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DIREITO,

SEGURANÇA E
DEMOCRACIA

2015

A NOVA GOVERNANÇA SECURITÁRIA DO


ESTADO: DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
MONOPOLISTAS AO ESTADO REGULADOR

ELSA JERÓNIMO PEREIRA


Doutoranda em Direito e Segurança

RESUMO

O conceito Vestefaliano de Segurança vigorou desde a celebração do


Tratado de Vestefália, em 1648, até à década de 1990. O Estado, ator
monopolista da provisão de Segurança e do Uso da Força, alicerçava o
conceito de Segurança numa Ordem binária, onde a esfera interna era
inequivocamente distinta da Ordem externa, e numa Soberania limitada à
fronteira do espaço da territorialidade. As primeiras alterações ao modelo de
Segurança Vestefaliano surgem na década de 1990 e decorrem não

Elsa Jerónimo Pereira | Working Paper | Doutoramento em Direito e Segurança | 2015 1


A NOVA GOVERNANÇA SECURITÁRIA DO
ESTADO: DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
MONOPOLISTAS AO ESTADO REGULADOR

exclusivamente da queda do muro de Berlim ou do fim da Guerra Fria e


consequente desmantelação Russa, mas da sua associação ao exponente da
Globalização, o real motor da transformação da função securitária do Estado.

Perante a necessidade de resposta a novos desafios securitários,


perante as alterações do papel do Estado, enquanto monopolista da prestação
de segurança e o surgimento de novos atores de Segurança na Ordem
Nacional e Internacional, emerge um novo processo de governo, ou uma nova
Governança da Segurança, e consequentemente, um novo paradigma de
intervenção pública.

Nesse sentido, afigura-se-nos analiticamente pertinente inquirir: a


disseminação de uma nova Governança da Segurança e de um novo
paradigma de intervenção pública manifestou-se na governação nacional,
através da adoção de políticas públicas de Segurança de carácter regulatório,
em abandono da posição monopolista e hegemónica perpetuada pelo modelo
Vestefaliano de Segurança? Haja em vista a compreensão do processo de
evolução das políticas públicas de Segurança em Portugal, recorreremos à
metodologia instituída por Lasswell em 1956, retomada por Dye em 1995, e
que consagra a aplicação do processo sequencial como a metodologia indicada
ao estudo longitudinal das políticas públicas.

PALAVRAS-CHAVE
Estado, Segurança, Globalização, Governança da Segurança, e Políticas Publicas
de Segurança.

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MONOPOLISTAS AO ESTADO REGULADOR

ABSTRACT

The Westphalian Security concept remained unchanged since the


assumption of the Westphalia Treaty, in 1648. The State, monopolist actor in
the provision of Security and the Use of Force, supported the concept of
Security in a binary Order, where the inner sphere was unmistakably distinct
from the outer one, and in a Sovereignty restricted to the frontier of
territoriality. The first amendments to the Westphalian Security model
appeared in the 90`s and arise not only from the fall of the Berlin wall or the
end of the Cold War and subsequent Russian disintegration, but by their
association to the exponent of Globalization, the real transformation engine of
the security function of the State.

To answer new challenges, and the emergence of new actors in


National and International Order, emerges a new government, or a new
Security Governance, and consequently, a new paradigm of public
intervention.

In this sense, it seems to us, analytically relevant to inquire: the spread


of a new Security Governance and a new paradigm of Public Intervention
manifested itself in national governance, through the adoption of regulatory
security public policies, in abandonment of the monopolistic and hegemonic
position perpetuated by the Westphalian model? In order to understand the
evolution process in public policies in Portugal, we appeal to the methodology
established by Lasswell in 1956, retaken by Dye in 1995, and embodying the
sequential procedure as the indicated methodology in longitudinal studies of
public policies.

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KEY WORDS
State, Security, Globalization, Security Governance and Public Security Policies.

INTRODUÇÃO

“We live in an era of questions marks about World Security” (Booth K. , 2005, p.
3).

O conceito Vestefaliano de Segurança vigorou desde a celebração do


Tratado de Vestefália, em 1648, até à década de 1990. O Estado, ator
monopolista da provisão de Segurança e do Uso da Força, alicerçava o
conceito de Segurança 1 numa Ordem binária, onde a esfera interna era
inequivocamente distinta da ordem externa, e numa Soberania limitada à
fronteira do espaço da territorialidade: “Os Estados agiam num quadro
internacional simples, com fronteiras claras entre a ordem interna e a anarquia
internacional e em que o Estado detinha não só o monopólio do uso da força,
mas também o monopólio das relações internacionais” (Severiano Teixeira,
2006, p. 32).

As primeiras alterações ao modelo de segurança Vestefaliano surgem


na década de 1990: “Os Estados passaram a atuar num quadro internacional
complexo, caracterizado pela interdependência, a transnacionalização e a
desterritorialização das relações internacionais” (Severiano Teixeira, 2006, p.

1
Para efeitos de complementaridade, sugere-se consulta a Arnold Wolfers, a respeito
da ambiguidade do conceito de Segurança (Wolfers, 1962). Em Barry Buzan e em Ken
Booth, encontramos justificação para a denegação do conceito de Segurança (Buzan, 1991)
(Booth K. , 2005) e em Simon Dalby e Caroline Thomas é possível observar uma conotação
epistemológica do conceito a fatores políticos e ideológicos (Dalby, 1991) (Thomas, 1992).

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33) e decorrem não exclusivamente da queda do muro de Berlim ou do fim


da Guerra Fria e consequente desmantelação Russa, mas da sua associação
ao exponente da Globalização 2 , o real motor da transformação da função
securitária do Estado, tal como apontado por Nelson Lourenço: “A crescente
complexidade da sociedade atual é um produto da globalização e decorrente
das profundas e muito rápidas transformações sociais, culturais, politicas e
económicas e obviamente da inovação científica e tecnológica iniciadas com a
Revolução Industrial e acentuadas nas últimas décadas, particularmente no
pós II Guerra Mundial, com enfase para as tecnologias de informação”
(Lourenço, 2015, p. 94).

Pese embora a dificuldade inerente à aferição da condição temporal da


Globalização, nomeadamente o posicionamento com exatidão, do seu
surgimento e evolução, parece-nos relevante uma menção ao trabalho de
Paulo de Almeida, que numa tentativa de tipificação temporal da Globalização,
sugere um faseamento tripartido, referindo – se a uma primeira fase associada
à Revolução Industrial e ao amadurecimento do Estado Moderno, a uma
segunda fase, coincidente com a queda do Muro de Berlim e com o fim da
Guerra Fria 3 , e marcada pela implosão tecnológica, pela prosperidade

2
Anthony Giddens, um dos principais teorizadores da Globalização enquanto
movimento sociológico, reconhece no fenómeno uma capacidade transformativa do mundo
numa esfera global mais pequena, em que Indivíduos, Grupos e Nações desenvolvem uma
invulgar interdependência (Giddens, 2009). No capítulo “Globalization and the Changing
World”, o autor elucida-nos a respeito desta capacidade transformativa, passível de ser
visível tanto em fatores de unificação e de cooperação, como produtora de novos riscos e
desafios que ultrapassam as fronteiras geopolíticas dos Estados, e que consequentemente
transformam os modelos de governação em estruturas obsoletas para lidar com a nova
realidade global. No mesmo sentido, Adriano Moreira advoga: “A globalização trouxe novos
desafios para a Segurança interna dos Estados, como sejam o crime transnacional
organizado, a globalização económica, a liberalização e o crime financeiro transnacional, e
a cooperação entre organizações criminosas” (Moreira, Terrorismo, 2004, p. 147).
3
A queda do muro de Berlim em 1989, a dissolução do Pacto de Varsóvia e a
desintegração da URSS, o fim da Guerra-Fria, e os vários atentados terroristas nos Estados
Unidos, Madrid e Londres, aliados a uma globalização galopante, disseminam e agudizam
um sentimento de insegurança. Xavier Raufer adjectiva o sistema internacional “ (…)
nouvelles menaces stratégiques non étatiques, transnationelles, globales même – ont surgi

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económica, pela criação de mercados livres e ganhos de produtividade


estimulados por uma competição global, e uma terceira fase alicerçada numa
globalização do mercado financeiro (Almeida, 2004).

Uma outra tentativa, a de aferição do impacto da Globalização no


funcionamento do Estado, é passível de ser encontrada nos trabalhos de
Joseph Stiglitz. No entendimento do autor, a Globalização é simultaneamente
responsável pelos efeitos positivos da construção de um mercado global e da
aproximação de populações e territórios recônditos e pelos efeitos negativos
da ocidentalização do mundo e consequente perca de identidades locais. O
autor advoga que a liberalização do mercado, ao contrário do expectável, foi
incapaz de minorar as desigualdades sociais, sintomático de um Estado que
perde progressivamente a sua importância ao instrumentalizar politicamente
a Globalização. O Estado inibe a aferição de responsabilidades políticas, ao
escudar-se no pretexto da Globalização, consequentemente, os atores não
políticos, sobretudo a Sociedade Civil, tendem a descredibilizar o Estado, uma
vez que a imputação de responsabilidades políticas é obstaculizada pela
utilização de um recurso não personificável (Stiglitz, 2007). Segundo o autor,
o impacto da Globalização no funcionamento do Estado é passível de uma
categorização em três momentos distintos: um primeiro momento
caracterizado pelo esvaziamento do aparelho do Estado decorrente de
atividades reorganizativas das suas funções, numa tentativa de adequação a
exigências funcionais impostas nacional e supranacionalmente; um segundo
momento marcado pela transição do conceito de governo para o de
governança, no qual o aparelho do Estado abandona o monopólio da

du chaos. Acteurs féroces, territoires inaccessibles: cartels, mafias ou milices sont des
ennemis implacables (…) ” (Vicente, 2005, p. 7) dando relevo à emergência de novos atores
desafiadores da Segurança. No mesmo sentido, Hoffman alerta para a emergência de novas
ameaças cujo caráter polimorfo dificulta o seu combate:“Today, the threat of a general war
as faled. But it has been replaced by the new security challenges of a potentially far more
amorphous, kess quantifiable and perhaps even more ominous character that may also be
far more difficult to meet” (Vicente, 2005, p. 7).

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prestação de um bem público, para a assunção de um papel meramente


regulador, permitindo a ascensão de atores não-governamentais a uma
posição de equidade perante o Estado, e por fim, um terceiro momento,
coincidente com a internacionalização do Estado. Neste terceiro momento, a
atuação do Estado é condicionada pelo contexto internacional e pela
adequação interna às exigências supra territoriais transnacionais (Stiglitz,
2003).

A Globalização impacta no funcionamento do Estado sobretudo pela


perca. O Estado perde unidade, força e centralidade: “ o Estado deixou de ser
produtor de bens e serviços para se transformar sobretudo em regulador do
processo de mercado” (Afonso, 2001, p. 25). Na impossibilidade de atuação
isolada, perde governabilidade, e na incapacidade de sobreposição ao
mercado global e financeiro, perde Poder enquanto agência decisória.
Igualmente, impacta nas fronteiras do Estado, sobretudo pela diluição,
vulnerabilidade e permeabilidade: “O Estado tradicional é esmagado e
atravessado pelas transnacionais da economia, das finanças, da cultura, do
desporto, do terror e do crime organizado. (…) as fronteiras internas e
externas tornam-se cada vez mais diluídas e indefinidas e os Estados procuram
novas respostas, fazendo reformulações e redefinições aos seus antigos
conceitos de segurança” (Leandro, 2008, pp. 12-13).

Para além da diluição e indefinição de fronteiras, quer no espaço da


territorialidade, quer na ordem interna e externa, expressa em Vayrynen: ”No
mundo do pós-Guerra Fria as fronteiras desenhadas entre Estados, entre
Estados e sociedade civil, e entre áreas funcionais tais como política,
economia, e cultura estão a cair. (…) Conceções de segurança vigentes
centradas no Estado e orientadas para o exterior são inadequadas para
capturar a complexidade das novas e multifacetadas relações internacionais ”
(Vayrynen, 1995, p. 259), acresce a incapacidade do Estado no combate a

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ameaças e riscos e decorrente desta, assiste-se ao alargamento dos domínios


da Segurança 4 e ao envolvimento de outros atores, que subsidiária e
complementarmente colaboram com o Estado na produção e distribuição de
Segurança.

CAPÍTULO I. DO GOVERNO À GOVERNANÇA


“Governance signifies a change in the meaning of government, referring to new
process of governing; or a changed condition of ordered rule; or the new method by
which society is governed” (Rhodes, 1996, p. 654).

Gerry Stoker, um dos principais teorizadores do modelo de Governança,


conceptualiza-o como um novo processo de governo que esbate a fronteira
entre público e privado. O autor alicerça o conceito em 5 pressupostos
teóricos: num primeiro pressuposto, o conceito de Governança resulta da
fusão de Instituições públicas e privadas, uma ideia retomada e reforçada no
terceiro pressuposto, ao apoiar o conceito na diluição de fronteiras entre
agentes públicos e privados. As Instituições públicas e privadas dissolvem-se
de tal ordem, que o cidadão comum é incapaz de personificar a
responsabilidade política da governação, à semelhança do anteriormente
exposto, em Stiglitz e o impacto da globalização no funcionamento do Estado.
No segundo pressuposto, o autor advoga que o conceito de Governança é
sinónimo de um Estado predominantemente regulador, e que, tal como
exposto no quinto pressuposto, de um Estado que perdeu parte do seu poder
decisório e autoridade, uma vez que o modelo de Governança permite a
implementação da decisão, sem que haja recurso ao Poder do Estado. O

4
Tal como metodizado por Barry Buzan em “People, States and Fear”, nas tipologias
de segurança política; segurança militar; segurança económica; segurança ambiental; e
segurança societal (Buzan, 1991).

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quarto pressuposto introduz associado ao conceito de Governança, o conceito


de self governig networks5, ou seja, redes autónomas de agentes privados
que se auto regulam, sem que o Estado unilateralmente recorra a uma
imposição governativa.

Jan Kooiman, discípula de Gerry Stocker, ainda que não contradiga


nenhum dos 5 pressupostos teóricos propostos pelo autor, introduz a não
imposição associada ao conceito de Governança e elenca um somatório de
contextos de crise, na explicação da emergência do conceito. Para a autora,
Governança é sinónimo de “criação de uma estrutura ou de uma ordem que
não pode ser imposta do exterior, mas resulta da interação de um grande
número de atores que se influenciam reciprocamente, pelo que, governar do
ponto de vista da governança, é sempre um processo interativo, que exige
um trabalho em parceria, dado que, nenhum ator público ou privado dispõe
de todos os conhecimentos e recursos que lhe permitam isoladamente resolver
os problemas” e decorre da existência de um contexto de crise governativa
associada a uma crise de autonomia decorrente do enfraquecimento do poder
do Estado e a uma crise funcional decorrente da inadequação dos
instrumentos governativos perante a complexidade da realidade (Kooiman,
2003, p. 3).

Jon Pierre e Guy Peters contestam esta visão dominante de perca de


poder do Estado associada ao abandono do modelo de governo e adoção do
modelo de governança. Ambos defendem que o aumento do grau de
participação associado ao modelo de Governança reforça os poderes do
Estado, pela interação deste com a Sociedade Civil (Pierre & Peters, 2000).

5
Anne Mette Kjaer dedicou grande parte do seu trabalho ao estudo das self
governing networks, concluindo: “Por detrás deste conceito está a ideia de controlar os
intervenientes sem ter necessidade de recorrer a imposições governativas unilaterais. As
redes implicam um elevado nível de confiança e geram capital social. Estas redes podem
ser intergovernamentais e entre organizações, transnacionais ou podem ser redes de
reciprocidade de confiança entre o Estado e a sociedade” (Kjaer, 2004, p. 16).

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CAPÍTULO II. A GOVERNANÇA DA SEGURANÇA E A


DIMENSÃO MULTINÍVEL
“ (…) La gouvernance n’est pas une théorie destinée à tout englober et encore
moins à tout expliquer, mais un outil théorique et empirique permettant de comprendre à
la production de sécurité” (Dupont, 2008, p. 69)

Perante a necessidade de resposta a novos desafios securitários,


perante as alterações do papel do Estado, enquanto monopolista da prestação
de segurança e o surgimento de novos atores de segurança na ordem nacional
e internacional, emerge uma nova Governança da Segurança 6, ou um novo
processo de governo onde: “ (…) a doutrina de segurança dos Estados
complexifica-se, e o Estado passa a ter um papel regulador e prestador de
segurança” (Loader & Walker, 2007, p. 235). A dimensão multinível é também
evidenciada: “Na sociedade moderna a governança da segurança passa a ser
multicentrada, exercida em diversos níveis e em rede, sendo a autoridade e
legitimidade do Estado contestada por um conjunto de atores e organizações
supranacionais” (Loader & Walker, 2007, p. 235). Barry Buzan sistematiza a
dimensão multinível da Segurança, na afirmação de que a Segurança de cada
Estado insere-se num complexo securitário, de tal forma, que a Segurança de
cada um, não pode ser considerada separada dos outros (Buzan, 1991).

No entendimento de François Merrien, associado ao conceito de


Governança da Segurança emerge também um novo paradigma de

6
O conceito de Governança pressupõe a fragmentação dos poderes do Estado, uma
vez que “a direção de um veículo não depende unicamente do seu condutor ” (Jalali, 2005,
p. 35). A Governança reconhece a existência de uma maior complexidade uma vez que
“nenhum agente tem por si só informação ou recursos suficientes para resolver
unilateralmente os problemas” (Stoker, 1998, p. 22). O Estado não satisfaz as expectativas
nem responde aos anseios dos cidadãos, perdendo alguma da sua legitimidade. Assim, vê-
se obrigado a alterações organizacionais, de processos e práticas, adotando uma lógica
externa e descentralizada.

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intervenção pública caracterizado “ (…) pela passagem da tutela ao contrato,


da centralização à descentralização, do Estado redistributivo ao Estado
regulador, da gestão do serviço público à gestão segundo princípios de
mercado, da direção pública à cooperação entre os atores públicos e privados
” (Merrien, 1998, p. 63).

Assim, o conceito de Governança da Segurança é um processo de


governo, executado com recurso a redes de políticas públicas, e que
compreende atores governamentais e privados, sem que os primeiros ocupem
uma posição hegemónica, tal como acontecia no modelo Vestefaliano de
Segurança: “Multi-level governance can be defined as an arrangement for
making binding decisions that engages a multiplicity of politically independent
but otherwise interdependent actors – private and public – at different levels
of territorial aggregation in more-or-less continuous
negotiation/deliberation/implementation, and that does not assign exclusive
policy competence or assert a stable hierarchy of political authority to any of
these levels” (Schmitter, 2004, p. 49).

Nesse sentido, afigura-se-nos analiticamente pertinente inquirir: a


disseminação de uma nova Governança da Segurança e de um novo
paradigma de intervenção pública manifestou-se na governação nacional,
através da adoção de políticas públicas de segurança de carácter regulatório,
em abandono da posição monopolista e hegemónica perpetuada pelo modelo
Vestefaliano de Segurança? Haja em vista a compreensão do processo de
evolução das políticas públicas de Segurança em Portugal, recorreremos à
metodologia instituída por Lasswell em 1956, retomada por Dye em 1995, e
que consagra a aplicação do processo sequencial como a metodologia indicada
ao estudo longitudinal das políticas públicas (Dye, Understanding Public Policy,
2012). O modelo pressupõe a análise de uma série sequencial de processos
que ocorrem no sistema político: a) identificação do problema, b)

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agendamento, c) formulação da política, d) implementação da política e e)


avaliação da política (Dye, Understanding Public Policy, 1995, p. 21). Haja em
vista a transposição do modelo sequencial de análise ao nosso objeto de
estudo e a descodificação e comparação das componentes da política pública
de segurança, enquanto unidade de análise, alicerçaremos a nossa
investigação na matriz metodológica comummente apelidada de Policy Cycle,
sem abdicarmos no entanto, da desejável perspetiva interpretativa da
realidade.

CAPÍTULO III. POLÍTICAS PÚBLICAS E A


GOVERNANÇA DA SEGURANÇA

“The purpose of public policy is to identify, develop, and implement solutions to an


array of discrete social problems. (…)Programmed solutions to such problems are partial,
temporally and largely ineffective, and political consensus is often elusive. Further, these
solutions often produce unintended consequences which come to be perceived as
problems in their own right” (Barfour & Adams, 1998, pp. 2-3).

“Não é o resultado, mas a expectativa do que será o resultado, que molda os


problemas e determina as políticas” (Heinelt, 2007, p. 109).

Pese embora a produção abundante de definições no domínio das


políticas públicas, após cuidada análise, é possível concluir que os conceitos
construídos não revelam grandes dissonâncias entre si (Birkland, 2001, p. 19),
como veremos de imediato.

No entendimento de Danny Barfour e Guy Adams, “ (…) o propósito da


política pública é identificar, desenvolver e implementar soluções para um
conjunto distinto de problemas sociais” (Barfour & Adams, 1998, pp. 2-3).

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Para ambos, a definição de um problema assume-se como uma declaração de


um objetivo e a discrepância entre este e o status quo, pese embora a
coexistência e a concorrência de representações abstratas desses objetivos.
Num entendimento semelhante, Deborah Stone advoga que: “A definição de
problema assume-se como uma representação estratégica de situações para
promover o curso favorito da ação” (Stone, 2002, p. 133). No entendimento
de Nagel, a política pública é o somatório de decisões exclusivamente
governamentais, destinadas à resolução de algo percecionado como
problemático. No mesmo sentido, Anderson advoga que as políticas públicas
circunscrevem-se exclusivamente à ação dos governos e dos funcionários
públicos também na tentativa de solução de determinado problema (Bilhim,
2008). Dye adota uma posição holística, que embora não contrarie as
conceções anteriores, introduz a não ação, como parte integrante do conceito
de politicas públicas, através da afirmação: a política pública “é tudo o que o
governo decide fazer ou não fazer” (Dye, 1995, p. 3).

A ambiguidade associada ao conceito de políticas públicas inibe-o de


um consenso alargado na comunidade científica, pelo que adotaremos a
definição introduzida pela autora Maria Engrácia Cardim, por ser aquela que
melhor serve os propósitos desta investigação: “ (…) (são) as decisões
tomadas pelo governo, destinadas à resolução de problemas que afetam a
sociedade ou à introdução de regras e orientações que determinam o modo
de funcionamento do coletivo dos cidadãos e das instituições e atores que
operam na sua esfera de atuação” e “pressupõem a existência de uma esfera
ou domínio da vida que não é privado, nem tão pouco meramente individual,
mas que, pelo contrário, é assumido como comum” (Cardim, 2006, p. 30).

Independentemente do autor, é possível a identificação e agregação de


propriedades análogas a todas as definições anteriormente indicadas: a) O

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interesse público 7 é causa comum das políticas públicas; b) As políticas


públicas resultam de iniciativa governamental8; c) As políticas públicas são
implementadas por atores públicos e privados; d) As políticas públicas são o
produto da intencionalidade9 dos governos (Birkland, 2001, p. 20). É também
possível uma construção conceptual alternativa, ainda que alicerçada no
conjunto epistemológico anterior, e que nos permite concluir que política
pública é: um processo contínuo de decisões, por ação ou omissão, tomadas
por órgãos públicos, ou outros por eles empossados, e expressas em textos,
práticas, símbolos e discursos, que refletem o resultado da conjugação de
perspetivas que diversos atores têm relativamente a um problema societal
real, ou que seja expectável que venha a surgir. Assim, e com a finalidade de
produzir impactos reais na vida dos cidadãos, a política deverá especificar
grupos alvo e meios que idealmente deverão ser alocados, bem como o tipo
e conteúdo da provisão.

Perante a presença de um conjunto alargado de autores, que


comungam da ideia de que toda a política pública é pública, não poderíamos
concluir este ponto dedicado à ambiguidade conceptual e propósito das
políticas públicas, sem uma referência ao conceito de público. Wayne Parsons
alude a uma ideia de políticas públicas intimamente relacionada com a

7
Cochran, numa advertência à ambiguidade do conceito de interesse público, afirma:
“Política pública é o resultado da luta do governo sobre quem ganha o quê ” apud (Birkland,
2001, p. 21). Já João Bilhim tipifica: “a formulação de políticas públicas tem de lidar com
três tipos de interesse: o interesse nacional, o interesse público e o interesse geral. No que
diz respeito ao interesse nacional, este relaciona-se intimamente com a essência do Estado
Nação, perante um conjunto de circunstâncias históricas da mais variada natureza, e, tendo
em conta a prevalência de quaisquer fatores de índole geográfica ou geopolítica. Na esfera
do interesse público, estão englobadas as políticas públicas relacionadas com a Segurança
e a garantia da Soberania e Independência Nacional, Direitos, Liberdades e Garantias e a
defesa da Democracia política. No interesse geral, o Estado deve assegurar a promoção do
bem-estar, da qualidade de vida e da igualdade real” (Bilhim, 2008, p. 113).
8
Neste sentido: “o carácter público das políticas relaciona-se, ainda, com a sua
universalidade, entendida na medida em que providenciam bens públicos utilizáveis ou
disponibilizados para toda a sociedade, não podendo ser consumidos ou dirigidos apenas a
uma pessoa singular ou a um único grupo de pessoas” (Cardim, 2006, p. 29).
9
Em concordância com o conceito introduzido por Thomas Dye (Dye, 1995).

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existência de um domínio de vida que é coletivo e que, como tal, exige uma
ação comum (Parsons, 1995, p. 3). A construção do conceito de público, não
raras vezes é fabricada por oposição ao conceito de privado, sendo possível,
neste domínio, a distinção entre duas correntes de pensamento: uma, de
matriz clássica, que reconhece em Hannah Arendt a sua principal
prenunciadora e na qual existe uma clara distinção entre os domínios público
e privado; e outra, conduzida por Habermas, que defende a existência de uma
articulação entre os dois domínios. Independentemente de uma maior ou
menor delimitação entre o que é público e privado, é comummente aceite que
as políticas públicas se destinam a solucionar, de forma reativa ou preventiva,
um problema societal efetivo ou eventual, produzindo impactos na vida dos
cidadãos.

Assim, e numa tentativa de transposição para o nosso objeto de estudo,


poderíamos definir políticas públicas de segurança como a expressão do
produto da conjugação das diferentes perceções que grupos diferenciados
constroem face ao problema da insegurança, bem como das diferentes
perceções que constroem quanto à forma de atuação do Estado face ao
problema. Em sintonia com o conceito de políticas públicas anteriormente
apresentado, particularmente o de Danny Barfour e Guy Adams e o de Maria
Engrácia Cardim, o propósito das políticas públicas de Segurança reside na
identificação, priorização e solução das problemáticas reais e expectáveis
associadas ao fenómeno da Segurança, ou tal como expresso por Enrique
Dieu: “um conjunto, mais ou menos coerente de decisões e de medidas
tomadas pelas instâncias políticas legítimas, cujo objetivo, expressamente
definido, é o de fornecer através da mobilização das instituições de segurança
de regulação social e de outros parceiros públicos e privados, uma resposta
efetiva às diversas formas de insegurança” ou percecionadas como tal (Dieu,
1999, p. 29).

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MONOPOLISTAS AO ESTADO REGULADOR

CAPÍTULO IV. O PROCESSO SEQUENCIAL DE


POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA

O modelo Vestefaliano de Segurança, predominantemente realista10 e


que prevaleceu durante o período da Guerra Fria, reconhecia ao Estado a
função monopolista de provisão da Segurança face a uma problemática
alicerçada maioritariamente na ameaça militar proveniente de oponentes
passíveis de identificação e localização: “ O eixo do paradigma é o Estado: ele
é o ator, detém o poder, define os interesses da coletividade, faz a guerra,
assina os tratados. A guerra e a paz estão nas suas mãos. Assim, as questões
de segurança são consideradas temas “high politics”, dominando a agenda
nacional e internacional” (Brandão, 2011, p. 4). Helga Haftendorn ilustra
brilhantemente o período realista com a descrição: “Com o nascimento do
Estado-Nação no século XVII e o seu interesse na sobrevivência Nacional, a
Segurança Nacional tornou-se uma preocupação proeminente. Para acabar
com a “guerra de todos contra todos” (expressão de Hobbes) e assegurar o
estado de paz interna, os cidadãos abdicam a favor de um soberano poderoso,

10
A corrente realista alicerça o conceito de Segurança nos legados de Maquiavel,
Hobbes e Clausewitz e consagra: o Estado, soberano e ator unitário, como objeto e provisor
de Segurança; a Segurança Nacional, entendível como baluarte de defesa da Soberania, da
Integridade territorial, dos Valores e dos Interesses do Estado, como principal nível da
Segurança e a Ordem Internacional, anárquica, descentralizada, competitiva, e sem
autoridade supraestadual, de onde decorrem as ameaças, como ambiente em que se
desenvolve a problemática da Segurança. Consagra ainda o conflito interestadual como tipo
dominante de conflito; a força militar e a Diplomacia como meios usados pelo Estado para
providenciar Segurança; a política de Defesa como política pública de Segurança (política e
militar) em relação a ameaças externas, e uma clara e inequívoca separação entre
Segurança externa e Segurança interna.

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que, por sua vez, promete o fim da guerra civil e religiosa. Na arena
internacional, a luta coloca os Estados uns contra os outros. Ao sistema de
Estados-Nação falta regras comuns e instituições de implementação da lei. A
diplomacia e a guerra são os meios por excelência para promover as causas
nacionais; estadistas e diplomatas são os atores proeminentes; “a guerra é a
continuação da diplomacia por outros meios” (expressão de Clausewitz). Ao
soberano, quer seja um príncipe de uma monarquia constitucional quer sejam
os próprios cidadãos numa democracia, é-lhe confiado assegurar a paz interna
e proteger a vida e a propriedade das pessoas contra qualquer ameaça
estrangeira” (Helga, 1991, pp. 5-6).

A década de 90 e a Globalização enquanto motor de transformação da


função securitária do Estado introduzem alterações à problemática
predominantemente realista, substituindo-a por um pluralismo, alicerçado no
alargamento dos sectores de segurança, tal como descrito anteriormente, com
recurso à obra de Barry Buzan, e na introdução de uma interdependência nas
dimensões interna e externa da segurança, que passam a configurar uma
multiplicidade de ameaças polimorfas: a problemática da insegurança interna de
origem externa; a problemática da insegurança internacional de origem interna;
a problemática das atividades ilícitas transfronteiriças; a problemática da
interdependência entre ameaças e a transformação da violência política pelo
duplo processo de criminalização da guerra e organização do crime como uma
forma de guerra.

O cenário nacional também acompanha a tendência internacional de


adoção de uma visão pluralista em detrimento do realismo convencional,
sintomático da transformação ocorrida na Sociedade portuguesa, quer na
construção social do problema, quer na perceção do fenómeno. Uma diferente
construção social do problema, e uma diferente perceção de Segurança, são

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visíveis, quer na revisão do conceito de Segurança, da iniciativa do Instituto de


Defesa Nacional, que passa a concebê-la como “permanente garantia da
sobrevivência em Paz e Liberdade, assegurando a soberania, independência e
unidade, a integridade do território, a salvaguarda coletiva das pessoas e bens e
dos valores espirituais, o desenvolvimento das funções do Estado, a liberdade de
ação política dos órgãos de soberania e o pleno funcionamento das instituições
democráticas” (Figueiredo Lopes, 2006, p. 6), quer na Lei de Segurança Interna
n.º 8/91, de 1 de Abril, que entende Segurança como “a atividade desenvolvida
pelo Estado para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas,
proteger pessoas e bens, prevenir a criminalidade e contribuir para assegurar o
normal funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos
direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade
democrática” (Assembleia da República Portuguesa, 1991). Ambos os conceitos
denunciam uma alteração da perceção da problemática, através da adoção do
alargamento das componentes de Segurança, em detrimento de uma dimensão
exclusivamente interna.

O modelo de Governança da Segurança não só institui um novo paradigma


de intervenção pública, tal como descrito anteriormente por Merrien, mas
também uma alteração de Agendamento, que passa a priorizar a dimensão
externa da Segurança, e uma alteração de narrativa, com a introdução da
Securização na agenda e no discurso político.

No contexto nacional, o Agendamento político também reflete a tendência


de abandono da postura realista dominante e apresenta-se coincidente com a
alteração da perceção social anteriormente descrita. Na vigência do domínio
realista, a dimensão externa da Segurança ainda não é contemplada na Agenda
do X Governo Constitucional (Governo de Portugal, 1985), contudo, em plena
década de 90, coincidente com a era da Globalização, o XIII Governo

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Constitucional inscreve já na sua agenda política a criminalidade organizada


internacional, os grandes tráficos transnacionais e a cooperação internacional,
num reconhecimento da importância da dimensão externa da Segurança:
“Enquanto cresce a influência de uma macro criminalidade, frequentemente
dotada de organização transnacional, que se desloca e atua cruzando fronteiras
segundo lógicas específicas - onde o tráfico de droga e outros fenómenos de rede
ocupam lugar fundamental (…) ” (Governo de Portugal, 1995). A partir daí, é
passível de observação a preocupação constante com a dimensão externa da
Segurança, tendência que se mantem até ao presente, sendo que no caso do
Agendamento político do XIV (Governo de Portugal, 1999) e XV (Governo de
Portugal, 2002) Governos Constitucionais, a dimensão externa domina as
respetivas agendas, possivelmente, numa reação política ao atentado de 11 de
Setembro de 2001.

O modelo de Governança da Segurança introduz, tal como avançado


anteriormente, uma nova narrativa que passa a dominar a agenda política: a
Securitização. Contrariando a perspetiva realista, que apenas considerava
passível de securitização uma ameaça real e coletivamente percecionada como
tal, a nova Governança da Segurança permite que um fenómeno social seja
passível de securitização sempre que se apresente como ameaça,
independentemente de se constituir como ameaça real ou não, e
independentemente da perceção, que neste modelo não se esgota no caracter
coletivo ou individual, podendo contemplar perceções politicas anteriores à
construção social da problemática.

A formulação de políticas públicas de segurança, enquanto estágio ou fase


do processo político de produção de políticas, deve basear-se na inovação e na
prospetiva das ameaças, contudo José Ferreira de Oliveira descreve um cenário
diferente: “As políticas de segurança em Portugal, nas duas últimas décadas têm

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sido caracterizadas, em geral, pelo seu gradualismo, descontinuidade e


centralidade, e pela sua natureza segmentada (…) ” (Oliveira, 2006, p. 285),
igualmente, Manuel Dias corrobora do mesmo entendimento, na afirmação: “ (…)
têm-se constituído como políticas de segurança efémeras e conjunturais,
assentes em meras convicções de oportunidades ou em experiências alheias,
nem sempre conciliáveis com o país real” (Dias, 2001, p. 98). Em sede de
implementação, e numa tentativa de tipificação temporal, José Ferreira de
Oliveira sugere uma divisão em quatro momentos distintos: um primeiro
momento, de 1974 a 1981, caracterizado pela implementação de políticas
públicas de segurança tendentes à consolidação do Estado de Direito 11 , um
segundo momento, coincidente com o fenómeno da globalização, de 1981 a
1995, de reafirmação da segurança interna 12 , em detrimento da desejável
contemplação da dimensão externa da Segurança, tal como agendado
politicamente, imediatamente seguido de um período de 1995 a 2002,
caracterizado por uma formulação e implementação predominantemente
vocacionadas para a segurança pública, uma vez mais em clara dissonância com
o agendamento político da altura, e um último momento, de 2003 a 2008,
predominantemente reformista, sobretudo ao nível do Sistema de Segurança
Interna. Este último momento, pese embora a formulação ocorra em momentos
anteriores, é implementado já na vigência do XVII Governo Constitucional
(Oliveira, 2006).

Pese embora a inexistência de uma Agência de avaliação de políticas


públicas que nos traduza com cientificidade o grau de implementação das
políticas constantes da tipificação avançada por José de Oliveira e por nós

11
Este primeiro momento de implementação pressupõe uma formulação que
privilegia o reforço da autoridade democrática, a manutenção da ordem pública, e a
erradicação de conotações políticas de cariz nacionalista.
12
Cuja formulação subjaz uma tentativa de normativização das Forças de Segurança, através da
entrada em vigor das primeiras Leis Orgânicas e respetivos Estatutos e da criação do Serviço de
Informações.

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subscrita, não poderíamos concluir o capítulo sem formular algumas


considerações de carácter avaliativo. De salientar, a consonância entre a
identificação da problemática e o agendamento, ou seja, o fenómeno
percecionado coletivamente é reconhecido pelo decisor político que lhe confere
visibilidade política. De revelar ainda, a consonância da identificação da
problemática e do agendamento com a tendência internacional de abandono do
modelo Vestefaliano de Segurança e adoção de um novo modelo de Governança
da Segurança. Em termos de narrativa, Portugal acompanha a Ordem
Internacional. Contudo, não poderíamos deixar de mencionar a dissonância entre
a perceção social da problemática e o agendamento político, com a formulação
e implementação das medidas. O decisor político adota uma narrativa coincidente
com a perceção coletiva, mas é incapaz de executar em consonância com os
objetivos programáticos.

CONCLUSÕES

As últimas décadas assistiram ao aumento da visibilidade das políticas


públicas, não somente pela perceção de insegurança decorrente dos efeitos de
contágio de uma nova Ordem Internacional mais exposta, vulnerável e
interdependente, mas também pela imposição de uma política de controlo
orçamental que dominou a agenda política europeia e que obrigou a cortes e
controlo de custos, em áreas até então não suscetíveis, como o domínio
securitário. As políticas keynesianas do fim da II Grande Guerra Mundial são
agora substituídas por políticas públicas mais restritivas e por um Estado menos
interventivo, até no sector securitário, o que nos permite concluir que a produção
de políticas públicas está intimamente ligada ao modelo público de governação
adotado, como denuncia o caso português.

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Portugal é ambíguo na adoção de um modelo público de governação, uma


ambiguidade que se reflete claramente no processo de produção de políticas
públicas de Segurança.

Numa fase inicial do processo sequencial, nomeadamente num estágio de


identificação de problemática e de agendamento, é visível um claro abandono do
modelo Vestefaliano de Segurança, e a adoção de uma narrativa coincidente com
o modelo de Governança da Segurança. Num estágio mais avançado do processo
político, nomeadamente em sede de formulação e implementação, a praxis
politica, no caso português, denuncia a sua permanência num modelo, que pese
embora tenha abandonado uma posição monopolista e hegemónica enquanto
provisor de segurança, ainda não se assume como um verdadeiro modelo de
Governança.

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