TEMA 5.

Sistemul cheltuielilor publice

1. Conţinutul economic al cheltuielior publice

2. Clasificarea cheluielilor publice
3. Tendinţe în evoluţia cheltuielilor publice în condiţiile actuale

1. Conţinutul economic al cheltuielior publice

În procesul îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, statul asigură acoperirea

necesităţilor publice generale. Pentru aceasta statul are nevoie de importante
resurse băneşti care se mobilizează prin intermediul relaţiilor financiare. Folosirea
resurselor băneşti astfel mobilizate are loc prin intermediul cheltuielilor publice.
În opinia savantului român Iu. Văcărel, Cheltuielile publice (CP) exprimă
relaţii economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o
parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi
utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia.

Peggy şi Richard A. Musgrave privesc CP ca “utilizarea direcţionată a

resurselor sectorului public pentru satisfacerea necesităţilor în utilităţi publice şi
realizarea măsurilor de redistribuire justificate de pe poziţiile echităţii sociale”

CP se materializează în plăţi, efectuate de către stat din resursele mobilizate

pe diferite căi, pentru achiziţii de bunuri sau prestări de servicii necesare pentru
îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului.
Conţinutul economic al CP se află în strânsă legătură cu destinaţia lor. Astfel,
unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de PIB, reprezentând valoarea plăţilor
pe care le efectuează instituţiile publice în formele specifice ale cheltuielilor
curente, iar alte CP exprimă o avansare de PIB, reprezentând participarea statului
la finanţarea formării brute ce capital, atât în sfera producţie materiale, cât şi în
sfera nematerială.
În prezent CP sunt extrem de diversificate. Influenţa economică a CP variază
în timp. Unele se manifestă direct, prin finanţarea de către stat a instituţiilor
publice pentru a putea funcţiona. Altele influenţează indirect mediul economic şi
social şi constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului
respectiv pentru al ameliora (distribuirea veniturilor suplimentare, sporirea
comenzilor publice sau creşterea investiţiilor).
După R. Musgrave, problemele care sunt soluţionate în domeniul cheltuirii
mijloacelor publice pot fi divizate în trei categorii:
- acordarea ajutorului social (îndeminizaţii acordate invalizilor);
- asigurarea obligatorie (în caz de boală, şomaj);
- producţia şi achiziţia bunurilor materiale şi a serviciilor pentru
satisfacerea necesităţilor pentru care statul îşi asumă responsabilitate.
 Este necesar de făcut distincţie între cheltuielile publice şi cele bugetare.
Cheltuielile publice, în opinia savantului Iu. Văcărel, se referă la totalitatea
cheltuielilor efectuate în sectorul public prin intermediul instituţiilor publice
(aparatul de stat, instituţii social-culturale, armată, întreprinderi autonome), care se
acoperă fie de la bugetul statului (central sau local), fie din bugetele proprii, pe
seama veniturilor obţinute.
În componenţa cheltuielilor publice intră următoarele categorii principale:
 cheltuieli bugetare, acoperite din resursele publice constituite la nivelul:
- bugetului de stat;
- bugetului asigurărilor sociale;
- bugetelor UAT
- fondurilor FAOAM
 cheltuieli din fonduri extrabugetare, care sînt acoperite din resursele
financiare publice constituite în afara bugetului de stat şi bugetului
asigurărilor sociale.
 cheltuieli din fonduri speciale, care sînt acoperite din fonduri cu
destinaţie specială gestionate de guvern sau de un alt organ public.
 Cheltuieli ale întreprinderilor, instituţiilor financiar-bancare cu capital de
stat
 Cheltuielile cu caracter public ale organizaţiilor internaţionale, finanţate
din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele-
membre ale acestor organizaţii
Cheltuielile bugetare se referă numai la acele cheltuieli care se acoperă de la
bugetul administraţiei de stat, din bugetele locale sau din bugetul asigurărilor
sociale de stat şi fondurilor de asigurări obligatorii de asistenţa medicală.
Deci, cheltuielile bugetare au o sferă mai restrânsă decât cheltuielile publice
în cadrul cărora sunt cuprinse. Distincţiile efectuate între aceste categorii de
cheltuieli vizează:
Modul de efectuare a acestor cheltuieli:
Cheltuieli Publice – în baza fondurilor constituite în afara bugetului;
Cheltuieli Bugetare – condiţionate de prevederea din buget şi sunt
determinate de îndeplinirea condiţiilor legale, nu numai de existenţa fondurilor
băneşti;
Modul de aprobare:
Cheltuieli Publice – de către ordonatorii de credite;
Cheltuieli Bugetare – de către Parlament sau consiliile locale.

Complexitatea funcţiilor statului contemporan a condus la diversificarea CP,

perfecţionarea metodelor de optimizare şi dimensionare pe obiective şi
beneficiari.
 2. Clasificarea cheltuielilor publice
Importanţa clasificării cheltuielilor publice reiese din faptul că fiecărei
categorii de cheltuieli îi este caracteristic un mod propriu de determinare şi
utilizare a resurselor financiare.
Clasificarea cheltuielilor publice se efectuează în baza mai multor criterii. Cel
mai frecvent se folosesc următoarele tipuri de clasificări:
a) administrativă;
b) economică;
c) financiară;
d) clasificare folosită de organismele ONU.
a) Clasificarea administrativă cunoaşte mai multe variante, ce diferă una de
alta datorită criteriului pus la bază:
- instituţional (structura cheltuielilor publice se va întocmi în dependenţă de
ministere);
- administrativ-teritorial (reprezintă distribuţia cheltuielilor publice între
judeţe, oraşe, raioane).
Clasificarea administrativă are însemnătate operativă. Modificarea periodică a
structurilor de dirijare diminuează importanţa ei mai ales în cadrul analizei pe
intervale de lungă durată.
b) Clasificarea economică are în vedere influenţa pe care o exercită asupra
economiei diferite categorii de cheltuieli publice. Această clasificare cunoaşte mai
multe variante:
I variantă: împarte cheltuielile publice în:
- cheltuieli de capital (procurarea localurilor pentru şcoli, spitale,
clădiri etc.);
- cheltuieli curente (cuprind cheltuieli de personal: salarii,
premii ...; cheltuieli materiale pentru prestare de servicii şi întreţinere:
manuale, medicamente, materiale pentru reparaţie ...; transferuri:
subvenţii, pensii, îndemnizaţii, burse etc.);
II variantă: împarte cheltuielile publice în:
- cheltuieli ale serviciilor publice (administrative);
- cheltuieli de transfer (de restribuire);
III variantă: mai contemporană şi frecvent utilizată a clasificării economice
divizează cheltuielile publice în felul următor:
- cheltuieli pentru salarii şi alte drepturi de personal;
- cheltuieli materiale pentru întreţinere şi funcţionare;
- cheltuieli de transfer (pentru persoane fizice şi juridice);
- cheltuieli pentru investiţii.

c) Clasificarea financiară se efectuează în dependenţă de momentul şi modul în

care cheltuielile publice afectează resursele financiare şi le grupează în
următoarele categorii:
 1) cheltuieli definitive – finalizează distribuţia resurselor financiare
publice şi înglobează cheltuielile atît cu caracter de investiţii, cît şi cu
caracter de funcţionare;
2) cheltuieli temporare – de regulă, se reflectă în operaţiunile de
trezorerie: acordarea de împrumuturi, finanţarea rambursării împrumuturilor
primite etc.
3) cheltuieli virtuale sau posibile – reprezintă cheltuieli pe care statul se
angajează să le efectueze în anumite condiţii: în cazul acordării unor garanţii
pentru împrumuturi.
d) Clasificarea folosită de instituţiile specializate ale ONU are la bază două
criterii principale:
1) funcţional – grupează cheltuielile publice pe acţiuni şi obiective: servicii
publice, generale; apărare; educaţie; sănătate; securitate socială; acţiuni
economice; servicii comunale; alte cheltuieli;
2) economic – cuprinde următoarele grupe: cheltuieli privind consumul
definitiv de venit naţional; dobînzi aferente datoriei publice; formarea brută
a capitalului; transferuri de capital.

În Republica Moldova, începînd cu 1997, se utilizează Noua Clasificaţie

Bugetară. Clasificaţia bugetară reprezintă gruparea, numerotarea şi denumirea
legală a veniturilor şi cheltuielilor bugetului statului, obligatorie pentru conţinutul
acestui buget şi pentru evidenţa contabilă bugetară de stat, vezi www.minfin.md
Conform Clasificaţiei Bugetare, cheltuielile publice sunt grupate în funcţie
de:
- clasificaţia funcţională a cheltuielilor bugetare;
- clasificaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare;
- clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare.
Principalele grupe de cheltuieli, din cadrul clasificaţiei funcţionale, se referă la:
Serviciile de stat cu destinatie generala
Activitatea externa
Apararea Nationala
Justitie
Jurisdictia constitutionala
Mentinerea ordinii publice si securitatea nationala
Invatamintul
Ştiinţa si inovare
Cultura, arta, sportul si actiunile pentru tineret
Ocrotirea sanatatii
Asigurarea si asistenta sociala
Agricultura, gospodaria silvica, gospodaria piscicola si gospodaria apelor
Protectia mediului inconjurator si hidrometeorologia Industria si constructiile Transporturile,
gospodaria drumurilor, comunicatiile si informatica
Gospodaria comunala si gospodaria de exploatare a fondului de locuinte
Complexul pentru combustibil si energie
Serviciu datoriei de stat : interna şi externa
Completarea rezervelor de stat
Alte servicii legate de activitatea economica
Cheltuielile neatribuite la alte grupuri principale
3. Tendinţe în evoluţia cheltuielilor publice în condiţiile actuale
Mărimea şi structura cheltuielilor publice diferă de la o ţară la alta şi de la o
perioadă la alta.
Aceşti parametri ai cheltuielilor publice se găsesc într-o continuă evoluţie.
În perioada liberei concurenţe, cînd necesitatea intervenţiei statului era negată,
mărimea şi structura cheltuielilor publice erau determinate de principalele
preocupări ale statului – importante activităţi militare, întreţinerea organelor
administrativ – poliţieneşti etc.
Pînă la sfîrşitul secolului al XIX-lea cheltuielilor publice în ţările europene
rareori au depăşit 10% din venitul naţional. Statul permanent evolua în rolul de
prestator de servicii generale ca securitatea, justiţia, apărarea.
În epoca contemporană s-au modificat caracteristicile cheltuielilor publice:
1. Cheltuielile publice de la o perioadă la alta cresc atît ca expresie valorică,
bănească, cît şi ca mărime reală, absolută.
2. Structura cheltuielilor publice acum este determinată de rolul important care
îi revine statului în viaţa economică şi socială.
În această epocă toate ţările economic dezvoltate statul a devenit într-adevăr un
agent economic esenţial.
Creşterea reală a cheltuielilor publice este cauzată de un şir de factori, printre
care:
a) factori demografici, care se manifestă prin creşterea populaţiei şi
modificarea structurii acesteia pe vîrste şi pe categorii socio-profesionale;
b) factorii economici, ce ţin de obligaţiile economice ale statului de a
finanţa acţiunile economice costisitoare, întreţine infrastructura de
producţie, de a sprijini ramurile nerentabile, de a evita perturbările
economice etc.
c) factorii sociali, care se manifestă prin lărgirea finanţării de către stat a
acţiunilor social-culturale, şi în primul rînd, asistenţa şi asigurările
sociale, învăţămîntul, sănătatea etc.
d) factorii militari, ce ţin de cercetări şi producerea noilor genuri de arme şi
tehnică militară, persistenţa pericolului de conflicte militare şi apariţia
unui nou fenomen – distrugerea şi lichidarea importantelor cantităţi de
arme nucleare, chimice, biologice etc.
e) factori istorici, care acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a
nevoilor sporite de cheltuieli şi de suportare a poverii celor făcute în anii
anteriori, prin împrumuturi publice interne şi externe;
f) factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a sarcinilor
statului contemporan datorită transformării concepţiei politice cu privire
la rolul şi funcţiile autorităţilor publice în condiţiile actuale.
Creşterea reală a cheltuielilor publice se bazează pe creşterea PIB şi pe sporirea
părţii lui care se distribuie către autorităţile publice.
 Cheltuielile publice privite ca instrument important de influenţare a
proceselor economice şi sociale din societate, atît în sensul activizării unora, cît şi
cu scopul frînării altora.
Cheltuielilor publice, de rînd cu investiţiile private, contribuie la mărirea cererii
de bunuri şi servicii. Ele se concretizează în achiziţii de bunuri, beneficieri de
servicii. Ca urmare, cresc veniturile firmelor şi menajelor, care, la rîndul lor,
creează o nouă cerere sporită. Aceasta are un şir de efecte economie:
- creşterea volumului investiţiilor;
- utilizarea mai deplină a forţei de muncă datorită creării a noi locuri de
muncă;
- creşterea volumului real de producţie ce înseamnă obţinerea creşterii
economice (sporirea PIB);
- creşterea treptată a veniturilor în societate etc.
Creşterea cheltuielilor publice produce şi efecte sociale:
- diminuarea şomajului;
- dezvoltarea şi îmbunătăţirea serviciilor publice sociale şi culturale;
- promovarea unei protecţii sociale sigure;
- redistribuirea echitabilă a veniturilor între grupe de indivizi, colectivităţi,
teritorii etc.
Autorităţile publice din diferite ţări conducîndu-se de recomandările ştiinţifice
referitoare la cheltuielile publice utilizează fluxurile financiare publice pentru
stimularea economiei şi soluţionarea problemelor sociale.
Formulînd argumente în favoarea măririi cheltuielilor publice, trebuie subliniat
că e necesară urmărirea strictă şi atentă a creşterii lor pentru a sigura stabilitatea
monetară. Creşterea rapidă a cheltuielilor publice poate duce la fenomene
inflaţioniste. Autorităţile publice trebuie să analizeze minuţios fiecare gen de
cheltuieli şi să opteze prioritar pentru acelea care prin efectele lor îşi vor dovedi
eficienţa şi productivitatea cheltuielilor publice trebuie să asigure realizarea unor
obiective precise economice şi sociale.

Bibliografie:
1. Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova privind clasificaţia
bugetara Nr. 969-III din 24.07.96 MO 72-73/704 din 07.11. 1996.
2. Note metodologice privind elaborarea de către autorităţile
administraţiei publice locale a proiectelor de buget pe anul 2005 şi estimările pe anii
2006-2007// Ministerul Finanţelor.
3. Finanţe publice (teorie şi aplicaţii), T. Manole, Chişinău, 1998, pag. 123-
161.
4. Finanţele agenţilor economici, Gh.Bistriceanu, M. Adochiţei, E. Negrea,
Editura Didactică şi pedagogică, R. A., Bucureşti, 1995, pag. 314 – 343.
5. Finanţe publice, Iu. Văcărel, Bucureşti, 2001, cap. 5, pag. 147-175.
6. Finanţe publice, Gh. Filip. Iaşi, Junimea, 2002, cap. 6, pag. 104-129.
7. Finanţe publice, M. Ungureanu, Piteşti, 2002, pag. 10-15, 26-27.
8. Caracteristica generală a cheltuielilor publice, O. Stratulat, Chişinău,
1997.
9. Finanţe publice şi analiza financiară, L. Mihalcea, Bucureşti, 1999, pag
71- 80.

Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor

Parametri cantitativi ai cheltuielilor publice sînt:

- nivelul;
- structura;
- dinamica cheltuielilor publice.
Indicatorii care exprimă nivelul cheltuielilor publice sînt:
- volumul anual al cheltuielilor publice;
- ponderea cheltuielilor publice în PIB;
- cheltuielilor publice medii pe un locuitor.
Volumul anual al cheltuielilor publice reprezintă mărimea lor valorică
exprimată în unităţi monetare naţionale. Acest indicator poate fi nominal şi real.
Volumul anual nominal al cheltuielilor publice se determină pornind de la
preţurile din perioada respectivă. De regulă, datele din bugetele proiectate şi
efective sînt exprimate în mărimi nominale.
Volumul anual real al cheltuielilor publice se determină pornind de la preţurile
constante corectate la indicele preţurilor, comparabile în perioade diferite.
Ponderea cheltuielilor publice în PIB se determină prin raportarea volumului
anual al cheltuielilor publice la PIB din anul respectiv şi se exprimă în %:
unde: PG – ponderea cheltuielilor publice în PIB;
G
P  100%
G G – volumul anual al cheltuielilor publice;
Y Y – PIB.
În perspectivă, credem că este normal ca indicatorul dat să se stabilizeze în jurul
a 40% . Gestionarea a 2/5 din PIB în interesul public satisface nevoile economice
şi sociale ale populaţiei şi permite dezvoltarea ascendentă a economiei.
Cheltuielile publice medii pe un locuitor se determină prin raportarea
volumului anual al cheltuielilor publice la numărul de locuitori:
 G unde: Gml – volumul cheltuielilor publice medii pe un locuitor;
G  ml G – volumul anual al cheltuielilor publice;
Nl
Nl – numărul locuitorilor.

Deosebită importanţă în analiza cheltuielilor publice o are şi structura lor.

Din punct de vedere cantitativ structura cheltuielilor publice reprezintă
greutatea specifică (pondere) a fiecărei categorii de cheltuieli în totalul lor. Acest
indice poate fi calculat prin formula:
unde: SGi – greutatea specifică a categoriei de
Gi
S  100%
Gi cheltuieli în totalul cheltuielilor
Gt publice;
Gi – cheltuieli publice de categoria i;
Gt – cheltuieli publice totale;
i – categoria de cheltuieli concrete.
Structura cheltuielilor publice pe diferite categorii se delimitează în cadrul
criteriilor de clasificare ale acestora, folosite în fiecare ţară sau în statisticele
internaţionale.
Pentru aprecierea evoluţiei cheltuielilor publice în timp, de la o perioadă la alta,
se apelează la indicatorii de dinamică, care sînt:
a) creşterea nominală absolută;
b) creşterea reală absolută;
c) creşterea nominală relativă;
d) creşterea reală relativă.

a) Creşterea nominală absolută a cheltuielilor publice rezultă din compararea

lor exprimată în preţuri curente şi se determină prin relaţia:

D G G G
n n n
1/ 0 1 0
unde: DnG1/0 – creşterea nominală absolută a

cheltuielilor publice în perioada analizată (1) faţă

de perioada de referinţă (0);
 Gn1 şi Gn0 - cheltuieli publice nominale respectiv în
perioada 1 şi 0.
Compararea cheltuielilor publice exprimate în preţuri curente nu reflectă
obiectiv situaţia, deoarece procesul economic poartă caracter ciclic şi lui îi sînt
caracteristice oscilaţiile preţurilor, fluctuaţiile cursului valutar, şi chiar fenomene
negative cum ar fi criza, inflaţia etc., ce modifică moneda ca unitate de măsură a
valorii şi ca rezultat deformează tabelul economic.
Pentru corectarea influenţelor determinate de modificarea preţurilor, este
necesară exprimarea lor în preţuri constante pentru perioadele analizate.
b) Creşterea reală absolută a cheltuielilor publice, care rezultă din compararea
lor în preţuri constante, poate fi determinată conform formulei:

D G G G
r r r
1/ 0 1 0
unde: DrG1/0 – creşterea reală absolută a

cheltuielilor publice în perioada 1 faţă de

perioada 0;
Gr1 şi Gr0 – cheltuieli publice reale respectiv în
perioada 1 şi 0.
Dacă în perioada analizată cheltuielile nu sînt exprimate în preţuri constante,
atunci preţurile curente se transformă în preţurile perioadei de bază cu ajutorul
indicelui de creştere a preţurilor, prin relaţia:

G  G :I
r n
1 1 p1 / 0 unde: Gr1 – cheltuieli publice reale în perioada 1;

Gn1 – cheltuieli publice nominale în perioada 1;

Ip1/0 – indicele de modificare a preţurilor în perioada
curentă
faţă de perioada de bază;
Elucidarea tendinţelor reale în evoluţia cheltuielilor publice este posibilă numai
în operarea cu mărimi reale.
c) Creşterea nominală relativă a cheltuielilor publice se determină prin relaţia:
 n

IG n  G1n 100% unde: IG n

- indicele creşteri nominale a cheltuielilor
G
1/ 0
1/ 0
0

publice;
Gn1 - cheltuieli publice nominale în perioada 1;
Gn0 - cheltuieli publice nominale în perioada 0;
Analiza indicatorului – creşterea nominală relativă a cheltuielilor publice
permite reliefarea mai pronunţată a creşterii nominale absolute a cheltuielilor
publice.
d) Creşterea reală relativă a cheltuielilor publice se determină prin relaţia:
r

IG r  G1r unde: IG r
- indicele creşteri reale a cheltuielilor
G
1/ 0
1/ 0
0

publice;
Gr1 - cheltuieli publice reale în perioada 1;
Gr0 - cheltuieli publice reale în perioada 0;
Analiza complexă a cheltuielilor publice include compararea creşterii relative a
cheltuielilor publice şi creşterii relative a PIB-ului. Raportînd aceşti doi indici s-a
căpătat un indicator, care este intitulat elasticitatea cheltuielilor publice (eG):

G Y
eG  I G1/ 0 sau eG  :
I Y 1/ 0 G Y
Elasticitatea cheltuielilor publice arată reacţia cheltuielilor publice la creşterea
PIB.
Dacă elasticitatea cheltuielilor publice >1 (echeltuielilor publice >1), persistă tendinţa de
utilizare într-o măsură mai mare a PIB pentru finanţarea cheltuielilor publice.