenir en 2003-2004, est désormais reconnu par l'Exécutif et son
évolution, consacrée par la Constitution, est positive. Au contrôle de constitutionnalité
traditionnel exercé par la Cour s'ajoute désormais une mission d'évaluation des finances
publiques et d'assistance au Gouvernement qui ouvre la voie à des développements potentiels
importants du rôle de la Cour. La Cour devra cependant éviter un certain nombre d'écueils de
procédures qui, si elles sont appliquées d'une façon trop systématique, risquent de réduire
l'efficacité de ce contrôle, d'autant que les moyens de la Cour ne sont pas encore
définitivement arrêtés.

Le Parlement exerce désormais un rôle important au stade de l'approbation du budget, mais

son activité de contrôle de l'exécution budgétaire reste encore à développer.

Le CFAA de 2003 avait dressé un bilan en perspective de la fonction de contrôle au Maroc

sachant que sa composante externe (Cour des comptes et Cours régionales) était en cours de
déploiement et que sa composante interne (Inspection générale des finances et inspections
générales ministérielles) était en voie de modernisation. C'est donc à bon escient qu'une
nouvelle évaluation est entreprise trois années plus tard, d'autant que l'environnement s'est
sensiblement modifié depuis 2003. La réforme budgétaire de globalisation des crédits et de
gestion par 96 objectifs est désormais en cours et le contrôle a priori connaît une mutation
significative au sein du circuit de la dépense suite à son rattachement à la TGR.

L'allégement du contrôle a priori, voire son éventuelle suppression progressive à terme,

doivent en tout état de cause conduire à un renforcement des contrôles a posteriori interne et
externe à titre de contrepartie indispensable. Trois acteurs, à caractère administratif ou
juridictionnel, interviennent en matière de contrôle a posteriori : deux pour le contrôle interne,
l'Inspection centrale des services comptables devenue la Division de l'Audit et de l'Inspection,
rattachée à la Trésorerie Générale du Royaume, et les inspections générales des ministères, au
premier plan desquels l'Inspection générale des finances et un pour le contrôle externe, la
Cour des comptes et son réseau des Cours régionales. Un quatrième acteur intervient au plan
d'un contrôle à caractère plus politique, le Parlement, dont la fonction n'a pas connu
d'évolution majeure depuis 2003.

C'est donc au double point de vue d'un rapport d'étape et d'un rapport d'évaluation de son
adaptation au contexte mouvant actuel des finances publiques que la fonction de contrôle a
posteriori sera analysée ci-après. Sans dupliquer le CFAA de 2003, notamment dans la
description des structures et fonctions de contrôle, le présent CFAA vise plutôt une approche
complémentaire enrichie de l'expérience de ces dernières années.

I. Le contrôle interne a posteriori exercé par la Division de l'Audit et de l'Inspection (DAI) de

la TGR s'est rapproché récemment des pratiques recommandées au plan international ~ La
Division de l'Audit et de l'Inspection (DAI) de la TGR a été réformée récemment et sa
nouvelle appellation vise à compléter le rôle traditionnel de contrôle et de vérification d'un tel
service par une démarche globale dont le but est d'assister les responsables à tous les niveaux
pour leur donner une assurance raisonnable sur le degré de maîtrise des opérations et des
organisations et leur apporter des conseils d'amélioration. Une charte d'audit, rénovant les
rapports entre auditeur et audité, a été soumise à l'appréciation de la TGR et l'élaboration du
référentiel d'audit est en phase de finalisation.

Cette orientation générale va dans le sens des recommandations du CFAA de 2003 qui
visaient le « renforcement global du contrôle interne des postes comptables par l'inspection
grâce à une modernisation de ses attributions et missions, une meilleure hiérarchisation des
priorités et des fréquences de contrôle nécessaire, l'élaboration de guides de vérification, la
transmission des programmes de vérification à l'Inspection générale des finances et à la Cour
des comptes, la transmission de ses rapports à l'IGF et la meilleure coordination de ses
inspections régionales. « . . .notamment par l'adoption d'une approche par le risque pour le
programme de vérification... »

L'élaboration du programme annuel de vérification de contrôle et d'audit est désormais

effectuée sur la double base d'une approche par le risque visant à employer les moyens de
contrôle là où le résultat attendu est maximum et d'une hiérarchisation des priorités. Cette
démarche rejoint celle recommandée par les bonnes pratiques internationales dès lors qu'elle
vise en partie l'optimisation des moyens des services d'audit et de contrôle eu égard au
rendement attendu des contrôles et aux ressources limitées à y affecter. Une telle approche

diffère sensiblement de l'impression d'empirisme qui prévalait encore trop souvent jusqu'à ces
dernières années dans la détermination du programme de vérification.

5. Les structures de contrôle, d'audit interne, externe

et d'évaluation, dans les différents

niveaux de l'administration territoriale :

A côté des services internes de contrôle et d'audit des collectivités, il existe aussi des entités
extérieures en charge de certains contrôles ou qui proposent leurs services aux collectivités.
Ces derniers ne peuvent toutefois pas remplacer les services d'inspection et d'évaluation
internes, étant donné leurs missions.

Tout d'abord, les tribunaux administratifs interviennent à posteriori : lorsqu'ils sont saisis, ils
jugent de la légalité et de la conformité juridique des actes des autorités locales.

Les chambres régionales des comptes ont-elles pour mission de juger les comptes, mais aussi
le contrôle budgétaire et la gestion des collectivités. Ainsi, leur approche est essentiellement
financière, généralement rapide et a posteriori.

Les cabinets de conseil en organisation et sociétés privées d'évaluation peuvent être appelés
par les collectivités pour des missions d'audit, d'évaluation ou de conseil. Ponctuelle et
limitée, leur intervention est coOteuse et ne peut s'appuyer sur une connaissance approfondie
de la collectivité ni prendre en compte le suivi et les impacts de leurs recommandations.

A l'inverse, les services d'audit et d'inspection internes aux collectivités sont présents de façon
constante et régulière. Par ailleurs, ils possèdent une bonne connaissance de la collectivité, de
son organisation et de son fonctionnement, mais aussi de son environnement, de sa population
et de ses enjeux.

Leur analyse est donc plus poussés, ils peuvent intervenir ponctuellement et inscrivent leurs
actions dans la durée, notamment via le suivi des plans d'action.

Enfin, et surtout, comme le souligne Mr Nouailles, ce qui les distingue des autres acteurs,

« C'est le regard qu'ils portent sur leur collectivité : ni extérieur, ni inquisitorial, ni intéressé :
ils s'efforcent d'avoir un regard critique dans le cadre d'une démarche positive destinée à faire
évoluer le service public et à améliorer le service rendu à la population ».

L'apport de telles structures pour la collectivité est donc multiple :

- Elles sont un outil d'évaluation des politiques publiques, de par leurs missions d'évaluation
des politiques, programmes et actions locales. Par ailleurs, elles peuvent mener des missions
d'information et d'évaluation des collectivités territoriales, diffusées à plus grande échelle par
la suite.

- Elles aident aussi la gouvernance territoriale. En effet, elles examinent les

dysfonctionnements avec une démarche critique et objective mais positive (par la formulation
de recommandations) et travaillent conjointement avec les Chambres régionales des comptes.

- Elles sont un acteur de l'évolution et de la modernisation du service public local. De par leur
connaissance approfondie de la collectivité et leurs compétences professionnelles, elles sont
souvent sollicitées pour des avis et des conseils sur l'amélioration de la gestion, la
modernisation des services territoriaux et l'évolution du service public local.

La cour des comptes : l'institution supérieure de contrôle des finances publiques au

Maroc :

A- la cour des comptes :

Le contrôle supérieur des finances publiques est dicté par les exigences de la bonne
gouvernance, de la transparence et de la démocratie, C'est ainsi que le Maroc a tenu, à l'instar
de tous les Etats modernes, à ériger la Cour des comptes en institution constitutionnelle, en lui
confiant la mission de contrôle d'exécution des lois de finances, d'assistance au Parlement et
au Gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence et de rendre compte à sa
Majesté le Roi, que Dieu l'Assiste, de l'ensemble de ses activités.

De même, et en vue de promouvoir la politique de décentralisation, la Constitution a institué

des Cours régionales des comptes qu'elle a investies des missions du contrôle des comptes et
de la gestion des collectivités locales et de leurs groupements.

Les missions dévolues aux Juridictions Financières ont été, ainsi, mieux définies dans
l'objectif d'assurer l'exercice d'un contrôle intégré et équilibré sur tous les intervenants dans
les différents actes de gestion des finances publiques, à savoir: l'ordonnateur, le contrôleur, et
le comptable public.

Il est à signaler qu'à travers ces vérifications, le contrôle exercé par les Juridictions
Financières n'est plus focalisé essentiellement, comme par le passé, sur la régularité et la
conformité des différents actes de gestion, mais qu'il embrasse dorénavant tous les autres
aspects qui leur sont liés, En outre, ce contrôle privilégie l'approche visant l'appréciation des
résultats atteints par les entités publiques contrôlées en terme d'efficacité, d'économie,
d'efficience, d'environnement et d'éthique (5E).

Tout en poursuivant son objectif fondamental visant à participer activement à la

rationalisation et l'optimisation de la gestion des deniers publics, dans un contexte
économique et financier en quête de la performance tant à l'échelon national qu'international,
ce contrôle s'est élargi à de nouvelles missions portant notamment sur le contrôle des
dépenses des partis politiques, le financement des campagnes électorales et la déclaration
obligatoire de patrimoine. Cet élargissement va sans aucun doute renforcer la transparence et
la moralisation de la vie publique.

B- les cours régionaux : Compétences

Conformément aux dispositions de l'article 98 de la Constitution, les Cours régionales sont

chargées d'assurer le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités locales et de leurs
groupements.

Dans la limite de son ressort, la Cour régionale :

Juge les comptes et contrôle la gestion des collectivités locales, de leurs groupements et des
établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements ;

Exerce également une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et

financière à l'égard de tout responsable, tout fonctionnaire ou agent :

· des collectivités locales et de leurs groupements,

· des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements,

· de toutes sociétés ou entreprises dans lesquelles des collectivités locales ou des groupements
possèdent séparément ou conjointement, directement ou indirectement une participation
majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision. Le wali et le gouverneur sont
soumis à la juridiction de la Cour régionale lorsqu'ils agissent en tant qu'ordonnateur d'une
collectivité locale ou d'un groupement.

Contrôle la gestion des entreprises concessionnaires ou gérantes d'un service public local et
des sociétés et entreprises dans lesquelles des collectivités locales, des groupements, des
établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements possèdent,
séparément ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au
capital ou un pouvoir prépondérant de décision ;

Contrôle également l'emploi des fonds publics reçus par des entreprises, autres que celles
citées ci-dessus, des associations, ou tous autres organismes bénéficiant d'une participation au
capital ou d'un concours financier quelle que soit sa forme de la part d'une collectivité locale,
d'un groupement ou de tout autre organisme soumis au contrôle de la Cour régionale.

Concourt au contrôle des actes relatifs à l'exécution des budgets des collectivités locales et de
leurs groupements. A ce niveau, le ministre de l'intérieur, le wali ou le gouverneur, dans la
limite des compétences qui leur sont déléguées, conformément à la législation et à la
réglementation en vigueur, peut soumettre à la Cour régionale, toute question se rapportant
aux actes relatifs à l'exécution du budget d'une collectivité locale ou d'un groupement.

B. QUEL FUTUR POUR LES SERVICES D'INSPECTION OU D'AUDIT : 1. Des besoins

insatisfaits et croissants
Les grandes collectivités ont généralement un service d'audit ou d'inspection et à ce titre
réalisent elles-mêmes les missions d'investigation et d'inspection. Cependant, elles éprouvent
généralement un besoin récurrent en matière d'études (stratégique et/ou prospective),
d'évaluation des politiques publiques, de conseil (financier ou juridique notamment pour
l'urbanisme, les marchés publics, les partenariats public-privé...) et d'assistance technique
(aide méthodologique, rédaction de cahiers des charges) - prestations qui devraient être
adaptées à leur situation.

Les points qui déclenchent souvent le recours à un organisme extérieur sont la mise en place
de procédures de contrôle interne et de maîtrise des risques, la rédaction des cahiers des
charges de leurs dispositifs d'évaluation des politiques publiques, l'identification des marges
de progression, la volonté de respecter les normes internationales d'audit interne... La
mutualisation des ressources dans ces domaines et le partage d'expériences sont aussi des
problématiques fréquentes.

Plus généralement, les grandes collectivités souhaitent une aide pour moderniser leur gestion
(en lien avec l'évolution de leur environnement) et conduire le changement.

Les petites et moyennes collectivités n'éprouvent pas le besoin de mettre en place et/ou de
conduire des missions d'audit et d'inspection.

Cependant, les plus petites communes expriment un besoin en matière de conseil et

d'assistance technique de proximité afin de pallier à leur manque de ressources.

Elles ont aussi « besoin d'une aide administrative, qui leur permette de gérer les procédures
administratives liées à l'exercice de leurs missions. L'inadaptation du Code des marchés
publics à la réalité des petites communes a été soulignée à plusieurs reprises, ce qui
expliquerait l'augmentation du nombre de procédures contentieuses ».

L'aide extérieure est nécessaire pour les investissements importants (réalisation

d'infrastructures comme par exemple les parkings, écoles...) et elle est généralement réalisée
par d'autres collectivités comme les départements ou par les centres de gestion, les syndicats
intercommunaux...

Enfin, les besoins en matière de conseils financiers et juridiques sont aussi très importants,
notamment pour l'urbanisme, les questions sanitaires, à la résolution des contentieux ou à la
passation de marchés publics. Les communes font ici appel à leurs contacts ou à leur réseau,
ou encore aux organes étatiques (Direction Départementale de l'Equipement, préfecture,
centres de gestion...), mais le recours à des cabinets de conseil est peu fréquent.

De nouveaux besoins de conseil apparaissent aussi, notamment dans le domaine de

l'urbanisme, pour les montages financiers comme les partenariats public-privé. Une expertise
en matière de conseil financier leur est donc nécessaire.

Par ailleurs, les conseils juridiques sur les problèmes de contentieux sont de plus en plus
demandés.
2. L'Inspection Générale de l'Administration territoriale (comme pole de promotion de
la bonne gouvernance au Maroc)

L'Inspection générale de l'administration territoriale (IGAT) a été créée par le décret n° 2-94-
100 le 16 juin 1994.

Aux termes de ce texte, cette institution a pour mission le contrôle et la vérification de la

gestion administrative, technique et comptable des services relevant du Ministère de
l'Intérieur, des collectivités locales et de leurs groupements. En plus de ces interventions
conventionnelles, l'IGAT peut être investie de missions à caractère interministériel.

Objectifs généraux :

Accompagner le Royaume du Maroc dans le processus d'amélioration de ses capacités

institutionnelles, pour mieux répondre aux exigences de la démocratie, de l'économie de
marché et de la mondialisation.

Renforcer la capacité de gestion des collectivités locales en améliorant le système de contrôle

tant financier qu'administratif en conformité avec les normes, les standards internationaux et
les bonnes pratiques européennes.

Promouvoir les fonctions de contrôle, tant financier qu'administratif et d'au conformité avec
les standards internationaux et les bonnes pratiques européennes.

Contribution à la stratégie nationale de développement/Accord d'Association :

a. Contribution au Plan National :

Ces dernières années, l'IGAT s'est engagée, en accompagnement des réformes en cours, dans
la démarche initiée par le gouvernement marocain en matière de reconstruction du système de
reddition des comptes d'une part et la mise en place de la gestion axée sur les résultats d'autre
part. Le présent projet de jumelage permettra à contribuer à la réussite de cette double
démarche.

b. Contribution à l'Accord d'Association :

Dans le cadre du Processus euro-méditerranéen de Barcelone, lancé en novembre 1995,

l'Accord d'Association entre le Royaume du Maroc et la Communauté européenne est entré en
vigueur le 1er mars 2000.

Un Programme d'Appui à l'Accord d'Association (PAAA) financé par le programme MEDA

de l'UE a été établi en 2003. Ce programme a pour objet de soutenir et d'accompagner les
efforts des administrations marocaines dans la préparation et la mise en oeuvre des divers 2
volets de l'Accord. Plusieurs instruments de mise en oeuvre du PAAA sont disponibles : le
recours à l'assistance technique privée (contrats cadres et appels d'offres) ou à l'ingénierie
publique (jumelages institutionnels classiques ou légers).
L'accord d'association Euro-méditerranéen, établissant une association entre les Etats
membres et le Royaume du Maroc, traite de façon générale le thème de la gouvernance, de la
promotion de la démocratie à travers la décentralisation et la déconcentration.

c. Contribution au Plan d'action Maroc-UE :

La nouvelle politique de voisinage de l'Europe élargie a mis en oeuvre des plans d'action avec
les pays MEDA afin de permettre d'octroyer des fonds sur les accords existants.

Ces plans d'actions constituent de vastes instruments de coopération économique et politique

qui permettent de progresser dans la réalisation des engagements et des objectifs énoncés dans
l'AA.

Le plan d'action Maroc-UE adopté en 2005 en vue de la mise en oeuvre de la Politique de

Voisinage, exprime une panoplie complète de priorités dans des domaines inclus dans la
perspective de l'Accord d'Association et qui reflètent également les priorités du gouvernement
du Maroc.

3. Les limites actuelles des contrôles dans les collectivités :

Les besoins des collectivités en matière d'audit, de contrôle et d'évaluation sont freinés par des
limites structurelles. En effet, il n'existe pas d'obligation générale de réaliser ce type de
mission, malgré l'obligation générale de « rendre compte » inscrite dans la Constitution et
complétée par de nombreux textes législatifs et réglementaires. Ainsi, les collectivités peuvent
exercer des contrôles facultatifs sur leurs satellites, et elles doivent contrôler les activités de
service public qu'elles réalisent (par exemple l'eau et l'assainissement pour les communes ; les
établissements et services sociaux et médico-sociaux et l'accueil à domicile de personnes
agées et handicapées pour les départements). Il existe un risque pénal fort en cas de recours
judiciaire d'un individu ou d'une organisation.

Les interventions des organes d'Etat (préfet, inspection ministérielle, juge des comptes
locaux) dans les collectivités ne peuvent pas répondre aux besoins de ces dernières, de par
leurs missions et leur positionnement vis à vis des collectivités.

Comme nous l'avons vu précédemment, les chambres régionales des comptes mettent
notamment en avant l'importance du contrôle interne dans les collectivités et appellent à sa
généralisation systématique.

Les inspections ministérielles, et notamment l'Inspection Générale des Finances et l'Inspection

Générale de l'Administration peuvent mener des missions d'inspection dans les collectivités et
les intercommunalités. Il est aussi possible que l'Inspection générale des affaires sociales,
l'Inspection générale des bibliothèques, l'Inspection générale de l'agriculture réalisent des
missions d'audit dans leurs domaines de compétence. Ces missions ne sont pas demandées par
les collectivités et peuvent être relativement mal vécues, notamment parce qu'elles ne
prennent pas en compte certains besoins locaux.
Ces inspections abandonnent peu à peu leurs missions de contrôle au profit des audits en
privilégiant les comparaisons entre collectivités afin de dégager des standards de bonne
gestion.

4. Les limites des services d'audit et d'inspection internes aux organisations

territoriales :

Aujourd'hui, du fait du principe de libre administration, chaque collectivité a sa propre

méthode, organisation et mode de fonctionnement. Cela prive les collectivités de

« Benchmarking » et donc d'une comparaison organisée et rigoureuse des pratiques et des

performances entre collectivités territoriales.

Ensuite, les moyens alloués à l'inspection ou à l'audit peuvent s'avérer être insuffisants au
regard des enjeux de la décentralisation, puisqu'ils sont généralement proportionnels à la taille
de la collectivité.

Il est aussi mis en avant que la nature, les objectifs et les liens des différentes fonctions
d'inspection, de contrôle, d'audit et d'évaluation ne sont pas définis clairement et/ou
formalisés. Cela est cohérent avec le constat fréquent de juxtaposition de ce type de fonction
dans l'organigramme des collectivités territoriales. Cette lacune est liée « à la difficulté de
mettre en place un système cohérent de contrôle et d'évaluation sans contrarier les jeux de
pouvoir et d'influence ». Enfin le positionnement et le contenu de ces fonctions d'audit et
d'évaluation peuvent être fluctuants au fil du temps.

A noter aussi, dans certaines collectivités locales du milieu rural, et péri-urbain l'absence
totale de service d'audit interne, ou de contrôle, au sein de ces collectivité vu le manque
remarquable d'infrastructures et de moyens.

5. Les recommandations en termes de contrôle interne pour les collectivités locales :

L'Organisation Internationale des Institutions Supérieurs de Contrôle des Finances

Publiques(INTOSAI) avait, en 1992, adapté le modèle du COSO au secteur public et publié
des guides à destination des managers publics qui souhaitent mettre en place ou renforcer le
contrôle interne dans leurs structures.

L'INTOSAI est une organisation non gouvernementale, autonome et apolitique qui a un statut
spécial auprès de l'ECOSOC (Conseil Economique et Social) des Nations Unies. Elle
regroupe aujourd'hui 189 membres et 3 membres associés. Son but est d'encourager les
échanges d'idées et d'expériences entre les Institutions Supérieures de Contrôle des Finances
Publiques dans le domaine du contrôle des finances publiques.

Cette association s'est aussi intéressé au contrôle interne et a mis en place des guides, des
recueils de bonnes pratiques dans ce domaine.

En 2001, l'INCOSAI (le Congrès de l'INTOSAI) a décidé d'actualiser les lignes directrices de
l'INTOSAI de1992 sur les normes de contrôle interne afin d'y intégrer l'ensemble des
dernières évolutions pertinentes intervenues depuis et d'y incorporer les conceptions
développées par le COSO 2.

Les notions d'éthique, de protection des ressources, l'importance des informations non
financières, les systèmes d'information sont autant de notions qui sont venues enrichir les
lignes directrices proposées par l'INTOSAI concernant le contrôle interne dans le secteur
public. Ces lignes directrices sont destinées aux responsables publics mais aussi aux auditeurs
internes pour leur évaluation du contrôle interne.

Ce document intègre les caractéristiques du secteur public, ce qui a conduit la Commission à

introduire quelques thèmes complémentaires ainsi que des adaptations ponctuelles. En effet,
Mémoire : L'audit interne dans les collectivités territoriales

Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE d'Aix en Provence 67 le secteur
public présente des spécificités (qui ont déjà été évoquées dans la première partie) comme le
caractère social ou politique de certains de leurs objectifs, le recours aux fonds publics, le
cycle budgétaire, la responsabilité publique, la complexité de l'évaluation de leur performance
- « qui nécessite un équilibre entre, d'une part, des valeurs traditionnelles, telles

que la légalité, l'intégrité et la transparence, et, d'autre part, des valeurs plus modernes du
management, telles que l'efficience et l'efficacité » ...

a) Fondements :

La nécessité du contrôle interne dans les collectivités locales semble évidente. En effet, le
contrôle interne a pour but d'améliorer l'action et de réduire les risques des collectivités : la
réalisation de l'inventaire des risques, la définition des compétences transférées à un EPCI, la
définition des décisions qui ne peuvent être prises qu'après l'avis d'une commission...sont
autant d'éléments du contrôle interne.

Cependant, et malgré le fait que les décideurs publics sont conscients de l'importance et de la
nécessité du contrôle interne, ce dernier est parfois défaillant dans les structures territoriales,
comme nous l'avons vu dans l'examen des pratiques de contrôle interne.

Cette analyse montre donc qu'il est nécessaire de se poser la question de la mise en place, de
l'animation et du suivi du contrôle interne : son coût par exemple doit être pris en compte,
mais il ne faut pas oublier que la contrôle interne est aussi un dispositif de prévention des
risques qui vise à assurer une action administrative correcte, légale et efficace, - et il est plus
largement un moyen de pilotage et d'animation de la collectivité.

b) Définition, objectifs et périmètre

Fondamentalement, la notion de contrôle interne dans les collectivités territoriales reste la

même que celle en vigueur dans le secteur privé.
En effet, c'est un processus intégré mis en oeuvre par les responsables et le personnel d'une
organisation et destiné à traiter les risques et à fournir une assurance raisonnable quant à la
réalisation, dans le cadre de la mission de l'organisation, des objectifs généraux suivants:

- le respect des obligations de rendre compte : la collectivité doit pouvoir justifier ses actes et
l'utilisation des fonds publics - via des informations fiables, pertinentes, disponibles et
accessibles pour les parties prenantes ;

- la conformité aux lois et règlements en vigueur (et notamment les lois budgétaires, les
normes comptables, les lois réprimant la fraude et la corruption...) ;

- l'application des délibérations de l'assemblée et des arrétés de l'ordonnateur ;

- la réalisation d'opérations ordonnées, économiques, éthiques, efficientes et efficaces

permettant d'atteindre les résultats projetés et de fournir des services de qualité correspondant
à la mission de l'organisme ;

- la notion d'éthique, qui a pris une grande importance : c'est le fondement de la confiance
publique et elle implique une bonne gestion des ressources publiques et le service de l'intérêt
public.

- le bon fonctionnement des processus internes, notamment ceux concourant à la sauvegarde

des actifs (préserver les ressources de la fraude, du gaspillage, des abus et de la mauvaise
gestion - d'autant qu'il s'agit de fonds publics) ;

- la fiabilité des informations financières, de leur élaboration à leur conservation en passant

par leur gestion et leur diffusion.

Par ailleurs, l'INTOSAI précise que « le contrôle interne est un processus intégré et
dynamique qui s'adapte constamment aux changements auxquels une organisation est
confrontée. Le management et le personnel, à tous les niveaux, doivent être impliqués dans ce
processus afin de traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation
des missions de l'organisation et des objectifs généraux ».

Le contrôle interne est n'est pas une fin en soi, c'est un ensemble de mesures et d'actions (et
non une fin en soi ou un évènement isolé), un véritable outil de gestion pour l'exécutif, qui
doit être intégré et faire partie de la culture de la collectivité territoriale, et non pas être y
ajouté, superposé. L'INTOSAI explique que le contrôle interne « devrait au contraire être
reconnu comme faisant partie intégrante de tout système qu'utilisent les gestionnaires pour
orienter leurs opérations ».

L'intégration du contrôle interne a un impact non négligeable sur les coOts. Il est préférable
d'examiner les opérations de contrôle existantes et leur contribution au système de contrôle
interne, puis d'intégrer des procédures de contrôle aux activités, plutôt que d'ajouter de
nouvelles procédures à celles déjà existantes.
Le contrôle interne n'est pas simplement un ensemble de manuels, de procédures et de
documents : c'est l'affaire de tous, de l'exécutif aux cadres en passant par les autres membres
du personnel de la collectivité. En effet, ce sont les individus qui fixent les objectifs et mettent
en place les contrôles. Sans eux, le contrôle interne ne peut fonctionner, d'où l'importance que
les personnes connaissent leurs rôles et responsabilités. Le management détermine les
objectifs, supervise le contrôle interne et en est responsable. C'est donc un échelon
déterminant de son efficacité.

Le contrôle interne ne donne cependant qu'une assurance raisonnable sur la maîtrise des
risques et donc sur la réalisation des objectifs. L'assurance sera donc relative à un certain
degré de confiance, pour un niveau de coûts, de bénéfices et de risques donné : il s'agit d'un
jugement du niveau de risque acceptable pour l'organisation.

L'idée d'assurance raisonnable est aussi liée au fait que le coOt du contrôle interne ne doit pas
dépasser le bénéfice qu'il apporte. Les coOts du contrôle interne sont les suivants : coût
financier, coOt d'opportunité, impact sur la qualité des services et le moral des agents. Le
bénéfice réside dans la diminution du risque de non atteinte de l'objectif. Ainsi, « le contrôle
interne produit un bénéfice si la probabilité de détecter les fraudes, le gaspillage, les abus ou
erreurs, de faire obstacle à une activité inappropriée s'en trouve accrue, ou si l'exigence de
respect de la réglementation est mieux assurée ».

Il existe malgré tout un certain nombre de limites au contrôle interne. Ainsi, les facteurs qui
ont une influence négative sur ce dernier sont les suivants :

- L'erreur de conception, de jugement ou d'interprétation : lors de la prise de décisions sous

contrainte (en temps limité, à l'aide d'informations incomplètes), il est possible que des erreurs
humaines aient un impact sur les processus et les contrôles.

- Les dysfonctionnements : il s'agit par exemple d'une interprétation erronée des instructions,
d'un manque d'attention, des remplaçants manquant de formation...

- Le contournement des contrôles par les agents, pour tirer un profit personnel ou dissimuler
une activité illégale.

- La collusion : dans ce cas, plusieurs individus vont agir collectivement pour accomplir et
dissimuler une action et ils vont ainsi fausser les informations financières ou de gestion pour
que leur action ne soit pas détectée.

- La subjectivité de l'évaluation du rapport coOt/bénéfice : lors de la mise en place d'un

nouveau contrôle, l'évaluation de son opportunité repose sur des critères subjectifs, d'où un
risque d'erreur de jugement qui peut altérer la qualité du contrôle interne.

En annexe, se trouve une check list, élaborée par l'INTOSAI, à destination des gestionnaires
souhaitant faire le point sur leur structure de contrôle interne.
Les objectifs de la collectivité devraient être fixés et déclinés dans différents domaines et à
tous les niveaux de la structure. Le contrôle interne va aider la collectivité à atteindre ces
objectifs qui peuvent être de nature différente :

- Stratégique : mise en place des compétences de la collectivité territoriale

- Opérationnel : utilisation efficace et efficiente des ressources

-Reporting : fiabilité du reporting

- Conformité : conformité aux lois et aux réglementations en vigueur

- Protection des actifs

Ce classement dans les différentes catégories mentionnées ci dessus permet de mieux

identifier et donc de mieux gérer les risques de la collectivité.

Le périmètre du contrôle interne est fonction des engagements de la collectivité vis-à-vis de

ses satellites et partenaires. En effet, les collectivités agissent de plus en plus en coopération
avec divers acteurs pour la réalisation des missions qui leur sont confiées - d'où la nécessité de
na pas se cantonner à la seule sphère de la commune, du département, de la région, de l'EPCI ;
et donc de prendre en compte la situation et les décisions de l'ensemble des parties prenantes.
Les décideurs et leurs partenaires ont besoin d'une vision claire des engagements actuels et
futurs des collectivités.

Le périmètre d'analyse des risques est donc très large, puisque dès lors que la collectivité a
une obligation vis à vis d'une autre entité, cette dernière doit être prise en compte dans
l'analyse.

c) Acteurs, rôles et responsabilités

Si le contrôle interne est l'affaire de tous, l'implication de chacun est différente selon son rôle.

1. L'assemblée délibérante

L'assemblée délibérante a pour rôle d'approuver et de revoir les grandes stratégies et les
principales politiques de la collectivité territoriale, mais aussi d'apprécier les risques
substantiels que la collectivité encourt, de fixer des niveaux acceptables pour ces risques et de
s'assurer que l'ordonnateur prend les dispositions nécessaires pour identifier, mesurer,
surveiller et contrôler ces risques. Enfin, elle approuve la structure organisationnelle et veille
à ce que l'ordonnateur surveille l'efficacité du système de contrôle interne. L'assemblée
délibérante est responsable en dernier ressort de l'existence et du respect d'un système de
contrôle interne adéquat et performant.

Les membres de l'assemblée délibérante doivent donc « se montrer objectifs, compétents et

scrupuleux et connaître les activités de la collectivité territoriale ainsi que les risques qu'elle
encourt ».
Il est donc recommandé que l'assemblée délibérante :

- soit forte et active

- soit correctement informée et par des moyens appropriés

- soit associée aux organes financiers, juridiques et d'audit interne de la collectivité

- soit en relation avec l'ordonnateur quant à l'efficacité du système de contrôle interne -

examine, dans les meilleurs délais, les évaluations des contrôles internes

- s'assure que l'ordonnateur ait rapidement pris en compte les recommandations et

préoccupations (émanant des autorités de contrôle, de la préfecture - dans le cadre du contrôle
de légalité et du contrôle budgétaire - ou de la chambre régionale des comptes, dans le cadre
du contrôle juridictionnel et de l'examen de gestion)

2. L'ordonnateur

Dans les collectivités territoriales, l'ordonnateur est l'exécutif26 (c'est à dire le maire, le
président du conseil général, le président du conseil régional ou le directeur de l'établissement
public local) et il est élu par l'assemblée délibérante.

Ainsi, l'exécutif est chargé de mettre en oeuvre les stratégies et les politiques approuvées par
l'assemblée délibérante, mais aussi de fixer clairement les rapports de responsabilité et
d'autorité de la structure organisationnelle, et enfin de mettre en place un dispositif pour
identifier, mesurer, surveiller et contrôler les risques encourus.

Il doit garantir l'exercice effectif des responsabilités déléguées, définir des politiques de
contrôle interne appropriées et veiller à l'efficacité du dispositif de contrôle interne.
Généralement, l'ordonnateur délègue la responsabilité de mettre en oeuvre les mesures
spécifiques de contrôle interne aux personnes chargées d'une unité particulière. Ainsi, les
responsables des différents services doivent gérer la mise en place et l'animation
(actualisation, évolution) des procédures de contrôle interne destinées à permettre la
réalisation des objectifs de leur service - mais aussi s'assurer qu'elles sont cohérentes avec les
objectifs généraux de la collectivité. A noter que la coordination est cruciale : il est important
que chaque responsable impliqué dans le processus de contrôle interne rende compte
régulièrement.

De façon plus générale, l'INTOSAI considère que les gestionnaires doivent être conscients de
l'importance du contrôle interne et sont responsables de la mise en place de ce dernier : « Le
responsable de tout organisme public doit veiller à ce qu'une structure de contrôle interne
appropriée soit créée, examinée et adaptée pour garder son efficacité ». Les gestionnaires
devraient aussi être personnellement et professionnellement intègres, et maintenir leur niveau
de compétence afin de comprendre l'importance du système de contrôle interne.

Les notions de répartition des tâches et des responsabilités sont aussi fondamentales : la
structure organisationnelle doit être transparente et connue de l'ensemble du personnel - pour
éviter des ruptures dans la chaîne hiérarchique et faciliter la communication.
3. Le comptable public

Les collectivités territoriales, comme les entreprises font l'objet d'un contrôle externe au
niveau de leur comptabilité : dans ce cas, le commissaire aux comptes de la collectivité est
une personne morale, distincte de l'ordonnateur (cela est aussi lié à la séparation historique au
sein de l'Etat entre les fonctions d'ordonnateur et de collecteur de l'impôt) : le comptable
contrôle l'utilisation des fonds publics, gérés par l'ordonnateur.

Cependant, les liens entre ces deux fonctions doivent être renforcés. Ainsi, la Direction de la
comptabilité publique prône « un véritable partenariat entre les ordonnateurs et les comptables
(en tant que) prolongement nécessaire au rôle de conseil traditionnel des comptables ». Il
s'agit alors de contractualiser leurs relations et de favoriser les échanges de données entre les
ordonnateurs et les comptables.

L'INTOSAI met l'accent sur le fait que l'auditeur externe peut examiner et suggérer des
améliorations à apporter au contrôle interne du service public

4. Les agents de la collectivité territoriale

Le contrôle interne, étant l'affaire de tous, concerne aussi le personnel de la collectivité. Il

serait alors envisageable de mentionner cette responsabilité dans la description de poste de
chaque agent.

En effet, les agents réalisent pou la plupart des contrôles (rapprochements, contrôles
physiques, suivi d'anomalies, analyse de variations ou d'indicateurs de performance...). Ils
doivent aussi communiquer à leur supérieur hiérarchique tout problème ou dysfonctionnement
constaté ou potentiel.

Les mesures à prendre pour assurer le bon fonctionnement du contrôle interne de la part des
agents sont multiples : recrutement et formation appropriés, remise à niveau des compétences
régulière, politiques de rémunérations et de promotions récompensant les comportements
adéquats et réduisant au maximum les incitations...

5. Le service d'audit interne :

S'il existe, le service d'audit interne de la collectivité examine l'organisation et le

fonctionnement du contrôle interne ; et il recommande si besoin des améliorations.

Les missions de l'audit interne couvrent toutes les activités de la collectivité territoriale et
comprennent notamment les vérifications suivantes :

· La fiabilité et de l'intégrité des informations financières, mais aussi les moyens utilisés pour
identifier, mesurer, classer et diffuser ces informations.

· Les dispositifs mis en place pour vérifier la conformité aux normes, ainsi que des
procédures et directives (il s'agit de s'assurer que celles-ci se conforment aux lois et
réglementations)

· Les dispositifs visant à protéger et vérifier l'existence des actifs

· L'utilisation des ressources (qui doit être efficace et efficiente). Le service d'audit interne
devrait être indépendant des activités qu'il est chargé d'auditer.

Cette indépendance est liée à sa position dans l'organigramme de la collectivité, mais aussi à
ses pouvoirs et à sa la reconnaissance. Afin d'assurer l'indépendance, il est possible de mettre
en place une commission d'audit indépendante pour assister l'assemblée délibérante dans
l'exercice de ses responsabilités, et qui serait responsable du système de contrôle interne.
Dans le cadre de cette responsabilité, elle serait attentive aux activités du service d'audit
interne de la collectivité territoriale, auquel elle sert de contact direct.

Les auditeurs devraient être indépendants du directeur général des services de la collectivité
territoriale et n'avoir d'autres fonctions que celles d'auditeur. Ainsi, le temps de latence entre
l'exercice de fonctions opérationnelles et la réalisation de missions d'audit sur ces services
devrait être suffisant pour assurer l'objectivité et l'indépendance.

Par ailleurs, le responsable de l'audit devrait dépendre directement du dirigeant de l'organisme

et être choisi sur des critères d'expérience et de qualification. Par ailleurs, il est nécessaire que
ce dernier dispose de ressources (financières et humaines) suffisantes pour mener ses
missions.

Une collaboration étroite devrait exister entre les auditeurs et le dirigeant de la structure pour
identifier les risques, créer des contrôles correctifs, mais aussi identifier les déficiences et y
remédier. Ainsi, la section d'audit devrait avoir le soutien du dirigeant.

Il est aussi précisé que « les auditeurs appartiennent au cadre de contrôle interne d'un
organisme public, mais ne sont pas responsables de la mise en oeuvre des procédures
spécifiques de contrôle interne dans un organisme contrôlé ». En effet, ce sont les
gestionnaires qui doivent mettre en place le système de contrôle interne.

Les auditeurs vont alors contrôler les politiques, les méthodes et les procédures de contrôle
interne d'un organisme afin de vérifier si les contrôles appropriés sont en place

- et donc si les objectifs peuvent être atteints.

Il existe d'autres recommandations et bonnes pratiques relatives à l'audit interne dans les
collectivités territoriales, qui seront examinées plus en détail par la suite - mais l'existence
d'un service d'audit interne est un élément crucial pour le bon au bon fonctionnement du
système de contrôle interne - d'où la présentation, à ce niveau, de ces quelques principes
constituants une base essentielle.

d) Le dispositif de contrôle interne

Le COSO 2 adapté au secteur public par l'INTOSAI représente un bon modèle pour le
contrôle interne au sein d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI. Les cinq composantes sont
les suivantes : environnement de contrôle, évaluation des risques, activités de contrôle,
information et communication, et enfin pilotage.

1. Environnement de contrôle

L'environnement de contrôle est le fondement de l'ensemble du système de contrôle interne:

Il influence la qualité globale du système de contrôle interne et à ce titre la détermination des

objectifs et la structuration des activités de contrôle.

La culture de la collectivité est un élément très important de l'environnement de contrôle,

puisqu'elle détermine le niveau de sensibilisation du personnel au besoin de contrôles.

Les facteurs constitutifs de l'environnement de contrôle sont les suivants :

- L'intégrité et les valeurs éthiques des responsables et du personnel : il est nécessaire de

respecter le code de conduite, de signaler tout conflit d'intérêt, de déclarer ses intéréts
financiers personnels, les dons perçus (s'ils proviennent d'élus ou de hauts fonctionnaires)... -
L'engagement à un niveau de compétence : le personnel doit avoir le niveau de connaissances
et les aptitudes nécessaires pour assumer ses responsabilités (notamment celles liées au
contrôle interne) - d'où l'importance de la formation.

- Le style de management : il s'agit notamment de l'adhésion au contrôle interne,

l'indépendance, la compétence et la volonté de montrer l'exemple. L'importance donnée au
contrôle interne par le management peut passer par la création d'un service d'audit interne. -
La structure de l'organisation : la délimitation des pouvoirs et des domaines de responsabilité
doit être claire, et ce doit aussi être le cas des délégations de pouvoirs et des obligations de
rendre compte, et enfin des canaux d'information.

- Les politiques et pratiques en termes de ressources humaines : il s'agit du recrutement, de la

dotation en personnel, de la gestion des carrières, de la formation, des évaluations, de la
rémunération et des mesures correctives.

Les instruments de l'environnement de contrôle sont le code de déontologie, les descriptions

de postes, ou encore l'intégration systématique des nouveaux collaborateurs à la culture de la
collectivité territoriale.

2. Evaluation des risques

L'évaluation et la gestion des risques constituent le deuxième pilier du système de contrôle

interne. Il s'agit ici d'identifier et d'analyser les facteurs susceptibles d'affecter la réalisation
des objectifs, et ainsi de déterminer comment ces risques devraient être gérés.

Le processus de gestion des risques est le suivant :

- Identification des risques : liés aux objectifs de l'organisation, elle doit être exhaustive,
prenant en compte les risques liés aux facteurs internes et externes. Il est préférable pour cela
de partir d'une feuille blanche plutôt que de se baser sur les analyses précédentes. Les outils
les plus utilisés sont la commande d'une analyse des risques (approche top-down : une équipe
examine l'ensemble des activités et opérations et en déduit les risques) et l'autoévaluation
(approche bottom-up : chaque partie de l'organisation analyse son activité et remonte les
risques identifiés). Ces deux approches ne s'excluent pas et il est souhaitable d'exploiter les
données combinées pour une meilleure identification des risques.

- Analyse des risques : par l'évaluation de la probabilité de survenance et l'impact possible du

risque. A noter que la méthodologie est variable : on peut distinguer les risques financiers et
non financiers, agglomérer les risques dans des catégories ou réaliser une cartographie.

- Evaluation du degré d'aversion au risque de l'organisation, qui dépend de sa perception de

l'importance des risques. Cette évaluation est subjective mais c'est une étape importante dans
la formulation de la stratégie globale en matière de risques.

- Mise au point des réponses à apporter : transfert, tolérance, traitement ou suppression du

risque. L'INTOSAI préconise le traitement du risque par le contrôle interne, afin de le
ramener à un niveau acceptable pour l'organisation

L'évaluation des risques devrait être un processus continu et itératif, étant donné l'évolution
permanente de l'environnement économique, du contexte légal et réglementaire ainsi que des
conditions de travail. La modification du contrôle interne doit être effectuée en conséquence.

Cela implique d'avoir un personnel possédant les compétences requises pour identifier,
apprécier et traiter les risques potentiels selon le rapport coût-bénéfice.

3. Activités de contrôle

L'intégration des activités de contrôle dans les processus consiste à appliquer des contrôles
dans les procédures pour garantir l'atteinte des objectifs. Ces activités de contrôle visent à
minimiser les risques identifiés et qualifiés, par la prévention ou la détection (à cet égard, il
est préférable de respecter l'équilibre entre prévention et détection). Il est à noter que le coOt
des activités de contrôle ne devrait pas dépasser le bénéfice qui en découle (rapport coût
efficacité).

Les activités de contrôle sont menées à tous les niveaux hiérarchiques et fonctionnels de la
collectivité et comprennent des actions variées comme :

- des procédures d'autorisation et d'approbation

- la séparation des fonctions (entre autorisation, traitement, enregistrement et analyse)

- les contrôles portant sur l'accès aux ressources et aux documents (limitation aux personnes
habilitées, restriction des accès selon la vulnérabilité de la ressource)
- les vérifications (pour les transactions et évènements importants)

- les réconciliations

- les analyses de performance opérationnelle

- les analyses d'opérations, de processus et d'activités

- la supervision (affectation, analyse et approbation, directives et formation)

Les activités de contrôle devraient :

- être appropriées : le bon contrôle, au bon endroit et dans une juste proportion au regard du
risque)

- être scrupuleusement respectées par les agents,

- respecter l'équilibre entre coOt et bénéfice

- être exhaustives, raisonnables et directement liées aux objectifs du contrôle.

Des actions correctives sont nécessaires pour assurer de l'efficacité du système de contrôle
interne.

4. Information et communication

Une information et une communication efficaces sont cruciales pour la gestion et le contrôle
des opérations. Ainsi, la communication doit être pertinente, exhaustive et fiable quelque soit
le type d'événement concerné.

L'information pertinente doit être identifiée, recueillie et diffusée sous une forme et dans des
délais qui permettent à chacun d'assumer ses responsabilités.

Les systèmes d'information produisent et traitent de nombreuses données : opérationnelles,

financières, liées au respect des obligations légales et réglementaires... Ces systèmes
permettent de gérer et contrôler l'activité, mais aussi de prendre des décisions.

Par ailleurs, la communication doit pouvoir être ascendante, descendante et transversale :

« L'exécutif doit transmettre un message très clair à l'ensemble du personnel sur les
responsabilités de chacun en matière de contrôle. Les agents doivent comprendre le rôle qu'ils
sont appelés à jouer dans le dispositif de contrôle interne, ainsi que la relation existant entre
leurs propres activités et celles des autres membres du personnel. Ils doivent être en mesure
de faire remonter les informations importantes ».

La communication externe doit aussi être prise en compte, notamment pour le recueil
d'informations pouvant influencer la réalisation des objectifs.
L'archivage est aussi un thème crucial : le classement des informations et la documentation
doivent être clairs, pertinents et organisés. La documentation du système de contrôle doit
aussi répondre aux critères généraux édictés ci-dessous.

En résumé l'information doit être :

- adéquate, présente

- disponible en temps voulu

- à jour

- exacte

- accessible.

5. Pilotage

Enfin, le système de contrôle interne doit être suivi et piloté afin de maintenir sa qualité dans
le temps. Cela permet notamment de l'adapter en cas de changements dans l'environnement de
l'entité, ou encore dans ses objectifs, ses moyens et ses risques.

En effet, des changements brusques et/ou pouvant passer inaperçus peuvent invalider
l'ensemble du système de contrôle interne. C'est pourquoi ce dernier doit être actualisé, évalué
et contrôlé. Le pilotage consiste ainsi à effectuer de façon permanente et/ou périodique des
contrôles (réalisés par l'exécutif ou le personnel).

Le pilotage permanent s'inscrit dans les activités courantes de l'organisation et comprend les
contrôles effectués par le management, la direction, et plus largement le personnel.

Les évaluations ponctuelles portent sur le fonctionnement, la pertinence et l'efficacité du

système de contrôle interne. Ces évaluations ponctuelles peuvent être des autocontrôles ou des
audits internes et/ou externes. L'étendue et la fréquence des évaluations dépendront
essentiellement du niveau de risques et de l'efficacité du processus de surveillance
permanente. Les faiblesses détectées doivent être signalées et faire l'objet de
recommandations et de plans d'action qui seront suivis dans le temps.

En conclusion, la mise en place d'un dispositif de contrôle interne efficace nécessite de créer
un environnement de contrôle adéquat, d'établir une bonne gestion de l'information et de la
communication, de modéliser ses processus, de définir ses objectifs, et d'évaluer les risques de

ne pas atteindre de tels objectifs. Il faut aussi intégrer dans les processus les actions de
contrôles destinées à minimiser ces risques.

Ensuite, le dispositif doit vivre : il doit être actualisé en fonctions des évolutions de
l'environnement interne et externe, mais aussi être évalué pour rester efficace et efficient.
L'audit interne est une activité qui permet d'évaluer le système de contrôle interne, d'où sa
nécessité au sein d'une collectivité ou d'un EPCI.

III- L'AUDIT INTERNE DANS LES

COLLECTIVITES TERRITORIALES
(Cas Commune urbaine de RIBAT AL
KHEIR)
LA COMMUNAUTE URBAINE DE RIBAT AL KHEIR. Etude de cas : Commune
urbaine de RIBAT AL KHEIR

Le centre urbain de Ribat El Kheir se situe à 70 km environ au Sud-Est de la ville de Fès et à

40 km à l'Est de la ville de Sefrou sur le plateau surplombant la vallée de l'Oued Zloul.

Avec une superficie du périmètre urbain de 8 km2, la Commune Urbaine Ribat El Kheir
représente l'équivalent de 1% de la superficie de la province de Sefrou.

CADRE ADMINISTRATIF :

Erigé en Commune Urbaine en 1992, le centre de Ribat El Kheir relève du centre Pachalik
Ribat El Kheir, Province de Sefrou, région Fès-Boulemane.

Il y'a lieu de rappeler que ce centre a été renommé Ribat El Kheir au cours des années
soixante-dix au lieu et place d'Harmoumou.

Le centre de Ribat El Kheir est limité par la commune d'Ighezrane au Nord, à l'Est, à l'Ouest
et au Sud.
POPULATION :

Selon les statistiques du dernier Recensement Général de la Population et de l'Habitat (RGPH

- 2004), la population de la ville de Ribat El Kheir est de 12654 habitants repartie sur 2619
ménages. Cette population représente 5% de la population totale de la Province de Sefrou.

LES ACTIVITES ECONOMIQUES :

Le centre urbain Ribat El Kheir constitue un pôle organisationnel des zones rurales
environnantes à travers la concentration des services, des équipements et des commerces.
L'économie de la municipalité Ribat El Kheir est basée essentiellement sur deux principales
activités, à savoir; l'agriculture et le commerce.

L'agriculture

L'activité principale est orientée vers le secteur agricole et plus particulièrement la

céréaliculture, l'arboriculture et l'élevage. L'encadrement des agriculteurs est assuré par le
Centre des Travaux de Ribat El Kheir, relevant de la Direction Provinciale de l'Agriculture,
dont la zone d'action s'étend sur les communes rurales avoisinantes : Ighezrane, Dar El
Hamra, Adrej et Tafagighte. La SAU de cette zone est de 12 000 ha.

Le commerce

Le centre urbain Ribat El Kheir constitue un pôle commercial pour toute la zone rurale qui
l'entoure, et cela grace au commerce général, alimentaire et aux services qu'il fournit à la
population de la zone et au souk hebdomadaire qui permet la commercialisation des
productions agricoles et l'approvisionnement des populations.

L'industrie

La diversité de la matière première agricole et forestière (bois d'industrie), l'existence d'un

vaste marché de consommation et d'une population active sont autant d'atouts pour le
développement d'une activité agro-industrielle. Mais l'installation d'unités à caractère
agroindustriel reste tributaire de l'aménagement de zones actives.

l'Artisanat

L'artisanat dans la commune est une activité non structurée et peu développée malgré
l'existence d'un savoir-faire local diversifié.

Parmi les métiers répandus on peut citer le tissage, la menuiserie et la ferronnerie d'art.
La dynamisation de cette activité passera, entre autres, par la création de coopératives
facilitant l'approvisionnement en matière et la commercialisation des produits.

A ce titre, il convient de signaler l'expérience réussie de la coopérative ADOUAL de tissage

traditionnel créée en 2006.

Le Tourisme

Ribat El Kheir et un village qui dispose de plusieurs atouts permettant le développement d'une
activité touristique importante. Il a une vue panoramique spectaculaire sur la vallée d'Oued
Zloul donnant sur la montagne de Bouyeblane couverte de neige pendant une longue période
de l'année, il est proche de plusieurs sites de chasse et on y organise des manifestations
culturelles et notamment le festival organisé annuellement dans la ville par l'association
Bouyeblane pour le développement culturel en partenariat avec la CU de Ribat El Kheir.
Cependant, l'absence d'infrastructure d'accueil (hébergement et restauration) limite le
développement de ce secteur.

Le domaine de compétence de la collectivité :

Cette commune dispose d'un budget de 33 782 438,45 DH pour exercer des compétences
variées :

Transports collectifs urbains :

Aménagement et gestion, Malgré le rôle joué par la ville comme point de passage pour un
grand nombre d'autocars et de taxis, le service de transport public reste organisé autour du
parking central de la ville.

Le centre dispose de 20 grands taxis qui assurent le transport vers Fès, El Menzel et Séfrou, 3
véhicules de transport mixte pour les souks avoisinants dont 2 transitant.

- Voirie et signalisation :

Création et entretien de la voirie communautaire, Un programme de revêtement des voies

principales a été mis en place et financé sur les fonds propres de la commune depuis 2002.

- Urbanisme Plan d'aménagement du territoire,

Il convient de signaler qu'une convention a été signée, en 2006, entre la commune Ribat El
Kheir et l'Agence Urbaine et de Sauvegarde de Fès pour la révision de l'actuel plan
d'aménagement en vue de revoir l'organisation du tissu urbain de la ville, pour maîtriser la
forte expansion spatiale et répondre aux besoins de la ville en terme d'habitat, d'équipements
publics et d'infrastructure nécessaire pour le développement des activités économiques.

Cette révision est en cours de réalisation par les équipes de l'Agence Urbaine et de
Sauvegarde de Fès.
Le renforcement des équipements des quartiers du centre notamment en matière de voirie et
d'assainissement liquide.

- Eau et assainissement :

Traitement des eaux usées, production et distribution d'eau potable déléguée à

l'ONEP. Assainissement solide :

La collecte et l'évacuation des déchets solides sont assurées par le service technique municipal
qui effectue un ramassage journalier par camion benne. La collecte est généralement effectuée
6 jours par semaine moyennant une tournée par jour.

Electrification :

La distribution de l'énergie électrique à Ribat El Kheir est assurée par l'ONE. - Foncier :

Constitution de réserves dédiées à l'habitat et au développement économique.

- Zones d'aménagement concerté, dont zones d'activités économiques Développement

économique.

- Equipements sportifs et culturels pour les manifestations sportives et culturelles d'intérêt

communautaire notamment le festival organisé annuellement dans la ville par l'association
Bouyeblane.

- Soutien et promotion des événements.

- Patrimoine naturel et paysager : création et gestion.

- Habitat :

Programme local d'habitat, résorption de l'habitat non réglementaire.

Suite à une mission d'audit effectué dans les locaux de la collectivité locale de Ribat El
Kheir :

1. Observations concernant la collectivité locales de

Ribat El Kheir :

Les principaux agrégats financiers de la commune durant les exercices 2008, 2009,2010 sont
les suivants :

Année 2008 2009 2010

Budget total 23 889 996,41 29 810 586,81 33 782 438,45
Excédent ou Déficit 15 668 754,22 18 854 133,66 22 146 467,66

A-gestion des recettes :

Observations

Faiblesse du produit communal privé :

Le domaine communal privé est constitué de locaux commerciaux au nombre de 51,

cependant il est caractérisé par la faiblesse des revenus, dans la mesure où les loyers
mensuels, restent faibles et n'ont jamais fait l'objet de révision, à cela s'ajoute la faiblesse de
leur recouvrement due au non émission des ordres de recettes concernant les locataires qui
refusent de s'acquitter de leurs loyers.

(Reste à recouvrer =114633)

Situation anarchique du souk :

Depuis sa création, la commune n'est pas encore parvenue à disposer d'un espace adéquat
pour l'organisation du souk hebdomadaire. Actuellement, ce dernier se trouve dans une
situation anarchique, les produits exposés à la vente occupent les places publiques, les
trottoirs et les rues. Ainsi le blocage e la circulation, la présence des ordures et des déchets
dans ces lieux et la non maitrise des marchands et de l'espace qu'ils occupent, sont autant de
problèmes qui caractérisent cet état de fait. Il en découle que la régie des recettes n'arrive pas
à maitriser le recensement des vendeurs et partant, le recouvrement des taxes s'avère très
aléatoire.

Le non recouvrement de la taxe sur les terrains non bâtis :

Malgré l'existence d'une assiette très large, la commune ne recouvre pas la taxe sur les terrains
non bâtis. De méme, on peut relever l'absence de coordination entre le service technique et la
régie d'une part, et entre cette dernière et le service de légalisation de signature d'autre part.

Recommandations :

Etablir ou actualiser les contrats de location concernant les locaux commerciaux et

contraindre, par toutes les voies de droit, les locataires défaillants à s'acquitter de leurs loyers
dans les délais.

Recourir à toutes les voies administratives et judiciaires pour garantir la protection du

patrimoine communal.
L'aménagement d'un espace adéquat pour l'organisation du souk hebdomadaire pour répondre
aux aspirations de la population, cet espace doit être en mesure d'abriter toutes les activités
commerciales en tenant compte de la quiétude et de la santé des habitants et de la préservation
de l'environnement.

Cet espace permettrait également l'amélioration des recettes de la commune.

La commune doit prendre les mesures nécessaires pour le recouvrement de ladite taxe et
l'application des dispositions légales et réglementaires la concernant.

B-gestion des dépenses :

Observations :

Absence d'économie dans certains achats :

Certains achats nécessitant le recours à un fournisseur spécialisé. Or, ils ont été exécutés d'une
manière récurrente par des négociants, ce qui explique l'absence d'étude des prix visant la
réalisation des économies dans l'achat communal.

Dépenses excessives.

Recommandations :

Il est dans le devoir de la commune d'oeuvrer dans le sens de la réalisation des économies
dans l'achat, en offrant la possibilité aux fournisseurs spécialisés d'accéder à la commande
communale, par le biais du libre jeu de la concurrence, y compris ceux qui sont basés hors du
territoire communal.

C-Organisation et gestion de l'administration communale :

Absence d'une structure d'inspection, ou d'audit au sein de la collectivité. Manque de

coordination entre les services.

Absence des procédures de contrôle interne au niveau de la gestion

D-Gestion des ressources humaines :

La commune urbaine de Ribat el Keir emploie annuellement du personnel occasionnel pour

assurer l'exécution de certains travaux. Ce personnel a fait supporter au budget de la
commune une charge financière de l'ordre de :(en dh)

2008 2009 2010

 332 000 400 000 430 000

Dans ce cadre, il a été relevé les observations suivantes :

· Le recrutement de cette catégorie de personnel s'effectue en l'absence des lettres

d'engagement et du contrôle des engagements de dépenses. Ces procédures ne sont entreprises
qu'après exécution des travaux par les recrutés comme agents occasionnels ;

· Difficulté de s'assurer du nombre exact des jours de travail vu l'intervention de plusieurs

services

(Espaces verts, régie de recettes ...) ;

Insuffisance de l'encadrement au niveau de la commune.

E-Recommandations :

Mise en place d'un système de contrôle et d'une séparation des taches.

La création d'une structure inspection et audit » chargée d'assurer cette fonction en la dotant
des moyens humains et logistiques pour mener à bien sa mission.

Renforcement de l'encadrement des élus et des gestionnaires.

F-Gestion de la fiscalité :

La gestion de la fiscalité de la commune connaît des défaillances liées à la liquidation et au

recouvrement de certaines taxes dues au budget communal, dont la majorité : des recettes
patrimoniales suivies des taxes locales.

Importance des restes à recouvrer :

2008 2009 2010

190 915 ,71 1 431 074,15 1 403 510,78

Recommandations :

Coordonner avec les administrations concernées et autres intervenants pour recouvrer ses
créances, pour éviter leur prescription et permettre leur exploitation dans des projets
socioéconomiques.

F-Planification et gestion de projets :

Dans ce cadre, il a été constaté ce qui suit :

Le plan de développement économique et social :

La commune ne dispose pas de plan de développement économique et social accompagnant

son évolution urbanistique et démographique et ce contrairement à ce que prévoit l'article

36 de la charte communale qui considère cette mission parmi les attributions propres de la
commune.

Dysfonctionnements dans la programmation et l'exécution des projets :

Le conseil communal se base principalement sur l'excédent annuel du budget pour la

programmation de certains projets. Cependant, l'exécution de ces projets a connu certains
dysfonctionnements :

Absence d'études de faisabilité pour les projets exécutés ou en cours d'exécution, le conseil
communal a pris un ensemble de décisions concernant l'exécution de certains projets dans la
ville. Cependant, l'exécution de ces projets a connu des difficultés dues à l'absence d'études
préalables de faisabilité permettant de fixer les objectifs tracés ainsi que les moyens financiers
nécessaires à la réalisation de ces projets. L'exemple suivant illustre cette observation, projet
de construction d'un complexe d'attraction et de loisir, le conseil communal a décidé de
réaliser un complexe d'attraction et de loisir, pour ce faire, il a pris la décision de contracter
un emprunt auprès de la FEC d'un montant de 9 226 530 DH, y compris 1 025 170 DH de
frais d'études, cependant en l'absence d'études de faisabilité, la commune n'a pas pu le réaliser.

Le Non-respect des délais d'exécution prescrits dans le programme triennal de mise à niveau
urbaine de la ville pour la période 2010.

Ce programme qui comprend huit projets intégrés pour un montant de 101 020 125 DH y
compris les frais d'étude et foncier.

Recommandations :

Elaboration d'un plan de développement reflétant la vision stratégique du conseil communal à

moyen et long terme en prenant en considération ses moyens humains et matériels afin de
réaliser les projets d'investissement prioritaires.

Veiller à la réalisation des études de faisabilité qui prennent en considération toutes les étapes
et composantes des projets, d'une part et qui permettent de déterminer les besoins matériels et
techniques, ainsi que les sources de financement et les délais d'exécution, d'autre part.
Honorer les engagements pris dans le cadre des programmes arrêtés et éviter le recours à la
révision de ces programmes et la réaffectation de crédits sauf pour des cas exceptionnels
dictés par l'intérêt général.

Synthèse :
Dans ce contexte, la préservation des deniers publics devient non seulement une condition
d'une gestion optimale des ressources de l'Etat, mais aussi un gage de sa sécurité financière.
Cependant, il importe de souligner que ce souci n'est pas suffisamment pris en considération
par l'ensemble des gestionnaires publics. A cet égard, il convient de noter l'engagement inégal
des organismes publics sur la voie de la rationalisation des dépenses et de la qualité

des services publics rendus aux citoyens. Les résultats des différentes missions de contrôle
effectuées corroborent ce constat.

A la lumière des résultats de ces différentes missions de contrôle, il importe de souligner que
les insuffisances de la gestion des deniers publics peuvent se résumer dans quatre principales
problématiques :

- La problématique de la gouvernance dans la mesure où de nombreux dysfonctionnements

relevés ont trait soit au manque de transparence dans la gestion, soit à la marginalisation de
fait des rôles de certaines instances dirigeantes notamment les conseils d'administration pour
les entreprises publiques ou les conseils élus pour les collectivités locales. La problématique
de la gouvernance se manifeste également par la quasi-absence de la visibilité et la culture de
performance dans les organismes publics qui demeurent encore prisonniers de la logique de
moyens au détriment de celle de résultats. Cette insuffisance de la culture de performance
persiste malgré tous les efforts investis par les pouvoirs publics visant à ancrer cette valeur
dans les moeurs de la gestion administrative.

- La problématique de la qualité de la dépense publique car l'effort d'investissement consenti

par les pouvoirs publics dans les différents secteurs n'est pas accompagné par un effort de la
part de certains gestionnaires publics en termes d'amélioration de la qualité de la dépense
publique.

En effet, l'évaluation de nombreux projets publics par les juridictions financières aussi bien au
niveau des collectivités locales qu'au niveau des services de l'Etat et des entreprises publiques
a permis de relever que le bénéfice économique et social attendu de certains de ces projets
n'est pas souvent atteint. La modestie d'impact desdits projets sur les citoyens est due soit à
des défaillances dans la réalisation, soit à leur inadéquation avec leurs besoins, soit à la
négligence des ouvrages publics en termes d'entretien et de maintenance.

- La problématique de l'efficience des commandes publiques en ce sens que les choix en

termes de passation et d'exécution des marchés ne sont pas toujours optimaux. Dans ce cadre,
les retards accusés dans la réalisation de certains projets publics peuvent être attribués soit à
l'absence des études préalables de faisabilité ou leur non fiabilité, soit aux insuffisances des
entreprises attributaires de commandes.

- La problématique des ressources humaines dans la mesure où de nombreux

dysfonctionnements constatés dans certains organismes publics contrôlés se ramènent au
manque de visibilité, à la faiblesse de l'initiative et à l'absence de la fonction de supervision.
Cette insuffisance risque de s'aggraver à cause de l'absence d'une culture managériale dans la
plupart des organismes publics et de la faiblesse des systèmes de contrôle interne.
Par ailleurs, ce problème de la qualité des ressources humaines se pose avec acuité au niveau
des collectivités locales et risque parfois de créer des situations de léthargie au niveau local.
Cette contrainte est doublée souvent de la recherche de privilèges privés au détriment de
l'intérêt général.

Face à cette situation, les contrôles des juridictions financières se sont étendus et ont donné
lieu à de nombreuses poursuites judiciaires à l'encontre des auteurs d'infractions aux lois et
règlements régissant les différentes matières budgétaires et financières.

CONCLUSION
Ainsi, ce mémoire qui traite de l'audit interne dans les collectivités territoriales nous a permis
d'avoir un aperçu relativement complet des pratiques, problématiques et enjeux du sujet traité.

Dans une première partie, le cadre d'analyse a été posé : il s'agissait des structures d'audit
interne, et de l'administration territoriale, et plus particulièrement des collectivités locales..
Ces dernières sont des organisations qui gèrent le territoire local en exerçant un certain
nombre de compétences encadrées par la loi. Elles s'administrent librement, c'est-à-dire
qu'elles disposent d'une autonomie de décision et de fonctionnement, à l'aide de ressources
humaines et matérielles propres.

Ensuite, les structures intercommunales - c'est-à-dire les regroupements de communes dans

des structures auxquelles vont être transférées des ressources et des compétences - ont été
décrites et analysées. Ces organisations ont pour but de rationaliser l'organisation du territoire,
de favoriser le développement économique et de mieux gérer le territoire vécu. Enfin, la
thématique du management des collectivités locales a été abordée. En effet, ces dernières
présentent un certain nombre de spécificités par rapport aux entreprises du secteur privé. Elles
poursuivent des finalités externes, sont soumises au politique, ont des systèmes complexes et
cloisonnés, mènent leurs missions en concurrence nulle ou imparfaite. .Ainsi, les collectivités
sont des structures plus bureaucratiques et où il y a peu d'autonomie managériale.

Cependant, se sentant concernées par la performance et voulant maîtriser leur budget,

certaines collectivités ont mis en place des démarches proches de celles générées par la LOF.
Cette dernière est une réforme qui visant à moderniser la gestion publique et s'articule autour
des notions de performance et de transparence de l'information budgétaire. Ainsi, malgré le
fait que ces collectivités ne soient pas directement concernées par cette loi, elles ont investi la
question de l'amélioration de la gestion publique, notamment en mettant en place des
structures d'audit interne, d'inspection et/ou d'évaluation, une pratique qui reste néanmoins
nouvelle au Maroc.
Dans une deuxième partie, les pratiques en termes de contrôle interne, d'audit interne,
d'inspection et d'évaluation des politiques publiques ont été décrites et analysées.

Ainsi, le développement de ce type de services depuis les années 2000 s'explique par une
intensification des besoins des collectivités en termes d'auto-contrôle des procédures, d'audit
interne et d'évaluation. En effet, les compétences des collectivités se sont fortement accrues
suite à l'approfondissement de la décentralisation. Les collectivités doivent donc faire face à
des risques juridiques, financiers et d'image non négligeables. Elles ont donc besoin de
dispositifs leur permettant de les gérer de façon adéquate et pertinente.

Néanmoins, il apparaît que le déploiement du contrôle interne reste partiel et que le rôle de
l'audit interne est encore mal appréhendé.

Dans les collectivités où l'audit interne est présent, ses objectifs sont ambitieux et variés :
veiller à la bonne application des mesures, s'assurer du bon emploi des fonds publics, prévenir
les dysfonctionnements, promouvoir la bonne gouvernance et améliorer la qualité du service
rendu...

Les services mènent alors différents types de missions pour atteindre leurs objectifs : audit
interne, enquêtes administratives; évaluation des politiques publiques, conseil, prospective...
Pour ce faire, la méthodologie suivie diffère approximativement de celle utilisée dans le
secteur privé.

Globalement, on note que les pratiques d'audit et les structures exerçant des fonctions de
contrôle et d'audit changent selon la taille, l'histoire et les enjeux de l'organisation. Ainsi, les
démarches sont variables selon la taille et la nature des collectivités. On note que les régions,
mettent généralement l'accent sur l'audit interne et l'évaluation des politiques publiques alors
que les départements ont plutôt développé le contrôle interne. Quant aux communes et aux
établissements publiques, les pratiques varient selon la population, les besoins et les moyens
humains et financiers, mais globalement les politiques intercommunales souffrent d'un déficit
d'évaluation.

Afin d'améliorer les dispositifs existants, il existe un certain nombre de bonnes pratiques,
identifiées par des institutions diverses et touchant à des domaines variées : l'organisation et le
management, le contrôle interne et ses composantes, l'audit interne, l'évaluation... Concernant
l'audit interne plus spécifiquement, la troisième partie du mémoire porte sur l'étude de cas
effectué dans la commune urbaine de HERMOUMOU, suite aux entretiens réalisés avec les
responsables de la commune et des rapports fournis par le conseil communal. Ce dernier
chapitre vise à donner plus de corps aux éléments relevés dans les rapports. Il s'agit donc de
données opérationnelles et concrètes sur les pratiques de l'audit interne - qui complètent la
description synthétique présentée dans la deuxième partie. Ainsi, l'audit interne - n'ayant pas
un pouvoir de coercition et de sanction en cas de non

application des recommandations - doit être crédible et convaincre les audités. D'autre part,
une bonne image est nécessaire afin de favoriser l'efficacité du service, la réussite des
missions, et donc la mise en place des plans d'action.
Un certain nombre de bonnes pratiques ont été identifiées : l'autoévaluation, la
communication des résultats, la capitalisation et le partage des savoirs, la gestion des risques,
l'orientation vers le conseil par exemple. Ces dispositifs permettent de répondre en partie aux
problématiques posées par les particularités des collectivités.

Néanmoins, les points forts relevés ne répondent qu'en partie aux particularités contextuelles
évoquées. Il existe donc des questions qui restent en suspens et qui peuvent être un réel frein à
l'activité des services d'audit. L'enjeu actuel des services d'audit interne consiste à trouver des
solutions à ces limites afin de renforcer leur légitimité et l'efficacité de leurs actions.

En conclusion, ce mémoire a donc permis de répondre à la question de savoir quelles étaient

les pratiques d'audit interne dans les collectivités territoriales, mais aussi quels étaient les
enjeux autour de ce thème - et ce au niveau global et au niveau opérationnel.

Il ressort des investigations effectuées que l'audit interne est une fonction en développement,
qui doit répondre à des spécificités particulières. Il doit donc adopter un positionnement au
sein de la collectivité qui lui permette d'être efficace, efficient et d'apporter une réelle valeur
ajoutée.

Ainsi, les services d'audit interne en collectivité territoriale peuvent être aussi performants que
leurs homologues dans le secteur privé et participer durablement à l'amélioration de la
gestion, à la bonne gouvernance et de la performance publique à l'échelle locale.

BIBLIOGRAPHIE
Par souci de transparence et afin de faciliter l'identification des sources, les références
utilisées lors de la rédaction sont classées selon le plan du mémoire. Ainsi, pour chaque
grande partie ou thématique, les sources sont présentées.

PARTIE 1
+ Théorie & Pratique de l'audit interne de Jacques RENARD, Edition 2010. + Audit interne &
contrôle de la fraude : Guide pratique

+ Manuel d'audit interne pour les inspections générales, projet de gouvernance locale au
Maroc par USAID (UNITED STATES AGENCY FOR INTERNATIONAL
DEVELOPEMENT) & CIGM (COLLEGE DES INSPECTEURS GENERAUX DES
MINISTERES).
+ Réforme administrative - Ministère de la fonction publique Rapport intercommunalité -
Ministère de la fonction publique.

+ La charte communale.

+ Bulletin annuel de finances locales.

+ Déconcentration administrative, colloque nationale sur la réforme administrative, Rabat 07

& 08 Mai 2002

+ Dimension de la décentralisation au Maroc entre le poids du passé et contraintes de l'avenir,

de Monsieur Saad CHIKHAOUI

+ Mémoire : Le pouvoir régional au Maroc entre la complexité de la centralisation et la

contrainte de la mondialisation politique.

+ http://www.tanmia.ma/article.php3?id_article=4357

PARTIE 2
+ Rapport de la cours des comptes de 2006, 2007, 2008 + La LOF (Loi organique des
finances)

+ Constitution de 1996 et de 2011

+ Réflexion sur la constitution d'une Inspection Générale de l'Administration Territoriale +

(avril 2007)

+ Inspection générale de l'administration territoriale

+ L'audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques

+ (2006)

+ Guide pratique de contrôle interne pour les collectivités territoriales et leurs établissements

+ (Adapté de l'INTOSAI), Veris Tennvic. Article disponible à l'adresse suivante :

+ http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-
internepour/ + 2df23a3k1ymxo/2#

+ Renforcer les procédures de contrôle interne des collectivités locales

+ http://www.maroc.ma/PortailInst/Fr/Actualites/Le+ministère+de+l+Intérieur.htm + www.fi
nances.gov.ma

PARTIE 3
+ Documentation & rapports financiers fournis par le conseil communal de Ribat El Kheir

+ http://www.courdescomptes.ma/