Primera Parte: La Contabilidad Pública

Unidad Temática A: La Contabilidad Pública

Concepto de la Contabilidad Pública

El Estado en el cumplimiento de sus fines, necesita de medios materiales; los que obtiene de forma
vista en Finanzas Públicas.
En la esfera de la actividad económica del Estado de conseguir medios para aplicarlo a la satisfacción de las
necesidades se desenvuelve nuestra disciplina: Contabilidad Pública.

El Dr. Matocq hace una disgresión acerca de la definición y dice que es muy difícil dar una
definición científica si con ella pretendemos explicar un fenómeno y su contenido en pocas palabras.
En toda definición hay un aspecto subjetivo, ya que encierra la apreciación subjetiva o personal de
alguien sobre un fenómeno definido.
Bayetto: es la disciplina que se ocupa de la economía de la Hacienda Pública cuyas operaciones
estudia en conjunto y en detalle, a los efectos de formar y perfeccionar por vía racional y experimental, y
con miras al mejor cumplimiento de su fin la doctrina Administrativa de la misma.
Para Bayetto, Contabilidad Pública se ocupa prácticamente de toda la Hacienda Pública, ésta queda aún
más firme, más completa, en las palabras de su discípulo Atchabaian que nos ha dicho que la Contabilidad
Pública es la parte de la Contabilidad que se ocupa de dar el ordenamiento que permite medir el alcance, el
cumplimiento y el resultado de la gestión y demás hechos acaecidos o previstos en la Hacienda Pública.
Cuando explica lo que ha querido decir, con alcance, cumplimiento y resultado, le da un significado
que podría decirse:
 Alcance: Referido al control preventivo;
 Cumplimiento: Referido al control concomitante;
 Resultado: Referido al control critico.
Arevallo: La Contabilidad Pública tiene por objeto la aplicación sistemática de los principios y
preceptos de contralor tomados de la Contabilidad General, a la actividad Administrativa de carácter
económico financiero del Estado, para revelar dicho actividad, registrarla y exponerla y apreciarla
exactamente, lo que presupone un conocimiento preciso de la organización y gestión de la Hacienda
Pública y un vinculo constante y estrecho en su proceso operativo.

Delimitación de su Campo
Por qué se dice quq la contabilidad publica es de naturaleza política y que es una disciplina social?
La Contabilidad Pública es una disciplina social y en esa virtud se interesa por el comportamiento
del hombre en cuanto ser que vive en sociedad pero limita la esfera de su conocimiento a ciertos aspectos
de su convivencia.
Además es un saber de naturaleza política pues dentro de lo genérico que es lo social atiende al
conocimiento de ese sector del fenómeno político.
Dado ese carácter de ciencia política, social, la contabilidad guarda relaciones de afinidad con
disciplinas tales como la Economía Política, el de derecho Público, las Finanzas, las Ciencias Políticas.
Dentro de esa relación de afinidad sin duda merecen atención las referidas a las ramas del derecho
que definen la personalidad jurídica del Estado y contemplan el ejercicio del poder y funcionamiento de los
órganos del Estado.

Relaciones de la Contabilidad Pública con Otras Disciplinas

 Con el Derecho Constitucional que estudia la sociedad como institución política. La organiza
en ese carácter y rige las relaciones de poder público con el individuo.
 Con el Derecho Administrativo que regula la actividad concreta del Estado en orden a la
organización y a la operación de sus funciones y de sus servicios públicos.
 Derecho Civil: que se ocupa de dar el ordenamiento jurídico que rige las relaciones entre los
individuos.
 Derecho Financiero: que establece las normas legales mediante los cuales el Estado se procura
los recursos y la Contabilidad Pública es la encargada de reflejar la actividad del Estado.
 Economía Política: estudia las aplicaciones de los bienes económicos a la satisfacción de las
 necesidades humanas.
 Finanzas Públicas: que estudia la Teoría General de Recursos y Gastos del Estado.
 Estadística e Informática: cada vez ocupa más la gestión de la Hacienda Pública.

Objeto de la Contabilidad Pública

a. Opinión de Diversos Autores

Los autores de Contabilidad Pública discrepan en lo que se refiere al tema del Objeto de la
Contabilidad Pública.
Un Primer grupo, encabezado por Bayetto, y Atchabaian, considera que el campo de la
Contabilidad Pública abarca la organización de la gestión y el control de la Hacienda Pública, lo que
constituye un objeto amplio.
El segundo grupo, compuesto por Arevallo y Matocq, considera que el campo de la Contabilidad
Pública abarcaría sólo el control de esa Hacienda Pública.
En el primer simposio de profesionales universitarios de Contabilidad Pública (1981), se habría
concluido que el objeto estaba referido al estudio de la Hacienda Publica desde el punto de vista de su
organización, su gestión, y el control.
El simposio señaló que la Contabilidad Pública desde estos 3 puntos de vista se ocupa de:
 Las diferentes funciones de la Hacienda Pública, de los diferentes órganos del Estado
encargados de su cumplimiento y de las interrelaciones existentes entre ellos
 La significación de los elementos integrantes del presupuesto y el seguimiento de las etapas
relativas a la ejecución del presupuesto, del régimen de contrataciones y de la incidencia de los
contratos y de las variaciones patrimoniales en la situación de la Hacienda Pública.
 La comparación entre la predeterminación de funciones y su cumplimiento, de la especie y
grado de responsabilidad, de los agentes que tienen a su cargo la gestión de la Hacienda y de
los Órganos que la verifican y juzgan.

b. Concepción basada en la Teoría del Control

En las disciplinas contables, el control se traduce en el proceso y efecto de fiscalización y de

revisión de la actividad realizada por los entes económicos, es decir que el control implica la supervisión
de la actividad administrativa y económica, de la Hacienda, llevada a cabo por los órganos ejecutivos;
dentro de la competencia de éstos órganos cabe realizar todos los actos que son necesarios para regir el
desenvolvimiento económico de la Hacienda. Pero esa actividad debe estar siempre sujeta a la
Superintendencia de los órganos directivos o de aquellos que tengan asignados específicamente funciones
de control.
La Teoría del Control de los entes económicos es un aspecto de la Contabilidad General, y de aquí
toma la Contabilidad Pública los principios que considera le son aplicables al Estado.
Esta disciplina especial tiene tal cantidad de preceptos tendientes a la organización del control en la
Hacienda Pública que para muchos autores su objeto propio y exclusivo, es el régimen de control de la
Hacienda Pública.
Como la Hacienda Pública es de carácter dependiente, pues su dominio no pertenece a los agentes
o funcionarios encargados de su atención, el control adquiere aun mayor importancia.
El profesor Granoni ha enunciado una síntesis tras señalar la esencia pública de la Hacienda. Dice
que este rasgo arranca de aquella concepción debidamente caracterizada de fines del siglo XVIII por los
gobiernos representativos de la voluntad del pueblo soberano en los que el parlamento además de sus
funciones especificas de legislar asume el carácter de órgano representativo de esa voluntad soberana que
da la fisonomía tradicional de la Contabilidad Pública o Derecho Público o Contable.
Tiende a asegurar por medio de los diferentes procedimientos de control el recto uso de las
atribuciones del Poder Administrador frente al Poder Legislativo y a proteger la integridad del patrimonio
Estatal y Paraestatal.
Puntualiza el Dr. Granoni, que es preciso distinguir el control jurídico, formal o sustancial, del
llamado control de gestión (que es expost), en cuyo seno él ubica el llamado control extrajurídico o
moderno realizado con un sentido político, moral, económico y administrativo, es decir, no jurídico.
Este control opera en función del sentido de razonabilidad, apunta a satisfacer la meta de la
eficiencia, hacia la verificación de los resultados, la conveniencia o mérito de la admin8istracion.
Según lo señala el Dr. Cayetano Licchiardo, el control en la Hacienda Pública sustituye o suple la
ausencia del interés particular. Esta idea ha sido tomada de la obra de Salvatore Cica que se llama
“Diccionario Universal de las Finanzas Públicas”.
Ese interés particular, obviamente, es el inspirador de la actividad en el seno de la Hacienda
Privada, mientras, que la Hacienda Pública, está encaminada a servir a los intereses de la comunidad
mediante la satisfacción de necesidades públicas.

La Hacienda Pública como Sujeto de la Contabilidad Pública

a. Origen

El sujeto de la Contabilidad Pública es la Hacienda Pública.

Desde las formas más rudimentarias, a las más avanzadas y evolucionadas, aparece el hombre
constituyendo un grupo familiar cerrado y de la ampliación de este grupo, se evoluciona hacia el clan y
otros grupos más amplios.
El proceso de asociación culmina con la formación de grupos de finalidad política que van
asumiendo progresivamente mayores funciones, extendiéndose a ámbitos o territorios más dilatados.
Finalmente y como conclusión se llega al Estado como comunidad política, asentada en un
territorio e integrado por individuos, ligados a una autoridad pública por relaciones de subordinación.
Las distintas asociaciones a que el sujeto da vida en este proceso, se distinguen por su finalidad y
por el sector de la actividad humana al cual se encamina. Algunos entes poseen finalidades materiales,
otros poseen fines espirituales; hay quienes tienen por finalidad satisfacer necesidades predominantemente
espirituales, como es el caso de la familia, mientras otros tienden a satisfacer necesidades predominante
materiales, como es el caso de las empresas.
Rossi clasifica los entes en seis grupos por su finalidad y por objeto:
a. Entes de Vida Pública: Estado y demás órganos menores;’
b. Entes de Vida Doméstica: familia;
c. Entes de Vida Económica: empresas;
d. Entes de Previsión Social;
e. Entes Dedicados a la Enseñanza;
f. Entes de Vida Superorgánica.
El ente es el concepto comprensivo y extenso que designa al ser, esto es, aquello que existe: el
hombre, la familia, el gremio, la cofradía, la iglesia, el municipio, las provincias, el Estado.
Todos son entes, pero hay en la vida de estas actividades de muy diverso carácter, unos tienden al
perfeccionamiento cultural, otros poseen fines religiosos, espirituales. Otros entes forman un grupo muy
complejo y amplio, y se dedican a satisfacer necesidades mediante la aplicación de bienes materiales a la
prestación de servicios útiles. Este último sector de entes de origen a una actividad de carácter
administrativo, de naturaleza económico y es aquí donde se desenvuelve un concepto que es el de
Hacienda.
La Hacienda está inserta en la administración económica del ente, y para concretar esa actividad,
se verifica una unión de cosas y tareas, de donde surge que la hacienda es la coordinación económica activa de
lo que se llama actividad humana y de los bienes. De esta forma a un individuo le pertenece o corresponde una
hacienda, lo mismo que a la familia, entes de producción, provincias, estado.

b. Concepto

Si aplicamos el concepto de Hacienda a lo que es la esfera del ente político: estado, podemos
caracterizar el concepto de Hacienda Pública: como la coordinación económica activa de personas y bienes,
establecidos por los habitantes afincados en un territorio con la finalidad de satisfacer necesidades de orden colectivo o
común, que los individuos no podrían satisfacer aisladamente.
Para el cumplimiento de esta actividad la Hacienda Pública requiere de medios económicos que
obtiene de dos maneras:
a. Originarios: devienen de la actividad que tiene el estado Per-se.
b. Derivado: deviene de la capacidad de coacción del estado de imponer tributos.

c. Elementos
 La condición de coordinación económica activa entre personas y bienes y su finalidad de satisfacer
necesidades de orden colectivo permite determinar los elementos que dan vida e integran la Hacienda
Pública.
En la Hacienda Pública se presentan los siguientes elementos:

Sujeto O Elemento Personal o ente colectivo formado por la reunión de los habitantes en un lugar.

La Materia Administrable que es el patrimonio del Estado, es decir, el conjunto de bienes
susceptibles de posesión estática que el Estado posee para aplicarlo a satisfacer necesidades de
orden común o colectivo.

La Actividad que es ejecutada por los órganos administrativos sirve para dar vida a la Hacienda,
pues la ponen en acción movilizando la riqueza y aplicándola a la satisfacción de necesidades.

La Finalidad es la de satisfacer las necesidades colectivas lo que distingue claramente de la
Hacienda Privada. Mientras que la Hacienda Pública persigue fines heterofinalistas, la Hacienda
Privada persigue fines especulativos, de lucro.

d. Características

Respecto de las haciendas en general existen distintas clasificaciones, que responden a diversos
criterios.

1.Por su duración:

Transitorias: son aquellas en las cuales los individuos pueden entrar y salir libremente
(S.A.)

Perdurables: Son aquellas que poseen una duración ilimitada en cuanto al tiempo;
2. Por la Naturaleza del Vínculo:

Voluntarias: son aquellas en las que el individuo decide Per-se entrar o no a la Hacienda.

Coactivas: son aquellas en las que el individuo no tiene opción y debe pertenecer.
3.Por su Finalidad:

Producción: son aquellas que adquieren bienes y servicios y a través del mecanismo del
intercambio y los devuelve al mercado para obtener un lucro.

Erogación o Consumo: son aquellas que solo prestan servicios públicos de utilidad pública
(hacienda central: fin heterofinalista).
4.Por la Condición Jurídica de su Titular:

Públicas: son aquellas que se rigen por el Derecho Público.

Privadas: son aquellas que se rigen por le derecho privado, civil o comercial.
5.Por la Integración de los Organos:

Independientes:son aquellas en las que el órgano volitivo está confundido, comprendido
en una sola persona.

Dependientes: son aquellas en las que el órgano volitivo y ejecutivo o directivo se
encuentran escindidos.
6.Por la División del Trabajo:

Indivisa: son aquellas en las que el complejo de tareas las realiza una sola persona.

Divisa: son aquellas en la que existen órganos que coadyuvan con el órgano central en la
administración.
Si atendemos a estos criterios de división, las características de la Hacienda Pública son las
siguientes:
1. Por su Duración: Perdurable;
2. Por su Finalidad: de Producción y de Erogación o Consumo, por lo que se dice que la
Hacienda Pública es compuesta, ya que reviste ambos caracteres;
3. Por la Naturaleza del vínculo: Coactiva
4. Por la Condición Jurídica de su Titular: Pública.
5. Por la Integración de sus Organos: Dependiente
6. Por la División del Trabajo: Divisa

Mencione y explique 3 ramas en las que se divide la contabilidad publica de acuerdo al orden
de realización de las tareas que comprende

Divisiones de la Contabilidad Pública

 La Contabilidad Pública se divide en tres ramas, de acuerdo al orden de realización de las tareas
que comprende.
Estas etapas son:
a. La Contabilidad Preventiva;
b. La Contabilidad Ejecutiva;

Contabilidad Ejecutiva Financiera;

Contabilidad Ejecutiva Patrimonial.
c. La Contabilidad Crítica.

Resp. Política
a.
P. Leg. P. Ejec. Presup G Cta Gral

Resp. Penal,
administrativa,
civil, disciplinaria
C.
Contabilidad Preventiva Cont. Ejecutiva Crítica
Contabilidad Preventiva: abarca el proceso de preparación del presupuesto.
Se ocupa de la valuación preventiva y limitativa expresada en unidades monetarias, de los gastos a
cargo del tesoro que se destinaran a la satisfacción de necesidades de la comunidad o del estado, durante
un periodo determinado, y del cálculo estimado de los recursos e ingresos que habrán de financiar tales
gastos.
Esta se concreta, en el instrumento de previsión de la gestión hacendal, que es el presupuesto, en
su doble faz, de gastos y de recursos, en su característica de determinación previa obligatoria y limitativa
en cuanto a los gastos y de estimación en cuanto a los recursos.
Este primer aspecto de la Contabilidad Pública, trata de la formulación del plan de gastos y de
entradas, de las ramas financieras del Estado, de las cuestiones técnicas referentes a la proyección y
aprobación del presupuesto, a su presentación formal, a su estructura, vigencia o duración y a las reglas
que deben respetarse durante su confección.

b.Contabilidad Ejecutiva

b.1.Contabilidad Ejecutiva Financiera: tiene por objeto propio lo que se llama la dinámica de la
gestión financiera de la Hacienda Pública. Así como, la Contabilidad Pública es puramente estática la
contabilidad ejecutiva financiera, por ser ejecutiva atañe a los mecanismos de realización de los gastos e
ingresos.
El presupuesto prevé y limita los gastos y calcula los recursos públicos. Esta pone en ejecución las
previsiones y estimaciones del presupuesto y las ramas de ejecución del mismo, en su consecuencia son
dos: la de los gastos y la de los recursos.
De esta manera la Contabilidad Ejecutiva Financiera analiza en cuanto a los recursos las fases por
las cuales, estos atraviesan: fijación, exación, e ingreso.
Etapas de los Recursos

Fijación Exacción Ingreso

 Fijación: Debo individualizar quien es el sujeto que va a pagar el tributo, por ejemplo el impuesto
inmobiliario.
Exacción: el sujeto, el contribuyente paga, ya que el agente recaudador le reclama a este que se
presente para efectivizar el pago del tributo, el estado lo hace en función del título ejecutivo que posee. El
contribuyente al pagar se desobliga, pero nace una nueva obligación.
Ingresos: Nace la obligación del ente recaudador de poner el total recaudado a disposición del
órgano de servicio de tesoro a través de un depósito en las cuentas habilitadas, de esta forma el ente
recaudador se desobliga respecto del estado.

Etapas de los Gastos

Compromiso Devengamiento Pago

Compromiso: en este momento se establece cuando nace para el estado la obligación, cuando queda
consumada la autorización para gastar. Antes de la sanción de la ley esta etapa no tenía reflejo contable ya
que solo se refería a los compromisos en curso de formación. En esta etapa se produce la afectación
preventiva del crédito individual. La autorización debe ser emanada de autoridad competente.
Devengamiento: a habido una variación cuantitativa o cualitativa del patrimonio porque se ha
recibido una cosa. Tiene relación con la teoría civilista. Nace una obligación para el estado.
Pago: esta etapa se produce cuando el estado se desobliga respecto de los terceros.
* Solo cuando se produce el ingreso de los fondos a las arcas del estado, allí recién podemos
cumplir con la última etapa del proceso de gastos. Existe una relación biunívoca entre ingreso y gasto.
La Contabilidad Ejecutiva Financiera persigue la coincidencia en el tiempo y en el monto de los
ingresos y de los gastos, en procura del equilibrio financiero, y provee, además, los medios extraordinarios
para restablecer o salvar los transitorios defasajes o desequilibrios de la caja; función específica de un gran
servicio administrativo: el Servicio del Tesoro.

b.2.Contabilidad Ejecutiva Patrimonial: Tiene por objeto la realización de todos los actos de
conservación y de utilización en sentido físico y jurídico de los bienes que, Bayetto, calificó como
susceptibles de posesión estatal.
La CEF se dirige al manejo de los medios pecuniarios que ingresan o salen de las arcas fiscales. La
CFP, en cambio, trata de la administración del patrimonio del estado, está a cargo del servicio de
patrimonio, el que quedo, al igual que el régimen de contratación del estado, fuera del análisis sistémico
que hace la Ley 24156, rigiéndose por la Ley de Contabilidad anterior.

c.Contabilidad Crítica: Formula la teoría del control de la gestión financiera y patrimonial de los
entes públicos y provee los medios necesarios para su aplicación práctica.
Es finalidad de la Contabilidad Crítica, el control de las operaciones de la gestión ejecutiva y todo
cuanto atañe a la asignación de responsabilidades de los agentes encargados de la administración, guarda o
conservación de los bienes del estado o del tesoro.

Contabilidad Pública y Contabilidad Nacional

La Contabilidad Nacional, es un procedimiento técnico utilizado por las ciencias económicas para
estudiar cuantitativamente, algunas cuestiones macroeconómicas.
Los economistas se ocupan del análisis del comportamiento material de los grandes conjuntos
humanos, y especialmente del mayor conjunto interno, que es la Nación.
Sobre la base de las técnicas propias de la econometría y de la estadística la Contabilidad Nacional,
trata de determinar las relaciones cuantitativas existentes en el conjunto de la economía del país, entre las
unidades individuales, personas y empresas y la economía nacional. Mide además, la magnitud de ciertos
hechos económicos generales: consumo, inversiones, producto. La Contabilidad Nacional es por
consiguiente, una Técnica, que usa métodos matemáticos aplicables a grandes agregados económicos, a fin de
facilitar a las ciencias económicas, los elementos que esta debe ponderar e interpretar.
 Caracterizando a la Contabilidad Nacional de esta manera, se nos presenta como una disciplina
amplia que abarca a la misma Contabilidad Pública o Contabilidad del Estado.
Así, la Contabilidad Pública, tiene por objeto la Hacienda Pública representada por el estado, y
considera los aspectos económicos con miras al mejoramiento de su gestión administrativa, la Contabilidad
Nacional, como disciplina más amplia, estudia al grupo social genérico, tanto la Hacienda Pública como la
Privada, con la finalidad de perfeccionar la gestión de toda la economía de un país.
La Contabilidad Pública y la Contabilidad Nacional coinciden en su finalidad instrumental,
consistente en perfeccionar el funcionamiento de los organismos económicos, pero se diferencian, por el
sujeto al cual se dirigen.
La primera, atiende al estado, en tanto coordinación económica activa. La segunda, a la nación como
máximo grupo económico interno.
De la Contabilidad Nacional a surgido, la idea de preparar o formular un cálculo preventivo de la
actividad económica general de la nación, ha realizar en un futuro inmediato.
Así como en la Contabilidad Pública, la rama denominada “preventiva”, se ocupa de la
formulación del presupuesto, en la Contabilidad Nacional, se ha pretendido pre - determinar la producción
y un consumo de bienes y servicios económicos durante uno o más ejercicios.
De este modo, han resultado los llamados “Presupuestos Económicos Nacionales”, que no son sino
planes de la actividad a desarrollar por el conjunto social que es la nación.
La idea de preparar presupuestos nacionales, se remonta a partir de la crisis del 29’, resultando
como consecuencia dos concepciones que son esenciales en las ciencias económicas contemporáneas. Una
de ellas, es la posibilidad de inferir sobre la marcha del ciclo económico.
No obstante, una diferencia esencial separa al presupuesto del estado del presupuesto económico
nacional. Mientras el primero, como instrumento de la contabilidad preventiva, es una autorización en
cuanto al máximo para gastar, conferido por el órgano volitivo al órgano ejecutivo o administrador, y del
cual este no puede apartarse. El presupuesto económico nacional, es una orientación, una guía, un
programa para el desarrollo de la economía.

Las Finanzas Públicas en el ámbito de la teoría económica aborda el análisis de las Implicancias que el
proceso ingreso-gasto del Estado produce en el ámbito de los mercados privados y también dentro de la
propia órbita del sector público, entendido éste como un compuesto de instituciones que coordinadamente,
o no coordinadamente, ejercen diversas funciones que implican actividad financiera, es decir, flujos de
ingresos y de gastos.

Orígenes y Evolución Histórica de la Contabilidad Pública


Primera Etapa: Periodo Colonial;

Segunda Etapa: Periodo de vida independiente, hasta la organización institucional, 1810 - 1860;

Tercera Etapa: 1860 - 1870, Periodo de organización del estado federal. En 1859, se dicta la ley de
contabilidad Nº217;

Cuarta Etapa: 1870 - 1946, sanción Ley Nº 428, que deroga a la Ley Nº 217;

Quinta Etapa: 1947 - 1956, entró en vigencia la Ley Nº 12961, que deroga la Ley Nº 428;

Sexta Etapa 1956 - 1992, rige el Decreto - Ley Nº 23354;

Séptima Etapa, 1992 hasta nuestros días, rige la Ley Nº 24156
Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, gestión y Control

Unidad Temática A: La Organización de la Hacienda Pública

Carácter de la Hacienda Divisa y Compuesta

Defina el concepto de hacienda pública
La Hacienda correspondiente al Estado Federal Argentino, es la coordinación económico activa del
conjunto de habitantes, asentados en el territorio nacional y subordinados a la autoridad nacional, reviste
en su organización actual el carácter de Hacienda Divisa y Compuesta, pues ha superado la etapa clásica de
los servicios públicos indivisibles ( Defensa, Justicia, Seguridad, Educación, Sanidad) para entrar de lleno
en la prestación de servicios públicos divisibles y a la vez aplicar los principios de la descentralización
administrativa (haciendas menores con personalidad y patrimonios propios).
Por este motivo, la Hacienda del Estado Federal se halla integrada por dos núcleos claramente
diferenciados y separados por su naturaleza:
a. La Hacienda Central Erogativa : a cuyo cargo está la administración general económica y la de los
bienes del dominio público y privado del Estado Nacional, afectados a la prestación de un
servicio público indivisible.
Esta Hacienda Central reviste el carácter de erogativa, porque convergen a ella todos las líneas
organizativas y tiene en su esfera de competencia la institución y el funcionamiento de los
servicios públicos indivisibles.
Esta hacienda es erogativa o de consumo porque aplica los bienes obtenidos, principalmente
de la tributación, a la satisfacción de necesidades colectivas indiferenciadas, genéricas o
indivisibles, es decir, a la satisfacción del llamado bien común.
b. Gran Variedad de Haciendas Menores Anexas: que convierten en divisa la Hacienda del Estado
Federal. Estos entes se hallan dotados de autarquía financiera y administrativa, por la Ley
orgánica que la rige, asignándole funciones más o menos amplias.
Pero estas haciendas no revisten el mismo carácter, pues tienen a su cargo finalidades distintas,
así por ejemplo, algunas Haciendas de erogación tienen funciones similares a la de la
Hacienda central erogativa, y que por razones de buena administración se ha considerado
prudente descentralizar, consediéndole poderes amplios para administrarse a sí mismos,
ejemplo: Universidades Nacionales.
Otra de estas entidades menores anexas, son en cambio, Haciendas de Producción, pues su objeto
es producir bienes y servicios que prestan u ofrecen al mercado como lo haría cualquier
empresa privada.
Como se le llama a la hacienda del estado que cumple funciones primordialmente
administrativas y que constituyen los servicios administrativos descentralizados?
Las funciones anexas de erogación o funciones primordialmente administrativas constituyen los
llamados servicios administrativos descentralizados o personalizados y a contrario de las
haciendas menores anexas de producción reciben el nombre genérico de empresas del estado.
La realización de actividades administrativas y productivas por parte de distintos órganos
hace que la Hacienda del Estado Federal sea compuesta. Ej: universidades.
Haciendas que sin formar parte de la estructura del Estado coayudan al mismo en la satisfacción
de necesidades de tipo colectivo o bien común:
c. Haciendas Conexas o Paraestatales: además de las Haciendas de
Administrativas de Erogación y Producción y las correspondientes a Haciendas políticas
menores, como provincias y municipios, aparecen en la vida pública otros entes, que no
obstante pertenecer a particulares tienen, por sus resultados o la índole de las necesidades
que satisfacen, características muy particulares y que son denominadas Haciendas
Paraestatales.
 Se trata de Haciendas Conexas porque actúan juntamente con el Estado, sin pertenecer a el,
pero cumpliendo funciones que muchas veces son propias del Estado, por esto se las conoce
como Haciendas Paraestatales.
Las Haciendas Conexas por su naturaleza jurídica se caracterizaron por ser entes de derecho
privado, pero sus funciones son públicas, de allí deviene el nombre de Hacienda Paraestatal,
porque coadyuvan en la satisfacción de necesidades que debe cumplir el Estado.
A las Haciendas Conexas se las denominan Establecimientos de Utilidad Pública, en cambio
los entes a los que pertenecen las Haciendas Menores Anexas, se los denomina
Establecimientos Públicos.
De aquí deriva la correcta diferenciación entre Haciendas Anexas y Conexas.
Las Haciendas Anexas son creadas por el Estado, sus funcionarios y empleados son
designados por la administración pública y son por ende agentes públicos, forman parte de la
estructura del Estado que es el sujeto titular de su propiedad.
Las Haciendas Conexas, en cambio, son constituidas por los particulares, su personal es
designado por ellos sin intervención del Estado, del que no forman parte.

Complejo Económico Estatal

 HACIENDA PUBLICA
 Hacienda Central

Núcleo Erogativo: atiende a la prestación de la mayoría de los servicios públicos
indivisibles.
 Haciendas Menores Anexas

De Erogación: aplican los medios a los servicios públicos indivisibles.

De Producción: aplican los medios a los servicios públicos divisibles por un precio.
 Empresas del Estado;
 Las incluidas en el Sistema Bancario Oficial;
 Las sociedades comprendidas en la Ley 20705;
 Otras sociedades con características particulares definidas por leyes
orgánicas, por ejemplo YPF.

Entes Interectaruales: bajo forma de derecho público: corporación pública estatal, como
por ejemplo el Mercado Central de Bs As, túnel subfluvial.

Entes Binacionales: Comisión Técnica de Salto Grande.

 HACIENDA PRIVADA
 Haciendas Paraestatales (Incluidas en la vieja Ley de Contabilidad ya que la actual no lo
contiene)

Entidades en cuya Administración y Dirección tiene responsabilidad el Estado
 Cajas Nacionales de Previsión;
 Empresas en Bancarrota o bajo administración judicial;’
 Asociaciones Dirigidas (Obra social).

Asociación Estatal y Privada
 Sociedades de Economía Mixta;
 Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria.

Empresas Concesionarias de Servicios Públicos y Obras Públicas.

Empresas con Garantías, Privilegios, Subsidios o Subvenciones.
 Haciendas Paraestatales (No incluidas en la Ley, pero por sus funciones están sometidas al
control del estado)

Corporaciones Públicas
 Consejos Profesionales;
 Sindicatos;
 Cámaras de Comercio.

Fundaciones e Instituciones Públicas no Estatales

Empresas autorizadas a lanzar colectas con fines de beneficencia

Entidades Privadas sin fines de lucro
  Cooperativas;
 Mutuales;
 Asociación de Bien Común (ALPI).


Asociaciones con fines de lucro
 Sistema Bancario Privado;
 Sistema Asegurador Privado;
 Entidades Financieras
 No Estatales

Los Organos Máximos y sus Funciones

Los órganos en cualquier Hacienda se pueden clasificar según su competencia en:

1. Volitivos o Dispositivos
2. Directivos
3. Ejecutivos

1. Los Organos Volitivos tienen a su cargo la formación de la voluntad de la Hacienda, es decir, le

incumbe elaborar las decisiones que van a cumplir los demás órganos.
En los entes privados individuales el órgano volitivo es unipersonal, corresponde al
propietarios de la hacienda, cuya competencia es máxima y no reconoce más traba que la licitud
de sus acciones.
En los entes privados colectivos, dotados de personalidad jurídica, el órgano volitivo es
pluripersonal. Así en las asociaciones civiles reside en la asamblea de socios y en las S.A. en la
asamblea de accionistas.
En los entes públicos, como por ejemplo el Estado y demás entes políticos menores (provincias,
municipalidades), el órgano volitivo es pluripersonal y su competencia no es discrecional como
en las Haciendas Privadas individuales, sino que actúa en forma minuciosamente reglada con
sujeción a normas de competencia delimitadas en el estado de derecho por el texto
constitucional.
El órgano volitivo, antes de ser instituido el estado moderno, residió en el príncipe o monarca,
con el advenimiento de la forma republicana de gobierno, este órgano reposa, en última
instancia, en el pueblo soberano titular de esa soberanía pero, ante la imposibilidad de deliberar
colectivamente y adoptar decisiones en ese carácter delega las facultades de volición en sus
representantes directos que forman el Poder Legislativo.
En nuestro ordenamiento político el Organo Volitivo de la Hacienda del Estado Federal esta
constitucionalmente asignado al CONGRESO NACIONAL, quien como representante del
pueblo, forman la voluntad soberana del estado y la traduce por medio de la Ley dentro de las
restricciones y de las limitaciones determinadas por la Constitución Nacional, (Art. 44 a 84).
2. El Organo Directivo, tiene funciones complementarias de las atribuidas al Organo Volitivo, pues
contribuye a poner en ejecución las decisiones adoptadas por éste y coordina además la labor de
los Organos de Ejecución. Vale decir entonces que el Organo Directivo actúa como nexo entre el
Organo Volitivo y el Organo de Ejecución.
Las funciones del Organo Directivo de la Hacienda del Estado Federal, le han sido asignadas
según nuestro ordenamiento jurídico institucional, al poder administrador y su estructura es
unipersonal, pues el Poder Ejecutivo de la Nación es desempeñado por un ciudadano que es el
presidente de la Nación según lo dice el art.87 de la Constitución Nacional.
Estas funciones han sido confiadas al poder ejecutivo por la constitución nacional, cuando entre
las facultades presidenciales enumera la de ejercer la administración o la jefatura suprema de la
nación, y de tener a su cargo, a sí mismo, las funciones de jefe de gobierno y responsable
político de la administración general del país, según el art.99 inc h de la Constitución Nacional.
En la actualidad y en virtud de la reforma constitucional de 1994 las funciones administrativas
le has sido asignadas al jefe de gabinete de ministros, según lo dispone la constitución en su
art.100 inc.1
 3. Los Organos Ejecutivos están representados por el conjunto de funcionarios y empleados
encargados de realizar la labor material de administración y gestión de la Hacienda,
cumpliendo las instrucciones y las decisiones de los órganos volitivos y directivos.
En la Hacienda Pública son Organos Ejecutivos todos los agentes o servicios que prestan o que
cumplimentan tareas propias de la gestión económica del Estado.
En la Hacienda del Estado Federal revisten el carácter de órgano máximo los tres poderes del
Estado: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, y Poder Judicial.
1. Poder Legislativo: Competen al Congreso de la Nación como órgano volitivo de la Hacienda
pública, las llamadas funciones iniciales y las funciones de censura.

Funciones Inicial
 Ordenamiento de la Hacienda Publica: para cumplir ésta finalidad, el Congreso
debe dictar las normas legales que rigen el funcionamiento de la Hacienda. La
principal de éstas normas es la Ley 24156 (Ley de Administración Financiera)
que regula todo lo referente al funcionamiento y al control de la Hacienda del
Estado bajo el análisis sistémico de la misma. Corresponde también al Congreso,
instituir los órganos de control y de ejecución, regular sus facultades y deberes y
señalar los límites de su actuación.
 Fijación Periódica del Presupuesto: en el aspecto preventivo, las funciones del
Congreso se refieren, o se manifiestan en el derecho subjetivo del Presupuesto,
en cuanto facultad como órgano volitivo para fijar para cada periodo o ejercicio,
los montos máximos y los conceptos por los cuales ha de gastar (art. 75 inc 8,
CN)
 Regulación de las Facultades Tributarias del Estado: como representante directo de
la Soberanía Popular, es atribución exclusiva del Congreso, establecer los
medios con los cuales se ha de financiar los gastos públicos, esto es, el rubro de
los ingresos públicos. El Poder Legislativo tiene entre sus funciones, organizar el
régimen de las entradas públicas que han de integrar el Tesoro Nacional. Ello se
concreta en la creación de impuestos (art. 4 y 75 inc 1 y 2 de la CN). También el
uso y enajenación de tierras de propiedad Nacional (art. 4 y 75 inc 7 de la CN).

Funciones de Censura del Congreso, dentro de éstas encontramos:
 Pedidos de informes al Poder Ejecutivo: constituye ésta atribución el derecho de
interpelación (art. 71 de la CN)
 Control de gestión económica y administrativa de la Hacienda, que se concreta en la
aprobación o desistimiento de la Cuenta General del Ejercicio (art. 75 inc 8).
2. Poder Ejecutivo: La función administrativa que cumple son las relativas a la Gestión Ejecutiva de
la Hacienda.

Fijación - Exacción - Ingreso: Pues constitucionalmente le corresponde éstas tareas. La
CN se la ha asignado al Jefe de Gabinete según el art. 100, inc 7.
 Fijación: Se establece el monto imponible, el sujeto, el plazo.
 Exacción: Se desobliga el contribuyente respecto del Estado, debido a que el
ente recaudador le exige el pago del tributo.
 Ingreso: Nace una nueva obligación, que es la del ente recaudador de depositar
los recursos en la caja.

Compromiso - Devengamiento - Pago: Etapas por las que atraviesa la ejecución
presupuestaria de los gastos (art. 75 inc 7 de la CN).
 Compromiso: comprende, la individualización del deudor, el uso de la
autorización para gastar establecida en la norma del Presupuesto.
 Devengamiento: Coincide con la teoría Civilista. Se produce el consumo del
Crédito. Nace la obligación de pagar sumas de dinero por la emisión de las
órdenes de pago correspondientes.

Gestión Patrimonial: Está referida a la Gestión de los bienes de dominio público y
privado del Estado, es parte de la gestión administrativa y económica de la Hacienda
Pública. La gestión Patrimonial actualmente, está escindida de la Teoría de Sistemas. Se
encuentra bajo el alcance de la vieja ley de Contabilidad Nacional, hasta tanto se
reglamente su situación.

Control interno de las operaciones: En la actualidad dicho control compete a la
Sindicatura General de la Nación. El control externo, por su parte, se ejerce a través de
la Auditoría General de la Nación.
 3. Poder Judicial: Las facultades de éste poder, en cuánto a la Hacienda Pública son muy limitadas.
Le incumbe resolver las controversias entre el fisco y los contribuyentes, como así también, le
compete el juzgamiento de los delitos civiles y penales que puedan cometer los funcionarios de
la Hacienda Pública.

Órganos Secundadores de la Gestión

Subordinados al órgano máximo de la Hacienda, siendo el encargado de la gestión ejecutiva el

presidente de la Nación, existen órganos para facilitar la tarea administrativa establecidos con funciones y
competencias propias dadas por la ley.
Estos órganos auxiliares del Poder Ejecutivo, y el Poder administrador en lo que se llama la
Gestión Ejecutiva de la Hacienda, son consecuencias de aplicar el principio de división del trabajo en la
esfera económica y financiera del Estado.
Los órganos secundadores de la gestión ejecutiva, ocupan una basta escala jerárquica descendente
de organización funcional o lineal y todos dependen en última instancia del Jefe máximo de la
Administración Pública, el presidente de la República (actualmente la ejerce el Jefe de Gabinete).
El primer rango de la escala jerárquica la ocupan funcionarios con categoría de ministros,
secretarios, quienes refrendan con su firma los actos del presidente dándole legalidad a los mismos.
La competencia y el deslinde de las ramas ministeriales lo establece la Ley de Ministerios. Esta
autoriza a cada ministro a proponer las secretarias y subsecretarias que estime necesario, de conformidad
con las respectivas exigencias de sus áreas de competencia de cada ministerio.
Luego la escala jerárquica administrativa se elabora con una serie descendente de órganos, que son
las Direcciones Generales, Direcciones, Departamentos, Divisiones, y Secciones, Oficinas.
La estructura del estado, a través de una escala jerárquica descendente es la siguiente:

Presidente de la Nación.

Ministerios.

Secretarías.

Subsecretarías.

Dirección General.

Dirección.

Departamentos.

Divisiones.

Secciones.

Oficinas
a. Direcciones Generales de Administración o Servicios Administrativos y Contables: El director debe
rendir cuenta, para que se realice el descargo provisorio, ante la presentación de la Cuenta
General, y luego el descargo definitivo, cuando la misma se apruebe.Cada Departamento de
Estado realiza una gestión financiera o patrimonial propia, que se traduce en los siguientes
actos:

Obtención de recursos monetarios y su aplicación al pago de los gastos autorizados a
efectuar.

Conservación y empleo de los bienes confiados a su administración.

Los ministerios y secretarias, efectúan una labor de gestión económica, sobre un sector
de la materia admnistrable del estado, de allí entonces que requieren de órganos
especializados para el cumplimiento de tales funciones. Estos órganos son las
direcciones de Administración. La ley vieja de Contabilidad Nacional las denominaba
Servicios Administrativos y Contables de la Jurisdicción.
Las Direcciones Generales de Administración por un acuerdo de fecha 14 de julio de 1931,
durante la presidencia de Uriburu, se instituyo entonces una en cada uno de los ministerios y
gran repartición. Al frente de cada oficina es estableció un Director de Administración
responsable de las finanzas del Departamento. La ley 12961 de Contabilidad no establecía
disposiciones orgánicas sobre las Direcciones Generales de Administración, las cuales siguieron
rigiéndose por el acuerdo de 1931 y otras disposiciones concordantes emanadas, o dictadas por
el Poder Ejecutivo Nacional.
La ley de Contabilidad Nacional del 12 de diciembre de 1956 (presidencia de Aramburu),
dispuso en su art. 76 que : “...en cada uno de los poderes; ministerios, Tribunal de Cuentas y
Organismos Descentralizados se organizaran los servicios administrativos y contables de la
 Jurisdicción. El art. 30 establece que en cada repartición se va a nombrar una persona que va a
tener el cargo de Director General Nacional o Jefe de los Servicios Administrativos Contables.
El nuevo régimen de Contabilidad, ley 24156 del año 1992, dispone que todo lo concerniente a
éste órgano también va a recaer en las Direcciones Generales de Administración o el Servicio
Administrativo Contable. A esos efectos dispone la ley en su art. 6 “ El Poder Ejecutivo
Nacional establecerá el órgano responsable de la coordinación de la coordinación de los
sistemas que integran la administración financiera, el cual dirigirá y supervisará la implantación
y mantenimiento de los mismos”. Por su parte el reglamento parcial numero 1 de la Ley 24156,
establece en su art. 6
1.“La dirección y coordinación de los sistemas que integran la Administración Financiera
en los términos del art. 5 de la Ley, estará a cargo de la SECRETARIA DE HACIENDA,
asistida por las SUBSECRETARIAS DE PRESUPUESTO Y DE FINANCIAMIENTO,
DEL MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS.
2. A nivel de cada jurisdicción o entidad, los sistemas se organizaran y operaran
dentro de un Servicio Administrativo Financiero, integrado a su estructura orgánica. El
responsable de estas funciones será designado por el titular de la respectiva jurisdicción
o entidad y las ejercerá sin perjuicio de las demás que pudieran corresponderle.
3. Cuando las características del organismo lo hagan aconsejable, podrá organizarse
más de un Servicio Administrativo Financiero en una determinada jurisdicción o
entidad.
4. La SECRETARIA DE HACIENDA, previa opinión de la SINDICATURA
GENERAL DE LA NACION, establecerá las normas complementarias con relación a la
competencia y operación de los servicios administrativos financieros.
El reglamento parcial número 2, agrega al reglamento parcial número 1, que los jefes tendrán a su
cargo el registro contable de las operaciones.
b. Tesorería General de la Nación: este organismo actúa como ente centralizador de los fondos
pertenecientes a las Haciendas del Estado Federal. Sus funciones son las del Organo Central
Ejecutivo del Servicio del Tesoro.
Es el órgano rector del sistema financiero y como tal coordina la función de todas las unidades o
servicios de tesorería que operen en el sector de la administración pública nacional, dictando
las normas y los procedimientos conducentes a ellos según lo dispone el art.73 de la Ley 24156.
Son funciones reglamentadas por la Ley 24156 las establecidas en el art.74 de la misma, el que
dice:
1. Participar en la formulación de los aspectos monetarios de la política financiera, que
para el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera.
2. Elaborar juntamente con la oficina de Presupuesto la programación de la ejecución del
presupuesto de la administración nacional y programar el flujo de fondos de la
administración central.
3. Centralizar la recaudación de los recursos de la administración central y distribuirlos en
las tesorerías jurisdiccionales, para que estas efectúen el pago de las obligaciones que se
generen.
4. Conformar el presupuesto de caja de los organismos descentralizados, supervisar su
ejecución y asignar las cuotas de las transferencias que éstos recibirán de acuerdo con la
ley general de presupuesto.
5. Administrar el sistema de caja única o de fondo unificado de la administración nacional
que establece el art.80 de la Ley 24156.
6. Emitir letras del tesoro, en el marco del art.82 de la ley 24156.
7. Ejercer la supervisión técnica de todas las tesorerías que operen en el ámbito del sector
público nacional.
8. Elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector público y realizar el seguimiento
y evaluación de su ejecución.
9. Coordinar con el Banco Central de la República Argentina la administración de la
liquidez del sector público nacional en cada coyuntura económica, fijando políticas
sobre el mantenimiento y utilización de los saldos de caja.
10. Emitir opinión previa sobre las inversiones temporales de fondos que realicen las
entidades del sector público nacional en instituciones del país o del extranjero.
 11. Custodiar los títulos y valores de propiedad de la administración central o de terceros
que se pongan a su cargo.
12. Todas las demás funciones que en el marco de la ley 24156, le adjudique la
reglamentación.
De acuerdo a lo establecido en el art.74 inc.5 debemos considerar que no deben existir tesorerías
particulares que funcionen al margen de la Tesorería General. A ella deben fluir todos los
fondos, porque así lo dispone el principio de unidad de caja, que es un reflejo del principio de
unidad en materia presupuestaria.
Estará a cargo de un Tesorero General que será asistido por un Subtesorero General. Ambos
funcionarios serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional. Para ejercer ambos cargos se
requerirá título universitario en alguna de las ramas de las Ciencias Económicas y una
experiencia en el área financiera o de control no inferior a 5 años.
c. Contaduría General de la Nación: al analizar las funciones de ésta debemos dividir la vida de este
organismo en tres etapas, durante las cuales tuvo finalidades claramente diferenciables:
1. La 1º etapa se extiende desde los momentos iniciales de la organización nacional, ley
217, llamada Ley de la Confederación. Continúa durante la vigencia de la Ley 428 del
año 1870 a 1947 y continúa con la Ley 12961 del año 1947 al 1956. Para concluir ésta
época con la derogación de la Ley 12961 en virtud del Decreto-Ley 23364. Durante esta
primera etapa la Contaduría Nacional fue el eje de control administrativo de la
Hacienda Pública, con funciones muy amplias y difíciles de coordinar, tanto referidas al
control interno como externo del la Hacienda.
2. En la segunda etapa iniciada en 1957, con la creación del Tribunal de Cuentas de la
Nación las funciones de la Contaduría General de la Nación, se transforman y se
restringen como órgano central de control interno y de la contabilidad del estado.
Creado el Tribunal de Cuentas, como órgano de control externo, parlamentario y
delegado del congreso, la Contaduría se ocupará a partir de allí del control interno y
tener a su cargo la contabilidad centralizada del estado.
3. En la tercera época, iniciada en el año1992, con la sanción de la Ley 24156, la Contaduría
General de la Nación, cesa en su carácter de órgano de control interno quedándole
reservado como consecuencia de ello, las funciones contables como órgano rector del
sistema de contabilidad. Las funciones de control interno en virtud de la ley de
administración financiera, le han sido asignadas a la SIGEN. Igualmente en esta 3º
época, y en virtud de la ley de administración financiera, el Tribunal de Cuentas ha
cesado en su carácter de órgano de control externo, parlamentario y delegado del
congreso nacional, asignándole tales funciones, como lo dispone la ley a la AGN.
En su organización actual la Contaduría General de la Nación, es el órgano rector del sistema
contable y como tal responsable de prescribir, poner en funcionamiento y mantener, dicho
sistema en todo el ámbito del sector público nacional, según lo establece el art. 88.
Estará a cargo de un Contador General, que será asistido por un Subcontador General,
debiendo ser ambos designados por el Poder Ejecutivo Nacional. Para ejercer estos cargos, ser
requerirá título universitario de Contador Público y una experiencia anterior en materia
financiero-contable en el sector público, no inferior a 5 años.
La competencia de la Contaduría General de la Nación esta establecida en el art.91, el que
establece lo siguiente:
a. Dictar las normas de contabilidad gubernamental para todo el sector público nacional.
En ese marco prescribirá la metodología contable a aplicar y la periodicidad, estructura
y características de los estados contables financieros a producir por las entidades
públicas.
b. Cuidar que los sistemas contables que prescriba puedan ser desarrollados e
implementados por las entidades, conforme a su naturaleza jurídica, características
operativas y requerimientos de información de su dirección.
c. Asesorar y asistir técnicamente a todas las entidades del sector público nacional en la
implantación de las normas y metodologías que prescriba.
d. Coordinar el funcionamiento que corresponda instituir para que se proceda al registro
contable primario de las actividades desarrolladas por las jurisdicciones de la
administración central y por cada una de las demás entidades que conformen el sector
público nacional.
 e. Llevar la contabilidad general de la administración central, consolidando datos de los
servicios jurisdiccionales, realizando las operaciones de ajuste y cierre necesarias y
producir anualmente los estados contables-financieros para su remisión a la AGN.
f. Administrar un sistema de administración financiera que permanentemente permita
conocer la gestión presupuestaria, de caja y patrimonial, así como los resultados
operativo, económico y financiero de la administración central, de cada entidad
descentralizada y del sector público nacional en su conjunto.
g. Elaborar las cuentas económicas del sector público nacional, de acuerdo con el sistema
de cuentas nacionales.
h. Preparar anualmente la cuenta de inversión contemplada en el art.67, inc.7 de la
Constitución Nacional.
i. Mantener el archivo general de documentación financiera de la administración nacional.
j. Todas las demás funciones que le asigne el reglamento.
La competencia que le a sido asignada respecto del manejo del sistema contable, es muy amplia.
d.Oficina Nacional de Crédito Público: el art.68 dispone que será el órgano rector del sistema de
crédito público, con la misión de asegurar una eficiente programación, utilización y control de
los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público.
El art.69 establece la competencia de la Oficina Nacional de Crédito Público:
1. Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera que, para
el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera.
2. Organizar un sistema de información sobre el mercado de capitales de crédito.
3. Coordinar las ofertas de financiamiento, recibidas por el sector público nacional.
4. Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar tramitaciones de crédito público.
5. Normalizar los procedimientos de emisión, colocación y rescate de empréstitos, así
como de negociación, contratación y amortización de préstamos, en todo el ámbito del
sector público nacional.
6. Organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones que se realicen para
emitir empréstitos o contratar préstamos e intervenir en las mismas.
7. Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de crédito
público se apliquen a sus fines específicos.
8. Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público, debidamente
integrado al sistema de Contabilidad Gubernamental.
9. Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda
pública y supervisar se cumplimiento.
10. Todas las demás que le asigne la reglamentación.
e. Oficina Nacional de Presupuesto Público: ésta será el órgano rector del sistema presupuestario del
sector público nacional (art.16).

La Oficina Nacional de Presupuesto tendrá las siguientes competencias (art.17):

1. Participar en la formulación de los aspectos presupuestarios de la política financiera
que, para el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera.
2. Formular y proponer al órgano coordinador de los sistemas de administración
financiera los lineamientos para la elaboración de los presupuestos del sector público
nacional.
3. Dictar las normas técnicas para la formulación, programación de la ejecución,
modificación y evaluación de los presupuestos de la administración nacional.
4. Dictar las normas técnicas para la formulación y evaluación de los presupuestos de las
empresas y sociedades del estado.
5. Analizar los anteproyectos de presupuesto de los organismos que integran la
administración nacional y proponer los ajustes que considere necesarios.
6. Analizar los proyectos de presupuesto de las empresas y sociedades del estado y
presentar los respectivos informes a consideración del Poder Ejecutivo Nacional.
7. Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y fundamentar su contenido.
 8. Aprobar, juntamente con la Tesorería General, la programación de la ejecución del
presupuesto de la administración nacional preparada por las jurisdicciones y entidades
que la componen.
9. Asesorar, en materia presupuestaria, a todos los organismos del sector público nacional
regidos por la ley 24156 y difundir los criterios básicos para un sistema presupuestario
compatible a nivel de provincias y municipalidades.
10. Coordinar los procesos de ejecución de la administración nacional e intervenir en los
ajustes y modificaciones a los presupuestos de acuerdo a las atribuciones que le fije la
reglamentación.
11. Evaluar la ejecución de los presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos
por la Ley 24156, su reglamentación y las normas técnicas respectivas.
12. Las demás que le confiera la ley y su reglamento.
El art.18, por su parte establece que integrarán el sistema presupuestario y serán responsables
de cumplir con la ley 24156, su reglamentación y las normas técnicas que emita la Oficina
Nacional de Presupuesto, todas las unidades que cumplan funciones presupuestarias en cada
una de las jurisdicciones y entidades del sector público nacional. Estas unidades serán
responsables de cuidar el cumplimiento de las políticas y lineamientos que, en materia
presupuestaria, establezcan las autoridades competentes.

Los Grandes Servicios Administrativos

Los Organos Secundadores de la gestión ejecutiva de la Hacienda, se agrupan en los grandes

servicios por la índole de las funciones desempeñadas.
Son atendidos por órganos esparcidos por toda la estructura organizativa del estado y cada uno
tiene asignado o a su cargo de manera específica o accidental, manejar dineros y valores, administrar
bienes del estado, ejercer tareas de control interno, ejercer todo el registro estructural de las operaciones
financieras y patrimoniales de la Hacienda, de atender los servicios de la deuda pública interna y externa.
De esta forma aparece la Hacienda Pública y los grandes servicios administrativos.
a. Servicio del Tesoro: recordando al Dr. Bayeto, podemos definir a éste organismo como aquel
encargado de asignar la recaudación de los recursos, de centralizarlos, de pagar los gastos, de
perseguir la coincidencia entre gastos y recursos y agotadas las providencias para prevenir o
corregir tal situación, de procurar los medios extraordinarios que permitan afrontar esos
pagos.De esto se infiere que las funciones del Tesoro, no son meramente materiales, relativas
sólo al movimiento pecuniario, de ingreso y egreso de caudales públicos, sino que revisten gran
importancia en orden a la gestión financiera estatal. El Tesoro sostiene Bayeto puede ser
considerado como la caja central o gran depósito de los recursos del Estado, o mejor dicho,
como el fondo financiero del poder público.
b. Servicio del Patrimonio: se halla formado por todos los órganos y agentes que participen en la
administración de los bienes susceptibles de posesión estatal. Sus funciones consisten en
asegurar la conservación material esos bienes y la de los derechos que el Estado tiene sobre esos
bienes, así como también darles máxima utilización, ya sea como instrumento material a
emplear para la prestación de los servicios públicos, ya sea como fuente de rentas destinada al
sostenimiento del Estado.
 Alcance de la Gestión Patrimonial:
 Actos de Conservación
 Material

El Estado procura mantener en su integridad física la estructura
natural y artificial de los bienes de modo que estén
permanentemente apto para la prestación de un servicio
público.
 Jurídico

Actos de Imperio: por vía de los cuales el Estado actúa
coactivamente, imponiéndose frente a terceros que pretenden
desconocer sus derechos sobre los bienes.

Acciones Judiciales: El Estado recurre a los órganos
jurisdiccionales para obtener la protección de su derecho.
 Actos de Utilización
 Físico
 
se refiere al uso material, a la transformación y al consumo de
los elementos.
 Jurídica

El Estado busca obtener de los bienes las mayores ventajas
financieras, mediante las cuales el Poder Ejecutivo evite ciertos
gastos.
c. Servicio de Control Interno: está referido a la actuación y el alcance del control interno llevado a
cabo por la SIGEN, la cual es asistida, en las distintas jurisdicciones por las Unidades de
Auditoria Interna (UAI).
d. Servicio de la Deuda Pública: está referido a todo lo relativo a las operaciones de crédito público, a
los alcances y a la gestión y tramitación de las operaciones de la Contabilidad Pública.
Para ello es necesario que tratemos primeramente algunos aspectos terminológicos, respecto del
término Crédito público. Así pues distintos autores han utilizado para su estudio los términos
empréstitos, crédito público y deuda pública como sinónimos.
Se trata en realidad de tres expresiones distintas, que derivan de momentos por los cuales
atraviesa el estado cuando decide recurrir para la financiación de los gastos públicos a una vía
distinta a la de la imposición.

Crédito Público: del latín Credere. Nos remite a la idea de fe o de confianza y teniendo en
cuenta la personalidad del prestatario el crédito puede ser público o privado. Estamos
así en el primero de los momentos mencionados, Crédito Público que por raíz
etimológica es la fe o confianza de que goza un estado para poder recurrir al ahorro de
los particulares.
En el crédito privado el deudor se endeuda en función de su solvencia, la que está dad
por su patrimonio. El patrimonio es la garantía común de los acreedores y en el caso de
que no se cancelen las obligaciones en los periodos pactados, estos pueden ejecutar
aquella garantía.
En el crédito público la situación es distinta, porque frente a una situación de
insolvencia del estado, no sucederá el hecho de que comiencen a ejecutarse o venderse
las plazas, los caminos, los puentes, ya que estos bienes constituyen los llamados bienes
del dominio público, los que gozan de la característica de ser inembargables,
inprescriptibles e inagenables.
La responsabilidad del estado depende de un factor ajeno al patrimonio, depende de su
poder fiscal o de la capacidad de imponer tributos,lo que se relaciona con el sentido
macroeconómico de la capacidad contributiva de la Nación. Interesa también otro
elemento de orden económico, como lo es la posibilidad de obtener divisas del comercio
exterior, su potencial individual y cualquier otra valoración que signifique un saldo
positivo en la balanza de pago de un estado.
Podemos decir que al Crédito Público lo definimos como la fe o confianza de que goza
un estado, para recurrir el ahorro de los particulares o de otros estados, basado en su
capacidad de obtener recursos en virtud de su poder de imperio o por su potencial
económica global.

Empréstito: el estado puede hacer uso de su crédito recurriendo a la emisión de
empréstitos. Queda entonces de esta forma claramente expresado de que el empréstito
es la traducción que nace como consecuencia de querer el estado recurrir al ahorro de
un tercero creando una relación jurídica y económica a través de éste, es decir, que el
Empréstito es el medio por el cual el estado materializa su crédito, recibiendo dinero,
bienes a cambio de bonos, títulos o valores que lo constituyen.

Deuda Pública : El estado cuando emite un empréstito asume una serie de obligaciones,
tales como es atender el servicio de los intereses y la amortización del capital. El total
de las obligaciones asumidas por el estado a través de los distintos empréstitos, es lo
que constituye la deuda pública, y esta es igual a la sumatoria de aquellos empréstitos
que no se hallen totalmente amortizados.

La Hacienda Pública como Hacienda Compuesta

a. Descentralización Burocrática y Administrativa

 Mientras el Estado limitó sus fines y funciones a la seguridad interior y exterior, el llamado Estado
Gendarme, las funciones del gobierno político y el manejo de la Hacienda pudieron mantenerse
concentrados tanto en el volitivo como ejecutivo, pero a medida que el Estado fue expandiendo su radio de
acción, pasando del Estado Gendarme, al Estado de Providencia, se vio obligado a satisfacer nuevas
necesidades públicas de contenido social.
La Administración fue complicándose, con lo cual se hizo necesario dividir la gestión, en lo
referido principalmente a un aspecto, que es el ejecutivo.
De ésta manera la gestión centralizada de un primer momento y bajo la dependencia y única
dirección del poder administrador, se delegó en ciertos órganos a los cuales el propio Poder Ejecutivo
asignaba algunas facultades para tomar decisiones rápidas en cuestiones de menor jerarquía sin necesidad
de consulta previa.
De la delegación voluntaria del Poder Ejecutivo en ciertos órganos administrativos de su
dependencia, dándole facultades para resolver en primer instancia ciertas cuestiones administrativas, nace
la descentralización administrativa.
Inicialmente esa descentralización es simple expresión burocrática, pues las facultades
accidentalmente acordadas por el propio Poder Ejecutivo a órganos de su dependencia pueden ser
restringidas o anuladas en cualquier momento.
Como un paso previo en este proceso de descentralización administrativa, el Poder Legislativo
trata paulatinamente de independizar la creación y la supresion de éstos entes de la decisión discrecional
del Poder Ejecutivo y comienza a exigir por medio de la ley, órganos dotados de alguna autarquía
administrativa, y de personalidad jurídica propia. De ésta forma fueron apareciendo en la esfera del
Estado, ciertos órganos con personería propia que nace de la ley y no de una decisión del Poder Ejecutivo,
que le permite actuar a éstos órganos dentro de la esfera de competencia, sin necesidad de la intervención
directa del Poder Ejecutivo. Así nace la verdadera descentralización administrativa institucional que
también recibe el nombre de Régimen de Autarquía y surge de ésta forma las dependencias o entes
autárquicos dentro de la Hacienda del Estado. La ley 1420 de julio de 1984, llamada tambien Ley de
Educación Común, crea el Consejo Nacional de Educación, que es el primer órgano descentralizado que
aparece en la Hacienda Pública de nuestro país, con características autárquicas.
Como se puede apreciar, entre la Descentralización Burocrática que es un movimiento en sus
comienzos, y la Descentralización Administrativa e Institucional propiamente dicha o Régimen de
Autarquía Nacional, median algunas diferencias.

DESCENTRALIZACION BUROCRATICA DESC. ADMINISTRATIVA INSTITUCIONAL (Reg. Ant)

1. Nace por voluntad del PE 1. Nace por ley del Congreso (Org. Volitivo)
2. Acuerda facultades de decisión a ór- 2. Tiene personalidad jurídica propia
ganos de su competencia 3. Sus facultades son todas por las ley
3. Puede el PE restringir o anular esas 4. Las restricciones a sus facultades también tienen
facultades que estar dadas por ley
4. No tiene personalidad jurídica propia 5. Se administran a sí mismos pero están sometidos
a la vigilancia, la superintendencia y a la tutela
de los poderes u órganos centrales del estado.

b. Clasificación de la Hacienda Pública

La Hacienda en general, de acuerdo a sus fines puede clasificarse en dos tipos :

1. Hacienda de Producción
2. Hacienda de Erogación o de Consumo
Hacienda de Producción : cuando trata de obtener bienes o servicios económicos para llevarlos al
mercado y por el mecanismo del cambio reconstituir siempre el capital inicial, trata de obtener ganancias o
superávit de la sustancia líquida o patrimonial, la Hacienda de producción es lucrativa y recibe el nombre
genérico de empresa.
Hacienda de Erogación : trata de obtener bienes o servicios económicos para aplicarlos directamente
a la satisfacción de necesidades humanas propias de quienes forman parte del ente al cual la Hacienda
pertenece.
La Hacienda de Producción trata de obtener bienes para satisfacer necesidades humanas pero por
vía indirecta por cuanto su finalidad inmediata es producir bienes y servicios para llevarlos al mercado y
enajenarlos.
 La Hacienda de Producción elabora medios y presta servicios económicos, la Hacienda de
Erogación, en cambio, aplica esos bienes y servicios directamente a la satisfacción de necesidades humanas.
El Estado es por sobre todas las cosas la máxima Hacienda de Erogación. La finalidad del ente político
consiste en satisfacer necesidades públicas por la aplicación de los medios económicos que toman
coactivamente de la riqueza privada o bien que se procura también contractualmente. Los servicios que
presta la Hacienda de Erogación no se retribuyen por el precio sino por medio del impuesto. En cambio la
Hacienda de Producción se retribuye por medio del precio o la tasa.

Haciendas Conexas

Existen algunos tipos de entidades que aún cuando no revisten carácter público, bien porque su
patrimonio no integra el del Estado o porque sus recursos financieros no provienen del presupuesto,
interesa al Estado por diversos motivos ejercer un control sobre las Haciendas pertenecientes a éstos entes.
Desde el punto de vista jurídico, éstos entes semipúblicos o paraestatales reciben el nombre de
Establecimientos de Utilidad Pública (el primer antecedente de un organismo paraestatal lo estableció la
ley 4349 de 1904, a través de la creación de la Caja Nacional de Previsión Social).
En su anteproyecto de Ley de Contabilidad Pública, el Dr. Bayetto designaba a estos organismos
Haciendas semipúblicas, que eran las Haciendas privadas puestas bajo la Dirección del poder del Estado.
La ley de Contabilidad Nacional las llamaba Haciendas Paraestatales o Conexas.
Podemos definirla como toda entidad con patrimonio y recursos propios y diferentes a los del
Estado, cuya actividad económica en todo o en parte el Estado debe fiscalizar por tener responsabilidades
de su dirección, por haber garantizado materialmente su solvencia y utilidades, por estos asociado a ella,
por haberle acordado privilegios o concesiones, por haberle aportado subsidios para su instalación o
funcionamiento o ya sea por los fines de interés general o común, invocados para instituirlas o para obtener
la adhesión pecuniaria del público.

El Control

a. Necesidad de Control

La Contabilidad Pública debe proveer lo necesario para que la función de control pueda cumplirse
eficientemente con respecto a :

El actuar de las personas que tienen a su cargo el gobierno y la administración de la riqueza que
el Estado detrae de los particulares para la consecución de sus fines y objetivos.

Al desenvolvimiento de las unidades que integran el complejo económico del Estado.

A la vigilancia y supervisión de las Haciendas Privadas llamadas a satisfacer necesidades de
interés general.
Los criterios que orientan el empleo de la riqueza pública es de naturaleza política por distribución
de los sub-objetivos que se aplican a la Hacienda Privada, la materia es la misma, la riqueza, pero las leyes
y las normas para su manejo son diferentes.
En lo que ha control se refiere, la materia es la misma. La función de verificar, de supervisar, de
vigilar, para determinar se cumplieron con las previsiones y las normas de aplicación y ofrecer elementos
de juicio para analizar resultados, precisar responsabilidades y proveer correcciones, en eso coinciden,
pero por tener que cumplirse en el ámbito de la Hacienda Pública, adquieren modalidades y características
diferentes que conforman un sistema particular. Su naturaleza es diferente porque su esencia es de raíz
política.
El control entonces en la Hacienda Pública decimos que sustituye o suple la ausencia del interés
particular.
Esta idea de que el control en la Hacienda Pública suple la ausencia de interés particular ha sido
tomada de una contribución que hizo la Corte de Cuenta al Segundo Congreso Internacional de Organos
Superiores de Control realizada en Bruselas en 1956. Este concepto fue tomado por la obra de Salvatore
Sicca en su obra “Diccionario Internacional de las Finanzas Públicas”.
Ha dicho Joawnes Messner en su obra “Etica Social y Política a la luz del Derecho Natural” que tal
como es hoy la naturaleza humana los hombres tienden fácilmente a abusar del poder estatal que poseen
en razón de la comunidad, en provecho de sus propios fines e intereses. El ejercicio del poder necesita más
control y esto es precisamente la esencia del control público que debe referirse en primer lugar a la defensa
de los intereses de la comunidad social. Su sentido arranca en la necesidad de garantizar el recto uso del
poder y entonces debe hacer materialmente comprobable los desvío que se comentan y permitir, por otro
lado la asignación de responsabilidades personales concretas.
Así podemos entender que el ejercicio del control público es para que la comunidad social pueda
enterarse acerca del cumplimiento de cada una de las funciones de la Hacienda Pública, también para que
el Estado pueda hacer efectiva las responsabilidades de los agentes y funcionarios que integran los órganos
de la Hacienda Pública y por último, para que la Administración Pública pueda mejorar su organización y
funcionamiento corrigiendo los defectos que un buen sistema de control debe ponerle precisamente de
manifiesto.
De ahí que el eje de control sea la institución presupuestaria. El control nace con el Presupuesto,
por eso decimos que es función inicial, y concluye con la Cuenta General del Ejercicio.

b. Organos

Esquema del sistema de control Ley 24156

Tipos de Control Finalidad Organos y Ambitos Oportunidad

Control Formal Contable Previo

Legalidad SIGEN - UAI (interno) Concomitante
Documental Posterior
Numérico AGN (ext. no parlam) Posterior
Técnico

Control Sustancial 1.Político Funcional Congreso Nacional Previo

Cumplimiento de las (ext. parlamentario) Concomitante
funciones encomen- Posterior
dadas.

2.Gestión Merito SIGEN - UAI (Interno) Evaluación de

Eficacia, economía Prog y Proy.
y Eficiencia Previo
Concomitante
Posterior
AGN (ext. no parlam) Evaluación de
Progamas y
Dictámenes de
la cuenta gral
 del ejercicio

Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, gestión y Control

Unidad Temática B: La Gestión de la Hacienda Pública

Capítulo I : La Gestión Presupuestaria

Planeamiento

Planificar: significa valerse de un método racional, para fijar metas a alcanzar en función de los
recursos disponibles.
El planeamiento podría hacerse tanto para el sector público como para el sector privado. Se podría
realizar entonces un mega plan que abarque la Hacienda Pública y la privada. El planeamiento debería ser
obligatorio para el sector público y orientador para el sector privado. El plan obligatorio además
contendría un marco adecuado para que el sector privado pueda realizar con libertad su dinámica. A la
idea de plan la persigue la idea de presupuesto.
Plan puede ser:
A corto plazo: 1 año Presupuesto.
A mediano plazo: 3 años
A largo plazo: 5 años
La planificación casi no tiene historia en Argentina. Solo han existido ideas, intentos y hasta planes.
En la Constitución Nacional no existen normas específicas relativas al planeamiento

Principios del Planeamiento

Racionalidad
Selección de las alternativas de acción en forma inteligente, a través del conocimiento científico y
del razonamiento sistemático, de modo de lograr un aprovechamiento máximo de los recursos.
 Previsión
Se debe guiar la conducta hacia adelante. Mirar el pasado y el presente y proyectar el futuro.

Universalidad
Debe abarcar las diferentes fases del proceso económico, social y administrativo y prever las
consecuencias de su aplicación.

Unidad
Los planes deben estar integrados entre sí y formar un todo orgánico y compatible.

Continuidad
No tiene fin en el tiempo, no desaparece la necesidad de obtener el máximo rendimiento de los
recursos.

Inherencia
Para que el estado pueda ser eficiente y estar preparado para responder al as necesidades sociales.

Proceso de Planeamiento

Consta de las siguientes etapas

1. Formulación
 Diagnóstico: consiste en captar las realidades y aspiraciones de un país en un momento
determinado.
 Prognosis: es una proyección del futuro de acuerdo a tendencias del pasado.
 Fijación de metas
 Asignación de recursos: los necesarios para alcanzar las metas que se fijen.
2. Discusión y Aprobación
3. Ejecución: una vez aprobados los planes corresponden a los organismos ejecutivos , ejecutar las
acciones programadas para lo cual se necesitan estructuras adecuadas y un conocimiento del
contenido y alcance del plan, para así asegurar una conducción y dirección acertada.
4. Control: es necesario realizar controles periódicos para así poder detectar los errores y
corregirlos con la mayor celeridad posible.

El Planeamiento a Largo, Mediano y Corto Plazo

Sistema Integrado de Planificación

La estrategia es la forma más genérica de planificación. Dado que su trayectoria se divide en

etapas, su materialización tiende a producirse mediante sucesivos planes de largo plazo, generalmente de
10 años. Fundamentalmente versa sobre aspectos estructurales:
1. Crecimiento del PBI.
2. PBI per capita.
3. Niveles de educación.
4. etc.

Planes de Mediano Plazo

Dado su plazo de duración de tres a cinco años se pueden precisar más los elementos.
Se destina a reflejar la plataforma política de un gobierno.

Planes a Corto Plazo

Planes Operativos Anuales

Este tipo de planificación requiere políticas y acciones concretas, dirigiéndose a aspectos

coyunturales.
Instrumentos de los Planes Operativos Anuales
 1. Presupuesto económico nacional.
2. Presupuesto del sector público.
3. Presupuesto monetario.
4. Presupuesto de comercio exterior.
5. Programa de Ejecución.

Presupuesto
Plan operativo anual, naturaleza instrumental. Surge como una institución fundamental desde el
punto de vista de una organización democrática. Esta es una naturaleza política del presupuesto.

Concepto
El presupuesto es un proceso administrativo legislativo, sancionado con fuerza de ley en el cual se
fijan los gastos (según Bayetto), y se prevén los recursos, todo ello para un año.
Plan de cuentas o clasificador de cuentas: es para la preparación del presupuesto.

Caracteres
 Es un acto administrativo - legislativo, con fuerza de ley.
 Es una autorización conferida por el Poder Legislativo para efectuar gastos por cuenta y a cargo
del Estado
 Es limitativo de los conceptos y montos a gastar: Los gastos pueden ser facultativos u
obligatorios.
 Es un acto periódico.
 Contiene una estimación de los recursos del ejercicio.

Alcance De Las Previsiones En Materia De Gastos Y De Recursos

El derecho presupuestario es la rama del derecho financiero que estudia la ley de presupuesto y el
conjunto de normas que se refieren a su preparación, sanción y control. Este está ligado al principio
democrático, a las ideas de soberanía popular, y al triunfo de los sistemas representativos de gobierno.
Existen dos grandes divisiones: recursos y gastos. En materia de gastos es norma general el
carácter limitativo e imperativo de los mismos. Sin embargo, en materia de recursos no existen limitaciones
de tipo cuantitativa.

Presupuesto Instrumento
La actividad privada aporta muchos elementos para la confección del mismo. Pero en la esfera
pública el presupuesto no se agota con las herramientas sino que también contiene elementos políticos.
El órgano administrativo prepara, organiza, y fundamenta el presupuesto, y lo envía al poder
legislativo, quien lo aprueba o no. Si lo aprueba lo envía al poder órgano administrativo, y para este ese
presupuesto es un mandato. Por eso después vuelve al poder legislativo y este lo controla.

Reglas formales sobre el contenido y forma

Los grandes componentes del presupuesto, recursos y gastos deben expresarse siguiendo ciertas
reglas o principios.

Generalidad
Que abarque toda la actividad del estado, contempla el principio de universalidad y el principio de
unidad. Se dan algunas excepciones, donde no existe el principio de universalidad, ej. Gastos extra-
presupuestarios que distorsionan la información.

Equilibrio Presupuestario
No deben autorizarse niveles de gastos superiores a los recursos. Este principio tiene dos
momentos:
1. Preventivo propiamente dicho: se elabora el presupuesto previendo gastos y en función de ellos
se prevén los recursos.
2. Ejecutivo: se ajustan periódicamente los recursos reales y los previstos y los gastos reales y
previstos.
 Esta es una regla sustancial porque los órganos rectores que controlan la ejecución logran regular
los desvíos en forma material, restringen los gastos. El gran dilema de la economía (recursos limitados y
necesidades ilimitadas) es el que provoca en cierta forma el desequilibrio presupuestario.

Periodicidad
Se refiere al principio de un término, período. Es importante establecer un periodo para realizar
gestiones de control y corrección entre otros, en general se habla de un periodo anual, el que se transforma
en un año calendario. Esto se refleja en las leyes de administración financiera.

Procedencia
Como la actividad del estado es continua y esta anualidad que se coloca es solo una acción humana
el problema se plantea con un nuevo ejercicio cuando existe el presupuesto en término.
1era. Solución: se pone en vigencia el del año anterior con o sin limitación, mediante decreto del
Poder Ejecutivo.
2da. Solución: se pone en funcionamiento el del año anterior por periodos, no en forma anual, tomo
la doceava parte para cada mes.
3ra. Solución: se pone en vigencia al Poder Legislativo cuando lo llevó en término (sanción al Poder
Legislativo por no haberse expedido).
En general se opta por la solución primera, con ajustes.
Este principio persigue el objetivo de que nunca quede un vacío entre período y período, y que la
administración siga funcionando.

Especificación
Clasificación de las partidas presupuestarios. La autorización del presupuesto no es global.

Publicidad
Debe ser dado a conocer como todos los actos públicos, los movimientos financieros del estado.

Claridad
Normalmente el presupuesto pareciera que solo lo entienden los especialistas, pero debe existir una
forma sencilla de llegar con esa información a la ciudadanía.

Uniformidad
Para consolidar y comparar dos o más presupuestos, es necesario que estos sean uniformes, si no lo
fueran deben marcarse y ajustarse.

Exclusividad
No deben existir cuestiones que no sean relacionadas con temas presupuestarios.

Acusiocidad
Los presupuestos deben estar elaborados en bases reales, como estadísticas, no son deseos.

Principios Presupuestarios Modernos

Programación
El presupuesto debe tener el fondo y la forma de un programa.

Integridad
Concibe al presupuesto como uno de los elementos del sistema integrado de planificación.

Responsabilidad
Los funcionarios encargados de la ejecución del presupuesto, deben ser responsables de llevar a
cabo todas las acciones que de acuerdo con la programación se han puesto a su cargo.

Información
Debe contarse con un sistema de información que nos permita encontrar y subsanar los errores con
rapidez.
 Flexibilidad
debe ser lo suficientemente flexible para adaptarse a los cambios que sean necesarios durante el
ejercicio.

Clasificaciones de Recursos y Gastos

Clasificación de Gastos

Clasificación Económica: distinguen si son gastos corrientes o de capital

Clasificación por finalidad y función: se destina a la ciudadanía, es hacia donde está dirigido el gasto.
Clasificación por Objeto: veo en qué se gasta ( gastos en personal, transferencias, gastos de
funcionamiento)
Clasificación Geográfica: donde se gasta.
Clasificación por fuente de financiamiento: con aportes del tesoro, con recursos propios afectados.
Clasificación programática: el programa lo establece cada una de las jurisdicciones.
 De acuerdo a los Objetivos: programa, subprograma.
 De acuerdo a los Medios:
1. Programa para la provisión de serv. Pub.
 Actividad
 Tarea
2. Programa para la Creación de Bs de Capital
 Proyecto
 Obra
 Trabajo.
Clasificación Institucional: se refiere a quién gasta, está relacionada con la estructura del estado.

Clasificación de Recursos

Clasificación Económica: distinguen si son recursos corrientes (Impuestos, tasas, contribuciones por
mejoras, etc) o de capital (venta de tierras, crédito público, transferencias).
Clasificación por Rubro: tributarios, no tributarios, contribuciones, venta de acciones, etc.
Clasificación Geográfica: donde se obtiene el recurso.

Clasificación Combinada: son agrupaciones de recursos y gastos que se realiza con fines de análisis
y toma de decisiones.

Presupuesto por Programas

Las limitaciones de los recursos en la economía general y la necesidad de satisfacer demandas
importantes, hace que deba establecerse algún método para lograr la mayor satisfacción de necesidades
posible con los recursos escasos.
Una de las alternativas es la implementación del sistema por programas, el que permite reflejar las
acciones que el gobierno se propone cumplir en un periodo determinado y que conduzca a la satisfacción
de necesidades bien definidas.
Las ventajas que presenta este método son las siguientes:
1. Mejor planeamiento del trabajo.
2. Estimaciones más precisas.
3. Determinación de responsabilidades.
4. Oportunidad de reducir costos.
5. Mejor información entre el legislador y el pueblo.
6. Mejor comprensión entre el PE y el PL.
7. Mejor evaluación de la actividad administrativa.

Conceptos Básicos del Presupuesto por Programas

Presupuesto por Programas: es la expresión de las asignaciones presupuestarias practicadas en
función de los planes del gobierno, para un período detrerminado, en los distintos ámbitos de su
competencia.
 Programa: elemento básico de este tipo de presupuesto, constituye el conjunto de decisiones
complementarias evaluadas convenientemente que permiten la satisfacción de una demanda.
Sub-Programa: surge de la necesidad de definir una categoría que sirva para cada uno de los
objetivos de un programa complejo.
Actividades: los programas y subprogramas están compuestos por actividades.Cada una de las
etapas que deben llevarse a cabo para el cumplimiento de la meta y que consideradas individualmente
pueden ser consideradas autosuficientes.
Tarea: cada uno de los trabajkos necesarios para desarrollar una actividad, considerado
aisladamente no es autosuficiente.
Proyectos: es la obra o conjunto de obras y todos los elementos necesarios para crear, modificar o
aumentar una capacidad.
Obras: cada una de las unidades físicas que integran los proyectos.
Trabajos: etapas de la obra.

Formulación Económica
Para satisfacer una demanda , hay que establecer para cada programa un objetivo. La
cuantificación de los objetivos, fraccionados en periodos anuales, se denominan metas. Una vez
determinado el objetivo se establecen las alternativas que posibiliten el cumplimiento estableciendo
recursos humanos y materiales, métodos y formas de organización.
Con esta formulación se procedrá a determinar los recurso financieros que requerirá la aejecución.
Dos aspectos importantes a tener en cuenta es el costo, el que se determina atrvés de los gastos
pagados y los que se presumen se efectuaran, y el control de gestión se debe evaluar el cumplimiento de las
metas.
En la medida que se controle el cumplimiento de los resultados y las metas, que se adopten
decisiones oportunas para corregir los desvios y se asignen responsabilidades, se comprueba la validez del
sistema.
Si no se asignan responsabilidades, y no se efectúa el control de gestión, el presupuesto por
programas puede servir como elemento informativo.

Presupuesto Base Cero

No tiene basamento legal, lo ha elaborado la doctrina.
Se debe elaborar un paquete de decisiones para cada accion, el cual debe incluir análisis de costos,
alternativas, etc. Es una herramienta de conducción, un método para usar más eficientemente recursos
limitados en el logro de objetivos específicos. El objetivo es identificar el producto deseado y los recursos
requeridos para obtenerlos.
Es un proceso mediante el cual:
1. Las metas y los objetivos de las unidades de decisión, están claramente identificados.
2. Se seleccionan productos alternativos através de técnicas analíticas.

Características del Presupuesto

a. Implicar a los administradores de todos los niveles en el proceso presupuestario.
b. Justificar los requerimientos de fondo.
c. Establece para todos los niveles objetivos.
d. Fija métodos alternativos del cumplimiento de los objetivos.
e. Los paquetes de decisión se usan como la principal herramienta del sistema.
f. Clasifica programas, actividades en orden de prioridades.

Métodología y Estructura Básica

Implica un proceso que abarca 4 fases
1. Identificar la estructura organizativa.
2. Desarrollar paquetes de decisión: es un procedimiento que identifica y describe una
actividad específica.
3. Ordenarlo de acuerdo a prioridades.
4. Prepara y presenta el presupuesto.

Comparación

CONCEPTOS Pto. TRADICIONAL Pto. x PROGRAMA Pto. BASE CERO

 Herramienta de Planeamiento Financiero Planeamiento a Planeamiento a
largo plazo corto plazo
Recursos que se explicitan Financieros Financieros, humanos y material
Financieros, humanos y material
Presentación formal Cjto de cifras (clasificación porConjunto de programas Conjunto de paquetes de decisión
objeto) ordenados prioritariamente
Intervención de los poca media elevada y fundamental
niveles inferiores
Relación con la planificación
simultánea con la de carácterprevia con carácter generalprevia con carácter general
financiero
Responsabilidad se diluye se precisa -
Control Jurídico, financiero y patrimonialcontrol de resultados -
Instrumento Oculta Objetivo Fija Objetivo -

Preparación del Presupuesto

El Poder Ejecutivo posee las atribuciones para realizarlo. En la oficina nacional de Presupuesto
(órgano central) se compilan las proyecciones de gastos elevados por las distintas jurisdicciones y los
organismos descentralizados, se consolidan los datos, se discuten en el gabinete, y se elabora el proyecto de
presupuesto, el cual es elevado al Poder Legislativo (Cámara de Origen es la de Diputados). Se eleva el
trámite parlamentario y la Cámara comienza a discutir. El 15/09 es el plazo máximo que tiene el Poder
Ejecutivo para presentar el proyecto de presupuesto al Poder Legislativo.
El presupuesto debe comprender todos los recursos y gastos necesarios para el ejercicio los cuales
figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.
La ley de presupuesto constará de tres títulos:
1. Disposiciones Generales: normativas válidas solo para el periodo.
2. Presupuestos de Recursos y Gastos para la Administración Central: recursos a percibir, no
incluye coparticipación de impuestos nacionales, se consideran gastos del periodo aquellos que
se devenguen impliquen o no salidas de fondos.
3. Presupuesto de Recursos y Gastos para Organismos Descentralizados: el PEN reglamentará los
criterios para presupuestar los recursos de cada organismo descentralizado, los gastos se
programarán de acuerdo al criterio de lo devengado.
El proyecto de Ley debe contener como mínimo las siguientes informaciones:
 Presupuestos de Recursos de la Administración Central y de cada uno de los Organismos
Descentralizados, clasificados por rubros.
 Presupuestos de Gastos de la Administración Central y de cada uno de los Organismos
Descentralizados.
 Créditos Presupuestarios.
 Resultados de la cuenta corriente y de capital para la administración central, para cada
organismo descentralizado y para el total de la administración nacional.

Sanción del Presupuesto

La Cámara de Origen es la de Diputados. El mecanismo de sanción y de aprobación de leyes es el
que establece la Constitución Nacional. Existe una laguna jurídica respecto al veto del presupuesto. El veto
total seria impropio, porque es el PE quien lo elaboró. La parte vetada, vuelve a la Cámara de Origen, para
su revisión, y la aprobada, se pone en vigencia.
Las provincias subsanaron la laguna jurídica que presenta la Constitución Nacional, mediante la
inclusión de un art., que en el caso , por ej. de Neuquen, se establece que la ley vetada vuelve a la Cámara
de Origen, salvo la Ley de Presupuesto, que continua en la parte no vetada.

Ejecución del Presupuesto

El Gasto Público puede ser considerado desde distintos puntos de vista:
1. Financiero: el gasto atiende al cumplimiento de los fines del estado. Para las Finanzas es toda
salida necesaria para el mantenimiento de servicios públicos.
2. Económico: Gasto es todo egreso no compensado con una incorporación equivalente de bienes al
patrimonio.
3. Contable: es toda erogación de fondos del tesoro que el órgano directivo de la hacienda ordena
con sujeción a normas de procedimiento y de fijación cuantitativa y cualitativa.
 Etapas de los Gastos

Compromiso Devengamiento Pago

Compromiso: en este momento se establece cuando nace para el estado la obligación, cuando queda
consumada la autorización para gastar. Antes de la sanción de la ley esta etapa no tenía reflejo contable ya
que solo se refería a los compromisos en curso de formación. En esta etapa se produce la afectación
preventiva del crédito individual. La autorización debe ser emanada de autoridad competente.
Devengamiento: a habido una variación cuantitativa o cualitativa del patrimonio porque se ha
recibido una cosa. Tiene relación con la teoría civilista. Nace una obligación para el estado.
Pago: esta etapa se produce cuando el estado se obliga respecto de los terceros.
La diferencia de los sistemas presupuestarios está referida al momento en que el gasto se tiene por
cumplido:
1. El Sistema de Caja: que toma el gasto en el momento del pago.
2. El Sistema de Competencia: toma el gasto en el momento del compromiso.

Los recursos pueden ser considerados desde distintos puntos de vista:

1. Finanzas Públicas: medio pecuniario de los que dispone el estado para la prestación de un
servicio público.
2. Economía: es toda entrada no compensada con una salida equivalente en valor.

Etapas de los Recursos

* Principios

Fijación Exacción Ingreso

Fijación: Debo individualizar quien es el sujeto que va a pagar el tributo, por ejemplo el impuesto
inmobiliario.
Exacción: el sujeto, el contribuyente paga, ya que el agente recaudador le reclama a este que se
presente para efectivizar el pago del tributo, el estado lo hace en función del título ejecutivo que posee. El
contribuyente al pagar se desobliga, pero nace una nueva obligación.
Ingresos: Nace la obligación del ente recaudador de poner el total recaudado a disposición del
órgano de servicio de tesoro a través de un depósito en las cuentas habilitadas, de esta forma el ente
recaudador se desobliga respecto del estado.
* Solo cuando se produce el ingreso de los fondos a las arcas del estado, allí recién podemos
cumplir con la última etapa del proceso de gastos.
En cuanto a los principios podemos ver que existen dos:
 Unidad de Caja: todos los fondos provenientes de la exacción deben ser ingresados a las arcas del
estado el primer día hábil siguiente a su percepción.
 Unidad de Dirección
Todos los fondos deben afluir hacia la caja recaudadora del estado en función del principio de
Centralización. A partir de la centralización de los recursos puedo cumplir con el pago de los gastos, que es
lo que se denomina ejecución presupuestaria de ingresos y recursos.

Organo Rector
El órgano rector es la Oficina Nacional de Presupuesto la que posee las siguientes atribuciones:
1. Participar, formular, analizar, asesorar evaluar y dictar normas referentes a la confección del
presupuesto, preparar el proyecto respectivo y fundamentar su contenido.
2. Asesorar en materia presupuestaria a todos los organismos del sector público nacional.
3. Aprobar junto con la TGN, la programación de ejecución del presupuesto.
 4. Coordinar y evaluar el proceso de ejecución presupuestaria.
Las unidades que cumplan funciones presupuestarias, integrarán el sistema presupuestario y serán
responsables de cumplir la ley, su reglamentación y las normas técnicas que dicte la ONP.

Del Cierre de Cuentas

El ejercicio cierra el 31-12, no pudiéndose asumir compromisos ni devengarse gastos con cargo al
ejercicio cerrado.
Los gastos devengados y no pagados se cargan al ejercicio cerrado, en tanto que los gastos
comprometidos y no devengados se cargan al ejercicio siguiente.
Luego de recibida la información de los entes recaudadores y de los organismos ordenadores de
gastos y pagos, la ONP procederá al cierre del presupuesto de recursos y gastos, para remitirla luego a la
CGN para que esta confeccione la cuenta general del ejercicio.`

De la Evaluación de la Ejecución Presupuestaria

La ONP evaluará la ejecución de los presupuestos de la administración nacional tanto en forma
periódica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo.

Régimen presupuestario de las Empresas y Sociedades del Estado

Los directorios o la máxima autoridad ejecutiva de las empresas y sociedades del estado,
aprobarán el presupuesto anual de su gestión y lo remitirán a la ONP, la que los analizará y preparará un
informe destacando si los mismos encuadran en el marco de las políticas y planes fijados para ese tipo de
instituciones.
Si no lo presentaran la ONP los elaborará de oficio y loe someterá ala consideración del PEN.

Presupuesto Consolidado del Sector Público Nacional

La ONP preparará anualmente el Presupuesto Consolidado del Sector Público Nacional, el cual
presentará información sobre las transacciones netas que realizara este sector con el resto de la economía y
contendrá como mínimo la siguiente información:
1. Síntesis del presupuesto general de la administración nacional.
2. Aspectos básicos de los presupuestos de cada una de las empresas y sociedades del estado.
3. la consolidación de los recursos y gastos públicos.
4. Proyectos de Inversión.
5. Información de la producción de bienes y servicios y de los recursos humanos que se estiman
utilizar.
El Presupuesto Consolidado del Sector Público Nacional será presentado al PEN antes del 31/3 del
año de su vigencia. Una vez aprobado por este se remite al Congreso.

Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, gestión y Control

Unidad Temática B: La Gestión de la Hacienda Pública

Capítulo III : La Gestión de la Deuda Pública

Organo Rector
El órgano rector del sistema de crédito público es la ONCP, la que posee la misión de asegurar una
eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento, que se obtengan mediante
operaciones de crédito público.

Competencia
1. Participar de los aspectos crediticios de la política financiera del estado.
2. Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas.
3. Tramitar operaciones de crédito público.
4. Fiscalizar la aplicación de los medios de financiamiento.
5. Integrar al sistema de contabilidad un registro del endeudamiento público.

Excepción
Se exceptúan de las disposiciones de la ley 24156, a las operaciones de crédito que realice el BCRA
con organismos internacionales, para garantizar la estabilidad monetaria.
 Crédito Público y Deuda Pública
El crédito público es la capacidad que tiene el estado de endeudarse para realizar inversiones
reproductivas, atender urgencias, pero no puede hacerlos para financiar gastos operativos.
La deuda pública, por su parte es el endudamiento originado por operaciones de crédito público,
pudiendo tener su origen en:

Emisión y colocación de títulos de largo y mediano plazo.

Emisión y colocación de letras del tesoro, cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.

Contratación de préstamos.

Contratación de obras, servicios, cuyo pago exceda un ejercicio financiero posterior al vigente.

Deuda Pública: Clasificaciones

Interna: es aquella contratada con personas físicas y jurídicas residentes en el país.

Externa: es aquella contratada con personas físicas y jurídicas, estados residentes en el extranjero.
Directa: contraida por la administración como deudor principal.
Indirecta: contraidas por entes avalados por la administración central.

Autorizaciones
Ninguna entidad del sector público podrá iniciar operaciones de crédito público sin la autorización
del órgano coordinador de los sistemas de administración financiera.
Este será el encargado fijar las características y condiciones no previstas en la ley para concretar
operaciones de crédito público, además de redistribuir y reasignar los medios de financiamiento obtenidos.

Atribuciones para Endeudarse

Las entidades del SP no podrán formalizar ninguna operación de crédito que no este prevista en la
ley de presupuesto del año respectivo.
La ley de presupuesto debe indicar:

Tipo de deuda

Monto máximo autorizado para la operación.

Plazo Mínimo de amortización.

Destino del financiamiento.
Si no estuvieran contempladas en la ley de presupuesto requerirán de una ley especial que las
autorice.
Se exceptúa del cumplimiento de estas disposiciones a las operaciones de crédito concertadas por
el PEN con organismos internacionales de los que forma parte.

Atribuciones para Otorgar Avales

los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza que cualquier ente público otorgue a
personas ajenas al sector requerirá de una ley especial que lo autorice.

Servicio de la Deuda
Consta de dos partes:
1. Amortización de Capital.
2. Pago de intereses, comisiones y otros cargos.
Los presupuestos de los entidades del SPN deben prever las obligaciones.
En caso de que estas entidades no cumplieran con el servicio de la deuda, el PEN podrá debitarlas
de las cuentas bancarias de las mismas, y efectuarlo directamente.
Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, gestión y Control

Unidad Temática B: La Gestión de la Hacienda Pública

Capítulo II : La Gestión Contractual

Concepto de Contrato. Contratos. Definición

El art. 1137 del Código Civil define al contrato como toda declaración de voluntad común
destinada a reglar los derechos de las partes.
En sus art. 955 y 947 del Código Civil referidos a los actos jurídicos administrativos determina que
el acuerdo de voluntades debe producir la creación, modificación o extinción de derechos.
Para Velez Sarfield el contrato es un acto jurídico bilateral y puede tener como fin inmediato crear,
modificar, o extinguir derechos y obligaciones.
De ahí nace el llamado de la autonomía de la voluntad, que tiene como límites la moral, las buenas
costumbre y el orden público.

Elementos de los Contratos

a. Elementos Esenciales : dentro de éstos encontramos las condiciones indispensables (como el

consentimiento, la causa, el objeto, la forma), y las condiciones peculiares que son características
de ciertos contratos, como por ejemplo, el precio.
b. Elementos Naturales : son los que la ley considera implícitos, pero que pueden ser
modificados o suprimidos por la sola decisión de las partes, por ej. el deudor de una obligación
 principal no responde de ello en caso fortuito o de fuerza mayor, pero las partes pueden prever
lo contrario según los art. 513 y 514 del Código Civil.
c. Elementos Accidentales : son los que pueden ser establecidos mediante declaración expresa de
los contratistas sin opción de la ley ( actos jurídicos).

Contratos Administrativos

a. Generalidades

El Código Civil en su art. 1137 define al contrato. La parte referida a la obligación es fundamental
para interpretar y aplicar a los contratos.
Las obligaciones se definen como el vínculo por el cual el acreedor exige de su deudor el
cumplimiento de la prestación que es debida, y sus efectos residen en la capacidad de poder requerir ese
cumplimiento.
La principal fuente de las obligaciones es el contrato cuyo valor jurídico una vez perfeccionado el
mismo, es de la misma naturaleza de las obligaciones derivadas de la ley. Así lo establece el Código Civil
en su art. 1197 diciendo que los convenciones hechas en los contratos forman para las partes una regla a la
cual deben someterse como a la ley misma.
Esta obligatoriedad del contrato nos dibuja un elemento muy característico del mismo, o sea el
acuerdo de voluntades que ambas partes pactan libremente prestando su consentimiento sobre el objeto
del contrato.

Criterios de Caracterización

La noción ha evolucionado con el tiempo formulándose diversos criterios de caracterización para

distinguir los contratos administrativos de los reglados por el Derecho Privado tanto doctrinal como
jurisprudencialmente.
Partiendo de la teoría antigua negatoria de los contratos administrativos la cual entendía que todos
los contratos celebrados por la administración estaban sometidos al Derecho Privado, pasando luego por la
teoría clásica que admite luego una distinción entre los contratos civiles y administrativos para volcar en
los modernos en donde no se hacen distingos entre contratos de derecho privado y administrativo, sino
que se los llama contrato administrativo.
Los principales criterios de caracterización son :
a. Subjetivo : considera que para que exista contrato administrativo, una de las partes debe ser la
Administración Pública en cualquiera de sus ramas jurídicas. Esto para algunos autores no es
suficiente para dar el carácter de administrativos a un contrato. Rige como condición necesaria
que una de las partes signatorias sea una organización estatal, pero eso sólo no es suficiente.
b. Criterio de la Jurisdicción Aplicable : establece que cuando el fuero que debe entender en las
divergencias que surjan de un contrato en la cual intervenga la administración, si ese fuero es el
contencioso administrativo el contrato es administrativo y cuando compete a los llamados
juzgados civiles o comerciales el contrato es de derecho privado. Es evidente que este criterio no
permite calificar la naturaleza del contrato ya que es una consecuencia de ella, y no una causa.
c. Forma : este criterio de la antigua doctrina española sostiene que se está en presencia de un
contrato administrativo o civil cuando el procedimiento mediante el cual es Estado llega al
contrato es el establecido por el Derecho Público o no.
d. Criterio de la Voluntad de las Partes : la sola voluntad de las partes no es suficiente para
asignarle a un contrato la condición de administrativo. Si bien el consentimiento es
imprescindible, ello no es suficiente para caracterizar el tipo de contrato.
e. De la Disposición Implícita o Explícita de la Ley : este criterio aparece cuando una norma legal
prescribe que determinado contrato es administrativo, o cuando de la interpretación de sus
previsiones surge tal carácter o calificación. Son verdaderos contratos administrativos no por su
naturaleza, sino por la decisión implícita o expresa de la ley.
f. Objeto : El origen francés de esta teoría se vincula con la institución del servicio público cuya
organización y funcionamiento sólo podía concebirse mediante un contrato administrativo. Otra
doctrina en cambia sostiene que serán contratos administrativos aquellos que tienen un fin
público o cuyas prestaciones estén referidas a un fin esencial del Estado.
g. Criterios de las Cláusulas Exorbitantes : es el que tiene en consideración que un contrato es
administrativo cuando, además de ser la Administración Pública una de las partes contratantes,
 contiene cláusulas exorbitantes o que resultarían ilegítimas o ilícitas en el caso de incorporarse a
un contrato de tipo privado, dentro del ámbito civil o comercial.
Después de revisar los diversos criterios que la doctrina ha establecido para distinguir los
contratos públicos, coincidimos que :
1. una de las partes debe ser la Administración Pública
2. debe estar dominado por la existencia de un régimen jurídico exorbitante del Derecho Privado
o Común (civil o comercial).

Cláusulas Exorbitantes

La aplicación del contenido de las llamadas cláusulas exorbitantes supone el ejercicio de una
facultad estatal que se concreta en actos unilaterales de la administración.
Este principio le permite a la Administración imponer obligaciones en la realización de los actos
administrativos en la esfera contractual tales como por ej. los controles, sanciones, rescisiones, etc., que
están tan solo limitados por las atribuciones que tiene un órgano para disponer de tales actos. Esto es lo
que se llama Competencia Administrativa.
Este concepto también lo hace suyo la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos en su art.
tercero al normar que la competencia de los órganos administrativos debe ser expresa y surgir de la
Constitución Nacional, las leyes o los reglamentos que en su consecuencia se dicten. Por lo tanto para
analizar la legitimidad de los actos administrativos unilaterales que afectan la relación contractual, lo
primero que hay que verificar es la competencia del órgano que los ha emitido, competencia que solo
puede atribuirse a normas jurídicas expresas tales como lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia
nacional.
Mencionaremos a continuación el conjunto de cláusulas exorbitantes que configuran lo que se ha
dado en llamar la desigualdad jurídica de las partes.
a. La Mutabilidad o Flexibilidad del Contrato Administrativo : Consiste en la atribución que tiene
el órgano estatal de variar las obligaciones que fueron primigeniamente pactadas en razón de
interés público.
b. También se manifiesta la desigualdad jurídica de las partes en la facultad que tiene la
Administración en caso de incumplimiento de ejecutar el contrato por sí misma o por terceros
en forma directa y a costa del proveedor.
c. La facultad que tiene la Administración Pública en propia sede administrativa de decidir sobre
la validez o invalidez del contrato y eventualmente llegar a su extinción por razones de
legitimidad.
d. La Administración también tiene la facultad de interpretar las cláusulas contractuales y de
decidir frente a una controversia entre el Estado y el proveedor cual es la solución que ella debe
tener.
e. Así mismo se puede citar la atribución de los organismos administrativos de verificar
unilateralmente el incumplimiento contractual e inclusive la de imponer sanciones de tipo
pecuniario o de otra naturaleza.
La existencia de las cláusulas exorbitantes supone la desigualdad jurídica de las partes.

Origen e Interpretación de las Cláusulas Exorbitantes

Como ya se dijo, el conjunto de las Cláusulas exorbitantes constituyen el contenido concreto del
llamado principio o privilegio de la decisión unilateral ejecutiva y hace que el desenvolvimiento del
contrato se aparte de lo que es la ejecución de un contrato en el ámbito del derecho privado.
En virtud de este privilegio, el Estado puede decidir ejecutivamente sobre la perfección del
contrato, etc., debiendo entonces, el proveedor dar cumplimiento a esas decisiones o resoluciones
administrativas con la única condición o posibilidad de recurrir en sede administrativa o judicial, contra
ellas, a posteriori y dentro de los plazos que le fija la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo.
Indudablemente todos los caracteres enunciados fueron invariablemente elaborados en función de
un contrato especial, que fue el contrato de Concesión del Servicios Públicos, sin embargo con el correr del
tiempo éste ha ido perdiendo importancia la forma progresiva porque:
a. Los estados con mayor frecuencia deciden tomar por su cuenta la prestación directa de los
Servicios Públicos.
 b. Los concesionarios ya no discuten más las modificaciones o alteraciones de los precios, o
condiciones del contrato, los incumplimientos contractuales que la administración les impone,
dedicándose a trasladar tales modificaciones directamente a los precios, o tarifas.

Una serie de contratos han ido adquiriendo una mayor importancia, tales como los contratos de
suministro y de obra pública. No estando de por medio la noción de servicios públicos
desaparecieron los prejuicios jurídicos que habían oscurecido el tratamiento del tema y se
fueron moriguerando e incluso eliminando muchos de los caracteres clásicos y es así como hoy
en día se advierte que:

No hay en el Contrato Administrativo una relación de absoluta subordinación, sino más
bien de colaboración.

La flexibilidad y la mutabilidad han sido reducidas por la propia legislación que impone
límites generalmente bajos del 10% o 20% más allá de las cuales no puede obligarse el
contratista a aceptar la modificación.

La facultad administrativa de imponer sanciones al contratista también debe estar
fundado por ley o contractualmente.

La cláusula en la cual si el contratista dejaba de cumplir con sus obligaciones ante el
incumplimiento de la Administración debía considerarse que el era el único
responsable, debiendo extinguirse el contrato por su exclusiva responsabilidad también
ha sido modificado.

Actualmente se dice que los contratos son celebrados de buena fe lo que lleva a que la
Administración no deba actuar como si se tratara de un negocio lucrativo, ni a tratar de
obtener ganancias a costo del contratista (Teoría del Enriquecimiento ilícito de la
Administración a costa del administrado).

Se admite que si bien la equidad no es un a fuente del Derecho Administrativo, debe ser
tenida en cuenta por la Administración al resolver casos con ciertos sometidos a su
decisión.

Se admite la Teoría de la Imprevisión, tanto en la legislación como en la jurisprudencia,
en virtud de la cual el encarecimiento de la mano de obra y de los materiales que el
contratista deba utilizar dan lugar a un derecho a obtener el reconocimiento de los
mayores costos que ello le ocasionó.
Como Conclusión, podemos decir que todo ésto en definitiva significó que todos los contratos que
celebre la Administración tiene primordialmente un régimen de Derecho Público. Con todo es posible
observar que no todos los contratos celebrados por la Administración tiene un régimen igual.
Para expresarlo gráficamente si antiguamente podíamos encontrar dos categorías bien definidas y
totalmente opuestas de contratos de la Administración, civiles y administrativos, en la actualidad
encontramos un acercamiento entre los extremos que no llegar a ser total y deja subsistente diferentes
matices de contratos administrativos.
Hoy en día nosotros encontramos un acercamiento de los extremos.

Civil Administrativo

Contrato
Administrativo
Dcho. Civil Dcho.Adm.
Pleno Autoritario

Dentro de ésta zona gris cubierta por los contratos administrativos, a mitad de camino entre el
Derecho Privado y el clásico Derecho Administrativo. Corresponde ubicar como más próximo al Derecho
Administrativo al Contrato de Concesión de servicios públicos y como más próximo al Derecho Civil, el
contrato de Cesión, Permuta y Donación.
 Derecho Civil

Contrato de Cesión, Permuta. donación

Contrato de Locación
Contrato de Compra - Venta de Inmuebles
Contrato de Obra Pública
Contrato de Suministro
Contrato de Función Pública
Contrato de Concesión de Obra Pública
Contrato de Concesión de Servicio Público

Derecho Administrativo

Conceptos Generales

La definición formulada por la Hacienda Pública destaca la circunstancia elemental de que al fin de
satisfacer las necesidades colectivas, el Estado requiere de medios económicos.
Para producir esos medios, el Estado dispone de dos medios o facultades:
a. Lo que deviene de su poder de imperio, de carácter coactivo, en cuya virtud exige a los
habitantes sometidos a su potestad, tributos en dinero o en especie, expropia bienes, requisa bienes o
demanda la prestación de servicios personales .
b. La vía voluntaria o contractual mediante la celebración de actos jurídicos bilaterales convenidos
convenientemente con los particulares.
El estudio de los Contratos Administrativos es materia propia del Derecho Administrativo. La
Contabilidad Pública empero, se ocupa de ellos en cuanto pueden surgir efectos económicos, financieros o
patrimoniales, susceptibles de repercutir en la ejecución del presupuesto del Estado o en su patrimonio
además de llevar a cabo las funciones de Control de esas operaciones.

Clasificación de los Contratos Administrativos

Según la Contabilidad Pública se enuncian 2 clasificaciones de los contratos administrativos

característicos propios y distintivos:
1. Según el Criterio de la Incidencia Financiera
2. Según el Criterio de la Incidencia Patrimonial

1. Criterio de la Incidencia Financiera


Contratos de los cuales derivan los llamados gastos en sentido financiero, es decir, dan
origen a salidas de dinero del Tesoro, como puede ser el Contrato de Suministro, el
Contrato de Obra Pública.

Contratos de los cuales derivan entradas de dinero, creando fuente de riqueza, como
por ejemplo los Contratos de Venta o de Locación de tierras de propiedad fiscal.

Contratos Mixtos que originan entradas y salidas de dinero, como por ejemplo, los
Contratos de Empréstitos.
2. Criterio de la Incidencia Patrimonial

Contratos que originan aumentos en el activo, es decir, producen incrementos
patrimoniales, como por ejemplo los contratos de suministros con destino de
almacenamiento, contrato de Obra Pública.

Contratos que originan disminuciones de activo, por ejemplo la venta de bienes
susceptibles de posesión estática, venta de tierras fiscales.

Contratos que no originan ni aumentos ni disminuciones de activo como por ejemplo,
los empréstitos.

La Competencia de Poder Administrador

 Corresponde establecer cual es el órgano administrador, que tiene competencia para celebrar
contratos administrativos dentro de la Hacienda Pública.
En la Argentina, la cuestión acarrea pocos problemas, ya que basta concurrir para ello a la
Constitución nacional en su art. 99 y 100 inc. 1 donde establece que el jefe de Gabinete es el que ejerce la
Administración General del país y el inc. 13 que es el refrenda los actos de gobierno.
Corresponde en consecuencia al Poder Ejecutivo la competencia para la celebración de los
contratos que obligan al Estado. Sin embargo, ésto no quiere decir que dicho poder está facultado para
hacerlo con discrecionalidad. La competencia contractual del Poder Ejecutivo es una facultad reglada por
ley, es no discrecional, en consecuencia las limitaciones a ésta facultad son de 2 órdenes:
a. Control Parlamentario: este puede ser Anterior o Preventivo, Concomitante y Ulterior o Crítico
b. La Elección de la Contra Parte.

a. Control Parlamentario
a.1. Control Preventivo
a.1.1. En cuanto a los contratos que originan gasto el Poder Ejecutivo debe contar
con una atribución o autorización legislativa, conforme lo establece la
Constitución Nacional en el art. 75 inc 8 (donde el Poder Legislativo fija el
límite a los gastos), y el art. 100 inc 7 ( establece que es atribución del Jefe
de Gobierno recaudar los recursos y ejecutar el presupuesto). El Poder
ejecutivo, si bien tiene una habilitación general para celebrar contratos,
necesita de la autorización legislativa para gastar. Esta autorización puede
provenir de dos formas :
a. En forma indeterminada, mediante partidas asignadas en el Presupuesto,
el Poder Ejecutivo está autorizado a celebrar los contratos reputados
indispensables.
b. En forma expresa y determinada, por ejemplo, la compra de bienes
inmuebles que necesitan mandato constitucional o autorización legislativa.
a.1.2. En cuanto a los contratos originarios de entradas o de recursos, el control
Preventivo no aparece tan claramente definido. La Constitución Nacional
no hace mención expresa en General, pero sí lo hace en carácter particular
para ciertos contratos. El más frecuente en ésta categoría es el referido a la
venta o locación de tierras de propiedad fiscal (el art. 4 de la CN y el art. 75
inc 5). Pero ello no quiere decir que el Congreso deba autorizar contrato
por contrato, sino que, por el contrario, el Congreso suele en virtud de
facultades que le son propias, autorizar o dar con carácter general por
conducto de leyes orgánicas, tales autorizaciones. Por ejemplo la ley 22423
facultó al Poder Ejecutivo a vender bienes inmuebles del dominio privado
del Estado que no fueron considerados indispensables para el
cumplimiento de sus funciones, por una ley ya derogada, también se
autorizaba al Poder Ejecutivo para vender la tierra rural o urbana de
propiedad de la Nación.
a.1.3. Contratos mixtos : el Poder Ejecutivo tampoco puede celebrar éstos tipos de
contratos en forma directa, sino que por el contrario, requiere la
autorización previa del Congreso Nacional según el art. 4 y 75 de la
Constitución Nacional.
A ésta altura debemos distinguir entre lo que es el crédito a largo plazo,
llamado también la deuda consolidada del Estado, configurada por los
empréstitos, y que le corresponde contar con la autorización previa del
Congreso Nacional y en virtud de la ley 24156 se requiere en la actualidad,
la intervención de un sistema, que es el sistema de crédito público, con un
órgano rector que regula todo lo concerniente a esa actividad, que es la
Oficina Nacional de Crédito Público. Debemos distinguir la Deuda a corto
plazo o flotante, también llamada deuda del Tesoro, configurada por letras
y bonos del Tesoro, anticipos bancarios. En este caso, se le ha consignado
una autorización limitativa al Poder Ejecutivo para hacer uso de ésta
atribución (crédito a corto plazo), según el art. 82 de la Ley de
Administración Financiera, la cual a su vez tiene como límite lo dispuesto
en la ley anual de Presupuesto.
 a.1.4. En lo que respecta en los contratos en los cuales no interviene el dinero
hemos citado a la permuta. Para este caso la solución es diferente según se
trate de bienes inmuebles o bienes muebles. Para la permuta de bienes
inmuebles del dominio privado del Estado se requiere autorización expresa
del Poder Legislativo, según lo establece el art. 75 inc 4 de la CN. La
permuta es un acto de enajenación, pues transfiere el dominio de una cosa.
Para los bienes muebles, el Poder Ejecutivo puede proceder a su permuta
sin la autorización previa del Poder Legislativo.
a.2. Control Concomitante: es el ejercido en el mismo momento de realizar la operación y
está previsto no en forma directa, sino en forma tácita en la Constitución Nacional,
en su art. 71, que establece que cada una de las Cámaras puede requerir la presencia
de los funcionarios para que efectúen explicaciones de su accionar.
a.3. Control Crítico o Ulterior : está establecido por el art. 75 inc 8 última parte, en el cual le
da al Congreso la atribución de aprobar o desechar la Cuenta General del Ejercicio.
Si los contratos que celebra el Poder Ejecutivo tienen repercusión financiera, ello le
producirá también un reflejo contable en la Cuenta General del Ejercicio.
b. La segunda limitación importante de la facultad del Poder Ejecutivo para celebrar contratos
administrativos, es la de no dejar enteramente librado al Poder Ejecutivo la elección de la contra
parte, o sea la de la persona con quien ha de contratar. A éste respecto se discute si le cabe dejar
librado al poder Ejecutivo para contratar con absoluta libertad con quien considere más
conveniente o si, por el contrario, debe establecer con carácter obligatorio el principio general de
la Adjudicación Pública. A éste respecto existen dos doctrinas :
1. Otorgar una facultad amplia al Poder Ejecutivo para la elección de la Contra Parte.
2. Otorgar una facultad restringida al Poder Ejecutivo para la elección de la contra parte a través
del sistema de Adjudicación Pública.
De éstas dos posiciones doctrinarias, la doctrina y la legislación se han inclinado por la última.

Contrato de Suministro

Aspectos Generales

Concepto

Contrato administrativo celebrado entre un particular y una persona jurídica de derecho publico,
para la provisión de suministro o prestación de servicios mediante el pago de una retribución en dinero,
que tiene una finalidad de interés publico previendo el régimen especial que rige este acuerdo la existencia
de cláusulas exorbitantes al derecho privado.

Partes

 Administración Publica (Estado Nac., pcial, municipal);

 Particular (persona física o jurídica)

Objeto

Provisión de cosas muebles, fungibles o no, semovientes, objetos materiales que tengan valor.

Finalidad

 Para la adm.publica: lograr la satisfacción de un interés publico.

 Para el particular: obtener una retribución en dinero.
 Para el Estado: que se entregue el suministro en la forma indicada.

Procedimientos de Contratación

La selección del cocontratante se realiza por alguno de estos procedimientos: licitación publica,
licitación privada, contratación directa, remate publico, concurso.
 Licitación Publica

Los contratos celebrados para la adquisición de bienes deben respetar principios fundamentales de
interés publico basado en razones de moralidad, seguridad, igualdad.
La licitación publica como institución protectora de ambas partes contratantes con características
que permiten desarrollar un procedimiento legal y técnico para determinar quienes están en mejores
condiciones para proveer determinado material.
La licitación publica determina cual es el cocontratante que ofrece las condiciones más ventajosas,
el elemento que esta necesita, mediante la presentación de propuestas ajustadas a las bases de pliegos de
condiciones y con una igualdad de posibilidades que una vez evaluadas permite la selección del proveedor
con la oferta más conveniente. Caracterizamos a la licitación publica como el procedimiento administrativo
de preparación de la voluntad contractual, por el que un ente publico en ejercicio de la función
administrativa invita a los interesados para que sujetándose a las bases fijadas formulen propuestas de
entre las cuales se seleccionara la más conveniente.

Etapas

1. La administración resuelve contratar, confecciona el pliego de condiciones que es la ley de la

licitación, que especifica objeto de la contratación, derechos y obligaciones de las partes.
2. Aprobado el pliego se invita a presentar las ofertas “llamado a licitación”.
3. Se presentan las propuestas ante la autoridad administrativa.
4. Las propuestas se formulan por escrito en sobre cerrado. En el día, hora y lugar indicado en
presencia de, los intervinientes y de los órganos competentes se produce la apertura de los
sobres.
5. Luego se pasan las propuestas a estudio de los organismos técnicos encargados de asesorar a la
autoridad que ha de adjudicar la licitación. La adjudicación puede ser inmediata cuando ya
están establecidas las condiciones del suministro o puede ocurrir, como pasa generalmente, que
las condiciones se establezcan en la propuesta tal como el plazo de entrega, formas de pago, etc.
entonces surge una etapa en las que se estudian las propuestas llamada preadjudicacion.
6. Se llega luego a la conclusión de cual propuesta es la mejor. Si esta no merece observaciones y se
halla en un todo de acuerdo con lo estipulado en el pliego de condiciones es aceptada a través
de la adjudicación. Los oferentes no adjudicatarios quedan en absoluta libertad de acción.
7. Posteriormente se perfecciona la voluntad administrativa contractual y el contrato mismo con la
notificación de la adjudicación, aprobación, homologación, etc.

Ambito de Aplicación

No se exige la licitación publica para una clase determinada de contratos, ni la licitación privada o
contratación directa para tal otro grupo, en principio todos los contratos de la administración
pueden perfeccionarse por cualquiera de los procedimientos, pero hay excepciones por ej. en la
obra publica se utiliza la licitación, en el empleo publico el concurso y en la venta de bienes el
remate publico.
La licitación publica se aplica preferentemente en la obra publica, concesión de obra publica y
suministro, mas excepcionalmente en la concesión de servicios públicos.
La licitación publica es obligatoria en ciertos casos y facultativa en otros. En algunas
oportunidades es inexcusable por imperio legal, bajo pena de nulidad y sin perjuicio de las
responsabilidades que su inobservancia traiga aparejada.

Principios Jurídicos

Publicidad: cuanto mayor sea la publicidad que se le da a un llamado mayor será la

afluencia de interesados en competir. Es obligatoria la publicación en el boletín oficial y es
conveniente también en diarios y otros órganos de difusión.
Concurrencia: los distintos regímenes de compra o reglamentos de contrataciones nacionales
y provinciales establecen que para que halla una buena competencia de precios, los pliegos deben
favorecer la concurrencia de la mayor cantidad de oferentes para una mejor selección. No se deben
poner cláusulas generales o particulares que limiten la concurrencia.
 Igualdad: la igualdad de trato o pie de igualdad solo se puede obtener sí:
1. Se respeta al máximo las cláusulas establecidas en los pliegos;
2. Se toma en cuenta las observaciones al procedimiento por parte de los proponentes.

Licitación Privada

Es el procedimiento de contratación en el que interviene como oferentes las personas o entidades

expresamente invitadas por el estado. Es una invitación o pedido de oferta dirigido por el estado a
empresas o personas determinadas discrecionalmente para cada caso. Se la denomina licitación privada,
licitación restringida o concurso limitado por oposición a la lic.publica.

Diferencias entre la Licitación Publica y la Licitación Privada

Licitación Publica Licitación Privada

Se dirige a todos los posibles proponentes.
personas.
Afluencia de proponentes ilimitada.
La presentación de oferentes obedece a un
llamado publico.
Se dirigen a determinadas
La afluencia es limitada
El llamado es personal, directo.

Diferencia entre Licitación Privada y Contratación Directa

La contratación directa es un procedimiento por el cual es estado elige directamente al

cocontratante, sin concurrencia u oposición.
La licitación privada parte del principio de la concurrencia competitiva de varios oferentes
invitados por el estado.
La diferencia radica en la forma de tramitar la elección del cocontratante.
La contratación directa: es la contratación con un solo particular al que se le adjudica la obra.
La licitación privada: es la licitación entre un numero limitado de particulares que se eligen por su
capacidad técnica. La ley nacional de obra publica 13064 art.9 y la ley de contabilidad 23354/56 art.56
disciplinan estos procedimientos.

Numero de invitados en la Licitación Privada

Debe invitarse como mínimo a 6 casas comerciales del rubro, las cuales deben estar inscriptas en el
registro de proveedores del estado. Las invitaciones deben efectuarse en forma rotativa entre las firmas
inscriptas en el registro.
El estado puede invitar a personas no inscriptas, cuando se trate de propietarios de cosas o
productos que no se dediquen habitualmente a su venta, cuando se trate de servicios u obras de artistas o
profesionales, etc. tampoco vicia que se invite a menos de 6 oferentes.

Licitación Privada fracasada, desierta y anulada

En los casos de licitación privada fracasada por ofertas inadmisibles o inconvenientes, o desierta
por incomparecencia de oferentes debe resolverse la situación mediante la contratación o trato directo.
Si la licitación privada fuere anulada por vicios en su sustanciacion, debe reiterarse el
procedimiento, como si no hubiera existido el acto.
En la eventualidad de recurrir a la licitación privada o la contratación directa, como
procedimientos subsidiarios y de excepción ante una licitación publica fracasada por ofertas inadmisibles,
o desierta, la contratación ha de efectuarse sobre la base de los pliegos que se utilizaron en la licitación
publica, sino la licitación será nula por vicio de forma.

Garantía de Oferta en la Licitación Privada

Uno de los supuestos en que no se aplica las reglas jurídicas de la licitación publica es en lo
referente a la garantía de oferta.
 La exclusión de la garantía de oferta precontractual se justifica pues la obligación de mantener la
propuesta en el procedimiento licitatorio privado queda satisfecha ampliamente con la elección voluntaria
que hace el estado los cuales a su vez deben estar inscriptos en el registro de proveedores del estado.

Régimen jurídico de la Licitación Privada

El procedimiento licitatorio privado carece de una normacion jurídica especifica. En consecuencia

se aplica por analogía las normas y principios jurídicos de la licitación publica, salvo en lo atinente a la
garantía de oferta y las reglas sobre publicidad pues la publicidad del llamado es reemplazado por el
sistema de invitación directa de los oferentes.

Contratación Directa

La contratación directa o concurso directo es el procedimiento por el cual es estado elige

directamente al cocontratante, sin concurrencia, puja u oposición de los oferentes.

Caracteres Jurídicos
1. Falta de concurrencia, puja u oposición;
2.Competencia del estado para dirigirse libremente a quien juzgue conveniente y solicitarle
una oferta de contrato;
3. Renunciabilidad del procedimiento en favor del estado, dado su carácter facultativo;
4. Obligación del estado de requerir ofertas a 3 casas del ramo;
5. Facultad de la administración aun en los casos en que se requieren 3 ofertas, de contratar
libremente motivando y dando razones de su proceder;
6. Facultad de la administración en los casos mencionados para contratar libremente por
incomparencia del numero mínimo de oferentes;
7. Aplicar el criterio de mejor oferta;
8. Competencia para rechazar la oferta de contratación directa por precio inconveniente.
Cuando puede recurrirse a la contratación directa:
a. Cuando la operación no exceda de $750 ajustables;
b. La compra de inmuebles en remate publico, previa fijación del precio máximo a abonarse en la
operación;
c. Cuando las circunstancias exijan que las operaciones del gobierno se mantengan secretas, el
secreto se establece por ley o por medio de partidas presupuestarias;
d. Por razones de urgencia en que a mérito de circunstancias imprevistas no pueda esperarse la
licitación en situaciones objetivas que obligan a proceder sin demora;
e. Cuando una licitación haya resultado desierta o no se hubiese presentado en la misma, ofertas
admisibles;
f. Las obras científicas, técnicas o artísticas cuya ejecución deba confiarse a empresas, persona o
artista especializado. Se debe documentar la necesidad de especialización y los antecedentes
que acrediten la capacidad científica, técnica o artística;
g. La adquisición de bienes cuya fabricación o venta sea exclusiva de quienes tengan privilegios
para ello o que solo posean una determinada persona o entidad, siempre y cuando no hubiese
sustitutos;
h. La compra y locación que sea menester efectuar en países extranjeros siempre que no sea
posible realizar en ellos la licitación;
i. Cuando exista notoria escasez en el mercado local de los bienes a adquirir, circunstancia que
deberá ser acreditada;
j. La contratación entre reparticiones publicas o en las que tenga participaciones el estado;
k. La venta de productos perecederos y destinados al fomento de la actividad económica del país;
l. La reparación de vehículos y motores;
m. La compra de semovientes por selección.

Remate Publico

Se aplica preferentemente en el ámbito privado y también en la administración. Consiste en la

compra y venta de bienes en publico, sin limitación de concurrencia y al mejor postor. La adjudicación se
hace en el mismo acto en publico, previa publicidad del llamado, ante una concurrencia indiscriminada,
con base estimada o si ella, a favor del precio mas elevado.
El remate publico como procedimiento contractual del estado esta expresamente autorizado por el
art.56 ley nacional de contabilidad y el reglamento de contrataciones del estado.
El estado puede intervenir:
1. Vendiendo: el procedimiento debe efectuarse por medio de órganos y entes estatales
competentes para muebles el ente competente es Banco Ciudad de Bs.As. y para inmuebles
Bco.Hipotecario Nac.
2. Comprando: el funcionario que formula la oferta por el estado no puede ofrecer un precio que
exceda al que ha sido autorizado.

Concurso

Es un procedimiento de selección del cocontratante por oposición y en razón de la mayor

capacidad técnica, científica, cultural o artística entre los representantes o intervinientes. Difiere de los
demás procedimientos en que la oposición emergente de la concurrencia no tiene en vista las condiciones
de orden técnico, economico-financiero sino las condiciones de orden tecnico-personal.
Es un medio de selección de la persona más idónea para ejecutar una prestación publica, tiene en
cuenta las condiciones personales del candidato.

Ambito de Aplicación

Es viable en los contratos de obra publica y de empleo publico.

Bases del llamado concurso

Son el equivalente del pliego de condiciones del procedimiento licitatorio. Se trata de un conjunto
de cláusulas obligatorias, dictadas unilateralmente por el Estado que regulan el trámite de procedimiento y
la elección o aceptación del candidato. Son obligatorias para las partes. Fijan los derechos de la parte y
establecen el vínculo.
El “llamado a concurso” es un “pedido de ofertas”. Formulado el mismo las bases del concurso
operan como una autolimitación de la administración.

Selección en el Concurso

La elección o aceptación del candidato, finalmente el cocontratante del estado es el equivalente de

la adjudicación en el procedimiento licitatorio. Esa elección tiene la forma juridica “ de acto
administrativo”.
El procedimiento concursal es obligatorio o esencial en los supuestos en los supuestos en que el
ordenamiento jurídico lo requiere expresamente, por ejemplo para la provisión de ciertos cargos públicos
mediante previo concurso de oposición . Cuando no se exige concurso podrá recurrirse validamente a la
tratativa directa o simple designación.

Régimen Jurídico Aplicable

El concurso como procedimiento de selección del co - contratante, debe ejecutarse:

1. Al régimen jurídico concreto previsto reglamentariamente para la formación del contrato de
que se trate, por ej. Empleo publico.
2. Rigen imperativamente y de modo vinculante las pautas señaladas para las bases del
llamado a concurso.
3. Por analogía e interpretación, se aplican en todo cuanto no fuere incompatible con la
naturaleza de procedimiento concursal, las reglas y principios de la licitación publica.
Fases del Procedimiento Licitatorio

Publicidad del Llamado a Licitación

 Redacción de los Anuncios: los anuncios deben contener:

1. Nombre del organismo licitante.
 2. Objeto de la contratación
3. Lugar en donde se pueden retirar o ser consultadas las cláusulas particulares.
4. Lugar de presentación de las ofertas, día y hora en que se procederá a la apertura.
Se deben publicar en el boletín oficial de la Pcia. en la cual hubiera de efectuarse el suministro o
servicio. A falta de boletín oficial o si durante el periodo de anticipación pertinente no fueran
publicados estos, los anuncios serán en el diario de la capital de la Pcia. donde se realizare el
suministro o servicio.
 Plazos: cuando el monto presunto de contratación exceda el valor que periódicamente fija el
poder ejecutivo, los anuncios se efectuaran por 8 días y con 12 de anticipación a la fecha de
apertura, sino sobrepasa dicho monto los días de publicación y anticipación se establecerán en
2 y 4. Para el cómputo de dichos plazos no se considerará el día de apertura de la licitación. El
incumplimiento de los avisos por el plazo fijado afecta de nulidad el acto realizado.
 Ampliación de Plazos: se establece que en los casos de contrataciones que, por su importancia o
conveniencia, ya sea por la cantidad de renglones que se licita, como por el valor conjunto y/o
individual de los mismos, deberán ampliarse los plazos de anticipación, además de hacer otras
publicaciones.
 Invitaciones a la licitación: Sin perjuicio de las publicaciones obligatorias, los organismos pueden
invitar a concurrir a firmas comerciales inscriptas en el registro de proveedores, la invitación
mínima es de seis casas comerciales del rubro. En este caso los pliegos se deben exhibir en
carteleras o carpetas.

Registro de Proveedores del Estado

La finalidad de los registros es seleccionar a las personas o empresas que desean contratar con
organismos oficiales, exigiendo requisitos mínimos de capacidad, solvencia, idoneidad y responsabilidad.
Por ello los requerimientos se refieren siempre a la capacidad jurídica, técnica, económica y financiera y el
cumplimiento de las disposiciones legales (libros y registros, inscripción, etc.). El organismo a cargo del
registro es la Contaduría General de la Nación. La inscripción registral es un reuisito de fondo.

Garantías

Generalidades

Los oferentes que se presentan en la licitación pública deberán constituir una garantía, además de
reunir los requisitos anteriormente señalados. Esta garantía precontractual difiere de la garantía de
adjudicación, porque la primera deben constituirla todos los oferentes en cambio la segunda solo los
adjudicatarios seleccionados.
La garantía de oferta avala la solemnidad del contrato, la garantía de adjudicación tiende a
asegurar el cumplimiento del contrato.

Clases y Montos

De La Oferta: I. 5% del valor total de la oferta

II. 10% en los casos de permisos y concesiones y ventas por al estado.
En los casos de cotizar con alternativas, la garantía se calculará sobre el mayor valor propuesto.

De la adjudicación: 10% del valor total de la adjudicación.

Contragarantía

Por el equivalente de los montos que reciba el adjudicatario, como adelanto en aquellas
contrataciones en aquellas contrataciones en los que los planes de financiamiento prevean tales entregas.

Presentación de la Garantía de Oferta

Salvo exigencia en el pliego, no será necesario constituir la garantía del 5% en la presentación de la

misma. En la apertura, la administración puede exigirla, aunque el pliego no lo diga.
 Error en el Monto de la Garantía

No se rechazaran las ofertas, cuando por error la garantía presentada fuera de un importe inferior
al que corresponde, no superando el error un 20% del importe correcto.

Formas de Garantías

La garantía de la Oferta y de la Adjudicación deberán constituirse en algunas de estas formas a

opción del oferente o adjudicatario:
1. En efectivo, depósito en Bco Nación acompañando boleta de depósito, si no existe sucursal o
por razones de emergencia se deposita en la dependencia del licitante.
2. En cheque certificado, contra entidad bancaria o con preferencia al lugar de la licitación o giro
postal o bancario.
3. En títulos aforados a su valor nominal, de la deuda pública nacional, bonos del tesoro emitidos
por el estado nacional o cualquier otro valor similar nacional, provincial o municipal, siempre
que estos dos últimos se encuentren en la bolsa de comercio de buenos aires.
4. Con aval bancario u otra fianza.
5. Mediante la afectación de créditos que el proponente o adjudicatario tenga liquidados y al
cobro en organismos de la administración nacional.
6. Con seguro de caución, mediante pólizas aprobadas por la superintendencia de seguros de la
nación.
7. Cuando el monto de la garantía no supere los $750, con pagaré a la vista.
Mientras subsista la obligación principal a la cual avala ella debe permanecer vigente, una vez
cumplida la garantía caducara.

Devolución

Las garantías serán devueltas a los oferentes o adjudicatarios de oficio o a solicitud de los
interesados. Las garantías de ofertas serán devueltas de oficio a los proponentes que no hayan resultado
adjudicatarios. Las garantías de adjudicación serán devueltas de oficio cuando se haya cumplido el
contrato. A solicitud de los interesados se puede proceder a la devolución parcial. El derecho de retiro de
las garantías prescribe al año de ser notificados por el organismo licitante.

Excepciones de Constitución de Garantías (carácter taxativo)

1. Contrato de monto menor al establecido en el art. 56 inc.3 de la LNC.

2. Contrataciones de artistas y profesionales.
3. Contrataciones interadministrativas.
A simple requerimiento de autoridad administrativa tiene que hacer efectiva las garantías.

Sustitución

Dado el carácter operativo de las garantías, nada obsta para que una vez constituidas puedan
sustituirse por otras de las permitidas por reglamento de contrataciones, ya que igualmente sigue
cumpliendo la finalidad perseguida. Otro caso de sustitución de garantías esta dado por el cumplimiento
de las obligaciones contractuales dentro del término de integración de garantía.
El cumplimiento de la prestación dentro del plazo de integración de la garantía exime al adjudicatario de
esta obligación salvo el caso de rechazo.

Pérdida de la Garantía

En la garantía de la oferta, su pérdida procederá por desistimiento de oferta antes del vencimiento
del plazo estipulado en los pliegos de condiciones como plazo de mantenimiento. En caso de desistimiento
parcial se procederá en forma proporcional.
Cuando se trate de garantía de adjudicación, la pérdida procederá por rescisión de contrato en
proporción a la parte incumplida.

Eximición de Presentar Garantía

 El reglamento de contrataciones del estado admite la eximición de presentar garantías a las firmas
que cumplan con los requisitos que establece.
Las firmas inscriptas en el registro de proveedores del estado deberán:

Tener una antigüedad de inscripción mayor a 3 años.

Haber cumplido los compromisos contradices con organismos estatales
Cumplidos estos requisitos podrán requerir a la Contaduría General de la Nación que se les exima
de presentar la garantía de adjudicación hasta un monto determinado.
Para requerir la eximición el proveedor deberá presentar referencias, luego la Contaduría General
de la Nación procederá al estudio de los antecedentes presentados y decidirá si se otorga o no la eximición.

Caducidad

La eximicion de garantías caduca en los siguientes supuestos:

1. A los 5 años de otorgadas, pudiendo ser requerida su renovación la cual, de concederse, lo será
por periodos iguales, mediante resolución de la Contaduría General de la Nación.
Esta franquicia caduca automática y definitivamente en caso de baja o de aplicarse a la firma la sanción de
suspensión en el registro de proveedores del estado, sin que ello afecte los contratos en curso de
cumplimiento.

Pliego De Condiciones

Pedido. Requisitos

a. Formular el pedido por escrito

b. Establecer el objeto de la contratación y la descripción y especificación de los elementos
c. No podrá incluirse cláusulas que restrinjan la concurrencia de oferentes. En caso de que el ente
licitante así lo haga, deberá fundarlo debidamente para no contravenir expresas disposiciones
vigentes.
d. Estimar su costo de acuerdo con las cotizaciones de plaza. Esto es importante por dos razones:

para adoptar el procedimiento más adecuado a las normas vigentes (licitación pública,
privada, etc.)

para evaluar la realidad de los precios cotizados ( que no sean viles, o irrisorios).

Definición y Caracterización

Los pliegos son instrumentos escritos que contienen las normas jurídicas y especificaciones técnicas
que han de regular la preparación o formación y ulterior ejecución del contrato.
El pliego de condiciones es el conjunto de cláusulas redactadas por la administración especificando
el suministro, obra o servicio que se licita, fijando las condiciones del contrato a celebrar, y determinando
el trámite a seguir en el procedimiento de licitación.
El pliego de condiciones generales esta constituido por las normas jurídicas que implican la
aplicación en forma concreta, de la normativa administrativa válida para todos los contratos de la
administración.
Si el pliego de condiciones contiene cláusulas ilegales como: especificaciones que favorezcan
situaciones particulares y que solo puedan ser cumplidas por determinada persona, o identidad, se indique
la marca, cuando configuren cláusulas limitativas, etc., se podrá:
1. Impugnar u observar el pliego defectuoso.
2. Interponer recurso administrativo
3. Considerar esas cláusulas como inexistentes, y presentar la oferta apartándose de ellas, sin
perjuicio de la impugnación del pliego.

Cláusulas Particulares.

1. Lugar de presentación de la oferta, día y hora hasta que se las admitirá y se efectuará el acto de
apertura.
2. El Plazo de mantenimiento de la oferta es de 30 días, salvo excepciones fundadas y consignadas
en las cláusulas particulares.
 3. Previo a la adjudicación, una comisión de preadjudicaciones determina las válidas y la de mejor
precio. Este acto denominado “preadjudicación”, debe ser publicado por uno, dos o tres días ,
como mínimo, según se trate de contrataciones directas, licitaciones privadas o publicas
respectivamente.
4. Debe establecerse el lugar y la forma de entrega.
5. El plazo de entrega lo determina el oferente pero no podrá superar los 180 días, salvo
excepciones justificadas. Si se hubiera omitido es de 30 días.
6. Establecer los lapsos en que se podrá recabar entregas parciales.
7. El valor asignado constara en los pliegos de base y especificaciones cuando estos incluyan
planos, diagramas, especificaciones, etc. Al valor se determinara según el costo, dividido por la
cantidad de pliegos que se estime vender.

Publicidad y Notificación

El pliego de condiciones generales, por cuanto reviste forma jurídica de “reglamento” debe ser
publicado, el pliego de condiciones particulares, en cambio, por cuanto reviste forma jurídica de acto
administrativo, debe ser notificado.

Oferta

Generalidades

El procedimiento de las adquisiciones estatales abarca 2 etapas: una precontractual, y otra

contractual. La fase precontractual se inicia ante una necesidad de compra por parte del organismo, de
determinado suministro, con la respectiva emisión del pedido interno de efectos, la redacción de los
pliegos de bases y condiciones particulares ajustados siempre al pliego reglamentario, el llamado a
licitación, el estudio de ella, la presentación de la propuesta por parte del oferente, la apertura de las
ofertas, la preadjudicación, y finalmente, su adjudicación. Con esta ultima etapa y la consiguiente
notificación al cocontratante nace el contrato que da inicio a la fase netamente contractual.

Oferentes

Las personas físicas, jurídicas privadas y las jurídicas publicas nacionales y extranjeras que tengan
capacidad de derecho y de hecho.

Forma de Presentación de las Ofertas

Tiene características de fondo, dado que su incumplimiento trae aparejada la desestimación de esa
oferta. Debe ser redactada en idioma nacional. Presentada en formularios del oferente, por duplicado o en
las copias que se establezcan. Presentarse en sobre oficial suministrado por el organismo licitante, o sobre
común, con membrete del oferente, en paquete cerrado si son voluminosos. Esto asegura el secreto de la
oferta, preservándose el principio de igualdad a los oferentes que concurren al acto licitario. Contener en
cubierta licitación a la corresponde y el día y hora de apertura. Además el proponente deberá acompañar la
oferta con la garantía y las muestras, cuando así correspondiera. La oferta debe ser firmada en todas sus
hojas por el oferente. No debe tener raspaduras o enmiendas que no estén salvadas en su cuerpo principal.
Las ofertas serán admitidas solo hasta el día y la hora fijados par la apertura del acto. A cada oferta deberá
agregarse la constancia de la constitución de la garantía y de la presentación de muestras, según
corresponda.

Requisitos de la oferta.

1. Precio el pago del precio cotizado es la obligación que debe cumplir el ente licitante por el
suministro o el servicio que el oferente ofrece al estado. Debe ser unitario y cierto, en números,
con referencia a la unidad solicitada o su equivalente si esto no se prohibe expresamente en las
 cláusulas particulares, determinando en la moneda de cotización y el total general de la
propuesta, en base a la alternativa de mayor valor expresado en letras y en números. No debe
contener raspaduras ni enmiendas que no estén salvadas en el cuerpo principal de la oferta. Este
requisito es causal de desestimación de la oferta, no así los defectos de formas, como falta de
precio unitario o de totalización en las propuestas, y que no impidan por ello su exacta
comparación con las otras ofertas presentadas.
2. Plazo de entrega También es fijado por el proponente, no puede ser condicionado, debe ser
claro y preciso, y no debe contener raspaduras o enmiendas que no estén salvadas en el cuerpo
principal de la propuesta.

Cotización Total O Parcial.

El oferente podrá realizar la oferta por todo o parte de lo solicitado, o sea que podrá cotizar todos
o algunos renglones, según su conveniencia. (Estipulada tal posibilidad en las cláusulas particulares).

Efectos

El cotizante debe considerar que el solo hecho de presentar una propuesta implica pleno
conocimiento y aceptación de las cláusulas que rigen el llamado.

Plazo De Mantenimiento.

Es de 30 días a contar de la fecha del acto de apertura, o el que fije en las cláusulas particulares,
previa justificación, si fuera mayor que aquel.

Contrato de Obra Pública

Concepto de Obra Pública

Distintas Acepciones de la Locución Obra Pública

La noción de Obra Pública no es empleada con un significado único. La simplificación del lenguaje
ha hecho que se designe con tal nombre a 2 conceptos jurídicos que si bien están relacionados son
diferentes.
Varios autores han distinguido Obra Pública de Trabajo Público y dentro de éste las distinciones
siguientes :

Los trabajos realizados directamente por la Administración.

Trabajos realizados por particulares mediante contratos de Concesión de Obra Pública.

Trabajos realizados por particulares mediante sistemas mixtos. Ej. Dirección Interesada.

Trabajos realizados por particulares mediante contratos de Obra Pública con la Administración.
Esta noción no es equivocada aunque en lo que respecta al derecho argentino no reviste interés, ya
que no se presenta con frecuencia en la práctica los contratos de Dirección interesada, los de concesión,
pero si los contratos de Obra Pública para ejecutar trabajos públicos. De allí que los conceptos interesan
precisar y comparar sean precisamente los de Obra Pública y Contrato de Obra Pública.
La frase Obra Pública designa a un cierto tipo de muebles e inmuebles afectados a fines de utilidad
general. Nos referimos a un tipo de cosas. Ej. Puentes, caminos, edificios, etc.
Con el concepto de contrato de Obra Pública se designa a los contratos realizados por la
Administración con particulares para que éstos construyan una Obra Pública, por lo que nos referimos a
un tipo de contrato realizado por la Administración con particulares para que estos construyan por ej. tales
puentes, caminos. Sin embargo, existen otras.

Diferencias entre Ambos

No todas las Obras Públicas se han hecho mediante contratos de Obra Pública. Ej. Contratos de
dirección interesada, o concesión de Obra Pública ; la realiza la Administración directamente ; obras
realizadas por particulares traspasadas al Estado con posterioridad.
No todos los contratos de Obra Pública tiene por objeto la construcción de una Obra Pública. Ej.
creación de objetos incorporales, reparación o mantenimiento de una Obra Pública, que el inmueble o
mueble no esté afectado a fines de utilidad general.
No todos los contratos de Obra Pública, aunque tengan por objeto la construcción de una Obra
Pública, dan sus frutos, ya que el contratos puede terminarse por rescisión por culpa de una de las partes,
etc.
En conclusión, la correspondencia entre los conceptos de Obra Pública y contrato de Obra Pública
es limitada, ya que el contrato de Obra Pública no implica la construcción de una Obra Pública, y viceversa.

Elementos de la noción de Obra Pública

Ellos son :
a. Se trata de una cosa mueble o inmueble. Este primer elemento es el que da lugar a las mayores
discrepancias en cuanto a la cosa. La importancia de la cuestión reside en relación al concepto
de dominio al cual se refiere el art. 2340 del Código Civil en uno de sus inc., el cual incluye en
tal concepto a las Obras Públicas construidas para utilidad común, sin distinguir si se trata de
cosa mueble o inmueble, por lo que “si la ley no establece la restricción del concepto de Obra
Pública referida únicamente a los inmuebles, no cabe al intérprete tampoco hacerla.
b. Se trata de una construcción artificial, ya que toda Obra Pública es indefectiblemente, una creación
humana. De allí que las Obras Públicas forman parte del llamada dominio público artificial.
c. Es de propiedad del Estado, es decir, de un ente de propiedad estatal. No se requiere forzosamente
que sea el estado el que los haya construido por su cuenta, pues puede ocurrir que los haya
adquirido por compra, expropiación o por cualquier otro título traslativo de dominio. Si bien no
se requiere que la obra haya sido construida directamente ni indirectamente por el Estado, si se
requiere que le pertenezca.
d. Está afectado a fines de utilidad general, lo cual encuentra fundamento positivo en el art. 2340
del Código Civil.

Definición Y Comparación Con El Contrato De Obra Pública

La Obra Pública es una cosa mueble o inmueble construida para utilidad común que pertenece a
una entidad estatal.
Sus diferencias conceptuales con el contrato de Obra Pública son :

La Obra Pública es un cosa mueble o inmueble. El contrato de Obra Pública puede versar sobre :
 construcción de una cosa mueble o inmueble.
 reparación o mantenimiento de tales cosas.
 elaboración de un objeto incorporal

La Obra Pública debe servir a la utilidad común, mientras que el contrato de Obra Pública no
requiere que se objeto sirva a tal finalidad.
De ésta última diferencia se ve que el adjetivo público tiene distinto significación y alcance según
sea el empleo que se le da. En el contrato de Obra Pública la adjetivación no se refiere a una presunta
finalidad de tal índole, sino que se tiende a calificar a la persona que lo celebre (estado). En la obra publica,
en cambio, la locución está más bien referida a la finalidad que la obra cumple.
 Concepto

El contrato de Obra Pública pertenece a la especie de los contratos administrativos y es el que se

celebra entre un particular y el Estado. Cuando el contrato se realiza entre particulares se lo denomina
“Contrato de locación de Obra Pública”, estando las relaciones contractuales emergentes regidas por el
Código Civil. En cambio, cuando una de las partes es el Estado, tales relaciones están regidas por la ley de
Contratos de Obra Pública” (ley 13064).
Los conflictos de intereses que puedan suscitarse en el orden privado, dará lugar a la resolución
del contrato o su ejecución forzosa. En la esfera pública, la ley 13064 establece en su art. 55 para tal caso,
que la jurisdicción aplicable será la contencioso administrativa, lo cual diferencia aun mas el contrato de
Obra Pública de la Locación de Obra Pública prevista en la legislación común.

Definición

“La Obra Pública es todo trabajo efectuado con fondos del Tesoro Público bajo la fiscalización
directa de la Administración Pública, y con destino al uso o comodidad común de los habitantes o para
permitir el funcionamiento de servicios Públicos”.
La ley 13064, en su art. 1, define el ámbito de aplicación de la ley en razón de la materia diciendo :
“Considérese Obra Pública Nacional toda construcción, trabajo o servicio de industria que se ejecute con
fondos del Tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con subsidios ( se rigen por otra ley), y las
construcciones militares que se regirán por la ley 12737 y supletoriamente por las disposiciones de la ley
13064.
El Decreto reglamentario de dicha ley establece que se entiende por construcciones, trabajos y
servicios industriales :
Construcciones : Obras viales, edificios, puentes, diques, monumentos, etc.
Trabajos : dragado, balizamiento, relevamiento, obras de ampliación, etc.
Servicios Industriales : talleres, fábricas, usinas, etc.
De tal manera están excluidas de la ley las obras realizadas por instituciones privadas con
subsidios de la Nación.

Principio de Centralización

El principio de centralizar la ejecución y el mantenimiento de las obras públicas en un organismo

especializado, ofrece ciertas ventajas por la posibilidad de permitir la división del trabajo, la
especialización de las funciones y la consecución de economías en las obras.
El propio Poder Legislativo fue dando diversos avances a esa centralización y es así que la
derogada ley de Contabilidad 12961 previó en forma indirecta que las obras públicas debían ser realizadas
por conducto del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, excepto las obras militares.

Poder Ejecutivo

Jefe de Gabinete

Ministerio de
Economía
Obras y Svs. Públicos

Secret. Ob. Pub.

Sub - Sec Sub - Sec

Ob. Pub Rec. Hidricos

La ley 13064, en su art. 2, establece que “las facultades y obligaciones de esta ley podrán ser
delegadas por el Poder Ejecutivo en autoridades, organismos o funcionarios legalmente autorizados”.
En base a ésta atribución el propio Poder Ejecutivo dicta un decreto delegando en el Ministerio de
Obra y Servicios Públicos la ejecución de construcciones, trabajos o servicios que revistan el carácter de
Obra Pública y para la adquisición de materiales, maquinarias, inmobiliarios y elementos destinados a
ellas.
En la actualidad, por ley de Ministerios, le compete al Ministerio de Economía y Obra y Servicios
Públicos asistir al presidente en todo lo inherente a las obras y servicios públicos de la Nación.

Proyecto y Presupuesto

La ley 13064 en su art. 4 establece un principio muy importante : ‘..antes de sacar una obra pública
a remate o de contratar directamente su ejecución, se requerirá la aprobación del proyecto y presupuesto
respectivos por los organismos legalmente autorizados, debiendo ser acompañado del pliego de
condiciones de la ejecución, así como de las bases del llamado a licitación a que deban ajustarse los
proponentes y el adjudicatario, y del proyecto del contrato en caso de contratación directa. La
responsabilidad del proyecto recae sobre el organismo que lo realizó.’
Con ésta disposición se trató de evitar los inconvenientes financieros y administrativos por cuanto
el contratista debía paralizar las obras por insuficiencia de crédito presupuestario debido a que se
acostumbraba a contratar globalmente obras determinadas y a medida que avanzaba su ejecución se
establecían las reales magnitudes de la obra, excediéndose generalmente las cantidades votadas por el
Congreso para tales obras.
Para estos casos ordenaba la Ley de Obra Pública que con carácter previo debía formularse el
proyecto y establecer el presupuesto, lo cual quiere decir que al llamar a licitación o contratación directa se
debe haber estudiado en detalle la magnitud de la obra tanto en sus especificaciones básicas, técnicas, etc.
como en su contenido financiero.
Esta regla no es rígida ya que la propia ley establece la excepción en su art. 4 al admitir que en
“circunstancias especiales, el Poder Ejecutivo podrá autorizar la adjudicación sobre la base de
anteproyectos y presupuestos globales, los que tendrán el carácter de provisional por el tiempo necesario
para que se preparen y aprueben los documentos definitivos’”.
También se podrá llamar a Concurso para la elaboración de proyectos y acordar premios que se
consideren justos y estimulantes.

Sistemas de Contratación

Las obras públicas pueden efectuarse ya sea por la administración, esto es directamente por los
órganos ejecutivos del Estado, o por medio de la contratación con particulares. Cuando la administración
pública decide recurrir al procedimiento de contratación, las formas y características que el contrato puede
adoptar no están libradas a su arbitrio, sino que están regladas y especificados los tipos pertinentes en la
ley de Obra pública ( ley 130674 art. 5 ).

La licitación y/o contratación de las obras públicas se hará sobre la base de los siguientes sistemas :
1. Por Ajuste Alzado
2. Por Unidad de Medida
3. Por Coste y Costa, en casos de urgencia justificada o de conveniencia comprobada. ( es un
sistema de contratación por excepción)
En todos los casos la contratación podrá hacerse con o sin provisión de materiales por parte del Estado.

1. Ajuste Alzado (Absoluto y Relativo)


Ajuste Alzado Absoluto : Tiene sus orígenes en las construcciones romanas y es tan riguroso
que se cita con carácter meramente doctrinario ya que para su aplicación se requiere :
 tener el proyecto definido hasta en su más mínimo detalle.
 tal proyecto debe contener no sólo los planos sino también los pliegos, análisis del suelo,
maquetas, precio, de forma tal de no dejar nada librado a una decisión futura. Todo se
define contractualmente, de allí el nombre de “ajuste alzado absoluto”, en consecuencia,
no podemos cotizar por ajuste alzado absoluto una obra que no esté perfectamente
definida. Si hay algún cambio, jurídicamente se trata de un nuevo contrato. Con
respecto al precio, éste incluía todo lo necesario para lograr un resultado, lo que el
 lenguaje cotidiano llama llave en mano, o sea la obra funcionando de acuerdo con las
reglas del arte de construir.

Ajuste Alzado Relativo : La técnica actual a veces nos impone la conveniencia de introducir
modificaciones durante la marcha de la obra ( por ejemplo cuando se pone a la venta un
material más apto) lo cual nos impide contratar por “ajuste alzado absoluto, es por ello que se lo
hace por medio de “ajuste alzado relativo”, él cual se caracteriza por la fijación de un porcentaje
de flexibilidad que por lo general es del 20 % que se traduce en una mayor o menor cantidad de
obra o en un cambio de la calidad de los materiales o en un tipo de construcción distinto. Desde
luego que esta variación debe traducirse en obras que mantengan la esencia y naturaleza de la
construcción, pues en caso contrario el contratista puede negarse a ejecutarla. Tenemos de este
modo una flexibilidad capaz de resolver los problemas que se presentan en la marcha de los
trabajos.
En resumen : el ajuste alzado absoluto tiene carácter doctrinario y solo podría utilizarse en
principio en obras pequeñas, mientras que el ajuste alzado relativo es el que más se utiliza y donde cuyo
margen de flexibilidad deberá ser objeto de serio estudio por el equipo técnico - económico del contratista,
toda vez que :

si pacta un elevado porcentual de flexibilidad (en aumento o disminución) se expone a obligarse
a ejecutar una cantidad de obras que no cubra los gastos generales y beneficios razonables si se
presenta ese porcentaje menos,

si pacta un pequeño margen de flexibilidad y luego no consiguen empalmar continuidad de
obra, se expone a tener capacidad productiva ociosa tanto humana, como de equipo.

Certificado De Obra Por Ajuste Alzado

El interrogante es ¿cómo se fijará en los pliegos contractuales el sistema de pago al contratista ? La

duda tiene origen fundado en que una vez contratada la obra por este sistema se habrá convenido una obra
completa, terminada y en funcionamiento por un precio global, total e indivisible.
Al respecto el art. 1636 del Código Civil indica que “salvo pacto expreso donde se fije el sistema de
pagos, la deuda será abonada al constructor cuando la misma esté concluida”.
Entonces ¿con qué capital tendrá que disponer el constructor para poder cumplir con todos sus
compromisos sin recibir anticipos del comitente hasta la total recepción de la obra encomendada ? Es
posible para contestarla dos alternativas :
a. Fijar contractualmente etapas de entregas de dinero ligada a la terminación de partes
tradicionales de la obra. Ej. excavación de cimientos, terminación mampostería, etc. Tengamos
presente que al ser contratada la obra con un certero ensamble final de todas sus partes, esa
entrega de dinero no tiene legalmente el efecto de pago, pues no significa la recepción parcial de
esas partes de la obra, sino el carácter de anticipos.
b. Valuación contractual de los rubros de la obra, pero al sólo efecto de la certificación. En este
caso se presentan dos extremos bien diferenciados ; por un lado el del constructor que al iniciar
la obra necesita contar con capital disponible y que por lo general no lo tiene, en consecuencia
pedirá que se le adelante un porcentaje del total de la misma ; y por el otro lado, el Estado que
corre el riesgo de que la obra no se termine por situaciones sobrevinientes del contratista por ej.
una quiebra. Ambos extremos son objetables, pero se debe llegar siempre a un justo porcentaje
intermedio que contemple ambas posiciones en favor de las partes.

2. Por Unidad de Medida o Precio Unitario

Para poder elevar un presupuesto y posible contratación por precios unitarios es también necesario
el conocimiento de la futura obra en detalle, pero el margen de incertidumbre no gravita tanto como el de
ajuste alzado, porque este es un sistema donde quedan pactados montos de rubros parciales y se hará, en
definitiva, por medición de lo hecho, el proyectista se ve mucho más aliviado que en el sistema de Ajuste
Alzado.

Diferencia con el sistema de ajuste alzado

Para poder determinar el monto que un constructor pedirá al comitente por una obra a contratarse
por ajuste alzado, el constructor computó la obra, estimó costos, agregó un porcentaje de gastos generales,
financieros, etc. y obtuvo un monto total sumando cifras parciales. Estos montos y cómputos sólo lo conoce
el constructor, pues únicamente hace conocer al comitente el monto global de la obra.
Pero al tratarse del sistema de precios unitarios, el constructor debe oficialmente conocer sus
cómputos, pues él ya no cotiza por un monto global, reservándose el proceso de obtención de dichos
montos, sino que si le aceptan el presupuesto en este sistema, también lo hacen por los cómputos parciales.
Se admiten por este sistema dos grandes variantes :

con determinación contractual de las cantidades de unidades a ejecutar. Ej. 1500 m 3

sin determinación contractual de las cantidades de unidades a ejecutar
En ambos casos queda pactado el precio de la unidad técnica. En general, cuando el comitente
adopta este sistema de contratación, decide simultáneamente la cantidad mínima que debe pactar como de
ejecución obligatoria para que el oferente pueda amortizar con esa cantidad los gastos fijos de su empresa.

Certificado En El Sistema De Precios Unitarios

Con la aplicación del sistema han quedado pactadas cantidades de cada ítem y los precios de los
contratos llamados básicos, es por ello que a fin de cada periodo fijado para certificar, se mide la obra y se
descuenta el certificado de medición anterior, pues la obra se mide desde el arranque. Ese certificado de
medición multiplicado por los precios pactados se transforma en lo que es el certificado de obra que luego
dará lugar al pago de dinero. Con respecto a los precios básicos existe un tipo de reajuste cuando el índice
inflacionario es distinto de cero y si está vigente las leyes de reconocimiento de variaciones de los costos de
las obras.

¿Cuándo Termina El Contrato De Precios Unitarios ?

Cualquiera de las partes puede desistir de continuar el contrato invocando algunas de las
siguientes causas :

porque no se fijó o determinó la cantidad del ítem,

porque se concluyó con una unidad técnica.
Con respecto a ésta última causa cabe aclarar que las partes podrán rescindir el contrato mientras
no se encuentre en ejecución una unidad técnica o se comience con ella, pues durante el proceso de
materialización de esa unidad no es posible sus suspensión.

3. Coste y Costas

Por sus orígenes, se lo llama a la “americana” Terminada la Primera Guerra Mundial los países
europeos se encontraron con dos problemas :

déficit habitacional de edificios públicos y privados,

inestabilidad en los costos de los materiales, debido a los procesos inflacionarios.
Pese a la inestimable ayuda financiera externa, las empresas constructoras no se presentaban a los
llamados a licitación ni se interesaban por las obras públicas debido a que los estados ofrecían en sus
llamados a licitación contratar con sistemas creados para épocas de estabilidad monetaria , ignorando
totalmente los efectos de la inflación. Ante tal situación, los estudios realizados plantearon la posibilidad
de que el comitente público y privado reintegraran a los contratistas las sumas efectivamente erogadas
para hacer la obra más una compensación como riesgo técnico asumido por tales empresas que estaba
previamente pactado, con el fin de disminuir el riesgo económico. Es así como nace el sistema de coste y
costa, y que por lo expresado tiene doble finalidad :

el reintegro de lo gastado, en todo concepto para materializar la obra, según comprobantes
(coste).

un plus que permite mantener el poder adquisitivo de la moneda (costa) que puede ser :
 la suma que resulte de aplicar al coste ( o monto erogado en un lapso pre - establecido)
el porcentaje global unificado en concepto de gastos generales más beneficios, o
 el resultado de aplicarle al coste un porcentaje en concepto de gastos nerales , y al
monto resultante un porcentaje en concepto de beneficios sea igual a la costa.
 Gastos Generales + Beneficios = COSTA
  COSTE + COSTAS = PRECIO DE LA OBRA
Si la obra está contratada por coste y costa hay un solo certificado, pues se paga el precio del día,
generalmente 30 días de fecha entre un certificado y otro, mientras que si lo es por ajuste alzado o precio
unitario los certificados de obras son dos :

Básico : el que surge de multiplicar la medición por los precios del contrato.

Reajuste : el que surge de reclamar la diferencia de precios.

Adjudicación De La Obra Por El Sistema De Coste Y Costa

Primero se fijan las características de la obra, la que no puede estar totalmente definidas, y en
segundo lugar se establecen estrictos requisitos de idoneidad de las empresas. Cumplidos ambos
requisitos, las empresas están en un pie igualdad técnica y eficiencia empresaria y será adjudicada aquella
que presente un monto global unificado de gastos y beneficios menor.
El sistema de Coste y Costa permite a los profesionales del arte de construir :
1. Hacer obras que el país necesita aún en épocas inflacionarias.
2. Iniciar obra con carácter urgente, aunque no estén totalmente definidas
3. No trasladar a los precios expectativas inflacionarias.
4. Permitir que empresas medianas puedan cotizar pues el capital para girar no tiene que exceder
de un mes de trabajo.
5. No recargar con costos administrativos que demandan los certificados de variación y que en
nada mejoran la calidad de la obra.
Pero también se debe dejar constancia de que por la Ley Nacional de Obras Públicas 13064 y la
mayoría de las provincias dicen que para adjudicar por COSTE Y COSTA deben existir circunstancias que
lo justifiquen.
Son innúmerables las formas en que un empresario desleal puede abultar el costo de una obra
( emplear a personal con bajo rendimiento, ineficiente, engrosar facturas, hacer que la capacidad ociosa
recaiga sobre el comitente, etc.) , pero esa eventualidad supone que la inspección y el control se ejercen
irresponsablemente.

Certificado De Obra Pública

Concepto. Caracteres

Se lo conceptualiza como todo documento con finalidad de pago o crédito documentado que
expide la administración al contratista con motivo de un contrato de obra pública. Jurídicamente es un acto
administrativo que revistiendo forma de instrumento público prueba la existencia de un crédito parcial o
definitivo a favor del contratista de obra pública.

es un acto administrativo. La declaración administrativa contenida en el certificado tiene carácter
connocitivo que “certifica” la existencia de un hecho de relevancia jurídica y lo prueba con el
documento pertinente entregado a su beneficiario. Son “actos administrativos no ejecutorios”
que importan una declaración de existencia de una determinada situación jurídica, en el caso
que el contratista de obra pública es acreedor del Estado o lo que es lo mismo éste es deudor de
aquel.

Reviste forma de instrumento público. Ello impica la plena fe de su autenticidad, aunque no la
verdad y legitimidad del contenido del mismo acto, es decir, que certifica la celebración del
mismo, firma, lugar y fecha, pero no su contenido, motivos, derechos ni validez en los términos
del art. 993 del Código Civil. Por otro lado, el carácter instrumental del certificados surge de lo
dispuesto en el art. 979 inc. 2 del Código Civil, que declara como instrumento público los que
extienden los funcionarios en las formas que las leyes determinen.

Prueba la existencia de un crédito. El certificado de obra no es un medio u orden de pago, por lo
que no importa un pago. Es un instrumento fehaciente con el cual se acredita el monto de la
obra y cuya existencia la administración ha verificado y mensurado ( declara el pago) . Es un
cálculo que fija una obligación de dar sumas de dinero por parte de la administración siendo tal
suma cierta, líquida y exigible. La existencia del crédito es real y no meramente eventual ; el
certificado de obra constituye simplemente un medio probatorio del mismo, no es en
consecuencia un título circulatorio.

Parcial o Definitivo . Existen varios certificados de obra pública, entre ellos : parciales, acopios de
materiales, variaciones de costo, definitivos. La doctrina y la práctica administrativa señalan la
 provisionalidad de los tres primeros diferenciándolo así del definitivo. Provisionalidad no
significa eventualidad ni condicionalidad del crédito, ya que siendo cierto, exigible y líquido
puede ser reajustado al momento de la liquidación definitiva por errores de cálculos operado en
las liquidaciones parciales. El definitivo, es el único concluyente.

A favor de un contratista de obra pública. El certificado es un modo normal de instrumentar los
créditos a cargo del Estado y a favor del contratista que resulte adjudicado.

Transmisibilidad

La transmisión de estos créditos no puede ser de otra forma que la Cesión de Créditos
reglamentada en el art. 1434 y siguientes del Código Civil, y no el endoso, típico medio de transmisión de
títulos valores.
En tanto la ley de obra pública y el pliego único de condiciones no contengan disposiciones
limitativas del derecho de ceder tales créditos, exigiendo el consentimiento expreso de la Administración,
se entiende que su transmisión es viable, la cual deberá ser notificada a la Administración para que la
cesión surta sus efectos propios, incorporándose al expediente respectivo. En ningún caso la notificación o
aceptación importan conformidad de la deudora cedida para pagar sin reservas al cesionario, en
consecuencia la Administración puede oponer al cesionario las mismas excepciones y defensas que podía
oponer al contratista.

Cesión y Embargo

El certificado tal como lo ha entendido el Tribunal de Cuentas de la Nación, no constituye el

derecho a obtener el pago sino que lo declara, lo que supone reconocer que por su naturaleza el crédito es
anterior a dicha declaración. En consecuencia, la prelación jurídica entre Cesión y el Embargo, estará dada
por la oportunidad procesal en que uno u otro acto haya conformado, siempre que su realización se haya
ajustado a los presupuestos formales de la ley.

Necesidad De La Existencia De Crédito Para Llamar A Licitación

El art. 7 de la Ley 13064 expresa que “No podrá llamarse a licitación ni adjudicarse obra alguna, ni
efectuarse inversiones que no tengan crédito legal”.
El hecho de impedir el llamado a licitación no implica que esta imponga obligaciones a la
Administración, a estos efectos el art. 18 in fine de la citada ley establece que “la presentación de
propuestas no da derecho alguno a los proponentes para la aceptación de aquellas”.
El mismo art. 7 en su 2do. Párrafo establece una excepción a la regla precedente al decir que “Se
exceptúa de éste requisito (crédito legal) las construcciones nuevas o reparaciones que fueron declaradas
de reconocida urgencia, con cargo de solicitar el otorgamiento del crédito correspondiente, al Congreso de
la Nación”.

Excepciones Al Principio De La Licitación Pública

El art. 56 del Registro de Contratación establece que “Los procedimientos de adjudicación

aplicables por el Poder Ejecutivo, como en todos los contratos Administrativos están limitados por la ley
de Obra Pública”.
En relación a las obras públicas los procedimientos de adjudicación aplicables por el Poder
Ejecutivo, se hallan limitados por la legislación financiera. La ley de obras públicas en su art. 9 dispone :
“sólo podrán adjudicarse las obras públicas nacionales en remate público”, entendiéndose por éste no la
venta al mejor postor, sino en la forma documentada exigida por la licitación publica. Por consiguiente,
para la adjudicación de un contrato de Obra Pública es esencial cumplir con los requisitos de la licitación so
pena de la nulidad de las actuaciones y del contrato resultante. (La ley utiliza como sinónimo de licitación
pública a la subasta, y al remate público)
La ley 13.064 dispone excepciones a este principio, siendo ellas
1. Por el monto del contrato. Cuando el costo de la Obra Pública no exceda del monto que fija la ley,
se autoriza al PE a prescindir del procedimiento de la licitación publica, pudiendo acudir en tal
supuesto a la licitación privada o a la contratación directa.
2. Por las peculiaridades de las obras. La ley contempla las siguientes causales :
 a. Trabajos complementarios . La ley prevé una excepción cuando los trabajos que resulten
indispensables en una obra en curso de ejecución, no hubiesen sido previstas en el
proyecto ni pudieran incluirse en el contrato respectivo. El importe de esos trabajos
complementarios no puede exceder de los limites consignados en una escala incluida en
el articulo 9 que es de tipo acumulativo.
b. Casos de urgencia o circunstancias imprevistas. El art. 9 autoriza a contratar
directamente o por medio de licitación privada cuando los trabajos de urgencia
demandaren una pronta ejecución que no dé lugar a los trámites de la subasta, o a la
satisfacción de servicios de orden social de carácter impostergable.
c. Reserva de las Obras. El mismo art. dispone excluir de la licitación pública a las obras
cuando la seguridad del estado exija garantía especial o gran reserva.
d. Capacidad especial del constructor. Se establece la excepción al régimen de licitación
cuando para la adjudicación resulte determinante la capacidad artística o técnica
científica del ejecutor del trabajo o cuando éste se halle amparado por patente o
privilegio, o los conocimientos por la ejecución sean poseídos por una sola persona o
entidad.
e. Fracaso de una licitación pública. El art. 9 dispone que la licitación pública no es
requisito indispensable cuando realizada una subasta no haya habido proponentes o no
se hubiesen hecho propuestas admisibles.
f. Casos previstos en la ley de contabilidad. El mismo art. enuncia de manera general que
la lic. pública no se requerirá en los demás casos previstos en la ley de contabilidad
( 23.354).
g. Arrendamientos de maquinas o inmuebles. El art. de la ley 13.064 autoriza otra
excepción al decir que podrá ser realizada con o sin licitación pública el arrendamiento
de inmuebles o máquinas destinadas a Obras Públicas Nacionales.
h. Contratación de proyectos. Otra excepción concierne a la contratación de proyectos de
obras en casos especiales en la cual puede aplicarse el procedimiento de contratación
directa.

Registro Nacional De Constructores De Obra Publica

Al estudiar el contrato de suministro vimos lo referente al Registro de Proveedores del Estado. La

ley 13.064 impone la necesidad de idéntico registro respecto de las Obras Públicas y para ellas es más
relevante la conveniencia del registro que en los suministros, porque la administración debe sopesar
cuidadosamente la aptitud técnica y la capacidad de quienes asumen la responsabilidad de construir una
Obra Pública. Al respecto el art. 13 dispone : “Créase el Registro Nacional de Constructores de Obra
Pública a los efectos de la calificación y capacitación de las empresas, el que se regirá por el reglamento que
deberá dictar el Poder Ejecutivo”.
La ley de Obras Públicas de la Pcia. del Neuquén Nº 0687/72, que rige las construcciones públicas ,
contiene disposiciones referentes al Registro de Constructores de Obras Públicas. El reglamento del
Registro dispone en su art. 1º “Deberán inscribirse en el Registro las empresas constructoras que deseen
desarrollar cualquiera de las actitudes mencionadas en el art. 1º de la ley 13.064 y quieran contratar obras o
trabajos con la administración Nacional.”
El reglamento contempla algunas excepciones tales como el Art. 27, ya que no considera
indispensable la inscripción en el registro para participar en las licitaciones en las cuales se requiere
capacidad de contratación inferior a la que se fija en el Consejo de Constructores de Obras Públicas.
Por el Art. 28 cuando para la ejecución de una obra concurren factores excepcionales, el Consejo
puede autorizar que se presenten a licitación empresas locales no inscriptas, pero con antecedentes
verificables en el país o en el extranjero.
El Art. 30 faculta al Consejo para autorizar en licitaciones internacionales, a empresas extranjeras,
aun cuando no estuviesen inscriptas en el Registro, cuando a su juicio tengan capacidad técnica y
financiera.

Depósitos de Garantía

Al respecto la ley 13.064 dispone en principio 2 tipos de depósitos de garantía para hacer efectiva la
responsabilidad de quienes contratan con el Estado : - una garantía de oferta del 1% por la prestación
según art. 14 sobre el presupuesto oficial - una garantía del 5% art. 21 por la adjudicación.
 En relación al Contrato de Suministro el porcentaje de las garantías no está dada por la Ley de
Contabilidad sino por el Reglamento de Contrataciones del Estado, pero incurre en un error al desvirtuar
uno de los atributos esenciales de la licitación pública - el secreto de las propuestas - al fijar el porcentaje de
garantía sobre el valor de la oferta, con lo cual impone a los concurrentes la obligación de revelar
indirectamente el monto de la oferta. La ley de Obra Pública no cae en el mismo error que el reglamento de
contrataciones que regula al contrato de suministro, ya que el % de la garantía de oferta se calcula sobre el
Presupuesto Oficial de la Obra licitada, por lo que el monto de la garantía es uniforme en relación a una
obra para todos los concurrentes respetándose así el principio del secreto, que la doctrina y la legislación
tratan de preservar.
El decreto 1360/60 estableció que en las cláusulas particulares de los pliegos de condiciones que
sirvan de base para la contratación de obras pública, se determinará un porcentaje de retención a
practicarse sobre el monto de los certificados de obra para constituir el “fondo de reparo” según las
características de cada obra, el cual no podrá exceder del 5%. Este porcentaje retenido en cada certificado
de obras que extienda el comitente estará destinado a cubrir los posibles vicios reales, aparentes u ocultos
de las obras, y será devuelto al contratista una vez practicada la recepción final de la obra. (Distinto a la
recepción provisoria).
Estos depósitos de garantía, de acuerdo con la ley, deben efectuarse en efectivo, hipoteca en primer
grado, prenda con registro, pagaré siempre que no exceda el 5 % del monto establecido para contratación
directa, pudiéndose constituir las garantías mediante los Seguros de Caución.

Perfeccionamiento Del Contrato

El perfeccionamiento del contrato fija la oportunidad en que deben inscribirse en los registros
escriturales de la contabilidad del estado las obligaciones contraídas. La ley de Obra Públicas adopta un
principio distinto para regir el perfeccionamiento del contrato, en comparación con el contrato de
Suministro. Este último, queda perfeccionado en el momento en que se comunica la adjudicación al
licitante, mediante la emisión de la orden de compra dentro del plazo de mantenimiento de oferta. Por su
parte, la ley de Obra Pública en su art. 21 expresa : “que entre la administración Pública y el adjudicatario
se firmará el contrato administrativo de Obra Pública”, con lo cual se impone la obligación de formalizar el
acuerdo de voluntades mediante un acto escrito o instrumento que ha de ser firmado por las partes . A su
vez, el art. 24 agrega :“Los contratos quedan perfeccionados con el cumplimiento de los preceptos
enunciados en los precedentes art. sin necesidad de otros trámites”. Uno de los preceptos es la firma del
instrumento, por lo que se entiende que el contrato se perfecciona en el momento en el que el mismo se
firma, esto es, cuando se documenta el acuerdo de voluntades mediante un acto confirmatorio.

Ejecución de las Obras

Una vez firmado el contrato, la iniciación y realización del trabajo se sujetará a lo establecido en el
pliego de condiciones generales y especiales que sirvieron de base para la licitación o adjudicación directa
de las obras.
El contratista se conformará con las modificaciones en los trabajos, que le fuesen ordenados por los
funcionarios autorizados, siempre que esas órdenes le sean dadas por escrito y no alteren las bases del
contrato.
El contratista no podrá hacer trabajo alguno que no esté sujeto al contrato, y si lo hiciere no le será
abonado, si no fue debidamente autorizado por un funcionario facultado.

La Imprevisión En Los Contratos Administrativos

Derechos del Co-Contratante

Los derechos subjetivos de este pueden tipificarse en dos grupos :


Positivo, activo o de exigir a la administración :
 entrega de lo obligado (precio, plano, diseño, derecho del equilibrio financiero,
intangibilidad de la remuneración),
 apoyo administrativo ( subvenciones, policía del servicio público),
 pago de intereses, reajustes, mayores costos, daños y perjuicios.
 
Negativos, pasivos o de no hacer para la administración :
 derecho al retardo,
 derecho a la suspensión,
 al incumplimiento, inejecución o resolución del contrato.

La Ecuación O Equilibrio Financiero De Los Contratos Administrativos

Concepto

“Es la aplicación del principio de la intangibilidad de la remuneración del contratista”. El co-

contratante busca su interés financiero, su beneficio y precisamente tiene derecho a que se le asegure ese
beneficio, el mantenimiento del equilibrio económico financiero del contrato o restablecimiento de la
ecuación financiera.
La ecuación no puede ser alterada por la partes en el momento de la ejecución.

Fundamento

La razón para que la administración mantenga el equilibrio financiero , indemnizando las

alteraciones del mismo, tiene raíz constitucional. Al respecto el art. 17 CN. expresa que a “nadie puede
imponérsele el sacrificio de sus intereses particulares en beneficio público sin el respectivo resarcimiento”.

Causas de Alteración

El menoscabo o alteración del equilibrio económico - financiero puede responder a 3 causas :


imputables directamente al estado contratante ( responsabilidad contractual). Ej. Hechos de la
Administración

imputables indirectamente al estado contratante ( responsabilidad extracontratual del estado)
Ej. Hechos del Príncipe, actos de poder público o aleas administrativos.

no imputables al estado.( responsabilidad extracontractual del estado) Ej. : Teoría de la
Imprevisión, aleas económicas extracontractuales.

Aplicaciones

El derecho a la intangibilidad de la remuneración se aplica o manifiesta en los casos de :


Hechos Propios de la administración
1. alteraciones del proyecto que produzcan aumentos o reducciones de costos o trabajos
contratados.
2. perjuicios sufridos por la suspensión de la obra.

Hechos Extraños o Ajenos a la administración.
1. indemnización por las cargas materiales imprevistas
2.daños por causa fortuita o fuerza mayor.
3. circunstancias imprevistas - aleas económicas-.
4. hechos del príncipe o poder político - aleas administrativas-.
5. hecho tecnológico nuevo, en cierta medida ajeno al comitente estatal.

Imprevisión

Denominación

A la causa proveedora de la alteración del equilibrio económico- financiero del contrato por
circunstancias extraordinarias, anormales, imprevistas se la llama “Teoría de la Imprevisión”.

Concepto

“Es el medio por el que ante circunstancias extraordinarias, anormales e imprevisibles, posteriores
sobrevinientes a la celebración de un contrato administrativo, pero temporarias o transitorias, alteran la
ecuación economica-financiera en perjuicio del co-contratante, que determina la obligación del estado de
asistirlo para que pueda así cumplir o seguir cumpliendo el contrato”.
 Circunstancias Determinantes

El hecho que causa el desequilibrio económico es “ajeno” a la voluntad de las partes, pudiendo
corresponder incluso a circunstancias administrativas, pero de otra autoridad pública. El acontecimiento
causante no se debe imputar al estado, si lo fuera tendría vigencia el “hecho del príncipe”.
El alea económica no radica en decisiones o actitudes concretas del estado, dicha alteración no le es
imputable o atribuible. Trátese de comportamientos reflejos, derivados de las fluctuaciones del mercado,
alza de precios, aumentos salariales, desvalorización de la moneda, restricciones en los gastos o consumos,
etc. El alea económica a diferencia del alea administrativa, no constituye, en principio, una circunstancia
querida por el estado, pues lejos de beneficiarlo lo perjudica.

Orígenes

La Ley 12910 consagra el principio de la imprevisión, autorizando el reajuste de los valores de los
contratos de Obras Públicas en la medida en que hubieran variado los precios de los elementos.( se
presentan dos certificados : el básico + el de ajuste por el aumento de los precios de la obra, que van a
constituir el certificado total)

Requisitos

Para la procedencia de la imprevisión hacen falta los siguientes requisitos simultáneamente :

a. Circunstancias Determinantes :

extraña a las partes

que produzca un quebrantamiento de la ecuación económica financiera del
contrato de alea económica

temporaria o transitoria

anormal, imprevista o extraordinaria. No normalmente previsible, ni el
acontecimiento, ni las consecuencias, o sea que no haya podido prever el hecho
en el momento de la celebración del contrato, ya que si hubiera podido preverlo
en ese momento habría tomado consideración esa circunstancia para la fijación
del precio del contrato.
b. Contrato en ejecución :El contrato no debe estar concluido antes de que surja el
acontecimiento perturbador ni tampoco debe estar demorado en su ejecución por mora
o culpa imputable al contratista ejecutante.

Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, Gestión y Control

Unidad Temática B: La Gestión de la Hacienda Pública

Capítulo IV: La Gestión del Tesoro

Servicio del Tesoro

Organismo encargado de asegurar la recaudación de los recursos, de centralizarlos, de pagar los

gastos, de perseguir la coincidencia entre ingresos y gastos y de procurar los medios para lograrla en caso
contrario.
De esto surge que las funciones de éste servicio no son meramente materiales y revisten gran
importancia en la gestión financiera. Puede ser considerado la caja central o gran depósito del estado.
Desarrolla su acción a través de numerosos agentes:
 Grandes cajas recaudadoras;
 Cajas recaudadoras menores en el interior y en el exterior;
 Tesorería general;
 Tesorería departamentales;
 Agentes pagadores.
Funciones

1. Funciones de Caja
1.1. Recaudación y centralización de entradas;
1.2. Pago de gastos.
2. Funciones Financieras y Específicas
2.1. Persecución de la coincidencia entre entradas y salidas;
2.2. Regulación de gastos, uso del crédito.
3. Funciones Conexas

1. Funciones de Caja
 Recaudación y Centralización de Entradas: el servicio del tesoro debe encargarse de la
percepción, dirección y fiscalización de las operaciones relativas a la realización de las
entradas. Este cumplimiento es sumamente importante ya que constituye el más preciso
control de las disponibilidades del fisco y evita además, toda dispersión de fondos del
estado.
 Pago de Gastos: debe requerir que estén correctamente ordenados. Esta centralización
contable permite un control total de la conducta de los agentes que intervienen en la
gestión financiera, a la vez que facilita elementos de juicio para perfeccionar la actividad
estatal en la materia.
2. Funciones Financieras y Específicas
 Persecución de la Coincidencia entre Entradas y Salidas: tiene gran importancia lograr el
equilibrio, por su incidencia en la economía. La carencia de recursos, hará recurrir al
crédito. La abundancia innecesaria de recursos, significará que por una desacertada
política fiscal se está detrayendo mayor riqueza privada que la necesaria o
indispensable para atender las necesidades del estado. Una vez lograda la coincidencia
debe cumplir las obligaciones estatales; si no logra la coincidencia él deberá solucionar
ese desfijase buscando los medios para ello.
 Regulación de los Gastos, Uso del Crédito: cuando hay desequilibrios financieros, el
servicio del tesoro tratará de producir una moderación en los gastos, regulándolos de
acuerdo a las disponibilidades o bien apelará al uso del crédito. También llamado
empréstito, crédito público, deuda pública según el momento por el cual atraviese. Esto
nos remite a la fe o confianza de la que goza un estado para poder recurrir al ahorro de
los particulares. La responsabilidad del estado depende de su poder fiscal, de su
capacidad para percibir impuestos, de la posibilidad de obtener divisas en el exterior,
potencial industrial y en general toda valoración que determine saldos positivos en el
balance de pagos de un estado.
EMPRÉSTITO: cuando el estado hace uso del crédito recurriendo a la emisión de los

títulos (es la traducción de esa amplitud). Es el medio por el cual el estado materializa

su crédito, recibiendo dinero o bienes a cambio de títulos, bono o valores que lo

constituyen.

DEUDA PUBLICA: es el total de las obligaciones asumidas por el estado a través de los
distintos empréstitos. Sumatoria de aquellos que no se hallan amortizados.
A diferencia de los impuestos, el crédito tiene su característica distintiva de no ser
coactivo sino voluntario, también son muy distintos los efectos económicos que
produce. La elección de uno u otro depende de las condiciones económicas o políticas
que atraviesa un país, y de la distribución de su renta.
Principales Fuentes del Crédito
 Crédito de los individuos: mediante el empréstito, el estado puede llegar a la parte
de la renta individual que no le puede suministrar la acción fiscal e influye en la
composición de la renta de los individuos, tratando de lograr una mayor proporción
de ahorro.
 Crédito de las instituciones financieras
 Crédito de los bancos comerciales
  Crédito del banco central.
Régimen Legal del Crédito Público
El destino de esos fondos es para urgencias de la nación o para empresas de utilidad
pública y le compete decretarlos al Congreso Nacional, así como arreglar el posterior
pago de la deuda, ya sea interior o exterior. Por su parte el Presidente hará recaudar las
rentas de la nación, y decretará su inversión con arreglo a la ley o presupuesto de gastos
nacionales.
A la contaduría le corresponde el registro contable de la emisión de los títulos así como
la contabilidad de la deuda pública. Estas operaciones son sólo un medio para salvar la
insuficiencia de las entradas ordinarias frente a los gastos a cuyo pago debe proveerse y
su realización corresponde a la función financiera del Tesoro.
Esta insuficiencia puede provenir de:
 Una Situación Transitoria de Caja: falta de coincidencia entre los ingresos y gastos
que hacen recurrir al crédito que constituirá la deuda flotante del Tesoro (corto
plazo);
 Una Situación del Presupuesto: operaciones concertadas a largo plazo y que son de
evidente utilidad general y forman la deuda consolidada del estado.
 Balance Preventivo de Caja: Además de lo que la ley del exige al Poder Ejecutivo
(estado de activo y pasivo al cierre del ejercicio), sería factible preparar balances o
estados preventivos de caja; de esta manera el órgano directivo del servicio del tesoro
satisfaceria la necesidad de conocer, respecto de cada período los compromisos que
deberá atender y las perspectivas de recaudación. No sólo la existencia inicial en cada
período, sino también los ingresos estimados y los pagos que habrán de efectuarse.
El balance o estado preventivo de caja en la hacienda pública no es más que el
equivalente al presupuesto financiero en la hacienda privada. Consta de dos partes: una
para ingresos y otra para gastos.
Estos estados presumen movimientos pecuniarios que se tendrán en virtud de las
operaciones que se ejecutarán en un período y se refieren a un lapso más o menos
prolongado (anual).
Son presupuestos de futuros actos económicos-administrativos.
3. Funciones Conexas
Participa en la preparación del presupuesto, en la superintendencia monetaria y bancaria y
en los asuntos de política económica en general.
La necesidad de que el servicio del tesoro participe en la preparación del presupuesto a
someter al congreso, aparece como innegable debido a que a tenido a su cargo la
ejecución del presupuesto en la parte de recaudación de recursos y en el pago de los
gastos; esto hace que tenga un conocimiento inmediato y directo muy provechoso para
utilizar, para determinar las previsiones presupuestarias de gastos y cálculo del
rendimiento de la fuente de recursos.
La superintendencia monetaria y bancaria esta confiada al Banco Central, orientando a
la política monetaria y de crédito.
Pueden comprenderse dentro de las funciones conexas las siguientes:
 Atención de los movimientos de fondos en el interior y exterior;
 Representación del estado en juicios contra deudores;
 Administración de valores y títulos de propiedad del estado.

Recursos del Tesoro

1. Recursos Financieros : se subdividen en dos:

 Depósitos y cuentas corrientes del Tesoro;
 Bonos del Tesoro.
Los importes por los ingresos tributarios y los depósitos de los organismos oficiales son
depositados en las cuentas corrientes que el Tesoro tiene en los bancos oficiales y constituyen su activo. Se
vale de estos fondos para hacer frente a los pagos que determina la ejecución del presupuesto, aun cuando
en muchas oportunidades son escasos. Entonces procura otra forma de liquidez.
La emisión de los bonos del Tesoro, con altas tasas de interés, para conseguir un doble efecto. Por
un lado como recursos para financiar el déficit y por el otro para evitar las maniobras especulativas sobre
el mercado cambiario. Esta forma de liquidez buscada por el Tesoro, ha pasado a constituir un verdadero
recurso autónomo.
2. Recursos Monetarios El banco central puede emitir moneda, que figurara en el pasivo de su balance

como consecuencia del ingreso en su activo de divisas y oro.

 Adelantos Transitorios: que el banco central puede efectuar al gobierno nacional limitados por
su carta orgánica (30% de los recursos que haya obtenido en los últimos 12 meses). Todos los
adelantos deben ser reembolsados dentro de los 12 meses de efectuados con la penalidad de
que si esto no ocurriese, no podrá usarse el sistema hasta tanto las cantidades adeudadas
hayan sido reintegradas. En realidad el reembolso se efectúa en forma ficticia.
 Valores Públicos: se trata de que el gobierno coloque valores públicos en el banco central. Para
ello se deben tener en cuenta las disposiciones legales que permiten la operatoria. Se establece
que el banco podrá tener en cartera valores públicos cuyo monto no exceda el 35% del total de
los depósitos recibidos por los bancos por cuenta del banco central.
Otra disposición establece que el banco podrá comprar y vender valores públicos con fines de
regulación, hasta el 15% del monto en circulación de valores negociados en el mercado.
Existen además otros recursos que en principio no son habituales. Los han llamado “Prórroga de
Autoridad” y consiste en dilatar el pago a los proveedores del estado, es decir obtener una prórroga más o
menos forzosa del pago.
Como conclusión podemos decir que los recursos financieros no son expansionistas mientras que
los monetarios sí.

Organización

Órganos Directivos

En nuestro país la dirección del Servicio del Tesoro está a cargo de la Secretaria de Estado de
Hacienda que funciona en jurisdicción del Ministerio de Economía.
La dirección es ejercida por dos direcciones generales: la de Finanzas, de la cual dependen el Dpto.
de Presupuesto y el Dpto. de Movimiento de Fondos y Deuda Pública; y la dirección de Impuestos y
Contribuciones, que está integrada por tres departamentos: Impuestos y Contribuciones, Asesoría y
Estudios e Investigaciones Impositivas.
A la Secretaria de Estado de Hacienda le compete asistir al ministro en la dirección de la
administración de la Tesorería General:
 Régimen de pago de la nación y deuda pública;
 Recaudación de rentas nacionales;
 Dirección, percepción, liquidación y distribución de las rentas nacionales.
Dicho decreto creo así mismo la Subsecretaria de Presupuesto y la de Política y Administración

Tributaria.

Bajo la Subsecretaria de Presupuesto:

 Dirección Nacional de Programación Presupuestaria;
 Contaduría General de la Nación;
 Superintendencia del Tesoro.
Bajo la de Política y Administración Tributaria:
 Dirección Nacional de Investigación y Análisis Fiscal e Impuestos;
 Administración Nacional de Aduanas y de Química;
 Dirección General Impositiva.

Misiones y Funciones

Superintendencia del Tesoro

1 Misiones:
 Atender lo relacionado con el movimiento de fondos del tesoro y de la deuda pública;
2 Funciones:
  Atender lo inherente a la tesorería;
 Régimen de pagos de la nación;
 Régimen de la deuda pública;
 Informar sobre el mercado de valores mobiliarios;
 Ejecución y control para el movimiento de fondos.

Cuenta con dos áreas:

a. Movimiento de fondos, crédito público y tesorería general, que tiene como:
1. Misiones:
 Asistir en el estudio, análisis y desarrollo de proyectos relacionados
con ingresos y egresos;
 Otorgar avales con afectación del tesoro.
2. Funciones:

Coordinar la información procesada por las unidades;

Participar en comisiones para estudiar asuntos específicos;

Cumplir y ejecutar las demás funciones que le encomiende la
Superintendencia del Tesoro.
De ésta área depende el departamento de movimiento de fondos y crédito público y el departamento de

tesorería general.

a. El primero tiene como:

1. Misiones:

 Entender en lo relativo al movimiento de fondos, deuda pública y mercado de

valores.
2. Funciones:

 Supervisar el ingreso de fondos y pagos;

 Asesorar en la emisión de empréstitos y operaciones transitorias de
financiación;
 Intervenir en la ayuda financiera de las provincias.

b. El otro departamento tiene como:

1. Misiones:

*0 Entender en lo relativo a ingresos y gastos del estado;

*1 Custodia de títulos valores;
*2 Entender en el cumplimiento de los libramientos.
c. Area de Investigación Presupuestaria y Seguro tiene como:

1. Misiones:

*3 Asistir al estudio, análisis y desarrollo de proyectos relacionados con

investigaciones financieras;
*4 Coordinar información procesada por las unidades del sector con
la Contaduría General;
*5 Participar en comisiones para el estudio de asuntos específicos;
*6 Cumplir y ejecutar los demás estudios y funciones que le encomiende la
 Superintendencia del Tesoro.

Organos Ejecutivos

1. Tesorería General
2. Grandes Cajas Recaudadoras:
 Administración Nacional de Aduanas;
 DGI.
3. Cajas Recaudadoras Menores:
 Casa de la Moneda;
 Dirección Nacional de Química;
 Lotería Nacional y Casinos;
 Delegaciones de la DGI.
4. Cajas Recaudadoras en el Exterior: la entrega de fondos se hace a través de embajadas o
consulados.
5. Habilitados Pagadores: agentes que reciben fondos de la tesorería para aplicarlos al pago de
sueldos y gastos menores en sus reparticiones.
6. Agentes y Cobradores Fiscales: ejercen la representación en juicios contra deudores.

Órganos Auxiliares

a. Banco de la Nación Argentina: los fondos recaudados por los agentes del tesoro se depositarán
en una cuenta especial abierta en sus libros y diariamente se transferirán al BCRA con destino a
la cuenta de que se trate.
b. Banco Central de la República Argentina:
 actúa como agente financiero del estado., asesor económico, financiero, monetario y
cambiario del Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Economía y depositario y
agente del país ante instituciones de la misma índole internacionales;
 Puede encargarse de la emisión, compra y venta de valores públicos;
 Actúa por cuenta del gobierno nacional en la colocación de empréstitos públicos;
 Conviene con los agentes fiscales sobre la manera más eficiente de hacer frente a la deuda
pública externa;
 Informa al Ministerio de Economía sobre la situación monetaria, crediticia, cambiaria, fluir
de fondos, etc.;
Debe asesorarlo sobre estas cuestiones tanto al Ministerio como al Poder Ejecutivo.

Organos de Control

a. Contaduría General de la Nación;

b. Servicios Administrativos y Contables;
c. Inspección de Rentas en materia aduanera;
d. Las Cajas Recaudadoras;
e. Procurador del Tesoro.

Principios del Servicio del Tesoro

a. Unidad de Dirección: actúan en dependencia directa en reparticiones extrañas al mismo,

siempre que se mantenga centralizado un sólo órgano: la Superintendencia general, el
conocimiento y vigilancia de todas las operaciones y movimientos.
b. Unidad de Caja: es inconveniente crear tesoros particulares, al margen de la tesorería general,
por lo tanto el órgano ejecutivo del servicio del tesoro debe reunir todos los recursos del estado.
 Sistemas de Organización del Tesoro

Las funciones pueden ser establecidas con sujeción a distintos sistemas:

 Bancario;
 Independiente;
 Burocrático.

 Sistema Bancario: consiste en asignar el servicio del tesoro tanto en aspecto directivo como
ejecutivo a un banco oficial. Pero si bien las funciones de caja son susceptibles de ser
eficientemente ejercitadas mediante un banco, no puede decirse lo mismo de las funciones
directivas. Por ello no es ventajoso asignar a un banco las funciones inherentes al tesoro. El
banco puede ser cajero pero no tesorero.
 Sistema Independiente: se concede a un comité legislativo, todo lo relativo a la dirección del
tesoro. Es erróneo, pues no resulta conveniente privar al Poder Ejecutivo del conocimiento y
conducción de la gestión del tesoro.
 Sistema Burocrático: es el que se utiliza actualmente. Busca colocar el servicio del tesoro dentro
de la órbita de acción del poder ejecutivo, con un ministerio que ejerza la superintendencia y la
dirección del tesoro, que actúe como órgano directivo y ejecutivo.

Disposiciones Legales

El sistema de tesorería está compuesto por el conjunto de órganos, normas y procedimientos que
intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que configuran el flujo de fondos del sector
público nacional, así como la custodia de las disponibilidades que se generan.
Es el órgano rector del sistema financiero y como tal coordina la función de todas las unidades o
servicios de tesorería que operen en el sector de la administración pública nacional, dictando las normas y
los procedimientos conducentes a ellos según lo dispone el art.73 de la Ley 24156.
Estará a cargo de un Tesorero General que será asistido por un Subtesorero General. Ambos
funcionarios serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional. Para ejercer ambos cargos se requerirá
título universitario en alguna de las ramas de las Ciencias Económicas y una experiencia en el área
financiera o de control no inferior a 5 años.
Son funciones reglamentadas por la Ley 24156 las establecidas en el art.74 de la misma, el que dice:
1. Participar en la formulación de los aspectos monetarios de la política financiera, que
para el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera.
2. Elaborar juntamente con la oficina de Presupuesto la programación de la ejecución del
presupuesto de la administración nacional y programar el flujo de fondos de la
administración central.
3. Centralizar la recaudación de los recursos de la administración central y distribuirlos
en las tesorerías jurisdiccionales, para que estas efectúen el pago de las obligaciones
que se generen.
4. Conformar el presupuesto de caja de los organismos descentralizados, supervisar su
ejecución y asignar las cuotas de las transferencias que éstos recibirán de acuerdo con
la ley general de presupuesto.
5. Administrar el sistema de caja única o de fondo unificado de la administración
nacional que establece el art.80 de la Ley 24156.
6. Emitir letras del tesoro, en el marco del art.82 de la ley 24156.
7. Ejercer la supervisión técnica de todas las tesorerías que operen en el ámbito del sector
público nacional.
8. Elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector público y realizar el seguimiento
y evaluación de su ejecución.
 9. Coordinar con el Banco Central de la República Argentina la administración de la
liquidez del sector público nacional en cada coyuntura económica, fijando políticas
sobre el mantenimiento y utilización de los saldos de caja.
10. Emitir opinión previa sobre las inversiones temporales de fondos que realicen las
entidades del sector público nacional en instituciones del país o del extranjero.
11. Custodiar los títulos y valores de propiedad de la administración central o de terceros
que se pongan a su cargo.
12. Todas las demás funciones que en el marco de la ley 24156, le adjudique la
reglamentación.
Funcionará una tesorería central en cada jurisdicción la que será la encargada de recaudar en las
distintas cajas, recibir los fondos asignados y realizar los pagos autorizados, estos posteriormente serán
depositados en cuentas del Sistema Bancario.
El órgano central de los sistemas de administración financiera instituirá un sistema de caja única o
de fondo unificado, que le permita disponer de las existencias de caja de todas las jurisdicciones y
entidades de la administración nacional, en el porcentaje que establezca el reglamento de la Ley 24156.
Los órganos de los tres poderes del estado y la autoridad superior de cada organismo
descentralizado según sus respectivas reglamentaciones, podrán autorizar el funcionamiento de fondos
permanentes y/o cajas chicas. A estos efectos las tesorerías correspondientes podrán entregar los fondos
necesarios con carácter de anticipo, formulando el cargo correspondiente a sus receptores.
La TGN podrá emitir letras del tesoro para cubrir las deficiencias estacionales de caja, hasta el
monto que fije anualmente la ley de presupuesto general. Estas letras deben ser reembolsadas durante el
mismo ejercicio financiero en que se emiten, si esto no sucede se transforman en deuda pública.
Así mismo los organismos descentralizados, pueden solicitar préstamos temporarios los que deben
ser cancelados dentro del mismo ejercicio financiero.
Si existen en las jurisdicciones fondos sin utilizar por un periodo no justificado, éstos deberán ser
devueltos a la TGN.

Orden y Disposición de Fondos

Documento que emite el Poder ejecutivo, a través del jefe de gabinete, que tiene por objeto
trasladar las autorizaciones para gastar contenidas en el balance preventivo, a los ordenadores
secundarios, es decir, los jefes del servicio administrativo, los que para la ley son los llamados directores.
Esta orden en la actualidad hace las veces de orden de disposición de fondos, el decreto de
distribución de fondos (con anterioridad a la reforma de la constitución), este era firmado por el
presidente. Luego de la reforma lo hace la llamada decisión administrativa emanadas del jefe de gabinete.

Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, gestión y Control

Unidad Temática B: La Gestión de la Hacienda Pública

Capítulo V : La Gestión Patrimonial

Concepto y Definición

La administración pública es una hacienda esencialmente erogativa. La gestión administrativa del

estado se divide en dos esferas:
1. La Administración Patrimonial: es una gestión de apoyo y no primordial. No se encuentra
contemplada por la ley 24156, por lo que se aplica la derogada ley de contabilidad. Se ocupa de
la gestión de los bienes susceptibles de posesión estática por parte del estado, tiende a la
conservación de estos bienes en sentido físico y jurídico y los utiliza en la prestación de servicios
públicos ya sea en forma de instrumentos materiales o como fuentes de entradas monetarias.
2. La Administración Financiera: tiene por objeto reunir medios monetarios y aplicarlos a la
satisfacción de necesidades.

Patrimonio del Estado

 El patrimonio del Estado es el conjunto de bienes susceptible de posesión estática o permanente
( muebles o inmuebles) que pueden ser utilizados como instrumentos en la prestación de un servicio
público.
No se involucran en la definición los pasivos, ya que no interesa la determinación del patrimonio
neto; ni el dinero, porque este ingresa al tesoro para ser utilizado en la prestación de servicios y no para ser
poseído con carácter permanente.
Jurídicamente debe haber un registro patrimonial tanto de los bienes muebles como inmuebles (ej.
Número de sillas).

Organismos Descentralizados

En el estado existen organismos descentralizados, los que poseen un patrimonio propio asignado
por la ley de creación, pero este es en definitiva del estado.
Los entes descentralizados, estos no son titulares de su patrimonio, sino que el estado tiene la
facultad para administrar esos bienes. La haciendas paraestatales tienen un patrimonio privado.
El dominio pertenece en todos los casos al Estado Nacional, pero su uso y administración
corresponden a los organismos o servicios a quienes están asignados.
Los gastos de conservación y administración quedan a cargo de los organismos usuarios sin
perjuicio de las funciones de superintendencia que pueda ejercer el ministerio de economía.
En el caso de los bienes inmuebles una vez que cesa la razón de su afectación al uso del organismo
deben ser devueltos al Ministerio de Economía para la asignación de un nuevo destino. En el caso de los
bienes muebles, cuando cesan las posibilidades de uso deben ser vendidos.

Diferencia entre Patrimonio en el Ámbito Público y Privado

Según el art.2312 del C.Civil el conjunto de bienes de una persona constituye su patrimonio.
Entendiéndose a los bienes como el remanente o sobrante, en términos contables el Patrimonio Neto.
En el aspecto privado el patrimonio de una persona tiende a establecer su solvencia frente a
terceros (capacidad para cancelar deudas), el estado no tiene esa connotación, se supone siempre solvente.
El privado puede disponer y hacer con los bienes lo que quiera, en el estado los bienes son inajenables,
inembargables e imprescriptibles, poseen sobre los bienes un poder de policía, para asegurarse de que
todos los habitantes puedan utilizarlos.
En el estado existen bienes que no pueden ser valuados porque no están en el mercado (Ej, ríos).
Se dice que el mayor poder del estado es su poder de imposición, entonces no necesita tener bienes para
respaldar su gestión, basta con que dicte un impuesto.
Una persona privada demuestra su solvencia a través de su patrimonio, mediante los balances
establecen los resultados positivos o negativos.
Respecto de los bienes de dominio privado, ejerce un derecho de propiedad, puede venderlos.
El estado ejerce sobre algunos bienes un derecho sui generis de índole administrativa, y sobre otros
un derecho de propiedad similar al privado.

Clasificación

1. Bienes (art.2339 C.Civil)

1.1 Dominio Público
1.1.1 Natural
1.1.2 Artificial
1.2 Dominio Privado
1.2.1 Inmuebles
1.2.1.1. Disponibles
1.2.1.2. No Disponibles:están afectados a un servicio
público,para desafectarlos hace falta una ley
1.2.2 Muebles
1.2.3 Inmateriales
1.2.4 Semovientes

Los códigos son leyes de fondo que se aplican en todo el país, con la leyes el tema cambia, debemos
ubicarnos en el contexto, cada provincia tiene su ley y puede aplicarse la ley nacional, a mayor
especificidad menor jerarquía de la misma.
 Principio básico de la pirámide jurídica:
 Constitución Nacional
 Códigos
 Leyes
 Decretos

Amortizaciones

En los balances del estado no queda reflejado el desgaste de los bienes en la cuenta general del
ejercicio, en este sentido hay distintas posiciones doctrinarias.
Los bienes figuran por su valor de costo. El objetivo del registro es solo para que no desaparezcan
los bienes.
Se sostiene que si la empresa pública es de producción se debería registrar la amortización para
que incida en los costos.
En la actividad común no se registra (excepción Italia). Los que dicen que no hay que reflejarla se
basan en la idea de que si hay un desgaste por otro lado hay un beneficio (Ej. Amortización de una silla, el
beneficio es la educación).
Lo que si hay que llevar es un registro de bienes del estado tendientes a determinar si los bienes
son suficientes o no.
La amortización se realiza en todos los casos teniendo en cuenta la ecuación costo-beneficio (ver si
conviene o no hacerla). Los bienes ingresan al estado por medio de compra, donación, apropiación.

Inventario

El inventario de los bienes del estado es una descripción de sus componentes, con asignación de
valores (adjudicados a través de los distintos criterios), y con miras a posibilitar un adecuado control de la
gestión patrimonial en la Hacienda Pública.

Criterios de Valuación


Los bienes de dominio público natural: su valuación es imposible e innecesaria, por la circunstancia
de que son inagennables por su naturaleza. El inventario solo se hace a los efectos de saber con
qué bienes contamos para la prestación de un servicio público.

Los bienes de dominio público artificial se valúan al precio de costo histórico, no se actualizan ni
amortizan.

Los bienes muebles: se puede valuar de distintas maneras valor de costo o sino a un precio
preestablecido. La finalidad del inventario es servir de instrumento para deslindar
responsabilidades, y se valúan al precio de costo o tarifa predeterminada.

Los bienes inmuebles: los no disponibles se valúan al costo histórico, en tanto que los disponibles
se valúan al valor corriente de plaza.

Los bienes inmateriales se pueden valuar al valor corriente o real dejando constancia del valor
nominal o de adquisición (válido también para títulos y acciones).

Los bienes que se consumen en el año: no se contabilizan por razones prácticas, no forman parte del
inventario permanente.

Donaciones Recibidas por el Estado

1. Si es con cargo tiene que ser aceptada por ley (Ej. Dono terreno para que hagan escuela, no otro
uso);
2. Si no es con cargo puede ser aceptada por el PEN.
El presidente tiene un límite de $ 50 para recibir donaciones, lo que supera ese monto se entiende
realizada a favor del estado.

Transferencia sin Cargo

Es impropio que el estado done, pero hay veces en que se las realiza (Ej. Donaciones o
transferencias sin cargo a otros países).
 Bienes en desuso: no son utilizados para la actividad a la cual han sido afectados, pero pueden
servir para otra actividad.
Bienes en rezago: cuesta más caro repararlos que comprar uno nuevo.

Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, gestión y Control

Unidad Temática B: La Gestión de la Hacienda Pública

Capítulo VI : La Gestión Contable

Fundamentos del Sistema

Hasta el momento de la reforma el sistema de contabilidad estaba integrado por cuatro ramas que
no conducían a un resultado integrado sino a valorizaciones emergentes de ellas.
Con la sanción de la ley 24156/92, esta situación se modifica ya que esta ley está inspirada en la
Teoría General de Sistemas, con lo cual el sistema de contabilidad se encuadra dentro de esta concepción,
integrándose con los demás sistemas y convirtiéndose en el epicentro de información de los mismos.

Concepción
 Se concibe al sistema de contabilidad como el conjunto de principios, normas, organismos y
procedimientos técnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que
afecten o puedan afectar el patrimonio del estado.
En la faz operativa y practica el proceso contable y la determinación de los estados contables se
ordena a través de un sistema denominado Sistema Integrado de Información Financiera.
Institucionalmente el sistema está integrado por unidades de registro primario y la CGN.
El Organo Rector del sistema de contabilidad será la CGN, y como tal será el responsable de
prescribir, poner en funcionamientos y mantener dicho sistema en todo el ámbito del sector público
nacional.
La CGN estará a cargo de un Contador General, el que será asistido por un subcontador general,
ambos deberán ser designados por el PEN. Para acceder al cargo se requiere poseer título universitario de
Contador Público y una experiencia en el área contable y financiera no inferior a 5 años.

Antecedentes

Debemos dividir la vida de este organismo en tres etapas,durante las

cuales tuvo finalidades claramente diferenciables:
1. La 1º etapa se extiende desde los momentos iniciales de la organización nacional, ley
217, llamada Ley de la Confederación. Continúa durante la vigencia de la Ley 428 del
año 1870 a 1947 y continúa con la Ley 12961 del año 1947 al 1956. Para concluir ésta
época con la derogación de la Ley 12961 en virtud del Decreto-Ley 23364. Durante esta
primera etapa la Contaduría Nacional fue el eje de control administrativo de la
Hacienda Pública, con funciones muy amplias y difíciles de coordinar, tanto referidas al
control interno como externo del la Hacienda.
2. En la segunda etapa iniciada en 1957, con la creación del Tribunal de Cuentas de la
Nación las funciones de la Contaduría General de la Nación, se transforman y se
restringen como órgano central de control interno y de la contabilidad del estado.
Creado el Tribunal de Cuentas, como órgano de control externo, parlamentario y
delegado del congreso, la Contaduría se ocupará a partir de allí del control interno y
tener a su cargo la contabilidad centralizada del estado.
3. En la tercera época, iniciada en el año1992, con la sanción de la Ley 24156, la Contaduría
General de la Nación, cesa en su carácter de órgano de control interno quedándole
reservado como consecuencia de ello, las funciones contables como órgano rector del
sistema de contabilidad. Las funciones de control interno en virtud de la ley de
administración financiera, le han sido asignadas a la SIGEN. Igualmente en esta 3º
época, y en virtud de la ley de administración financiera, el Tribunal de Cuentas ha
cesado en su carácter de órgano de control externo, parlamentario y delegado del
congreso nacional, asignándole tales funciones, como lo dispone la ley a la AGN.

Características

Este sistema se caracteriza por:


Ser común, único y uniforme.

Exponer la ejecución presupuestaria.

Exponer la composición del patrimonio de las entidades públicas.

Determinar los costos de las operaciones públicas.

Permite integrar la información presupuestaria, patrimonial, del tesoro y de las cuentas
nacionales.

Estar basado en normas contables de aceptación general.

Objetivos

El sistema posee los siguientes objetivos:


Registro de las transacciones, el que se debe realizar de acuerdo al plan de cuentas que a ese
efecto ha diseñado la CGN
 
Producir información financiera para la toma de decisiones.

Integrar la información producida con el Sistema de cuentas nacionales.

Presentar información contable y documentación respaldatoria.

Competencia

La competencia de la CGN está reglada en el art.91 de la Ley 24156/92:


Dictar normas de contabilidad y asesorar a todo el sector público nacional.

Llevar la contabilidad y emitir los estados contables financieros de la administración central
para su presentación ante la AGN. Los Estados contables son estructurados atendiendo a los
usos y normas generalmente aceptados en la profesión contables, con una adecuación de la
semántica al ámbito público.

Prepara la cuenta de Inversión.

Implementar un sistema de información presupuestaria, de caja y patrimonial para todo el
sector público nacional.

Coordinar con la provincias un sistema de información financiera que permita consolidar el
Sector Público Nacional.

Disposiciones Generales

Las entidades del SPN, excepto la administración central deberán dentro de los cuatro meses de
cerrado el ejercicio financiero, emitir los estados contables relacionados con su gestión y remitirlos a la
CGN. Esta pondrá en funcionamiento un sistema de compensación intergubernamental de forma de
reducir al mínimo los débitos y créditos entre las entidades.

Esquema de Registración

Dentro de del SIDIF existen dos ámbitos de registración bien limitados:

1. El Registro Presupuestario: que es un registro de datos.
2. La Contabilidad General: que es un sistema basado en la Partida Doble, muy similar al
ordenamiento contable que opera en el sector privado.
Las etapas contables tanto para recursos como para gastos deben ser ubicadas según sus
características en alguna de las siguientes áreas:
1. Registro Presupuestario: en el se registra, teniendo en cuenta el clasificador presupuestario de
Recursos y Gastos:

En materia de gastos: el crédito autorizado y el compromiso.

En materia de recursos: el cálculo de los mismos.
2. Contabilidad General: Se contabilizan los asientos que responden a las siguientes etapas, teniendo
en cuenta el Plan de cuentas:

Para Gastos: el devengado y el pagado.

Para recursos: el devengado y la recaudación

Cuenta General del Ejercicio

La Constitución nacional faculta al congreso de la nación en su art. 75 a aprobar o desechar la

cuenta general del ejercicio.
Esta deberá presentarse anualmente al congreso antes del 3o de junio del año siguiente al que
corresponda tal documento, y contendrá como mínimo:

Los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional.

Los estados que enumeren los movimientos y la situación del Tesoro.

El estado actualizado de la deuda pública, interna y externa.

Los estados contables financieros de la administración central.

Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público.
Contendrá además comentarios sobre:

El grado de cumplimiento de los objetivos.

El comportamiento de los costos y los indicadores de la eficiencia.

La gestión financiera del SPN.
Segunda Parte : La Hacienda Pública su Organización, gestión y Control

Unidad Temática C: El Control de la Hacienda Pública

Capítulo I: El Control y la Responsabilidad

Naturaleza del Control

En las disciplinas contables, el control se traduce en el proceso y efecto de fiscalización y de

revisión de la actividad realizada por los entes económicos, es decir que el control implica la supervisión
de la actividad administrativa y económica, de la Hacienda, llevada a cabo por los órganos ejecutivos;
dentro de la competencia de éstos órganos cabe realizar todos los actos que son necesarios para regir el
desenvolvimiento económico de la Hacienda. Pera esa actividad debe estar siempre sujeta a la
Superintendencia de los órganos directivos o de aquellos que tengan asignados específicamente funciones
de control.
 La Teoría del Control de los entes económicos constituye un importante aspecto de la Contabilidad
General, y de aquí toma la Contabilidad Pública los principios que considera le son aplicables al Estado.
Esta disciplina especial tiene tal cantidad de preceptos tendientes a la organización del control en la
Hacienda Pública que para muchos autores su objeto propio y exclusivo, es el régimen de control de la
Hacienda Pública.
Como la Hacienda Pública es de carácter dependiente, pues su dominio no pertenece a los agentes
o funcionarios encargados de su atención, el control adquiere aun mayor importancia.
Tiende a asegurar por medio de los diferentes procedimiento de control el recto uso de las
atribuciones del Poder Administrador frente al Poder Legislativo y a proteger la integridad del patrimonio
Estatal y Paraestatal.
Puntualiza el Dr. Granoni, que es preciso distinguir el control jurídico, formal o sustancial, del
llamado control de gestión (que es expost), en cuyo seno él ubica el llamado control extrajurídico o
moderno realizado con un sentido político, moral, económico y administrativo, es decir, no jurídico.
Según lo señala el Dr. Cayetano Licchiardo, el control en la Hacienda Pública sustituye o suple la
ausencia del interés particular.
Ese interés particular, obviamente, es el inspirador de la actividad en el seno de la Hacienda
Privada, mientras, que la Hacienda Pública, está encaminada a servir a los intereses de la comunidad
mediante la satisfacción de necesidades públicas.

a. Necesidad de Control

La Contabilidad Pública debe proveer lo necesario para que la función de control pueda cumplirse
eficientemente con respecto a :

El actuar de las personas que tienen a su cargo el gobierno y la administración de la riqueza que
el Estado detrae de los particulares para la consecución de sus fines y objetivos.

Al desenvolvimiento de las unidades que integran el complejo económico del Estado.

A la vigilancia y supervisión de las Haciendas Privadas llamadas a satisfacer necesidades de
interés general.
Los criterios que orientan el empleo de la riqueza pública es de naturaleza política por distribución
de los sub-objetivos que se aplican a la Hacienda Privada, la materia es la misma, la riqueza, pero las leyes
y las normas para su manejo son diferentes.
En lo que ha control se refiere, la materia es la misma. La función de verificar, de supervisar, de
vigilar, para determinar se cumplieron con las previsiones y las normas de aplicación y ofrecer elementos
de juicio para analizar resultados, precisar responsabilidades y proveer correcciones, en eso coinciden,
pero por tener que cumplirse en el ámbito de la Hacienda Pública, adquieren modalidades y características
diferentes que conforman un sistema particular. Su naturaleza es diferente porque su esencia es de raíz
política.
El control entonces en la Hacienda Pública decimos que sustituye o suple la ausencia del interés
particular.
Esta idea de que el control en la Hacienda Pública suple la ausencia de interés particular ha sido
tomada de una contribución que hizo la Corte de Cuenta al Segundo Congreso Internacional de Organos
Superiores de Control realizada en Bruselas en 1956. Este concepto fue tomado por la obra de Salvatore
Sicca en su obra “Diccionario Internacional de las Finanzas Públicas”.
Ha dicho Joawnes Messner en su obra “Etica Social y Política a la luz del Derecho Natural” que tal
como es hoy la naturaleza humana los hombres tienden fácilmente a abusar del poder estatal que poseen
en razón de la comunidad, en provecho de sus propios fines e intereses. El ejercicio del poder necesita más
control y esto es precisamente la esencia del control público que debe referirse en primer lugar a la defensa
de los intereses de la comunidad social. Su sentido arranca en la necesidad de garantizar el recto uso del
poder y entonces debe hacer materialmente comprobable los desvío que se comentan y permitir, por otro
lado la asignación de responsabilidades personales concretas.
Así podemos entender que el ejercicio del control público es para que la comunidad social pueda
enterarse acerca del cumplimiento de cada una de las funciones de la Hacienda Pública, también para que
el Estado pueda hacer efectiva las responsabilidades de los agentes y funcionarios que integran los órganos
de la Hacienda Pública y por último, para que la Administración Pública pueda mejorar su organización y
funcionamiento corrigiendo los defectos que un buen sistema de control debe ponerle precisamente de
manifiesto.
De ahí que el eje de control sea la institución presupuestaria. El control nace con el Presupuesto,
por eso decimos que es función inicial, y concluye con la Cuenta General del Ejercicio.
 Evolución Histórica

El control Legal comprende dos etapas

1 La 1º etapa se extiende desde los momentos iniciales de la organización nacional, ley

217, llamada Ley de la Confederación. Continúa durante la vigencia de la Ley 428 del
año 1870 a 1947 y continúa con la Ley 12961 del año 1947 al 1956. Para concluir ésta
época con la derogación de la Ley 12961 en virtud del Decreto-Ley 23364. Durante esta
primera etapa la Contaduría Nacional fue el eje de control administrativo de la
Hacienda Pública, con funciones muy amplias y difíciles de coordinar, tanto referidas al
control interno como externo del la Hacienda.
2 En la segunda etapa iniciada en 1957, con la creación del Tribunal de Cuentas de la
Nación las funciones de la Contaduría General de la Nación, se transforman y se
restringen como órgano central de control interno y de la contabilidad del estado.
Creado el Tribunal de Cuentas, como órgano de control externo, parlamentario y
delegado del congreso, la Contaduría se ocupará a partir de allí del control interno y
tener a su cargo la contabilidad centralizada del estado.
El esquema de las tres E (economía - eficiencia - eficacia) comprende la tercera etapa
3 En la tercera época, iniciada en el año1992, con la sanción de la Ley 24156, la Contaduría
General de la Nación, cesa en su carácter de órgano de control interno quedándole
reservado como consecuencia de ello, las funciones contables como órgano rector del
sistema de contabilidad. Las funciones de control interno en virtud de la ley de
administración financiera, le han sido asignadas a la SIGEN. Igualmente en esta 3º
época, y en virtud de la ley de administración financiera, el Tribunal de Cuentas ha
cesado en su carácter de órgano de control externo, parlamentario y delegado del
congreso nacional, asignándole tales funciones, como lo dispone la ley a la AGN.

Concepto

El control es una técnica o procedimiento tendiente a exteriorizar actos o hechos que posibiliten
decisiones. Pero en esencia el control es un medio que posibilita un fin, una decisión, y es la naturaleza de
esa decisión la que posibilita el encuadre del control dentro de determinada ciencia o arte. Así por ej. si el
control permite una decisión política, jurídica, económica, contable o técnica estará dominado y dirigido
por los principios y reglas de las ciencias políticas, jurídicas, económicas, o prácticas. Es decir que es la
naturaleza de la decisión la que califica el control.
 El Control y las Ciencias Política: en el campo de las ciencias políticas los autores analizan el tema
en función de la relación entre poderes y el carácter de controlante que reviste el parlamento,
en su actividad y la del PJ se ha centrado el sistema de frenos y contrapesos con que opera el
PE.
 El Control y las Ciencias del Derecho:en el campo de las ciencias del derecho, particularmente el
derecho administrativo, el servicio de control sufre los efectos de la indefinición. La amplitud
del derecho administrativo varía de una país a otro, instituciones que son básicas son
desconocidas en otros. Se advierte, sin embargo una constante en los estudios de derecho
administrativo todos ellos examinan el derecho externo en cuanto a las relaciones con los
administrados, pero no ahondan en el derecho interno del Estado. Este fenómeno de
diversificación de tiene fundamento científico en el derecho anglonorteamericano mientras la
rama jurídica que atiende a las relaciones externas forma parte de las ciencias del derecho y se
estudia en facultades de leyes, la organización y funcionamiento del Estado y el régimen de su
personal quedan inmersos en la en la ciencia de la Administración Pública, que es una rama de
las ciencias políticas y se enseña en facultades de ciencias políticas. En los países latinos no se
da ésta diversificación de estudios, ni aparece la ciencia de la Administración Pública. En
nuestro derecho administrativo, el interés se centraliza sobre todo hacia la naturaleza
jerárquica, interesa la autorización y la aprobación, que determina la eficacia de los actos
administrativos.
 El Control y las Ciencias Económicas y otras Ciencias: en el campo de las ciencias económicas el
desarrollo de los sistemas de control muestra una evolución sustancial y su implementación en
 la Administración Pública constituye uno de los fenómenos más relevantes en el fenómeno de
las evolución administrativa. Algunas ciencias prácticas aparecen desarrollando técnicas de
control de las más variadas especies para la ejecución de programas y planes introduciendo
métodos gráficos como los de Gant, Pert, CPM, para verificaciones y aspectos técnicos.
 El Control y las Ciencias de la Administración: sólo dentro de las ciencias de la administración es
que puede lograrse la unificación de ideas y principios de control. Como centralizadora de esos
aportes con sus propios métodos de investigación aparece la “Teoría de la Administración”
realizando una tarea sistematizadora. El control es una de las funciones administrativas
básicas. Taylor la expone en función de los principios de la ingeniería que él aplicó en sus
investigaciones. Por su parte, Fayol también incluye el control como un quinto elemento de la
clásica serie que pregonó entre los principios de administración ( prever, organizar, dirigir,
coordinar y controlar). Perel lo considera en su clasificación de las funciones de administración
básicas en tercer lugar ( planificar, coordinar y controlar). La escuela estructuralista, va a dar
nacimiento a la teoría de la burocracia. El manual de las Naciones Unidas establece que “ no se
puede prescindir de los controles, sea cual fuere la entidad gubernamental. La forma e
intensidad del control depende de los deseos del gobernante”. En realidad, no se puede definir
concretamente, el concepto de control, dado que es un galicismo, una contracción de dos
vocablos : Contra - Role ( lista nominada susceptible de verificación, comprobación) , que no
tiene traducción en el idioma castellano.

Elementos de los Controles

1. Órgano controlante que tiene a su cargo la parte activa;

2. Órgano o persona controlada sobre la que se ejerce el control.
3. Actos o hechos del controlado sobre los que se ejerce control;
4. Un procedimiento o técnica que cumple el órgano controlante sobre los actos o hechos.
El control por lo tanto se integra por la actividad que cumple el órgano controlante mediante un

procedimiento o técnica sobre los actos o hechos del órgano o persona controlada.

La actividad se produce de dos formas:

 Procedimiento: cuando se realiza o concreta mediante una serie sucesiva de actos de control.
Estos controles se corresponden con los denominados controles legales que por su naturaleza,
requieren de la aplicación de los medios procesales que son propios de las ciencias jurídicas.
 Técnica: cuando se realiza de acuerdo a principios de ciencias distintas al derecho, o ciencia
políticas, y ellos están dados sobre todo por los controles de índole económica o técnica, los
cuales se llevarán a cabo de acuerdo a los sistemas que son exclusivos y propios a esas ciencias.
Es el caso de los controles económicos, contables, físicos, químicos, etc.

Principios Básicos

Cada ciencia sujeta sus procedimientos de acuerdo a los recaudos y exigencias que son producto
de su grado de evolución. La investigación científica lo adecua permanentemente y lo va adecuando a la
ciencia, tomando como base los principio de Wilmer, Gimenez Castro ( que esbozaron su teoría de medios
y fines).
Los controles :
1. Deben tener metas claras y definidas.
2. Deben posibilitar decisiones concretas.
3. Deben ser eficientes en su ejecución.
4. Deben mirar el futuro.
 5. Deben exteriorizar desvíos con la mayor celeridad, (a los efectos de que el control pueda ser
correctivo ).
6. Deben ser flexibles para adaptarse a nuevas circunstancias.
7. Deben resultar operantes sobre puntos críticos que justifiquen su examen.
8. Deben estar coordinados con otros controles ( oportunidad, previo, concomitante, ulterior).
9. Deben ser comprensibles por todos los que intervienen en los actos y hechos controlados.
10. Deben ser correctivos tanto de acciones equivocadas como de ineficiencias.

Clasificación de los Organos

Esquema del sistema de control Ley 24156

Tipos de Control Finalidad Organos y Ambitos Oportunidad

Control Formal Contable Previo

Legalidad SIGEN - UAI (interno) Concomitante
Documental Posterior
Numérico AGN (ext. no parlam) Posterior
Técnico

Control Sustancial 1.Político Funcional Congreso Nacional Previo

Cumplimiento de las (ext. parlamentario) Concomitante
funciones encomen- Posterior
dadas.

2.Gestión Mérito SIGEN - UAI (Interno) Evaluación de

Eficacia, economía Prog y Proy.
y Eficiencia Previo
Concomitante
Posterior
AGN (ext. no parlam) Evaluación de
Progamas y
Dictámenes de
la cuenta gral
del ejercicio

Los controles los podemos clasificar según diversos criterios :

1. El criterio del sujeto que lo realiza. El control puede ser

Interno : el órgano controlante está dentro de la administración y depende del órgano
controlado del órgano controlante. Ej. SGN, UAI.

Externo : cuando el órgano controlante no depende del órgano controlante, sino que
está afuera. Ej. AGN, Tribunal de Cuentas de la Pcia. De Neuquén.
2. El criterio del momento. El control puede ser :

Preventivo. La acción de Control se lleva a cabo antes de que el acto se lleve a ejecución.
( es el que hace el Congreso a través del Presupuesto).

Concomitante. Se realiza conjuntamente con el acto.

Ulterior o crítico. Se efectúa con posterioridad a los actos ( Un ejemplo claro, es la
Cuenta General del Ejercicio, AGN).
3. El criterio del Alcance. El control puede ser :

Legal o Formal. El control se exterioriza de acuerdo a normas y preceptos.

Sustancial o de mérito . Se busca la eficiencia del control.
4. El criterio de los efectos. El control puede ser :

Positivo : concuerda con el control formal, debido a que se traduce en actos concretos de
control.

Negativo : Tiende a poner en la mente de los controlados que acciones ilegales no va a
 pasar desapercibidas. Este tipo de control se produce como consecuencia directa de los
controles positivos, en la medida que sean efectivos y concretados.
5. El criterio de la forma.

Escritural

Revisivo: se hacen comprobaciones aisladas o in situ.
6. El criterio de la continuidad: alternado, periódica, eventual y sistemático.
7. El criterio de la intensidad: analítico y sintético.
8. El criterio de la vía escogida: directo e indirecto.

Organos de control

a. Nación

SGN y UAI Organo de Control Interno, que tiene basamento legal, en la Ley de Administración
Financiera.

AGN Organo de Control Externo, parlamentario, delegado, que posee basamento constitucional
y legal.

Comisión Mixta Parlamentaria Revisora de Cuentas, que tiene basamento legal, en la Ley de
Administración Financiera, y se encuentra dentro del Organo del Congreso.

Los Defensores del Pueblo, que poseen basamento constitucional.
En la Provincia de Neuquén el Organo interno es la Contaduría General de la Provincia (que tiene
funciones de censura, pudiendo oponerse a los actos administrativos que tengan un vicio de ilegalidad) , y
el Organo de control Externo es el Tribunal Provincial de Cuentas. Ambos órganos poseen basamento
constitucional.

Actos de Oposición sobre los Actos Administrativos

El órgano de origen emite actos administrativos, pero si alguno está viciado de nulidad, frente a
éste acto, la Contaduría Gral.de la Pcia. Emita acto de oposición, frente a esto el organismo de origen
puede hacer dos cosas:
1 Desistir o modificar el acto por lo que el acto continua ya que se salvo el vicio;
2 No desistir ni modificar el acto, frente a esto la Contaduría Gral.de Pcia. eleva por escrito los
antecedentes al Tribunal de Cuentas de la Pcia. que puede tomar dos actitudes:
a No compartir el criterio de la Contaduría Gral. (le da la razón Org.de Origen),
por lo que el acto continua;
b Comparte el criterio de la Contaduría Gral.(le da la razón a ella), en ese caso
previa insistencia el acto continua, pero de acuerdo a que poder pertenece el
acto viciado, el acto de insistencia deberá ser firmado por:
 En el PE por el gobernador, con acuerdo general de los ministros;
 El PJ por el presidente del Superior Tribunal de Justicia;
 En el PL por el presidente de la legislatura.
Si esto acontece (en cualquiera de los 3 casos) el acto continua, una vez que se produce el acto de la
insistencia el Tribunal de Cuentas hace lo siguiente: a. manda a publicar la sentencia; b. envía copia a cada
uno de los poderes.
A partir de aquí nace el control político o parlamentario, con la consecuente responsabilidad
política para el poder que firma la insistencia. El único efecto que tiene el acto de insistencia es habilitar
que el acto continúe “no salva el vicio, ni sanea el acto”, el acto sigue con esa irregularidad. Libera de
responsabilidad al Tribunal de Cuentas y a la Contaduría Gral. de la Pcia.

Acto de Observación sobre Ordenes de Pago

El organismo de origen emite una orden de pago si la misma no se ajusta a la ley de presupuesto o
ley especial, entonces la Contaduría Gral. de la Pcia. puede emitir el acto de observación. Una vez que lo
emite le da intervención al Tribunal de Cuentas de la Pcia., este puede hacer dos cosas:
 Desechar la observación por lo que la orden de pago se cumple, se paga;
  Compartir la observación, por lo que la orden de pago se cumple con previa insistencia del PE
con general de ministros, el PE informa y envía a la legislatura copia de la observación: a. de la
Contaduría Gral. de la Pcia., b. copia de la resolución del Tribunal de Cuentas, c. copia del
acuerdo de insistencia.

Procedimientos a través de los cuales la Contaduría General de la Provincia ejerce los actos de
censura

Insistencia de los actos : La trascendencia de este acto es que a pesar de tener un vicio, el acto
continua dando nacimiento al control político. No se sanea el vicio.
El organismo de origen puede discrepar jurídicamente con el acto de oposición, es decir, que tiene
fundamento jurídico, o bien, cuando no tiene este fundamento, puede discrepar por su poder político,
dando origen a una responsabilidad de tipo política, que puede traducirse en el juicio político.