I Congreso Conclusiones 1

Cubierta caminosok 15/1/09 11:21 Página 1
PATROCINADORES
I CONGRESO DE URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

COLABORADORES
ES
ON
I
LUS
NC
CO
ISBN: 978-84-380-0404-3
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página i
I Congreso
de Urbanismo
y Ordenación
del Territorio
“Ciudad y territorio”
CONCLUSIONES
COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS

00-Primeras 23/12/08 04:21 Página ii
Edita: COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS
Diseño: guzmangbueno.com
Fotomecánica e impresión: Lavel, S.A.
ISBN: 978-84-380-0404-3
Depósito Legal: M. 677-2009
00-Primeras 28/1/09 12:19 Página iii
Índice
Prólogo ................................................................................................................ v
Juan Manuel Páramo Neyra
Presidente del Comité Organizador del Congreso
Acto de Apertura ................................................................................................. vii
Acto de Clausura ................................................................................................. vii
Comité Organizador ............................................................................................ viii
Comité Técnico ................................................................................................... viii
Presidentes de Módulos ...................................................................................... viii
Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo ........................................ ix
Conferencias ........................................................................................................ xi
Mesas redondas ................................................................................................... xii
Patrocinadores ..................................................................................................... xiii
Colaboradores ..................................................................................................... xiii
Desarrollo del Congreso ..................................................................................... xv
Conferencia Inaugural
Fernando de Terán Troyano
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profecionales, qué instrumentos?” ............. 1
Modulo I
La planificación territorial y el planteamiento urbanístico
Tomás Ramón Fernández Rodríguez
“Planificación territorial y planeamiento urbanístico: tensiones políticas
y principios jurídicos” .................................................................................. 17
Módulo II
Las infraestructuras en la ordenación del territorio
José M.ª de Ureña Francés
“¿Son las Infraestructuras Neutrales en la Ordenación del Territorio?” ...... 33
Módulo III
Servicios urbanos y equipamientos
Julio Pozueta Echavarri
“Hacia una ingeniería urbana sostenible integrada en el planteamiento” .... 53
Módulo IV
El urbanismo y el entorno
Antonio Serrano Rodríguez
“La Problemática de la urbanización ante la sostenibilidad ambiental y el paisaje” .. 67
iii
00-Primeras 28/1/09 12:19 Página iv
Módulo V
La recuperación de espacios públicos en la ciudad
Pablo Otaola Ubieta
“Bilbao: nuevos usos para viejos espacios” ........................................................................ 97
Conclusiones
Informe Relator General
Eleuterio Jesús Villanueva Fraile ........................................................................ 106
Intervención de Nuria López de Guereñu Ansola
Consejera de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco ....................... 109
iv
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página v
Prólogo
En el Imperio Romano, los ingenieros militares planificaban y construían los
campamentos con un diseño urbano todavía legible en las ciudades, cuyos orí-
genes se remontan a esa época.
Como enseñaba el maestro y gran geógrafo Manuel Terán, la huella urbana perma-
nece en la traza actual, a pesar de la evolución histórica. Esta huella se puede ver en
muchas ciudades hispano-romanas: Zaragoza, Lugo, Sevilla, Mérida, etc.
Adelante en el tiempo, nuestros predecesores, los Ingenieros Militares, diseñaron y
urbanizaron multitud de ciudades en los territorios de ultramar y en el siglo XVIII
planifican y construyen las capitales marítimas: Ferrol, Cartagena y San Fernando.
Pero es a partir de la creación de la ESCUELA DE INGENIEROS DE CAMI-
NOS cuando se produce un gran avance en el desarrollo urbano: los ensan-
ches de Barcelona, Madrid, Bilbao,Vigo y tantas otras ciudades españolas están
planeados y dirigidos por ingenieros de caminos y los nombres de Ildefonso
Cerdá, Carlos María de Castro, Pedro García Faria, etc, etc, estarán siempre
vinculados a la planificación urbana. Y no quiero olvidarme del autodidacta y
también Ingeniero Arturo Soria y su fantástica CIUDAD LINEAL.
Actualmente el desarrollo económico y el crecimiento vegetativo han cambia-
do el concepto de PLANIFICACIÓN. Hoy se trata de una idea global, de la
que el urbanismo es sólo una parte.
ORDENACIÓN DEL TERRTORIO, INFRAESTRUCTURAS, MEDIO AMBIEN-
TE y CIUDAD, esta todo íntimamente relacionado y en su concepción y des-
arrollo sólo se puede entrar desde una óptica multiprofesional en la que los
ingenieros de caminos por nuestra amplia perspectiva y preparación, podemos
y debemos ser los coordinadores.
De estos antecedentes y reflexiones surgió la idea de convocar el 1º CON-
GRESO DE URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO con la voca-
ción de continuidad y la intención de recuperar el protagonismo que en parte
hemos perdido y que entendemos que por nuestra capacitación y formación
podemos desarrollar prestando un gran servicio a la sociedad.
Sea este libro una de las piedras que cimenten esto que hoy es un deseo que
entre todos podemos y debemos convertir en realidad.
JUAN MANUEL PÁRAMO NEYRA
Presidente del Comité Organizador
del Congreso
v
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00-Primeras 15/12/08 14:04 Página vii
Acto de Apertura
JOSÉ LUIS GONZÁLEZ VALLVÉ
Head of the European Commission
RAFAEL SARRIA ANSOLEAGA
Director General de Metro Bilbao
EDELMIRO RÚA ÁLVAREZ
Presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos
CARMELO BENGOETXEA USATEGI
Decano demarcación del País Vasco Colegio de Ingenieros de Caminos,
Canales y Puertos
Acto de Clausura
NURIA LÓPEZ DE GUEREÑU ANSOLA
Consejera de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco
JOSÉ ÁNGEL CORRES ABÁSOLO
Presidente de la Autoridad Portuaria de Bilbao
CARMELO BENGOETXEA USATEGI
Decano demarcación del País Vasco Colegio de Ingenieros de Caminos,
Canales y Puertos
ELEUTERIO JESÚS VILLANUEVA FRAILE
Secretario del Comité Organizador del Congreso
vii
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página viii
Comité Organizador
PRESIDENTE
VOCALES
JESÚS Mª ACEVES MARTÍN PEDRO RODRÍGUEZ HERRANZ
MIGUEL AGUILÓ ALONSO RICARDO SANTOS DÍEZ
ENRIQUE ALARCÓN ÁLVAREZ JOSÉ LUIS TESÁN ALONSO
CARMELO BENGOETXEA USATEGI JOSÉ MARÍA DE UREÑA FRANCÉS
LUIS BERGA CASAFONT
ENRIQUE J. CALDERÓN BALANZATEGUI Secretario
ROQUE GISTAU GISTAU ELEUTERIO JESÚS VILLANUEVA FRAILE
SANTIAGO HERNÁNDEZ FERNÁNDEZ Secretario Adjunto
MARÍA LUISA MENÉNDEZ MIRAMONTES
JUAN ALBERTO GARCÍA PÉREZ
SALVADOR MUÑOZ RAMÓN
Comité Técnico
ENRIQUE J. CALDERÓN BALANZATEGUI JUAN ANTONIO SANTAMERA SÁNCHEZ
JOSÉ LUIS MIRALLES I GARCÍA RICARDO SANTOS DÍEZ
ALFREDO PIRIS PINILLA
Presidentes de Módulos
Módulo 1 Módulo 1II
La planificación territorial y el planeamiento Servicios urbanos y equipamientos
urbanístico José Antonio Garrido Martínez
José Luis González Vallvé
Módulo 1V
Módulo 1I El urbanismo y el entorno
Las infraestructuras en la ordenación Miguel Aguiló Alonso
del territorio
José Alberto Pradera Jauregui Módulo V
Fernando Revuelta Belandia
viii
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Comisión de Urbanismo
y Ordenación del Territorio
PRESIDENTE
VICEPRESIDENTE
RAMÓN CUVILLO MARTÍNEZ-RIDRUEJO
VOCALES
JUAN AGUILERA RUIZ SALVADOR MUÑOZ RAMÓN
JUAN JOSÉ BÉRTOLO CADENAS CARLOS NÁRDIZ ORTIZ
JAVIER BOTELLA ATIENZA JUAN A. SANTAMERA SÁNCHEZ
ENRIQUE J. CALDERÓN RICARDO SANTOS DÍEZ

BALANZATEGUI ANTONIO SERRANO RODRÍGUEZ
FRANCISCO CARMONA CONDE ALBERT SERRATOSA PALET
RAFAEL FERNÁNDEZ JOSÉ MARÍA DE UREÑA FRANCÉS
DE ALARCÓN HERRERO
JOSÉ RAMÓN VALDIVIA DIEGO
JOSÉ MARÍA FLUXÁ CEVA
MANUEL VELASCO MAILLO
JOSÉ MARÍA GEA ANDRÉS
ELEUTERIO JESÚS VILLANUEVA
LUIS IRASTORZA RUIGÓMEZ FRAILE
MANUEL MARTÍ FERRER
Secretario
MARÍA LUISA MENÉNDEZ
MIRAMONTES JOSÉ LUIS TESÁN ALONSO
ix
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Conferencias
Conferencia Inaugurual
Fernando de Terán Troyano. Arquitecto urbanista, miembro
de la Real Academia de San Fernando
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profesionales, qué instrumentos?”
Módulo I
La planificación territorial y el planeamiento urbanístico
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense
de Madrid. Académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación
“Planificación territorial y planeamiento urbanístico: tensiones políticas
y principios jurídicos”
Módulo II
José Mª de Ureña Francés
Catedrático de Urbanismo y Ordenación del Territorio.
Universidad de Castilla-La Mancha
“¿Son las Infraestructuras Neutrales en la Ordenación del Territorio?”
Módulo III
Dr. Ingeniero de Caminos, Profesor del Departamento de Urbanismo
de la Escuela de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid
“Hacia una ingeniería urbana sostenible integrada en el planeamiento”
Módulo IV
Catedrático de Urbanística y Ordenación del Territorio
de la Universidad Politécnica de Valencia
“La Problemática de la urbanización ante la sostenibilidad ambiental y el paisaje”
Módulo V
Pablo Otaola Ubieta
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
“Bilbao: nuevos usos para viejos espacios”
Conferencia de Clausura
Francisco Javier Rui-Wamba Martija
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Presidente de Esteyco
y de la Fundación Esteyco, Académico numerario de la Real Academia
de Ingeniería, Académico correspondiente de Bellas Artes de San Fernando
“Infraestructuras y territorio: la mirada de un ingeniero”
xi
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Mesas Redondas
Módulo II
Las implicaciones territoriales de los planes estratégicos de infraestructuras
Moderador: Ángel Aparicio Mourelo

Ponentes: Javier Bustinduy Fernández
Francisco Javier Jiménez de Cisneros
Ana Oregi Bastarrika
Agustín Presmanes de Arizmendi
Módulo III
Urbanismo y movilidad
Moderador: Manuel Santos Sabrás

Ponentes: Inaki Arrieta Mardaras
Miguel Ángel Dombriz Lozano
Jordi Juliá Sort
Josu Azanza Arbizu
Módulo IV
Ordenación del territorio y desarrollo sostenible
Moderador: Segundo Menéndez Pérez

Ponentes: José Luis Azcárate Arabiourrutia
Gabriel Escobar Gómez
Santiago Hernández Fernández
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página xiii
Patrocionadores
AYUNTAMIENTO DE BILBAO
AUTORIDAD PORTUARIA DE BILBAO
Colaboradores
Bilbao Metrópoli-30
Bilbao Ría 2000, S. A.
Consorcio de Transportes de Bizkaia
Construcciones y Promociones Balzola, S. A.
CYCASA Canteras y Construcciones, S. A.
Euskal Trenbide Sarea, Red Ferroviaria Vasca (ETS)
Excavaciones Viuda de Sáinz, S. A.
Fundación ACS
Fundación Justicia en el Mundo
IDOM Ingeniería, Arquitectura y Consultoría
Metro Bilbao
OHL (Obrascón, Huarte, Laín, S. A.)
Sacyr
xiii
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página xiv
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xv
Desarrollo del Congreso

Miércoles 7 de mayo de 2008
ACTO DE APERTURA
CONFERENCIA INAUGURAL
Arquitecto urbanista, miembro de la Real Academia de San Fernando.
MÓDULO I. La planificación territorial y el planeamiento urbanístico
Presidente José Luis González Vallvé

Director de la Representación de la Comisión
Europea de España
Conferenciante Tomás Ramón Fernández Rodríguez
Catedrático de Derecho Administrativo
de la Universidad Complutense de Madrid
Académico de número de la Real Academia
de Jurisprudencia y Legislación
“Planificación territorial y planeamiento urbanístico:
tensiones políticas y principios jurídicos”
SESIÓN TÉCNICA
Relator Ricardo Santos Díez

Dr. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos,
Licenciado en Derecho,Técnico Urbanista
ETS de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos
de la Universidad Politécnica de Madrid
EXPOSICIÓN DE COMUNICACIONES SELECCIONADAS
José María Mazón Ramos, Pedro Ángel Gómez Portilla,

Gema Sotero Castanedo, Elena Saina-Maza Abascal, Belén Cebada Torre
El plan especial de la Bahía de Santander
Efrén Feliú, Gemma García, Marta Olazábal, Karmele Herranz, Itziar Aspuru,
Oscar Santa Coloma
Propuestas para la mejora de la ordenación territorial en la CAPV: tenden-
cias y retos en el marco de la Gestión Sostenible del Territorio
José María Mazón Ramos, Luis Collado Lara, José Lombera,
Gema Menéndez, RubénVadillo, Sergio Sainz de la Maza, Álvaro Budiño,
Carlos de la Hoz de la Escalera
Plan especial de la Red de Sendas y Caminos del Litoral de Cantabria
xv
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xvi
Joan Tort i Donada

Por una comprensión integral de la planificación. Acerca del significado del
territorio en la concepción urbanística de Ildefonso Cerdà
Juan José Bértolo Cadenas
El planeamiento de desarrollo del Monumento Natural “Montaña de Guaza”
(Arona, Santa Cruz de Tenerife), como ejemplo paradigmático de la problemáti-
ca que plantea al usuario la falta de coordinación de las Administraciones Públicas
José Miguel Fernández Güell
Condiciones para abordar la ordenación territorial de una región urbana diná-
mica: El caso de la Comunidad de Madrid
Diego Alexander Escobar García
Indicadores de accesibilidad del transporte público, diagnosis de partida hacia
una ciudad sostenible. Aplicación en la ciudad de Manizales (Colombia)
MÓDULO II. Las infraestructuras en la ordenación del territorio
Presidente José Alberto Pradera Jáuregui

Presidente Euroconsult Norte, S. A.
Conferenciante José M.ª de Ureña Francés
Catedrático de Urbanismo y Ordenación del
Territorio, Universidad de Castilla-La Mancha
“¿Son las infraestructuras Neutrales
en la Ordenación del Territorio?”
SESIÓN TÉCNICA
Relator José Luis Miralles i García

Dr. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos,
Profesor titular de Urbanística y Ordenación del
Territorio de la Universidad Politécnica de Valencia
Francisco José Alcoba García, Juan Ramón Cardos Gómez

Sistema concesional para la provisión de infraestructuras en las Administraciones
españolas y el urbanismo
Eduardo Cáceres Morales
Las directrices de ordenación territorial y del turismo de Canarias: un texto
sujeto a polémica
Sonia Esperanza Díaz Márquez, José María de Ureña Francés
Incidencia de las infraestructuras de transporte en el territorio. Metodologías
empleadas
xvi
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xvii
Macario Fernández-Alonso Trueba,Enrique Maciñeira Alonso,Irene Souto Blázquez

La planificación territorial en el entorno del nuevo puerto de A Coruña. La
Dársena de Punta Langosteira
Pere Espelt Lleonart, Miguel Mayorga Cárdenas
Reforma del cruce de infraestructuras del corredor mediterráneo y el eje pire-
naico en un nudo intermodal en Figueras (frontera francesa). Una propuesta
de la ciudad ante la llegada del AVE
Alfonso Álvarez Mora
Planes para recuperar las ciudades históricas. Entre el reciclaje de su imagen
exterior y su reconversión en lugares selectivos
MESA REDONDA. Las implicaciones territoriales de los planes

estratégicos de infraestructuras
Moderador Ángel Aparicio Mourelo
Director General del CEDEX.
Ministerio de Fomento
Ponentes Javier Bustinduy Fernández
Director General de BB&J Consult, S. A.
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Viceconsejera de Ordenación del Territorio y Aguas
Director General de Euskal Trenbide Sarea
Jueves 8 de mayo de 2008

MÓDULO III. Servicios urbanos y equipamientos
Presidente José Antonio Garrido Martínez

Presidente de la Asociación para la Revitalización del
Bilbao Metropolitano
Conferenciante Julio Pozueta Echavarri
Dr. Ingeniero de Caminos, Profesor del Departamento
de Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de la
Universidad Politécnica de Madrid
“Hacia una ingeniería urbana sostenible integrada en
el planeamiento”
SESIÓN TÉCNICA
Relator Juan Antonio Santamera Sánchez

Director ETS de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos de UPM
xvii
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xviii

José Alberto Millán González, Ángel Sampedro Rodríguez,Aitor Aragón Basabe
Las vías ciclistas como elementos recuperadores del espacio público. El caso
de las vías Pecuarias
Aída Inguanzo, Felipe González, Luigi dell’Olio, Ángel Ibeas
Análisis de la implantación de sistemas de bicicletas públicas: modelización en
el caso de Torrelavega
Juan María Bigas Serrallonga, Julián Sastre González
El peaje urbano: aspectos clave para su estudio y aplicación
A. Matías Sánchez
Accesibilidad viaria en Cáceres
Mikel Murga,Vicente Bustamente
Política de transporte, accesibilidad y espacios públicos en el municipio de
Getxo
José Vicente Valdenebro García, Francisco de Asís Ramírez Chasco
Nueva estación de autobuses de Pamplona: resultado de la integración de
infraestructuras en el paisaje y el patrimonio histórico
José Sergio Palencia Jiménez, Miguel Ángel Eguibar Galán
Urbanización de los Sectores AM-3 y PP-B considerando el riesgo de inunda-
ción del municipio de Aldaia (Valencia)
MESA REDONDA. Urbanismo y movilidad

Moderador Manuel Santos Sabrás
Vicepresidente de la Comisión de Transportes del
Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos
Ponentes Iñaki Arrieta Mardaras
Presidente de la Demarcación de Bizkaia del Colegio
Oficial de Arquitectos Vasco-Navarro
Responsable del Area de Mobilitat de la Generalitat
de Catalunya y Vocal de la Comisión de Transportes
del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos
Jordi Juliá Sort
Director de Transfer Enginyeria
Josu Azanza Arbizu
Técnico del Departamento de Coordinación Tarifaria
del Consorcio de Transportes de Bizkaia
xviii
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xix
MÓDULO IV. El urbanismo y el entorno
Presidente Miguel Aguiló Alonso

Catedrático de Estética de la Ingeniería. Departamento
de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio
Ambiente. ETS de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos. Universidad Politécnica de Madrid Director de
Planificación Estratégica. Grupo ACS
Conferenciante Antonio Serrano Rodríguez
Catedrático de Urbanística y Ordenación del Territorio
de la Universidad Politécnica de Valencia
“La problemática de la urbanización ante la sostenibili-
dad ambiental y el paisaje”
SESIÓN TÉCNICA
Relator Enrique J. Calderón Balanzategui

Dr. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos (UPM).
MSC (London). ETS de Ingeniero de Caminos, Canales
y Puertos. Universidad Politécnica de Madrid
Marcos Vinícius Teles Guimaraes

Impacto urbanístico en el paisaje: la ciudad planeada de Belo Horizonte, 1891-1897
José Manuel Pérez de Sousa
El paisaje como nuevo elemento de la gestión territorial. Caso práctico de un
estudio de Paisaje
Gonzalo Valls Benavides, Sara Perales Momparler
Integración de las aguas pluviales en el paisaje urbano: un valor social a fomentar
José Manuel Izquierdo Toscano
Energía eólica y territorio
Míriam Villares, Elisabet Roca
El análisis de la percepción en la gestión de las playas urbanas
Marian Simón Rojo, Agustín Hernández Aja
Relaciones entre cambio de modelo urbano-territorial y consumo de suelo en
los municipios españoles
MESA REDONDA. Ordenación del territorio y desarrollo sostenible
Moderador Segundo Menéndez Pérez

Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
xix
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xx
Ponentes José Luis Azkárate Arabiourrutia

Arquitecto Urbanista de LKS
Director General de Ordenación del Territorio de la
Fundación Metrópoli
Dr. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
Viernes 9 de mayo de 2008

MÓDULO V. La recuperación de espacios públicos en la ciudad
Presidente Fernando Revuelta Belandia

Vicepresidente de la Asociación Internacional
“Ciudades y Puertos”
Conferenciante Pablo Otaola Ubieta
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
“Bilbao: nuevos usos para viejos espacios”
SESIÓN TÉCNICA
Relator Alfredo Piris Pinilla

Gerente de la Sociedad Urbanística Municipal
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz

Ángel Martínez García-Posada
Las cualidades del vacío de Central Park
Antonio Piñero Valverde
La construcción de lugares públicos en la ciudad contemporánea.Reflexiones sobre los
problemas y oportunidades de regeneración de la dimensión colectiva de lo urbano
Macario Fernández-Alonso Trueba,Enrique Maciñeira Alonso,Irene Souto Blázquez
La ordenación de los espacios portuarios en la Dársena Interior del Puerto de
A Coruña
José Ramón González Mendía
La experiencia de Bilbao Ría 2000. Actuación urbana e infraestructuras del
transporte
Antonio Pérez Marín
La utilización del subsuelo
Juan Luis de las Rivas Sanz
Vegas, bosques, campos, urbanizaciones. La naturaleza en las directrices de
ordenación del territorio de Valladolid y entorno
xx
00-Primeras 16/12/08 08:29 Página xxi
CONFERENCIA DE CLAUSURA
Francisco Javier Rui-Wamba Martija

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Presidente de Esteyco y de la
Fundación Esteyco. Académico numerario de la Real Academia de Ingeniería.
Académico correspondiente de Bellas Artes de San Fernando
“Infraestructuras y territorio: la mirada de un ingeniero”
ACTO DE CLAUSURA
Conclusiones
Informe del Relator General
Eleuterio Jesús Villanueva Fraile
Intervención de Nuria López de Guereñu Ansola

Consejera de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco
xxi
00-Primeras 15/12/08 14:04 Página xxii
01-Modulo I y II 15/12/08 14:15 Página 1
CONFERENCIA INAUGURAL
Quiero empezar expresando mi agradecimiento, no sólo por haber sido invi-

tado a intervenir en este acto, sino sobre todo, porque este Congreso se esté
celebrando. Tengo, y tenemos todos, por ello, importantes motivos para tal
agradecimiento.
La convocatoria que nos reúne, es una feliz iniciativa, cuya organización, direc-
ción y protagonismo, han sido asumidos por los ingenieros de caminos, cana-
les y puertos, pero que está abierta a todos los profesionales interesados, que
son muchos y de procedencias disciplinares diversas, como ha demostrado la
cantidad, variedad y calidad de las comunicaciones presentadas. Porque esta
convocatoria representa la gran oportunidad para realizar colectivamente una
reflexión que venía siendo muy necesaria, y que algunos hemos venido pidien-
do desde hace tiempo. Una reflexión colectiva (que no se hacía desde el
Congreso Nacional de Urbanismo de Barcelona en 1959, que queda muy lejos
y pertenece a la historia) que permita examinar lo que está pasando ahora,
valorar lo que estamos haciendo y pensar en lo que tenemos que hacer, en
relación con las materias que van a tratarse en este Congreso. Porque han
ocurrido y están ocurriendo cosas importantes alrededor de las mismas.
Todavía quedan ecos de la polémica a que asistimos en los años ochenta, en
medio de una verdadera crisis del plan, que venía desde los setenta. Era de carác-
ter universal, pero aquí, entre nosotros, tuvo notable intensidad, con vociferantes
proclamas sobre el supuesto fracaso del urbanismo y sobre la inutilidad del pla-
neamiento.Y no deja de ser sorprendente que, mientras se producía aquella insi-
diosa campaña, atizada por parte de la alianza desplanificadora formada por el
liberalismo económico, que aspiraba a eliminar controles, y por el formalismo
arquitectónico, que pretendía la sustitución del urbanismo por arquitectura y obra
pública, los ayuntamientos se dedicasen intensamente a redactar o actualizar sus
planes municipales, y las comunidades autónomas a elaborar sus legislaciones
urbanísticas propias, y algunas de ellas, incluso, sus planes de ordenación territo-
rial. Pero también resulta sorprendente, que toda esa actividad se desarrollase
durante los años noventa, con una total ausencia de debate disciplinar sobre ella
misma.Y si existió tal debate, fue excesivamente fragmentado, local, sin ecos gene-
rales, sin conexiones entre las diversas experiencias, sin puesta en común entre
ellas, que es precisamente lo que puede hacerse en este Congreso y puede ser
una de sus mas importantes aportaciones.
Por eso, al iniciarlo, me gustaría que se tuviesen en cuenta las dos caras de la
situación actual. Por una parte, podemos comprobar ahora con satisfacción,
1
cómo la actividad planificadora no sólo no se detuvo entonces, a pesar de los

apocalípticos augurios y las intempestivas condenas, sino que ha continuado
después, desarrollando una reciente etapa de indudable interés. Lo cual anima
a ser hoy mas bien optimista, y a olvidar aquel derrotismo que proclamaba la
inutilidad del urbanismo, ignorando la importancia que ya había tenido en la
configuración de la realidad urbana, esa amalgama de teoría y actuación que
se había ido construyendo y utilizando a lo largo del siglo XX. A este respec-
to, recuerdo con gusto, como, con una mirada global a nivel europeo, y con-
templando la larga trayectoria recorrida, pudo decir Peter Hall, en el Congreso
celebrado en Madrid en Mayo de 2006, con un cierto tono de reivindicación:
“Sabemos hacerlo. Sabemos mucho a partir de la experiencia pasada”1.
En nuestro caso, esa experiencia está constituida en parte, por el gran patri-
monio de la cultura urbanística universal y en parte, por nuestra propia expe-
riencia nacional, de la cual hay mucho que aprender. De los errores, por
supuesto, pero no sólo de ellos, sino de la experiencia completa, continuada
hasta llegar a hoy, a esa reciente etapa, en la que aparecen felizmente supera-
das, las circunstancias adversas que condujeron a la crisis del urbanismo, tras el
periodo “desarrollista”, y muchas de las reacciones apresuradas que se produ-
jeron entonces, alrededor del énfasis morfologista y de la negación del territo-
rio. Porque estamos realmente en una etapa con entidad propia de gran inte-
rés, ante la que dan ganas de decir, que nosotros también sabemos hacerlo y
que sabemos mucho a partir de nuestra propia experiencia.
Pero está también la otra cara. Este optimismo, debe ser cauto y moderado,
lejos de un triunfalismo injustificado, puesto que sabemos que, en esa expe-
riencia, ha habido también bastantes errores, bastante frustración y bastantes
resultados lamentables. Y que siguen ocurriendo cosas que siguen siendo
lamentables en el desarrollo de las ciudades y en la ocupación de los territo-
rios de este país, que hablan mal de la operatividad real de nuestra planifica-
ción, sin necesidad de retraerse a la época del “desarrollismo”. Es en ese sen-
tido en el que (sin temor a hacer un papel de aguafiestas, que también me
parece útil y necesario) no puedo dejar de expresar bastantes dudas acerca
de la solidez y la seriedad de una parte de la experiencia urbanística y de orde-
nación del territorio mas reciente, producida en este último periodo, especial-
mente en cuanto la valoración se aparta de los aspectos visuales de los cas-
cos urbanos rehabilitados y se plantea mas en términos de planificación que
de proyecto, lo cual es inevitable cuando se sale a las periferias y a los territo-
rios exteriores.
Por todo ello, he pensado que podría ser útil en esta intervención inicial, hacer
un examen de la situación que estamos viviendo ahora, como profesionales
actuales de las actividades a las que se refiere este Congreso y como herede-
1
Peter Hall: Planificación y desarrollo sostenible de las Regiones Capitales Metropolitanas. En:
Congreso Regiones Capitales. Madrid, 2007.
2
ros de esa experiencia histórica. Se trataría de presentar una visión del pano-
rama actual, identificando por una parte, los aspectos nuevos que caracterizan
a esta situación nuestra, que en alguna medida, están obligando a redefinir el
contenido disciplinar, están determinando las formas del ejercicio profesional y
están demandando un ajuste del aparato instrumental, y por otra, la manera
en que eso se ha empezado a hacer.
Ya se que ello exigiría, para hacerlo bien, un conocimiento muy completo y una
gran capacidad de síntesis. Pero lo voy a intentar, y me excuso antes, puesto
que mi visión no puede dejar de ser subjetiva y producto de mi limitado cono-
cimiento, basado, eso si, en el medio siglo que llevo observando y participan-
do en estos temas.
Por otra parte, anuncio también que esa síntesis va a ser intencionada, para no
perderme en la inmensidad de las cuestiones implicadas, centrando temática-
mente la reflexión en lo mas próximo y disciplinar y dejando otros temas que,
aunque nos condicionen, nos están dados desde fuera y escapan al alcance
(habitual) de nuestra actuación profesional, tales como el contexto político (su
mayor o menor grado de liberalismo o de intervención pública), el sistema de
financiación municipal, el marco de la legislación urbanística y territorial, la defi-
nición y reparto de competencias dentro del aparato institucional, la capaci-
dad real de los órganos políticos de control y de los administrativos de ges-
tión, etc.
II
Abordaré mi intento, recordando en primer lugar, como punto de partida, cual

es la situación de la realidad sobre la que se efectúa nuestra reflexión y nues-
tra acción (que es el campo en que se desarrolla nuestra actividad profesio-
nal) señalando las formas propias que caracterizan actualmente al proceso de
urbanización, los hechos nuevos que marcan ahora nuestro horizonte cultural
y nos condicionan. Luego pasaremos a ver, como todo ello está provocando
ya, de hecho, la actualización disciplinar y profesional, y el reajuste de los ins-
trumentos de actuación, dentro de un proceso en desarrollo.
Los aspectos mas característicos de esta etapa última, vivida por el proceso de
urbanización y de ocupación del territorio en las últimas décadas, son conoci-
dos y están en la mente de todos, gracias a un conjunto de conocimientos que
se ha ido formando en este tiempo, acerca de unos hechos que se dan ahora
de modo pleno y generalizado, aunque venían anunciándose desde hace tiem-
po. Gracias también a los mas avanzados análisis y estudios prospectivos que,
interpretando lo que ocurre, indican lo que probablemente va a seguir ocu-
rriendo. Voy sólo a recordar brevemente, lo que me parece de mayor reper-
cusión en la formación de nuestra actual visión del tema y lo que mas condi-
ciona nuestras posibilidades actuales para enfrentarnos con él.
3
En la base de todo, está la conciencia de que nos encontramos en una nueva

fase de ese proceso, ligada a la organización adoptada por la deriva de la socie-
dad capitalista, que produce su propia forma de organización del espacio, con
base en lo que Castells ha llamado “el triunfo de los flujos sobre los lugares”,
para identificar esa peculiar y novedosa organización económica y social basa-
da en la movilidad y la información2. Que en lo espacial, se caracteriza por estar
ligada a la alta concentración de ciertas actividades en determinados sitios, al
mismo tiempo que al desparramamiento de las demás, en forma dispersa por
el territorio, facilitado todo por una generalización de la movilidad y la accesi-
bilidad, gracias a la proliferación de las infraestructuras y de las nuevas formas
de información y comunicación3.
Dentro de las ciudades, que siguen creciendo, siguen concentrándose las fun-
ciones que exigen la recíproca proximidad física y originan la aparición de nue-
vas edificaciones singulares, acompañadas de considerables transformaciones
morfológicas y reorganizaciones funcionales. Pero fuera de ellas, se va diluyen-
do la idea de ciudad estructurada y se desvanecen las formas estables. El hori-
zonte sería un heterogéneo magma sobre el territorio, en el que las grandes
infraestructuras, los grandes contenedores edificados, (como nuevos monu-
mentos) y los elementos singulares del medio natural que todavía permane-
ciesen perceptibles, constituirían los hitos visuales referenciadores de un nuevo
paisaje, en el que la edificación configuraría levemente fragmentos imprecisos
de distintas clases de espacio, caracterizándose el collage resultante por su dis-
continuidad y su heterogeneidad4.
Pero sabemos también, que dentro y fuera, aumenta la complejidad y la ines-
tabilidad, la provisionalidad y la variación, las sorpresas imprevisibles. Y estas
características del continente físico, corresponden a un contenido social que
también sorprende por la fluidez en la variación de sus comportamientos, por
la fragmentación y desarticulación de las estructuraciones tradicionales, por la
multiplicidad étnica y cultural incorporada por la inmigración y la globaliza-
ción... Los últimos estudios de las ciencias sociales ponen de relieve una reali-
dad contradictoria e inestable, plagada de redes y actores con alianzas cam-
biantes, por la interacción de intereses conflictivos múltiples, que pueden dar
sorprendentes resultados.Y sabemos también, que esa situación no es transi-
toria, sino que irá acentuándose, puesto que es la forma de manifestarse tanto
2
La organización en “sociedad de flujos” es la que corresponde a la era de la informática, de
acuerdo con las formulaciones de Manuel Castells, contenidas en su conocida trilogía La era de
la información: economía, sociedad y cultura. Madrid, 1997.
3
Según el Observatorio de la Sostenibilidad en España, mas del 80 % de las 17.000 hectáreas
que se han urbanizado en la Comunidad de Madrid entre 1987 y 2000, lo han sido en forma dis-
persa y de baja densidad. Puede servir de ejemplo de lo que está ocurriendo con carácter gene-
ral, de acuerdo con una tendencia cuyo desarrollo histórico expliqué en Las ciudades del futuro
y la política regional, contenido en Política regional en la Europa de los años 90. Madrid, 1989.
4
He descrito ese paisaje en mi discurso Medio siglo de pensamiento sobre la ciudad Real
Academia de Bellas Artes de San Fernando. Madrid, 2002.
4
espacial como socialmente, la organización que corresponde a esa “sociedad

de flujos”. Y se pueden añadir otros datos que relacionan esa complejidad y
esa inestabilidad, con los efectos de las sucesivas olas de innovaciones técnicas,
que producen constantes reajustes en los aparatos productivos, empresariales
y sociales, habiéndose llegado a identificar un aumento gradual del desorden y
la entropía, como rasgo característico asociado al propio proceso.
Todo ello configura una realidad física y social muy compleja, cuyo conocimiento
global se nos ha hecho bastante inasequible, cuya evolución se nos hace imprevi-
sible y cuyo entendimiento se nos vuelve cada vez mas difícil. De ahí la importan-
cia de ese gran esfuerzo de investigación e interpretación, realizado en este
reciente periodo, al que hay que agradecer que nos esté ayudando a entender lo
que ocurre y puede ocurrir, con aportaciones esclarecedoras que nos están per-
mitiendo construir nuestra actual visión de la ciudad y del territorio. Me refiero a
la obra de los grandes investigadores actuales (Hall, Castells, Friedmann, Sassen,
Soja, Graham., Sechi, etc.) que nos han introducido en el panorama conceptual
de la postmetrópolis, la exópolis, la global city, o la cittá difussa, en el que nos
movemos ahora, asumiendo que algo le ha sucedido a la ciudad a finales del siglo
XX, diferente a todo lo que le había pasado anteriormente en la historia5. Lo cual
obliga a replantear, a partir de ese conocimiento, la manera de entender y de
abordar el tratamiento de unos hechos que adoptan nuevas formas.
Pero al lado de estos aspectos de la naturaleza del proceso de urbanización, hay
otros rasgos de la situación que vivimos, ligados con ellos, que han generado acti-
tudes generalizadas que forman parte de nuestra situación y la condicionan.
Derivadas de nuevos conocimientos, con ellas contemplamos ahora los fenóme-
nos, configuran nuestras actitudes y acotan las posibilidades de nuestra actuación.
De entre ellas emerge destacadamente, reconocido por todos, el nuevo “para-
digma medioambiental” relacionado con el desarrollo sostenible, apoyado en el
modo en que pesa sobre nosotros ahora, toda la dimensión ecológica del pro-
ceso, sin que quepan ya las dudas y las reticencias anteriores, ni las acusaciones
de alarmismo. Porque, aunque estuviese implícitamente incluida en las formula-
ciones mejores del urbanismo tradicional y denunciada su gravedad, ya desde los
años sesenta, ha sido después, cuando ha ido adquiriendo su actual preponde-
rancia, y ha ido recibiendo una atención explícita creciente.Y es que se plantea
ahora con mucha mayor urgencia, porque el deterioro es ahora mas evidente y
puede constatarse mejor, la necesidad de disminuir los impactos de la urbaniza-
ción sobre el medio natural, de conservar los valores del mismo mediante su
preservación rigurosa y de impulsar la adopción de formas de organización
espacial, que minimicen el despilfarro actual de recursos y el trastorno del equi-
librio ecológico. Por eso ahora se habla de ecourbanismo y se liga expresamen-
te la planificación con la sostenibilidad. Esto también obliga a muchas reconside-
raciones conceptuales y operativas.
5
Edward Soja: Six discourses on the postmetrópolis. En urban, nº 2. Madrid, 1998.
5
En otro orden de cosas, hay algo que también caracteriza a nuestra situación
actual y la condiciona de modo diferente a situaciones anteriores. Es la refor-
mulación que se ha producido del papel de la Administración. Si, por una
parte, se ha producido la formación de la Unión Europea, que ha ido acom-
pañada de una revalorización de la planificación territorial, elaborando su pro-
pia Estrategia (la conocida E.T.E.) a través de los estados miembros, por otra
es clara la reducción de la acción del Estado y de la intervención pública direc-
ta en la urbanización, paralela a la descentralización de competencias urbanís-
ticas. Se ha dado de forma generalizada en toda Europa, a partir de los años
ochenta, y ha conducido a una exaltación de la soberanía local. Lo cual com-
plica, dificulta o impide la actuación en los muchos problemas crecientes en la
escala supralocal, que necesitan respuesta en esa escala. Esta situación, que se
apoya en el Tratado de Maastricht, es casi opuesta a la del Estado fuerte e
intervencionista, que caracterizaba a una gran parte de la experiencia europea
anterior, en la que se basó políticamente la preparación y el desarrollo de los
casos mas interesantes de la gran planificación urbana y territorial que se
conocen (como el Esquema Director de la Región de París de 1965, o el Plan
del Sureste de Inglaterra de 1967). Con lo que no quiero decir, que sólo en
aquellas condiciones pueda hacerse esa planificación, pero si que estamos en
una situación diferente que, a su vez, obliga también a redefinir actitudes y for-
mas de actuación.
En muchos países, eso ha dado lugar a la aparición o fortalecimiento de los
escalones administrativos intermedios, con competencias de actuación a nivel
territorial. Es el caso de las comunidades autónomas en España. Todas se han
dotado en este período, de legislaciones propias, actualmente culminadas, que
regulan el ejercicio de esas competencias. Esto les ha servido a muchas para
hacer su planificación territorial en los años 90, mientras que a otras, eso no
les atrae demasiado, como es el caso de Madrid, cuyo Plan Regional de
Estrategia Territorial, previsto desde hace muchos años por su propia ley, está
indefinidamente pospuesto, abandonados los intentos, y no parece previsible
su acometida, dada la defensa que se hace allí políticamente, de la aplicación
de “un modelo liberal que está dando excelentes resultados”, basado en
“máxima libertad y mínimo intervencionismo”6.
En cualquier caso, es importante señalar que existe hoy en este país, un nuevo
marco legislativo, especialmente significativo en el ámbito de la ordenación terri-
torial, que condiciona notablemente la situación. Porque así como en relación
con el ámbito municipal, las legislaciones autonómicas no me parece que hayan
sido muy innovadoras, si lo han sido en el de la ordenación territorial, aunque
sólo sea porque en él, se ha creado una situación verdaderamente nueva, al apa-
recer ese escalón administrativo propio de la escala regional, con capacidad al
6
Esperanza Aguirre: Regiones Capitales. Inauguración. En Congreso Regiones Capitales. Madrid,
2007.
6
menos teórica, de algo tan fundamental como la coordinación supramunicipal.

Su ausencia había hecho realmente inviable el planeamiento territorial en este
país, a pesar de su temprano reconocimiento legal y de su reiterada reclama-
ción7, incluso el desarrollo de los Planes Directores Territoriales de Coordinación,
que habían surgido en su día, para atender la conexión entre el planeamiento
físico y el socio económico. Pero ahora, desaparecida y olvidada la planificación
económica española desde los años setenta, la ordenación del territorio se con-
cibe fundamentalmente como planeamiento físico territorial de gran escala, que
según me parece, tiene que ver mas con el planeamiento urbanístico tradicional,
que siempre tuvo parte de territorial, que con la idea de ordenación del terri-
torio que era dominante en Europa en los años sesenta, ligada siempre a la pla-
nificación económica y al desarrollo regional8.
En cuanto al planeamiento urbanístico tradicional, cuyo instrumento básico es el
plan general de ordenación en nuestras legislaciones, master plan para denomi-
narlo en su forma mas universal, puede decirse que vive actualmente una intere-
sante fase de redefinición experimental, después de superar la crisis de los años
setenta y de sosegarse las primeras reacciones apresuradas que ella produjo.
Porque, como es sabido, el agotamiento, a finales de los años setenta, del intento
de llegar a un “planeamiento científico” con ayuda de la modelística, coincidió con
la campaña desplanificadora y produjo en los ochenta, el desinterés por todo lo
que estaba fuera de la ciudad, el abandono del territorio, la negación de las visio-
nes holísticas y la exaltación de las intervenciones fragmentarias, de carácter fun-
damentalmente morfológico. En esto, la situación actual es claramente diferente y
parece caracterizarse por la superación de los reduccionismos, ante la evidencia
de que los planteamientos fragmentarios y morfológicos, son claramente insufi-
cientes para atender a muchas de las características actuales mas importantes del
proceso de urbanización. Pero, en todo caso, tanto a escala territorial como a
escala urbana, el plan vive actualmente una situación de redefinición experimen-
tal, de la que nos ocuparemos al final, al examinar las perspectivas.
Y vamos a terminar de caracterizar la situación y sus diferencias con las ante-
riores, echando un vistazo al panorama profesional, en el cual, la percepción de
la complejidad y la dificultad de entendimiento de las nuevas formas de pro-
ducirse el proceso, ha conducido a incrementar hacia él, la atención de las cien-
cias sociales, no sólo en lo cognoscitivo, sino también con nuevas actitudes que
forman parte de la situación actual. En ese sentido, creo que existe una clara
relación entre la incorporación al urbanismo activo, por parte de los profesio-
nales que provienen de esas ciencias sociales, y lo que puede verse como una
retirada, al menos parcial, de algunos de los que hasta ahora se ocupaban
mayoritariamente de esos temas.
7
Ya desde sus dos primeros números en 1969, Ciudad y Territorio, (que no casualmente se sub-
titulaba revista de urbanismo y ordenación territorial) dedicó su atención a esa problemática.
8
Ese proceso está analizado en: Fernando de Terán: Entre la ciudad y el territorio en la segunda
mitad del siglo XX. Comunidad de Madrid. 1999.
7
Todo el mundo sabe, y así se recuerda en la convocatoria de este Congreso,

el papel fundamental jugado por los ingenieros de caminos en las etapas de
arranque y formulación del urbanismo moderno, con capítulos tan decisivos,
especialmente en España, como la etapa de los ensanches de poblaciones, con
figuras bien conocidas por todos, y con una obra tan excepcional a nivel uni-
versal, como es la de Ildefonso Cerdá. Pero conviene tener en cuenta también,
que a lo largo del siglo XX, en España y fuera de ella, esos profesionales se fue-
ron desinteresando claramente, fascinados con las posibilidades tecnológicas
que se les abrían en la construcción de infraestructuras espectaculares. Fueron
entonces los arquitectos, los que asumieron mayoritariamente el estudio y el
tratamiento de los fenómenos urbanos y territoriales (es igualmente recono-
cida la esencial obra de Bidagor, en la definición del planeamiento urbanístico
moderno) hasta que en las últimas décadas, se produjo también su desinterés,
fascinados a su vez, por la belleza, por el éxito mediático y por la repercusión
social de los edificios llamados icónicos o emblemáticos.
Por ello no es raro que otros profesionales interesados, que fueron llegando
poco a poco a la actividad relacionada con el urbanismo y la ordenación terri-
torial, desde otros campos disciplinares, sean ahora actores importantes en el
desarrollo de la misma, hasta el punto de que en estos momentos, el urbanis-
ta mas conocido y reconocido universalmente, especialmente en Europa, cate-
drático de planificación urbana en la Universidad de Londres, con una aporta-
ción analítica influyente desde hace décadas, pero además, asesor personal de
Tony Blair durante todo su mandato, para la política urbanística del Reino
Unido y actual experto máximo de la ordenación territorial de la Unión
Europea, es el maestro al que ya he citado: el geógrafo Sir Peter Hall.
Con esto no pretendo decir que sean ahora, o deban ser, los geógrafos los
protagonistas de la actuación, cediéndoles el paso los profesionales tradicional-
mente ocupados de ella, pero tampoco que éstos sean o tengan que seguir
siendo hoy, indiscutiblemente, los actores únicos, dadas las nuevas exigencias
de conocimiento y actuación que plantea la evolución actual del proceso de
urbanización y ocupación del territorio. Quiero decir que esa presencia nueva
es importante, que está justificada y que merece ahora una especial conside-
ración en la caracterización de la situación actual.
Porque, aunque ya lo sabíamos, y así lo ha mantenido siempre el urbanismo
tradicional, resulta cada vez mas claro que, mas allá de las necesarias y eficaces
infraestructuras que dotan de accesibilidad, habitabilidad y conectividad al
espacio, y mas allá de la arquitectura que configura las formas finales de ese
espacio, existe la necesidad de un pensamiento estratégico y organizador, con
visión integral de la ciudad y del territorio, que necesita profundizar en el
conocimiento y el manejo de algunas cuestiones fundamentales, que cada vez
con mayor frecuencia, y así lo manifiesta esa evolución del proceso, están mas
allá de la ingeniería y de la arquitectura. Cuestiones como, por ejemplo, las rela-
cionadas con los condicionantes básicos del territorio y con las exigencias de
8
un medio físico natural, cada vez mas comprometido por la explotación cre-
ciente de sus limitados recursos, lo que implica valoraciones fiables del poten-
cial agroecológico y bioclimático. O las que se refieren a las oportunidades y
ofertas existentes o potenciales de ese territorio, capaces de hacer posible un
desarrollo económico del mismo, sin detrimento de su equilibrio ecológico. O
con la identificación de los lugares adecuados para la localización y distribución
espacial de los usos del suelo, especialmente de las actividades productivas mas
influyentes en ese desarrollo, que son hoy los servicios terciarios avanzados,
dentro de ese nuevo espacio de flujos de información en que vivimos. O con
la valoración de los costes e impactos de las formas invasivas e indetermina-
das que adopta el crecimiento disperso.Y en otro orden de cosas, las cuestio-
nes relativas a las formas jurídicas que deben adoptar las propuestas, los pro-
cesos de toma de decisiones, o con la invención de mecanismos ágiles de
actuación y de gestión, capaces de producir la suficiente movilización de agen-
tes económicos y sociales, públicos y privados.
Pues bien, resulta que esas son cuestiones de las que se vienen ocupando
característicamente, algunas disciplinas específicas, como pueden ser la geogra-
fía, la ecología, la agronomía, la economía, cierta antropología, mas reciente-
mente la informática y, por supuesto, en sus propios terrenos, la historia, el
derecho y la política.Y es precisamente su incorporación al urbanismo, lo que
permitió ya, en los mejores casos de la experiencia histórica, acabar producien-
do esas ricas y complejas visiones analíticas globales, acompañando a las pro-
puestas de actuación, que se concretan en esos instrumentos técnicos, tam-
bién muy complejos, que necesariamente deben asumir una adecuada forma
jurídica y que llamamos planes.
Por el contrario, ocurre que según veíamos antes (y esto que es bastante
general, es especialmente visible en el caso español), se ha dado una cierta reti-
rada y una cierta incorporación profesional. Hablando en términos muy gene-
rales, que habría que matizar con muchas excepciones particulares, puede
decirse que la crisis produjo una huida de los arquitectos. O bien se retiraron
efectivamente a “los campos estrictos de la creatividad formal y hacia la pro-
ducción de objetos exquisitos y culturalmente significativos”9, tarea que des-
arrollan con calidad, brillantez y reconocimiento público, o bien practicaron
una reducción del urbanismo, unas veces a simple tratamiento normativo de
usos del suelo, y otras a simple tratamiento formal del espacio urbano y del
paisaje. En cualquier caso, negando atención a las posibilidades de estructura-
ción del territorio exterior, en que estaban ya ocurriendo tantas cosas y en el
que se estaba jugando en gran medida, la partida del futuro. Y para no tener
que reconocer una cierta incapacidad profesional, para enfrentarse con esa
complejidad en esa dimensión, negaron desdeñosamente el interés a todo lo
9
Unión Internacional de Arquitectos: Presente y futuros. Folleto preparatorio del XIX Congreso
de la U.I.A. Barcelona. s.f.
9
que estaba fuera de la forma de la ciudad y redujeron el plan a “proyecto urba-

no” y paisajismo, dimensiones en las que desarrollaron sin duda una excelen-
te labor, con resultados muy positivos, brillantes a veces, en la organización par-
cial y fragmentaria del espacio urbano. Aunque en algunos casos, esta actitud
llegó a desembocar en propuestas aberrantes, como la de concebir el plan
como una suma de proyectos. Porque la mas grave de las negaciones del plan,
es la que se refiere a la necesidad de la visión estratégica global. (Y puede aña-
dirse que esta actitud se ha reforzado con la correspondiente forma de plan-
tear los enfoques docentes y formativos, que se ha venido haciendo mayorita-
riamente en las escuelas).
Una consideración semejante creo que puede hacerse, también con las nece-
sarias salvedades y excepciones, sobre la forma general de concebir su tarea
por parte de los ingenieros, actuando sobre la ciudad o sobre el territorio con
criterios que no suelen ir mas allá de los de la excelencia proyectual del caso,
que también es, desde luego, muy alta, pero sin apenas referencias contextua-
les globales. Sin embargo, señalaré de paso, que me parece que en estos
momentos, existe mayor interés por esa visión contextual de ámbito territo-
rial entre estos profesionales, que entre los de la arquitectura (lo prueba bien
este Congreso, que no hubieran organizado hoy los arquitectos), aunque tal
vez sin que tenga aún demasiada influencia extraacadémica.
Veamos entonces lo que representa al respecto, la incorporación de los
profesionales venidos de las ciencias sociales. Me parece que es a ellos a
quienes se debe realmente la atención específica que ha venido recibiendo
en este último periodo, el territorio, tanto en la planificación local y territo-
rial, como en la redacción adoptada por las nuevas legislaciones autonómi-
cas. Ello se ha reflejado en un gran interés por el conocimiento de las carac-
terísticas básicas del soporte natural, tanto de sus cualidades físicas y de su
situación ecológica, como de sus posibilidades de utilización, mediante la
taxonomía y el análisis fragmentado, con identificación de aptitudes y nece-
sidades de preservación y otros procedimientos científicos que, efectiva-
mente, han proporcionado en muchos casos, una sólida base informativa de
gran valor descriptivo. Pero ello contrasta con la pobreza de la discusión
propositiva. Porque ocurre algo que ya conocíamos, porque había ocurrido
ya en el urbanismo anterior, y que, por ello, resulta un poco deja vu, y es
que esa acumulación de conocimiento, no sirve aunque lo pretenda, para
deducir las propuestas de actuación, porque estas se originan a través de
una lógica independiente, propia de un pensamiento cultural y político,
dando lugar a la “geografía voluntaria”, lejos de todo determinismo científi-
co. Y entonces la información sirve fundamentalmente, para comprobar el
grado de adecuación y de realizabilidad de esas propuestas y para valorar
sus costes, es decir, para incorporar el análisis de riesgos y ventajas a la toma
de decisiones y, por supuesto también, para proporcionar un conocimiento
básico que ayude a la formulación de las propuestas.
10
Por ello, la impresión que tengo es que, en bastantes casos, esa nueva expe-
riencia territorial que se ha desarrollado en las últimas décadas, y ello puede
aplicarse también a una parte del planeamiento urbanístico, lo ha hecho de
forma un tanto presurosa e improvisada, atendiendo a exigencias de requeri-
mientos políticos, que buscaban cubrir apariencias, y que se ha hecho con
escasa madurez y reflexión, construyéndose apresuradamente sobre formula-
ciones metodológicas e instrumentales del urbanismo anterior, dando por váli-
do sin discusión, lo que estaba siendo sometido a la crítica a que ya me he
referido, que parece haber sido ignorada, sin sopesar lo que era aprovechable
y lo que debía abandonarse porque había mostrado su insuficiente o equivo-
cado planteamiento. Sorprende, en esos casos, no sólo la ausencia que ha habi-
do, de debate sobre la validez de la experiencia histórica, sino la completa falta
de explicación justificativa y de referencia a cualquier apoyo conceptual y
metodológico de la nueva. Adoptando así, acríticamente, un basamento con-
ceptual en gran medida ya desechado, y unos planteamientos metodológicos
superados por su ingenuo positivismo, se vuelve a la antigua separación entre
el análisis y las propuestas, enfatizando la acumulación de datos informativos,
con innecesario empeño descriptivo.
Me parece que hay en ello, mucho de regresión a aquellas pasadas ilusiones
de garantía científica del urbanismo de los años sesenta, con la pretensión de
que las propuestas del planeamiento, pueden deducirse a partir de la informa-
ción y del análisis científico de la realidad existente y sus tendencias naturales.
Se ignora así toda la enriquecedora discusión habida después (al parecer
demasiado minoritaria y poco difundida fuera de ámbitos académicos) sobre
la voluntariedad de las decisiones, y sobre cómo éstas se originan autónoma-
mente, desde lo cultural sobre lo natural. Quizá pueda verse en esta deriva, el
precio pagado por una reincorporación de la visión cientifista, a través de
mucho análisis cuantitativo, geográfico y ecológico, incluso con vuelta a mode-
los informatizados, pero dentro de una notable ausencia de criterios susten-
tantes y sin asimilación real (aunque haya algunas resonancias verbales) de los
temas metodológicos debatidos en esa aludida discusión minoritaria que, para-
lelamente, se ha venido desarrollando en algunos ámbitos, durante estos últi-
mos veinticinco años10.
El resultado, en muchos casos, me parece en buena medida (permítase que lo
diga con cierta dureza, aunque aceptando que mi conocimiento sea insuficien-
te) un planeamiento un tanto banal y simplista, al servicio rápido de una exi-
gencia política de cobertura, bajo una apariencia de eficacia y seriedad, que
incorpora como novedad y a modo de garantía, los tópicos del ambientalismo
y la sostenibilidad, pero ignora y repite insuficiencias y debilidades metodoló-
10
En ese sentido, creo que ha sido importante la labor desarrollada por la revista urban desde
1997 (Departamento de Urbanismo de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid)
como foro, prácticamente único en España para la pública discusión de estos temas.
11
gicas de las formas tradicionales del urbanismo anterior. Seguramente porque

desconoce realmente su crítica y el debate subsiguiente (o porque los olvida
deliberadamente para no complicarse la vida) desconociendo el valioso
esfuerzo de renovación que se está realizando, con base en el examen crítico
de la experiencia histórica y en el aumento del conocimiento de las nuevas
realidades y exigencias de la ciudad y del territorio.
Porque, en efecto, también es cierto que, al mismo tiempo, se ha venido rea-
lizando una importante labor de reflexión disciplinar, ligada en gran medida a
ámbitos académicos, y que ello ha ayudado en algunos casos, al desarrollo de
una práctica profesional de calidad, que tiene mucho de exploración experi-
mental. Hay interesantes ejemplos en la experiencia externa, pero también en
la nacional.
III
Estoy dando por supuesto, que existen dos niveles complementarios, para la
definición disciplinar y para el ejercicio profesional, el nivel analítico y el nivel pro-
positivo. Mi impresión es que, en términos generales, el primero lo cubren bien
ahora, quienes vienen de las ciencias sociales y naturales, entre los que tenemos
serios profesionales del análisis.Y que el segundo nivel lo siguen desempeñando
principalmente, como es tradicional, los de las profesiones técnicas. Pero, como
hemos dicho, ocurre que entre estos, tenemos brillantes y capaces profesiona-
les del proyecto concreto (de ingeniería o de arquitectura, de organización
infraestructural o de configuración formal) que puede insertarse en cualquier
ámbito espacial. Pero que no está tan clara (al menos en este país) la presencia
(ni la personalidad, ni la formación) del profesional que debe producir la visión
estratégica global, de carácter propositivo, especialmente en el ámbito territorial,
en la que se insertarían los proyectos, y a cuya intención respondería la ubica-
ción de los mismos. De donde sacar ese profesional necesario, o como reforzar
al existente para mejorar la situación, forma parte de las perspectivas que voy a
tratar de esbozar, como final de esta intervención.
Está claro que el desarrollo de la tarea, con la calidad necesaria en la nueva
situación, exige el conocimiento y la comprensión de un conjunto de aspectos
muy variados de los fenómenos urbanos y territoriales que se están dando
ahora, cada uno de ellos muy complejo y necesitado de una atención y de una
preparación específicas. Creo que ese conocimiento y esa comprensión, no
sólo son necesarios, como he dicho antes, porque son imprescindibles para
valorar tanto los riesgos y ventajas, como la adecuación y realizabilidad de las
propuestas de actuación, sino porque forman una base que puede contribuir
a la aparición y a la construcción de las ideas que se transformarán en pro-
puestas de actuación. De todo ello se deduce la necesidad de seguir contan-
do en el futuro, con todas esas disciplinas específicas que se ocupan del estu-
12
dio y comprensión de los correspondientes sectores de la realidad actual, para

seguir proporcionando un apoyo que considero fundamental, mediante el des-
arrollo de sus tareas en el nivel analítico. No importa repetir, que el conoci-
miento de la realidad, no sólo sirve para contrastar la validez y coste de las
propuestas, sino para facilitar la aparición de éstas.
Menos claras me parecen las cosas en el futuro del nivel propositivo, en cuan-
to se sale del ámbito del proyecto. Porque la actividad de ideación para dar
lugar a las propuestas del planeamiento, se desarrolla a través de un ejercicio
de invención, creatividad e imaginación, en interacción con el conocimiento y
la comprensión de la realidad, proporcionados por la base analítica. Lo cual,
aunque se parece a la proyectación, sabemos bien desde la experiencia, que
no es igual y que requiere una formación y un entrenamiento específicos. Y,
como ya he dicho antes, no está hoy bien planteada esa formación, porque en
los diversos campos profesionales no está suficientemente clara su necesidad,
mas allá del ámbito del proyecto. Por ello, el trabajo planificador sobre el terri-
torio, se realiza a través de la inserción del mismo en las profesiones existen-
tes, aprovechando que en su formación haya una base mas o menos conco-
mitante con el ámbito del plan, o esté mas o menos complementada con
aproximaciones específicas pero, en cualquier caso, compartida con otros
saberes ajenos al mismo, que a veces no son nada próximos, ya que el urba-
nismo es en ellas, sólo un componente mas, y no el principal (el planeamien-
to, a veces ni existe) lo que obliga a constantes improvisaciones y aprendiza-
jes sobre la marcha.
En mi opinión, la situación mejoraría si se reconociese cierta independencia a
dos ámbitos de ejercicio profesional, con escalas, problemáticas y metodologí-
as diferentes de intervención, que podríamos llamar, simplificando, el ámbito
del proyecto y el ámbito del plan. El primero está hoy bien atendido, y va a
seguir estándolo, por los profesionales técnicos que lo desarrollan. Atiende a
unas dimensiones fundamentales de la ciudad que se manifiestan en arquitec-
tura e infraestructuras, que aseguran la permanencia irrenunciable del valor del
lugar como forma. Los instrumentos también están claros, y no plantean pro-
blemas. Entre ellos, merece ser destacado el proyecto urbano, por el impor-
tante papel que ha jugado en esta reciente etapa, en la valoración y recupera-
ción de fragmentos del espacio urbano interior. Su éxito es indudable en
operaciones sobre espacios limitados, de ejecución inmediata y rápidos resul-
tados visibles, con financiación asegurada, sin problemas graves de gestión. Por
ello ha resultado muy gratificante para el nivel profesional (exalta la importan-
cia de la forma en la transformación de la ciudad), para el de la política (se ade-
cua a los mandatos cortos) y para el de la docencia (ante las dificultades de
producir una formación pluridisciplinar compleja, ajena a su tradición). Por este
camino se han obtenido excelentes resultados dentro de la ciudad o en islas
periféricas acotadas, porque es fundamental consolidar la forma urbana. Pero
no en los procesos de crecimiento difuso y de ocupación del territorio por las
nuevas formas de la urbanización, con sus repercusiones sobre el medio natu-
13
ral, que casi parecen fuera de control y en los cuales, ese instrumento resulta
inaplicable.
Por eso, para mejorar la situación en lo que hemos llamado el ámbito del plan,
se requeriría la creación de una nueva formación específica, a la que podría
accederse desde diversas profesiones existentes, centrada sobre la compren-
sión analítica del territorio y la elaboración propositiva del plan. Pero ¿de que
plan?
Superada la crisis y la reacción, que pasó de la eliminación del plan a su susti-
tución por suma de proyectos, con renuncia al territorio, se ha venido produ-
ciendo, en estos últimos años, en la mejor experiencia que conozco, una recu-
peración de lo que había sido la naturaleza conceptual del plan como
estrategia organizadora, urbana y territorial, que aspira a definir, como primer
objetivo, una estructura general mediante la localización del sistema de infraes-
tructuras y equipamientos, de un sistema diferenciado de ocupación y usos del
suelo, y de otro sistema de espacios libres y de protección del medio natural.
Hay un movimiento general en esa dirección. Pero parece interesante señalar
que ese movimiento, sólo parcialmente responde a la inquietud que refleja la
reflexión teórica, que intermitentemente se ha venido pronunciando sobre la
insuficiencia e inadecuación de las formas tradicionales del plan, ante los reque-
rimientos de la nueva situación.
Ello está poniendo de manifiesto, lo difícil que resulta dar satisfacción, a las
demandas que parecen deducirse de la naturaleza de las nuevas formas de la
urbanización, con exigencias de adaptación a la variabilidad y la incertidumbre,
que deberían conducir a una reducción de las definiciones estables y a una
mayor flexibilidad e indeterminación en el planeamiento. A una concepción del
plan, mas como un marco de referencia indicativo, que como una imagen pre-
determinada del futuro, aunque no haya mas remedio que apostar por algu-
nas definiciones estables. Es algo que ya se había empezado a plantear antes
de la crisis y había dado origen a una incipiente distinción entre las propues-
tas fijas del planeamiento estructural y las ajustables del planeamiento opera-
tivo.Y sabemos, en efecto, que el conocimiento de las nuevas formas de la rea-
lidad urbana y territorial, están estimulando ahora, ante el aumento de la
incertidumbre, la búsqueda de una nueva forma de entender el plan, como ins-
trumento ligado a la inestabilidad y a la variación, para no tener que renunciar
a la planificación.
Pero vemos que ello es muy difícil, porque choca con la naturaleza tradicional
del planeamiento como previsión y con su configuración jurídica. Las sugeren-
cias mas atractivas realizadas en el campo teórico (pienso por ejemplo en
Bernardo Secchi o en John Friedman) son muy difícilmente trasladables a la
realidad del ejercicio profesional, obligado a mantenerse en el marco de las
legislaciones vigentes, de modo que es imposible pensar en instrumentos revo-
lucionarios, muy diferentes de los conocidos. Por eso, en la práctica, se está
haciendo un plan que resulta ser (eso si) un perfeccionamiento y una actuali-
14
zación del anterior a los años ochenta, pero liberado de los determinismos
positivistas del cientifismo, inventando formas diferentes según los casos, de asi-
milar y asumir dosis compatibles de variabilidad, e incorporando nuevas pers-
pectivas, como las que se derivan de la importancia del paradigma medioam-
biental.
Por eso creo que asistimos a un momento interesante, con variedad de actitu-
des conceptuales y metodológicas, tanto en lo urbano como en lo territorial, en
el que se están produciendo distintos tipos de plan, dentro de esa caracteriza-
ción general, aunque se sigan dando excepciones que, incluso, mantienen toda-
vía la negación del plan como instrumento inservible o innecesario11.
Por mi parte, después de haber examinado como es la situación actual y las
exigencias que de ello se derivan, así como lo que estamos haciendo, llego a
la conclusión de que, aunque como he dicho, se han producido frivolidades e
improvisaciones audaces por exceso de prisa y falta de madurez, en una parte
de la experiencia reciente, coexiste también una experiencia muy seria y de
calidad, que ha dado ya muy interesantes planes, en la que puede apoyarse
bien el desarrollo de una actividad que considero muy necesaria, que se está
mejorando y reajustando a una nueva situación.
Es pronto aún para hacer un balance de resultados, que además, requeriría un
examen muy amplio y sistemático de casos, que está por hacer. Pero mi impre-
sión es que los problemas van a surgir principalmente, en esos terrenos en los
que, como dije al principio, no he querido entrar hoy, porque exceden a nues-
tra actuación profesional, pero que la rodean y la condicionan desde los mar-
cos político y jurídico administrativo. Porque cuanto mas flexibles e indetermi-
nados sean los planes, mas dificultades y tentaciones plantea en la práctica su
gestión, a unos órganos administrativos que quedan obligados a un programa
en constante revisión, a una toma continua de decisiones, carentes como están
de buenas herramientas de gestión y mecanismos de control. Cuando, por
otra parte, la planificación implica una programación localizada de inversiones,
sin que haya mecanismos que vinculen a ella las necesarias asignaciones secto-
riales, con lo que no está asegurado el soporte económico de algunas de las
propuestas.
La permanencia de estos problemas, ya planteados y no resueltos en la expe-
riencia histórica de la planificación urbana y territorial, indica que para mejorar
realmente la situación y poder realizar una planificación eficaz, con los objeti-
vos que señala la Constitución, es prioritario incidir políticamente en esos
aspectos, que condicionan desde fuera la verdadera utilidad de la misma. No
se puede hablar de éxito o fracaso del urbanismo, sin referirlo a la política
urbanística. Tal vez, si estamos todos de acuerdo, podría ser esta, una de las
recomendaciones mas útiles que pudieran salir de este Congreso.
11
Véase, en efecto la interesante muestra de veinte opiniones dispares, recogidas en: Amador
Ferrer: El urbanismo municipal en España. Barcelona, 2005.
15
MÓDULO I
La planificación territorial y el planteamiento urbanístico

Planificación territorial y planeamiento urbanístico:
tensiones políticas y principios jurídicos
1. Introducción
El tema que los organizadores me han sugerido tiene un extraordinario inte-

rés, aunque no haya recibido hasta ahora la atención correspondiente.
Es un tema ya antiguo, porque lo planteó la primera Ley urbanística moderna,
la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1956,
al calor de la cual se ha ido formando la cultura urbanística que todavía nos es
común. Pese a ello, nuestra experiencia al respecto no es muy grande porque
la planificación territorial, es decir, la de ámbito superior al municipal, presente
desde entonces en la Ley, ha estado ausente en la práctica hasta fechas muy
recientes y es, todavía hoy, excepcional.
Todo ello contribuye a subrayar el interés y el atractivo de una reflexión sobre
el asunto, pero también su dificultad, que reclama una aproximación cautelo-
sa, que debe comenzar, sin duda, por recordar el punto de partida y la evolu-
ción que nos ha traído hasta aquí, como paso previo para el estudio analítico
del estado actual de la cuestión.
2. La Ley del Suelo de 1956, un punto de partida que prolongó

su huella medio siglo
En todo lo concerniente a la ordenación urbanística hay siempre entre nos-

otros un antes y un después que tiene como referencia la Ley del Suelo de
1956.
Antes de ella el urbanismo era un problema estrictamente local, de policía
urbana por decirlo en los propios términos de la rúbrica bajo la que, desde el
siglo XIX, venía cobijándose la acción de los Ayuntamientos dirigida a asegurar
el buen orden de las edificaciones y de los servicios urbanos, ya que la expre-
sión Derecho Urbanístico no empezó a utilizarse hasta mediados del pasado
siglo, hasta 1950 concretamente, fecha ésta en la que sirve de título a un libro
sobre estos temas de E. PEREZ BOTIJA, Catedrático que fue, de Derecho
Administrativo primero y de Derecho del Trabajo después, de la entonces
única Universidad de Madrid.
Fue, en efecto, la Ley del Suelo de 1956 la que acertó a elevar la escala y a
transcender por vez primera el nivel municipal para establecer una relación
conceptual entre la ordenación de la ciudad y la del conjunto del territorio.
17
La ayudó a hacerlo, sin duda, el ejemplo, entonces muy próximo en el tiempo

amén de prestigioso, de las Town and Country Planning Acts promovidas por
el Gobierno laborista británico a la salida de la Segunda Gran Guerra, cuya
propia denominación, que apela expresamente a la ciudad y al campo al
mismo tiempo, era ya en sí misma muy explícita en este sentido.
Las especiales circunstancias por las que España atravesaba en aquellas fechas
obligaban también, por su parte, a hacer un planteamiento de este corte, por-
que las ciudades y los Ayuntamientos que las gobernaban no podían afrontar
de ninguna manera el reto que empezaba a plantear la llegada diaria de cien-
tos de personas procedentes del campo que buscaban en las nuevas industrias
que fueron surgiendo en la periferia de las ciudades al abrirse el país al exte-
rior la esperanza de una vida mejor.
La Exposición de Motivos de la Ley fue muy expresiva y muy concluyente al
respecto. En su apartado II comenzó, ciertamente, afirmando que “el planea-
miento es la base necesaria y fundamental de la ordenación urbana”, pero
antes el legislador se había preocupado de enmarcar la ordenación urbana, la
de la ciudad, en el escenario, más amplio, de la provincia y aun del Estado ente-
ro, consciente sin duda de la cruda realidad a la que la Ley iba a tener que
enfrentarse.
“La acción urbanística ha de preceder –decía el apartado I de la Exposición de
Motivos de la Ley- al fenómeno demográfico y, en vez de ser su consecuencia,
debe encauzarlo hacia lugares adecuados, limitar el crecimiento de las grandes
ciudades y vitalizar, en cambio, los núcleos de equilibrado desarrollo, en los que
se armonizan las economías agrícolas, industrial y urbana, formando unidades
de gran estabilidad económica”. Y poco más adelante subrayaba la necesidad
de abandonar el marco localista, en el que hasta entonces se había movido la
legislación urbanística y de “partir, por el contrario, de una perspectiva de
mayor alcance que permita ordenar urbanísticamente, bajo la dirección de
órganos específicos, el territorio de provincias, comarcas y municipios, en esta
gradación sucesiva que integra la unidad orgánica que es el Estado Nacional”.
De esta impecable reflexión salió la ambiciosa estructura ideada por el legisla-
dor, formada por un Plan Nacional de Urbanismo llamado a configurar “las
grandes directrices de la organización urbanística del territorio español, en fun-
ción de las conveniencias de la ordenación social y económica, para el mayor
bienestar de la población” (artículo 7), cuyo desarrollo y concreción habían de
hacer luego los Planes Provinciales, a los que el artículo 8 asignaba el cometi-
do básico de ordenar la estructura urbanística de la provincia y asegurar la
coordinación necesaria de ésta “con los Planes Generales de la capital y de las
poblaciones que tengan relevantes problemas de este orden”, con la debida
justificación todo ello dentro del plan de ordenación social y económica.
En este marco los Planes Generales municipales y comarcales de Ordenación
Urbana podrían hacer su trabajo con mayor seguridad, clasificando el suelo del
18
municipio en función de las necesidades detectadas y programando en el tiem-

po su desarrollo al ritmo que éstas pudieran exigir, previa aprobación de los
correspondientes Planes Parciales que, referidos a un polígono concreto,
podrían llevar la ordenación hasta el último detalle.
No era, ciertamente, fácil la tarea que la Ley propuso, a pesar de que la indis-
cutida unidad orgánica del Estado de la época podía, en principio, allanar las
dificultades. Ese sentido tenía, sin duda, la institución de una dirección colegia-
da superior del urbanismo español, que la Ley puso en manos de un Consejo
Nacional de Urbanismo y de una Comisión Central de Urbanismo, pero la cre-
ación unos meses después de la publicación de la Ley de un Ministerio de la
Vivienda supuso un desplazamiento del centro de gravedad del sistema hacia
este nuevo Departamento, que, lógicamente, no pudo ya imponer a los demás
la disciplina que sólo un Consejo en el que todos ellos estuvieran representa-
dos podía asegurar.
Fuese ésta u otra la causa, lo cierto es que ni el Plan Nacional, ni los Planes
Provinciales llegaron a ver la luz, excepción hecha del Plan Provincial de
Guipúzcoa, y todo quedó reducido en la práctica durante mucho tiempo al
urbanismo municipal o, como mucho, al metropolitano en los casos de Madrid,
Barcelona, Bilbao y Valencia.
Hay que decir, sin embargo, que el hecho de que la Administración de la época
no acertara a poner en pié esta soberbia arquitectura no supuso, en absoluto,
una renuncia a la misma.
La Ley de Reforma de 2 de Mayo de 1975 volvió a insistir en ella, reforzando
la conexión del planeamiento físico con la ordenación económica y social que
ya esbozó la Ley de 1.956 y en la que ahora se puso especial énfasis, supues-
ta la importancia adquirida por la planificación económica a raíz de la aproba-
ción por Ley de 28 de Diciembre de 1963 del I Plan de Desarrollo Económico
y Social. Con ese fin la reforma legal sustituyó los antiguos Planes Provinciales
por una figura de nuevo cuño y de ámbito territorial no determinado a prio-
ri, los Planes Directores Territoriales de Coordinación, a los que asignó la fun-
ción básica de “establecer el marco físico en el que han de desarrollarse coor-
dinadamente las previsiones, localizables espacialmente, de la planificación
económica y social”.
El Plan Nacional no sólo se mantuvo, sino que la disposición transitoria quinta
del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 resultante de la reforma dio al
Gobierno el plazo de un año para elaborar y remitir a las Cortes “un proyec-
to de Bases del Plan Nacional de Ordenación con arreglo a lo dispuesto en el
artículo 7 de la presente Ley, en el que se delimitarán las directrices genéricas
de la estructura urbanística y de la ordenación regional y planeamiento del
territorio”.
Tampoco esta vez, como es notorio, se hizo realidad la propuesta del legisla-
dor. Acababa de desencadenarse la crisis energética que terminó, entre otras
19
cosas, con los Planes de Desarrollo Económico y Social a los que la planifica-
ción territorial había quedado vinculada. El fin del régimen político hizo el resto
porque, a partir de ahí se inició el tránsito a la nueva etapa constitucional bajo
el signo de la descentralización del poder político y administrativo, que pron-
to, muy pronto, se consideró incompatible con cualquier clase de intervención
de las autoridades del Estado en este sector.
El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992, que siguió a
la nueva reforma legal de 25 de Julio de 1990, continuó dando acogida al Plan
Nacional en sus artículos 66 y 67 en términos que, en mi opinión, eran y son
perfectamente aceptables como luego precisaré, pero la marea era ya dema-
siado fuerte y la Sentencia constitucional de 20 de Marzo de 1997 eliminó físi-
camente la última huella de la benemérita Ley dictada cuarenta años antes.
3. La ordenación del territorio en la Constitución de 1978
Como acabo de decir, los vientos de descentralización que comenzaron a soplar

en la Transición lo hicieron en contra de todo aquello que pudiera suponer inter-
ferencia del Estado en el libre despliegue de las nuevas entidades que empeza-
ban a perfilarse como beneficiarias del proceso. Lo hicieron además con especial
intensidad en el ámbito de la ordenación del territorio, no tanto o no sólo por-
que ordenar el territorio propio parezca prima facie una competencia indiscuti-
ble de las entidades que aspiraban a ver reconocida su autonomía territorial, sino
también y sobre todo porque en este terreno no encontraron resistencia alguna
por parte del Estado, a cuyos gobernantes les costó muy poco ceder un espacio
que realmente no habían llegado a ocupar, como acabamos de ver.
No es éste el momento, naturalmente, de historiar ese periodo de preauto-
nomías que se desarrolló en paralelo al propio proceso constituyente, pero sí
hay que recordar que las transferencias en materia de ordenación del territo-
rio y urbanismo fueron las primeras en realizarse en favor de los entes preau-
tonómicos. Los Decretos correspondientes transfirieron en efecto a favor de
las nuevas autoridades regionales todas las competencias que a las del Estado
atribuía el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 por el simple proce-
dimiento de sustituir las referencias al Consejo de Ministros y al Ministerio de
la Vivienda por las correlativas alusiones al Consejo General y al Consejero del
ramo del ente preautonómico.
No puede extrañar por ello que el texto constitucional que simultáneamente
se iba gestando incluyera la ordenación del territorio y el urbanismo en su artí-
culo 148 como una materia sobre las que todas las Comunidades Autónomas
sin excepción podían reclamar competencias a través de sus correspondien-
tes Estatutos, ni tampoco que éstos calificaran de exclusivas la totalidad de las
competencias reclamadas, puesto que de hecho ya estaban todas ellas en
poder de las nuevas Comunidades Autónomas, supuesto que habían sido
transferidas formalmente a los entes autonómicos que las precedieron.
20
No puede extrañar, en fin, en estas circunstancias que se impusiera la idea de

que el Estado no tiene competencia alguna en esta materia y que esa idea
pasase a ser doctrina constitucional a la primera oportunidad, como vino a
ocurrir con la Sentencia constitucional de 13 de Mayo de 1.986, que resolvió
el conflicto de competencias promovido por el Gobierno Vasco a propósito
de la construcción de un cuartel para la Policía Nacional y de un edificio para
la aduana de Irún.
La jurisprudencia posterior ha confirmado sin reservas esta interpretación pri-
mera, que es el núcleo de una doctrina muy consolidada, a la que luego haré
referencia.
No tenía por qué haber sido ésta necesariamente la interpretación de la
Norma Fundamental, de no haber venido prejuzgada por la praxis a la que he
hecho referencia. Las Comunidades Autónomas son, ciertamente, entes terri-
toriales, pero también lo son los Municipios y, por supuesto, el Estado. Para
todos ellos el territorio es un elemento constitutivo, esencial, sin el cual no
pueden ser siquiera imaginados.Todos ellos pueden, pues, llamar suyo con toda
razón al territorio que contribuye a conformar su propio ser, pero no pueden
desconocer que ese mismo territorio pertenece igualmente a los entes de
ámbito superior y que éstos pueden decir de él otro tanto.Todos tienen, pues,
algo que decir y razones para decirlo del territorio que, lo quieran o no, les es
común.
Que el Estado tiene algo, mucho para ser exactos, que decir sobre el conjun-
to del territorio español es rigurosamente indiscutible. Basta leer el artículo
149 de la Constitución para comprobarlo. Al Estado corresponde la compe-
tencia para aprobar la legislación básica sobre medio ambiente, energía, minas
y montes. Le corresponde igualmente la competencia para legislar sobre los
recursos hidráulicos de las cuencas intercomunitarias y para ordenarlos y ges-
tionarlos. Es a él también al que le está atribuida la competencia para decidir
en materia de puertos y aeropuertos de interés general, de ferrocarriles y
transportes por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, de las
obras de interés general, etc. Y, por supuesto, le corresponde en exclusiva la
defensa del territorio.
Suyo es, pues, el poder y, por lo tanto, también la responsabilidad de decidir
dónde y cómo se colocan las piezas más importantes que contribuyen a
armar, a estructurar, el territorio nacional. ¿Cómo puede decirse entonces que
carece de toda competencia en materia de ordenación del territorio si esa
ordenación consiste prima facie en establecer las reglas y criterios básicos que
han de presidir la utilización de los recursos y la ubicación de las infraestruc-
turas a los que el artículo 149.1 de la Constitución hace referencia?
Sorprendentemente eso es lo que dijo, un tanto apresuradamente, la
Sentencia constitucional más atrás citada y lo que con posterioridad a ella repi-
tieron otras muchas, incluida la estrepitosa Sentencia de 20 de Marzo de 1997,
21
que, al resolver los recursos de inconstitucionalidad promovidos por varias

Comunidades Autónomas contra la Ley de Régimen urbanístico y Valoraciones
del suelo de 25 de Julio de 1990 y contra el Texto Refundido de 26 de
Noviembre de 1992, declaró inconstitucionales y nulos por razones exclusiva-
mente competenciales las dos terceras partes del articulado de este último,
dando así vía libre a la aparición de Leyes generales de ordenación del terri-
torio y del urbanismo en todas las Comunidades Autónomas.
Esta es la situación en la que actualmente nos encontramos y éste el camino
por el que hemos llegado a ella. Lo que procede ahora es analizar los proble-
mas más importantes que este estado de cosas plantea.
4. Estudio analítico de la planificación territorial y

de sus relaciones con el planeamiento urbanístico
1. ¿Es posible ordenar de algún modo el territorio nacional?

La primera consecuencia que se desprende de esa interpretación al uso según
la cual corresponde en exclusiva a las Comunidades Autónomas la competen-
cia en materia de ordenación del territorio y urbanismo es que a estos efec-
tos el territorio nacional no existe como tal. Es simplemente el resultado de la
agregación de los territorios respectivos de las diferentes Comunidades
Autónomas. Su ordenación sólo podría ser, por lo tanto, un subproducto del
ejercicio por las Comunidades Autónomas de la competencia exclusiva que a
cada una de ellas corresponde para ordenar su territorio respectivo.
Con todos los respetos tengo que decir que esto es sencillamente disparata-
do. Imagínense uno de esos “rompecabezas” que se les dan a los niños para
que, jugando, vayan aprendiendo a identificar y a relacionar los distintos frag-
mentos de la realidad que se ofrecen a sus ojos. ¿Cómo podría el niño apren-
der nada, jugar siquiera, si las piezas del juego no se correspondieran entre sí?
Pues así es; eso es lo que resulta de la interpretación que mantiene el Tribunal
Constitucional, que cree que todo eso puede arreglarse afirmando la necesi-
dad de establecer “las adecuadas fórmulas de coordinación”.
Naturalmente que sí, pero ¿qué formulas? La única fórmula eficaz de coordi-
nar políticas territoriales es la planificación, como el propio Tribunal
Constitucional ha explicado muy bien al referirse a la ordenación general de
la economía, pero en este caso ha cerrado el paso categóricamente a toda
intervención planificadora del Estado, haciendo abstracción del tipo de plan o
de su eventual contenido.
La Sentencia de 20 de Marzo de 1.997 es absolutamente categórica al respec-
to cuando se refiere al Plan Nacional de Ordenación al que el Texto Refundido
de la Ley del Suelo de 1992 dio, como vimos, acomodo. A dicho Plan le atri-
buía la Ley la función de establecer “las grandes directrices territoriales” (artí-
culo 66), directrices que forman un “marco” (artículo 69) dentro del cual ten-
drían que moverse las distintas Administraciones Públicas. Pues, ni siquiera
22
esto, un simple “marco”, hecho de “directrices generales” limitadas, además, al

“ejercicio de las competencias estatales” (artículo 65.1: “El territorio nacional
podrá ordenarse para el ejercicio de las competencias estatales en los térmi-
nos del artículo 66”) consideró lícito el Tribunal Constitucional en su fervor
autonomista.
Lo único que la referida Sentencia considera constitucionalmente admisible es
“que el Estado planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias sec-
toriales haciendo uso de los instrumentos que estime idóneos (como ad
exemplum, el denominado Plan Director de Infraestructuras)” y que establez-
ca las “adecuadas fórmulas de coordinación”, pero sin que ello cree nada pare-
cido a ese “marco” formado por “directrices generales” que enérgicamente
rechaza.
Han pasado más de diez años desde entonces y, naturalmente, nadie ha inten-
tado hacer un Plan Director de Infraestructuras sin directrices dotadas de algu-
na eficacia vinculante, porque eso es tanto como hacer un café con leche sin
leche, ni café.
2. El Estado sí puede, en cambio, imponer a las autoridades competentes

en materia de ordenación territorial y urbana la realización de las obras
de su competencia en contra, incluso, de dicha ordenación
El Tribunal Constitucional, tan riguroso en su negativa a aceptar cualquier tipo

de planificación estatal del territorio nacional, no tuvo, en cambio, dificultad
alguna en aceptar en su Sentencia de 13 de Mayo de 1.986 repetidamente
citada la utilización por el Estado del procedimiento excepcional previsto en
el artículo 180 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, que luego
pasó a ser el artículo 244 del Texto Refundido de 1.992 y que sigue en vigor.
De acuerdo con él el Consejo de Ministros puede decidir,“cuando razones de
urgencia o excepcional interés público lo exijan”, que se ejecute cualquier pro-
yecto de obra, instalación, actividad o uso del suelo de su competencia aun-
que sean contrarios al planeamiento en vigor, que, en tal caso, deberá ser
modificado en lo procedente para encajar el proyecto en cuestión.
Yo recuerdo que cuando se hizo pública la Sentencia de 13 de Mayo de 1.986
hubo un gran alborozo entre los Abogados del Estado destinados en el Tribunal
Constitucional porque, al quedar a salvo el procedimiento excepcional del célebre
artículo 180 (hoy 244) de la Ley del Suelo, quedaba asegurada a ultranza también
la ejecución de cualquier obra del Estado y disipado el temor de que se produje-
ra un eventual veto de dichas obras por las autoridades autonómicas y estatales.
A mí, en cambio, la Sentencia en cuestión me produjo una impresión muy distin-
ta, porque esa seguridad se pagó a un precio muy alto, ya que la Sentencia negó
al Estado toda competencia en materia de territorio y urbanismo.
Esa misma impresión tengo hoy con mayores razones todavía. No tiene el más
mínimo sentido, en mi opinión, que se le niegue al Estado todo posible uso de
23
la técnica planificadora, que, al fin y al cabo, es medicina preventiva, y en cam-

bio se le reconozca la posibilidad incondicionada de hacer cirugía, es decir, de
romper unilateralmente y sin diálogo previo alguno el planeamiento territorial
y urbanístico en vigor.
3. La competencia autonómica de ordenación del territorio y sus limitaciones
Todas las Comunidades Autónomas han hecho uso de la competencia en

materia de ordenación del territorio y urbanismo que la Sentencia constitu-
cional de 20 de Marzo de 1997 vino a reconocerlas tan categóricamente para
aprobar Leyes generales sobre ambos asuntos.Todas ellas cuentan, pues, en la
actualidad con un cuadro completo de instrumentos para ordenar su propio
territorio.
Algunas se dotaron de ellos muy pronto, antes de la Sentencia constitucional
de 13 de Mayo de 1986, en una época en la que nadie ponía en duda todavía
que el Estado tuviera competencias en esta materia y en la que los legislado-
res autonómicos sólo se atrevían a aventurarse en este concreto campo por
el hecho de que el Estado lo tenía, en la práctica, abandonado y en el de la dis-
ciplina urbanística porque estaba ocupado por una norma estatal preconstitu-
cional de rango simplemente reglamentario, insuficiente, por lo tanto, para
satisfacer las exigencias del principio de legalidad que resultan del artículo 25
de la Constitución.
A esta primera época pertenece la Ley catalana de Política Territorial de 21 de
Noviembre de 1983 (parcialmente modificada por otra de 30 de Diciembre
de 2.002), que confió la ordenación del territorio a un Plan General Territorial,
(aprobado finalmente por una Ley de 16 de Marzo de 1995), en desarrollo del
cual podrían aprobarse Planes Territoriales Parciales y Planes Territoriales
Sectoriales.
A esta primera Ley siguió la Ley madrileña de Ordenación Territorial de 30 de
Mayo de 1984, que aportó un instrumentario distinto que no debió resultar
muy convincente porque fue sustituido por la Ley de 28 de Marzo de 1995
por un nuevo esquema compuesto por un Plan Regional de Estrategia
Territorial, unos Programas Coordinados de Acción Territorial y unos Planes de
Ordenación del Medio Natural y Rural.
El panorama es variopinto, aunque la diversidad es más de carácter termi-
nológico que propiamente conceptual. La denominación de Directrices se
ha generalizado para hacer referencia al instrumento comprensivo de la
totalidad del territorio autonómico. Así, por ejemplo, en la Ley vasca de
Ordenación del Territorio de 31 de Mayo de 1990, en la Ley gallega de 23
de Diciembre de 1995, en la Ley balear de Ordenación Territorial de 21 de
Diciembre de 2000, entre otras. El desarrollo de esas Directrices o Plan
Territorial General (Plan Regional de Ordenación Territorial en la Ley
cántabra de 25 de Junio de 2001) en Planes Parciales (lo es el Plan de
24
Ordenación del Litoral aprobado por la Ley de Cantabria de 27 de

Septiembre de 2004) y el encaje en el instrumento general de las acciones
sectoriales de la Administración mediante Planes de este carácter es tam-
bién común.
No tiene interés entrar en mayores detalles al respecto, ni por otra parte,
podría hacerlo aquí. Por lo demás, una cosa es tener leyes reguladoras de los
instrumentos de ordenación del territorio y otra distinta, como bien nos cons-
ta, contar realmente con planes territoriales aprobados. Sólo las Comunidades
balear y canarias, en razón de la insularidad, han aprobado, en ambos casos por
Ley, sus Directrices de Ordenación Territorial (Ley balear 6/1999, de 3 de Abril,
y Ley canaria 19/2003, de 14 de Abril), uniéndose así al ejemplo de Cataluña,
Comunidad pionera en la materia. A todas ellas se ha sumado recientemente
Andalucía, cuyo Plan de Ordenación del Territorio ha sido aprobado por
Decreto de 27 de Junio de 2006.
Lo que me importa subrayar, en obligada prolongación de lo hasta aquí
expuesto, es que, digan lo que digan las Leyes territoriales en cuestión y por
mucho énfasis que pongan en afirmar la competencia exclusiva de los
Gobiernos autonómicos para ordenar el territorio de la Comunidad respecti-
va, la realidad es que la ordenación que en ejercicio de esa competencia hayan
establecido o puedan llegar a establecer siempre será una ordenación provi-
sional y precaria, porque siempre estará a expensas de lo que el Estado pueda
decidir hacer en ejercicio de las competencias que le corresponden sobre las
grandes infraestructuras. El trazado de una nueva línea del tren de alta veloci-
dad o de una nueva autopista intercomunitaria puede romper y rompe cual-
quier plan autonómico de ordenación territorial.
Y es que la perspectiva de la exclusividad competencial podrá parecer muy
progresista, pero en el terreno de la realidad es tan ingenua, como inútil.
Con la interpretación constitucional que vengo criticando, de la que tan
satisfecho parece estar el Tribunal Constitucional (vid. la Sentencia
149/1998, de 2 de Julio, fundamento jurídico 3: “Este Tribunal ha elaborado
al respecto una consolidada doctrina jurisprudencia, cuyo recordatorio
resulta, por tanto, oportuno y conveniente”), sólo se ha conseguido una
cosa, a saber: que nadie pueda hacer una planificación territorial efectiva.
No puede hacerla el Estado porque se le niega categóricamente toda com-
petencia en materia de ordenación del territorio.Y no pueden hacerla tam-
poco las Comunidades Autónomas, porque son, ciertamente, titulares
exclusivas de la potestad de planeamiento, pero, carecen de competencia
sobre las grandes infraestructuras que contribuyan a armar el territorio,
sobre las cuencas hidrográficas intercomunitarias y sobre muchas cosas más
(vid. artículo 149, apartados 1, 4, 13, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 de la
Constitución) que condicionan decisivamente el ejercicio de la referida
potestad. Cada una de las partes tiene, en definitiva, lo que a la otra le falta,
por lo que a ambas les falta siempre algo.
25
4. La concertación interadministrativa, un pío deseo
Así las cosas, no queda otra salida, como es obvio, que la de exhortar a ambas
partes a la cooperación. Este es el núcleo de esa consolidada doctrina juris-
prudencial que la Sentencia de 2 de Julio de 1.998 se esfuerza en recordar.“La
multiplicidad de las actuaciones que inciden en el territorio –dice en su funda-
mento jurídico 3- requiere la necesidad de articular mecanismos de coordina-
ción y cooperación….de manera que el competente en esta materia, al ejer-
cer su actividad ordenadora estableciendo los instrumentos de ordenación
territorial, deberá respetar las competencias ajenas que tienen repercusión
sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde el punto de vista
de su proyección territorial (SSTC 149/1.991, fundamento jurídico 1º. B;
36/1.994, fundamento jurídico 3º). Así pues, la exclusividad con la que las
Comunidades Autónomas…..han asumido la competencia en materia de
ordenación territorial no autoriza a desconocer las que, con el mismo carác-
ter, vienen reservadas al Estado en virtud del artículo 149.1.CE (SSTC
56/1.986, fundamento jurídico 3º; 149/1.991, fundamento jurídico 1º.B), cuyo
ejercicio puede condicionar ciertamente la competencia autonómica (STC
61/1.997, fundamento jurídico 5º)”.
Este tipo de exhortaciones no ha tenido mucho eco, sin embargo, como es
fácil comprobar con una simple hojeada a la legislación autonómica. La Ley
catalana de Política Territorial de 21 de Noviembre de 1.983 no hizo ningún
esfuerzo en este sentido, limitándose a consignar en su artículo 8 que en el
procedimiento de formulación del Plan Territorial General “se tendrán en
cuenta las previsiones de la Administración del Estado en las materias de su
competencia” y a prever que el proyecto de Plan “se someterá a la considera-
ción” de la Administración del Estado mediante la Delegación General del
Gobierno (apartados 3 y 4.a) del citado artículo).
Parecido a éste es el planteamiento de la Ley vasca de Ordenación del
Territorio de 31 de Mayo de 1.990 (artículo 10), el de la andaluza de 11 de
Enero de 1.994 (artículo 8), el de la gallega de 23 de Noviembre de 1.995
(artículo 10) y así muchas otras. Es curioso por no decir otra cosa el tono
con el que el artículo 7.2 de la citada Ley andaluza se refiere a este tipo de
cuestiones: “El Plan –dice refiriéndose al de Ordenación Territorial de
Andalucía- tendrá en cuenta las políticas de la Unión Europea y del Estado que
puedan afectar en sus aspectos territoriales a la Comunidad Autónoma y
especificará las determinaciones de éste que deban ser referentes para dichas
políticas”. El precepto deja claro a sus destinatarios, la Unión Europea y el
Estado español, quien es el que manda, no sin admitir –hay que ser justos- que
se tendrán en cuenta sus previsiones. Ironías a un lado, habrá de reconocerse
que una declaración semejante está muy lejos de la cooperación y la coordi-
nación a las que el Tribunal Constitucional exhorta.
Sólo la Ley madrileña de Medidas de Ordenación del Territorio, Suelo y
Urbanismo de 28 de Marzo de 1.995 y el Texto Refundido de la Ley de
26
Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha

de 28 de Diciembre de 2.004 han hecho un cierto esfuerzo en establecer
unos procedimientos específicos de concertación interadministrativa capaces,
como dice la primera de ellas en su artículo 6, de asegurar la correcta valora-
ción y ponderación de todos los intereses públicos implicados, de integrar y
compatibilizar los requerimientos de cualesquiera de ellos, de promover la
colaboración interadministrativa y de favorecer la solución acordada de los
conflictos interadministrativos que puedan producirse en estas materias.
Los procedimientos de concertación que la Ley madrileña establece están
diseñados, como es natural, pensando en la Comunidad y los Municipios, pero
el artículo 6.3 de la Ley ha previsto también que aquélla “invitará a la
Administración General del Estado a participar en la concertación interadmi-
nistrativa... cuando considere que su esfera competencial pueda llegar a verse
afectada”.
La legislación de Castilla-La Mancha profundiza algo más en esta dirección. Su
artículo 9 declara que la concertación interadministrativa es un deber y que la
Administración Pública a la que incumba la iniciativa de la concertación viene
obligada a invitar a la Administración del Estado a participar en ella cuando el
instrumento de planeamiento o proyecto en tramitación pueda incidir en las
competencias de ésta con relevancia territorial.
Ese deber requiere igualmente dar la “debida, suficiente y oportuna informa-
ción” sobre el contenido de los diferentes instrumentos de planeamiento a
todas las Administraciones que puedan verse afectadas por ellos, así como a
armonizar las diversas competencias de todas ellas “de suerte que no resulte
lesionado el contenido esencial, ni impedido o desproporcionadamente agra-
vado el cumplimiento de los fines legales de cualesquiera de las competencias
implicadas”. Ambas obligaciones se configuran expresamente por el artículo
9.2 de la Ley como condiciones de las que depende “el legítimo ejercicio” de
la potestad de planeamiento.
El artículo 10 de la Ley regula, por su parte, un trámite específico de consulta
a las Administraciones Públicas territoriales afectadas por los instrumentos de
planeamiento para la ordenación territorial y urbanística y por cualesquiera
proyectos de obras o servicios públicos. Dicho trámite, que será preceptivo
incluso en situación de urgencia “deberá cumplirse en el estado de su instruc-
ción más temprano posible” y deberá ser cumplido de forma que proporcio-
ne efectivamente a todas las Administraciones implicadas “la ocasión de alcan-
zar un acuerdo sobre los términos de la determinación objetiva y definitiva del
interés general”.
Si no se consigue el acuerdo, podrá continuar el procedimiento hasta su final,
pero la Administración actuante tendrá que adoptar con carácter previo una
“resolución justificativa de los motivos que han impedido, a su juicio, una defi-
nición acordada del interés público”.
27
Es ésta una regulación muy razonable, que, si fuese adoptada con carácter
general por todas las Comunidades Autónomas y se cumpliese efectivamente,
podría paliar los inconvenientes más graves que conlleva ese desapoderamien-
to general del Estado que vengo criticando.
5. El contenido de los planes territoriales y su capacidad de vincular

al planeamiento urbanístico
La relación entre el planeamiento territorial y el planeamiento urbanístico no

es tampoco demasiado satisfactoria, en parte por razones políticas y en parte
también por razones técnicas.
También aquí merecería la pena hacer un poco de historia, aunque sólo sea
simplemente para recordar, por ejemplo, que la primera Ley que aprobó el
Parlamento Vasco tuvo como único objeto derogar la Ley de Ordenación
Urbanística y Comarcal de Bilbao y su zona de influencia, texto articulado
aprobado por Decreto de 1 de Marzo de 1946, y eliminar, por lo tanto, la
Corporación Administrativa del Gran Bilbao, entidad de signo metropolitano
creada para ejecutar el Plan de Ordenación Urbanística y Comarcal de Bilbao
y su zona de influencia. Otro tanto ocurrió poco después con la Corporación
administrativa del Gran Valencia. Los nuevos poderes autonómicos no querí-
an, pues, competidores que pudieran dificultar su despliegue.
En Madrid el planeamiento metropolitano, que puso en marcha la Ley de 2 de
Diciembre de 1963 con la creación de la Comisión de Planeamiento y
Coordinación del Area Metropolitana (COPLACO) cayó también prematura-
mente, víctima en este caso de la recién estrenada autonomía municipal, que
no podía aceptar verse situada bajo la autoridad de lo que en aquel momen-
to seguía siendo un organismo autónomo dependiente del Ministerio de la
Vivienda.
El Decreto-Ley 11/1980, de 26 de Septiembre, optó entonces por un proceso
de planeamiento metropolitano generado desde abajo y armonizado en su con-
junto por un nuevo tipo de normas, las directrices, de cuya utilización había algu-
na huella en el ordenamiento económico (en la Ley fundacional del Instituto
Nacional de Industria de 25 de Septiembre de 1941, y en la del Patrimonio del
Estado de 15 de Abril de 1964 para explicar la relación entre la Administración
matriz y las empresas públicas con forma societaria por ella creadas; en la Ley
de Ordenación del Crédito y la Banca y en Decreto-Ley de nacionalización del
Banco de España de 1962 para explicar la articulación de la autoridad moneta-
ria y la política del crédito oficial, fundamentalmente), pero ninguna fuera de él.
Merece la pena detenerse a analizar aquí el texto del Decreto-Ley en cuestión
porque, aunque fruto de unas circunstancias políticas muy singulares, constituye
un buen ejemplo, no mejorado, en mi opinión, hasta la fecha, de cooperación
entre los distintos niveles de Administración, todos los cuales tienen cosas que
decir sobre el territorio que comparten, como más atrás puse de relieve.
28
La singularidad del momento político no necesita ser encarecida. El preámbu-

lo del Decreto-Ley es explícito en este sentido cuando subraya que “la nueva
situación institucional y política derivada del proceso democrático, demanda
un mayor nivel de autonomía a la hora de formular documentos de planea-
miento general que permitirán la ordenación urbanística de los referidos muni-
cipios”. El artículo 1 de la norma comienza, pues, por afirmar que la revisión
del planeamiento metropolitano en vigor se realizará a través de los Planes
Generales de Ordenación Urbana de los municipios del área, cuya competen-
cia para formarlos ratifica. Dicho esto, el precepto añade que:
“en orden al establecimiento de un tratamiento global del fenómeno metro-
politano que permita establecer criterios de coherencia y compatibilidad de todo
el proceso urbano metropolitano, se procederá asimismo a la elaboración y reali-
zación de unas directrices de planeamiento territorial urbanístico que establecerán
los grandes criterios de la ordenación territorial para el ámbito metropolitano,
enunciando las líneas de desarrollo futuro, la defensa del medio natural, así como
la asignación, por grandes áreas de la población, el empleo, las infraestructuras y los
equipamientos metropolitanos”.
Y a continuación precisa en un tercero y último párrafo que
“en ningún caso dichas directrices podrán establecer determinaciones que son
de la exclusiva competencia municipal y que deberán fijarse en los correspondien-
tes Planes Generales Municipales de Ordenación”.
El artículo 2 del Decreto-Ley completa el modelo teórico al regular el procedi-
miento de elaboración de esas directrices y el valor correspondiente a éstas. En
lo que respecta al procedimiento, el precepto establece el punto de partida en
una “propuesta de criterios y objetivos de planeamiento” que habrían de elevar
al Pleno de COPLACO los representantes de la Administración Local en ese
órgano.Teniendo en cuenta esa propuesta, así como los criterios y objetivos de
la Administración Central se elaborará la propuesta final de directrices, cuya
aprobación por el Pleno del organismo necesitaría el voto favorable de los dos
tercios de la representación estatal y de la representación local.
En lo que concierne al valor jurídico de las directrices así establecidas, el artí-
culo 2 del Decreto-Ley es parco, pero muy preciso cuando dice que
“una vez aprobadas tendrán carácter vinculante para las actuaciones de la
Administración Central y Local y servirán como marco de referencia a la hora de la
redacción de los correspondientes Planes Generales Municipales de Ordenación”.
A pesar del tiempo transcurrido, de la experiencia acumulada y del esfuerzo de
imaginación puesto a contribución por diecisiete legisladores distintos, algunos de
los cuales han hecho además no uno, sino varios ensayos, el texto del Decreto-
Ley de 11 de Septiembre de 1980 sigue conservando un valor ejemplar.
Lo tiene, sin duda, en lo que respecta a la gestación del planeamiento territo-
rial desde abajo y a la combinación de este punto de partida, extremadamen-
te respetuoso con la autonomía municipal, con la autoridad que es forzoso
29
reconocer a las instancias políticas superiores a la hora de adoptar la última

decisión, una autoridad cuidadosamente matizada por el carácter colegiado de
esas instancias superiores y el equilibrio que el Decreto-Ley procuró guardar
entre las distintas Administraciones representadas en el colegio.
Nada hay en el variopinto panorama de Leyes autonómicas que se parezca a
este modelo.Todas ellas se acomodan a un planeamiento de autoridad, hecho
e impulsado siempre desde arriba, con una participación de las
Administraciones Locales puramente convencional y con poca o ninguna inter-
vención de la Administración Central.
En algunos casos (Cataluña, Baleares, Canarias) la aprobación final del instrumen-
to territorial superior se remite al Parlamento autonómico, lo que, ciertamente,
refuerza su legitimación democrática, pero contribuye a dar a la planificación una
rigidez poco deseable y se traduce, además, en una disminución de las garantías
de los afectados por sus determinaciones difícilmente aceptable.
La aprobación por Ley del planeamiento territorial hace, en efecto, inalcanza-
bles para el ciudadano las medidas que contiene y, por lo tanto, las prohibicio-
nes y limitaciones de uso de los terrenos que puedan implicar, ante las cuales
quedan sencillamente indefensos, cosa que no ocurre cuando el plan es apro-
bado por simple Decreto, ya que éste sí puede ser recurrido ante los
Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa por quienes se consi-
deren perjudicados.
La apelación sistemática a la Ley para rectificar políticas territoriales, desclasifi-
car suelos o privar de eficacia a planes urbanísticos que se ha hecho en algu-
nas Comunidades Autónomas como Baleares es una de las causas que han
contribuido a generar una polémica doctrina jurisprudencial del Tribunal
Supremo (vid, por ejemplo, las Sentencias de 17 de Febrero y 6 de Marzo de
1.998, 3 de Marzo y 27 de Septiembre de 1.999, 16 de Mayo y 13 de Junio de
2.000, etc) sobre la responsabilidad del legislador, doctrina que, al reconocer a
los afectados por esas medidas legislativas el derecho a ser indemnizados por
los perjuicios de éstas derivados, venía de nuevo a “compensar” la imposibili-
dad de discutir en vía jurisdiccional la legitimidad de las medidas en cuestión.
El estudio de este problema no es, obviamente, de este lugar, pero convenía
ponerlo de manifiesto porque, aunque suele olvidarse, eso que llamamos el
Derecho constituye un sistema en el que todas las piezas están engranadas y,
por lo tanto, interactúan unas con otras, lo que conlleva el riesgo de que se
produzcan resultados no queridos si no se tiene la discreción e, incluso, la suti-
leza que muchas veces requiere su manejo.
Reforzar la legitimación democrática del planeamiento territorial superior es,
sin duda, muy importante, pero para ello no es necesario, ni tan siquiera con-
veniente, atribuir en bloque su aprobación al legislador. La Ley madrileña
9/1.995, de 28 de Marzo, ofrece una fórmula más matizada, que asegura ese
objetivo, pero permite obviar los inconvenientes aludidos. El artículo 18 de la
30
misma establece que, una vez decidida la formulación del Plan Regional de
Estrategia Territorial, el Consejo de Gobierno someterá a la Asamblea un
“Documento de Bases”, que será objeto del correspondiente debate parla-
mentario. Aprobado el Documento la Administración autonómica procederá
a elaborar de acuerdo con las bases que contiene el Proyecto de Plan, que se
desdobla en dos partes a efectos de aprobación. Una de ellas, que compren-
de solamente “las determinaciones básicas o esenciales que deban tener carác-
ter normativo”, se tramita como Proyecto de Ley; la otra, que incluye el resto
de las determinaciones, se aprueba por Decreto, en el que se clasificarán aqué-
llas “como normas, directrices o recomendaciones precisando en cada caso el
grado de vinculación que impliquen para los planes de las distintas
Administraciones Públicas y la adaptación que de éstos demanden” (artículo
18.5, en relación al 16.2 de la Ley).
Este desdoblamiento es, sin duda, más coherente también, a mi juicio, con la fun-
cionalidad específica que corresponde a cada nivel de planeamiento. Cuanto más
extenso es el territorio a ordenar menos intensa ha de ser, lógicamente, la orde-
nación. Lo propio de los planes territoriales superiores es establecer un “marco
de referencia” (así en el Decreto-Ley 11/1980, de 26 de Septiembre, más atrás
citado; lo mismo en la Ley gallega de 23 de Noviembre de 1995) o, como dice
con mayor expresividad el artículo 11 de la Ley catalana de Política Territorial de
21 de Noviembre de 1983 al referirse al Plan Territorial General, un “ marco de
coherencia de todos los planes, programas o acciones con incidencia territorial,
los cuales han de tener en cuenta sus orientaciones”.
Más que normas convencionales o reglas propiamente dichas, que en este
nivel de planeamiento deben ser excepcionales, lo que los planes territoriales
deben contener son principios, orientaciones, criterios generales, recomenda-
ciones, directrices y demás elementos de eso que ahora ha dado en llamarse
soft law.
La Ley vasca de Ordenación del Territorio de 31 de Mayo de 1990 y la Ley
gallega de 23 de Noviembre de 1995 ofrecen ejemplos muy expresivos de
esta idea, que puede darse por generalizada, aunque todavía existan excepcio-
nes (por ejemplo, la Ley extremeña de 14 de Diciembre de 2001 que afirma
sin matices el “carácter vinculante para las distintas Administraciones Públicas,
así como para cualquier persona natural o jurídica” de las Directrices de
Ordenación Territorial).
El artículo 8.4 de la primera de esas Leyes precisa que la vinculación de las
Directrices podrá expresarse a través de la imposición de criterios de orde-
nación y uso del espacio, la exclusión de aquellos otros criterios que se con-
sideren incompatibles; la definición de alternativas entre varios criterios admi-
sibles y la simple recomendación de líneas de actuación, de las que la
Administración puede apartarse, aunque en tal caso “vendrá obligada a justifi-
car de forma expresa la decisión adoptada y su compatibilidad con los objeti-
vos que en cada caso informan la recomendación de que se trata”.
31
El artículo 9 de la Ley gallega es muy semejante a éste y como él distingue tres

tipos de determinaciones en el conjunto integrante de las Directrices de
Ordenación Territorial: unas cuyo alcance es excluyente de cualquier otro cri-
terio, localización, uso o diseño, territorial y urbanístico, otras que tienen carác-
ter de alternativa entre varias propuestas contenidas en las propias Directivas
y un tercer grupo simplemente orientativo.
Es éste, en mi opinión, con unos u otros matices, el esquema al que deben
ajustarse las relaciones entre los planes territoriales y los propiamente urba-
nísticos. Un planteamiento más rígido y más formalista de esas relaciones, basa-
do en estrictas razones de jerarquía normativa, sería poco realista porque nos
situaría en un escenario de permanentes rectificaciones en cadena que susti-
tuiría por la confusión la seguridad que es la principal aportación del concep-
to de plan y su auténtica razón de ser.
32
MÓDULO II
José M.ª de Ureña Francés
¿Son las Infraestructuras Neutrales en la Ordenación del
Territorio?
I. Introducción
Las infraestructuras son condición necesaria pero no suficiente para muchas cosas, en
especial para actividades/personas que necesitan utilizar diversos lugares del territorio.
En particular son relevantes dos consideraciones para enmarcar el papel de las infraes-
tructuras en la ordenación del territorio. En primer lugar, las infraestructuras permiten
fortalecer la articulación entre distintas partes de la economía, interconectando distin-
tos territorios, y permiten reforzar los polos territoriales, facilitando la acumulación de
recursos, flujos y personas hacia lugares concretos del territorio (Garmendia, et. al.,
2008).En segundo lugar,algunas infraestructuras permiten flujos en un solo sentido (en
general las infraestructuras hidráulicas) y otras permiten flujos en ambos sentidos (en
general las de comunicaciones y las de transporte), por lo que estas últimas pueden
permitir más fácilmente que sucedan determinados procesos territoriales y también
sus contrarios. Desde este segundo punto de vista, las infraestructuras de comunica-
ciones y de transporte, podrán facilitar procesos de polarización de algunas activida-
des y de descentralización de otras, facilitando las demás tendencias socio-económicas
que empujan a que se estratifique la economía y la sociedad, facilitando que las activi-
dades o grupos sociales de mayor capacidad elijan el territorio que utilizan y ordenan
y que las de menor capacidad se tengan que adaptar al orden territorial resultante.
El Territorio puede ser considerado bajo distintos puntos de vista: como el
medio natural geomorfológico y biológico, como la representación de los pro-
cesos de poder de la sociedad, como la acumulación de las intervenciones del
hombre a lo largo de la historia, como organización administrativa, como pai-
saje, etc. Para entender el papel de las infraestructuras en la organización terri-
torial interesa entenderlo desde una doble vertiente, por un lado como base
natural sobre la que se han ido acumulando las intervenciones materiales e
inmateriales del hombre a lo largo de la historia en un lento y a veces repen-
tino proceso de transformación, siendo percibido hoy en día como paisaje1 y,
por otro lado, como el territorio de las redes (una parte de las intervencio-
1
Ureña (2002) sugiere que el paisaje es un concepto cada vez más útil para matizar la proyectación
territorial de infraestructuras por tres razones. En primer lugar, porque cuando se está hablando de
cambios territoriales muy importantes –por ejemplo, de la expansión de una ciudad– se puede perder
toda referencia al paisaje existente. En segundo lugar, porque en la construcción de infraestructuras,
sobre todo las lineales, gran parte de su trazado discurre sobre territorios que se transformarán algo
pero que no necesariamente se van a transformar mucho, quedando una nueva marca territorial
correspondiente a la nueva infraestructura en el paisaje que existía.Y en tercer lugar, porque en los pla-
nes comarcales o regionales el paisaje debe tener una consideración importante pero sin duda va a ser
relativamente más genérica, pudiendo significar una normativa de cómo adaptar al paisaje nuevas edi-
ficaciones y de cómo proteger algunos elementos o áreas de más interés.
33
nes del hombre), expresión acuñada por Dupuy (1997), una interpretación
que destaca la relevancia de las redes (infraestructuras), que permiten un
mundo interconectado y en movimiento y en el que distintos lugares, activida-
des y personas puedan estar más o menos conectados entre si, no tanto en
función de donde están en el territorio físico (distancia física) sino más bien en
función de como estén articulados a dichas redes y que distribución (geome-
tría, servicios, precios, etc.) tengan dichas redes.
Teniendo esto en consideración, por un lado habrá que ordenar el territorio
de las redes, pero por otro lado habrá que ordenar todos los aspectos del
territorio, no solo el de las redes.Y esto es así no sólo por razones funciona-
les, sino porque el territorio constituye nuestra más completa seña de identi-
dad, nuestro ADN, porque en él se han ido acumulando en capas sucesivas las
señas de identidad de cada momento histórico y en consecuencia todo él
debe ser conservado como un patrimonio histórico colectivo y por tanto
debe ser ordenado2.
La temática que se aborda en este módulo del Congreso debe considerar, por
un lado, qué significa el territorio de las redes, como se debe afrontar su orde-
nación y que grupos sociales o empresariales más favorecidos por determina-
dos enfoque de ordenación, y, por otro lado, que relaciones deben existir entre
la ordenación del territorio de las redes y la ordenación del territorio en todas
sus acepciones.
Esto significa que las infraestructuras (las redes) y el territorio no son dos rea-
lidades distintas, sino que las infraestructuras forman parte indisoluble del
territorio, como expresión de una parte de las intervenciones que el hombre
2
Ureña (2002) sugiere que la idea fuerza del Territorio como recurso que debe ser protegi-
do debe ser tenida en cuenta cada vez con más énfasis, ya que demasiadas veces, en los planes
de ordenación de un territorio y también en su ausencia, se han planteado nuevos proyectos o
ideas como si lo que en la actualidad constituye un territorio no tuviese apenas importancia. La
forma natural del territorio resultado de procesos milenarios, las formas resultantes de la activi-
dad humana con sus caminos, cercas, parcelaciones, edificios, etc. resultado de largos procesos
históricos que la sociedad ha ido perfilando, depurando y refinando, la ubicación sobre el terri-
torio de usos y edificaciones también resultado de largos procesos de prueba y error y que refle-
jan detallados criterios para optimizar la calidad de la estructura resultante, demasiadas veces no
han sido tenidos en cuenta o despreciados frente a nuevas actividades, formas o estructuras pro-
puestas muchas veces bajo ópticas oportunistas.
El orden del territorio (esto es el territorio en si mismo) es una de los legados más valiosos del
desarrollo de nuestra sociedad, además de ser un legado valiosísimo para conocer nuestra his-
toria, y como tal debe ser tenido en cuenta como recurso a ser protegido. El cambio de dicho
orden territorial debe hacerse bajo la conciencia de que hacemos desaparecer parte de dicho
legado y por tanto sobre la base de su respeto. Ello no significa que el orden territorial no pueda
cambiarse, sino que todo cambio debe considerarse no solo en relación a lo nuevo que se desea
establecer, sino también en relación a lo que ya existe y que decidimos que permanezca o que
desaparezca. Las nuevas propuestas de ordenación del territorio deben plantearse en general
bajo el criterio de complementar el orden actual y no desde el criterio de romperlo; solo en los
casos en los que explícitamente se decida que es deseable romper el orden actual este deberá
ser el criterio preponderante.
34
ha ido llevando a cabo en el soporte físico del territorio.

Desde este punto de vista tenemos que considerar las infraestructuras (o las
redes, aunque como luego se verá las redes deben englobar un concepto algo
más complejo de lo que entendemos por infraestructuras) de Transporte, y
también las de Agua, Energía y Comunicaciones.
Lo que se ha dicho anteriormente no es nuevo sino que se ha producido
desde antiguo, sin embargo estas características se han reforzado y ha sido
necesario que se reforzasen para permitir una organización económica fuer-
temente transnacional y transregional y un modo de vida y trabajo en movi-
miento (con constantes desplazamientos domicilio-trabajo, proveedor-consu-
midor, etc.). En resumen, una organización social menos “condicionada” por las
características naturales (geográficas) y más diseñada para el interés de la
sociedad.
Un modelo social que tiende a ser único sobre el planeta, con actividades
interconectadas pero distribuidas de manera cada vez más difusa y no unifor-
me sobre el espacio, ha sido posible entre otras cosas gracias a las infraestruc-
turas y complementariamente gracias a su mayor uso por el aumento de la
motorización, del número de teléfonos y ordenadores con conexión a
Internet y del número de aparatos que utilizan energía eléctrica, etc.
En definitiva, las infraestructuras permiten que la base física del territorio gene-
re menos rigideces para las actividades socio-económicas. Permiten más liber-
tad, pero también permiten que puedan existir ciudades más grandes de lo
que soporta un territorio o que la distancia entre dos actividades de gestión,
productivas o de consumo no sea inconveniente para coordinarlas. Se podría
decir que el territorio ya no es importante, lo importante son las redes.
Pero esto ha permitido que en la actualidad muchos de nuestros lugares y en
conjunto nuestro planeta haya superado los límites de su capacidad de man-
tenimiento a largo plazo, su sostenibilidad, y que unos lugares sean capaces de
acumular más de lo que la base física de su entorno inmediato razonablemen-
te la permitiría. En alguna medida las infraestructuras pueden hacer más fácil
que nuestro mundo pueda ser un poco más insostenible.
2. El territorio “deformado” de las redes
El concepto de red, tal como lo sugiere Dupuy (1997) es algo más complejo
que lo que normalmente se entiende por infraestructura y para explorar sus
implicaciones territoriales es más útil dicho concepto.
Este concepto de red se puede establecer como el conjunto de diversas capas
o niveles que definen la manera en la que la red se implanta sobre el territorio:
– La primera consiste en los elementos físicos y su geometría: los arcos, los
nudos entre arcos, las conexiones posibles en dichos nudos y los accesos
desde el territorio. La geometría de la red resulta en la posibilidad de que cada
35
lugar del territorio esté conectado o no con muchos o pocos otros lugares y
de que sea lugar de acceso a la red o sea lugar de efecto túnel de la red.
La red de alta velocidad ferroviaria española tiene lugares de acceso (esta-
ciones) cada mucha distancia, lo que hace que muchos lugares por los que
discurre un arco de la red no tengan acceso a la misma (efecto túnel). Esta
misma red presenta unos pocos lugares en los que la red presenta nudos en
los que existe acceso o no existe acceso (por ejemplo, bastantes kilómetros
al noreste de Toledo se encuentra el lugar donde el arco de red que se diri-
ge hacia dicha ciudad se bifurca de la red de AVE hacia Sevilla sin existir en
dicho lugar una estación, lo contrario sucede en la estación de Córdoba en la
división de la línea hacia Sevilla y Málaga). En estos nudos solo algunas relacio-
nes entre los arcos son posibles (por ejemplo, en la bifurcación hacia Toledo
no es posible hacer los movimientos Sur-oeste y viceversa) o algunos movi-
mientos son posibles con dificultad (en el caso de la bifurcación a Málaga no
es posible hacer directamente los movimientos Málaga-Sevilla y viceversa, aun-
que se podría aprovecharse la parada en la estación de Córdoba para reanu-
dar la marcha en sentido contrario y poder hacer dichos movimientos).
La geometría de las redes puede ser muy sencilla o compleja, en función de
sus arcos, nudos y accesos. Modelos prototípicos en función de la disposi-
ción de sus arcos son las seriadas, las radiales y las malladas.
– La segunda capa consiste en los requisitos técnicos para usar cada red lo
que hace que distintas redes puedan o no ser usadas más o menos fácil-
mente por los mismos “vehículos”. Estos requisitos técnicos pueden hacer
que muchos lugares en los que confluyen arcos de distintas redes sirvan o
no para pasar de una a otra, permitiendo una mayor o menor difusión en
el territorio de cada red.
La red de alta velocidad ferroviaria española presenta un ancho de vía dis-
tinto al de la red ferroviaria convencional, y solo es posible salirse de dicha
red y pasar a la red ferroviaria convencional en unos pocos lugares (en los
que existe un intercambiador de ejes). Sin embargo la red francesa presen-
ta el mismo ancho que la convencional lo que hace posible pasar de una a
otra en muchos más lugares. En Francia esto sucede en el triple de lugares
que en España.
Los ejemplos no se reducen a las redes de transporte sino que suceden en
las otras redes, como en las eléctricas, con la tensión de cada línea, en las de
alcantarillado, si son unitarias o separativas, etc.
– La tercera capa está compuesta por los servicios que existen en cada red.
Esta capa matiza la posibilidad de que determinados lugares estén conecta-
dos con otros en la conexión real que existe. Si la primera capa permite
que un lugar esté conectado con otro, ello significa que esa posibilidad exis-
tirá ahora y en el futuro, sin embargo si la primera capa no contempla dicha
posibilidad esa conexión no podrá existir nunca. La capa de los servicios sig-
nifica las conexiones que existen en la actualidad y que podrán ser distintos
en el futuro, dependiendo de lo que permita la capa física de la red. Los ser-
36
vicios por tanto “matizan” la geometría “actual” de la red convirtiéndola en

más o menos polarizada, seriada, etc.
Siguiendo con el ejemplo de la red de alta velocidad, dicha red tiene una
estación en Segovia en la Madrid-Valladolid. Esta línea no tiene conexión
con la red convencional de ferrocarril en Segovia, por lo que ni ahora ni más
adelante podrán existir servicios que provengan de alguna estación de la
línea convencional y entren en Segovia en la red de Alta Velocidad. Así
mismo los arcos entre Valladolid y Segovia y entre Segovia y Madrid tienen
servicios muy distintos: entre Madrid y Segovia existen en la actualidad 14
servicios al día en cada sentido y sin embargo, entre Segovia y Valladolid
existen sólo 6 servicios al día en cada sentido. Además, no hay servicios para
desplazarse de Segovia a Valladolid para llegar antes de las 8 de la mañana.
Ello quiere decir que aunque la parte física de la red permita el mismo tipo
de conexión entre Segovia y Madrid que entre Segovia y Valladolid, entre las
que existe aproximadamente la misma distancia, de hecho en la actualidad
existe mucha mejor conexión entre Segovia y Madrid que entre Segovia y
Valladolid. La red físicamente no está enfocada hacia Madrid pero los servi-
cios si la enfocan hacia la capital.
– La cuarta capa está compuesta por la organización administrativa e informa-
cional de la red, lo que significa un amplio conjunto de aspectos, entre los
que destaca el precio de cada uno de los servicios, la existencia o no de
billetes combinados y abonos, etc. Esta capa puede hacer que la forma físi-
ca de la red vuelva de nuevo a “matizarse” haciendo mas o menos compli-
cado, caro, etc. ir de unos lugares a otros.
Utilizando el mismo ejemplo anterior de la Alta Velocidad Ferroviaria,
teniendo en cuenta que entre Segovia y Madrid hay más del doble de ser-
vicios que entre Segovia y Valladolid, sucede además que, para una distancia
prácticamente igual, la mitad de los servicios con Madrid tienen un precio
muy reducido y los otros 7 cuestan aproximadamente el doble y sin embar-
go, todos los servicios con Valladolid cuestan dos veces y media el precio de
los más baratos a Madrid. El precio vuelve nuevamente a enfocar la red
hacia Madrid.
Teniendo en cuenta estas capas se debe hacer un análisis de la implantación
territorial de la red y de la “deformación” del territorio geográfico que impli-
ca cada red y el conjunto de las redes.
Además, para comprender las posibles futuras deformaciones producidas por posi-
bles adiciones de nuevos arcos, accesos o nudos es relevante entender en que cir-
cunstancias la adición de alguno de estos elementos genera sólo un pequeño incre-
mento en el servicio global (por ejemplo, accesibilidad), como mantiene Plassard
(1991) que sucede en la mayoría de los territorios bien equipados, y en qué cir-
cunstancias la adición de algún elemento nuevo puede significar un cambio signifi-
cativo y cualitativo, modificando sustancialmente la “deformación” del territorio.
37
Volviendo a utilizar el ejemplo de la Alta Velocidad Ferroviaria, en la actualidad

la red Francesa está inmersa en la adición de arcos relativamente cortos (aun-
que de gran costo) que la conecten a las redes de sus países limítrofes, lo que
cambiará significativamente la red francesa pudiéndola convertir en el centro
de una red “europea” (Ureña, 2007d).
3. ¿Qué prevalece, la Planificación del Territorio o la Planificación de Redes?
Tres son los interrogantes que deseamos plantear en este apartado, las esca-
las del territorio que deben considerarse, si se debe planificar el conjunto de
aspectos que componen el territorio o solo las redes y los problemas que
plantea la planificación territorial de cada una de las redes por separado.
La creciente existencia de redes sobre el territorio, hacen que el concepto de
territorio cercano, continuo y adjunto vaya dando paso a otro concepto de
territorio compuesto por lugares no necesariamente contiguos unidos a tra-
vés de las redes. Este “nuevo territorio de las redes” es el soporte material
para un número creciente de actividades y su ordenación requiere de enfo-
ques que tengan en cuenta no solamente los tradicionales espacios continuos
y contiguos.
La importancia de las redes para la ordenación del territorio, que aparece en
toda su amplitud en la actualidad en una sociedad globalizada y territorialmen-
te abierta, en la que un número creciente de personas y empresas fomentan
relaciones con territorios alejados, no se traduce solo en la necesidad de con-
siderar diversas escalas territoriales, sino que tiene también una fuerte com-
ponente de equidad social y económica (Ureña, 2007c).
Hay bastante acuerdo sobre escalas que deben considerarse. La escala terri-
torial más grande, digamos que nacional o regional, en la que los argumentos
y decisiones son en general de tipo político y con participación sólo excepcio-
nal del mundo profesional. La escala intermedia, comarcal o local, en la que los
asuntos planteados tienen que ver con la coordinación espacial y que tiene
participación política y técnica.Y por último, la escala de proyecto en la que la
responsabilidad más importante es la técnica y en la que se acaba de definir el
proyecto del territorio (ver Ureña, 2002).
Pero como se ha sugerido anteriormente, conocer los tipos de personas y de
empresas que son más inter-territoriales y, en consecuencia, pueden beneficiar-
se más del uso de las redes, y cuales son más uni-territoriales y, en consecuen-
cia, pueden verse menos favorecidas por las redes, es necesario para elegir los
enfoques de Ordenación del Territorio.
Hay grupos sociales y empresas más fijados al territorio por dos razones, por
su porcentaje de inversión inmovilizada en cada territorio y por su acceso a
las redes. Hay personas y empresas que están más atadas y/o comprometidas
con un territorio y otras que son más libres porque se establecen entre dis-
tintos territorios unidos por las redes, obteniendo de cada uno de ellos (terri-
38
torios y redes) lo que más les interesa. Para el primer tipo de empresas o per-
sonas es vital que el territorio al que están atadas funcione adecuadamente,
pues de otro modo es posible que toda su actividad se vea afectada seriamen-
te. Para el segundo tipo de empresas o personas, si uno de los territorios en
los que tienen actividad no funciona adecuadamente, pueden sustituir una
parte de su actividad produciéndoles un efecto significativamente menor, pero
para ellas las redes globales son cruciales.
Desde este punto de vista, las empresas se pueden clasificar en tres grupos,
grandes y pequeñas multinacionales que pueden transferir fácilmente recursos
económicos de unos territorios a otros y para las que invertir o desinvertir en
un lugar representa un esfuerzo asequible, las empresas regionales o locales
que si se ven obligadas a cambiar de lugar deben cancelar prácticamente toda
su inversión y tienen difícil la deslocalización y las franquicias en las que la des-
localización es extremadamente fácil para la empresa madre y muy difícil para
cada franquicia (Ureña, 2007c).
Entre las personas se puede distinguir también tres grupos, las personas de
baja movilidad y cuya reproducción ampliada sucede muy localmente, la mano
de obra general que necesita desplazarse para su trabajo (movilidad obligada)
en un territorio limitado o a larga distancia y cuya inversión más importante
es única (su vivienda) y las personas de alto nivel adquisitivo y profesional, cuya
mayor inversión no suele ser única, que a menudo viaja largas distancias por
deseo o por necesidades de trabajo desplazándose en medios de transporte
cualificados (Ureña, 2007c).
Como puede apreciarse, las redes de transporte (y los otros tipos de redes)
tienen distinto grado de utilidad y escala para cada uno de estos seis tipos de
empresas y personas. En consecuencia, cuando se decide una red no solo debe
considerarse sus implicaciones a distintas escalas territoriales, sino sus implica-
ciones para distintos grupos sociales o económicos. Para algunas empresas o
personas es imprescindible que el territorio reducido y limitado en el que se
desarrolla su actividad esté bien ordenado y sea eficiente, porque no tienen
fácil solucionar sus problemas en otros territorios, sin embargo, otras empre-
sas o personas pueden soportar más fácilmente que determinados territorios
pequeños en los que operan parcialmente no funcionen tan adecuadamente,
porque pueden desaparecen temporal o definitivamente de dicho territorio o
pueden solucionar las disfuncionalidades de dicho territorio con actividades en
otros, para lo que necesitan que a otra escala, planetaria o nacional, existan
redes adecuadas para conectar dichos lugares.
También es cierto que cada red se hace pensando en una determinada esca-
la territorial favoreciendo unas determinadas conexiones o distancias y deses-
timando otras escalas o distancias. Esto también se puede apreciar en la red
de AVE. En Toledo se decide establecer una estación bastante central pero en
fondo de saco, con conexión solo desde/hacia el norte (Madrid) y sin cone-
xión hacia/desde el Sur, con una visión más de la capital y sin incorporar una
39
visión regional de Castilla La Mancha (la unión desde el sur permitiría conec-
tar Ciudad Real y Toledo) o una visión nacional que hubiese permitido conec-
tar Toledo con el sur de España. Además en Toledo se suprime FC convencio-
nal de cercanías que de haberse mantenido usando la misma estación hubiese
facilitando el acceso al AVE desde otros lugares.
Parece claro que cuando se implanta una red debe producirse un debate sobre
la necesidad de compaginar tres escalas: nacional, territorial (provincial/regional)
y local y también de compaginar sus utilidades para distintas personas o empre-
sas. Esto último se ha visto con claridad en la puesta en marcha del AVE en
Barcelona, ya que una red, el AVE, que es útil ante todo para grupos socio-pro-
fesionales de alto nivel se establece poniendo en peligro temporalmente el fun-
cionamiento cotidiano de una red, el FC de cercanías, que es usado prioritaria-
mente por grupos socio-profesionales de un menor nivel.
Por último, el tercer debate que aparece claramente versa sobre la convenien-
cia de ordenar todos los aspectos que componen el territorio o prioritaria-
mente solo las redes y de planificar las redes teniendo en cuenta no solo sus
requisitos funcionales, sino considerando el resultado territorial del conjunto
de las redes. Ello se refleja por ejemplo en que no existe una estrategia terri-
torial nacional y sin embargo si existe un plan nacional de las redes de trans-
porte (el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte) con fuertes impli-
caciones territoriales. Un Plan que se debate y aprueba en si mismo y sin
embargo no se debate el marco general de la ordenación del territorio nacio-
nal. Por otro lado, a nivel regional (e incluso comarcal) los planes o directrices
de ordenación del territorio hacen hincapié ante todo en tres aspectos del
territorio las redes principales, las ciudades y las áreas naturales, dejando
menos tratado una gran parte del territorio de contenido menos singular
(redes secundarias, áreas agrícolas, núcleos pequeños, etc.) y sobre los que las
consideraciones son muy escasas.
Además, en mi opinión, en la actualidad no se planifican conjuntamente todas
las redes, sino que sólo se planifican espacialmente una a una. El PEIT ha pro-
piciado una cierta unidad en la definición de las características y corredores de
todos los tipos de infraestructuras de transporte, sin embargo las otras infraes-
tructuras (agua, energía y comunicaciones) no se coordinan entre si ni tampo-
co con las del transporte. Incluso las de transporte una vez que se definen sus
características y corredores en el PEIT, las determinaciones de cada una de las
nuevas redes de transporte se hacen desde administraciones separadas o sin
coordinación, a veces incluso aunque sean parte del mismo ministerio. Esto
sucede porque cada red se planifica en momentos distintos, cada red se pro-
yecta por unas instituciones o empresas distintas, no hay Estudios de Impacto
Ambiental conjuntos de varias redes solo de cada proyecto individual. La con-
secuencia es que, en contra del criterio de la Unión Europea de no trocear el
territorio, si se trocea el territorio, dando más importancia a cada red que al
resultado de la implantación del conjunto de las redes en el territorio (Ureña,
40
2007 y 2007b). En particular en territorios ya ocupados por varias infraestruc-

turas es demasiado frecuente que la introducción de una nueva infraestructu-
ra signifique la creación de un nuevo trazado distinto (sobre todo en áreas
rurales y periurbanas) que junto con los anteriores trocea todavía más el terri-
torio, en vez de implantar la nueva infraestructura por el corredor de alguna
de las existentes, a pesar de que dicho trazado no sea el ideal para la nueva
infraestructura, pero si permita conservar mejor el territorio.
Los estudios de impacto ambiental de cada infraestructura han propiciado que
cada nuevo proyecto se estudie independientemente y que haya generado lo
indicado anteriormente, esperemos que la nueva evaluación ambiental estra-
tégica permita afrontar mejor estas situaciones (Ureña y Español, 2006). En
todo caso, parece que una forma de encauzar los problemas que significan la
planificación espacial de redes sería no hacer solamente Planes o Proyectos de
infraestructuras, sino plantearse más bien Planes Territoriales en los cuales se
incorpora la implantación de nuevas redes (Ureña, 2002)3. Este cambio de
enfoque genera sin duda otros problemas, en particular el que la definición y
aprobación de un Plan Territorial es mucho más complejo y lleva mucho más
tiempo que la de un plan o proyecto de una red (infraestructura), pero tam-
bién muchas ventajas.
4. ¿Es posible medir los Efectos Territoriales de las Infraestructuras?
La implantación de una nueva red (o infraestructura) suele generar un efecto

bastante rápido sobre el propio servicio que facilita, por ejemplo, una nuevo
ramal de una red de carreteras genera una reasignación del tráfico relativamen-
te rápida, y también un progresivo incremento global del mismo servicio, lo que
se denomina generalmente demanda inducida. Para calcular estas modificaciones
del propio servicio se han establecido metodologías bastante eficientes.
Sin embrago, la comunidad científica no ha sido capaz por ahora de sistematizar
los estudios de los efectos de las nuevas infraestructuras sobre el territorio, esto
es, no ha sido posible elaborar una metodología estandarizada para encontrar
las nuevas actividades (generados ex novo o atraídas de otro lugar) que han sido
o que serían localizadas en un determinado lugar por la existencia de una nueva
3
Ureña (2002) sugiere la creación de una nueva figura de planificación territorial que denomi-
na Proyecto Territorial de Infraestructuras, nueva y no recogida claramente en las leyes de
Ordenación del Territorio, con el objetivo de superar el concepto de proyecto de una infraes-
tructura y de su estudio de impacto ambiental correspondiente. Lo que en realidad sucede en
la actualidad es que los proyectos de las infraestructura se hacen pensando casi exclusivamente
en su funcionalidad y en su construcción, después de hecho el proyecto se realiza el estudio de
impacto ambiental, en el que se proponen medidas compensatorias, y que en la mayoría de los
casos consisten generalmente son meros maquillajes del proyecto inicial. Como puede verse este
proceso tiene un importante inconveniente ya que en la base del proyecto no se incorporan cri-
terios territoriales de detalle y tampoco criterios ambientales. La idea sería transformar los pro-
yectos constructivos de una obra pública en proyectos de un territorio en el que además se
desea implantar una nueva obra pública.
41
infraestructura o que actividades existentes en un determinado lugar desapare-

cen del mismo (cerrando la actividad o se trasladándose a otro lugar) por la exis-
tencia de una nueva infraestructura. Cinco son las dificultades más importantes
que presentan este tipo de estudios para poderse realizar adecuadamente, pri-
mero, que dependen del territorio concreto sobre el que suceden, siendo pri-
mordial el conocimiento de las dinámicas existentes en el mismo antes de la
entrada en funcionamiento de la infraestructura, segundo, que dependen de la
articulación de dicho territorio con otros territorios, siendo primordial el enten-
dimiento de las relaciones entre dichos espacios, para entender que tipo de acti-
vidades del territorio objeto del análisis están conectadas con otras actividades
exteriores al mismo y, en consecuencia, pueden ser atraídas o expulsadas por la
existencia de la nueva infraestructura, tercero, que dependen de la iniciativa local,
ya que una nueva infraestructura es condición necesaria pero no suficiente y, en
consecuencia, las nuevas actividades que se generen o que desaparezcan serán
consecuencia de la capacidad de iniciativa local, o de la capacidad de iniciativa
exterior a dicho territorio, cuarto, que los cambios territoriales, implican la rea-
lización de nuevas inversiones sobre el territorio (en forma de edificaciones o
instalaciones) que llevan tiempo en producirse, entrañan costos e inercias con-
siderables (no pueden levantarse con facilidad y ser trasladadas o otros lugares)
y que, en consecuencia, se producen generalmente en plazos de tiempo consi-
derablemente mayores que los cambios en los propios servicios, y quinto, que
sus efectos se mezclan con otros aspectos nuevos que suceden o se implantan
en periodos de tiempo similares sobre el territorio, por lo que es todavía es más
complicado poderlos identificar (Ureña, 2003 y 2007b).
Tradicionalmente se habla de efectos de las infraestructuras en las cuatro fases
de planificación/decisión, construcción, explotación y obsolescencia y en cada
una de las fases se plantean procesos distintos. La experiencia más reciente
sobre los estudios de estos efectos propiciados por el AVE es que es impres-
cindible abarcar al menos un periodo de estudio desde 5 años antes de la
puesta en funcionamiento hasta 15 años después y que es imprescindible ana-
lizar no solo los hechos sino también los proyectos e iniciativas de las perso-
nas y empresas (Serrano, et. al. , 2006). Además, desde hace poco tiempo se
pone énfasis no solo en estos tipos de estudios sino también en las implica-
ciones territoriales que dichas infraestructuras tienen a largo plazo, dejando
establecidas sobre el territorio improntas que perduran mucho tiempo (siglos)
y que hacen que las decisiones posteriores tanto del sector público como del
privado se hagan teniendo en cuenta las redes existentes y por tanto pudien-
do generar fuertes “inercias” sobre el territorio. Estas inercias hacen que una
vez que se ha establecido por ejemplo un nudo de autopistas o un intercam-
biador de transporte en un determinado lugar, ese lugar se convierte en punto
de paso o de entronque considerado y/o obligado de otras nuevas redes de
transporte, reforzando las decisiones anteriores.
En estos estudios se debe considerar que las redes pueden generar efectos
territoriales en un sentido y también en el contrario (Ruiz de la Riva y Ureña,
42
1995), en particular en los efectos facilitados por las redes que permiten inter-
cambios en los dos sentidos (transporte, comunicaciones, parte de las redes
de energía y agua) pero también los facilitados por las redes que permiten los
intercambios solo en un sentido (la mayoría de las redes de agua). En general
se puede decir que los efectos o implicaciones territoriales de las infraestruc-
turas siempre se producen en ambos dos sentidos (siempre se produce la
atracción de unas actividades y la expulsión de otras) lo que facilita una mayor
diferenciación o segregación del territorio. Siempre hay unas actividades que
son atraídas y otras distintas que son expulsadas, precisamente unos tipos de
actividades se desplazan en un sentido y otras en el contrario. Un ejemplo
puede verse en los commuters del AVE entre Madrid y Ciudad Real. Las carac-
terísticas de los que se desplazan en un sentido son distintas a los que lo hacen
en sentido contrario, lo que confirma como el AVE permite la potenciación de
la segregación territorial entre Madrid y Ciudad Real. Los commuters que resi-
den en Ciudad Real son más numerosos, tienen un nivel socio-profesional infe-
rior y emigrarían a Madrid si no pudiesen viajar en AVE, mientras que los que
residen en Madrid son menos numerosos, tienen un nivel socio-profesional
más elevado y seguirían viviendo en Madrid buscando otro trabajo si no pudie-
sen viajar en AVE (Menendez, et. al., 2002).
Por otro lado, es frecuente que aparezcan efectos imprevistos, por lo que es
bueno que la implantación territorial de las redes no se haga en espacios muy
constreñidos espacialmente y la necesidad de incorporar flexibilidad en el dise-
ño de la propuesta.
Es frecuente también que la evaluación de los efectos sobre el propio servicio y
sobre el territorio esté vinculada a la evaluación de la rentabilidad de la nueva
infraestructura o esté vinculada al establecimiento del mejor trazado y ubicación de
nudos y accesos. En estos casos los efectos se organizan en efectos que reportan
un cierto beneficio y en efectos que generan un cierto costo y generalmente se
consideran efectos sobre la sociedad, la economía y el medio ambiente y todo ello
se hace para evaluar si es “rentable” realizar la inversión correspondiente. En estos
casos se pretende también matizar si se pueden asumir actuaciones más caras para
solucionar algunos de los conflictos de los trazados de las redes.Todo lo anterior
parece razonable teniendo en cuenta que los costes, beneficios y rentabilidades no
pueden ser solo económicos (contables) sino generalizados. Sin embargo, lo que
cada vez parece más debatible es con que perspectiva temporal se evalúa la renta-
bilidad, los costes y los beneficios: con la perspectiva de uno o dos periodos elec-
torales, con la perspectiva de varias décadas ya que después de dicho tiempo habrá
que realizar importantes inversiones de reparación y/o mantenimiento y por tanto
la primera inversión deberá estar relativamente amortizada, o con la perspectiva de
los siglos que va a durar la implantación sobre el territorio de la infraestructura y,
por tanto, condicionar la sostenibilidad del territorio por el que transcurre. Las impli-
caciones de considerar unos plazos u otros son trascendentales y lo son ante todo
si se adopta una perspectiva de largo plazo. Adoptando dicha perspectiva de largo
plazo la conveniencia de utilizar unos trazados u otros puede cambiar radicalmen-
43
te o la conveniencia de adoptar soluciones más caras para determinados elemen-

tos singulares también puede cambiar. Con la perspectiva de largo plazo las consi-
deraciones territoriales se convierten en las más relevantes.
Estas mismas evaluaciones pueden cambiar de perspectivas si se tiene en cuen-
ta que en general las infraestructuras sirven no solamente para los usos prima-
rios para los que están pensadas, sino que a menudo peden ser usadas para
otras actividades secundarias y, por tanto, se debe debatir con que actividades se
realiza la evaluación de la rentabilidad de una nueva infraestructura. Un puente
de una autopista puede servir adicionalmente para permitir el paso peatonal, una
estación de FC puede ser usada como centro comercial, etc. Coronado, et. al
(2004) establecen los criterios que deben ser tenidos en cuenta para evaluar el
mejor trazado de una nueva autopista y plantean que se debe sopesar su utili-
dad para el tráfico de larga distancia y para el de corta distancia y su utilidad para
articular las grandes ciudades y los núcleos de provinciales. Los autores conclu-
yen que se deben establecen tres tipos de criterios para realizar estas evaluacio-
nes: de tráfico, territoriales y medio ambientales.
Debe tenerse en cuenta por último que desde hace poco tiempo se ha
comenzado a hablar de los “efectos psicológicos” de las infraestructuras para
entender determinados comportamientos territoriales en relación a las mis-
mas (Burmeister y Colletis-Wahl, 1997), esto es personas o actividades que
son atraídas por determinadas infraestructuras aunque de hecho no las utili-
cen, pero que expresan su interés de ubicarse cercanos a las mismas por si
acaso o porque siempre es una buena influencia.
Las principales conclusiones sobre la metodología, enfoque y utilidad de los
estudios sobre los efectos territoriales de las infraestructuras se pueden resu-
mir en los siguientes puntos (Ureña, 2007b):
– No es fácil hablar de “efectos” debidos al transporte, ya que sus aportacio-
nes a la organización del territorio se mezclan con otros muchos factores,
por lo que es más oportuno hablar de “implicaciones” y que dichas implica-
ciones deben entenderse a diversas escalas territoriales.
– Estas implicaciones no son absolutas sino que dependen de la iniciativa local,
del tipo de territorio y de los procesos socio-económicos y espaciales en
los que se enmarca la infraestructura.
– Las implicaciones dependen muchas veces de aspectos muy específicos de
la propia infraestructura: la geometría de la red (por ejemplo, que relacio-
nes son imposibles con su geometría específica), la racionalidad de la propia
red (por ejemplo, servicios de transporte que existen, los que no existen
y pueden existir y los que no pueden existir) y su relación con territorio
(por ejemplo, lugares con acceso a la infraestructura y lugares sin acceso).
– Las redes contribuyen a “matizar” los procesos de cambio que están en
marcha, por lo que entender el devenir histórico de los territorios es clave
44
para comprender lo que pueden aportar a su “evolución”. Como cada

infraestructura permite relaciones muy diversas, ello significa que podrá ace-
lerar los procesos existentes y que también puede producir recesiones, que
sólo aparecen procesos nuevos con cambios cualitativos muy relevantes y
que pueden permitir unos efectos y sus contrarios.
– Es relevante estudiar si las características de la infraestructura son útiles para
las actividades existentes en los territorios que atraviesa o si favorecen nue-
vas actividades.
– Es imprescindible analizar al menos 10 años antes y 15 años después de la
creación de cada infraestructura y tener en cuenta no solo el corto plazo,
sino también el largo plazo.
– Es muy útil comparar las dinámicas de los lugares con nuevas infraestructu-
ras con otros lugares similares con y sin infraestructura y de otros lugares
de misma región.También en muy útil, considerar otros cambios sucedidos
en otros momentos del tiempo.
– Encuestar a los viajeros o usuarios de las nuevas infraestructuras genera
mucha información relevante directa e indirecta.
– Para intentar conocer los efectos territoriales pocos años después de la
implantación de cada infraestructura es imprescindible analizar no sólo hechos,
sino también proyectos/iniciativas. Esto es así porque si bien los cambios terri-
toriales pueden tardar bastante tiempo, los proyectos o iniciativas que pueden
estar en la base de dichos cambios son imaginados mucho antes.
– Los análisis econométricos trans-regionales (por ejemplo, tablas input-out-
put bi-regionales) son muy útiles para discernir que efectos se quedan en la
región y cuales se filtran. Sin embargo, estas metodologías son en general
más útiles para explorar escenarios en los que la estructura socioeconómi-
ca permanece estable o con pequeñas modificaciones, lo que muchas veces
no es el caso porque se implantan grandes infraestructuras precisamente
para contribuir a cambiar la estructura local.
– Suele ser útil, aunque muchas veces sus conclusiones no pueden trasferirse
directamente a la acción, explorar teórica e hipotéticamente todas las impli-
caciones que se pueden producir.
5. ¿Se pueden Implantar bien las Infraestructuras
en cada Tipo de Territorio?
La implantación de las infraestructuras en distintos tipos de territorios requie-

re cuidar aspectos específicos de cada uno de ellos.
Áreas Urbanas
En las áreas urbanas cuya característica más significativa es la consolidación y
ocupación de todos los territorios por la edificación o los espacios públicos,
45
los aspectos a ser tenidos en cuenta de manera prioritaria para el manteni-

miento y ampliación de las infraestructuras existentes son en gran medida
derivados de la cercanía de muchas personas y usos ciudadanos tanto públi-
cos como privados a las mismas, cercanía que les hace convivir con ellas ínti-
mamente. Dichos aspectos se pueden resumir en los siguientes:
– Controlar la aproximación de otros usos urbanos y a otros usos urbanos
– Reducir el efecto barrera y los otros efectos laterales nocivos (vibraciones,
ruido, peligros, radiaciones, etc.)
– Dimensionarlas para un cierto nivel de congestión y procurar que no se
rebase dicho nivel
– Establecer modelos mallados que son más robustos para los periodos
excepcionales y para los riesgos
– Reducir el efecto “de paso” que facilita el deterioro de sus bordes o bien
establecer estas infraestructuras en bordes naturales o permanentes
– Reutilizar e intensificar los espacios de las infraestructuras, al ser difícil esta-
blecer nuevos corredores
– Dar prioridad a no deteriorar los escasos lugares en que la “naturaleza”
entra en la ciudad
Áreas Periurbanas
Para la ordenación de las infraestructuras en las áreas Peri-urbanas Ureña

(2007) propone que se tenga en cuenta que son espacios cuya conservación
no ha sido relevante en el pasado, pero que cada vez se consideran de mayor
valor, por tener los pocos espacios rurales restantes en las grandes áreas urba-
nas y metropolitanas, su paisaje y por ser espacios a través de los cuales se
establecen a menudo grandes y pequeñas infraestructuras y servicios.
Lo que se debería hacer, y lo que se hace en algunos de los mejores planes de
ordenación urbana en España, puede ser resumido en los siguientes cinco cri-
terios (Ureña, 2007):
Primero, las infraestructuras deben diseñarse no sólo de acuerdo al criterio de
economía, sino de acuerdo con el mejor diseño paisajístico. Esto implica nor-
malmente un mayor costo económico y también una implantación territorial
distinta, más precisa y con un diseño mucho más cuidado.
En las áreas rurales el trazado de nuevas infraestructura debe evitar las áreas
naturales protegidas y eso significa muchas veces cambios de trazados, y pocas
veces tienen en consideración otros lugares no son tan singulares como para
ser protegidos. Sin embargo, en las áreas peri-urbanas estos elementos no tan
relevantes, cobran una mayor importancia dado que este territorio rural peri-
urbano es mucho más escaso, y por tanto deben ser considerados como rele-
vantes en el contexto de su ubicación.
46
Por ejemplo, lo puentes se diseñan normalmente con la mínima luz y la míni-

ma cota imprescindible para que el flujo fluvial en episodios de avenida. Sin
embargo, desde el punto de vista ambiental y paisajístico es muy relevante que
el corredor ripario de los ríos mantenga su continuidad longitudinal y transver-
sal y que además exista espacio suficiente para que paralelo a dicho corredor
se pueda establecer otro corredor para las personas (peatonal, ciclista, etc.), lo
que requerirá sin duda mayores luces y también quizás mayores cotas, aumen-
tado su costo.
En los espacios peri-urbanos se deben considerar específicamente los siguien-
tes criterios adicionales para el trazado de infraestructuras y servicios:
– mantener la geometría y las formas del territorio existente, troceándolo lo
menos posible e introduciendo lo menos posible nuevas formas, ya que
dicha geometría es parte integrante del paisaje.
– no ocupar los espacios más productivos y tener en cuenta la accesibilidad
entre los distintos elementos de cada explotación rural para no deteriorarla.
– tener en cuenta la protección de todos los elementos naturales, no solo los
singulares.
– dado que estas áreas rurales también son utilizadas como espacios de
recreo y ocio de la población, se debe mantener la continuidad peatonal
interna de estos espacios así como su conexión con el viario urbano más
relevante para los peatones.
– no generar intrusiones con los aspectos estructurales, funcionales y visuales
del paisaje.
Segundo, los corredores de diferentes infraestructuras deben coordinarse, a
pesar de que esa coordinación no sea lo más útil para las instituciones que ges-
tionan cada una de las infraestructuras. Dichas instituciones prefieren que “sus”
infraestructuras vayan por corredores exclusivos para poder gestionarlas, man-
tenerlas, acceder a ellas, etc. de manera independiente.
Dado que la densidad de infraestructuras en la áreas peri-urbanas es muy ele-
vada, la consecuencia de que cada infraestructura tenga su propio corredor, el
que mejor le convenga, es que estas áreas se verán cruzadas en múltiples luga-
res y direcciones por múltiples infraestructuras, lo que las deterioraría de
manera considerable
En el pasado se le ha dado más importancia a la funcionalidad de las infraes-
tructuras que al mantenimiento de la calidad del territorio atravesado. El terri-
torio atravesado puede ser deteriorado para que las infraestructuras resulten
más fáciles de gestionar, toda una contradicción en un tiempo histórico en el
que debería primar la sostenibilidad.
Tercero, las grandes infraestructuras deberían ser pagadas parcialmente por los
promotores de suelo o los ayuntamientos que las usan para apoyar sobre ellas
47
nuevas áreas urbanas. Esto debe considerarse en todos los tipos de áreas pero
ante todo en estas áreas peri-urbanas y en las áreas de actividades turísticas o
de segunda residencia.
En general, las grandes infraestructuras a nivel nacional o regional (autopistas,
etc.) o a nivel de ciudad (rondas, etc.) son pagadas por toda la comunidad vía
impuestos y posiblemente es correcto que sea así. Sin embargo, es muy nor-
mal que sobre dichas infraestructuras se apoyen nuevas áreas residenciales o
de actividad económica, pero sin vender sus productos inmobiliarios más bara-
tos, a pesar de no haber tenido que sufragar las infraestructuras, y por tanto
teniendo un beneficio adicional. Ello significa muchas veces que la construcción
de una nueva infraestructura conlleva la aparición de procesos de crecimien-
to urbano en lugares no adecuados.
Si los promotores inmobiliarios o ayuntamientos tuvieran que pagar una parte
significativa de las grandes infraestructuras en las que apoyan sus promociones,
se lo pensarían mucho más antes de desarrollar un lugar inadecuado.
Cuarto, controlar la posibilidad de crear usos urbanos de manera indiscrimi-
nada en las áreas peri-urbanas, y por tanto de facilitar la preservación de los
espacios rurales peri-urbanos, restringiendo los servicios urbanos (agua, alcan-
tarillado, electricidad, etc.) a los que tendrían acceso dichos suelos.
Quinto, reservar suelos para posibles implantaciones futuras de infraestructu-
ras con bastante antelación. Si no se hace así la aparición de pequeñas activi-
dades de manera desordenada sobre el territorio hará mucho más difícil la
definición posterior de corredores por los que puedan discurrir infraestructu-
ras lineales.
Áreas rurales, marginales y/o naturales
Además de lo indicado en las áreas peri-urbanas de que en las áreas rurales,

marginales y naturales las infraestructuras deben evitar las áreas naturales pro-
tegidas y de que deberían ser pagadas parcialmente por algunos promotores
de suelo o ayuntamientos, su adecuada implantación territorial en estas áreas
debe tener en cuenta otros aspectos.
En estas áreas con núcleos muy pequeños hay tres aspectos que deben ser
planteados en relación con las redes:
– preservación del medio ambiente natural o cultivado
– contraprestación por recursos que se exportan y pago adecuado de servi-
cios por las nuevas actividades urbanas
– conexiones y servicios de este tipo de áreas entre si
Primero, preservación del medio ambiente:
Este aspecto tienen que ver fundamentalmente con la protección de los recur-
sos naturales por la implantación de las infraestructuras, las que sirven para la
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propia zona (por ejemplo, embalses de riego), las que sirven para la conexión
de estas zonas con las ciudades y las que sirven para ser utilizadas prioritaria-
mente por las zonas urbanas (embalses de abastecimiento de agua o de pro-
ducción de energía, líneas de transporte de energía, etc.).
No condicionar ni ocupar los espacios agrícolas, ganaderos y forestales más
productivos, ni los demás elementos de mayor valor económico y cultural,
entre los que sin duda se encuentra el paisaje. La cuestión es cuidar la natura-
leza, que es el recurso más importante de este tipo de áreas lo que requeri-
rá en general infraestructuras más caras de construcción y posiblemente tam-
bién de mantenimiento y de gestión.
Segundo, contraprestación por los recursos que se exportan y pago adecua-
do de los servicios internos por las nuevas actividades llegadas desde las ciu-
dades:
Estas zonas en las que abunda la naturaleza son a menudo áreas de las que se
extraen, mediante infraestructuras, recursos naturales o energía para ser con-
sumidos en las ciudades, sin que muchas veces exista una contraprestación por
dicho “trasvase” de recursos. Estas contraprestaciones se han introducido para
las plantas de producción de energía eléctrica, pero no se han establecido para
otros recursos por ejemplo, el agua.Tampoco se han establecido compensa-
ciones para territorios rurales que son cruzados por infraestructuras que lle-
van servicios para otros territorios, por ejemplo las grandes líneas eléctricas
que cruzan territorios rurales sin dar servicio a los mismos.
Por otro lado, estas zonas rurales o naturales son a menudo lugares donde se
establecen actividades ligadas directamente a las áreas urbanas, por ejemplo,
segundas residencias, y las infraestructuras locales deben dimensionarse y mante-
nerse para que solo ocasionalmente den servicio a dichas actividades tempora-
les. Este necesaria sobre dimensión significa un aumento del costo de funciona-
miento y de mantenimiento que debe ser repercutido sobre las actividades que
lo generan, no sobre las actividades permanentes y locales (ver Ureña, 1982).
Tercero, conexiones y servicios de este tipo de áreas entre si (Ureña, 2007a):
En la actualidad la problemática de la accesibilidad territorial tiene aspectos
bastante resueltos, como la movilidad entre grandes polos territoriales, otros
en los que hay que seguir trabajando, como la movilidad polarizada entre luga-
res pequeños y lugares grandes, y otros todavía sin resolver adecuadamente,
como la accesibilidad/movilidad entre lugares pequeños y periféricos.
La conectividad entre núcleos iguales y pequeños es más difícil de satisfacer ya
que requiere recorridos no solo radiales sino también circulares, porque
requiere conectar entre si un mayor número de lugares, y porque tiene una
demanda generalmente más reducida.
El instrumento de líneas de transporte o de infraestructuras, el más desarro-
llado hasta la fecha en nuestro país, es útil para el tipo de conectividad polari-
49
zada, sin embargo no es suficiente para la conectividad entre iguales pequeños,

para esto es necesario el concepto de malla.
En la actualidad la mayoría de las redes de transporte o de servicios conectan
entre si las ciudades o los puntos del territorio más poblados, sirviendo con
gran efectividad a la movilidad polarizada.
Sobre dicha red, que es bastante polarizada, hay que debatir de qué mane-
ra se complementa para que pueda producirse una mejor relación entre
lugares iguales y pequeños. Estos lugares más pequeños pueden encontrar-
se ubicados sobre redes que conectan grandes centros o separados de
dichas redes.
La conexión entre lugares pequeños que ya están sobre las mejores redes, es
en general relativamente sencillo, si bien en muchos casos a fuerza de recorri-
dos mayores y de cambio de línea. La conexión entre lugares que están en las
mejores redes y lugares que no están o la conexión entre lugares que no están
en dichas redes es más complicada.
En general, el criterio de que la mayoría de la población y de los núcleos de
población estén a menos de una cierta distancia de los grandes ejes infraes-
tructurales parece un primer criterio adecuado. Lo que debería debatirse es
como complementar la red actual, para que las relaciones entre los núcleos
más pequeños con ellos mismos sean mejores.
Figura 1 y 2. Opciones para mejorar la Red entre centros pequeños.
50
La primera opción (Figura 1) consiste en conectarlos mejor con la red princi-

pal, lo que es barato y además usa una red ya existente y así mismo al aumen-
tar el uso de la red principal, aumenta por tanto la necesidad de nuevas mejo-
ras de dicha red, lo que sirve al mismo tiempo para mejorar la comunicación
entre los grandes núcleos.
La segunda opción (Figura 2) consiste en mejorar la red directamente entre
los centros secundarios, lo que tiene el inconveniente de que normalmente la
inversión es mayor y no hay demanda inicial suficiente para justificar dichas
inversiones, sin embargo tiene la ventaja de que establece una red mallada, con
itinerarios sustitutivos de la red principal.
En general la primera opción es más útil a corto plazo y la segunda redunda
en mayores beneficios a largo plazo.
6. Conclusiones
En esta conferencia se ha intentado superar la creencia de que las infraestruc-

turas y su ordenación espacial es ante todo una cuestión determinada por su
estricta funcionalidad y que por tanto las mejores soluciones técnicas para las
infraestructuras son las adecuadas para su implantación territorial.
Esperamos haber sido capaces de plantear suficientes interrogantes y argu-
mentos para confirmar que ello no es así, que las infraestructuras no son “neu-
trales” en la ordenación del territorio.
La ordenación territorial de las infraestructuras conlleva muchos más interro-
gantes y tiene que ver con muchas más posibilidades distintas de definir prio-
ridades.
Además, volviendo a la constatación de que las infraestructuras duran mucho
tiempo en el territorio, las decisiones sobre las infraestructuras van a implan-
tar sobre el territorio unas fuertes “inercias”, beneficiando a unos territorios
sobre otros, a unos grupos sociales frente a otros, a unas empresas sobre
otras, inercias y balances (o desequilibrios) que perdurarán mucho tiempo, lo
que significa una gran responsabilidad, pero también una gran forma de ayu-
dar a crear una sociedad más justa y más sostenible.
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543-548.
52
02-Modulo III y IV 15/1/09 09:52 Página 53
MÓDULO III

Hacia una ingeniería urbana sostenible integrada
en el planteamiento
I. Introducción: ¿Un viaje de ida y vuelta?
Tras siglos en que la ingeniería y el urbanismo constituyeron un todo discipli-

nar integrado, que llega a su culminación con proyectos como el Ensanche de
Barcelona de Cerdá y la Ciudad Lineal de Arturo Soria, en la segunda mitad
del siglo XX, la apuesta por el automóvil y una confianza ilimitada en la técni-
ca llevaron a la separación de las citadas disciplinas.
Durante unas pocas décadas, un desenfrenado desarrollo urbano se adelantó
a la resolución de los problemas técnicos, infraestructurales, que genera la
urbanización. El transporte, el abastecimiento de agua y la eliminación de los
residuos, luego devenida en reciclaje, se harían a posteriori. La técnica, la inge-
niería, fue a remolque del urbanismo, un urbanismo que al desprenderse de
condicionantes técnicos se hizo cada vez más irreflexivo y audaz llevando las
ciudades a una dispersión cada vez más extendida en el territorio.
Con el cambio de milenio, sin embargo, se extiende la conciencia de la insos-
tenibilidad de este modelo urbano y territorial, insaciable consumidor de suelo
y de recursos, con costos infraestructurales cada vez más insoportables.
Ha llegado la hora de reconsiderarlo y, probablemente, una de las claves para
recuperar un modelo urbano perdurable, sea precisamente la recuperación
del papel de la técnica, de la ingeniería, en su concepción, la integración en las
decisiones urbanísticas, de las consideraciones de eficacia en los transporte, en
el abastecimiento, en el saneamiento o en el consumo de energía.
2. Urbanismo e ingeniería en la historia
Aunque tanto el urbanismo, como la ingeniería, considerados como disciplinas

no aparecerán formalmente hasta el siglo XIX, la construcción de ciudades y
aldeas, su abastecimiento de agua y energía o sus comunicaciones con otras
ciudades, constituyeron una práctica obligada para la mayoría de las civilizacio-
nes y pueblos sedentarios a partir del neolítico.
En efecto, probablemente desde los primeros poblados neolíticos, la proximi-
dad al agua o a reservas de madera, junto a la disponibilidad tierras fértiles
para la agricultura y el pastoreo de animales, fueron los principales condicio-
nantes de localización de los grupos humanos. Enseguida, cuando el exceden-
te productivo hace posible el mantenimiento de personas no dedicadas a la
53
agricultura y la ganadería, el comercio, incluso el de larga distancia, se convier-

te en elemento dinamizador del desarrollo urbano y con él las infraestructu-
ras de comunicación, los caminos o los puertos, adquieren una importancia
decisiva en la localización de las ciudades.
Las grandes civilizaciones en los valles del Nilo, en los del Tigris y el Eufrates o
en el valle del Indo, son buena prueba de esta dependencia urbana de elemen-
tos que proporcionan tierras fértiles, agua y comunicaciones simultáneamen-
te. El desarrollo de civilizaciones posteriores, como la griega, la fenicia o la
romana, basadas en la localización costera de sus ciudades y en un intenso
comercio marítimo apoyado en una tupida red portuaria en el Mediterráneo
o la importancia de los puertos y los caminos en el surgimiento de las ciuda-
des europeas a finales de la Edad Media ilustran perfectamente la dependen-
cia urbana de las infraestructuras de transporte.
Esta dependencia urbana del agua y las comunicaciones, así como de la ener-
gía, normalmente en forma de madera o, para determinadas actividades indus-
triales, de corrientes de agua, forma parte del saber colectivo desde la antigüe-
dad y es reconocida por los grandes pensadores o, incluso, ha sido recogida en
ordenanzas o códices para la buena práctica del urbanismo.
Conocidas son a este respecto, las indicaciones de Aristóteles para la localiza-
ción de nuevas ciudades o, veinte siglos después, las de Felipe II para las nue-
vas poblaciones en América1. Ambas insisten en la proximidad al agua y a fuen-
tes de energía, como condiciones de una buena ubicación urbana, al mismo
tiempo que en las comunicaciones (puertos y caminos).
Podría decirse que algo similar ocurre con la organización del interior urbano,
asegurada desde antiguo por los trazados viarios, que crean la red de comu-
nicaciones interna y su relación con el exterior, al mismo tiempo que delimi-
tan los posibles espacios privados. Piénsese, por ejemplo, en la completa inte-
gración entre la red interna y la exterior que se consigue en las fundaciones
romanas con el cardo y el decúmano máximos, en tantos casos, ejes principa-
les de la ciudad y vías de conexión con el exterior, o en la localización central
de los puertos, como polos de la vida urbana y, al mismo tiempo, apertura y
conexión con el resto del mundo. La construcción de acueductos, desde la
época romana, y la localización de las fuentes públicas en el interior de la ciu-
dad, normalmente en espacios públicos centrales (foros, plazas), fueron otros
tantos elementos de estructuración urbana y de relación con el exterior.
Durante milenios, la concepción y desarrollo de las ciudades se ha hecho de
una manera integrada, es decir, considerando y resolviendo todos las condicio-
1
Ver La Política, de Aristóteles, Libro IV, Teoría de la Ciudad Perfecta, capítulo X de la situación
de la ciudad (Espasa Calpe, 1997) y las Ordenanzas sobre descubrimiento, nueva población y
pacificación de las Indias, dadas por Felipe II el 13 de julio de 1573, en el bosque de Segovia
(Morales Padrón, Francisco: Teoría y leyes de la conquista. Ediciones Cultura Hispánica del Centro
Iberoamericano de Cooperación, Madrid, 1979, pp. 489-518).
54
nes imprescindibles para su funcionamiento y, entre ellas, las relativas al abas-

tecimiento de agua, a la comunicación con el exterior o a la energía.
Ejemplos emblemáticos de esta integración son, sin duda, los proyectos ilustra-
dos del XVIII que, en España, realizan ingenieros militares, diseñando simultá-
neamente nuevas dársenas portuarias y desarrollos urbanos congruentes con
ellas. Proyectos como los de El Ferrol o Santander muestran la absoluta inte-
gración y coherencia entre la infraestructura portuaria y la ciudad, con idénti-
cas directrices formales y buscadas correspondencias en la localización y tama-
ño de sus elementos.
Proyecto de Arsenal y Nueva Población, en El Ferrol. 1761
Proyecto de Ampliación del Muelle y Nueva Población, en Santander. 1765
55
3. La culminación de la integración: el siglo XIX
Esta integración entre ingeniería y urbanismo alcanza su culminación en los

proyectos y planes urbanos del siglo XIX, cuando ambos campos se han tra-
ducido en la aparición de disciplinas y técnicas específicas, que aportan funda-
mentación científica y procedimientos y metodologías rigurosas a su práctica.
En España, dos proyectos urbanísticos emblemáticos, seminales para el urbanismo
español y aún mundial, ilustran perfectamente esta culminación de la integración
entre ingeniería y urbanismo: el Proyecto de Ensanche de Barcelona, obra de
Ildefonso Cerdá, y la Ciudad Lineal de Madrid, realizada por Arturo Soria.
El Proyecto de Ensanche de Cerda para Barcelona
La amplísima bibliografía existente sobre el Proyecto de Ensanche de

Barcelona, nos exime de presentar sus características generales y nos permite
concentrar este rápido análisis en la integración que Cerdá consigue entre
infraestructuras y urbanismo, entre ingeniería y proyecto urbano.
La integración entre ingeniería y urbanismo en el Proyecto de Ensanche de
Cerdá para Barcelona y en su Teoría General de la Urbanización2, que lo ins-
pira, queda patente en los siguientes elementos:
– En el diseño de la retícula urbana, basada en unos trazados viarios calcula-
dos expresamente para la circulación de carruajes y personas, con intersec-
ciones ampliadas mediante chaflanes que definen junto al módulo de la retí-
cula la forma de la edificación, dentro de una serie de variaciones. De esta
manera se logra una total integración entre las necesidades viarias y las rela-
tivas a la disposición y forma de la edificación, contribuyendo a crear
ambientes urbanos diversos.
Integración entre viario y edificación
2
Cerdá, Idefonso: Teoría general de la urbanización: y aplicación de sus principios y doctrinas
a la reforma y ensanche de Barcelona. Barcelona. Instituto de Estudios Fiscales, 1968.
56
– La superposición de diagonales que introducen cierta jerarquía en la retícu-

la, definiendo grandes ejes viarios urbanos, una rótula central en la intersec-
ción de los mismos y solares de especiales condiciones para la ubicación de
edificios de mayor representatividad.
Proyecto de Ensanche para Barcelona. Ildefonso Cerdá, 1859
– Unos trazados viarios, que responden en gran medida a la configuración

topográfica del terreno, y sirven de trazado también a la red de alcantarilla-
do, integrada por tanto en el conjunto morfológico.
– El procedimiento de gestión de la construcción del Ensanche, bajo la
secuencia de parcelación-urbanización-construcción, con el que se inicia la
supeditación de la construcción a la urbanización que, en el caso de los
ensanches, se entiende realizada en continuidad con lo existente resolvien-
do las conexiones viarias, el abastecimiento y el saneamiento, simultánea-
mente y de forma integrada.
No es casualidad que fueran ingenieros como Cerdá o como Castro en
Madrid los que liderarán el urbanismo de los ensanches, sólo ellos disponían
probablemente de los conocimientos técnicos necesarios para integrar las
ingeniería, los servicios urbanos en el urbanismo.
El Proyecto de Ciudad Lineal de Arturo Soria y Mata
En el proyecto de Ciudad Lineal que concibe Arturo Soria en 1882 y que pro-
mueve a través de la Compañía Madrileña de Urbanización, desde 1894, en
Madrid, la integración entre ingeniería y urbanismo se manifiesta:
– Fundamental y principalmente en la integración entre el trazado del trans-
porte colectivo y el trazado urbano. La ciudad se despliega siguiendo la
forma lineal de una línea de tranvía que recorre la periferia de Madrid. Las
manzanas de que se compone la Ciudad Lineal se alinean siguiendo el tra-
57
zado, más o menos sinuoso según exigencia de la topografía, componiendo

dos cintas adosadas a lo largo de éste.
– Las directrices del manzanero son las directrices del trazado de la infraes-
tructura de transporte y sus perpendiculares, de manera que forman un
conjunto coherente e integrado.
– Pero la guía del desarrollo urbano, es decir, el corredor en el que se instala

el tranvía no sirve sólo para acoger a éste. Junto a él y paralelamente se pro-
58
yectan los caminos para caballerías, carretas, peatones e, incluso, ciclistas,

reforzando por tanto el eje central con plataformas para todos los tipos de
medios de transporte disponibles, incluido el tranvía.
– Además, el eje de la Ciudad Lineal sirve igualmente para acoger, en parte en

el subsuelo, las infraestructuras de abastecimiento y saneamiento, las de distri-
bución de energía y, por extensión, cualquier otra, que precisa la ciudad.
Abastecimiento, saneamiento y energía en La Ciudad Lineal
En definitiva, la Ciudad Lineal se basa en un corredor lineal, en el que se con-

centran todas las infraestructuras, de transporte y otras, con bandas de edifi-
cación a ambos lados, una total integración entre los principales productos
urbanos de la ingeniería, las infraestructuras, y los espacios reservados a la edi-
ficación.
Naturalmente, esta completa integración y coherencia entre infraestructuras y
ciudad, en su concepción y en su construcción, no fue sólo patrimonio de
estos dos proyectos, sino que estuvo presente en la mayor parte de los des-
arrollos urbanos del XIX y principios del XX en casi todas las ciudades occi-
dentales. Cierto que, en ellos, su concepción alcanza altísimos niveles de racio-
59
nalización y excelencia, pero conceptualmente el modo de proceder integran-

do ingeniería y urbanismo puede considerarse prácticamente universal en
aquella época.
4. Desintegración urbana y separación disciplinar
Fruto de la extensión de las teorías funcionalistas del urbanismo moderno y

de la generalización del automóvil como medio de desplazamiento urbano, en
el siglo XX, a partir de los años cuarenta en Estados Unidos y de los sesenta
en el resto del mundo occidental, la forma que adquiere el desarrollo urbano
cambia notablemente.
El cambio más visible es la aparición y posterior generalización de crecimien-
tos suburbanos separados de la ciudad madre, es decir, en cierta medida, el fin
del crecimiento por contigüidad y la ruptura del modelo compacto de urba-
nización, que implicaba avances simultáneos de las infraestructuras y la edifica-
ción en el borde de la ciudad existente.
Cierto que este modelo había comenzado a generarse ya con el ferrocarril e,
incluso, en algunos casos, sin la presencia de éste. Pero es la aparición del auto-
móvil, que supera los límites que imponen los trazados del ferrocarril, y amplía
progresivamente el radio de acción urbano, quien convierte espacios cada vez
más amplios en solares accesibles a través de la red de carreteras y caminos,
al desarrollo suburbano, al que incitan la congestión y los altos precios de las
ciudades madre.
Mientras en el XIX, la accesibilidad como condición imprescindible para el des-
arrollo urbano, es entendida en toda su amplitud, es decir, accesibilidad o cone-
xión a pié, en transporte público y en transporte privado. El crecimiento
suburbano de las últimas décadas del siglo XX se basa exclusivamente en la
accesibilidad en vehículo privado, despreciando, tanto las conexiones a pié,
cada vez menos funcionales por el aumento de las distancias y la presencia de
amplios vacíos urbanos, como las relativas al transporte público.
Esta dispersión urbana, se acompaña de una nueva actitud en relación a cues-
tiones como el abastecimiento y el saneamiento. Frente al crecimiento por
adosamiento de la ciudad del XIX, en la que los sistemas se prolongan en las
nuevas áreas, sabiendo de antemano la disponibilidad de presión o de capaci-
dad, la dotación de agua o incluso el saneamiento de las unidades suburbanas
se basa únicamente en la disponibilidad “regional” de recursos hídricos, pasan-
do a segundo plano su concreción en proyectos de ingeniería que los hagan
viables. Algo parecido ocurre con el saneamiento y su depuración, que las
urbanizaciones suburbanas a menudo no resuelven, a la espera de infraestruc-
turas “regionales” que resuelvan globalmente los problemas.
Esta actitud, basada en gran medida en una confianza casi ilimitada en el poder
de la técnica o de la ingeniería es, paradójicamente, la que menos la toma en
consideración. El urbanismo se reduce pues a la acción de parcelar, a conectar
60
la urbanización a la carretera más próxima y, en su caso, a un esfuerzo paisa-

jístico, algunas veces loable, pero a menudo, de carácter cosmético.
Cuando esta forma de crecimiento y este método de trabajo urbanístico se
generalizan, comienzan a hacerse visibles sus importantes problemas y empie-
za a percibirse lo dramático de la situación a que conduce el hecho de que,
realmente, la única infraestructura que se toma en cuenta en la elección de la
localización y en la organización de nuevas áreas urbanas, sea la existencia de
una conexión a la red de carreteras. En efecto, los indeseados resultados de
esta práctica se expresan:
– Por un lado, en los casos extremos de urbanizaciones suburbanas, algunas
de grandes dimensiones, que se construyen sin tener garantizado, por ejem-
plo, el abastecimiento de agua, como ha sucedido recientemente en una
famosa operación inmobiliaria en Seseña, en el borde de la región de
Madrid3. Este tipo de actuaciones ilustran claramente la actitud, generaliza-
da en el tercer cuarto del siglo XX y que se prolonga en algunos sectores
hasta su final, de creer en la infinitud de los recursos y en la capacidad de la
técnica y la ingeniería de ponerlos a disposición en cualquier parte del terri-
torio metropolitano.
– Por otro y más grave que el anterior pues afecta a prácticamente a las for-
mas de crecimiento de todas las ciudades occidentales, se expresa en la
cada vez mayor constancia de la insostenibilidad del modelo urbano resul-
tante, es decir, de sus inaceptables costos ambientales, energéticos, econó-
micos o sociales.
En efecto, existe una extensa bibliografía en la que se demuestra que el mode-
lo de ciudad dispersa, zonificada y de baja densidad: implica unos altísimos cos-
tes ambientales derivados de la contaminación asociada a una mayor necesi-
dad de desplazamientos y al uso masivo del vehículos privado; exige un alto
consumo de energía al aumentar los gastos de calefacción y aire acondiciona-
do en áreas menos densas y de edificación aislada y al utilizar masivamente el
automóvil el medio de desplazamiento de mayor consumo energético; se tra-
duce en unos altísimos coste económicos, relacionados con una mayor ocupa-
ción de suelo, una considerablemente mayor superficie urbanizada o destina-
da a infraestructuras, un alto costo de construcción de las infraestructura
básicas de abastecimiento y saneamiento, etc.; y se manifiesta, también, en unos
altos costos sociales que van desde el estrés producido por la congestión cir-
culatoria asociada al modelo, al “social deprivation” asociado a los barrios
homogéneos de viviendas de sociabilidad muy limitada.
3
Se trata de la, ahora famosa, promoción “Residencial Francisco Hernando”. En conjunto la urba-
nización, que cuenta con todas las aprobaciones desde 2003, incluye la construcción de 13.500
viviendas en un área situada a 36 kilómetros del centro de Madrid y para, parte de la cual, no
existe garantía de abastecimiento de agua.
61
Es importante subrayar que una buena parte de los problemas del modelo de
urbanización actual deriva de una deficiente consideración de la ingeniería y las
infraestructuras en la definición urbanística.
En efecto, ni las infraestructuras de transporte, ni las cuestiones de eficiencia
energética, ni la racionalidad en el uso del agua, han formado parte del urba-
nismo que fundamentó el nuevo modelo.
En lo relativo a las infraestructuras de transporte, en efecto, el modelo no
puede ser más simple. En la medida en que la única condición de accesibilidad
que se estima necesaria es la conexión a la red de carreteras y que ésta tan
sólo exige la construcción de un tramo de carretera/calle entre la urbaniza-
ción y la carretera, cualquier diseñador urbano puede realizarlo en la inmensa
mayoría de los casos. No son necesarias más consideraciones de ingeniería
que asegurar la capacidad de es tramo para facilitar los flujos en uno y otro
sentido, algo que a menudo se resuelve aumentando la sección para evitar
problemas.
No se consideran, ni las conexiones a pié ni, mucho menos, las relativas al
transporte público, que ya llegará por donde pueda en caso de que sea nece-
sario. Como, finalmente, siempre lo es, ya que una buena parte de la pobla-
ción, aún en familias motorizadas, no puede usar el automóvil, el transporte
público siempre será poco eficiente y de difícil rentabilidad. Las diferencias con
la consideración de las necesidades de transporte en Cerdá o en Soria son
realmente notables ¿Por qué esa desconsideración? ¿Por qué ese retroceso?
Algo parecido sucede con la energía y con el agua: bien no se consideran, bien
su resolución se desliga del proyecto urbanístico. Se decide el desarrollo urba-
nístico de un área sin considerar si el funcionamiento de la misma será eficien-
te desde un punto de vista energético o si su abastecimiento y saneamiento
tendrá costos innecesariamente altos.
Las consideraciones infraestructurales se desligan del urbanismo, se posponen,
no condicionan prácticamente la propuesta. Ni el transporte público, ni la
energía, ni el agua influyen significativamente en las decisiones urbanísticas. La
ciudad está en proceso de desintegración, de la misma forma que el pensa-
miento urbanístico, en el que se separa la parcelación y definición formal, por
un lado, y las consideraciones infraestructurales por otro.
Y es esa disociación, esa no consideración de las infraestructuras, en gene-
ral garantes de la racionalidad en cuestiones como el transporte, el consu-
mo de energía o la utilización del agua, la que conduce a la insostenibilidad
del modelo. En efecto, en ausencia de consideraciones racionalizadoras en
cuestiones de tanta trascendencia, las propuestas de localización y caracte-
rísticas del crecimiento urbano se hacen cada vez más audaces, se desligan
cada vez más del “lugar”, como conjunto de recursos y limitaciones. ¿Por
qué no 13.500 viviendas en Seseña, a 36 kilómetros de Madrid, aislada de
cualquier núcleo urbano, con acceso a través de una autopista de peaje (R-
62
4) y localizada a más de 10 kilómetros de una estación de ferrocarril, aun-

que tenga algunos problemas, ahora denunciados, de abastecimiento de
agua, y otros igualmente importantes de transporte, sobre los que ninguna
voz crítica se ha levantado? Tal vez porque el caso de Seseña no es sino un
caso extremo de lo que sucede habitualmente: que las urbanizaciones sur-
gen en cualquier parte, sin que su localización presente condiciones positi-
vas para ello y sin que se aseguren buenas conexiones en todos los medios
de transporte o se estudien sus rendimientos energéticos o del ciclo del
agua.
5. La recuperación de la visión integrada para un urbanismo sostenible
En esta primera década del siglo XXI, la conciencia de la insostenibilidad del

modelo disperso de crecimiento urbano y de la opción por el automóvil, se
está extendiendo entre los grupos sociales más sensibles y los profesionales
más avanzados, que han comenzado una seria reflexión sobre el tema y pro-
mueven experiencias alternativas al modelo dominante.
La búsqueda de un desarrollo urbano más sostenible alimenta muy diversos
tipos de propuestas urbanas alternativas que gozan ya de un cierto consenso
técnico y de una relativa aceptación en determinados países.
Así, en las tribunas profesionales, casi todo el mundo acepta la necesidad de
promover densidades más altas en las nuevas áreas urbanas, evitar la segrega-
ción de actividades, impulsando en su lugar la mezcla de usos, o apoyar formas
de crecimiento compactas frente a la tendencia a la dispersión.
A subrayar que estos nuevos criterios, radicalmente opuestos a lo que ha
sido, y sigue siendo mayoritariamente, práctica urbanística común, tienen su
origen, fundamentalmente, en una consideración seria de los problemas de
transporte que crean las bajas densidades, la zonificación y la dispersión y
que se concretan en dificultar el uso de modos no motorizados, limitar la
eficiencia del transporte público y, en definitiva, impulsar el uso del vehícu-
lo privado. Es decir, se trata de criterios urbanísticos construidos a partir de
una reflexión y evaluación rigurosa de cuestiones básicas de movilidad y
transporte. En definitiva, de una integración de los aspectos técnicos, inge-
nieriles, en este caso sobre transporte, en el corazón de la reflexión urba-
nística.
Esta reintegración de la ingeniería en el urbanismo, de la consideración del
transporte, pero también de la energía o el agua, en las decisiones urbanísti-
cas, se presenta todavía con mayor nitidez en algunos de los modelos preco-
nizados dentro del conjunto de aportaciones alternativas para mejorar la sos-
tenibilidad urbana. Así ocurre, por ejemplo, con el “transit oriented design”
(diseño orientado al transporte público) o con la “walkable city” (la ciudad
paseable”), por citar algunos de los que generan un mayor número de entra-
das en internet.
63
La reflexión y experiencias de “transit oriented design”4 se refiere básicamen-

te a tratar de promover modelos urbanos que se conciban en congruencia
con sistemas de transporte público e impulsen su uso. Modelos que, en reali-
dad, siguen la línea que hace ya más de un siglo, iniciara Arturo Soria con el
Proyecto de la Ciudad Lineal de Madrid. El ejemplo de Copenhague con su
famoso Plan de los Dedos de 1945, que orientaba el crecimiento sobre cinco
corredores de transporte público (los dedos) es uno de sus modelos de refe-
rencia de esta tendencia, de la misma manera que lo es el más reciente de
Curitiva, en Brasil, cuyo crecimiento se concentra, densifica y extiende sobre
cinco corredores con plataformas reservadas para autobuses articulados de
gran capacidad de transporte.
Esquema y cubierta del Plan de los Dedos, de Copenhague, 1945
Por su parte, la “walkable city”5 agrupa a toda otra serie de experiencias cen-
tradas en construir ciudades que sean habitables a pié. Es decir, ciudades con
un tamaño, una densidad y una distribución de usos que hagan posible que la
4
Esta línea de trabajo se ha desarrollado de forma notable, en los últimos años, en Estados Unidos
y sobre todo en California, donde se han realizado grandes inversiones en ferrocarriles inter e
intraurbanos, y se suceden las experiencias de “Transit Oriented Developments (TOD)” o “Transit
Oriented Design). Entre los recursos más documentados de internet pueden consultarse: http://tran-
sitorienteddevelopment.org, http://transitorienteddevelopment.dot.ca.gov, http://www.todadvocate.com
5
Existe numerosa bibliografía y muchos recursos electrónicos sobre la ciudad o las comunidades
paseables.Ver, por ejemplo: http://www.walkable,org, http://www.pedestrianfriendly.com
64
inmensa mayor parte de los desplazamientos obligados puedan realizarse a

pié. Esta línea de trabajo puede también considerarse continuación de las for-
mas de desarrollo urbano del siglo XIX, en las que la continuidad de paseos y
aceras era condición imprescindible del crecimiento.
Ejes de crecimiento y Transporte Público en Curitiva, Brasil
Se muestra así, como el principal desafío que tiene por delante el urbanismo
actual, si quiere promover una ciudad perdurable, es integrar en su seno la
reflexión sobre las infraestructuras de transporte y otras, cuya disociación en
el pasado ha sido, sin duda, uno de los elementos que han propiciado el desa-
rrollo de modelos claramente insostenibles.
65
MÓDULO IV

La problemática de la urbanización ante la sostenibilidad
ambiental y el paisaje
I. Una sociedad crecientemente urbanizada
En el año 1900 la población del planeta era de unos 1650 millones de perso-
nas, de las que, aproximadamente el 10% (165 millones) vivían en ciudades
(municipios de más de 100.000 habitantes, considerados como tales) caracte-
rizadas por una elevada densidad y una edificación concentrada.
Para el año 2010 las previsiones demográficas son de unos 6.500 millones de
habitantes de los que la mitad (3.250 millones) vivirán en espacios urbanos,
pero con una caracterización muy distinta de la de principios del siglo XIX. El
suelo urbanizado por habitante (transformado por infraestructuras, equipa-
mientos o edificios) es cada día superior, y lo que se ha venido a denominar
“región funcional urbana” (RFU)1 es la tipología preponderante en la nueva
organización territorial.
Este proceso de formación de “regiones funcionales urbanas”, o RFU, es de
esperar que se acelere a lo largo de la presente primera mitad del siglo
XXI, concentrándose la población fundamentalmente en las grandes RFU
del sur y oeste de Asia (Pekín, Shangái, Manila, Yakarta, Dhaka, Delhi,
Bombay,...) y en las grandes conurbaciones africanas (El Cairo, Lagos,
Kinshasa, Nairobi,...) y americanas (México, Sao Paulo, New York...). En la
Unión Europea el fenómeno también continuará en este periodo, pero con
una intensidad más reducida, dado su ya muy elevado índice de urbaniza-
ción a principios del siglo XXI. De hecho, los países en desarrollo son los
que con más virulencia registrarán estos procesos, continuando la disminu-
ción del peso de la población urbana de los países desarrollados respecto
al conjunto de la población urbana del planeta; este peso no ha dejado de
disminuir a lo largo de las últimas décadas, pasando de representar del
orden del 60 % del total, hacia 1950, a del orden del 30% en la actualidad.
A principios del siglo XXI, sólo seis ciudades sobrepasaban los 15 millones
1
Como hemos señalado en otras ocasiones –A. Serrano (1982)– la “región funcional urbana”
define espacios urbanizados que soportan una expansión de la ciudad tradicional hacia su entor-
no, utilizando los principales ejes de comunicación viaria, con áreas básicamente de baja densi-
dad que colmatan los espacios intermedios con otras ciudades o núcleos preexistentes, configu-
rando una gran urbanización dispersa por un territorio que ha desbordado el ámbito del área
metropolitana para adquirir caracteres regionales (normalmente supraprovinciales en el caso
español).
67
de habitantes (Tokio: 33,2; New York; 17,8; Sao Paulo: 17,7; Seúl: 17,5;
México: 17,4; y Osaka: 16,4 millones de habitantes) y ello, con densidades
que iban desde más de ocho mil habitantes por kilómetro cuadrado (New
York) a del orden de mil habitantes por kilómetro cuadrado en Seúl.
Como hemos señalado en otras ocasiones –A.Serrano (1983)– en las
“regiones funcionales urbanas” el propio nombre de “región” ya incorpora
una de las características específicas de estos ámbitos, cual es su extensión.
Del concepto de “área metropolitana” como ámbito de acción urbanizado-
ra con un área de influencia situado entre los 20 y 50 kilómetros, se pasa al
de “región funcional urbana”, donde ese ámbito de interacción urbanizado-
ra suele superar los 100 kilómetros (en consonancia con las mejoras de los
transportes, que permiten salvar esas distancias en tiempos aceptables para
las relaciones cotidianas); y en las que el carácter monocéntrico de las áreas
metropolitanas (polarizadas en un único municipio central, origen de la for-
mación del área metropolitana), se ve fuertemente matizado por la incor-
poración de nuevos centros –de similar o inferior relevancia, orígenes a su
vez del establecimiento de áreas metropolitanas, o de áreas urbanas–, que
pasan a integrarse en el conjunto de la región funcional urbana. Los muni-
cipios integrados en as regiones funcionales urbanas de Madrid, Barcelona
y Valencia, por ejemplo, presentan una superficie total del orden de 7000
km2, que, con las correcciones de forma correspondientes, nos reflejan un
radio total de influencia, alrededor del núcleo central, del orden de 120 km.
En relación con este indicador, hay que señalar que las regiones funcionales urba-
nas tienen su razón de ser en las posibilidades que las infraestructuras de carre-
tera, y en menor medida los ferrocarriles, han establecido para el desarrollo dis-
perso sobre el territorio. Las distancias se han reducido significativamente en
términos de tiempo, tanto para el transporte público como para el transporte
privado, lo que ha posibilitado, por un lado, el desarrollo de la ciudad jardín en
municipios situados en los alrededores de la urbe congestionada y, por otro, el
acceso a los mercados diarios de trabajo de la población residente a considera-
ble distancia de la urbe. El resultado es que una parte importante de la pobla-
ción ha incrementado muy significativamente la longitud diaria de sus recorridos
en transporte público y privado con los correspondientes efectos sobre el con-
sumo de energía, la contaminación, congestión, etc.
Desde otra perspectiva, hay que señalar que la región funcional urbana pre-
senta cuatro características de gran relevancia para el análisis territorial: 1)
su progresiva expansión geográfica con disminución relativa de la población
del núcleo histórico central; 2) su carácter plurinuclear; 3) su carácter plu-
rifuncional; y 4) su potencialidad de crecimiento autónomo y autosostenido
cuando alcanza un determinado volumen de población y actividad en su
área de influencia.
68
2. Desarrollo sostenible y modelo territorial en España
2.1. Sobre la sostenibilidad ambiental y el equilibrio territorial del desarrollo
El objetivo de conseguir una mayor sostenibilidad en el desarrollo es crecien-

temente asumido por la sociedad y por sus representantes políticos, al menos
en sus intervenciones públicas y en los preámbulos y objetivos de las nuevas
leyes que se van elaborando, aunque en muchas ocasiones utilizando el con-
cepto de desarrollo sostenible de forma equívoca y distante de la conceptua-
ción que se realiza en la comunidad científica. En el presente artículo vamos a
entender por desarrollo sostenible, la evolución de una sociedad que mejora
el bienestar de sus ciudadanos cumpliendo el óptimo de Pareto (la mejora se
produce porque al menos una persona mejora su bienestar, pero no a costa
de la pérdida de bienestar de otros, ni ahora, ni en un futuro predecible) y,
simultáneamente, produciendo esta mejora de forma territorialmente equili-
brada y ambientalmente sostenible. Ello implica que se aseguran los derechos
de los ciudadanos actuales, cualquiera que sea su lugar de residencia, a un bien-
estar y a un medio ambiente de calidad y saludable, de forma compatible con
asegurar la posibilidad de los mismos derechos para las generaciones futuras.
Como ya se ha señalado en otras ocasiones (A. Serrano, 2001), el desarrollo
sostenible2 debe establecer un cambio en el enfoque económico de la socie-
dad, buscando sustituir las políticas centradas en un crecimiento a corto y
medio plazo de las variables macroeconómicas tradicionales (renta, produc-
ción...), por políticas que se centren en una concepción integral (cualitativa y
cuantitativa) del bienestar de las personas, asegurando el mantenimiento o
incremento a largo plazo del patrimonio natural y cultural existente.
Adicionalmente, en una sociedad crecientemente globalizada a nivel financie-
ro, económico y ambiental, el desarrollo sostenible exige una perspectiva glo-
bal, de consideración del planeta tierra como un todo en el que la “competi-
tividad” ha de ser sustituida por la cooperación, concertación, coordinación y
solidaridad en el objetivo común de la supervivencia y mejora futura de las
condiciones de vida de la humanidad sobre el planeta tierra.
Complementariamente, la Constitución española de 1978, definió un nuevo
marco de convivencia al que no le es ajeno la consideración de los derechos
y deberes que afectan a nuestros territorios y ciudades y, en particular, recoge
varios principios aplicables a la sostenibilidad del desarrollo, de los que, al
menos, hemos de destacar los siguientes:
1. Promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y
de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstá-
2
Asegurar que el desarrollo satisface las necesidades del presente sin poner en compromiso la posi-
bilidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (Informe Brundtland,
“Nuestro Futuro Común”, por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, 1987).
69
culos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de

todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art.9).
2. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, si bien su
contenido debe venir delimitado por la función social que han de cumplir
estos derechos. Por otra parte, la privación de bienes y derechos sólo se
puede producir por causa de utilidad pública o interés social, de acuerdo
con las leyes y previa indemnización (Art. 33).
3. Se reconoce el derecho al trabajo y a una remuneración suficiente
(art.35)
4. Garantizar y proteger el ejercicio de la libre empresa en el marco de la
economía de mercado y la defensa de la productividad, de acuerdo con
las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación
(art.38).
5. Promover las condiciones favorables para el progreso social y económico
y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa en
el marco de una política de estabilidad económica (art. 40).
6. Velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin
de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio
ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva; y estable-
cer sanciones penales o, en su caso, administrativas, para quienes afecten
al medio ambiente y establecer la obligación de reparar el daño causado
(art. 45). Se reconoce el derecho a un medio ambiente adecuado y se
establece el deber de conservarlo. El concepto de calidad de vida pasa a
ser un elemento fundamental a considerar.
7. Garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio
histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que
lo integran, sancionando los atentados contra el mismo (art. 46). Se esta-
blece la obligación de conservar el Patrimonio Cultural, Histórico y
Artístico existente. (Art. 46) como un aspecto cuya razón de ser ya no es
sólo la de mantener una cierta calidad de vida en la actualidad, sino la de
valorar nuestro Patrimonio y asegurar su disfrute a las generaciones veni-
deras.
8. Promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes
para asegurar el derecho a una vivienda digna, regulando la utilización del
suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación
(art. 47).
9. Asegurar que la comunidad participe en las plusvalías que genere la acción
urbanística de los entes públicos (art. 47).
10. Se señala que toda la riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual
fuere su titularidad está subordinada al interés general”(art. 128 de la
Constitución Española).
70
2.2. Urbanización y usos del suelo en el modelo

de desarrollo territorial Español
El modelo territorial español3 del primer decenio del siglo XXI es un modelo que
concentra la población y la actividad industrial y del sector servicios en un número
reducido de territorios (en del orden del 4% de la superficie española se concen-
tra tres cuartas partes de la población total), expandiendo, al igual que, como hemos
visto sucede a nivel global, las regiones funcionales urbanas, caracterizadas por una
forma dispersa de ocupación del territorio por la urbanización. Sintéticamente,
podemos decir que el modelo territorial español se caracteriza por:
– Unos espacios litorales fuertemente urbanizados, con una fuerte compe-
tencia entre usos por el suelo y un fuerte encarecimiento del mismo.
– Porque la industria sigue jugando un papel fundamental en un número sig-
nificativo de ciudades, aunque su importancia en términos económicos glo-
bales sea decreciente.
– Porque el turismo ha sido, y es, uno de los principales pilares de la transformación
del territorio en los últimos cuarenta años, constituyendo, en la actualidad, la acti-
vidad económica productiva con mayor peso relativo en la economía española.
– Por el fuerte papel de los principales ejes de comunicación en la definición
de las áreas con mayor crecimiento.
– Porque los desarrollos asociados a ciudad dispersa, son la forma prioritaria
de ocupación del territorio, generando una creciente ineficiencia energética
y ambiental en el modelo.
Este modelo exige una creciente red de carreteras y un creciente uso del automó-
vil privado para desplazamientos medios cada vez más largos (con mayor consumo
de energía y una pérdida de eficiencia y eficacia ambiental en el ciclo de vida del
conjunto del sistema); y lo mismo sucede con las redes de energía, o de abasteci-
miento y saneamiento urbano, ya que la proliferación de viviendas unifamiliares o
de urbanizaciones en edificación abierta dispersas por el territorio, exigen que los
kilómetros de cada una de estas redes por habitante se incrementen sustancialmen-
te, lo que aumenta su ineficiencia ambiental como consecuencia tanto del incre-
mento de las pérdidas por usuario (mayor número de kilómetros de red por per-
sona) como a consecuencia de la mayor inversión e incidencia ambiental final
(asociada al ciclo de vida de cada servicio) por cada unidad de consumo real pro-
ducido. De hecho, como señalan F. Magrinyà y M. Herce (2007)4, la energía consu-
mida por metro cuadrado construido es del orden de dos veces mayor en la edi-
ficación unifamiliar aislada o adosada que en la vivienda colectiva, y el balance
energético por vivienda, en edificación más urbanización, pasa a ser más de seis
veces mayor en la vivienda unifamiliar con respecto a la vivienda colectiva.
3
El modelo territorial se define, de una forma sintética –A.Serrano (1981)– “ como “la forma en
que una sociedad ocupa el territorio y se relaciona y utiliza el mismo”.
4
Artículo recogido en Indovina, F. (2007).“La ciudad de baja densidad”. Diputación de Barcelona.
Serie Territorio. Barcelona, 2007.
71
Adicionalmente hay que señalar que las urbanizaciones de baja densidad con
tipología tradicional, tienen unos costes de mantenimiento de los equipamientos
públicos (jardines, alumbrado, mobiliario urbano, viario, etc.) inasumibles para la
mayoría de municipios, que sólo pueden atenderlos manteniendo una espiral
creciente en los procesos de urbanización y edificación. En épocas de fuerte des-
aceleración en estas actividades, o cuando el municipio se queda sin suelo para
poder desarrollar, la situación se vuelve insostenible y el mantenimiento de las
urbanizaciones se hace imposible financieramente, habiendo dado lugar, en
numerosas ocasiones a la rebelión, incluso política, con la creación de partidos
locales y el acceso de los mismos a la alcaldía, de los afectados.
En todo caso, la creciente ocupación del territorio por los usos urbanos, y en par-
ticular por la segunda residencia, es uno de los elementos claves de la dinámica
espacial de muchos territorios, con lo que ello supone en el incremento del con-
sumo de recursos ambientales básicos como el suelo, los cambios y la presión
que induce en los usos del agua y otros recursos naturales (tal y como se apre-
cia en el Cuadro 1 en relación con los consumos de agua) y la generación de
externalidades negativas significativas (contaminación, cambios del paisaje, etc.).
CUADRO 1
Evolución consumos y tarifas domésticas del agua
Variación
Comunidad 2002 2003 2004 2005
2002/2005
Autónoma
Tarifa Consumo Tarifa Consumo Tarifa
Consumo Tarifa Consumo Tarifa Consumo
Andalucía 0,97 184 0,98 184 1,00 189 1,05 195 8,35% 5,98%
Aragón 0,70 170 0,67 169 162 0,71 153 2,07% -10,00%
Asturias 0,64 158 0,66 171 0,81 172 0,92 180 44,28% 13,92%
Cantabria 0,50 182 0,51 185 0,51 187 0,51 191 1,67% 4,95%
Castilla-La Mancha 0,76 155 0,72 168 0,80 179 0,74 174 -2,98% 12,26%
Castilla-León 0,67 185 0,70 184 0,71 172 0,75 160 11,55% -13,51%
Cataluña 1,30 182 1,23 183 1,23 174 1,33 162 2,38% -10,99%
Extremadura 0,91 165 0,85 163 0,95 178 1,18 173 29,24% 4,85%
Galicia 0,71 131 0,73 143 0,73 155 0,86 152 19,96% 16,03%
I. Baleares 1,69 127 1,64 130 1,62 142 1,60 139 -5,41% 9,45%
I. Canarias 1,44 134 1,52 135 1,48 147 1,49 145 3,71% 8,21%
La Rioja 0,69 140 0,69 136 0,70 141 0,81 145 16,68% 3,5%
Madrid 0,91 166 0,89 166 0,91 171 0,89 159 -1,78% -4,22%
Murcia 1,53 146 1,52 149 1,60 161 1,57 162 2,92% 10,96%
Navarra 0,65 148 0,65 152 0,68 144 0,72 134 10,74% -9,46%
País Vasco 0,76 147 0,79 149 0,83 150 0,84 140 9,97% -4,76%
Valenciana 0,93 158 0,79 163 0,90 178 0,92 171 -1,16% 8,23%
Total 1,00 164 1,00 167 1,02 171 1,04 166 3,48% 1,22%
A. Serrano. 20 de mayo de 2008 Fuente: AEAS (2006), INE (2007).
El consumo se expresa en litros por habitante y día.
72
La dinámica de ocupación del territorio se puede apreciar en el Cuadro 2

para algunos ámbitos del corredor centro-levante español. La síntesis de
estos valores, provenientes de la comparación de datos del Programa
CORINE para finales de los ochenta y el año 2000, así como con datos
específicos de investigaciones realizadas por la Secretaría General para el
Territorio y la Biodiversidad (SGTyB) sobre Madrid (encargadas a un equi-
po dirigido por Naredo), sobre el planeamiento urbanístico y sobre las
cuencas del Júcar y del Segura (encargadas a Inypsa), permiten contrastar la
evolución provincial en distintos ámbitos territoriales, confirmando la diná-
mica señalada a nivel general en el informe del Observatorio de la
Sostenibilidad de España (2006):
CUADRO 2
Datos comparados de dinámica en el uso del suelo en la década
de los noventa y primer lustro del siglo XXI
Superficie articializada (km2) % Incremento

Ámbito
1987 2000 2005 1990-2000 2000-2005
España 8043,2 10319 s.d 25% s.d.
Madrid 636,1 957,7 1569,6 (*) 49% 64% (*)
Guadalajara 99,8 124,6 s.d 25 s.d.
Toledo 197,2 282,9 s.d 43 s.d.
Cuenca 64,3 96,4 411,1 (*) 50 27 (*)
Ciudad Real 136,7 158,4 s.d 16 s.d.
Albacete 93,2 118,5 370,3 (*) 27 26 (*)
Murcia 225,9 362,9 573,8 (*) 61% 8% (*)
Comunidad Valenciana 757,2 1154,8 1816,8 (*) 30% 8% (*)
FUENTE: MMA y Elaboración propia

(*)
En los datos de 2005 se han definido de una manera mucho más detallada, al haber trabajado
con una escala mucho más precisa que en el CORINE, la superficie ligada a viales, por lo que la super-
ficie artificializada si es la que se señala, pero a efectos de variación con respecto al 2000, el porcen-
taje comparativo de cifras homogéneas es el que se señala en el cuadro de incremento. En el caso de
Madrid, la Comunidad Valenciana y Murcia sucede otro tanto.
73
Para el caso de Madrid, la información disponible permite profundizar en algu-

na medida mayor la evolución de ciertas cifras, claramente significativas, según
se recoge en el Cuadro 3 siguiente:
CUADRO 3
Evolución de la ocupación del suelo en Madrid (1956-2005)
USOS ratio ratio ratio

1956 1980 2005
80/56 05/80 05/56
1-2 Residencial 13.142 47.025 69.768 358% 148% 531%
3 Industrial 1.137 9.238 16.887 813% 183% 1485%
4 Verde y deportivo 2.260 3.941 7.450 174% 189% 330%
5 Equipamientos 6.624 11.696 22.941 177% 196% 346%
6 Canteras 183 8.496 13.642 4645% 161% 7458%
7 Escombreras 227 2.917 2.576 1285% 88% 1134%
8 Promoción 14 5.481 17.713 40.315% 323% 130285%
9 Embalses 2.382 5.842 5.987 245% 102% 251%
Ocupado 25.969 94.636 156.963 364% 166% 604%
Población 2.325.028 4.803.152 5.964.143 207% 124% 257%
Viviendas 522.912 1.710.371 2.701.628 327% 158% 517%
No ocupado 776.604 707.960 645.633
Ocupado en 2005: 20%
Superficie total 802.573 802.596 802.596
m2 ocupados per capita 112 197 263 176% 134% 236%
m2 ocupados por vivienda 497 553 581 111% 105% 117%
FUENTE: Trabajo de J. M. Naredo et alt., Para el Ministerio de Medio Ambiente.

A. Serrano, 20 de mayo de 2008.
Complementariamente, y atendiendo a la evolución previsible de la población

y a la posibilidad de expansión de la urbanización según el planeamiento vigen-
te a mediados de la primera década del siglo XXI, podemos estimar las posi-
bles áreas de expansión de la densidad de ocupación del territorio para el año
2011, tal y como se recoge en la Figura 1 siguiente.
La polarización espacial que reflejan los datos y previsiones disponibles, no es
más que la respuesta a la satisfacción de las necesidades que establece la loca-
lización industrial y del terciario. Como se ha establecido en otras ocasiones
(A Serrano, 1982), en términos económicos se trata de aprovechar las econo-
mías de escala que posibilitan las economías de aglomeración y urbanización
ligadas a la concentración y polarización espacial. Pero esta aglomeración no
se produce de forma homogénea en el seno de las RFU. Por ejemplo, en las
dos principales regiones funcionales urbanas de España, en cuanto a población
(del orden del 25% del total de la población española) y actividad (del orden
del 33% de la actividad productiva española), que son Madrid, Barcelona, apre-
ciamos que se produce una clara diferenciación de la densidad de población y
viviendas por coronas. En Barcelona, se produce una clara concentración de la
74
Figura 1. El modelo de ocupación territorial previsto para el año 2011. (Las áreas más oscuras
implican mayor densidad de ocupación del territorio por la urbanización)
Fuente: Elaboración propia.
población en las áreas centrales (municipio de Barcelona) que, tras un cierto

período de reducción en términos absolutos en las últimas décadas del siglo
XX, en los años que llevamos del siglo XXI se ha vuelto a incrementar como
consecuencia de la inmigración, concentrando del orden del 50% de la pobla-
ción en el 2% del territorio; la RFU de Barcelona concentra más del 70% en
el 10% del mismo. No obstante, ya desde 1981 se apreciaba que la dispersión
de la RFU es creciente, existiendo una tendencia al freno del proceso concen-
trador en las áreas centrales. Dentro de la Región Metropolitana de Barcelona,
el crecimiento es mayor a partir de los 10 km. de distancia del núcleo central.
En 1970-81 el crecimiento se concentraba en los primeros 10 a 40 km. Desde
1981 es a partir de los 10 km donde mayor es el crecimiento registrado.
En el caso de la RFU de Madrid, del orden del 60% de la población se concentra
en el municipio de Madrid, que representa del orden del 7% del territorio; el 93%
de la población en un 23% de la RFU y, el 7% restante en el resto del ámbito que
afecta ya a las provincias de Ávila, Segovia, Guadalajara,Toledo y Cuenca. En todo
caso, y al igual que en la RFU de Barcelona, existe una tendencia a frenar el pro-
ceso concentrador que tiende a expandirse cada vez a mayor distancia, teniendo
ahora también la alta velocidad ferroviaria una influencia territorial discontinua en
un cierto porcentaje (todavía muy pequeño) del proceso dispersor.
Los procesos de relocalización de la población y de la actividad que abando-
nan los espacios centrales de las regiones funcionales urbanas, están directa-
mente relacionados con los niveles de densificación y colmatación de las zonas
75
centrales, donde existe una clara escasez de suelo, y donde la propia centrali-
dad y accesibilidad, junto al fuerte control y representatividad de ese suelo,
tienden inevitablemente a incrementar los precios de la edificación y, como
consecuencia, del suelo vacante disponible.Y ello pese a que, como vemos en
el Cuadro 4, todavía el municipio de Madrid es capaz de incrementar su suelo
CUADRO 4
Superficie urbana, urbanizable o de sistemas generales en la Comunidad
Autónoma de Madrid entre 1993 y 20035
Ámbito Ha 2003 Ha Increm. 1993-2003 % increm.

Com. Aut. Madrid 141023,6 45144,4 47%
Municipio Madrid 38533,2 10946,6 40%
% Mun Madrid/Com. Aut 27% 24% 85%
FUENTE: Observatorio Metropolitano (2007)
urbano, urbanizable y para sistemas generales en un 40%, recogiendo el 24%

de todo el incremento producido en el período 1993-2003.
Es evidente que detrás de estos procesos existe una voluntad política y un
interés económico que avalan un crecimiento en muchos aspectos cuestiona-
ble desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental y de la cohesión terri-
torial del desarrollo.
En todo caso, en los países desarrollados, la evolución de los precios del suelo
y de la vivienda en las áreas centrales de las RFU suelen implicar un cierto
freno en el crecimiento urbano, normalmente complementado por un plane-
amiento urbanístico y una política de transporte y aparcamiento, que tienden
a evitar los efectos externos más negativos de la expansión urbana. No obs-
tante, el crecimiento territorial de la RFU continua estructurándose progresi-
vamente en ámbitos más amplios en forma de mancha de aceite, adaptándo-
se a los principales ejes de comunicación viaria.
Desde esta perspectiva, y a la vista de lo señalado en el epígrafe anterior, en
España al menos hay que diferenciar cinco grandes áreas geográficas, que defi-
nen tipos de problemáticas diferenciadas y que exigen políticas también dife-
renciadas:
– Grandes regiones funcionales urbanas y áreas metropolitanas mayores
de 290.000 habitantes, y su área de influencia (entre 50 y 100 Km, apro-
5
Véase al respecto el capítulo 4 del libro Madrid, ¿la suma de todos?, del Observatorio
Metropolitano.
76
ximadamente): significan del orden del 4% de la superficie de España,

pero concentran cerca del 55% de la población total según el padrón
de 2006.
– Capitales de provincia y ciudades mayores de unos 20.000 habitantes, junto
a sus áreas de influencia urbana. Concentran del orden de un 15% de la
superficie y cerca del 30% de la población total.
– Ciudades intermedias (con población variable, pero entre 20000 y 1000
habitantes6) situadas en el litoral o en áreas turísticas (estaciones de esquí,
parques naturales de atractivo singular, etc.)
– Resto de municipios que pueden considerarse intermedios por las funciones
que desempeñan a nivel comarcal o supramunicipal (con población muy varia-
ble según la comunidad autónoma, pero entre 20000 y 1000 habitantes).
– Áreas rurales con especialización relativa en el sector primario y resto de
municipios no encuadrables en ninguno de los epígrafes anteriores.
Representan del orden del 75% del territorio y sólo del orden del 10% de
la población total. En ellos el problema de la vivienda está fundamentalmen-
te ligado a la calidad y al mantenimiento del patrimonio existente, ya que
son municipios demográfica regresivos y con un muy elevado índice de
envejecimiento. Entre ellos, en el 2006, había 949 municipios (11,7% del
total de municipios españoles) con menos de 100 habitantes y 4.894 (más
del 60% del total de municipios españoles) con menos de 1000 habitantes.
3. Aportaciones de las políticas de la legislatura 2004-2008 a la sostenibilidad

ambiental del desarrollo en España y tendencias de futuro
3.1. El diagnóstico de la sostenibilidad del desarrollo en España
Sí las políticas ambientales del Gobierno formado en abril de 2004 querían avan-
zar hacia una mayor sostenibilidad ambiental y un mayor equilibrio en el desarro-
llo territorial, lo primero que tenía que hacerse era profundizar en el conocimien-
to de problemas existentes y en sus causas. Para ello, y sobre todo para poder
evaluar los efectos reales de las actuaciones que se ponían en marcha, al inicio de
la legislatura el Ministerio de Medio Ambiente creó el Observatorio de la
Sostenibilidad Española (OSE), en colaboración con la Universidad de Alcalá de
Henares, con el objetivo de analizar e informar a la sociedad de una manera obje-
tiva y transparente, sobre cuál era la situación de sostenibilidad en el desarrollo
en España y sobre qué efectos se iban derivando sobre la misma de las políticas
y estrategias de las distintas administraciones públicas.
El Observatorio de la Sostenibilidad Española ha publicado ya tres Informes, el
del año 2005, el del año 2006 y el del año 2007, así como varios trabajos adi-
6
Entre 20.000 y 1.000 habitantes había en el 2006, en España, 6799 municipios, que represen-
taban el 84% del total y concentraban el 33% de la población.
77
cionales sobre Cambios de los Usos del Suelo en España, Contaminación en las
ciudades españolas, etc., que se unen a los Informes tradicionales del Ministerio
de Medio Ambiente (Perfil Ambiental, Memoria Ambiental...) y a los que hay que
sumar, por su relevancia para lo que se comenta en esta tribuna, los trabajos
sobre “Indicadores Territoriales de Sostenibilidad Ambiental en España” y “Huella
Ecológica de España, sus Regiones y Provincias”, elaborados ambos por la
Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad (SGT y B).
Las Conclusiones de todos estos Informes se pueden resumir en el hecho de
que España presenta una economía que ha crecido muy satisfactoriamente en
relación a la Unión Europea, en el período 2004-2007, avanzando hacia la con-
vergencia en renta per cápita con ésta, pero registrando notables costes
ambientales, una profunda falta de cohesión territorial y una persistencia de
desigualdades sociales que deben corregirse en aras de una mayor sostenibi-
lidad ambiental y de un mayor equilibrio territorial de nuestro desarrollo. Las
razones de este diagnóstico se basan en que España lleva muchos años regis-
trando un ciclo de crecimiento intensivo en consumo de territorio, materiales
y energía, basado en una dinámica centrada en la construcción, las industrias
derivadas de la misma, el transporte, el turismo, la energía, y los servicios de
baja cualificación; pero, a la vez, con un peso decreciente de la industria y de
los servicios más innovadores, de base más tecnológica y con mayor pondera-
ción del conocimiento. Ello ha implicado una enorme presión sobre el territo-
rio y sobre el patrimonio y recursos naturales de nuestro país, con procesos
de degradación irreversibles, en muchos casos, y con un incremento sensible
de los niveles de insostenibilidad del modelo en ciertas áreas del territorio y
un bajo incremento de la productividad de nuestro sistema productivo (muy
por debajo de la media de la Unión Europea).
La progresiva desaceleración del crecimiento desde el inicio del verano de
2007, y la previsible recesión del sector de la edificación, que se están produ-
ciendo asociadas al pinchazo de la burbuja inmobiliaria y a las dificultades finan-
cieras y fuerte incremento en el costo de las materias primas, reflejan una clara
inflexión en el ciclo económico, que podría y debería aprovecharse para un
cambio estructural en un modelo de desarrollo que, hasta ahora, y fijándonos
en indicadores integrales de sostenibilidad ambiental, como la “huella ecológi-
ca”7, nos muestran una evolución y una tendencia manifiestamente mejorables.
En el Cuadro 5 se recoge la evolución de esta “huella ecológica” para cada una
de las Comunidades Autónomas españolas y para el conjunto de España, así
como la evolución correspondiente al período 1995-2005.
7
La “huella ecológica” es un indicador sintético de sostenibilidad ambiental que puede definirse
como “el área de territorio productivo o ecosistema acuático [entendida como superficie bioló-
gicamente productiva] necesaria para producir los recursos utilizados y para asimilar los residuos
producidos por una población definida con un nivel de vida específico, donde sea que se encuen-
tre este área”. (William Rees y Mathis Wackernagel)
78
CUADRO 5
Huella ecológica en España 1995-2005
Huella Relación huella

Biocapacidad Variación
Comunidad Autónoma ecológica biocapacidad
1995/2005%
1995 2005 1995 2005 1995 2005
Andalucía 4,81 5,63 2,16 2,02 2,2 2,8 25
Aragón 6,06 7,25 6,67 6,60 0,9 1,1 21
Asturias (Principado de) 5,70 6,74 2,23 2,93 2,6 2,3 -10
Balears (Illes) 4,78 5,91 1,30 1,04 3,7 5,7 55
Canarias 4,21 5,11 0,59 0,49 7,1 10,4 46
Cantabria 6,08 7,02 2,99 4,44 2,0 1,6 -22
Castilla y León 4,84 5,75 6,97 7,87 0,7 0,7 5
Castilla - La Mancha 5,26 6,45 8,74 8,21 0,6 0,8 31
Cataluña 5,49 6,43 1,12 1,05 4,9 6,1 25
Comunidad Valenciana 5,56 5,94 0,96 0,82 5,8 7,2 25
Extremadura 4,81 5,50 6,74 7,10 0,7 0,8 9
Galicia 5,49 6,64 3,72 4,40 1,5 1,5 2
Madrid (Comunidad de) 5,58 6,75 0,37 0,34 15,1 19,9 32
Murcia (Región de) 5,73 6,05 1,84 1,55 3,1 3,9 25
Navarra (Comunidad
Foral de) 6,27 6,96 4,73 4,37 1,3 1,6 20
País Vasco 6,38 6,48 1,18 1,20 5,4 5,4 0
La Rioja 6,54 6,54 3,86 4,00 1,7 1,6 -4
Ceuta 4,98 5,87 0,14 0,14 35,6 41,9 18
Melilla 4,92 5,80 0,16 0,15 30,8 38,7 26
España 5,37 6,40 2,73 2,43 2,0 2,6 34
FUENTE: Ministerio de Medio Ambiente, 2007.
Como apreciamos, en España la huella ecológica en 2005 era de 6,40 ha/habitante,

mientras que la biocapacidad era de 2,43 ha/habitante. Ello nos lleva a un indicador
de huella/biocapacidad de 2,6, que indica que el territorio que necesitamos para
satisfacer nuestro consumo e integrar los residuos producidos, es 2,6 veces mayor
que la capacidad del territorio español. O, lo que es lo mismo, que estamos crecien-
do por encima de las capacidades ecológicas de España y, consecuentemente, de
forma insostenible.Adicionalmente, la “huella ecológica” española casi triplica la mun-
dial, y el indicador de insostenibilidad asociado (relación huella/biocapacidad) más
que duplica la media mundial. Estamos mejor que países como Estados Unidos o en
el mismo nivel que la media europea, pero nuestro indicador es preocupante; y, lo
peor, es que ha empeorado en un 34% entre 1995 y 2005, como consecuencia de
un incremento de la huella ecológica (de 5,37 en 1995, a 6,40 en 2005) y de una
disminución de la biocapacidad (de 2,73 en 1995, a 2,43 en 2005) y de que la hue-
lla ecológica se ha triplicado entre 1955 y 2005, según apreciamos en la Figura 2.
79
7,0
Artificializado
6,0 Forestal
5,0 Energía
4,0 Pesca
Ganadería
3,0
Agricultura
2,0
1,0
0,0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente.

A. Serrano, 20 de mayo de 2008
Figura 2. Evolución de la huella ecológica Española por componentes.
Esta evolución está asociada a que la mejora en la productividad ambiental

de las actividades humanas, que está directamente relacionada con las tec-
nologías productivas en uso, no ha sido suficiente para compensar los incre-
mentos de consumo y de generación de residuos; y de que el modelo
expansivo de consumo de suelo por la urbanización, al que nos hemos refe-
rido anteriormente, está colaborando a disminuir la biocapacidad. Pero, fun-
damentalmente, y como sucede a nivel mundial, la causa principal de esta
negativa evolución es el fuerte crecimiento del consumo de energía “per
cápita”; aunque factores como la destrucción de la biodiversidad y el uso
ineficiente de los recursos naturales tienen también una gran importancia,
porque actúan sobre uno de los países con mayor biodiversidad europea,
como es España, con del orden de un 25% de su territorio integrado den-
tro de la Red Natura 2000.
Si consideramos la situación por Comunidades Autónomas, vemos que toda-
vía existían en el 2005 tres Comunidades que se encontraban dentro de nive-
les de sostenibilidad (índice huella/biocapacidad inferior a la unidad), como
eran Castilla y León, Castilla la Mancha y Extremadura, aunque con una ten-
dencia, sobre todo en el caso de Castilla la Mancha, a integrarse en pautas de
insostenibilidad a medio plazo. Existen otras tres Comunidades, Cantabria,
Asturias y La Rioja, donde la tendencia es a mejorar la situación, fundamental-
mente porque su biocapacidad ha crecido en mayor medida que la huella eco-
lógica. Por último hay que destacar que los espacios más urbanizados y de
menor territorio (Ceuta, Melilla, Madrid, Canarias) son los que presentan peo-
res indicadores de sostenibilidad.
80
3.2. FALTA DE DESARROLLO E INCUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA

Y DEL PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y URBANO AL PRINCIPIO
DE LA LEGISLATURA 2004-2008
La necesidad de unas normas, políticas y planes de ordenación del territorio y

de urbanismo es clara, porque, como se ha señalado, la evolución ambiental
española no es independiente de unos procesos urbanizadores que presentan
un ritmo de crecimiento desproporcionado, generando fuertes dinámicas de
transformación, y frecuentemente de degradación del medio natural.Y, aunque
realmente estos procesos no son muy graves en términos cuantitativos medios
(sólo del orden del 4% de la superficie española está urbanizada y sólo del orden
de un 8% adicional está en condiciones de ser urbanizado a medio plazo), sin
embargo, como se ha visto anteriormente, el problema está en la concentración
de estos procesos en una parte muy limitada del territorio español, que es la
que se ve fuertemente transformada. Así, las principales ciudades, (Madrid,
Barcelona, etc.) y sus áreas de influencia urbana, y el litoral, son las áreas más
agredidas y transformadas, mientras que tres cuartas partes del territorio espa-
ñol se ve progresivamente abandonado y despoblado. Complementariamente,
un gran porcentaje de la superficie del primer kilómetro de costa se encuentra
fuertemente artificializado, superando el 33% en Cataluña o en la Comunidad
Valenciana, con provincias como Alicante, en que el 12% de su territorio esta ya
artificializado por infraestructuras o urbanización.
Cuando analizamos el por qué de estos procesos, nos encontramos que la
falta de establecimiento de planes de ordenación del territorio ha llevado a
una superposición de desarrollos urbanísticos municipales, centrados en inte-
reses a corto y medio plazo, muchas veces incoherentes y no precisamente
positivos para el mantenimiento de nuestro patrimonio natural ni de nuestros
paisajes o culturas territoriales; y que, adicionalmente, como se ha visto en el
epígrafe anterior, al considerar la “huella ecológica”, han sobrepasado la capa-
cidad de carga de numerosas Comunidades Autónomas.
En España, con sucesivas legislaciones urbanísticas y territoriales, algunas de
ellas de indudable carácter positivo y de alta calidad formal, la falta de cultura
urbanística y el predominio de intereses parciales de distinto tipo (y no sólo
económico), han llevado a situaciones de elevado desprestigio de las adminis-
traciones competentes en materias urbanísticas y territoriales, y, con frecuen-
cia, a un clima de fuerte inseguridad jurídica global, en la que normalmente el
que termina siendo perjudicado es el interés general. En muchas ocasiones, el
escaso grado real de aplicación en distintos territorios españoles de las Leyes
del Suelo y de Ordenación del Territorio habidas y del planeamiento derivado
de las mismas, o su aplicación “flexible”, junto con una postura en general muy
heterogénea de las tres administraciones en los temas urbanísticos y territo-
riales, no han hecho más que agravar una situación ya de por si muy deterio-
rada en las grandes áreas urbanas y en las zonas de desarrollo del turismo y
de la segunda residencia.
81
El grave deterioro de las fachadas litorales y de muchos núcleos, áreas urbanas o

áreas no urbanizables; la urbanización continua sin incorporar las infraestructuras
y dotaciones precisas (entre otras en materia de saneamiento y depuración de
vertidos); la ocupación de zonas que son dominios públicos y de las zonas de ser-
vidumbre y de tránsito de las mismas, así como procesos asociados al cambio cli-
mático, sitúan a muchos de nuestros espacios en una delicada situación y, sobre
todo, en un fuerte riesgo para su evolución a largo plazo.
Aunque los niveles de cumplimiento de las normas se mejoraron muy nota-
blemente a partir de 1978, con el desarrollo de los nuevos principios consti-
tucionales y la llegada de los gobiernos democráticos, la situación actual tiene
que seguirse considerando como globalmente insatisfactoria; aunque cada vez
son más los comportamientos administrativos que pueden considerarse ade-
cuados y los medios (todavía insuficientes) puestos en marcha por las adminis-
traciones para el cumplimiento de los objetivos constitucionales en materia de
territorio, suelo y vivienda. En este sentido hay que destacar la importancia de
la creación, en la legislatura 2004-2008, de la fiscalía especial para perseguir
delitos, tanto de ordenación del territorio como medioambientales, en la Ley
10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de Montes8. La
frecuencia incidencia de la judicatura en la gestión del suelo y de la edificación,
como apreciamos casi cotidianamente a través de los medios de comunica-
ción, está ordenando comportamientos, con una dinámica que tendrá necesa-
riamente un efecto muy positivo a medio y largo plazo.
Durante la legislatura 2004-2008 se han fortalecido los medios públicos y mate-
riales del Ministerio de Medio Ambiente para el control y vigilancia del dominio
público hidráulico, del dominio público marítimo-terrestre y de los parques
nacionales. El objetivo era mejorar el patrimonio natural y el paisaje español, tra-
tando de corregir la degradación de nuestra rica diversidad biológica, la peligro-
sa (para los propios ocupantes) ocupación de los cauces de nuestros ríos, la con-
taminación y degradación de los mismos, o de nuestro litoral; el uso privado
inadecuado de nuestras costas o la insuficiente aplicación de los planes de uso y
gestión de los parques nacionales. Se ha reforzado la concertación y coordina-
ción entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autónomas en
todas las tareas asociadas a las competencias de la SGTyB, incluyendo el desarro-
llo territorial y el paisaje.Y se han promovido, fundamentalmente con la colabo-
ración de la Fundación Biodiversidad, la formación e intercambios de experien-
cias, y se han elaborado y aprobado por las Cortes españolas, leyes
fundamentales para avanzar en los objetivos perseguidos.
8
Modificación de la vigente Ley de Montes para mejorar su eficacia, entre otras cosas, a efectos
de prevenir y combatir los incendios y su tremendo potencial de degradación del medio, impi-
diendo modificaciones en los cambios de uso de los espacios forestales incendiados, o no, duran-
te un mínimo de treinta años; y creando la señalada figura de fiscal especial en materia de orde-
nación del territorio, urbanismo y medio ambiente.
82
En este marco, las políticas de suelo y vivienda del Gobierno durante la

legislatura 2004-2008, han ido ligadas a la promulgación de otras normati-
vas complementarias9, han continuado con los Planes Plurianuales de
Vivienda, que se articulan mediante Convenios de colaboración con comu-
nidades autónomas y entidades financieras, promoviendo una concertación
y cooperación institucional entre todas las administraciones públicas
(habiéndose incrementado la participación de las corporaciones locales) y
con los agentes sociales y económicos y, sobre todo, se han desarrollado y
aprobado la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo10, la Ley 45/2007, de 13
de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural11, y la Ley
9
Hay que destacar a este respecto el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, que aprobó el
Código Técnico de la Edificación, que, con los objetivos de mejorar la calidad de la edificación y
de promover la innovación y la sostenibilidad de la edificación, fija las exigencias básicas de cali-
dad de los edificios y sus instalaciones, asegurando el cumplimiento de requisitos básicos en la
edificación relacionados con la seguridad y el bienestar de las personas. Se cubren aspectos liga-
dos a la seguridad estructural y de protección contra incendios; a la salubridad, a la protección
contra el ruido, al ahorro energético o la accesibilidad para personas con movilidad reducida.
10
La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en vigor desde el 1 de julio de 2007, pretende mejo-
rar los procedimientos en vigor, al tiempo que aumentar el control social sobre los desarrollos
urbanísticos futuros. Tiene en cuenta el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible
(Art.2), en virtud del cual “las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación,
transformación, y uso del suelo (...) deben propiciar el uso racional de los recursos naturales (...)
procurando en particular: a) la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturale-
za, la flora, y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje”. Además, entre los
derechos del ciudadano (Art. 4) contempla “el derecho a disfrutar de una vivienda digna (...) en
un medio ambiente y un paisaje adecuados”. Entre los deberes del ciudadano (Art. 5) contem-
pla “el deber de respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y
el paisaje natural y urbano...”. En el título II Bases del régimen del suelo, distingue dos situaciones
básicas: suelo rural y suelo urbanizado. En la situación de suelo rural (Art. 12) está “el suelo pre-
servado (...) de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir (...) los terrenos
que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por
los valores en ellos concurrentes, incluso (...) los forestales y paisajísticos”. En los artículos sobre
la utilización y valoración del suelo rural (Art. 13 y 22) se tienen en cuenta los valores ambien-
tales y paisajísticos, con objeto de preservarlos.
11
La Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, en vigor
desde enero de 2008, tiene entre sus objetivos generales (Art. 2) lograr un alto nivel de calidad
ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural y del paisaje entre
otros elementos. Dentro del título I sobre programación para el desarrollo rural sostenible, en
el capítulo V de acciones generales para el desarrollo rural sostenible hay un artículo sobre pla-
nificación ambiental, en el que se indica que dentro del Plan Estratégico Nacional del Patrimonio
Natural (Art. 19) y de la Biodiversidad y Geodiversidad se incluirán previsiones de actuación en
materia de protección del medio ambiente, patrimonio natural y paisaje, y se considerarán, así
mismo, específicamente, las actuaciones ligadas al mantenimiento y protección de los espacios y
paisajes protegidos. En el capítulo VI de medidas para el desarrollo rural sostenible, dentro del
Art. 20.g) sobre diversificación económica, se indica que el Programa podrá incluir medidas que
tengan por objeto, entre otros, proponer los recursos geológicos que existen en el entorno rural
y que pueden ser utilizados para un desarrollo rural sostenible, dando prioridad a la conserva-
ción del patrimonio natural y del paisaje. Dentro del Art. 23 sobre Infraestructuras, equipamien-
tos y servicios básicos se contempla la necesidad de respetar la calidad y la integridad del patri-
monio natural y del paisaje rural.
83
42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad12,

cuyos objetivos conjuntos tratan de incidir en una modificación del actual
modelo territorial, contribuyendo a lograr un desarrollo territorial y urba-
no sostenible13, que responda a criterios de eficiencia económica, sostenibi-
lidad ambiental y cohesión social y territorial.
En todas ellas, en cuyo contenido no nos podemos extender ahora más allá
de la breve referencia recogida a pié de página, se busca el equilibrio terri-
torial y la sostenibilidad ambiental, para lo que se promueve el desarrollo
sostenible del medio rural, como instrumento para avanzar hacia una socie-
dad más equilibrada y cohesionada territorialmente, de forma compatible
con la conservación de nuestros ecosistemas y de nuestra biodiversidad;
igualmente se reconoce el suelo como parte del Patrimonio Natural y
como un recurso escaso y no renovable, por lo que se arbitran medidas
para garantizar el uso más eficiente y eficaz del mismo, de una manera com-
patible con la conservación de nuestros ecosistemas y de nuestra biodiver-
sidad14; y, a la vez, entre otros muchos aspectos fundamentales para comba-
tir los problemas ligados a la transformación urbana, se regula el
cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria, principal-
mente en suelos transformados o previstos para su transformación urbanís-
tica, estableciendo mecanismos dirigidos a impedir la existencia de prácticas
de retención y gestión especulativas de dicho suelo.
12
La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en vigor
desde el 15 de diciembre de 2007, sustituye a la ley 4/1989, y, a los efectos recogidos en este
artículo (aunque toda la ley tiene una incidencia muy alta en los mismos) hay que destacar que
contempla, en su artículo 2, entre sus principios “la preservación de la variedad, singularidad y
belleza de los ecosistemas naturales, la diversidad geológica y del paisaje”. Entre los instrumen-
tos para el conocimiento y la planificación del patrimonio natural y de la biodiversidad, se regu-
lan los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.
13
Para asegurar esa sostenibilidad a largo plazo, en la ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evalua-
ción de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y en el RD
Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, cabe destacar, desde la perspectiva de los obje-
tivos de esta conferencia, las referencias, en el artículo 1, sobre el Objeto de la ley, a que la eva-
luación de impacto ambiental “identificará, describirá y evaluará (...) los impactos directos e indi-
rectos de un proyecto sobre (...) el suelo, el agua, el clima y el paisaje”, concretándose estos
aspectos en el artículo 7 del capítulo II. Igualmente hay que destacar la referencia, en el Anexo
III, que especifica los criterios de selección previstos en el apartado 2 del artículo 3, a la capaci-
dad de carga del medio natural.
14
A este respecto hay que considerar también la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsa-
bilidad medioambiental, en la que se establece la obligatoriedad de una garantía financiera para
hacer frente a los eventuales impactos negativos de determinadas actividades, trasponiendo la
Directiva europea en esta materia. La certeza de que si se causan daños al medio ambiente, ello
conllevará un coste económico, supondrá sin duda un avance substancial en el comportamiento
de aquellos que hoy día siguen considerando más barato contaminar que hacer frente a las más
que improbables y reducidas sanciones de carácter administrativo, o a la todavía insuficiente apli-
cación del Código Penal en materia de delito ecológico.
84
3.3. El paisaje como referente del bienestar
El 26 de noviembre de 2007 España ratificaba el Convenio Europeo del Paisaje que

ha entrado en vigor el 1 de marzo de este año. Este Convenio es el único tratado
internacional existente que se centra en la protección, gestión y ordenación de los
paisajes, con la intención de dotar de carácter jurídico y de organizar la cooperación
de las administraciones y de los ciudadanos europeos en materia de paisaje.
Paisaje que se entiende en un sentido amplio, superando la frecuente conside-
ración exclusivamente estética o ambiental aplicada a espacios significativos,
relacionándolo con la calidad y las condiciones de vida de los ciudadanos y del
entorno, y valorándolo como parte de las ventajas comparativas de un terri-
torio. Así, el Convenio considera “paisaje” cualquier parte del territorio tal
como lo percibe la población; tanto las zonas naturales como las urbanas o
periurbanas; las terrestres y las marítimas; y tanto los excepcionales como los
paisajes cotidianos o degradados. En definitiva, todo territorio es paisaje. Y la
valoración del paisaje se identifica entonces con la valoración del territorio,
entendida como “calidad de los lugares donde vive la población, entendida
como condición esencial para el bienestar individual y social (desde la pers-
pectiva física, fisiológica, psicológica e intelectual), para un desarrollo sostenible,
y como recurso que favorece la actividad económica”.
Para el Convenio, la protección, gestión y ordenación del paisaje es una res-
ponsabilidad de los poderes públicos, aunque destaca la importancia de la par-
ticipación ciudadana en la definición de los objetivos de calidad paisajística. Y
entre sus medidas destaca las de sensibilización, destinadas a contar con la
complicidad de la población en la valoración de los paisajes para guiar su trans-
formación; las de formación y educación, para disponer de especialistas e inte-
grar el paisaje en los programas educativos (escolares o universitarios); y la de
caracterización y valoración, que permita su identificación y el establecimiento
de tipologías, mediante la utilización de criterios, no solo de los valores, sino
también de las presiones a los que están sometidos.
Con su ratificación, España se compromete a definir y aplicar políticas destina-
das a las protección, gestión y ordenación del paisaje, en especial integrar el
paisaje en la ordenación territorial y urbanística, así como en todas aquellas
políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje:
como la política cultural, ambiental, agrícola o económica y, en particular, por
su relevancia para países como España, al diseño de infraestructuras y al des-
arrollo del turismo. Así, este Convenio profundiza y desarrolla acuerdos ante-
riores, como los establecidos en:
– Las Convenciones de Naciones Unidas de desarrollo de la Conferencia de
Río, de 1992: Biodiversidad, Cambio Climático, Lucha contra la desertifica-
ción, desarrollo sostenible...
– El Convenio de Berna (1979) para la salvaguarda de la vida silvestre y el
medio natural.
85
– El Convenio de Granada (1985) sobre la protección del patrimonio arqui-

tectónico.
– La Estrategia Territorial Europea (Postdam, 1999).
– Los Principios para el Desarrollo Sostenible del Continente Europeo
(Consejo de Europa, 2002).
España posee una gran riqueza y diversidad paisajística que colabora al
bienestar de sus ciudadanos y visitantes, convirtiéndose en uno de los fac-
tores que explican la importancia del sector turístico en nuestra economía.
Sin embargo, muchos de los paisajes que históricamente han tenido un
mayor atractivo (costas, culturas agrícolas...) están sufriendo procesos de
transformación que obligan a políticas adecuadas desde las administracio-
nes públicas, coordinadas y concertadas con la ciudadanía y el sector priva-
do. Para asegurar la integración del paisaje en las políticas territoriales son
necesarios acuerdos estratégicos entre los diferentes niveles de la adminis-
tración con capacidad de transformar el territorio (administración del
Estado, Autonómicas y Locales) y entre los diversos organismos y departa-
mentos de cada administración con dichas capacidades (concertación hori-
zontal y vertical). Porque, pese a la señalada riqueza y diversidad paisajista
española, el análisis e intervención sobre el paisaje, de acuerdo con la defi-
nición de objetivos de calidad previos, ha sido claramente insuficiente hasta
el 2004 en España; salvo excepciones puntuales, no existen experiencias
adecuadas en análisis, proyectos de intervención o planes de formación y
cualificación. Afortunadamente, está situación ha cambiado radicalmente en
esta última legislatura, constatándose un fuerte dinamismo en algunas
Comunidades Autónomas15, en el mundo académico (realización de
Congresos y encuentros) y en algunos colegios profesionales (geógrafos,
arquitectos, ingenieros de caminos...).
Por parte de la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad
(SGTyB), se ha establecido un grupo de trabajo estable de colaboración con
las Comunidades Autónomas, el Ministerio de Cultura y otras instituciones y
expertos, para impulsar políticas operativas en paisaje y colaborar en la aplica-
ción del Convenio, adicionalmente a las tareas de investigación, difusión, forma-
ción y representación del estado a nivel internacional que le son propias. Cabe
destacar también la contribución del Ministerio para la creación del Centro del
Paisaje en la ciudad de Aranjuez (Madrid), aprovechando su condición de pri-
mera ciudad española declarada Paisaje Cultural Patrimonio de la Humanidad
por la UNESCO en 2001.
15
El paisaje se menciona en los nuevos Estatutos de Autonomía; ya hay dos leyes regionales
específicas sobre paisaje (Comunidad Valenciana y Cataluña); tres Direcciones Generales en
Paisaje (Cataluña, Comunidad Valenciana y Asturias), o varias leyes en preparación (Galicia,
Baleares, País Vasco...).
86
Si el primer paso debe ser catalogar, tipificar y proteger espacios singulares de

gran valor, la política del paisaje no puede concluir en este aspecto, sino que,
siguiendo los propios contenidos del Convenio del paisaje, debe:
1. Profundizar en el conocimiento de los paisajes españoles, en la línea esta-

blecida por el Ministerio de Medio Ambiente con la publicación del Atlas
de los Paisajes de España, y con el objetivo de:
– Identificar sus propios paisajes en todo su territorio.
– Analizar sus características y las fuerzas y presiones que los transforman.
– Realizar el seguimiento de sus transformaciones.
– Calificar los paisajes así definidos, teniendo en cuenta los valores particu-
lares que les atribuyen las Partes y la población interesadas.
2. Formular objetivos de calidad paisajística para cada uno de los tipos esta-
blecidos.
3. Establecer estrategias y políticas específicas concertadas para alcanzar los
objetivos anteriores, mediante acciones de protección, gestión y ordenación
del paisaje.
4. Asegurar el acceso y disponibilidad de bases de datos actualizadas periódi-
camente, que colaboren al conocimiento del paisaje, incorporando el diag-
nóstico de cada territorio homogéneo, sus capacidades y limitaciones
actuales, y sus potencialidades y riesgos futuros, tanto naturales como
Fuente: Atlas del Paisaje. Ministerio de Medio Ambiente, 2003
Figura. Asociaciones de tipo de paisajes de España
87
antrópicos. El proceso debería adecuarse a criterios homogéneos estatales

o, en la medida de lo posible, internacionales, para favorecer la compara-
ción y el intercambio de experiencias entre Estados, regiones y colectivida-
des territoriales de otros niveles.
5. Establecer mecanismos (observatorios o elementos similares) para el segui-
miento de las transformaciones en el territorio y su afección al paisaje, eva-
luando el resultado de las estrategias y políticas definidas al respecto, y la
posible corrección necesaria para las mismas.
6. Asegurar en todo el proceso, como mínimo, la información y participación
pública, y la concertación ínteradministrativa.
7. Adaptar los procedimientos seguidos en la evaluación de impacto ambien-
tal (EIA) y en la evaluación ambiental estratégica (EAE) para evaluar las con-
secuencias de los planes, proyectos, programas o actuaciones con inciden-
cia sobre el medio ambiente, para posibilitar una consideración global e
integrada de los efectos sobre el paisaje, considerando los objetivos vigen-
tes de calidad paisajística en cada ámbito, y precisando las medidas necesa-
rias para evitar o reducir los efectos que incidan negativamente sobre los
mismos.
8. Establecer un marco jurídico que asegure la aplicación de los principios del
Convenio, favoreciendo la creatividad en la investigación y en la experimen-
tación de nuevos métodos y procedimientos para la consecución de dichos
principios.
Todos estos trabajos, iniciados y parcialmente desarrollados en la legislatura
2004-2008, marcan otras tantas tareas para la próxima legislatura 2008-2012,
en España.
4. Escenarios previsibles para la sostenibilidad y equilibrio territorial

del desarrollo en España
En la pasada legislatura 2004-2008, uno de los principales retos del Gobierno,

del Ministerio de Medio Ambiente y de la extinta Secretaría General para el
Territorio y la Biodiversidad (SGTyB), en el ámbito de sus áreas de interven-
ción, ha sido incidir en un cambio desde el modelo crecientemente desequili-
brador del territorio, vigente en el 2004, al principio de la legislatura, hacia un
horizonte de mayor desarrollo, territorialmente más equilibrado y ambiental-
mente más sostenible. En ese sentido, y junto a las normas y políticas ya
comentadas, hay que añadir la aprobación de la Estrategia de Desarrollo
Sostenible de España y la puesta en marcha de las siguientes líneas de acción
y políticas en la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad
(SGTyB):
88
Ámbito Principales objetivos Principales líneas de acción
– Mejorar el estado ecológico de 1. Programa agua y planificación

las aguas para conseguir el buen de demarcaciones hidrográficas.
estado de las masas de agua. 2. Planes de sequía-actuaciones
– Uso sostenible del agua. de emergencia contra la sequía.
– Asegurar el abastecimiento de 3. Plan de calidad de las aguas y
agua a la población en condicio- de reutilización.
nes adecuadas y sostenibles de 4. Plan especial de calidad de
calidad, cantidad y garantía. aguas en red natura 2000.
AGUA – Disminuir la sobreexplotación de 5. Plan especial alto Guadiana.
los acuíferos. 6. Plan de choque de regadíos.
– Reducir los niveles de riesgo aso- 7. Planes de seguridad de presas.
ciados al agua. 8. Plan de restauración de cauces.
9. Plan de tolerancia cero ante
vertidos.
10. Plan aguas pristinas en los PPNN.
11. Programa agua de energías reno-
vables para la desalación.
– Conservación y uso sostenible 12. Plan estratégico patrimonio.
de la diversidad biológica. 13. Plan forestal.
– Conservación de los bosques y 14. Plan de lucha contra la deserti-
gestión forestal sostenible. ficación.
– Conservación de los humedales. 15. Programa de restauración hidro-
– Uso sostenible del territorio. lógico-forestal.
– Minimizar los efectos negativos de 16. Plan biomasa forestal.
PATRIMONIO
la fragmentación del territorio. 17. Programa coordinación lucha
NATURAL
– Conservación del paisaje. contra incendios.
Y
– Conservación de los suelos 18. Informe al senado sobre el estado
BIODIVERSIDAD
– Lucha contra la desertificación. de los parques nacionales.
– Control de la contaminación de 19. Promoción nuevos parques
los suelos. nacionales según objetivos ley.
– Conservación del paisaje. 20. Programa gobiernos locales +
biodiversidad 2010.
21. Plan desarrollo sostenible fincas
públicas naturales.
– Uso sostenible de la costa. 22. Plan estratégico directrices ges-
– Recuperación, deslinde y protec- tión integrada de costas.
COSTAS ción del dominio público maríti- 23. Programa DPMT y compras de
Y LITORIAL mo-terrestre. espacios en áreas sensibles para el
– Estabilización del litoral frente a DPMT.
los riesgos.
– Sostenibilidad ambiental del des- 24. Plan estratégico reservas de la
arrollo. biosfera.
– Cohesión territorial. 25. Programa nacional de itinerarios
– Promoción de la colaboración, naturales.
DESARROLLO concertación y coordinación 26. Políticas de incentivo a la sosteni-
TERRITORIAL entre administraciones públicas. bilidad y cohesión territorial.
27. Programa de valoración del patri-
monio natural.
28. I + D + I Agua y recursos natura-
les.
89
El reto actual es ahondar en las políticas que consoliden los avances realizados
y que permitan dar nuevos pasos hacia una mayor cohesión y sostenibilidad
ambiental, que posibiliten una mayor igualdad de oportunidades entre todos
los ciudadanos, al margen de su lugar de residencia, y garanticen sus derechos
a un medio ambiente de calidad y saludable. Las políticas de ordenación del
territorio, medio ambientales, urbanísticas y de vivienda, entre otras, tienen un
papel destacado que jugar a este respecto, y a ellas nos referimos en este artí-
culo.
La experiencia de los cuatro años como Secretario General para el Territorio
y la Biodiversidad, del Ministerio de Medio Ambiente, me ha convencido de
que existe la posibilidad de mejorar la situación presente y las tendencias pre-
vistas en materia de sostenibilidad ambiental y equilibrio territorial del des-
arrollo en España.
Para ello, no hay que olvidar que las políticas de desarrollo territorial, el
planeamiento urbanístico y la ordenación del territorio, son instrumentos
que permiten potenciar el papel que se puede ejercer desde la función
pública para llegar a un “desarrollo económico y social” compatible con el
medio ambiente, equilibrado y sostenible en el tiempo para las generacio-
nes futuras, en el que la obligada perspectiva de la eficacia de la interven-
ción pública no quede reducida a consideraciones exclusivamente basa-
das en el cor to plazo y en los efectos directos de cada actuación; es
posible una mejora de la “competitividad territorial” compatible con una
mayor cohesión económica y social entre los distintos territorios (dismi-
nución de los desequilibrios y desigualdades socioeconómicas) y con la
protección, valoración y acrecentamiento del patrimonio natural y cultu-
ral de la sociedad.
Actuaciones del Gobierno español de la legislatura 2004-2008, y en particular
las correspondientes al Ministerio de Medio Ambiente, que se han encuadra-
do en las Directivas de la Unión Europea (Convenio de Aarhus, Directiva
Marco del Agua, Directiva Hábitat, etc) o en las directrices de las
Convenciones, Convenios o acuerdos y programas de Naciones Unidas
(Biodiversidad, Cambio Climático, Lucha contra la Desertificación, Desarrollo
Sostenible, Programa MaB, etc.) o de la OCDE (Convenio del Paisaje,...) per-
miten incidir muy positivamente sobre la sostenibilidad ambiental y el equili-
brio territorial del desarrollo español.
De hecho, estas políticas, y los objetivos previstos para los próximos años, nos
permiten hacer una prospectiva de los escenarios esperables desde la pers-
pectiva de indicadores de sostenibilidad, como el relacionado con la huella
ecológica al que nos hemos referido anteriormente. Básicamente son tres los
escenarios considerados y tres perspectivas muy diferentes las que se nos pre-
sentan para el futuro simulado del año 2020, tal y como apreciamos en la
Figura 3.
90
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
HE escenario C HE escenario B
HE escenario A Biocapacidad escenario C
Biocapacidad escenario B Biocapacidad escenario A
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente, 2007
Figura 3. Escenarios de tendencias de la huella ecológica (hag/cap)
El primer escenario (Escenario A) hace referencia a la evolución tendencial; es

decir, a lo que sería esperable si se siguiera con las políticas heredadas del perí-
odo 1996-2004. Dicho escenario nos situaría en un incremento de la insosteni-
bilidad de más del 25% para el año 2020, con preocupantes situaciones para las
zonas más urbanizadas del territorio español y para el litoral. El segundo esce-
nario (Escenario B) recoge el supuesto de que las leyes y políticas emprendidas
en esta legislatura alcancen sus objetivos con una eficacia del 80%; el resultado
es que ello nos permitiría frenar la tendencia al incremento de insostenibilidad,
llegando a cifras similares a las actuales al año 2020, pero, sobre todo, con una
ruptura en la tendencia esperada para los países occidentales de fuerte incre-
mento en la insostenibilidad. El tercer escenario (Escenario C) es el único que
logra una mejora, disminuyendo del orden de un 20% los niveles de insostenibi-
lidad para el citado 2020; pero este Escenario C, necesariamente tiene que ir
ligado a un cambio social significativo en las pautas de consumo y de comporta-
miento ambiental. Sin este cambio global, aún con las mejoras derivadas del des-
arrollo y aplicación de las actuaciones políticas ambientales del Gobierno de
España en el período 2004-2008, la mejora de sostenibilidad esperable está cla-
ramente acotada a mantener los niveles actuales.
Como se ha señalado en numerosas ocasiones –A. Serrano (2001)– el primer
y principal problema que presenta la mejora de la sostenibilidad en la socie-
dad actual, es la falta de información y concienciación por parte de la pobla-
ción sobre los procesos que hacen absolutamente necesaria esta sostenibili-
dad para el desarrollo en nuestra sociedad. Es por tanto imprescindible que
todos los agentes sociales sean adecuadamente informados sobre la insoste-
nibilidad de las actuales pautas de consumo, la insostenibilidad de procesos
91
como el incremento de movilidad en automóvil, o la inadecuación de mode-

los exógenos en pautas de ocupación y transformación del territorio; o sobre
la necesidad de recuperar la solidaridad con las generaciones actuales y futu-
ras, frente al individualismo y la competitividad como norma de conducta que
caracteriza a la sociedad actual.
Es imprescindible y urgente, por tanto, una información que facilite la conciencia-
ción, y que permita la concertación de objetivos y la corresponsabilización de las
personas y de los agentes sociales en el logro de una mejora en la sostenibilidad
del desarrollo. En este sentido hay que valorar muy positivamente la incidencia
que debe tener la aprobación de la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se
regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente, trasponiendo el Convenio de
Aarhus y la Directiva Europea de 26 de mayo de 200316.
Esta ley, apoyada por todas las fuerzas políticas en el Parlamento, incluye los
tres grandes pilares del Convenio de Aarhus:
– El derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las auto-
ridades públicas y a recibir información ambientalmente relevante de las
autoridades públicas, que deben recogerla y hacerla pública sin necesidad
de que medie una petición previa.
– El derecho a la participación del público en el proceso de toma de decisio-
nes en tres ámbitos de actuación pública: la autorización de determinadas
actividades, la aprobación de planes y programas y la elaboración de dispo-
siciones de carácter general.
– El acceso a la justicia, que garantiza el derecho de los ciudadanos a acudir a
los tribunales para revisar las decisiones que hayan podido violar los dere-
chos de información y de participación, y también legitima a las organizacio-
nes no lucrativas que actúan en el ámbito del medio ambiente para enta-
blar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar cualquier
acción u omisión imputable a una autoridad pública que constituya una vul-
neración de la legislación ambiental.
16
La DIRECTIVA 2003/35/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, de 26 de
mayo de 2003, “por la que se establecen medidas para la participación del público en la elabo-
ración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, y por la que
se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las
Directivas 85/337/CEE y 96/61/ CE del Consejo”, tenía como Objetivo “contribuir a la aplicación
de las obligaciones resultantes del Convenio de Aarhus, en particular disponiendo la participa-
ción del público en la elaboración de determinados planes y programas medioambientales, y
mejorando la participación del público e incluyendo disposiciones sobre acceso a la justicia en
las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo.”. Es importante destacar que los apartados
2 y 4 del artículo 9 del Convenio de Aarhus establecen disposiciones en relación con la posibi-
lidad de entablar procedimientos judiciales, o de otro tipo, para impugnar la legalidad, en cuanto
al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro
del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público.
92
Junto a la importancia de la transposición de la Directiva de Aarhus, hay que

señalar la reiteración de las exigencias de trámites de información pública, pro-
moción de la participación y publicidad de las decisiones que se adopten, que
se recogen, entre otras, en la Ley del Suelo, en la Ley sobre la Red de Parques
Nacionales, o en la ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
Sólo con la información adecuada el ciudadano puede ir tomando conciencia de
los problemas que afectan a la sostenibilidad ambiental del modelo de crecimiento
presente, y de la necesidad de cambios en los comportamientos y usos sociales,
para a continuación y de forma coherente con esa conciencia, poder pasar a exigir
que la sociedad cambie el rumbo en dicho modelo de crecimiento. Porque no es
suficiente que la sociedad actual haya incrementado sensiblemente su preocupación
por los problemas relativos a la conservación de nuestro patrimonio natural y de
nuestra biodiversidad, ya que la globalización de los problemas ambientales, los efec-
tos del cambio climático; el progresivo agotamiento de algunos recursos naturales;
la desaparición, en ocasiones irreversible, de gran cantidad de especies de la flora y
la fauna silvestres, y la degradación de espacios naturales de interés, son problemas
que escapan a su ámbito inmediato de actuación potencial. Si estos problemas se
han convertido en motivo de seria preocupación para los ciudadanos, propiciando
su reivindicación del derecho a un medio ambiente adecuado que asegure su salud
y su bienestar, de acuerdo con lo establecido en nuestra Constitución, las adminis-
traciones públicas han de responder con las medidas adecuadas que aseguren la
materialización de dicho derecho.
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96
03-Modulo V 15/1/09 09:54 Página 97
MÓDULO V
Pablo Otaola Ubieta

Bilbao: nuevos usos para viejos espacios
I. Introducción
Como ya se ha comentado por los anteriores conferenciantes, la construcción

de la ciudad es cada vez tarea de más gente y cada vez más variada. Dentro
de esa materia multidisciplinar que es el urbanismo, los ingenieros de caminos
podemos y debemos aportar mucho. A la vez, creo que una relación que fun-
ciona especialmente bien en el urbanismo y que debemos desarrollar más en
el futuro es la de arquitecto-ingeniero.
Los principales campos donde los ingenieros de caminos podemos aportar al
urbanismo son las infraestructuras, el transporte, el diseño urbano y la soste-
nibilidad.
2. La recuperación de espacios públicos en la ciudad
Desde hace más de veinte años, en muchas ciudades del mundo se están rea-
lizando proyectos de recuperación de espacios obsoletos a partir de terrenos
que abandonó la industria pesada o las grandes infraestructuras portuarias y
ferroviarias.
Algunos de los ejemplos importantes han sido los siguientes:
– La recuperación de Pittsburg en Estados Unidos fue una de las primeras
que significó una transformación radical de una ciudad y la que se adoptó a
nivel teórico como modelo para Bilbao.
– Los Docklands de Londres fueron pioneros en Europa y se hicieron famo-
sos a principios de los 90 por una quiebra financiera que suscitó una gran
intranquilidad en el mundo inmobiliario. Hoy es un proyecto consolidado.
– En Francia se ha desarrollado una importante labor teórica y también ha
habido muchos ejemplos prácticos realizados mediante una SEM (Societé
d´Économie Mixte) que, a pesar de su nombre, tienen una gran participa-
ción pública. Algunos de los casos más interesantes son Paris Rive Gauche
e Île de Nantes.
– Westergasfabriek era una antigua fábrica de gas de Ámsterdam que ha uti-
lizado el parque como elemento fundamental de su diseño. Para ello se rea-
lizó un concurso internacional en varias fases que fue ganado por la paisa-
jista Katryn Gustafson.
97
03-Modulo V 3/12/08 13:20 Página 98
– IBA Emscher Park, en la alemana Cuenca del Rhur, ha sido probablemente

el proyecto más complejo y ambicioso de todos los que se han realizado
en el final del siglo XX.
En España los primeros proyectos se produjeron en Madrid, con el Consorcio
Pasillo Verde Ferroviario, y en Barcelona y Sevilla, con motivo de los eventos
de 1992 (Juegos Olímpicos y Exposición Universal). A partir de ese año, van
surgiendo nuevos proyectos en diversas ciudades impulsados por el Ministerio
de Fomento y con la participación de ayuntamientos y comunidades autóno-
mas. Desde la Dirección General de Actuaciones Concertadas en las
Ciudades, que funcionó de 1991 a 1996, se gestaron las primeras de ellas bajo
la filosofía de sociedades públicas de concertación. Las pioneras fueron
Cinturón Verde de Oviedo y Bilbao Ría 2000.
Todos los ejemplos anteriores, tanto españoles como extranjeror, tienen como
elemento común la reutilización de la ciudad existente. Éste es un elemento
fundamental del urbanismo sostenible y una de las claves de la transformación
de Bilbao.
La empresa pública Bilbao Ría 2000, tras más de 15 años de existencia, ade-
más de ser uno de los proyectos estratégicos en el proceso de transformación
de Bilbao, se ha convertido en un modelo de estudio tanto en España como
en el extranjero.
3. Principales aspectos de los proyectos de regeneración urbana

a) Planteamiento global
En cualquier proyecto urbanístico, y especialmente cuando se trabaja con la

ciudad existente, es importante actuar con un enfoque global. Éste se debe
hacer para cada uno de los proyectos (Westergasfabriek y Paris Rive Gauche)
pero es mejor hacerlo para un área mayor, por ejemplo, para toda una ciudad
(Barcelona y Bilbao) o para una comarca (IBA Emscher Park).
Algunos de los principales elementos a incluir en ese enfoque global serian el
urbanismo, el transporte, las infraestructuras, el medioambiente, la participa-
ción ciudadana, etc. De todos ellos el transporte y las infraestructuras han sido
campos tradicionales de los ingenieros de caminos.
El transporte es una de las claves del futuro de nuestras ciudades y, aunque
actualmente a él se dedican muchos estudios y presupuesto, no se le da la
importancia o el enfoque adecuados ya que todavía sigue predominando la
visión del vehículo privado.
Este planteamiento global yo lo resumo en la palabra “equilibrio”, creo que
se trata de plantear un proyecto en el que estén equilibrados los distintos
factores enunciados. De alguna manera, es lo mismo que llamamos “soste-
nibilidad”.
98
03-Modulo V 3/12/08 13:20 Página 99
b) Infraestructuras
El planteamiento global tiene mucho que ver con las infraestructuras, lo que
es especialmente importante cuando se hace a nivel de ciudad o de área
metropolitana. Es evidente, como ha comentado José Mª Ureña, que las
infraestructuras deforman el territorio y que no son neutras, pero sí son fun-
damentales a la hora de diseñar un proyecto urbano.
En el caso de Bilbao, las infraestructuras han influido de forma considerable en
el territorio, pero muy favorablemente. Ha habido tres proyectos estratégicos
para la transformación de Bilbao que han redefinido el territorio de una mane-
ra radical: la ampliación del Puerto, la regeneración de la Ría y el Metro. Entre
ellas han creado la base de una nueva metrópoli, con más calidad de vida y
más sostenible.
El Metro de Bilbao, la actuación más valorada por los propios bilbaínos, es un
claro ejemplo de colaboración arquitecto-ingeniero y de la importancia de la
calidad en la obra pública porque el ciudadano la valora y ello se traduce en
un mayor número de viajeros y en un mejor cuidado de las instalaciones.
c) Organizaciones
Hemos hablado mucho de qué hacer y de quiénes lo tienen que hacer, si

arquitectos, ingenieros u otros profesionales, pero apenas nos hemos referido
a los instrumentos de gestión, de las organizaciones que se van a encargar de
llevar a cabo los planes y proyectos.
Todos los proyectos que he presentado tienen una organización específica
detrás de ellos, aunque no hay un modelo único.
En España, hoy en día el modelo más completo es Bilbao Ría 2000 que, como
ya he dicho, es más que un proyecto de regeneración urbana que tras 15 años
de trabajo se ha convertido en una mesa de concertación inter-administracio-
nes e inter-sectorial.
4. La recuperación de espacios públicos en Bilbao
La recuperación de espacios degradados se puede hacer de forma aislada para

cada proyecto, como suele ser el caso habitual, con un enfoque global y den-
tro de un proyecto general de transformación. Ese es el caso de Bilbao donde,
además, hay una visión que engloba a todas las actuaciones: recuperar la Ría
como corazón de la nueva metrópoli.
Aunque la transformación de Bilbao se ha hecho por necesidad, también ha
supuesto hacer de Bilbao una ciudad más sostenible. Uno de los aspectos en
los que Bilbao ha sido muy sostenible es en la reutilización de la ciudad exis-
tente, ya que ha habido una gran variedad de proyectos de recuperación de
espacios obsoletos.
99
03-Modulo V 3/12/08 13:20 Página 100
También ha habido una diversidad de modelos de gestión que van desde

público (Bilbao Ría 2000) al privado (Miribilla y Fábrica del Gas), pasando por
el publico-privado (Zorrotzaurre).
Zorrotzaurre es el último gran proyecto urbano de Bilbao y probablemente el
proyecto más complejo y ambicioso de todos los que se han desarrollado
aquí.
Entre las causas de su complejidad están la existencia de 114 industrias en acti-
vidad que es preciso trasladar, que los suelos están potencialmente contami-
nados, que requiere importantes nuevas infraestructuras (apertura del Canal
de Deusto, 8 puentes, tranvía) y que la propiedad está muy dividida (más de
300 propietarios).
Por otro lado, en Zorrotzaurre Bilbao pretende dar un paso adelante en la con-
cepción de los proyectos urbanos. Algunos de los elementos para ello serían:
– El diseño urbano, encargado a la arquitecta Zaha Hadid, que ha planteado
un nuevo tipo de barrio y una tipología de edificios innovadora.
– La existencia de una mezcla de usos, que incluye un 50 % de vivienda pro-
tegida y un parque tecnológico urbano.
– Apostar por la reducción del uso del vehículo privado y la potenciación del
transporte público.
– Un tratamiento centralizado de la energía mediante la instalación de un
“Central District Heating” para el barrio.
– Preservar la memoria de la zona manteniendo todas las viviendas existen-
tes y rehabilitando para nuevos usos 14 edificios industriales.
100
03-Modulo V 3/12/08 13:20 Página 101
Bilbao: nuevos usos para viejos espacios

Westergasfabriek (Amsterdan)
Docklands (Londres)
Nordstern.
Mina de carbón 1950
Nordstern. Nuevo
centro de empresas 1998 Paris Rive Gauche
1990
Nuevos usos para viejos espacios Gasómetro

Oberhausen
1994
IBA Emsher Park (Alemania) La ampliación del Puerto ha permitido

liberar suelo en el centro de Bilbao para
los proyectos de regeneración
La regeneración de la Ría ha permitido su
utilización como elemento recreativo
La transformación de Bilbao tiene una visión:

Las bordes de la Ría se han convertido en paseos peatonales y ciclistas recuperar la Ría como eje de la nueva metrópoli
03-Modulo V 3/12/08 13:20 Página 102
Zaha Hadid ha diseñado un nuevo modelo

urbano para Zorrotzaurre
El metro de Bilbao, diseñado por

Norman Foster, es un buen ejemplo
de la colaboración arquitecto-ingeniero
En Zorrotzaurre está previsto construir 5,600 viviendas

de las cuales el 50% van a ser protegidas Zorrotzaurre tendrá un mezcla de usos, reservándo
se un 26% para actividades económicas
Se mantienen y rehabilitan las 200 viviendas existentes
“Los viejos usos pueden utilizar edificios nuevos,

pero los nuevos usos necesitan
edificios antiguos”. Jane Jacobs
102
04-Acto de Clausura 16/12/08 07:12 Página 103
ACTO DE CLAUSURA
Informe del Relator General
Eleuterio Jesús Villanueva Fraile
Índice
– Participación.
– Estructura del Congreso.
– Conferencias y Conferenciantes.
– Mesas Redondas.
– Comunicaciones.
– Conclusiones.
Participación
405 Inscritos.
7 Conferenciantes.
5 Presidentes de Módulo.
5 Relatores de Módulo.
3 Moderadores de Mesa Redonda.
11 Ponentes de Mesa Redonda.
102 Comunicantes y 4 pósters.
34 Expositores orales de comunicaciones.
Profesión total %
abogado 24 6,8
aparejador 2 0,6
arquitecto técnico 1 0,3
arquitecto urbanista 4 1,1
arquitecto 79 22,5
biólogo 3 0,9
economista 5 1,4
físico 1 0,3
geógrafo 7 2,0
geólogo 2 0,6
ingeniero agrónomo 2 0,6
ingeniero caminos 205 58,4
ingeniero civil 3 0,9
ingeniero minas 1 0,3
ingeniero montes 1 0,3
ingeniero técnico informático 1 0,3
ingeniero técnoco obras públicas 10 2,8
103
ESTRUCTURA DEL CONGRESO
MÓDULO I. Las planificación territorial y el planeamiento urbanístico
Presidente José Luis González Vallvé
MÓDULO II. Las infraestructuras en la ordenación del territorio
Presidente José Alberto Pradera Jáuregui
MÓDULO III. Servicios urbanos y equipamientos
Presidente José Antonio Garrido Martínez
MÓDULO IV. El urbanismo y el entorno
Presidente Miguel Aguiló Alonso
MÓDULO V. La recuperación de espacios públicos en la ciudad
Presidente José Fernando Revuelta Belandia
CONFERENCIAS
Inaugural
“¿Y ahora qué disciplinas, qué profesionales, qué instrumentos?” Fernando de
Terán Troyano
1. “Planificación territorial y planeamiento urbanístico: tensiones políticas y

principios jurídicos” Tomás Ramón Fernández Rodriguez
2 “¿Son las Infraestructuras Neutrales en la Ordenación del Territorio?”
José Mª Ureña Francés
3 “Hacia una ingeniería urbana sostenible integrada en el planeamiento”
4 “La problemática de la urbanización ante la sostenibilidad ambiental y el pai-
saje” Antonio Serrano Rodríguez
5 “Bilbao: nuevos usos para viejos espacios” Pablo Otaola Ubieta
104
Clausura
“Infraestructuras y territorio: la mirada de un ingeniero” Fco. Javier Rui-Wamba
Martija
Mesas redondas
Módulo II. Las infraestructuras en la ordenación del territorio

Las implicaciones territoriales de los planes estratégicos de infraestructuras
Moderador: Ángel Aparicio Mourelo

Ponentes: Javier Bustinduy Fernández
Módulo III. Servicios urbanos y equipamientos

Urbanismo y movilidad
Moderador: Manuel Santos Sabrás

Ponentes: Iñaki Arrieta Mardaras
Jordi Juliá Sort
Josu Azanza Arbizu
Módulo IV. El urbanismo y el entorno

Ordenación del territorio y desarrollo sostenible
Moderador: Segundo Menéndez Pérez

Ponentes: José Luis Azcárate Arabiourrutia
Comunicaciones
173 Propuestas de Comunicación
102 Editadas
4 Pósters
45 Denegadas y/o retiradas
21 No recibidas
105
CONCLUSIONES I
La planificación territorial y el planemianeto urbanístico
– El tema de las relaciones entre la planificación territorial y el planeamiento

urbanístico (e, incluso, la planificación sectorial en general) es de un extraor-
dinario interés y un desafío para la capacidad profesional, aunque la refle-
xión conceptual implícita no haya recibido hasta el presente la atención
necesaria.
– Como consecuencia de la STC 61/97, la ordenación territorial a nivel nacio-
nal debe hacerse como suma o integración de políticas sectoriales estatales
(carreteras, ferrocarriles, puertos, etc.), desde el punto de vista de las com-
petencias estatales, y como suma o integración de la ordenación del terri-
torio de las diferentes Comunidades Autónomas.
– La ordenación del Territorio no puede concebirse sin una coordinación efi-
ciente por parte de la Administración competente con el planeamiento de
ámbito superior (sectorial), el planeamiento sectorial de su nivel, y el plane-
amiento urbanístico o sectorial municipal.
– Dada la gran utilidad de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) debe
tenderse a un sistema integrado para el uso de todos los agentes que inter-
vienen en el proceso de planificación.
CONCLUSIONES II
– Dada la trascendencia comprobada de la implantación de las infraestructu-

ras sobre el territorio, es necesario profundizar en el análisis y la medida de
sus efectos territoriales y urbanísticos.
– La planificación y construcción de las grandes infraestructuras representa
una gran oportunidad para ayudar a crear una sociedad más justa y más sos-
tenible.
– La evaluación estratégica ambiental en todos los niveles de planificación va
a significar nuevos retos al convertirla en un proceso de concertación social
en el que deben integrarse todos los agentes sociales.
CONCLUSIONES III
– Uno de los grandes problemas urbanos es la movilidad. Por ello los planes
de movilidad deben integrarse previamente en el planeamiento urbanístico.
106
– Hay que poner en valor en su justa medida la importancia de la ingeniería

subterránea como soporte de los servicios urbanos y equipamientos.
– La creciente importancia de los estudios que se exigen en la confección de
los planes urbanísticos, debe ser valorada por las Administraciones.
CONCLUSIONES IV
– La relevancia que está adquiriendo el paisaje, obliga a que sea abordado

desde un enfoque global; su estudio y evaluación podría llegar a convertir-
se en un documento anejo al planeamiento de base territorial.
– La importancia de la planificación y la gestión de los recursos naturales nos
lleva a la obligación de considerar prioritariamente todas aquellas medidas
e instrumentos de intervención cuya evaluación integrada sea más favora-
ble a la sostenibilidad de nuestro desarrollo.
– Hay que revisar la tendencia creciente al modelo de ciudad difusa, que se
ha demostrado gran consumidora de suelo y servicios, así como de crecien-
te ineficacia ambiental y energética.
CONCLUSIONES V
– Es necesario incardinar en la trama urbana las áreas creadas por el abando-

no de las actividades productivas en el interior de las ciudades, sin que ello
represente un exclusivo uso residencial.
– La recuperación de espacios públicos en la ciudad debe buscar la excelen-
cia, lo que supone innovación, inconformismo, promoción del talento y pro-
tección del medio ambiente.
CONCLUSIONES FINALES
La coordinación entre las Administraciones competentes en cada materia,

tanto sectorial como territorial, es trascendental para que el Urbanismo y la
Ordenación del Territorio respondan a las exigencias sociales.
La creación de una sociedad más justa y sostenible exige que la planificación y
construcción de infraestructuras profundice en el análisis y medida de los efec-
tos territoriales y urbanístico.
La necesidad de un cambio de rumbo hacia ciudades más sostenibles impulsa
la vuelta de la ingeniería al primer plano del urbanismo y exige a los ingenie-
ros afrontar los retos de un progreso más en equilibrio con la naturaleza.
107
El entorno, entendido como capital intangible, el paisaje y la utilización de los

recursos naturales deben guiar la acción urbanística para una mejor armoniza-
ción de todos los factores intervinientes en el proceso.
La recuperación de los espacios públicos en desuso de gran centralidad en las
ciudades debe buscar la excelencia, incardinándose estos espacios recupera-
dos en la trama urbana contigua, sin prejuicios previos de limitación de usos.
108
INTERVENCIÓN DE NURIA LÓPEZ DE GUEREÑU ANSOLA

Consejera de Transporte y Obras Públicas del Gobierno Vasco
Eguerdion guztioi, eta lehenik eta behin mila esker jardunaldi hauen itxiera eki-
taldira gonbidatzeagatik. Alde batetik, batzar honetan parte hartzea suposatzen
duelako, baina gaitera, itxialdia izanik, hiru egunetan lanean iardun ondoren ate-
ratako ondorioen berri zuzen zuzenean izateko aukera ematen didazuelako.
Ekarpenak, proposamenak, iradokizunak, hausnarketak.
Gizarte modernotan, gero ta gehiago, mugikortasuna eta mugikortasunari
erantzuteko hartzen diren neurriak, hau da, garraio eredua, bizi kalitatearekin
lotzen da. Hau orokorra izanik, are gehiago kontutan hartu beharra dago gure
herrian, gure erkidegoan. Zabalera aldetik 7.000km2 baino gutxi gehiago, biz-
tango dentsitate altua, ia 300 biztanle kilometro karratuko (Europako bataz
besteko baino altuagoa), eta penintsula eta Europako gainontzeko herrialden
arteko komunikazio zein elkaraldaketetarako pasabidea. (Azpiegiturek lur-
raldearen %2,51ren azalera betetzen dute, Europako bataz besteko datua
%1,2kos delarik; Eta azpiegituretan, errepideek %89 suposatzen dute).
Gure herriak eta hiriak, gure gizartea etengabe garatzen ari dira, zorionez noski;
gure bizimoduak eta ohiturak ere eraldatzen doaz etengabean. Gero eta gehia-
go mugitzen gara, eta gero eta gehiago mugitzea nahi dugu. Biak hartu behar
ditugu kontuan. Beraz, mugikortasun behar eta nahiei irtenbidea eman beharra
daukagu. Ez dut uste, inondik inora, mugikortasun behar eta nahia, berez, arazo bat
bezala ikusi behar denik. Eta irtenbide hori nola egiten den, horrek ezarriko du
etorkizuneko gure gizartearen ongizate eta bizi kalitate maila. Garapen iraun-
korra, garapen iraunkorraren hiru habeak kontutan izanda: ekonomikoa, sozia-
la eta ingurumenekoa.
En el Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco, son
continuas las referencias y las reflexiones en torno a la obligada relación entre
la ordenación del territorio y el sistema, la red de transporte.
En las sociedades modernas, avanzadas, la movilidad forma parte de la vida dia-
ria, forma parte de la actividad económica, educativa, de la actividad de ocio.
Necesitamos y queremos movernos. En Euskadi, no somos ajenos a esta situa-
ción. Somos una sociedad activa. Es importante conocer nuestras característi-
cas en términos de movilidad.
Gracias a los estudios que realizamos desde el Departamento de Transportes
y Obras Públicas, en concreto, el Estudio de Movilidad de la Comunidad
Autónoma Vasca 2007 (se hace cada 4 años; el último, en 2.003), podemos
constatar lo siguiente: En los últimos cuatro años, la movilidad ha aumentado
en un 11,4%. Por encima de lo que ha aumentado la población (un 2,8%) y
por debajo de lo que ha aumentado el PIB (28%). Los desplazamientos diarios
de nuestra población han pasado de 5.464.159 en 2.003 a 6.087.600 en 2.007.
Diariamente, se dan 47.000 desplazamientos entre las metrópolis. Además, es
109
importante constatar que los desplazamientos motivados por el ocio, se han

duplicado en este período de 3 años, suponiendo ya el 22,4% del total.Ya no
nos movemos sólo “por obligación”, sino que buscamos movernos, queremos
movernos. Asociamos la movilidad a una calidad de vida a la que no queremos
renunciar.
No creo que tengamos que considerar la movilidad, el aumento de la misma,
como un problema. Pero está claro que le tenemos que dar solución. Y está
claro también, que la forma en la que demos solución a esta creciente movili-
dad determinará las características de nuestra sociedad en el futuro, en térmi-
nos de calidad de vida. Queremos desarrollarnos como sociedad de una
forma sostenible, desde el punto de vista económico, social y medioambiental.
Las experiencias reales demuestran que una adecuada movilidad, una red de
transporte ágil y eficaz es la base de densidades de empleo elevadas.
Es necesario planificar nuestra ordenación urbana, nuestra ordenación territorial,
(desarrollos urbanístico, polígonos industriales, centros de ocio, espacios natura-
les), teniendo en cuenta la movilidad. Si no lo hacemos así, corremos el riesgo de
que la movilidad pase a convertirse, irremediablemente, en un problema.
Desde el Gobierno Vasco, ya estamos trabajando en esta línea, en la conside-
ración conjunta de todos estos elementos.
Nos hemos dotado de una herramienta interdepartamental e interinstitucio-
nal: La ATE (Autoridad del Transporte de Euskadi), el órgano de reflexión,
coordinación y cooperación en materia de transporte y ordenación territorial,
en el que participamos diferentes departamentos del Gobierno Vasco (Tráfico,
Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, Transportes), las Diputaciones
Forales, las tres capitales y EUDEL. Existen ya en marcha diferentes ponencias
y grupos de trabajo a través de los cuales pretendemos abordar desde un
punto de vista multidisciplinar e interinstitucional, y con la participación activa
de agentes e instituciones que tienen mucho que aportar y colaborar en algo
que, precisamente, nos atañe a todos. A las sociedades modernas en general,
y a la vasca en particular, dado lo escaso del suelo y la elevada densidad de
habitantes por km cuadrado.
La realidad que observamos nos obliga a tomarnos en serio una cuestión que
quizás en épocas anteriores pasaba por ser algo secundario.
La segunda idea que quería transmitir es la de la importancia de desarrollar
una auténtica Red Integral de Transporte y Logística, constituida por diferentes
infraestructuras y equipamientos, basándonos en el concepto de interoperati-
vidad e intermodalidad. Somos muy conscientes de que un único proyecto,
una única infraestructura no sirve para responder a todas las necesidades
(transporte urbano, de cercanías e interurbano, medias, largas distancias; viaje-
ros y mercancías). Pero sabemos, también, que es el cada uno de los proyec-
tos, cada infraestructura, en la medida en la que responde a una determinada
necesidad de movilidad, forma parte de la solución.
110
Tenemos una importante red de transporte, que hay que mejorar. Tenemos,
además, un modelo de transporte excesivamente basado en el uso de la
carretera y del vehículo privado.
Los datos son tozudos: El automóvil duplica holgadamente al número de des-
plazamientos realizados en modos colectivos (ferrocarril y autobús). Además,
el índice de ocupación en el vehículo privado se ha reducido.
Pero hay un importante margen para la esperanza. Los datos también demues-
tran que allí donde existe una importante oferta de transporte público colec-
tivo, su utilización ha aumentado. Fundamentalmente en el Aárea metropolita-
na de Bilbao, donde se produce una mayor concentración de infraestructura
ferroviaria en particular (metro, tranvía, cercanías) y de transporte colectivo en
general. Por tanto, esa es la clave, impulsar los modos de transporte colectivos,
ofrecer un servicio eficaz y de calidad, una oferta amplia. Y en esa línea esta-
mos trabajando.
Es una línea de trabajo que requiere su tiempo. Estamos hablando de infraes-
tructuras, las ferroviarias, que requieren de procesos largos de diseño y de eje-
cución. Estamos hablando de infraestructuras que se construyen para largo
tiempo y que, por ese motivo, deben de garantizar, en su planificación, la con-
ciliación de diferentes planificaciones y ordenamientos.Y así se desarrollan los
proyectos ferroviarios.
La CAPV del siglo XXI, nuestros pueblos y ciudades del año 2009 nos ofre-
cen una realidad incontestable.
La red de ETS,
operada por Euskotren, una red que en algunos de sus tramos tiene ya 150
años de antigüedad es, muchas veces, una red ferroviaria que se encuentra hoy
por hoy rodeada por el desarrollo de los municipios.
Hoy, y es cierto, el tren, la infraestructura ferroviaria, ha quedado ubicada en el
centro de nuestros pueblos y ciudades donde las vías forman parte del paisa-
je diario.
Es curioso recordar que cuando hace 150 años se comenzó a construir la
infraestructura ferroviaria de Euskotren hubo protestas y quejas, incluso algu-
na alteración de orden público.
Inevitable recordar que cuando hace unos 250 años se comenzaron a hacer
las primeras carreteras superadoras de los caminos de monte, caminos de
carretas, también hubo quejas y contestaciones.
Lo viejo se resistía al empuje de lo nuevo. Las inercias, la desconfianza hacia lo
nuevo. La hemeroteca es rica en esos testimonios. Alguien pensó, también
entonces, que aquellas rudimentarias infraestructuras agredían al territorio.
Que no eran necesarias. Que podíamos prescindir de ellas.
111
Eran quizás las primeras desavenencias entre desarrollo de las infraestructuras,

el miedo a la agresión del entorno medioambiental, las nuevas necesidades del
desarrollo de la economía y el temor a un futuro desconocido e impredecible.
Eran los primeros amagos de ordenación del territorio, las primeras reflexio-
nes de cómo intervenir en el territorio teniendo en cuenta los núcleos pobla-
cionales, las crecientes necesidades de transporte de mercancías y de movili-
dad de las personas.
Es decir, ya entonces la necesidad del aumento de la movilidad de las perso-
nas, y la necesidad de transportar más cosas y más lejos demandaban unas
nuevas vías. Las de su época.
Es decir en la medida del desarrollo de la sociedad el binomio “infraestructu-
ra y territorio” empezó a adquirir inevitablemente una gran relevancia. Hasta
el día de hoy.
Y hoy, precisamente este binomio “infraestructura y territorio”, este binomio
que se convierte en un reto que busca en su ordenamiento el equilibrio ade-
cuado nos exige trabajar con inteligencia y audacia, prudencia y decisión.
Poniendo lo mejor de nosotros, lo mejor de la tecnología, al servicio del avan-
ce de nuestra sociedad.
Ordenar el Territorio tiene que ver con responder pero también prever las
necesidades de movilidad.Tiene mucho que ver con anticiparse, con construir
de manera activa nuestro futuro, como nosotros queramos que éste sea. No
se puede improvisar en esta cuestión.
Supongo que se compartirá la reflexión principal que quería transladar:
– el transporte y la infraestructura que la soporta, es parte fundamental de la
Ordenación del Territorio, que inevitablemente ambas cuestiones deben
avanzar, y desarrollarse de forma coordinada y conjunta. Ordenación y
transporte urbano, interurbano, territorial.
Unas infraestructuras de transporte que deben contemplar inevitablemente
las necesidades del futuro escenario económico, necesidades que se producen
como consecuencia de la creciente necesidad de movilidad, tanto de las per-
sonas, como de bienes y de servicios.
La Ordenación del Territorio, implica un diseño sostenible del mismo. Como
me suele gustar decir, la ordenación debe responder a un desarrollo respon-
sable.
Termino.
Es precisamente por todo lo manifestado anteriormente, que agradezco sobre
manera jornadas, reflexiones y ejercicios como los que habéis realizado duran-
te estos días, donde personas que trabajan en diferentes ámbitos, son cons-
cientes de la urgente necesidad de buscar precisamente eso, una buena
Ordenación del Territorio.
112
Conscientes, por tanto, de la permanente necesidad de reflexionar sobre un

sistema de transporte, responsable y sostenible, que sea capaz de dar una res-
puesta adecuada, no sólo a los datos de movilidad actuales, sino también a las
previsiones de futuro. Reflexionar para actuar. Actuar hoy para construir nues-
tro futuro.
Somos conscientes de que hoy también, hay reticencias ante ciertos proyec-
tos. El presente nos ha demostrado lo acertado de decisiones controvertidas
adoptadas en tiempos pasados, lo afortunados que somos en haber contado
en los diferentes momentos de nuestra historia con personas con visión, capa-
ces de anticiparse, de hacer frente a reticencias. Por eso es un honor para
nuestro Departamento trabajar en la consecución de ese objetivo, el de dise-
ñar y construir hoy el futuro, con infraestructuras adecuadas, modernas y com-
petitivas.
Y para la consecución de este importante objetivo, las jornadas de trabajo,
reflexión y análisis que habéis desarrollado en estos días son de enorme ayuda.
En intensidad y en el carácter multidisciplinar de las personas que han, habéis
participado
Sólo me resta, en este momento de la clausura de este I Congreso de
Urbanismo y Ordenación del Territorio animaros a que haya un segundo y a
que, se celebre donde se celebre, nos hagáis llegar, al Departamento de
Transportes del Gobierno Vasco, las ponencias y el resultado de las reflexio-
nes. Nos serán de gran ayuda, sin ninguna duda.
ESKERRIK ASKO ZUEN ARRETAGATIK.
113

I Congreso Conclusiones 1

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Cubierta caminosok 15/1/09 11:21 Página 1

I CONGRESO DE URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS

Edita: COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS

JUAN JOSÉ BÉRTOLO CADENAS CARLOS NÁRDIZ ORTIZ

JAVIER BOTELLA ATIENZA JUAN A. SANTAMERA SÁNCHEZ

ENRIQUE J. CALDERÓN RICARDO SANTOS DÍEZ

Moderador: Ángel Aparicio Mourelo

Moderador: Manuel Santos Sabrás

Moderador: Segundo Menéndez Pérez

Desarrollo del Congreso

MÓDULO I. La planificación territorial y el planeamiento urbanístico

Presidente José Luis González Vallvé

Relator Ricardo Santos Díez

José María Mazón Ramos, Pedro Ángel Gómez Portilla,

Joan Tort i Donada

MÓDULO II. Las infraestructuras en la ordenación del territorio

Presidente José Alberto Pradera Jáuregui

Relator José Luis Miralles i García

EXPOSICIÓN DE COMUNICACIONES SELECCIONADAS

Francisco José Alcoba García, Juan Ramón Cardos Gómez

Macario Fernández-Alonso Trueba,Enrique Maciñeira Alonso,Irene Souto Blázquez

MESA REDONDA. Las implicaciones territoriales de los planes

Jueves 8 de mayo de 2008

Presidente José Antonio Garrido Martínez

Relator Juan Antonio Santamera Sánchez

EXPOSICIÓN DE COMUNICACIONES SELECCIONADAS

MESA REDONDA. Urbanismo y movilidad

MÓDULO IV. El urbanismo y el entorno

Presidente Miguel Aguiló Alonso

Relator Enrique J. Calderón Balanzategui

EXPOSICIÓN DE COMUNICACIONES SELECCIONADAS

Marcos Vinícius Teles Guimaraes

MESA REDONDA. Ordenación del territorio y desarrollo sostenible

Moderador Segundo Menéndez Pérez

Ponentes José Luis Azkárate Arabiourrutia

Viernes 9 de mayo de 2008

Presidente Fernando Revuelta Belandia

Relator Alfredo Piris Pinilla

EXPOSICIÓN DE COMUNICACIONES SELECCIONADAS

Francisco Javier Rui-Wamba Martija

Intervención de Nuria López de Guereñu Ansola

Quiero empezar expresando mi agradecimiento, no sólo por haber sido invi-

cómo la actividad planificadora no sólo no se detuvo entonces, a pesar de los

Abordaré mi intento, recordando en primer lugar, como punto de partida, cual

En la base de todo, está la conciencia de que nos encontramos en una nueva

espacial como socialmente, la organización que corresponde a esa “sociedad

menos teórica, de algo tan fundamental como la coordinación supramunicipal.

Todo el mundo sabe, y así se recuerda en la convocatoria de este Congreso,

que estaba fuera de la forma de la ciudad y redujeron el plan a “proyecto urba-

gicas de las formas tradicionales del urbanismo anterior. Seguramente porque

dio y comprensión de los correspondientes sectores de la realidad actual, para

Tomás Ramón Fernández Rodríguez

El tema que los organizadores me han sugerido tiene un extraordinario inte-

2. La Ley del Suelo de 1956, un punto de partida que prolongó

En todo lo concerniente a la ordenación urbanística hay siempre entre nos-

La ayudó a hacerlo, sin duda, el ejemplo, entonces muy próximo en el tiempo

municipio en función de las necesidades detectadas y programando en el tiem-

3. La ordenación del territorio en la Constitución de 1978

Como acabo de decir, los vientos de descentralización que comenzaron a soplar

No puede extrañar, en fin, en estas circunstancias que se impusiera la idea de

que, al resolver los recursos de inconstitucionalidad promovidos por varias

4. Estudio analítico de la planificación territorial y

1. ¿Es posible ordenar de algún modo el territorio nacional?