Derecho Administrativo y Legislación Del Turismo

DERECHO ADMINISTRATIVO
Y LEGISLACIÓN DEL
TURISMO
DERECHO ADMINISTRATIVO Y LEGISLACIÓN DEL TURISMO
TEMA I. FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA

TURÍSTICA.
1. El derecho del turismo es parte especial del derecho administrativo.
El fenómeno del turismo puede ser abordado desde diferentes ópticas. A nosotros nos interesa
desde el punto de vista jurídico, por lo que habrá que tener en cuenta los aspectos sociales y
económicos.
La legislación del turismo es básicamente administrativa, en cuanto ordena la intervención de la

administración pública en el sector turístico:
- El derecho administrativo es aquella parte del derecho público que tiene por objeto la
organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y
las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos.
- Sin perjuicio del Derecho privado que regula las relaciones entre los agentes turísticos y
los clientes o turistas, el turismo es un sector intervenido por la Administración, tanto
desde un punto de vista organizativo como la actividad propiamente dicho.
- La legislación existente es deficitaria y de mala calidad técnica.
- Es obsoleta e incluso inconstitucional.
- Al ser competencia autonómica hay pluralidad de disposiciones.
- Es fragmentaria y parcial.
- Gran parte de la aún vigente corresponde a la Administración del Estado, que desde
1978 no tiene competencias en la materia.
- Es fragmentaria y parcial.
- Gran parte de la aún vigente corresponde a la Administración del Estado, que desde
1978 no tiene competencias en la materia.
- Además, se está tratando de acoger bajo el paraguas turístico todo lo que afecta al
turista.
- Diversos sectores del ordenamiento jurídico administrativo afectan y se ven afectados
por el fenómeno turístico.
¿Qué es el derecho administrativo turístico? Es el derecho comunitario, estatal, autonómico y

local aplicable a los distintos agentes turísticos.
Desde los diferentes puntos de vista que puede ser abordado en el fenómeno turístico, el que a
nosotros nos interesa es la perspectiva jurídica. Desde esta perspectiva los puntos de mira son
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prácticamente incontables ya que necesariamente ha de tener en cuenta sus aspectos

económicos y sociales. Pero este fenómeno puede ser abordado, dentro del campo jurídico,
desde una perspectiva privada o de desde una pública y en este campo es por esencia
administrativo, por cuanto la legislación de la materia se refiere a la intervención de las
Administraciones públicas en este sector. Para realizar el análisis administrativo del turismo es
preciso tener en cuenta, en primer lugar, la trascendencia del mismo a lo largo de la historia al
ser España un país esencialmente turístico.
La justificación del análisis del turismo desde el punto de vista administrativa quizá pueda
justificarse en la necesidad que tiene este sector de encontrar soluciones que le ayuden a
mantener o incrementar y mejorar el servicio que se presta por los agentes turísticos.
Los problemas son muy diversos, siendo quizá el más importante, el de la deficitaria legislación
administrativa turística, por un lado, inferior a la necesaria y por otro, de pésima calidad técnica.
En otros casos es una legislación pasada de moda cuando no inconstitucional. Otro problema es
que al ser el turismo una competencia básicamente autonómica, existe una variedad de leyes
de ordenación del sector, lo que supone diversidad de legislación y tratamiento no uniforme en
todas ellas.
A los problemas del turismo se les han ido dando respuesta legislativa de forma fragmentada y
parcial, y, además, gran parte de la legislación aún vigente es la dimanante de la Administración
del Estado, cuando desde la entrada en vigor de la Constitución, en una competencia
autonómica. Junto a este problema existe otro: el que supone normativizar cada uno de los
agentes turísticos (establecimientos hoteleros, turismo rural, campamentos de turismo,
albergues, agencias de viaje, etc.).
¿Qué supone todo esto para el consumidor? Que desconoce la calidad del servicio que pueda
esperar y exigir del agente turístico, generando la frustración de no recibir lo que demando en
cada caso.
¿Y para el agente turístico? Pues que toda esta fragmentación y parcialidad en el tratamiento y
ordenación del sector supone la practica imposibilidad de dar cumplimiento a su deber de
diligencia como buen empresario.
¿Y desde la óptica del analista del Derecho Administrativo? La necesidad de ordenar, mejorar y
aclarar la legislación existente, tanto a nivel estatal como autonómico, y la interrelación entre
una y otra.
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La deficiencia legislativa tiene otros problemas añadidos: la reciente tentación de acoger bajo el
paraguas turístico todo lo que afecta al turista y por otro lado está el hecho añadido de que hay
muchos sectores del ordenamiento jurídico-administrativo que afectan y se ven afectados por
el fenómeno turístico (urbanismo, medio ambiente, costas, sanidad, consumo…).
Además de todo lo anterior está el hecho añadido de que hay sectores de ordenamiento jurídico
administrativo que afectan y se ven afectados por el fenómeno turístico (urbanismo, medio
ambiente, costas, montes, sanidad, higiene, consumo, etc.), por lo que habría que depurar las
leyes turísticas excluyendo lo que no sea un servicio turístico estricto.
2. La multidimensionalidad del fenómeno turístico.

2.1. El carácter interdisciplinar del turismo. El concepto del Derecho Administrativo
del Turismo.
Cuando hablamos del carácter multidimensional o interdisciplinar del turismo, en realidad nos
estamos refiriendo a una misma realidad vista desde diferentes ópticas. El turismo tiene
múltiples dimensiones en la medida que se trata de una realidad que puede analizarse en su
faceta económica, jurídica o de ocio – multidimensionalidad – y ello conlleva el que, para
cualquier observador interesado en el fenómeno turístico, el turismo sea el objeto de muy
diferentes disciplinas – interdisciplinar – tales como las correspondientes al análisis histórico,
económico o las diferentes ramas del Derecho, privado y público. Nos estamos refiriendo a que
el turismo no es un fenómeno aislado y estático, sino que se relaciona con otros sectores o
actividades y lo hace de una forma integradora, dinámica y evolutiva. En definitiva, el fenómeno
turístico solo puede existir y encuentra su razón de ser vinculado estrechamente con otras
realidades, con otros fenómenos, con otras disciplinas como la medioambiental, la urbanística
o la económica. Y esta vinculación es bidireccional, es decir, el turismo incide directamente en
el urbanismo, en el medioambiente... y en otros fenómenos o realidades, como estos inciden en
el turismo, de forma que la actualización en materia turística tiene necesariamente
consecuencias en los demás sectores pues su vinculación a los mismos es consustancia a
fenómeno turístico y viceversa.
El turismo tiene carácter multidimensional porque puede analizarse desde distintos puntos de
vista, desde distintas dimensiones: desde un punto de vista económico jurídico, de ocio, etc. Y
se caracteriza por ser multidisciplinar/interdisciplinar porque, consecuentemente con su
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carácter multidimensional, son múltiples las disciplinas que lo estudian: el derecho

administrativo, el derecho económico…
Asimismo, un somero análisis de la incidencia económica y social del turismo evidencia la

necesidad de que las Administraciones públicas intervengan controlando, promocionando,
sancionando cuando no sirviendo o prestando directamente el objeto turístico.
A partir de la definición del turismo y de la materia turística como la actividad desarrollada por
los agentes turísticos a los usuarios de esta misma naturaleza, es preciso afirmar que la
intervención administrativa que se articula sobre los agentes turísticos es la única que ha de
merecer el calificativo de actividad administrativa turística, a pesar de que tanto la
Administración de este sector como las Administraciones Públicas articulan a su vez su propia
actividad, teniendo en cuenta múltiples aspectos que inciden de forma principal en otros
sectores, pero que afectan definitivamente a la prestación del servicio turístico. Por ello, la
Administración competente en materia urbanística o en materia industrial, entre otras, incide
directamente en los establecimientos turísticos, en su apertura y en el desarrollo de su actividad
ordinaria, y no por ello, son Administración turística, ni la actividad que despliegan es turística
propiamente dicha.
Ya dentro del Derecho Administrativo del Turismo, en cuanto Derecho aplicable a los diferentes
agentes turísticos, es preciso estudiar una gran variedad de disposiciones normativas:
comunitarias, estatales, autonómicas y locales.
Es claro que, en la regulación jurídica del Turismo, el Derecho turístico, no solo no se ha

afianzado, sino que ha perdido terreno y margen de desarrollo, también ha decaído
significativamente la atención doctrinal sobre el turismo y en su vertiente jurídico-pública. Se
advierte, por el contrario, un incremento de la atención normativa y doctrinal a las relaciones
jurídico – privadas que giran en torno al turismo y se vehiculan de ordinario por la vía
contractual. Pero desde la perspectiva del Derecho Público, el turismo como materia puede
decirse que ha decaído y cedido terreno, puesto que lo que realmente se ha endurecido es la
legislación sectorial circundante.
Por ellos es objetivo de este estudio conocer finalmente si existe o uno un fundamento jurídico
que justifique la existencia de un Derecho Administrativo turístico como un sector del
ordenamiento jurídico claramente diferenciado de otros ámbitos o sectores funcionales,
administrativos, sin perjuicio de que estos últimos también incidan sobre ese otro Derecho
administrativo que sería el turístico.
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2.2. Turismo y defensa del consumidor.
Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, texto refundido de la Ley General de

defensa de consumidores y usuarios y otras leyes complementarias).
La confusión de lo turístico con otros sectores de nuestro ordenamiento es la primera dificultad

que se encuentra a la hora de esclarecer la legislación turística y ejemplo de ello está en la
delimitación entre lo turístico y el consumo.
La característica más sobresaliente de la legislación de defensa del consumidor es que es de

unos “contornos imprecisos”, caracterizada por la heterogeneidad; por lo que la idea de defensa
de los consumidores se diluye y al mismo tiempo informa a los distintos sectores en los que se
introducen medidas protectoras.
Por eso la normativa turística es en algunos aspectos parte integrante de la del consumo y por
tanto parte informada por el principio de defensa del consumidor en virtud de la obligación que
se impone al legislador en el art. 51 de la Constitución: “Los poderes públicos garantizaran la
defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, a
seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos”.
La Ley de Defensa de los Consumidores en una norma que no agota la defensa del consumidor,
pues se limita a introducir modificaciones al régimen general para los supuestos en los que
aparezca implicado el consumidor, sean de la naturaleza que fuesen. Quiere ello decir que los
derechos y obligaciones del consumidor no se agotan en la legislación genérica como
consumidor sino como comprador, asegurado, usuario de un servicio público o quizás un turista.
El Preámbulo del Texto Refundido de la Ley para la Defensa de Consumidores y Usuarios 1/2007,
separa la materia que incorpora o deja fuera de la refundición: “ se incorpora a la refundición la
regulación sobre viajes combinados, por tratarse de una norma de transposición de directiva
comunitaria que se integra en el acervo comunitario de protección de los consumidores…
Además, se incorpora al texto refundido la regulación sobre la responsabilidad civil por daños
causados por productos defectuosos”. Se incorpora además la regulación sobre contratos
celebrados fuera de los establecimientos mercantiles; la del comercio minorista y la de garantías
en la venta de bienes de consumo. No se incorporan sin embargo otras regulaciones que
constituyen un ordenamiento y se deja fuera la regulación de sectores muy específicos como el
sanitario o el comercio electrónico.
En este sentido puede decirse que existe autonomía de ordenamiento turístico en relación con
el de consumo, puesto que los objetivos de la legislación turística son más amplios y en
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ocasiones difieren de los que son propios de aquel: la estricta defensa de los consumidores t
usuarios turísticos. Ello sin perjuicio, lógicamente, de la integración de unas normas en otras: las
turísticas en las de consumo y las de este en las otras.
Muchas leyes autonómicas relacionan pormenorizadamente las obligaciones genéricas de las

empresas turísticas y las de sus clientes y también la Unión Europea ha incidido, sobre todo, en
la protección de los viajeros (reglamento 261/2004).
Se suele configurar como obligaciones de las empresas turísticas entre otras:
 La obligación de obtener de la Administración competente la autorización y clasificación

perceptiva para el ejercicio de sus actividades, así como el cumplimiento de los
requisitos exigidos para obtener dichas autorizaciones.
 La obligación de comunicar a la Administración de la Comunidad Autónoma las
modificaciones o reformas que puedan afectar a la clasificación de los establecimientos,
así como los cambios de titularidad.
 La de informar a los clientes sobre la extensión y características de los servicios a
convenir y, en su caso, la efectiva prestación de los mismos.
 La de informar a los clientes de los precios a satisfacer si el servicio resulta contratado
y, en todo caso, los precios máximos comunicados a la Administración Turística.
 La obligación de entregar al cliente factura detallada, justificante o ticket del importe de
los servicios prestados, cumpliendo la normativa de facturación.
 La obligación de facilitar al cliente la hoja de reclamaciones cuando así lo solicite.
 Obligación de exhibir públicamente, conforme a lo establecido en la normativa
correspondiente, el distintivo acreditativo de la clasificación, aforo y cualquier otra
variable, así como los símbolos de calidad normalizada.
 Obligación de disponer de cuantos libros, hojas y demás documentos sean exigidos por
la reglamentación vigente.
 La obligación de permitir la entrada y permanencia de cualquier persona y sus vehículos
en dicho establecimiento.
 Obligación de facilitar en los términos establecidos por la normativa vigente la
accesibilidad a los establecimientos de las personas que sufren disminuciones físicas,
sensoriales o psíquicas.
Asimismo, son obligaciones de los clientes:
1. Observar las normas usuales de convivencia.
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2. Aceptar las normas particulares de las empresas turísticas, siempre y cuando no sean
contrarias a la reglamentación vigente.
3. Satisfacer el precio de los servicios disfrutados.
4. Respetar las instalaciones de las empresas turísticas, especialmente cuando estén
ubicadas en lugares de especial el valor histórico – artístico y/o ecológico.
No obstante, no todas las leyes de la Comunidades Autónomos recogen estas obligaciones

genéricas, ni las que las recogen se refieren a todas ellas, si bien existen manifestaciones
avanzadas en la línea de introducir nuevos derechos cuyo denominados común es la aspiración
de que exista un turismo de calidad.
La Legislación canaria, ha sido pionera en este punto, ya que se reconoce el derecho a la

tranquilidad, a la paz y al sosiego:
1. Todo usuario turístico tendrá derecho a la intimidad y tranquilidad. Se prohíbe la venta

agresiva y la publicidad que perturbe la tranquilidad.
2. Todas las actividades productos de ruido y especialmente aquellas que utilicen equipos
electrónicos de amplificación de sonido, se producirán en recintos adaptados para ello
e insonorizados.
3. Las empresas informaran de la edad mínima para la práctica de actividades con riesgo,
quedando prohibida la oferta a menores de entretenimientos que supongan algún
peligro para su integridad física o salud mental.
4. En aquellos lugares públicos que estuvieran señalizados o incluidos en una red de
senderos oficial, se indicara expresamente los eventuales riegos que puedan comportar.
5. Con el horario y en las playas que reglamentariamente se determine existirá un servicio
de socorrismo y señales sobre la peligrosidad del mar en cada momento.
6. En todo núcleo turístico deberá existir una señalización especial de los servicios de
asistencia médica disponibles en caso de urgencia, y en todo establecimiento se
dispondrá de un plano fácilmente comprensible que señale la ruta más corta de acceso
a aquellos.
La Ley de Turismo de Castilla y León, es la tónica general en la descripción de derechos y deberes

en el sector turístico:
1. Recibir información veraz, comprensible objetiva y completa; la obtención de prestador

de los servicios contratados según los documentos de información; la visibilidad de los
distintivos acreditativos de clasificación, categoría y calidad; condiciones de admisión.
2. Derecho a no sufrir discriminaciones.
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3. Derecho a la seguridad.
4. Derecho a que los bienes y servicios turísticos sean acordes con la categoría del
establecimiento.
5. Derecho a recibir los servicios acordados.
6. Derecho a la tranquilidad en el interior del establecimiento, de acuerdo con las
características de este y del entorno en el que se encuentre, sin perjuicio de la normativa
aplicable al referido derecho.
7. Derecho a formular quejas y reclamaciones.
8. Deber de respetar las normas de uso y régimen interior de los establecimientos.
9. Cumplir el régimen de reservas.
10. Respetar el entorno cultural y medioambiental.
11. Abonar el precio al servicio.
12. Observar las normas usuales de convivencia social y respeto.
13. Respetar la dignidad de las personas que trabajan en la actividad turística.
En el ámbito de la Unión Europea, diversa normativa incide también en el ámbito del turismo,
pero teniendo en cuenta que hay casos en que no se trata de legislación específica de este
ámbito sino que es una legislación general, como por ejemplo, en los relativos a los transportes
aéreos, que de una u otra manera inciden en el turista, estableciendo normas comunes sobre
compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de
cancelación o gran retraso de los vuelos. Asimismo, establece una lista comunitaria de las
compañías aéreas sujetas a una prohibición de explotación de la Comunidad y a la información
que suelen recibir los pasajeros sobre la identidad de la compañía operadora.
La nueva normativa europea se aplica a los pasajeros que porten de un aeropuerto situado en
el territorio de un Estado miembro y a los que parque del aeropuerto de un tercer país con
desino a otro situado en el territorio de un Estado miembro. Se reconocen una serie de derechos
a los pasajeros con la condición de que dispongan de una reserva confirmada en el vuelo que se
trate, y, excepto en el caso de cancelación, se presenten a facturación a la hora indicada
previamente, o, de no indicarse hora alguna, con una antelación mínima de cuarta y cinco
minutos respecto a la hora de salida anunciada.
Situaciones:
- Denegado de embarque: cuando un transportista aéreo encargado de efectuar un vuelo

prevea que tendrá que denegar el embarque de vuelo, deberá, en primer lugar, pedir
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que se presenten voluntarios que renuncien a sus reservas a cambio de determinados

beneficios.
En el caso de que el número de voluntarios no sea suficiente, el transportista aéreo
podrá denegar el embargue a los pasajeros contra la voluntad de estos y compensarles.
De modo que tiene derecho al reembolso del billete en un plazo de siete días, o a un
vuelo de vuelta al primer punto de partida o la conducción hasta su destino final.
Igualmente, tienen al primer punto de partida o a la conducción, hasta su destino final.
Igualmente, tienen derecho a la atención: refrescos y comida, alojamiento en un hotel,
transporte desde el aeropuerto al lugar de alojamiento, posibilidad de efectuar
gratuitamente dos llamadas telefónicas o de enviar gratuitamente dos télex, fax o e-
mails. Asimismo, tienen derecho a una indemnización cuyo importe asciende a 250
euros para vuelos de hasta 1500 kilómetros, 400 euros para todos los vuelos
intracomunitarios de más de 1500 kilómetros y para todos los demás vuelos de entre
1500 y 3500 kilómetros y 600 euros para el resto de los vuelos.
- Retrasos: el reglamento comunitario se refiere a tres tipos de penalizaciones de los

transportistas aéreos por causa del retraso. En los grandes retrasos (dos horas o más,
en función de la distancia del vuelo) se ofrece gratuitamente a los pasajeros comidas y
refrescos, así como dos llamadas teléfonos, télex, fax o e-mails. Cuando se prevé que la
hora de partida sea al día siguiente, se ofrece adicionalmente alojamiento en un hotel y
el transporte de ida y vuelta entre el aeropuerto y el lugar de alojamiento. Si el retraso
es de cinco horas como mínimo, los pasajeros pueden elegir entre el reembolso del
precio íntegro del billete junto con, cuando proceda, un vuelo de vuelta al primer punto
de partida.
- Cambio de clase: si un transportista aéreo acomoda a un pasajero en una plaza de clase

inferior a aquella por la que pagó el billete, en siente días se hace reembolsar el 30% del
precio del billete para todos los vuelos de 1500 kilómetros o menos. Cuando se trata de
vuelos intracomunitarios de más de 1500 kilómetros, excepto los vuelos entre Estados
miembros y los departamentos franceses de ultramar, y para todos los demás vuelos
entre 1500 y 3500 kilómetros, se habrá de reembolsar el 50% del precio del billete.
Finalmente, se reembolsará el 75% del precio del billete en todos los demás vuelos no
incluidos en punto anteriores, incluidos los que se realicen entre Estados miembros y
los departamentos franceses de ultramar.
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2.3. El turismo y el derecho administrativo económico.
El Derecho Turístico forma parte del Derecho Administrativo Económico, aunque sus técnicas e
instrumentos jurídicos sean menos maduros en su conjunto. El ordenamiento jurídico turístico
es un ordenamiento joven y es un ordenamiento integrado que se ve afectado por las muy
diversas características de los sectores del ordenamiento que lo componen.
El ordenamiento jurídico turístico se ha visto originariamente integrado por el legislador a través

de un conjunto de normas que parcialmente lo forman en su especialidad (de protección del
Patrimonio histórico – artístico, medioambiental, higiénico - sanitario de los establecimientos
turísticos). Y solo más tarde se pone de manifiesto su problemática jurídica.
Algunas normas turísticas están en consonancia con el Derecho del consumo, aunque solo se
apliquen a relaciones jurídicas turísticas. Sin embargo, hay otras en las que se parecía un mayor
fundamento turístico más allá de la defensa del consumidor.
Sin embargo todas ellas son normas que directa o indirectamente suponen una actividad
administrativa en un ámbito económico como sin duda es el de turismo, a la vez que implican
una ordenación sobre empresarios que prestan estos servicios, ya que junto a la actividad
promocional o de fomento turístico, que supone en direccionamiento de la política económico
– turística; la administración limita, controla y sanciona a los empresarios para que presten el
servicio de una determinada forma y a su vez ello revierta positivamente en el beneficio
económico del sector.
En este sentido el derecho turístico forma parte del derecho administrativo económico, aunque
sus técnicas e instrumentos sean quizás aún menos maduras en su conjunto. Hay que tener en
cuenta que el Derecho turístico es un derecho joven y, desde la óptica de los sujetos a los que
se aplica, es un ordenamiento integrador que se ve afectado por las muy diversas características
de los sectores del ordenamiento que lo componen.
2.4. Turismo, ordenación del territorio y turismo sostenible.
Las leyes y reglamentaciones autonómicas turísticas hacen referencia a aspectos urbanísticos,

medioambientales o culturales. La sensibilidad de cada territorio sobre unos u otros aspectos es
bien clara. CCAA como Canarias o Baleares resultan más afectadas por la necesaria limitación y
ordenación de su territorio; otras como Navarra o el País Vasco recogen en sus leyes más
previsiones y limitaciones de tipo medioambiental que urbanística. Las CCAA del centro (Castilla-
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La Mancha y Castilla León) tienen leyes turísticas con poca alusión a sectores que afectan al
turismo.
Desde un punto de vista medioambiental tenemos diferentes modalidades de turismo: de playa,

de naturaleza, rural; de espacios naturales protegidos, activo, ecoturismo, de golf… Todos ellos
requieren de instrumentos de gestión para lograr un turismo sostenible: planes de excelencia
turística, sistemas de certificación de calidad ambiental. Todos estos sistemas hacen más o
menos respetuoso el medio turístico autonómico particular con su medio natural.
Las previsiones que las leyes urbanísticas y de ordenación territorial del destino turístico de
determinadas construcciones e infraestructuras son igualmente escasas.
Cada Comunidad Autónoma trata de integrar en la ordenación de su territorio todos los aspectos
decisivos para una adecuada actuación administrativa: el ámbito urbanístico, turístico y
medioambiental, junto con los aspectos históricos, artísticos y culturales.
Pero el deber de cooperación interadministrativa para lograr que el planeamiento armonice la

actuación de las diferentes Administraciones, sin que ello comporte subordinación de unas a
otras, está limitado por intereses políticos y económicos.
Por eso, todas estas leyes reflejan los principios de coordinación, programación y colaboración.
Un modelo especifico en esta ordenación lo constituye a Comunidad balear. En sus directrices

de Ordenación Territorial de 1999, además de los planes de ordenación del medio natural, prevé
la ordenación de infraestructuras y equipamientos mediante planes directores sectoriales
(puertos deportivos, canteras, carreteras, residuos sólidos, oferta turística, transportes,
energético, y telecomunicaciones).
Otras comunidades, como Castilla y León hacen escasas previsiones de la protección

medioambiental y de las condicionales turísticos en sus leyes urbanísticas, a pesar de que las
que regulan la ordenación de sus territorios son más explicitas.
En las leyes turísticas se suele referir el carácter independiente de la actividad administrativa de

limitación turística frente a otras intervenciones que afectan a otros ámbitos (urbanístico,
medioambiental):
- Generalmente los actos turísticos de limitación administrativa son previos a la concesión

de licencias de edificación cuando son independientes de la licencia de apertura de
establecimiento (Canarias).
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- Otras veces, la obtención previa del acto (en el sector medioambiental, artístico o
agrícola) es condición indispensable para la autorización turística (frecuente en la
regularización de agentes cercanos al medio ambiente como los campamentos de
turismo o los alojamientos del turismo rural).
Común a todas las leyes autonómicas recientes es la previsión de instrumentos de planificación

turística que han de integrarse necesariamente con la ordenación territorial y urbanística,
resultando la integración compensada y ecuánime en todos los ámbitos afectados. Equilibrar los
intereses dignos de protección para cada uno de estos sectores es lo que realmente resulta
complejo a la hora de coordinar cualquier actuación administrativa, de ahí que recientemente,
a nivel de política administrativa, se hable de:
- Turismo sostenible: que se refiere al hecho de que puede mantenerse por sí mismo, sin
ayuda exterior ni merma de los recursos existentes.
- Turismo sustentable: que apunta al hecho de que puede defenderse o sustentarse con
razones que permitan una determinada estrategia.
- Ecoturismo: que hace especial énfasis en los aspectos de protección medioambiental de
la actividad turística.
- Turismo responsable: que acoge la perspectiva de la necesidad de que el turismo se
realice sin merma de los recursos existentes y con especial protección del
medioambiente y del paisaje.
- Turismo alternativo: es el modelo turístico que apunta a una mayor oferta por parte de
los agentes turísticos no tradicionales y más cercanos al medio natural.
2.5. Turismo y deporte.
El deporte constituye una modalidad más de turismo: el turismo deportivo, que con los años va
alcanzando mayor interés y proporción en el conjunto de la oferta turística. Y es común que, de
forma integrada en el turismo activo o separadamente de ella, las CCAA regulen algunos
elementos turísticos deportivos como las embarcaciones de recreo y deportivas.
Además de ser una tipología turística, el deporte da lugar a un modelo de turismo que, en teoría,
debería ser más acorde con el respeto a las condiciones medioambientales en que tal modelo
se plantea.
En las leyes turísticas, dentro de la tipología “otras actividades de interés turístico”, se incluyen
los deportes de aventura, las estaciones de esquí, los puertos náuticos, los campos de golf.
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Asimismo, en Aragón se refieren a las empresas de turismo activo como aquellas dedicadas a
proporcionar, de forma habitual y profesional, mediante precio, actividades turísticas de recreo
deportivas y de aventura. No serán empresas de turismo activo los clubes y federaciones
deportivas que organicen actividades sólo para sus afiliados.
Aunque es preciso distinguir, a los efectos de su análisis y estudio, las muy diferentes facetas o
dimensiones del turismo -consumo, urbanismo, medioambiental, deportiva- ya que de ello se
derivan competencias y regímenes específicos, todas estas vertientes se integran como una sola
en el servicio turístico que se oferta.
2.6. Turismo, cultura, ética y estética.
La cultura contribuye al turismo: las personas hacemos turismo motivados en muchas ocasiones
por la cultura del destino turístico de forma específica y, a su vez, somos turistas movidos por
una cultura concreta. Los destinos turísticos culturales se ven afectados por acciones o
intervenciones de lo más variado, pupes es obvio que un yacimiento arqueológico puede
resultar afectado, como un monumento histórico, por la construcción de infraestructuras o
edificios industriales. En este sentido, el destino cultural es de altísima sensibilidad.
Más allá de la expectativa cultural, cualquier destino requiere de un código ético y así lo pone
de manifiesto la Organización Mundial del Turismo que promueve el cumplimiento del Código
Ético Mundial para el turismo con miras a garantizar, en los países miembros, los destinos
turísticos y con miras a que las empresas maximicen los efectos económicos, sociales y culturales
positivos del turismo y, asimismo, sus beneficios, reduciendo al máximo los impactos
ambientales y sociales negativos.
A partir de esta declaración ética para el turismo se puede ver que hay acciones concretas que
exigen responder desde la política turística de los diferentes. Estados a cuestiones como que el
turismo sea un derecho a todos, haciendo accesible el destino tanto a discapacitados, como a
personas con movilidad reducida. Es un hecho además que, más allá de la perspectiva ética, una
mayor profundización en la calidad turística exige dar respuesta al derecho del turismo de un
sector de la población cada vez más numeroso como es el de las personas mayores de edad.
En esta línea, ciudades como Barcelona o Madrid, mediante ordenanzas de ciudadanía, han
tratado recientemente de hacer de sus municipios lugares amables y bellos para los ciudadanos,
pues no cabe la menor duda de que la regulación de como depositar la basura en vía pública, o
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prohibiciones de no tender ropa en los balcones, tienen este objetivo, sin perjuicio de que
tengan también algún otro.
La estética como reclamo principal es asimismo uno de los objetivos de las recientes
regulaciones valenciana, catalana y gallega sobre el paisaje. Se trata de una estética que confluye
en una ética turística concreta en la que cada vez, con más peso, influyen expectativas
intangibles en la demanda de determinados servicios turístico.
Los turistas, más allá de dar cobertura a sus necesidades materiales más esenciales (alojamiento,
alimento) desean y buscan, que lo que reciben en sus momentos de ocio y turismo tengan una
especial calidad. De manera que esa calidad no ha de versar exclusivamente en la satisfacción
de necesidades materiales, sino, progresivamente, y en la medida en que se van produciendo
una mejora también progresiva, de la calidad turística, buscar satisfacer necesidades intangibles,
más espirituales; la necesidad de rodearse de belleza; el anhelo de silencio y la tranquilidad; que
no existan malos olores; bellos paisajes, etc.
En esta dirección se comprende que existan CCAA que pretendan reunir en una norma algo tan
difícilmente aprehensible como la experiencia humana del turista y, no obstante, lo intenten.
3. Fundamento de la potestad administrativas turísticas.

3.1. Aproximación terminológica al concepto de “turismo2.
 El antecedente de “turismo” y “viajar” es “peregrinar”, del latín (transcurre por tierras
o regiones). El ius perigranandi se define en función de la extranjería del viajero.
 Para Lavaur, “turismo” es un nombre reciente dado a un acto social practicado desde
antiguo.
 En Inglaterra, “turismo” deriva del francés “tour” (viajes que finalizan en el punto de
partida).
 En España “tour” aparece en Pictures que Tour Spain (1810) y Azorín lo utiliza en 1905.
 Institucionalmente, “turismo” se utilizó por primera vez en 1905 en Mallorca, donde se
crea la sociedad del fomento del turismo, en el Real Decreto por el que se creaba la
Comisión Nacional. En 1911, la comisaria Regia lleva ya el termino de “turismo”:
 “Turismo” es “la afirmación de viajar por placer” y la organización de los medios
conducentes a facilitar estos viajes”.
 Según Lavaur: ”turismo” y “turista” adjetivan ingresos en erarios nacionales,
estadísticas, etc.
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3.2. La definición doctrinal del turismo.
Existe una enorme dificultad para encontrar un concepto. Esta dificultad deviene de la necesidad
de abarcar su multidimensionalidad y su propia evolución histórica (del inicial viaje de placer a
los actuales de trabajo, congresos, de salud, religioso, de sexo).
Para Villar Palasí, más que un fenómeno jurídico es algo sociológico, económico y político. Su
regulación total supone estudiar desde el Derecho Internacional hasta las ordenanzas de
Aduanas. Hay normas conectadas al turismo, las menos y con doble dirección: proteger al turista
y proteger a la industria turística.
La Escuela Berlinesa define al turismo como “un vencimiento del espacio por personas que
afluyen a un sitio donde no poseen un lugar fio de residencia”; definición excesiva pues no todos
los desplazamientos fuera del lugar de residencia son por turismo, y sí se puede hacer turismo
en su lugar de residencia.
Desde la vertiente jurídica sería más oportuno definir el turismo aproximándonos a delimitar el
fenómeno de manera residual o negativa. Sin duda, el turista suele caracterizarse porque se
traslada a otro lugar no siendo este el de su residencia fija, aunque sus motivaciones pueden ser
muy diversas y no exclusivamente de evasión.
El fenómeno turístico también puede definirse a partir de sus diferentes centros de imputación
subjetiva: la del turista y sus motivaciones; la de la empresa, actividad o establecimiento
turístico; y, a partir de la industria privada, la Administración o la economía turística.
3.3. Un concepto normativo del turismo.
En su vertiente normativa, lo turístico requiere que fijemos unos límites claros que permitan
conocer cuáles son los derechos y obligaciones del turista, la empresa y la Administración
turística, sin perjuicio de la amplitud del fenómeno en el terreno objetivo, motivacional, social,
económico o geográfico.
La Ley de 8 de Julio de 1963, sobre competencia en materia turística definía por primera vez el
turismo, señalando en su Exposición de Motivos que “… para ello podía partirse de un criterio
funciona, de un criterio formal o de un criterio material” y señalaba que era preferible este
último, puesto que la existencia misma del fenómeno turístico, permite la tipificación como
16
turísticos de determinados alojamientos, profesiones o actividades, entiendo por tal, a los

efectos de esta Ley, el movimiento y estancia de personas fuera de su lugar habitual de trabajo
o de residencia por motivos diferentes de los profesionales habituales de quien los realiza; de
este modo se considera actividad turística aquella que las personas físicas o jurídicas, privadas
o públicas, o los órganos de la Administración ejercen y que de manera directa o indirecta se
relacionan con el fenómeno turístico o se pueden influir de modo predominante sobre el
mismo”
Esta es jurídicamente una definición excesivamente amplia, porque no se pone un límite

temporal a la estancia y únicamente se exige un desplazamiento respecto al lugar de trabajo o
residencia no teniéndose en cuenta además las motivaciones profesionales habituales.
El Decreto 231/1964, de 14 de enero, no hace sino definir caso a caso lo que se entiende, a los
efectos de esta disposición, por “empresa turística privada” y “actividad turística privada” sin
ofrecer una definición del turismo:
- Se entiende por “empresa turística privada” las de hostelería, las de alojamientos

turísticos de carácter no hotelero, las agencias de viajes, las agencias de información
turística, los restaurantes y cualesquiera otra que presten servicios directamente
relacionados con el turismo y reglamentariamente se determinen como tales.
Desde 1978, a nivel autonómico algunas leyes tratan de definir el turismo, aunque con
restricciones en cuanto a que ello suponga una limitación competencial. El Preámbulo Ley
7/1995 de Ordenación de Turismo de Canarias se señala que la Ley es especialmente aplicada a
los turistas, a los que denomina usuarios turísticos, puesto que esta expresión es más amplia
que la primera, ya que en el acervo popular por turista se entiende de manera fundamental al
extranjero que visita las islas, siendo así que también los nacionales en general, e incluso los
canarios en particular, son demandantes y receptores de los servicios turísticos.
Sin embargo, la gran mayoría de las leyes de ordenación turística autonómicas se centran en
señalar los objetivos de la propia norma, destacando la importancia económica del fenómeno
turístico y las notas que caracterizan al turista actual sin entrar a definir qué es ser o estar como
turista. Lo que se apunta en todas ellas es a considerarlo tal en virtud de su referencia a la
demanda y recepción del servicio turístico, pasándose a definir a continuación lo que entiende
por un servicio de tal naturaleza.
La ley catalana 13/2002, define varios elementos que son comunes de otro lado a todas las leyes
de ordenación turística autonómicas:
17
- El recurso turístico: todos los bienes materiales e inmateriales y manifestaciones de la

realidad física, social, histórica y cultural que puedan generar o incrementar las
corrientes turísticas.
- Sujeto turístico: el conjunto de personas físicas o jurídicas que, como prestadoras de
servicios, promotoras, trabajadoras o usuarias, tienen una relación directa con el sector
turístico.
- Administraciones turísticas: los entes u órganos públicos con competencias sobre la
actividad y los servicios turísticos y privadas de ordenación y promoción del turismo.
- Servicios turísticos: los servicios dirigidos a atender las demandas de los usuarios
turísticos.
A nivel de determinadas organizaciones internacionales que intervienen directamente sobre el

turismo, se ha intentado asimismo definir el fenómeno:
 El convenio de Nueva York de 1954 define como turista a toda persona, sin distinción de
raza, sexo, lengua o religión, que entre en un territorio de un Estado contratante,
distinto de aquel en que tiene su residencia habitual y permanezca en él 24 horas y no
más de 6 meses, en cualquier periodo de 12 meses con fines de turismo, recreo,
deporte, salud, asuntos familiares, estudios, peregrinaciones religiosas o negocios, sin
propósito de inmigración.
 En la Conferencia de Naciones Unidas de 1963 se definió como visitante, que no
turística, como la persona que visita un país diferente de aquel en el cual tiene de
ordinario su residencia, con fines distintos del de ejercer una ocupación remunerada en
el mismo país que visita.
 En la Declaración de Manila de 1980, turista es la persona que accede al descanso
recreativo y a las vacaciones y a su libertad de viaje, en el marco del tiempo libre y del
ocio. Calificándolo como un derecho fundamental de todo ser humano.
 En la misma línea esta la Declaración de la Haya de 1989 que reitero el derecho al
descanso y al disfrute del tiempo libre, la limitación de la duración del trabajo y las
vacaciones pagadas; y señaló como objetivos de la legislación turística el proteger al
turista; proteger al país de los problemas del turismo; y fomentar el turismo.
 La Conferencia Internacional de Turismo de Ottawa de 1991 define el turismo como el
conjunto de actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en
lugares distintos a de su entorno habitual, por un periodo de tiempo consecutivo inferior
a un año con fines de ocio, por negocios y otros motivos.
18
 En el seno de la UE, el Libro verde la comisión sobre el papel de la unión de materia de

turismo confirma la complejidad de definir el turismo y señal como elementos que
denotan lo peculiar del concepto:
- La centralidad del consumidor/turista, que compra y utiliza bienes y servicios

comerciales y no comerciales
- La importancia de los bienes públicos, tanto en el proceso de producción como
en el consumo turístico, gracias a la atracción que ejercen sobre la demanda
turística
En consecuencia: si hay algún elemento común en el conjunto de las normativa nacional e

internacional sobre el concepto de turismo, es su misma heterogeneidad y su necesidad de
integración otros ámbitos del ordenamiento jurídico: hacia arriba respecto a ordenaciones
genéricas en las que se integra y que cumplen la función de suplir sus deficiencias y hacia abajo
en cuanto que se integra y compone a su vez de normas sectoriales que responden a objetivos
que exceden de la esencia turística.
En todo caso, las diferentes normas nos ofrecen elementos indicativos para su definición,
aunque exclusivamente a los efectos de la disposición normativa en cuestión y de las
competencias y potestades que en torno al fenómeno turístico se articulan.
4. Evolución histórica de la intervención administrativa.

4.1. Breve excursus sobre la evolución del fenómeno turístico en su dimensión
político – económica.
El análisis de la evolución, bajo parámetros bien turísticos, bien económicos, es el punto de

partida de los criterios para articular las reformas legislativas futuras.
No puede desvincularse la evolución del fenómeno turístico de su perspectiva político-

económica, pues influye en la capacidad turística de los ciudadanos y en el nacimiento de una
clase de turismo respecto al cual las Administraciones Publicas se reservan el papel de
intervención de limitación externa en empresas y actividades turísticas privadas.
El origen es lejano. Los italianos conservan el recuerdo de las ferias de agosto de las antigua
Roma (feriae augusti = feria de agosto, que correspondían a la primera quincena de agosto y es
lo que ahora se conoce como vacaciones.
19
En el s. XIX el turismo itinerante derivaría del “viaje del caballero”, usando la diligencia, el
ferrocarril y el automóvil. EL turismo residencial se manifestó en el termalismo, el paisajismo
suizo y las visitas al mar (turismo de veraneantes). Desde 1845, la reina Isabel II tomaba baños
de mar en San Sebastián.
Las vacaciones de Navidad se impusieron durante la Segunda Guerra Mundial como

consecuencia del desarrollo de los deportes de invierno.
El turismo de masas actual es muy distinto al anterior. Factores que han situado al ciudadano
medio de condiciones de hacer turismo:
- El desarrollo económico de Estado del bienestar dio lugar a una clase media que
dependía de su trabajo, generándose una política social, que fue resultado de
pasar de una sociedad agrícola a una industrial.
- El nacimiento de la Seguridad Social (Roosevelt, 1935 -1939), la emancipación

de la mujer (Europa en los 60), y el nacimiento de una civilización del ocio (2º
mitad del siglo XX) dan lugar a un tiempo de evasión, de ocio, surgiendo el
fenómeno turístico de masas. Los eventos político – económicos que
posibilitaron el marco histórico del turismo de masas son la conclusión de la
Segunda Guerra Mundial, el nacimiento de la clase media en el periodo de
entreguerras, y la total dependencia del fenómeno turístico de la situación
económica desde el siglo XX.
Etapa de la evolución turística:
- 1900 – 1914: Belle Epoque: se produce el desarrollo de la industrialización y del

comercio y la hegemonía europea que fue implantando medidas de protección
de su economía (mayor intervencionismo administrativo).
- 1914 – 1918: primera guerra mundial: supone un retroceso para la economía y

el turismo, y será el punto de partida para los cambios sociales, políticos y
económicos, detonantes del futuro turismo.
- 1936 – 1939: Entreguerras: se rompe el equilibrio entre producción y comercio,

lo que provoca paro, movimientos de masas obras y nacionalismos, ante lo cual,
20
los pases toman la iniciativa económica (la acción turística estatal fue
importante, como en España).
- 1939 – 1945: Segunda Guerra Mundial, en los años 40 se manifiesta una fuerte
impronta individualista para dar respuestas a los nuevos problemas políticos y
económicos, pero su fracaso lleva a adoptar políticas comunes a nivel nacional
e internacional.
- Desde 1945: “Boom turístico”: el turismo en los 50 integra a estratos sociales

medios e inferiores originando el turismo, hecho relevante pues parte de la
renta disponible. Se utilizaba para adquirir bienes de confort (viajes de placer).
Posteriormente se produce el desarrollo del automovilismo y de la aviación, y la
aplicación masiva de los inclusive tours y de los vuelos chárter, que ayudan al
desarrollo del turismo de masas. En los 60 se empieza a considerar el turismo
como un factor fundamental en la economía de los Estados desarrollados (el
gasto turístico era relativamente independiente de la situación económica pues
había otros intereses como los climáticos, sociológicos, etc.9
En las últimas décadas, el turismo se considera como uno de los sectores estratégicos de la
economía mundial para contribución al crecimiento económico y por la capacidad generadora
de empleo. Según la OIT, el turismo representa el 10% de la mano de obra mundial y 10,9% del
PIB. El crecimiento de gastos e ingresos medios del turismo es del 8,3%. Por número de visitantes
destacan Francia y España. Por ingresos por turismo destacan EEUU, Francia, Italia y España. El
turismo supone el 14,1% del PIB europeo en 2000. El 24,3% de trabajadores europeos en turismo
están es España.
En el nuevo milenio, el Plan Integral de Calidad de Turismo Español (PICTE) es un plan de calidad
que dará coherencia global al turismo.
Pero la consolidación en España, como destino turístico depende de la prestación de un servicio

de calidad afectado por múltiples sectores, por lo que habría que declarar el servicio turístico
como interés público de preferente protección.
21
4.2. Orígenes históricos de la organización administrativa turística en España.

4.2.1. Periodo embrionario: comisión Nacional para el Fomento del turismo:
La evolución económica del fenómeno turístico se produce en nuestro país de forma casi
idéntica a como se va manifestando en el resto de Europa. En nuestro país se considera que la
fecha de 17 de diciembre de 1863 fue la determinante para el nacimiento del turismo interior,
Isabel II decidió suprimir el pasaporte para viajes por el interior de España.
Más delante de forma paralela a como sucede en el resto de Europa, desaparece el concepto
feudal del veraneo, cuando el turista se integra en las colonias típicas y tradicionales de los
veraneantes, en parte auspiciado por el desarrollo de los diferentes medios de transporte.
La primera institución administrativa española que surge dando respuesta a la necesidad de

promover el mercado turístico en nuestro país fue la denominada Comisión Nacional creada por
Alfonso XIII el 6 de octubre de 1905. En dicha norma se pone de manifiesto el interés público del
turismo como fuente de ingresos respecto de la cual la actuación administrativa preferente es
la de su fomento. Para propones los medios prácticos de fomentar las incursiones de
extranjeros, estudiar la causa que las dificultan o entorpecen y procurarles el mayor número de
posible facilidades y atractivos se creó esta Comisión formada, por personas de reconocida
autoridad y experiencia adquirida en el frecuente viajar por el extranjero, bajo la presidencia del
Ministerio de Fomento.
Hasta ese momento la Administración pública española presta directamente el servicio turístico
y fomenta que empresas privadas lo presten. Aún no se prevé, sin embargo, una acción
administrativa limitativa o sancionadora sobre la actividad de agentes turísticos privados.
4.2.2. Comisaria Regia de Turismo.
La Comisión Nacional fue sustituida por la denominada Comisaría Regia de Turismo en 1911,
tratando de dar una respuesta más acorde con la complejidad del fenómeno turístico al
coordinar los diversos organismos competentes que fueron surgiendo en toda materia turística,
ya que, al margen de las instituciones administrativa turísticas de alcance general, se fueron
creando organismos sectoriales de incidencia turística que era preciso coordinar: Paradores
Nacionales, Parques Nacionales, Hosterías y Hospederías; Comités Oficiales de Turismo en las
Colonias o las Agencias de Turismo en el extranjero. Sus atribuciones eran más amplias que las
de la Comisión Nacional, aunque todas ellas más en el terreno del fomento que del control o de
22
la sanción turística. Se le atribuye la competencia de vigilar la conservación eficaz de nuestros

monumentos.
Orgánicamente la Comisaría Regia dependía de la Presidencia del Conserje de Ministros y ya su

frente estaba un Comisario Regio designado libremente por el Gobierno con la categoría de su
jefe superior de la Administración civil que desempeñaba su cargo gratuitamente Del Comisario
dependían dos funcionarios de cada uno de los Ministerios de Estado, Gobernación, Fomento e
Institución Pública. Los ocho prestaban sus servicios en comisión continuando adscritos a las
plantillas de sus Ministerios. Junto al Comisario se encontraba la denominada Junta Superior
que le auxiliaba, formada por miembros nombrados libremente por la Presidencia, que era quien
determinada sus atribuciones en la materia turística.
4.2.3. Patronato Nacional de Turismo. El sistema de caja especial en materia turística.
El 25 de abril de 1928 nace el Patronato Nacional de Turismo que sustituiría a la Comisaría Regla
con cuatro objetivos claramente apuntados:
- Una mayor atención administraría de la organización turística.

- Ahondar en el éxito obtenido por la Comisaria Regia.
- Dar respuesta adecuada a las grandes exposiciones de Sevilla y Barcelona.
- Asegurar las singulares atracciones que ofrece España en el campo del arte.
Para el cumplimiento de los objetivos eran competencia del Patronato divulgar el conocimiento
de España, fomentando la publicación de guías, catálogos, anuncios…; provocar y apoyar
cuantas iniciativas tendiesen a mejorar el turismo; estimular el desarrollo de la industria
hotelera; estudiar los medios para implantar Escuelas de Turismo, promover y apoyar la
propaganda del turismo en el extranjero; fundar centros o agencias de turismo en España donde
no existieran y cualquier otra labor que contribuya a afirmar el prestigio de España entre los que
vienen a visitarla, dándoles facilidades para hacerlo, y que, guardando conexión con las
anteriores funciones, no le esté vedado por las leyes generales del Reino o por disposiciones
especiales.
El patronato actuaba por medio de un Comité directivo y ejecutivo compuesto por un

presidente, tres vicepresidentes, delegados generales que tenían a su cargo Delegaciones de
arte, Propaganda y Viajes; cinco subdelegados regionales en determinadas comarcas y un
Secretario General. Junto al comité directivo se encontraba un Consejo general compuesto por
23
los mismos miembros que integraban el Comité y además vocales ciudadanos de nombramiento
por el Jefe de Gobierno.
De entre sus funciones cabe destacar además de las promocionales, su competencia de

organizar y vigilar los servicios que se le encomienden y ejecutar cuantas disposiciones emanen
de la Presidencia del Consejo de Ministros la de dirigir los servicios administrativos y sobre todo,
la de actuar con personalidad jurídica plena y administración de Caja autónoma subviniendo al
sostenimiento de sus obligaciones y al pago de la que contraiga con los recursos figurados en
presupuestos.
Se constituyo como una caja especial, lo que significa que se trataba de un órgano administrativo
ordinario insertado en la jerarquía. Con sus fondos incrementaba el riesgo de mayor corrupción
en la gestión de sus caudales al estar sometido a menores controles presupuestarios que los
ordinarios.
Para su sostenimiento se preveía la concesión a este de los recursos que provinieran de la

creación del seguro obligatorio de los viajeros transportados por ferrocarril y Compañía de
navegación y del seguro obligatorio del ganado vivo que por ferrocarril se transportara.
4.2.4. La incertidumbre del organizativa del turismo durante la Guerra Civil.
Será la autonomía del patronato lo que haga que sea suprimido en 1931, ante la sospecha
generalizada de desvió de fondos para actividades consideradas antirrepublicanas. Se constituyo
en su lugar y durante un corto periodo de siete meses y medio, la que puede considerarse
primera Dirección General del Turismo que seguiría funcionando con los fondos del Seguro
Obligatorio de Viajeros, pero fiscalizada por la Presidencia y con el anuncio del pase de esos
fondos a los Presupuestos Generales del Estado en 1931.
Tras ese breve lapsus de tiempo se restableció el Patrimonio, pasando los servicios
encomendados a la Dirección a la Subsecretaria de la Presidencia del Consejo de Ministros, bajo
la dependencia inmediata de un funcionario con la categoría de Jefe de Administración con el
título de secretario del Patronato Nacional de Turismo. Las nuevas competencias que
desempeñaría el patronato son:
- Información.
- Propaganda general y publicaciones.
- Presa y redacción.
24
- Contabilidad y alojamientos.
En este último ámbito se implantaría en 1929 el conocido Libro Oficial de Reclamaciones que
marcaría ya una importante intervención administrativa en torno a la empresa turística, no solo
de fomento, sino de limitación y sanción del sector, encaminándose asía hacia la expresión
normativa del objetivo último de la prestación de un servicio turístico de mayor calidad.
Además, en 1928 se encomendaría al Patronato de Turismo la confección de una Guía Oficial de

hoteles, pensiones y casas de viajeros de las poblaciones más importantes o lugares de turismo,
con expresión de los precios mínimos y máximos de hospedajes y servicios, determinando las
elevaciones que podían sufrir tales precios y adoptando medidas contra las infracciones.
Cualquier ciudadano podía dirigirse a los Gobernadores de provincia y alcaldes denunciando las
infracciones de esta Real Orden, y estas autoridades comprobaba rápidamente la certeza de la
denuncia, imponían multas desde cien a cinco mil pesetas, según la gravedad del abuso;
pudiendo en caso de reincidencia, suspender temporalmente el funcionamiento del servicio e
incluso clausurarlo. En este sentido se facultaba a dichas autoridades para organizar el servicio
de investigación e inspección conveniente.
Durante la guerra y la postguerra se regularon importantes aspectos del sector turístico y

algunas de estas reglamentaciones han subsistido prácticamente hasta nuestros días
consolidando en cierta manera la normativa turística: las tarifas de la hostelería, la composición
de cubiertos y precios máximos, descuentos en facturas de hoteles por “causa de empleo o
cargo”, horarios de servicio de restaurantes, libro de viajeros, etc. De hecho, algunos de los
actuales problemas del sector turístico proceden de estas reglamentaciones originarias.
4.2.5. La fructífera producción normativa turística de los años sesenta. El ministerio de

información y turismo.
Tras la Guerra Civil, las competencias del Patronato fueron asumidas por el Ministerio de
Gobernación a través de la Dirección General de Turismo, que en 1940 acogería funciones
amplísimas: propaganda y publicaciones, deportes; alojamientos; transporte, comunicaciones y
turismo comercial; oficinas de información; captación y distribución de datos informativos sobre
turismo contabilidad, entre otras.
Estas competencias se traspasarían en 1951 al Ministerio de Información y Turismo, abriéndose

una nueva y definitiva etapa en la evolución institucional del turismo español, si durante su
25
existencia y hasta que se disolvió en 1977 fueron regulados con mayor detalle los asuntos
relativos a la información que al turismo propiamente dicho.
La organización inicial de la Dirección General de Turismo de 1951 a 1962, consistía en una

secretaria general con una sección técnica y siete secciones la de servicio exterior, la de
actividades turísticas privadas, la de hostelería, la de propaganda y publicaciones, la de
información y documentación, y la de inspección y reclamaciones y obras.
Además, como organismos autónomos dependientes de ella se constituyeron el de

Administración turística Española (ATE) que se dividía en tres Redes: Red de Establecimientos
turísticos de Deporte (ETD), Red de Establecimientos Turísticos de Estado ETE) y Rutas
nacionales de España y el denominado organismo de Administración de la Póliza de Turismo.
En 1954 se creía además como organismo consultivo y deliberante la denominada Comisión

Interministerial de Turismo.
Con la posesión del Ministerio de Fraga Iribame se abre una nueva etapa de 1962 a 1969 que
caracterizó desde el punto de vista jurídico turístico por un gran número de normas turísticas.
Se amplio el ámbito turístico al dividirse esta competencia entre dos Direcciones Generales: la
de Promoción del Turismo y la de Empresas y Actividades Turísticas.
En ese momento se pone de manifestación el mayor papel limitador y sancionador de la

Administración del Estado en el sector del turismo, frente a la mayor labor de fomento del
periodo anterior: multas por falta de autorización de funcionamiento, aplicación de tarifas extra
o infracciones de normas laborales.
En 1970 se reestructura la Comisión Interministerial de Turismo, poniéndose de manifiesto la

complejidad de coordinar y promover un sector en el que se hallaban implicados otros muchos.
Su pleno se presidia por el Subsecretario del Departamento y en el que se integraban como
vocales representantes de sectores muy diversos. Además del Pleno se creó la figura del
secretario gestor que asistía con voz y voto a las reuniones y tenía por misión básicamente la de
llevar la organización administrativa del organismo.
En 1962 se crea el Instituto de Estudio Turisticos y en 1963 la Escuela Oficial de Turismo. En esta
época también se mejora la organización interna de los departamentos competentes en materia
turística y se advierte mayor voluntad política por hacer eficaces las innumerables disposiciones
turísticas sectoriales, controlando y sancionando las infracciones cometidas ante lo importante
que para nuestra economía se va manifestando la industria turística.
26
Así, se determinaron las competencias estatales sobre la materia turística, se aprobó el Estatuto
Ordenador de las Empresas y Actividades turísticas Privadas; se creó el denominado registro de
Empresas y Actividades turísticas; el Registro de denominaciones Geo-turísticas, se reglamentó
el ejercicio de actividades turístico-informativas privadas…
En esta etapa también se ofrece una ordenación más completa de los diferentes sectores.
De 1970 a 1974 son de destacar las disposiciones relativas a la Agrupación Sindical de Centros
de Formación turística, la fijación de los requisitos mínimos de infraestructura en los
alojamientos, la implantación de sistemas electrónicos de gestión de servicios turísticos, la
regulación de la declaración de Paradores y Albergues colaboradores o la aprobación del
Estatuto de los directores de establecimientos
De 1974 a 1975 Pío Cabanillas, decide coordinar las tareas desempeñadas por ambas Direcciones
Generales turísticas a través de un Comisario Nacional. Pero al ser sustituido por León Herrera
y Esteban en octubre de 1974 esta creo una tercera Dirección General de Servicios.
Ese también es un periodo de expansión hacia el exterior de las disposiciones turísticas, se

ratifican los Estatutos de la OMT, se aprueban medias de ordenación de la oferta turística, se
ordenan centros de iniciativa turísticas y se crea el Registro especial de empresas turísticas
exportadoras.
4.2.6. El desdoblamiento territorial de la organización administrativa turística tras la

Constitución Española de 1978.
Desde 1975 a la actualidad los cambios producidos en el seno de la organización turística estatal
son consecuencia en gran parte de la desaparición del antiguo Ministerio de Información y
turismo y de su Dirección General de Servicios.
A partir de esas desapariciones, la materia turística, se hace “peregrina”, vagando de un

Ministerio a otro: Ministerio de comercio; Ministerio de Transportes y Comunicaciones;
Ministerio de Turismo y Comunicaciones, Ministerio de Economía…
La constitución española de 1978 supuso un cambio definitivo en lo que a la organización

administrativa competencial ser refiere, art. 148.1.18, al acoger un nuevo régimen competencial
de la promoción y ordenación del turismo, obligando así a las Comunidades Autónomas al
establecimiento de una organización administrativa turística reproducida en todas ellas en a
práctica de forma muy similar.
27
La estructura organizativa estatal turística se integra actualmente mediante el Real Decreto

34/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio
de Industria, Energía y Turismo.
En su art. 6, señala que la Secretaría de Estado de Turismo llevará a cabo cuantas acciones sean
precisas para la definición, desarrollo, coordinación y ejecución de las políticas turísticas del
Estado, sin perjuicio de las competencias de la Comisión Interministerial de Turismo, así como
las relaciones turísticas internacionales, públicas o privadas, y la cooperación turística
internacional, en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
Queda adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a través de la Secretaría de Estado

de Turismo, el organismo autónomo Instituto Turismo de España. Corresponde a la Secretaria
de Estado de Turismo la presidencia del Instituto de Turismo de España y como tal la lata
dirección y la representación del organismo.
Como órgano de asistencia inmediata al Secretario de Estado de Turismo, existe un Gabinete,

cuyo director ostenta el rango de subdirector general, y para el asesoramiento jurídico de la
Secretaria de Estado de Turismo existirá una Abogacía del Estado.
5. La nueva organización administrativa del turismo.
La especialidad y singularidad de la materia turística ha generado la necesidad en las

Administraciones Publicas territoriales de ir hacia nuevos modelos de organización institucional
del sector, con una mayor descentralización de las funciones relativas al mismo, y de otro lado,
buscando el apoyo de la empresa privada o el asesoramiento de organizaciones consultativo.
Por ello, junto a la Administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Entes

Locales), nos encontramos con otro tipo de Administraciones turísticas que vienen
desarrollando gran parte de la actividad de fomento e incluso de la actividad de ordenación del
sector turístico y que tienen su cobertura en la propia Ley de Bases de Régimen Local o en las
propias leyes de cada Comunidad Autónoma o de creación. Entre ellas están:
- Patronatos o Agencias de turismo, que acostumbran a constituirse como

organismos públicos, ya sean organismos autónomos o entidades públicas
empresariales.
- Sociedades públicas de turismo, que son sociedades mercantiles, normalmente
de carácter local, con mayoría pública del capital social y que se rigen por el
28
Derecho privado, salvo en las materias presupuestarias, contables y de control

financiero y de contratación.
- Consorcios: entes dotados de personalidad que agrupan a entidades públicas de
diferente orden con entidades privadas sin ánimo de lucro para instalar o
gestionar servicios de interés local.
- Consejos de turismo, adscritos normalmente a las propias Consejerías de
turismo o las competencias en materia turística, cuya misión es informar y
asesorar sobre la materia turística en la Comunidad Autónoma.
La mayor complejidad del organigrama administrativo en la gestión de la competencia turística

nos obliga a indagar en cada territorio sobre las instituciones específicas que lo gestionan, ya
sean territoriales, institucionales o consultivas.
29
TEMA II. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA SOBRE EL

TURISMO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.
I. Los trabajos parlamentarios de las cortes constituyentes en

materia de competencia turística.
Conocer cómo se elaboró el texto constitucional en lo referido a la competencia turística, resulta

de gran interés, puesto que hoy muchos de esos argumentos pueden contrastarse como
criterios validos o no tan validos en relación con el sector turístico que tenemos y queremos
tener.
 En el Anteproyecto de Constitución (1978) no se recogía un listado competencial como

el contenido ahora en el artículo 148 CE.
 El artículo 137 del Anteproyecto se limitaba que “la regulación y administración de las
materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución, podrá
corresponder a los territorios autónomos en virtud de sus respectivo Estatutos”.
 Posteriormente, el art. 138 definía de modo similar a como lo hace hoy el art.149 CE las
competencias exclusivas del Estado, sin que en él se mencionara la materia turística. Ello
conducía a atribuir la materia turística a los territorios Autónomos; salvo un artículo que
recogía que los poderes públicos facilitarán la adecuada utilización del ocio”.
 Fraga Iribarne, del grupo parlamentario Alianza Popular, puso de manifiesto la
necesidad de que la constitución recogiera un listado de competencia de las regiones
autónomas.
 Por su parte, el grupo socialista proponía que en el texto constitucional apareciera un
listado con la legislación exclusiva de las Cortes y ejecución del gobierno, un listado con
las competencias compartidas entre los órganos centrales y los territorios autónomos,
dentro de este último grupo aparece la competencia sobre turismo, deportes, ocio y
espectáculos.
 Posteriormente a este texto se propusieron diferentes enmiendas referidas al turismo.
2. La competencia turística en la Constitución Española de 1978. Su

carácter multidisciplinar.
30
 La Constitución española de 1978 altera de forma radical del mapa competencial en lo

que a la materia turística se refiere.
 El art. 178.1.18 dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir de modo
exclusivo competencias en materia de “promoción y ordenación del turismo dentro de
su ámbito territorial”.
 El art.149, relativo a las competencias del Estado, no contiene referencia expresa al
turismo ni directa ni indirectamente.
 A partir de ambos preceptos constitucionales, los estatutos de Autonomía de todas las
comunidades autónomas asumen competencias exclusivas en la materia turística.
 Sin embargo, el problema surge debido a que hay muchos sectores distintos en los que
el turismo influye y a su vez es influido por otras materias, que desde el punto
competencial pueden corresponder a una u otra Administración, como, por ejemplo,
sanidad e higiene, urbanismo, deporte…
 Asimismo, la propia competencia turística se integra en competencias de la Unión
Europea exclusivas, tales como aduanas, política de competencia, política monetaria o
comercial o bien competencias compartidas, tales como la agricultura, los transportes,
las redes transeuropeas, la energía, etc.
 La pluralidad de los sectores de nuestro ordenamiento que se ven afectados por el
ordenamiento turístico que obliga a los agentes y Administración turística a llevar a cabo
una compleja labor de integración.
 Además, por otro lado, la Constitución dispone en su artículo 149.3 que las materias no
atribuidas expresamente al Estado por la Constitución, como la materia genérica del
consumo, pueden corresponder a las comunidades autónomas en virtud de sus
respectivos Estatutos y las materias no asumidas por los Estatutos de Autonomía
corresponderán al estado, “cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto, sobre las
de las CC.AA., en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas. El
derecho estatal será, supletorio del Derecho de las CC.AA.
3. Doctrina constitucional relativa a la distribución competencial en

materia turística.
 La distribución de competencias en materia turística no resulta pues fácil, no tanto por

el tenor literal de los preceptos constitucionales como por la propia complejidad del
fenómeno turístico en una exclusiva competencia.
31
 En un primer momento el Estado interpreto que no toda la materia turística debía ser
de competencia exclusiva autonómica, por lo que vino a asumir competencias,
básicamente en el terreno promocional exterior.
 El tribunal Constitucional ha tratado de trazar los limites competenciales, si bien el

análisis de su jurisprudencia no se concluye fácilmente en los criterios que hayan de
seguirse en esa delimitación competencial. No existe un parámetro general que permita
sentar principios indiscutibles sobre la materia.
 O sea, se concluye la existencia de una Administración autonómica del turismo que va a

ser la que asuma las diferentes potestades administrativas turísticas. Pero, aunque esto
es básicamente así, el estado también se reserva competencias que directa o
indirectamente inciden sobre la materia.
La distribución de competencias no resulta fácil debido a la complejidad que supone integrar el

fenómeno turístico dentro de una única competencia. La Administración del Estado no
interpreto en primera instancia que toda materia turística debería ser objeto de competencia
exclusiva autonómica, por lo que, alegando el art. 149.1.10 (régimen aduanero y arancelario;
comercio exterior) venía a asumir competencias sobre el turismo básicamente en el terreno
promocional exterior.
El problema se fue resolviendo poco a poco más por la vía de los hechos que por vía del Derecho.
Las CCAA empezaron a asistir a ferias internacionales y a realizar viajes de promoción al
extranjero.
En todo caso el establecer las competencias del Estado en materia turística no es fácil, aunque
está claro que:
- Sigue siendo de competencia estatal en materia tursitica todo aquello que no

se ha transferido a las CCAA.
- Al estado le corresponde la función de definición de una estrategia nacional en
materia turística en coordinación con las CCAA y entes locales. Para ello existen
diversos instrumentos para que la coordinación se logre como es el Registro de
Denominaciones Geoturisticas común para todo el territorio nacional.
32
- Coexisten las CCAA con competencia exclusiva en materia turística con Ciudades
Autónomas (Ceuta y Melilla) que al no tener competencia exclusiva en materia
turística se van a regir por la legislación estatal.
Pero sin duda, ha sido el Tribunal Constitucional el que ha desempeñado un papel definitivo a la
hora de determinar los limites competenciales en la materia, pero no lo ha hecho sentando
principios indiscutibles sino más bien estableciendo limites negativos a partir de casos
concretos, como, por ejemplo:
- Conflicto positivo de competencia promovido por Cataluña, Canarias y Valencia

sobre la distinción especial para los hoteles, como elemento promocional, de
“Recomendado por su calidad”. ¿A quién corresponde esta competencia, a las
CCAA o al Estado? ¿Es materia exclusiva de turismo y por lo tanto competencia
de las CCAA? ¿O bien se engloba dentro del comercio exterior y ordenación
general de la economía y, por lo tanto, competencia del Estado?
- Conflicto positivo de competencia formulado por Cataluña sobre la concesión

de ayudas y subvenciones en materia de turismo, en el cual se discutió el alcance
de las competencias estatales para otorgar ayudas y subvenciones en materia
de turismo.
- Conflicto positivo de competencias promovido por la Junta de Galicia en

relación con varias órdenes del Ministerio de Transportes, Turismo y
Comunicaciones, sobre ayudas y subvenciones en materia de turismo. La
sentencia 75/1989 dice:
 La regulación genérica de las ayudas entra dentro de la competencia
estatal de ordenación general de la Economía, pues cumple un objetivo
de la política económica.
 La gestión de las ayudas es competencia autonómica salvo que la
gestión centralizada sea imprescindible para garantizar su efectividad.
- Conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Nación en

relación con la Orden del Gobierno de Cantabria, sobre convocatoria de
exámenes para guías y guías intérpretes. La sentencia 122/1989 concluye que:
33
 La habilitación de guías y guías intérpretes de turismo forma parte de la

ordenación del turismo en un determinado ámbito territorial. La Orden
impugnada no regulaba ninguna titulación académica.
 La competencia estatal se vincula directamente a la existencia de las

llamadas profesiones tituladas. La actividad profesional de los guías y
guías-intérpretes de turismo no constituye una profesión titulada. Se
trata de una licencia cuyo otorgamiento está directamente vinculado al
interés público en la ordenación del turismo que corresponde tutelar a
la Comunidad Autónoma.
 En materia de Paradores de turismo. Sigue, pues, hoy siendo difícil

mantener el apoyo jurídico a cualquier tesis que se adopte en relación
con la competencia en esa materia.
Mas allá de las medidas de fomento turístico y de la titularidad de otras competencias que
indirectamente afecten al turismo, el estado carece de competencia turística propia.
En último extremo, como consecuencia de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (derivada de una

directiva de la UE), el Real Decreto estatal 39/2010, derogó diversas normas estatales
reguladoras directas de materia turística.
Un conflicto de competencia será positivo cuando las dos partes implicadas (en este caso el
estado y CCAA) quieren asumir una determinada competencia; el Tribunal deberá decidir de
quien es competencia.
Un conflicto de competencia será negativo cuando ninguna de las dos partes quiere asumir una
determinada competencia (el Estado dice que una determinada materia es competencia
autonómica y la CCAA dice que es competencia estatal).
1. Competencia comunitaria sobre el sector turístico.
La unión europea ha asumido competencia de tipo programático en el marco de las suyas

propias. El tratado de la UED firmado en Maastricht el 7.2.1992 reconoce por primera vez como
actuación necesaria para la CE toda una serie de medidas en esta materia.
34
Hasta la fecha la acción comunitaria ha sido básicamente dirigida a adoptar medidas

promocionales del sector turístico.
La competencia de la UE se centra exclusivamente en un direccionamiento general de la política

turística a nivel comunitario.
Del diseño competencial que hace la CE de 1978 respecto a la materia turística se concluye que
la Administración autonómica del turismo será la que asuma las diferentes potestades
administrativas, aunque el Estado se reserva ciertas competencias que, de un modo u otro
inciden sobre el turismo, igual que sucede con la UE, la cual según el Plan PICTE (Plan Integral
de Calidad del Turismo Español 2000-2006), y dado el carácter multidimensional del turismo
decide multitud de cuestiones de gran interés para el sector turístico.
La Unión Europea (UE) ha asumido competencias de tipo subsidiario sobre el turismo. Ya con la
creación de la Comunidad Económica en 1957 y más adelante en el Tratado de la UE firmado en
Maastricht en 1992 y en el Tratado de Ámsterdam de 1997:
- El carácter transnacional del turismo es que el justifica la necesaria actuación

comunitaria de coordinación en esta maleta.
- La necesidad de corregir distorsiones de la competencia o evitar restricciones
encubiertas del comercio, así como el interés comunitario por reforzar la
cohesión económica y social y el hecho de que esto se pueda lograr mejor con
la acción comunitaria vienen motivando su intervención si bien hasta ahora está
siendo subsidiaria de la intervención de los estados.
Gran parte de las medidas que han ido adoptando por la UE inciden también sobre el turismo
de forma indirecta, en cuanto que el título habilitante ha sido o bien del sector agrario, o del
medioambiente o de la propia ordenación urbanística.
En este sentido la acción de la UE ha ido básicamente dirigida a adoptar medidas promocionales

del sector, básicamente con ayudas de los instrumentos de financiación comunitaria (fondos
estructurales, fondos de cohesión, iniciativas y programas comunitarios).
Por tanto, la competencia comunitaria no es una competencia normativa o de ordenación del

sector turístico, sino una competencia de tipo complementario, de apoyo o de coordinación
entre los diferentes Estados. Hasta el momento su competencia se centra exclusivamente en un
direccionamiento general de la política turística, tratando de evitar el fraude en la aplicación de
inversiones comunitarias sobre el sector o que trata de mejorar la seguridad y derechos de los
consumidores, sin perjuicio de su competencia directa sobre otros muchos ámbitos que inciden
35
sobre el turismo. La resolución del Parlamento Europeo de 29 de noviembre de 2007 “sobre una
nueva política turística en la UE hacia una mayor colaboración en el turismo europeo”, nos pone
de manifiesto los sectores sobre los que puede incidir la legislación comunitaria en el turismo:
en política de visados, estadísticas, armonización de normas de calidad, sistemas de gestión de
calidad, protección de los consumidores, turismo termal, turismo accesible, turismo sostenible
desde el punto de vista social, económico y ambiental, derechos de los pasajeros, promoción de
destinos turísticos europeos, desarrollo del turismo y política de financiación.
Cualquier aproximación al turismo desde la óptica del derecho comunitario ha de tener como
punto de partida la circulación de las personas de los Estados miembros, presupuesto
fundamental para la práctica del turismo transnacional. La libertad de establecimiento y, sobre
todo, la libre prestación de servicios completan la libre circulación y libertad de residencia en el
territorio de la Unión se configuran como derecho de los ciudadanos de la Unión, el turista ha
superado estos posibles escollos, tanto en su condición de viajante como de residente, puesto
que la libertad de circulación le permite desplazarse por cualquier medio, libremente por el
territorio de la Unión -sin fronteras ni aduanas interiores- y el derecho a residir libremente
supone asimismo la posibilidad de establecimiento de residencia en cualquier Estado miembro
diferente del que se es nacional. La UE sigue trabajando en la dirección de influir sobre el sector
turístico y el turista por la vía de incidir y regular de forma más bien dispositiva – este y otros
sectores, y así, con carácter ejemplificativo – ha venido dictando diversas disposiciones de
carácter normativo y no normativo:
- Comunicación relativa a la aproximación de las disposiciones legales,

reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a
embarcaciones de recreo.
- Directiva que establece la denominada ventanilla única.
- Directiva relativa a la gestión de la calidad de las aguas de baño.
- Agenda 21.
- Carta Europea para el turismo sostenible y Responsable.
- Una política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo
europeo”
- Directiva relativa a la protección de los consumidores con respecto a
determinados aspectos de los contratos de aprovechamiento por turno de uso
turístico de adquisición de productos vacacionales de larga duración, de revente
y de intercambio.
36
- Reglamento por el que se establece un código de conducta para los sistemas

informatizados de reserva.
- Directiva relativa a las acciones de cesación en materia protección de los
intereses de los consumidores.
- En materia de transportes, hay múltiple normativa comunitaria. Como el último
Reglamento, que completa las normas básicas comunes sobre la seguridad de
la aviación civil.
- Criterios ecológicos para la concesión de la etiqueta ecológica comunitaria a los
servicios de alojamiento turístico.
- Comunicación “Europa primer destino turístico del mundo: un nuevo marco
político para el turismo europeo”.
- Comunicación: “Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador”.
- Resolución sobre la elaboración de una posición común ante la conferencia de
naciones Unidas, sobre un desarrollo sostenible.
Por otro lado, la UE por la vía de la aplicación de Fondos Comunitarios, programas e iniciativas,
direcciona la política turística de los estados miembros.
2. Competencia turística de las entidades locales.
La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) atribuye a los municipios la posibilidad
de realizar actuaciones en materia de “actividades o instalaciones culturales y deportivas;
ocupación del tiempo libre, y turismo, gozando de autonomía para la gestión de sus intereses.
Algunas de estas actuaciones, que inciden directa o indirectamente en el turismo constituyen,

además, un deber para los municipios que cuentan con una población determinada como el
alumbramiento, recogida de residuos, abastecimiento de agua potable, transporte colectivo
urbano de viajeros, etc.
Está pues en manos de la Administración competente sobre el turismo (las CCAA) la delegación
en los municipios del ejercicio de esta competencia en la medida que afecte a sus intereses
propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcanza una mayor
participación ciudadana.
Sin embargo y frente a lo que constituye el reparto competencial, es claro que la incidencia del
turismo tiene un ámbito territorial que poco tiene que ver con la distribución de competencias
37
que se opera a nivel constitucional, porque es en concretos lugares -municipios- donde opera el
fenómeno turístico. De ahí que las Ordenanzas municipales sean uno de los principales
instrumentos de ordenación del turismo: de la planificación de la política turística,
medioambiente y salubridad municipal y, como no, con el urbanismo.
No obstante, las leyes de las CC.AA pueden establecer regímenes especiales para ciertos
municipios pequeños o de carácter rural o aquellos que reúnan unas ciertas características que
lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico, o el predominio en su término de
actividades turísticas, mineras, industriales u otros semejantes.
Esto ha hecho surgir a efectos promocionales y de coordinación la figura del demonio Municipio
turístico, cuya declaración corresponde a las CC.AA., en el ámbito de sus territorios sin que ello
afecte a la atribución de más facultades a los municipios que las determinadas en las propias
leyes de ordenación turística autonómicas, o bien en el marco más general, de la planificación
turística a la que debemos remitirnos para conocer que CC.AA. tienen prevista la figura. Un
ejemplo de lo que se considera municipio turístico está en la Ley Gallega de turismo 14/2008 de
3 de diciembre, cuyo artículo 20 nos refiere a la categoría de Ayuntamientos turísticos, que serán
los que cumplan como mínimo una de las siguientes condiciones:
a) Que el promedio ponderado anual de población turística sea superior al 25% del número
de vecinos y que el número de plazas de alojamiento turístico y de plazas de 2ª
residencia sea superior al 59% del número de vecinos.
b) Que el término municipal incluya un área territorial que tenga la calificación de recurso
de interés turístico.
c) Que acrediten contar, dentro de su territorio, con algún evento o servicio turístico
susceptible de producir una atracción turística que genere una cantidad de visitantes
cinco veces superior a la población.
También existe el denominado municipio turístico sostenible, creado con el fin de integrar al
municipio turístico con las exigencias medioambientales y en este sentido el Programa de
Naciones Unidas para el medio ambiente (PNUMA) adopta la estrategia para el logro de un
turismo sostenible, a nivel local dentro del denominado programa 21 Local. Se trata de
promover, entre los organismos gubernamentales y la industria, el desarrollo de instrumentos
de turismo sostenibles para la gestión de zonas protegidas o de carácter delicado, y el apoyo a
la aplicación de acuerdos ambientales de zonas protegidas o de carácter delicado, y el apoyo a
la aplicación de acuerdos ambientales multilaterales pertinentes para el turismo, iniciativa a la
que se han adherido en nuestro país un buen número de entes locales, con el objetivo de
38
aumentar la competitividad turística local, conservando y mejorando las características

medioambientales de los mismos.
Categorías diferentes al municipio turístico son los municipios de preferente uso turístico o
zonas turísticas saturadas.
La principal novedad de las nuevas leyes turísticas es que empiezan a delimitar las competencias
turísticas de sus diferentes entes locales (comarcas, municipios, etc.), como por ejemplo la Ley
Aragonesa de Turismo 6/2003, la ley de turismo de Castilla y León, la ley de desarrollo y
modernización del turismo de Extremadura o la ley andaluza.
3. La competencia autonómica sobre el turismo.
Ya sabemos que la materia turística está configurada como competencia exclusiva autonómica
en virtud de lo dispuesto en el art. 148.1.18 de la CE, a nivel normativo como de ejecución.
Eso supone la atribución a las CC.AA. del conjunto de potestades administrativas en la materia.
Sin duda la norma sancionadora autonómica habrá que atenerse al art.149.1.1. CE, por lo que
no podrá introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los
que, ya recogidos en la normativa válida para todo el territorio, debiendo atenerse el
procedimiento sancionador al procedimiento administrativo común, que es el de configuración
estatal.
Y por supuesto deberán respetar siempre el principio constitucional de legalidad en virtud del
cual” nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento
de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
en aquel momento.
Por tanto, la competencia estatal es residual.
El artículo 148.1.18 CE establece como competencia de las CC.AA. la “promoción y ordenación

del turismo en su ámbito territorial”, lo que implica la competencia exclusiva tanto sobre la
promoción como sobre la disciplina y la sanción turística.
Es una competencia exclusiva, normativa y ejecutiva de la CC.AA. en el ámbito de sus territorios

respectivos. Al ser competencia exclusiva va a tener poder sancionador, y así la Sentencia
Tribunal Constitucional 87/1985 establece que “las CC.AA. pueden adoptar normas
administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de
39
que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este
ámbito del derecho sancionador:
- La norma sancionadora autonómica se atendrá al artículo 149.1.1 CE, de modo

que no podrá introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento
razonable, de los ya recogidos en la normativa válida para todo el territorio.
- El procedimiento sancionador se atendrá al “administrativo común”, cuya
configuración es de exclusiva competencia estatal.
Esta cobertura competencial ha hecho que todas las CC.AA. hayan legislado en materia turística,
bien en el ámbito general de ordenación turística, bien en el caso de disciplina y sanción,
respetando el principio de legalidad del art. 25.1 CE, según el cual “nadie puede ser condenado
o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.
Por tanto, la competencia estatal en materia de turismo es residual al verse derogadas las
ultimas normas que se aplicaban con carácter supletorio en algunos supuestos y territorios
como Ceuta y Melilla que carecen de ley autonómica aplicable (no son CC.AA., sino ciudades
autónomas).
- Para estas ciudades la situación normativa es precaria, pues si bien en los

respectivos decretos de traspaso competencial a ambas ciudades prevén que
estas ejecuten la legislación del Estado en materia, por ejemplo, de agencia de
viajes, lo cierto es que la regulación estatal de esta materia ha sido derogada.
- Aunque ambas ciudades han aprobado sendos reglamentos de turismo, en ellos

no se regula a los agentes turísticos como sucede en las leyes autonómicas. Se
trata de reglamentos basados en el art. 25.2 m de la ley de Bases de Régimen
local, en cuanto que este precepto atribuye al municipio competencia de
materia de ocupación del tiempo libre y el turismo.
- Las exigencias derivadas de la ley estatal 17/2009, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio, ha sido la razón de la necesaria
aprobación de sendos reglamentos para que en estos territorios sea una
realidad ese libre acceso para la prestación de los servicios turísticos.
40
TEMA III. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE FOMENTO. LA

PLANIFICACIÓN. EL ARBITRAJE Y LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO
TURÍSTICO.
1. Las actividades de promoción y de fomento turístico.
La actividad administrativa puede consistir en:
 Una actividad reglamentadora o normativa que implica que el ejercicio de su potestad

para dictar normas reglamentarias con relación a determinados asuntos respecto a los
que tiene potestad normativa.
 Puede ser una actividad de limitación o policía, que supone la restricción de la libertad,
los derechos o la actividad de los particulares, mediante autorizaciones, aprobaciones,
admisiones, homologaciones, visados, etc.
 Una actividad de fomento, mediante la que se trata de estimular mediante diversas
técnicas (premios, distinciones, subvenciones, ayudas) El ejercicio de una determinada
actividad que se oriente al cumplimiento de determinados fines de interés general.
 Una actividad de prestación o de servicio público, en la que la Administración organiza
y ejerce el nombre propio la realización del servicio.
 Actividad sancionadora mediante la que la Administración impone una sanción
administrativa por la existencia de una previa infracción o conducta antijuridica del
destinatario de la misma.
 La de arbitraje, en la que la Administración Pública media entre los intereses y derechos
de los particulares.
 La actividad de planificación, orientando en un determinado sentido lo que se quiere
hacer, pero en la que habrá que estar a los tipos de planes, ya que algunos tienen
naturaleza más reglamentaria y, sin embargo, otros son meras concreciones limitadores
de derechos (actividad de limitación).
1.1. Orígenes de la actividad de fomento en nuestro país.
Surgen actividades administrativas como consecuencia, básicamente, del interés por suplir la
falta de iniciativa privada en inversión turística:
41
1. Comisión nacional para Fomento del Turismo en 1905, pone el acento en ese interés
administrativo por fomentar el turismo, por su intervención fue poco real por la falta de
medios materiales con los que contó.
2. Comisaria Regia, amplio sus potestades en el terreno del control turístico en su vertiente
patrimonial – artística y extendió sus facultades de fomentar el turismo con el objetivo
de coordinar los diversos organismos competentes en la materia turística.
3. Patronato Nacional de Turismo, incidió con mayor intensidad en el objetivo de fomentar
el turismo, contribuyendo a firmar el prestigio de España entre los turistas que visitaban
nuestro país. De este periodo es la política de intervenir en la edificación de hoteles en
determinados lugares y con determinada calidad y se aprueba un Plan General de
Paradores.
En estos primeros tiempos la actividad administrativa originaria en materia turística fue de

esa naturaleza y no de control o sanción, como ocurre a partir de la Guerra Civil.
Desde finales de los años treinta, disminuye la actividad de fomento y aumenta la

intervención de limitación administrativa. Se establece el Ministerio de Información y
Turismo con facultades de propaganda y publicaciones, deportes, alojamientos, transporte
y comunicaciones.
El fomento acoge como uno de sus instrumentos la denominada promoción turística, cuyas
actuaciones suelen recibir un tratamiento normativo separado del que recibe el fomento
genérico en materia turística. La Ley de Ordenación Turística de Madrid, define la promoción
como el conjunto de actividades y medios a través de los cuales la Conserjería competente
“favorece la demanda de servicios turísticos” y “apoya la comercialización de los productos
turísticos regionales en el ámbito nacional e internacional” y define el fomento como la
actividad encaminada a la “potenciación de la oferta turística en la Comunidad de Madrid a
través de medidas concretas tendentes a la mejora de la competitividad, el empleo, la
internalización de las empresas y sus profesionales”.
En este sentido la creación instituciones como el Instituto de Estados Turísticos, el Instituto

de Turismo de España y la Escuela oficial de turismo son medidas de tipo institucional cuyo
objetivo versa en estudiar, enseñar y lograr la participación en la materia turística.
Posteriormente la Constitución de 1978 hace explicito el titulo competencial de las CC.AA.

en materia de promoción turística en su art. 148.1.18, siendo común que se trate está de
una competencia delegada a las entidades locales en virtud de su auténtica naturaleza de
destino turístico.
42
Las leyes de ordenación turística autonómicas tienen como uno de sus objetivos la acción
de promoción y fomento del turismo, así como la actividad turística empresarial.
Las fórmulas que han servido para promocionar o fomentar han sido siempre muy diversas:
premios, concursos, fiestas de promoción y distinciones, ayudas, becas y subvenciones…,
pero el incentivo económico es la fórmula más utilizada, puesto que sin duda es el
procedimiento más eficaz de ayuda al sector y a su vez, supone un direccionamiento y
control de esa actividad económica por los cauces que desea la Administración competente.
Cualquier tipo de actividad administrativa sobre el turismo tiene potencialidad para su

fomento, en la medida que la reglamentación, el arbitraje su planificación control y sanción
administrativas tienen por objeto genérico, aunque indirecto, la prestación de un servicio
turístico de calidad, aspecto que constituye el objeto inmediato de la medida de fomento
administrativo.
2. La distribución competencial del fenómeno turístico.
El Tribunal Constitucional se ha encargado de delimitar la competencia del Estado en este

terreno, competencia que de alguna forma ha podido llevar a invadir la titularidad autonómica
de promoción turística debido a su incidencia en el comercio exterior o en la ordenación general
de la Economía.
 Las medidas de fomento pueden proceder de diferentes instancias (Estado, CCAA, Unión
Europea…)
 En todo caso, la gestión de esas medidas es competencia de las CC.AA., salvo que su
gestión centralizada (Estado) sea imprescindible para garantizar su efectividad. No
obstante, cabe la gestión indirecta a través de entidades colaboradoras: sociedades
estatales, corporaciones de derecho público, fundaciones o personas jurídicas.
2.1. La competencia estatal de fomento turístico.
A nivel de competencia estatal, La Secretaría de Estado de turismo, bajo la dirección del Ministro
de Industria, lleva a cabo cuantas acciones son precisas para la definición, desarrollo,
coordinación y ejecución de las políticas turísticas del Estado, sin perjuicio de las competencias
de la Comisión Interministerial de turismo, así como las relaciones turísticas institucionales de
la Administración del Estado con organizaciones internacionales públicas o privadas, y la
43
cooperación turística internacional. El organismo autónomo Instituto de Turismo de España

(TURESPAÑA) que tiene funciones de promoción exterior del turismo, está adscrito al Ministerio
de Industria, Energía y Turismo, a través de la Secretaria de Estado de Turismo.
Las herramientas para la realización por parte del Estado de esa labor de fomento turístico son
muy variadas: planes, convenios de colaboración, subvenciones, autorizaciones para certificar
normalización de empresas o servicios turísticos, etc.
Resultado del necesario acuerdo que en este terreno debía producirse entre la Administración
del Estado y las CC.AA. fue el Plan Marco de Competitividad del Turismo español (Plan FUTURES)
que en 1992 se trazó el objetivo de establecer las estrategias necesarias para la consolidación
del turismo español como sector económico con una gran capacidad competitiva en los
mercados internacionales. De 1999 a 2006 el plan Integral de Calidad del Turismo Español
(PICTE) sustituye al plan Futures como plan de calidad de destinos, productos y servicios
turísticos, con importantes inversiones de los Ministerios de Medio Ambiente y Fomento.
La competencia estatal de fomento de turismo en la actualidad se concreta en el Plan Nacional

e Integral de Turismo para el periodo de 2012 – 2016, compuesto por 6 ejes, 28 medidas y 104
acciones, lo que supone un importante fomento en las siguientes líneas.
 Fomento de la marca España.

 Orientación al turista en el marco del Plan, para el logro de una mayor fidelización,
generando incentivos a la repetición del destino.
 Apoyo a ofertas y destinos.
 Fomento de la homogeneización en la clasificación de establecimientos.
 Fomento de una mayor participación de los empresarios turísticos en el Sistema de
Calidad Turístico español.
 Favorecimiento de la corresponsabilidad público-privada, que lleva a la mención del
impacto turístico en las memorias económicas de los proyectos normativas que se
aprueben y asimismo a la armonización de la normativa turística.
En la forma de convenios de colaboración para el desarrollo de planes de dinamización o

excelencia, el Estado promociona el turismo e iniciativas turísticas en determinadas partes del
territorio y lo lleva a cabo de manera conjunta con las Conserjerías de Turismo de las CC.AA.,
ayuntamientos o asociaciones privadas de este territorio.
También, como parte fundamental de su labor de promoción conjunta en todo el territorio, el

Estado vienen autorizando a determinadas Asociaciones para que certifiquen la normalización
44
de determinados establecimientos turísticos: balnearios, servicios turísticos de tiempo

compartido o servicios de esparcimiento, ocio y turismo activo.
2.2. La competencia autonómica de promoción turística.
En casi todas las leyes de ordenación turísticas de las CC.AA. se concretan medidas de fomento
y promoción turística tales como:
- Programas de fomento y apoyo técnico que estimulen la fusión y concentración

de empresas, su modernización, saneamiento o la difusión de manifestaciones
culturales.
- Acciones sobre la imagen, mediante estrategias de promoción que sostengan
una imagen de calidad de la Comunidad como destino turístico.
- Acciones sobre sectores de turismo especifico, como el turismo de compras.
- Acciones sobre actividades de municipios en cuyo territorio existan núcleos
turísticos con carencias en infraestructuras, equipamientos o servicios:
elevación de categoría de establecimientos, etc.
- Programas y acciones de protección del medio ambiente y conservación de la
naturaleza.
- Subvenciones a familias e instituciones sin ánimo de lucro para el lanzamiento
de rutas turísticas y creación y modernización de infraestructuras náutico-
deportivas.
- Becas de estudios para prácticas en las oficinas de turismo.
- Subvenciones para la reconstrucción de viviendas rurales y modernización de
balnearios.
- Subvenciones a empresas hoteleras privadas para finalizar los proyectos
específicos.
- Subvenciones a empresas privadas para el fomento del turismo de naturaleza.
- Ayudas para la creación de infraestructuras para actividades de tipo turístico,
cultural y de recreo, vinculadas al mar.
- Subvenciones para la creación de establecimiento de turismo rural.
- Becas para estudios e investigación sobre materias turísticas.
Con un mayor alcance, hay CC.AA. que, como en el caso andaluz, han procedido a ampliar la
perspectiva de su estrategia promocional del turismo, aprobado una Estrategia de Turismo
sostenible como un instrumento que, si bien es de planificación estratégica, contiene la
45
previsión de medidas de fomento concretas como los denominados programas de turismo

sostenible, Iniciativas de Ciudades Turísticas, etc.
Por otro lado, la organización territorial del fomento acoge formas bien distintas según las
CC.AA. En la C.A. Navarra o en la balear la organización turística cuenta con diversos órganos y
entes:
- El consejo de turismo de Navarra: órgano consultivo y asesor.

- La comisión Interdepartamental de turismo: órgano de coordinación en la
materia.
- Los consorcios Turísticos: foros de encuentro, coordinación y trabajo común de
las entidades municipales y las empresas privadas del sector turístico en el
medio local.
2.3. La promoción turística en el seno de la Comunidad Europea.
En el marco comunitario europeo también han sido muy diversas las medidas que directa o
indirectamente han tratado de fomentar el turismo en el ámbito de los Estados miembros, pero
las mismas se atienden al principio de subsidiariedad y suponen acciones muy diversas. El
principio de subsidiariedad supone que la UE sólo intervendrá en la medida en que los objetivos
de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados
miembros y puedan lograrse mejor en el nivel comunitario.
El objetivo de todas estas acciones ha sido mejorar la calidad y la competitividad de la oferta

rustica, comunitaria no olvidando la idea de que el turismo contribuye a las cohesión económica
y social en la Comunidad. De este modo se han adoptado diversas acciones:
- Acciones para la mejora del conocimiento del ámbito del turismo y

consolidaciones de la coherencia de las acciones.
- Acciones relativas al escalonamiento de las vacaciones.
- Acciones transnacionales.
- Acciones para apoyar las iniciativas que mejoren la información destinada a los
turísticas, y su protección en sectores específicos: sistemas de clasificación,
existentes, sistemas de señalización, multipropiedad a tiempo compartido,
sobrecontratación, etc.
- Acciones de turismo cultural relacionadas con la creación de nuevos itinerarios
culturales o el intercambio de experiencias en materia de técnicas de gestión de
46
visitantes, e incluso de intercambio de experiencias entre agentes turísticos e

instituciones culturales.
- Acciones cuyo objetivo es la interacción entre el turismo y el medio ambiente,
como es el caso de la adopción de criterios ecológicos para la concesión de la
etiqueta ecológica comunitaria del servicio de camping.
- Acciones de turismo rural.
- Acciones de turismo social para facilitar el turismo a diversos grupos de
personas.
- Acciones de turismo juvenil para fomentar el conocimiento de las culturas de
Europa y facilitarles las vacaciones (tarjetas jóvenes, viajes escolares, etc.)
- Acciones que fomenten la competitividad del sector turístico mediante la
profesionalidad del sector turístico comunitario.
Desde 1990 se han tomado medidas indirectas sobre el turismo incidiendo directamente en
sectores como medio ambiente, cultura (Raphael9, política, empresarial I+D (programa Impact),
realización del mercado interno, transportes, competencia, protección del consumidor,
iniciativas comunitarias (Leader, Regis, Recite), y educación y la formación profesional
(Leonardo, Fortuce).
La comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y otros organismos “Europa, primer

destino turístico del mundo de un nuevo marco político para el turismo europeo” de 30 de junio
de 2010, prevé la adopción de medidas de fomento específicas, sobre todo en el terreno de
ganar competitividad. Dentro del fomento de esa competitividad, la comunicación prevé:
- Promover la diversificaron de la oferta turística.

- Desarrollar la innovación en la industria turística.
- Mejorar las competencias profesionales.
- Fomentar la prolongación de la temporada turística.
- Consolidar la base de conocimientos socioeconómicos del turismo.
Finalmente prevé otras líneas de actuación de fomento consistente en:
- La promoción del desarrollo de un turismo sostenible, responsable y de calidad.

- La consolidación de la imagen y la visibilidad de Europa como conjunto de
destinos sostenibles y de calidad.
- Maximización del potencial de las políticas y los instrumentos financieros de la
UE para el desarrollo del turismo.
47
3. El contrafomento turístico.
El contrafomento es el conjunto de medidas administrativas que por la vía de la consolidación y

no fomento de determinados agentes turísticos, paralizan la promoción de los servicios o bien
paraliza las inversiones y fomentos administrativos para el logro de objetos distintos y contrarios
a la prestación de un servicio turístico.
3.1. El contrafomento de consolidación.
La empresa y la actividad turística exige de inversión constante sobre la que la Administración

pública puede actuar.
La oferta turística alojativa es en este punto la piedra de toque de todo el sistema de incentivo
económico turístico. Se asiste actualmente al fomento de nuevas formas alojativas como el
turismo rural por considerarse que el modelo de establecimiento turístico hotelero está agotado
urbanísticamente en algunos ámbitos territoriales. Ello da lugar, lógicamente, al desincentivo en
la creación, mejora o modificación de establecimientos hoteleros entre otros tipos de
alojamientos como pueden ser los campings, apartamentos o viviendas turísticas. Ello genera a
su vez la situación de consolidación y beneficio a los establecimientos ya autorizados que ejercen
en este terreno una actividad turística empresarial sometida a menor competencia en el
mercado de la que tendrían de no articularse estas medidas posteriores de intervención a través
del fomento de otras fórmulas e incluso a través de un contrafomento de fórmulas anteriores.
Esto se pone de manifiesto en varias lees autonómicas como en Cantabria, con la declaración de
“zonas saturadas”, comportando la prohibición de instalar nuevas empresas turísticas de la
actividad que se trate, en cuanto existan las causas que motivaron tal situación la Balear que
exige la autorización turística previa, con anterioridad a la obtención de la correspondiente
licencia municipal de obras; que superen un Plan de modernización permanente que establezca
la Administración en los plazos que se fijen, y si no lo hacen, supone la baja temporal o definitiva.
En definitiva, la estimulación de un determinado modelo, consolidad y desincentivada a otros

agentes turísticos similares. Esto se produce de forma clara en relación con los agentes de
alojamiento turístico: el fomento del alojamiento rural paraliza, consolidada y, en definitiva,
restringe y contrafomenta el resto de alojamiento (hoteles, campamentos).
48
3.2. El contrafomento de inversión.
Es a nivel general en el que el contrafomento perjudica más al turismo ya que son las decisiones
políticas y económicas de una determinada región las que van a afectar directamente al turismo,
aunque sean medidas que se tomen en otros ámbitos distintos al ámbito turístico; así las obras
de infraestructuras, hidráulicas, de transporte o energéticas pueden perjudicar seriamente a un
modelo turístico concreto.
Sería conveniente antes de aplicar todas estas medidas equilibrar intereses y dar prioridad a la
que se consideren más importantes con el objetivo de no invertir en aquellos proyectos que se
vayan a ver perjudicados por la implantación de políticas más preferentes.
Por todo esto se hace imprescindible que las medidas de planificación turística se integren e los
demás planes (urbanísticos, medioambientales…)
3.3. Turismo sostenible.
Fruto de ese contrafomento surge la necesidad de perseguir lo que se viene denominando

turismo sostenible porque es preciso reconocer que en el sector turístico hay que tener en
cuenta los nexos entre turismo y factores ambientales, sociales y económicos. Para ello, los
indicadores de sostenibilidad en el desarrollo turístico constituyen instrumentos prácticos para
la ordenación, seguimiento y control del desarrollo turístico constituyen instrumentos prácticos
para la ordenación, seguimiento y control del desarrollo turístico, al proporcionar información
adecuada y fiable de las condiciones ambientales, económicas, y sociales del turismo.
Dado que el turismo no es un factor ajeno al resto del desarrollo, sino que ha de integrarse en
él y su fomento o paralización ha de responder y enmarcarse en exigencias más globales.
- En este sentido el Tratado de Lisboa señala como uno de los objetivos

fundamentales de la política europea de turismo, el de fomentar la
competitividad del sector y ello ha de realizarse a largo plazo puesto que la
competitividad está estrechamente relacionada con la sostenibilidad del modo
de desarrollo.
- Por eso, este objetivo a nivel europeo, nacional y autonómico debe enmarcarse
en una estrategia más amplia como es la económica de la Unión Europea
“Europa 20” y con el conjunto de iniciativas emblemáticas europeas que se
49
refieren a aspectos concretos: las TICs, la política industrial, la innovación, la

agenda digital, etc.
En esta dirección de dar unidad y mayor globalidad a la política turística en el territorio andaluz
apunta la Estrategia de Turismo Sostenible de Andalucía, que comprende dos iniciativas: la de
turismo sostenible y la de Ciudades turísticas, en cuanto ejes generales de intervención que se
desarrollan mediante los denominados Programas de Turismo sostenible, integrados, a su vez,
por acciones y proyectos coparticipados por promotores locales en ámbitos de intervención
determinados.
2. La actividad administrativa de planificación.
La actividad planificadora, que se concreta en los planes de turismo, es consecuencia y resultado

de la potestad normativa de cada C.A., y a través de ella se coadyuva al fomento de
determinadas condiciones del servicio turístico al definirse en ellos los criterios y objetivos
generales que se pretende conseguir a largo plazo en una determinada región; otros cuyo
objetivo se ajusta más a la búsqueda de la mejora de la organización territorial o de las
condiciones medioambientales en las que se desarrolla la empresa turística; otros pretenden la
mejora de la calidad en la prestación del servicio turístico a través de la innovación o
tecnificación e incluso hay planes como en su día fue el Plan Marco de Competitividad del
Turismo Español (FUTURES) y actualmente el Plan Integral de Calidad, que integran a su vez
muchos de estos objetivos de forma conjunta.
Por ello casi todas las CC.AA. prevén en sus leyes de ordenación los instrumentos concretos de
planificación que se desarrollan en otros ámbitos administrativos, aunque los mismos se
integren y deban coordinarse necesariamente con la actividad administrativa turística y por ello
sea precio adaptarlos y relacionarlos con los planes resultado de otras competencias
administrativas como lo son la urbanística o la medioambiental. De hecho, en numerosas leyes
turísticas autonómicas se menciona a estos otros planes exigiendo la declaración en los mismos
de determinados extremos a los efectos turísticos.
Canarias:
- Plan regional de Infraestructuras que se aprueba en coordinación con los

cabildos insulares y los municipios más representativos por su desarrollo
turístico. Aborda las necesidades, prioridades e infraestructuras relacionadas
50
con el turismo, entiendo en cuanto la protección y mejora del medio ambiente,

así como la conservación de la naturaleza y aquellas medidas que garanticen la
conservación de los recursos turísticos.
- Plan sectorial de interés general en materia turística: se fijan los objetivos, los
programas de actuación y los medios necesarios de las Administraciones
publicas concurrentes.
- Ley por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las
Directrices de Ordenación del turismo de Canarias: establecen las previsiones
específicas de desarrollo turístico, así como el número de plazas alojativas de
nueva creación susceptibles de ser implantadas en la isla durante el trienio de
duración de plan, los criterios para la reclasificación y recalificación por el
planteamiento general, de los sectores y ámbitos de suelo con destino alojativo
turístico.
Castilla y León:
Sus planes estratégicos de turismo de carácter plurianual, tienen, entre otros, los siguientes
objetivos:
- Definir el modelo y la estrategia de desarrollo turístico de la Comunidad.

- Determinar las principales necesidades, objetivos, prioridades y programas de
acción.
- Impulsar y articular de forma integrada los recursos turísticos de la Comunidad.
- Establecimiento de medidas para diversificar la oferta y reducir la
estacionalidad.
- Establecimiento de medidas para impulsar un desarrollo turístico compatible
con la protección del entorno y del medio ambiente.
- Establecimiento de medidas para incrementar la calidad turística.
País Vasco:
En este territorio la ordenación se realiza mediante el denominado Plan Territorial Sectorial de

Ordenación de los Recursos turísticos, este establece áreas territoriales (municipio, parte de él
o de varios o varios turísticos) o comarcas turísticas consideradas como preferentes desde la
perspectiva de la actuación y financiación pública, y ello lo es a los efectos de la planificación
detallada del aprovechamiento adecuado de los recursos turísticos existentes en ella. Para que
una comarca pueda ser declarada turística ha de disponer de recursos turísticos existentes en
ella. Para que una comarca pueda ser declarada turística ha de disponer de recursos turísticos
51
básicos suficientes: alojamientos suficientes o suelo apto para la edificación de los mismos en la
extensión adecuada y no ha de existir otro uso incompatible con el turismo cuyo interés público
sea preferente.
También se elabora un Plan Estratégico Comarcal una vez declarada una comarca como turística
y para cada una de ellas, que han de contener:
- Inventario y valoración de los recursos turísticos.

- Áreas adecuadas para los asentamientos turísticos, zonas de protección.
- Tipología de la oferta, obras de infraestructuras básicas necesarias.
- Previsiones para acomodar la ejecución del Plan a las exigencias reales de la
demanda.
- Adaptación del planteamiento municipal a las determinaciones de los Planes
estratégicos y redacción de los Planes especiales urbanísticos precisos.
- Relación de actuaciones y proyectos sometidos al informe preceptivo y causas
suficientes para la revisión del plan.
Murcia:
La comunidad murciana regula la figura del Municipio Turístico, exigiendo que sea oída la
Consejería competente en materia de turismo en la elaboración y modificación de los
instrumentos de planeamiento urbanístico correspondientes a los municipios turísticos.
Asimismo, la Administración regional puede proceder a la declaración temporal de “área
turística saturada” en los términos y efectos que reglamentariamente se determinen.
Galicia:
La ley gallega, sin perjuicio de regular la figura del municipio turístico, prevé Planes de
organización turística que establecen las áreas turísticas en las que se estructura de la
Comunidad, para definir actuaciones de planificación, organización, inversión y promoción y
asimismo con el objetivo de mejorar la oferta turística, la eficiencia del gasto público, la
colaboración interadministrativa y la participación empresarial.
La ley prevé que la conserjería competente defina y cree denominaciones de geodestinos

turísticos que son las áreas o espacios geográficos limítrofes que comparten una homogeneidad
territorial basada en sus recursos turísticos naturales, patrimoniales y culturales, y estos tienen
un especial protagonismo en las acciones de promoción turística.
52
Asimismo, se prevén los Territorios de preferente actuación turística, para cuya declaración es
preciso aprobar un plan de Actuación Integral.
Valencia:
Regula la figura del municipio turístico y los denominados espacios turísticos, que son las áreas
delimitadas de territorio cuyas estructuras y actividades turísticas gozan de tal homogeneidad
que permiten la ejecución de una política turística común y uniforme para toda el área. La
homogeneidad ha de referirse tanto al modelo territorial y urbanístico como a los recursos
naturales, patrimoniales y culturales, a las infraestructuras, a la gestión ambiental, etc.
La agencia Valenciana de Turismo es la encargada de elaborar el Plan de Espacios Turísticos, que

únicamente tiene carácter orientativo para las Administraciones que ejerzan competencias
sobre las materias afectadas y siempre ha de respetar la distribución competencial básica
vigente.
Extremadura:
Su ley prevé en cuanto a la actividad de planificación turística:
- El plan Turístico de Extremadura define la estrategia de desarrollo y

modernización del sector turístico, así como el fomento y la promoción de los
recursos turísticos de la Comunidad.
- Las áreas turísticas de acción integrada: son consideradas preferentes desde la
perspectiva de la actuación y financiación pública y son objeto de Planes de
áreas turísticas de acción integrada elaborados por la consejería competente.
- Municipios y zonas singulares: por contar con recursos de especial relevancia,
de gran potencial turístico.
Cantabria:
Dedica un capítulo denominado “el espacio físico” a la ordenación del planteamiento turístico.
Establece zonas de preferente uso turístico y zonas turísticas saturadas a partir de unos
requisitos mínimos de infraestructura y la declaración del principio medioambiental. También
recoge el instrumento de la comarca y el municipio turístico.
Se prevé la figura de los Planes integrales de aprovechamiento de los recursos turísticos que
pueden ejecutadas por el Gobierno de la Comunidad o a través de otras entidades públicas o
privadas. Siendo la consejería de turismo la coordinadora de todas las acciones.
53
Madrid:
Prevé la existencia de un Plan Regional Integral y Planes parciales.
El gobierno de la Comunidad puede declarar determinadas zonas como áreas especiales, que
pueden ser o bien: áreas de preferente uso turístico o áreas turísticas saturadas.
Baleares:
La ley de turismo contempla el denominado Plan de Modernización permanente que han de

superar todos los establecimientos, actividades y empresas turísticas que establezcan en ese
territorio. Se trata de planes de calidad que implican la superación por parte de los
establecimientos y actividades de determinadas medidas de seguridad, instalaciones de
protección contra incendios, electricidad, etc.
Se prevén los planes de intervención en ámbitos turísticos (PIAT) cuyo objeto es el de regular el
planteamiento, la ejecución y la gestión de los sistemas generales de las infraestructuras, los
equipamientos, los servicios y las actividades de explotación de recursos en el ámbito de la
ordenación turística, los planes territoriales insulares (PTI) que pueden establecer la densidad
global máxima de población, delimitar zonas y ámbitos turísticos y de protección, etc.
Cataluña:
El instrumento básico de planificación turística es el Plan de turismo de Cataluña, que contiene

análisis de la demanda, enumeración de los municipios turísticos, áreas necesitadas de
promoción y medidas necesarias, estudio de la oferta turística y déficits principales, etc.
Navarra:
La ley foral navarra se refiere a tres tipos de planes:
- Plan de ordenación de los recursos turísticos que es el que determina los

objetivos, necesidades y prioridades turísticas.
- Plan de ordenación de las actividades turísticas se determinan áreas saturadas
o de especial densidad, ordenando las actividades turísticas a realizar en
determinadas zonas.
- Plan plurianual de actuación se establece la estrategia a seguir para un periodo
determinado tanto en materia de inversiones en equipamientos y servicios
necesarios con carácter comarcal como en lo relativo a las actuaciones en
materia de promoción y comunicación turística.
54
Aragón:
Su ley se refiere a las denominadas directrices parciales sectoriales de ordenación de los

recursos turísticos. De forma previa a su aprobación, el Gobierno de Aragón ha de formar un
inventario de los recursos turísticos existentes en su territorio y las mismas deben reflejar
determinados datos.
- Definición del modelo de desarrollo turístico de las C.A.

- Determinación de las necesidades, objetivos, prioridades y programas de
actuación.
- Modos óptimos de aprovechamiento y protección de los recursos turísticos.
- Adecuación del planteamiento urbanístico a las directrices.
- Previsiones relativas a cualquier otro aspecto condicionante del desarrollo de
las actividades turísticas.
Asimismo, es esta legislación se prevén las denominadas zonas turísticas saturadas que con
llevan las limitaciones de las actividades turísticas que se determinen.
4. La actividad administrativa de prestación del servicio turístico.
Hubo un tiempo en que la Administración Pública asumió la titularidad de prestación del servicio
turístico para atender, sobre todo, a la demanda del turista extranjero. Sin embargo, el
crecimiento del sector y la rentabilidad económica que actualmente ofrece este sector y la
rentabilidad económica que actualmente ofrece este sector, no ha evolucionado en el sentido
de exigir de la Administración Pública la prestación de más servicios turísticos de titularidad
pública: servicios que, en todo caso, tales prestaciones públicas: servicios que, en todo caso,
como tales prestaciones públicas, no han sido declaradas nunca. Por ello, la actividad de
prestación que acometió la administración siempre ha sido más bien de carácter impropio y se
ha venido ejerciendo mediante la gestión directa del servicio.
Actualmente es la empresa privada la que presta el servicio prácticamente de modo exclusivo.

La actividad de las Administraciones en este sentido es residual y desigual en su tratamiento, y
sin que la titularidad pública de determinadas empresas o servicios turísticos se corresponda
con la existencia de una actividad prestacional o de servicio público.
De otro lado, el turismo se ve afectado, como fenómeno social, pero también en su propia
ordenación, por la prestación de otros servicios públicos que inciden sobre el como los relativos
55
al transporte público de viajeros, abastecimiento y depuración de aguas… que generan una

relación jurídica entre la Administración y el usuario turístico cuyo contenido es, en la mayoría
de las prestaciones, de alcance básicamente obligacional, derivado del contrato privado entre
suscrito entre la Administración y el usuario y, por tanto, con tal alcance deberá conocer de las
cuestiones litigiosas de esos contratos privados la jurisdicción civil ordinaria.
Por el contrario, la relación administrativa de prestación tiene quizá como único aspecto
relevante el derecho del particular a ser admitido al disfrute del servicio, derecho que es
incuestionable si reúne condiciones legalmente establecidas, aunque es obvio que puede verse
afectado por la circunstancia de que la capacidad de servicio no sea suficiente para atender la
demanda de prestaciones. La garantía jurídica de esta relación se ubica, en consecuencia, en los
recursos administrativos y en el proceso jurisdiccional contencioso-administrativo.
4.1. Paradores de Turismo de España S.A.
El ejemplo paradigmático de la evolución de la actividad prestacional turística española lo

constituyo la entonces denominada Red de Paradores Nacionales y Albergues de Carretera,
inaugurada por el Marqués de Vega-Inclán para complementar la oferta turística en nuestro
país.
Con el Parador Nacional de Gredos en 1926 se inauguró la Red de alojamientos estatales que
solventaban la deficiencia alojativa turística hasta la actualidad en la que dicha Red se constituye
en Sociedad estatal con el objetivo de la gestión y explotación de la red de establecimientos e
instalaciones turísticas del Estado, la realización de rutas turísticas y la de cualesquiera otras
actividades relacionadas con los objetivos que el Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA)
pueda asignarle.
- Tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica y de obrar, y como

tal sociedad estatal se rige por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las
materias en que es aplicable la normativa presupuestaria, contable, de control
financiero y contratación.
- Corresponde a TURESPAÑA el control de la eficacia de la normativa vigente

respecto a las actividades de la Sociedad estatal.
56
Actualmente, la actividad prestacional de titularidad estatal se ha reducido al mínimo e incluso

plantea problemas de encaje constitucional dada la competencia exclusiva las CC. AA en materia
turística.
4.2. La actividad de información turística. Las oficinas de turismo.
Aunque las oficinas de información turística no ofrecen un servicio turístico propiamente dicho,
lo complementan dando la información sobre los servicios turísticos necesaria para la prestación
de un servicio turístico de calidad al consumidor. En este sentido, la prestación informativa
turística constituye una verdadera actividad prestacional cuyo resultado deriva además de la
previa coordinación entre las diferentes Administraciones públicas implicadas.
Las oficinas de información turística se articulan en todos los ámbitos competenciales:
- Las Oficinas Españolas de Turismo en el extranjero son servicios de la

Administración del Estado en el exterior que dependen del presidente de
TURESPAÑA y de los jefes de la misión diplomática de cada país.
- Ejecutan los planes de promoción del turismo español, y apoyan la
comercialización de productos turísticos españoles en los mercados
internacionales, colaborando con las CC.AA., entes locales y empresas turísticas.
- En el territorio de las CC.AA. y de las entidades locales asimismo se establecen
las respectivas oficinas de información autonómicas o municipales,
organizándose bien como servicios centralizados dependientes de la consejerías
o concejalías de turismo, bien como administraciones institucionales.
La comunidad de la Rioja es más avanzada aun en el tiempo y en la propia regulación, en cuyo

Decreto 111/2003, regula la actividad de información turística dentro de la que integra la red de
oficinas de turismo de la Comunidad. Para ello establece el deber de que dicha información
obedezca a criterios de veracidad, homogeneidad y eficacia en la comunicación, imponiendo a
los poderes públicos el deber de ofrecer al usuario turístico, de una manera permanente y
actualizada, la información objetiva, exacta y completa sobre los distintos aspectos de la oferta
turística y los servicios que la misma se comprenden.
La comunidad de Castilla la Mancha mediante Decreto 29/2008 de 10 de abril, regala como un

agente turístico más la Red de Oficinas de esta comunidad, distinguiendo lo que son:
57
- Oficinas de turismo: que son las que, con carácter público o privado,
habitualmente prestan un servicio turístico consistente en facilitar al usuario
orientación, asistencia e información:
o Las oficinas de Turismo se clasifican en I, II y III según su ubicación y
cumplimiento de requisitos relativos al personal, locales, horario o
medios de tratamiento de la información.
o Para ser oficina de turismo en Castilla la Mancha hay que realizar
una solicitud administrativa y adjuntar toda una serie de
documentación, valorada la cual, por la inspección turística, se
autoriza por el Director General competente, inscribiéndose de
oficio en el Registro Correspondiente.
- Los puntos de información turística que son los establecimientos que dependen
de una oficina de turismo y que con, carácter temporal garantizan un servicio
de información turística homogéneo, facilitan a los usuarios orientación,
asistencia e información turística o bien sobre zonas o recursos turísticos
concretos.
- La red de oficinas de Turismo que es el sistema integrado por oficinas de
turismo, públicas o privadas, de libre adscripción, mediante el cual se garantiza
un servicio de información turística homogénea, así como la calidad necesaria
para potenciar la imagen turística de la región.
El decreto 127/100 de Cataluña regula la Red de Servicios de información, difusión y atención

turística (Red IDAT). Esta red permite la participación de agentes privados con el fin de promover
la prestación de servicios turísticos que pueden llevarse a cabo mediante equipamientos
turísticos, o bien centros de Acogida Turística u Oficinas de Turismo, ya sean públicos, privados
o mixtos, estos deben estar inscritos en el Registro de Turismo de Cataluña pasando a integrar
la Red de Centros de Acogida (CAT) o Red de Oficinas de Turismo.
Los centros de acogida son instalaciones polifuncionales de acogida dirigidas a personas

visitantes, accesibles y de construcción modular, que se materializan mediante un proyecto
arquitectónico unitario y uniforme, con imagen corporativa propia y deben contar con toda la
serie de espacios para la difusión de la información turística. Para formar parte de la Red CAT la
persona titular ha de remitir una solución de adhesión, formalizando la misma mediante
convenio, sujeto a renovación periódica y posteriormente se inscribe en el Registro de Turismo,
su incumplimiento por ambas partes da lugar a la baja.
58
Las oficinas de turismo para ser inscritas deben presentar ante la Oficina de Gestión Empresarial
(OGE) una declaración responsable de la persona solicitante de que dispone en acuerdo o
decisión de creación de la oficina, adoptado por el titular y de que cumple las condiciones
establecidas en el de Decreto. Los elementos definitorios de las Oficinas de Turismo según estas
normas son:
- Identificar y señalizar las oficinas mediante la imagen corporativa preceptiva

que las distingue como oficinas de turismo de la Red.
- Garantizar la accesibilidad física y sensorial a los servicios de información,
difusión y atención turística.
- Ofrecer cursos de formación dirigidos al personal técnico en turismo que presta
servicio en las oficinas adscritas a la Red.
- Disponer de teléfono, fax y conexión a internet.
- Posibilitar el suministro e intercambio de contenidos de información turística y
herramientas de gestión.
- Utilizar gestores estadísticos totalmente compatibles con los desarrollados por
la dirección general competente en turismo.
TEMA IV. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN EN

MATERIA TURÍSTICA. LA INSPECCIÓN TURÍSTICA.
1. El libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
La actividad de limitación administrativa consiste en el control que la Administración Pública

lleva a cabo para que los particulares puedan realizar todo tipo de actividades con incidencia en
sectores determinados.
 El ejercicio de alguna de ellas está más controlado que en otras.

 Según los casos, la Administración utiliza diversas técnicas tales como autorizaciones,
aprobaciones, comunicaciones, homologaciones, visados, comprobaciones, etc.
 Todas ellas suponen actos administrativos de limitación de derechos como regla
general, aunque algunas los amplían como es el caso de las dispensas.
Bajo otra perspectiva se trata también de garantizar la unidad de mercado que permita asegurar
la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio nacional.
59
La licencia única atendiendo a la legislación de origen, no es obstáculo para que en ese origen
exista una licencia o régimen de declaración responsable especifico que será el que cada
Comunidad Autónoma determina. En realidad, con ello se trata de eliminar en la practica el coste
de tener que someterse hasta a 17 regulaciones distintas para operar en España.
Dentro de ese control, además, la propia regulación reglamentaria ya supone en sí misma una
ordenación del sector y, en definitiva, un control sobre la actividad que no puede ejercerse de
cualquier forma por parte de los profesionales turísticos, sino conforme a las normas aprobadas
para cada agente y actividad.
 De otro lado, a partir de esta reglamentación y técnicas de control que han de superar
los agentes y profesionales turísticos para poder realizar su actividad, la Administración
se reserva el derecho de un control posterior, consistente en la inspección del
cumplimiento de todos los requisitos.
En las empresas y actividades turísticas es común que, de forma conjunta con los controles
específicamente turísticos, se exijan otro tipo de controles o intervenciones administrativas no
típicamente turísticas, como son las de consumo, o más concretos como los de higiene, sanidad,
salubridad o seguridad. Por ello, las leyes autonómicas de ordenación turística suelen señalar
que, sin perjuicio del cumplimiento de la legislación general e incluso del sector, se han de
cumplir unos determinados requisitos administrativos turísticos.
Por vía comunitaria de regulación del sector servicios en el mercado interior fue aprobada la
Directiva 2006/123, de 12 de diciembre, que dio lugar a la ley estatal 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, según la cual se
modifica el mecanismo de intervención limitativa de la Administración sobre el sector servicios
en general y el turismo en particular. A partir de esta ley, cada CA ha procedido a esa misma
liberalización en la prestación de servicios en general, y, en particular, en el sector turístico,
modificando las leyes de ordenación turística al respecto.
El principio del que parte la ley es la libertad de establecimiento para el ejercicio de una actividad
de servicios, es más limitaciones que las establecidas en esta ley. De ese modo no se podrá
imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente cuando
concurran una serie de condiciones previstas, tales como:
a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa

ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se
60
encuentre o no en el territorio de autoridad competente o, por lo que se refiere a

sociedad, por razón del lugar de ubicación del domicilio social.
b) Necesidad que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de
interés general.
c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar
la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos
restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control
y posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún
caso, el acceso de una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de
autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del
prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos
exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control
de la actividad.
De otro lado se consideran, entre otras “razones imperiosas de interés general” en virtud de las
cuales puede continuar la limitación autorizatoria, las relativas a salud pública, seguridad y salud
de los consumidores; protección del medio ambiente y del entorno urbano; conservación del
patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.
En qué medida el objeto de la actividad turística pueda ser considerada de esta naturaleza
dependerá de cada C.A.
Los nuevos mecanismos de control hacen recaer sobre el prestador la responsabilidad del
cumplimiento de las exigencias previstas en la ordenación autonómica, pues en ningún caso la
nueva reguladora deroga las exigencias de fondo, como el mecanismo que garantiza su
cumplimiento.
Dependerá de los territorios que posición adoptar al respecto, pero es obvio que de lo que antes
se responsabiliza la Administración tras el examen que precedía a la concesión de autorización,
ahora se responsabiliza el prestador, a través de la llamada “Declaración responsable”, según la
cual se cumplen todas las exigencias de la normativa turística, ya que la Declaración Responsable
es el documento suscrito por la persona titular de una actividad empresarial o profesional en el
que declara, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa
vigente, que dispone de documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener
su cumplimiento durante la vigencia de la actividad.
61
No obstante, la comprobación por parte de la Administración Pública de la inexactitud o falsedad

en cualquier dato, manifestación o documento de carácter esencial, que se hubiera aportado o
del incumplimiento de los requisitos señalados en la legislación vigente determinará la
imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho de actividad desde el momento que se
tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o
administrativas a que hubiera lugar.
El nuevo sistema limitador bascula sobre el prestador y solo a posteriori, tras la inspección, será
cuando la Administración intervenga de forma más coercitiva. Inicialmente la acción de la
Administración prescrita por esta ley es meramente receptora y depositaria de información, sin
responsabilidad alguna derivada de la concesión de autorización.
La ley también la libre prestación de servicios para prestadores de otro estado miembro y
propone sistemas de simplificación procedimental y de calidad de prestación de servicios, ante
cuyo incumplimiento no se establece una política sancionadora concreta mas allá de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.
1.1. La declaración Responsable y el Registro de Empresas y Actividades

Turísticas.
Hasta la ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y
su ejercicio, dentro de los controles turísticos genéricos sobre la empresa turística se encontraba
la denominada autorización de funcionamiento, que es el acto administrativo de limitación
originario al que se debía someter cualquier empresa turística para iniciar sus actividades. Sin
esta intervención de control administrativo no podían dar comienzo las actividades turísticas.
Obtenida de la Administración turística competente, la empresa, en la práctica totalidad de las
legislaciones autonómicas, quedaba automáticamente inscrita en el Registro autonómico de
Empresas y Actividades Turísticas.
 Está inscripción en el Registro Turístico es todavía obligatoria en algunos casos, y en

otros es simplemente voluntaria. En cualquier caso, también la inscripción en si misma
es otra actividad administrativa de limitación de menor intensidad que lo era la de la
autorización previa que la provocaba entonces.
 El efecto de la no inscripción es el Registro turístico suele ser un efecto declarativo o de

mera eficacia probatoria. De la no inscripción, no obstante, se derivan en ocasiones
62
efectos más intensos que los de mera prueba, pues la inscripción es un requisito para
que ciertas empresas reciban ayudas o subvenciones en material turística.
 Las empresas que cesan en su actividad turística y que están inscritas, deben notificarlo
a la Administración, quien ha de revocar las autorizaciones otorgadas cuando hay un
incumplimiento del deber de comunicación, procediendo a continuación a la
cancelación de la inscripción.
Para la obtención de la antigua autorización y de la actual declaración responsable los elementos

que la administración competente ha de comprobar que cumplen las empresas solicitantes, son
muy diversos y varían de unas comunidades a otras.
De otro lado, además de comprobar los extremos exigidos para clasificar a la empresa y/o
establecimiento turístico, la administración ha de comprobar otros muchos aspectos en virtud
de las obligaciones impuestas genera o específicamente a cada empresa.
En este sentido cada ley autonómica puede prever legal o reglamentariamente autorizaciones,
prohibiciones o mandatos específicos en relación con cada modalidad de empresa,
establecimiento o actividad turística.
Cada CC.AA. establece sus propias peculiaridades y exigencias. Es quizás la Comunidad

Autónoma de Canarias la que nos ofrece el paradigma de mayor concreción de esta actividad de
control:
 Se exige que la actividad turística se desarrolle con sujeción a la normativa de medio

ambiente y de conservación de la naturaleza.
 Cuando además se trata de la realización de actividades turísticas en espacios naturales
protegidos, se exige un estudio básico de impacto ecológico y de autorización de la
administración turística, previo informe vinculante de la Administración competente en
materia de conservación de la naturaleza.
 La adecuación a los estándares mínimos que se refieren a los metros cuadrados de solar
por plaza alojativa, se exige un estudio básico de impacto ecológico y de autorización de
la administración turística, previo informe vinculante de la Administración competente
en materia de conservación de la naturaleza.
 La adecuación a los estándares mínimos que se refieren a los metros cuadrados de solar
por plaza alojativa, a los criterios y objetivos de provisión y diseño, a la aptitud natural
63
del suelo para ser destinado a nuevos desarrollos, a sus dotaciones, a infraestructuras y
servicios.
 El inicio y ejercicio posterior de la actividad alojativa ha de cumplirse bajo el principio de
unidad de explotación, entendiéndose por tal la exigencia de sometimiento a una única
titularidad empresarial de la actividad de explotación turística alojativa en cada
establecimiento o conjunto unitario de construcciones, edificio o parte homogénea del
mismo, que corresponda a algunas de las modalidades alojativas previstas.
 En el caso de empresas de intermediación turística, hay que demostrar la existencia de
requisitos relativos a la forma mercantil, fianzas, capital mínimo o seguro de
responsabilidad civil.
Incluso en la Comunidad Canaria la intensidad de la actividad administrativa de limitación se

pone de manifiesto en relación con el denominado Registro General de Empresas, Actividades y
establecimientos turísticos al exigirse que se inscriban incluso las resoluciones de autorización
previa y apertura de establecimientos turísticos, así como todos los actos administrativos y las
resoluciones judiciales que afecten a las mismas.
Cuando se trata de actividades turísticas que requieren de conocimientos específicos y que solo
pueden ser llevadas a cabo por quienes posean la debida cualificación o titulación académica,
su ejercicio requerirá del correspondiente acto administrativo de limitación originaria. Esto es
diferente a la competencia estatal de ordenación de las profesiones tal y como apunta el Art.
149.1.30 de la CE.
Al margen de los correspondientes actos administrativos de homologación emanados del

Ministerio de Educación y Cultura, respecto a los Grados de Turismo que han quedado adscritos
a las Universidades y que son actos reglados de comprobación constitutiva integrados en la
actividad de control administrativo de las enseñanzas turísticas, las CC.AA. regulan las
denominadas actividades turísticas informativas que se atribuyen normalmente con carácter
exclusivo a los denominados Guías de Turismo habilitados por dichas Autonomías.
 Para la realización de estas actividades, las legislaciones autonómicas pueden establecer

la obligatoriedad de realizar cursos de capacitación de personal en las empresas que
exploten determinados servicios turísticos con el objetivo de mantener la calidad
adecuada y asimismo, en relación con los informadores, guías de turismo y guías-
interpretes, pueden establecer reglamentariamente la exigencia de superación de
determinados conocimientos; exigencia que se instrumentará mediante la obtención de
la oportuna autorización previa para el ejercicio de la actividad turística.
64
 El ejercicio requiere de una habilitación que implica que el solicitante ha de acreditar

toda una serie de conocimientos, lo que supone una actividad limitativa de los órganos
de la Comunidad Autónoma que tiene por objeto controlar en última instancia la calidad
de los conocimientos de las personas que prestan sus servicios profesionales de
información turística dentro de su territorio.
 De otro lado, la habilitación de estos guías supone el control administrativo del sector
sobre el que ejercen su actividad estos profesionales, que es el de la información
turística.
 Las normas autonómicas prevén cuantos guías debe haber por grupo, el número
máximo de idiomas en que un guía puede prestar sus servicios a un grupo de viajeros,
con las consiguientes infracciones en las que, de no cumplirse esta normativa, pueden
incurrir las agencias de viajes o entidades organizadoras, que son las que han de
contratar sus servicios, sin perjuicio de las suyas propias.
1.2. Comunicaciones ulteriores al inicio de la actividad.
La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su

ejercicio comprende en la Declaración Responsable de los proveedores turísticos, la obligación
de comunicar a la Consejería de Turismo competente cualquier cambio de titularidad y el cese
de la actividad de los efectos oportunos.
De otro lado, a ciertas empresas turísticas, se les suele exigir, cuando tienen determinados años
de antigüedad o han sufrido un deterioro que así lo aconseje, que pongan en práctica un
programa de mantenimiento que debe ser aprobado por la Administración Turística
competente.
 De no ser aprobado el plan o no cumplirse, la administración podría exigir que, junto

con la placa - distintivo del establecimiento, se coloque otra que haga público el año de
su construcción y la inexistencia de mejoras significativas. Esta placa es de obligada
presentación comercial del establecimiento. También puede imponer una nueva
clasificación del mismo. En estos casos, además la administración puede requerir a los
titulares de los establecimientos la ejecución de obras de conservación y mejora de las
fachadas o espacios visibles desde la vía pública.
65
2. Fundamento y naturaleza de la potestad de inspección turística.
La inspección administrativa constituye una actividad cuyo objetivo es la obtención de

información para el adecuado ejercicio de otras actividades, como son las limitación o policía
(sanción) y es diferente de la propia actividad de limitación.
La inspección administrativa se caracteriza por una serie de notas que habrán de ser tenidas en
cuenta en cada una de las actividades de inspección llevadas a cabo por la administración pública
respecto al control de sectores específicos de ordenamiento:
1. Elemento objetivo, constituido por una actividad de reconocimiento y comprobación

que pretende una “observación directa”, un contacto inmediato y próximo a la realidad
verificada.
2. Elemento subjetivo, enmarcado en una relación jurídica bilateral: sujeto activo, un

inspector; sujeto pasivo, el obligado a la verificación.
3. Elemento normativo o prescriptivo que faculta al inspector con una serie de poderes
para obtener información.
4. Elemento teleológico, la inspección que responde a los objetivos:

o Logro de información.
o Dar cuenta de ella el órgano competente.
Es una potestad vinculada a la actividad de control, siempre de trámite de decisiones definitivas

que se adopten tras la realización material de la inspección.
Es una actividad material, interna o de trámite, a los efectos de su no recurribilidad; sus actos
no son recurribles separadamente del acto decisorio, salvo en los casos que sea imposible la
continuación del procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos en que cabría recurso de alzada o de reposición según el art. 107 Ley
30/1992.
Es pues, un instrumento imprescindible para el cumplimiento de la legalidad, constando de una

doble vertiente:
 Material, en cuanto a la potestad atribuida para el logro del cumplimiento de legalidad.

 Formal, en cuanto que exige de la comprobación de ese cumplimiento.
66
A efectos competenciales, la potestad de Inspección forma parte de la potestad de ejecución,

de modo que al ente territorial competente en la ejecución de una determinada competencia
se le atribuye la potestad de Inspección sobre la misma.
En la competencia turística es obvio que la potestad de inspección corresponde a las

Administraciones de las Comunidades Autónomas.
3. Problemática competencial de la inspección turística. Las relaciones

interadministrativas entre los servicios administrativos de
inspección.
La inspección turística deriva de la necesidad del control administrativo que ha de ejercerse para
comprobar el cumplimiento por parte de las empresas turísticas de la ordenación pública del
turismo.
 Este objetivo plantea la necesidad de coordinar los servicios que llevan a cabo esta
misión y precisamente, la falta de coordinación pone de manifiesto, con frecuencia, la
escasez de medios materiales y humanos de que disponen las administraciones para
realizar de forma adecuada.
 Desde la vertiente de la empresa turística constituyen con demasiada frecuencia una

excesiva carga para las empresas que se ven afectadas por un importante número de
inspecciones que difieren entre sí, se superponen e incluso coinciden en cuanto el
objeto a inspeccionar. Por ello sería deseable que los diferentes servicios de inspección
de los órganos de una misma administración autonómica y de las diferentes
administraciones entre sí, coordinaran sus inspecciones.
 Esta obligación de coordinación viene impuesta a las diferentes administraciones (con

el objetivo de servir con objetividad los intereses generales) por el art. 103 de la CE; 3.1,
5 y 7 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento
Administrativo Común -Ley 30/92 – que contemplan entre otros las conferencias
sectoriales y los planes y programas conjuntos en general y no exclusivamente los
consorcios y por el artículo de la ley reguladora en las bases de régimen local.
67
 Dichos principios aplicados al servicio de la Inspección turística se abordan de forma

muy dispar en las diferentes legislaciones autonómica y pueden extraerse modelos
normativos diferentes en relación con el concepto reflejo legislativo autonómico de los
mismos.
 Prácticamente todas las leyes de ordenación turística autonómica dedican artículos para
regular las relaciones interadministrativas y la coordinación interdepartamental a los
efectos de evitar contrafomentos turísticos e intentar la mayor eficacia en las directrices
y políticas turísticas.
4. El inspector de turismo.
La administración Pública autonómica es el sujeto actuante de la inspección desarrollada a

través de los inspectores de turismo, cuyas características comunes con otros inspectores
administrativos (consumo, laborales, etc.) no impide que los propiamente turísticos tengan
ciertas peculiaridades atendiendo a los intereses que se protegen con esta legislación
administrativa especial.
4.1. El inspector de turismo como autoridad o agente de la autoridad.
Las diferentes CC.AA. han regulado sus servicios de inspección atribuyendo a diferentes órganos
sus funciones, destacándose con carácter general toda una serie de características, entre ellas,
la de su carácter de “autoridad” o “agente de la autoridad”.
La condición de autoridad debe ser acreditada con la correspondiente credencial. En términos

generales en el ámbito penal y de seguridad ciudadana los agentes de la autoridad pueden
realizar las comprobaciones necesarias para impedir que en las vías, lugares y establecimientos
públicos se porten o utilicen ilegalmente armas, procediendo a su ocupación y sus informes,
salvo prueba en contrario, suelen constituir prueba suficiente sobre el hecho concreto de que
se trate.
En el ámbito de la inspección turística resulta complicado entender el significado de los términos

“autoridad” y “agente de la autoridad”.
68
 Parece que el objetivo de las normas caracterizando a los inspectores de turismo como
“autoridad” o “agente de la autoridad” , consiste en habilitar legalmente a los
inspectores para emplear la fuerza con carácter previo a la resolución en la que ha de
concluir el procedimiento sancionador, cuando aprecien una situación de urgencia y
consideren que el empleo de la fuerza es el medio oportuno, congruente y
proporcionado ante la situación de peligro inminente que valoren a través de la
inspección.
 Los inspectores pueden solicitar además el apoyo necesario de cualquier otra autoridad,
así como de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y de las policías locales e
incluso de los guardas de conservación de la naturaleza. En la práctica lo hacen para que
estas otras autoridades aprecien el peligro inminente que exige el empleo de la fuerza
y muy frecuentemente que son las mismas fuerzas y cuerpos de seguridad los que
promueven la inspección.
 Pero ¿Cuál es el bien jurídico protegido que justifica esa habitación a los inspectores de
turismo? En el ámbito genérico del consumo, es la salud, en el especifico del turismo
puede ser muy diverso: salud, seguridad, protección del medio ambiente….
 En todo caso, la apreciación por parte del inspector de turismo de esa urgencia o peligro
inminente en que se incurre por la empresa turística resulta ciertamente complicada de
llevar a cabo pues ha de apreciar esa urgencia atendiendo a la gran diversidad de normas
que se ven implicadas, tales como son las de consumo, incendios, seguridad,
medioambiente, higiene o salubridad.
 De otro lado hay que tener en cuenta cuales son los límites de esa fuerza, ya que puede
interferir en el acceso a determinados establecimientos de turismo, a la inviolabilidad
de domicilio, interpretada como “ámbito de privacidad de los individuos y aun de las
personas jurídicas”.
4.2. La naturaleza funcional versus laboral de los inspectores de turismo.
Aunque algunas leyes autonómicas exigen que el personal titular del servicio de la inspección
tenga naturaleza funcionarial, no en todas ellas se explicita que hayan de gozar de dicha
condición, refiriéndose en ocasiones la legislación a la expresión genérica de “personal de
69
inspección”, sin concretar su naturaleza funcionarial, laboral, especializada o no en la materia

turística.
Otras leyes son más concretas y especifican incluso el procedimiento para obtener la condición
de funcionario cualificado de la administración de inspección turística como en Extremadura o
el País Vasco.
En Galicia la Ley de ordenación incluso determina la escala de inspección turística dentro del
cuerpo superior de la administración de la Junta de gestión del grupo A, escale de inspección
turística.
En alguna otra comunidad, como Murcia, es posible que esas funciones las desempeñen
“entidades colaboradoras de la Administración”.
Es quizás el caso valenciano el más singular al encomendarse a la denominada Agencia

Valenciana del Turismo la función de comprobación, vigilancia y control, siendo la propia
Agencia la que podrá disponer de cuantos agentes de inspección y, en su caso, inspectores,
precisen sus diversos servicios y dependencia.
o La agencia es una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia sujeta al
ordenamiento privado. Su personal se rige por el derecho laboral o privado que le sea
de aplicación, estableciéndose que el personal funcionario que venía desempeñando
servicios en la entidad pase ahora a depender orgánicamente de la consejería de
presidencia y funcionalmente de la presidencia ejecutiva de la Agencia Valenciana de
turismo.
o Por lo tanto, las tareas de inspección en esta comunidad se llevan a cabo por sujetos
cuya vinculación a dicha administración es laboral y no funcionarial, diluyéndose la
naturaleza de función pública en que consiste la inspección como ejercicio de autoridad
en muchos casos y como tarea de control de la gestión económica financiera o
presupuestaria en los términos en que se califican de públicas las funciones reservadas
exclusivamente a funcionarios en el art.92.2 Ley de Bases de Régimen Local.
El inspector goza de derechos, prerrogativa y consideraciones propias de la función pública y de

la dignidad que a ella reconoce la legislación vinculada incluso a la mayor intensidad que supone
su condición de autoridad. Las necesarias garantías que han de rodear el ejercicio de sus
funciones en relación con sus retribuciones, abstención, recusación e incompatibilidades hacen
necesaria la aplicación de la legislación funcionarial.
70
4.3. La independencia de los inspectores turísticos.
Son muy diversas las potestades que se atribuyen a los inspectores:
 En alguna ley económica se apunta que los inspectores gozan de plena independencia
en su desarrollo mientras se hallen en el ejercicio de sus funciones (Asturias, Islas
Baleares, Galicia).
 Sin embargo, esta es una afirmación un tanto vacía pues dependen orgánica
funcionalmente del órgano administrativo en el que se integra.
En otras autonomías como Canarias, el deber de jerarquía y dependencia se prescribe de forma

más realista:
 No se puede entender, ni es constitucionalmente posible incluir entre los deberes

funcionales la plena y previa sintonía con los superiores (Sentencia Tribunal
Constitucional 11.11.1990) , aunque sea una práctica real que la inspección obedezca a
la orden de un superior, pues, como dice Nieto, si desde arriba se quiere ocultar algo,
no se les llama, y en todo caso, como los resultados de la investigación son solo
informativos, es decir, que ellos se limitar a elevar su informe a la superioridad y esta
puede archivarlo sin más por graves que sean las denuncias. La consecuencia es que los
inspectores pierden sus estímulos con todo lo que eso conlleva.
 Es necesario fijar unos criterios legales, al margen de la dependencia orgánica a su

superior, que permitan a los afectado conocer los objetivos e intereses públicos de la
inspección, garantizando la ecuanimidad en la aplicación de las normas. Los planes de
inspección turística se dirigen a ello, en cierto modo, pero aún sin establecer directrices
imperativas.
4.4. Potestades y deberes de los inspectores de turismo.
Tienen derecho a:
1. Solicitar la colaboración de otras autoridades, de las fuerzas y cuerpos de seguridad e

incluso, en Aragón, de los agentes de protección de la naturaleza.
2. Examinar las dependencias, obras, instalaciones.
3. Inspeccionar los servicios.
4. Analizar la documentación.
5. Recibir cuanta información requieran.
71
6. Tener a su disposición del libro de visitas.

7. Etc.
Entre sus deberes:
1. Guardar secreto profesional.

2. Poner en conocimiento de los departamentos u organismos que corresponda las
deficiencias detectadas en el curso de sus actuaciones; y al mismo tiempo existe el deber
reciproco a ser informados por los inspectores de otros servicios de las infracciones
turísticas que pudieran cometerse.
3. Servir con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho.
4. Exquisita cortesía...
5. Facilitar asesoramiento sobre la normativa aplicable.
6. Deber de inspeccionar conforme a un determinado Plan…
7. Etc.
Pero no existe en ninguna ley autónoma el reflejo de lo que debería constituir el deber esencial
del inspector y de los servicios de inspección turística: el deber de inspeccionar conforme a un
determinado Plan con objeto de ajustar las actuaciones turísticas a la legalidad, comprobando
con criterios predeterminados, materiales y temporales, la actuación turística.
5. Los sujetos obligados a inspección y los sujetos responsables de su resultado.
Cada ley autonómica nos dice quién o quiénes son los sujetos obligados a la inspección. La
mayoría considera que la ley se aplica a los sujetos obligados a soportar la inspección y, si de
esta se deduce la infracción de algún precepto turístico, se asimilar el sujeto obligado a
inspección a sujeto activo de la infracción.
 Además, por sectores turísticos se determinan responsabilidades específicas de

directores o cargos concretos de la empresa, actividad o establecimiento turístico. El
titular de la empresa suele calificarse como el responsable administrativamente de las
infracciones cometidas por el personal a su servicio sin perjuicio de las acciones contra
las personas a las que sean materialmente imputables las infracciones y sin perjuicio de
las sanciones que a estas pudiera imponérseles (Aragón).
72
 El titular también será responsable, aunque la relación no sea contractual laboral, si el

empleado realiza prestaciones establecidas en los contratos o por decisión legal
(Andalucía).
 A veces, la responsabilidad es solidaria respecto de las infracciones y sanciones cuando

el cumplimiento de las obligaciones previstas en la norma infringida corresponde a
varias personas, e incluso esa responsabilidad se hace compatible con la exigencia a la
persona física o jurídica infractora de la reposición de la situación alterada por ella
misma a su estado original, así como la indemnización por daños y perjuicios.
 Murcia amplía los sujetos a las disposiciones de la ley a las empresas y establecimientos
turísticos que presten sus servicios en la Región de Murcia: los guías de turismo, los
usuarios turísticos, la administración de la comunidad autónoma y las entidades locales
de la región y los organismos autónomos y entidades de derecho público.
 De otro lado, se suele calificar como sujetos responsables a los titulares de esas
empresas y actividades turísticas cuyos establecimientos radiquen en la CA
correspondiente, aunque residan fuera de la misma, y asimismo son responsables los
que sin ser titulares infrinjan la legislación, especialmente al desarrollar funciones
propias de la misma sin contar la correspondiente autorización o habilitación
administrativa (como los que practican acampada contraviniendo lo establecido).
 Normalmente se considera que es titular de la empresa o actividad turística, salvo

prueba en contrario, aquella a cuyo nombre figura la licencia o autorización y si se trata
de infracciones consistentes en el ejercicio de una profesión o actividad sin haber
presentado la debida declaración responsable, comunicación previa o registro, según
los casos, permite considerar que el responsable es la persona física o jurídica que
realiza la actividad.
6. Derechos y obligaciones de las empresas y usuarios turísticos a los

efectos de la ordenación turística.
Un importante número de leyes autonómicas relacionan pormenorizadamente las obligaciones

genéricas de las empresas turísticas y las de sus clientes sin perjuicio de los requisitos que deben
observar atendiendo a la naturaleza de la empresa turística de que se trate. El cumplimiento de
esas obligaciones puede asimismo resultar fiscalizado o comprobado con objeto de inspección.
73
Se suelen configurar como obligaciones de las empresas turísticas, entre otras:
 La obligación de llevar a cabo la comunicación administrativa para el inicio de la

actividad o declaración responsable, a la que deberán acompañar toda la
documentación correspondiente.
 La obligación de comunicar a la administración de la CA las modificaciones o reformas

que puedan afectar a la clasificación de los establecimientos o los cambios de
titularidad.
 La de informar a los clientes sobre la extensión y características de los servicios a

convenir, y en su caso, la efectiva prestación de los mismos.
 Informar a los clientes sobre los precios a satisfacer si el servicio resulta contratado, y,
en todo caso, los precios máximos comunicados a la administración turística.
 Entregar al cliente factura detallada justificante o ticket del importe de los servicios
prestados, cumpliendo la normativa de facturación.
 Facilitar al cliente la hoja de reclamaciones cuando lo solicite.
 Exhibir públicamente, conforme a la normativa, el distintivo acreditativo de la

clasificación, aforo y cualquier otra variable, así como los símbolos de calidad
normalizada.
 Disponer de cuantos libro, hojas y demás documentos sean exigidos por la

reglamentación vigente.
 Permitir la entrada y permanencia de cualquier persona y sus vehículos en dichos

establecimientos.
 Facilitar, conforme la normativa, la accesibilidad a las personas con disminuciones

físicas, sensoriales o psíquicas.
Asimismo, son obligaciones de los clientes:
 Observar las normas usuales de convivencia.
74
 Aceptar las normas particulares de las empresas turísticas, siempre que no sean
contrarias a la legislación vigente.
 Satisfacer el precio de los servicios disfrutados.
 Respetar las instalaciones de las empresas turísticas especialmente cuando se ubiquen
en lugares de especial valor histórico-artístico y/o ecológico.
En otras leyes autonómicas se recogen incluso los derechos de las empresas turísticas y sus
clientes.
Son derechos de los usuarios turísticos, sin perjuicio de los previstos en la Ley de Consumidores
y Usuarios.:
 Recibir de la Administración competente información objetiva sobre los distintos

aspectos de los recursos de la oferta turística.
 Recibir el titular de la actividad turística una información veraz, eficaz y suficiente sobre
las condiciones de la prestación de servicios turísticos.
 Exigir que se exhiba el distintivo acreditativo de la clasificación y cualquier otra variable,
en lugar visible.
 Formular reclamaciones.
 No ser discriminados en el acceso a los establecimientos turísticos.
 Recibir del establecimiento turístico bienes y servicios acordes en naturaleza y calidad
con la categoría correspondiente.
Ni todas las leyes autónomas recogen estas obligaciones genéricas, ni que las recogen se refieren
a todas ellas.
7. El procedimiento de la inspección turística.
El procedimiento no se contiene en ninguna de las leyes autonómicas; todo lo más se describen

las funciones y medios con que cada comunidad desarrolla la inspección, pero, en todo caso, los
criterios en el ejercicio de la labor han de ser los de eficacia y oportunidad.
En consecuencia, ante la ausencia de regulación autonómica, habrá que acudir a las previsiones
procedimentales de la Ley 30/1992, o a las leyes de procedimiento que, en desarrollo de aquella
hayan aprobado las diferentes comunidades autónomas.
75
El procedimiento de inspección turística no se contiene en ninguna de las leyes autonómicas.

Sólo se limitan a enumerar las funciones y medios con que cada comunidad desarrolla la
inspección, y, en todo caso, los criterios en el ejercicio de la labor inspectora han de ser los de
eficacia y oportunidad.
Los conflictos surgen derivados de la necesaria apreciación por parte del servicio de inspección
sobre la existencia o no de estos criterios en la decisión de iniciación.
La iniciación del procedimiento de inspección turística se puede articular normalmente:
o Por orden del jefe del Servicio de Inspección cuando es un desarrollo de los plantes de
actuación.
o Por iniciativa del citado servicio, cuando es sin sujeción a plan alguno.
o Por resolución de los órganos superiores de la Consejería competente en materia
turística que tengan conferidas atribuciones referidas a la inspección.
o Por orden superior del consejero competente en la materia, o del propio gobierno.
o Por petición de informes.
o Por iniciativa de los propios funcionarios inspectores.
Más que un procedimiento de inspección las comunidades recogen toda una serie de mandatos
genéricos dirigidos a inspectores y empresas turísticas, tales como el que la inspección se han
de llevar a cabo en el lugar donde se presente o desarrolle la actividad; el que las actividades
inspectoras, no han de prologarse más allá del tiempo indispensable para el estricto
cumplimiento de la función y que las personas ante las que se practique la inspección han de
prestar su colaboración, permitiendo el libre acceso a las instalaciones o proporcionando
documentos, integrado todo en los derechos y obligaciones de inspectores e inspeccionados.
Tras el establecimiento de la “declaración responsable” del proveedor turístico como requisito

para el inicio de la actividad, las leyes autonómicas que han adaptado sus procedimientos
turísticos, prevén que, tras esta previa comunicación, el órgano competente tienen que haber
una inspección y una comprobación posterior para verificar la conformidad de los datos
declarados, en el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de las inspecciones y
comprobaciones posteriores a la finalización de este plazo.
Normalmente, si tras las comprobaciones de la inspección, se desprende la falsedad o

inexactitud de los datos declarados, se prevé la suspensión de la actividad, con audiencia previa
a la persona interesada, sin perjuicio de que, si corresponde, pueda incoarse un expediente de
subsanación de defectos, o si procede, sancionador. Si hay riesgo para las personas o cosas, la
76
suspensión se puede adoptar de manera cautelar e inmediata mediante una resolución

motivada.
La norma aplicable a todo el procedimiento de inspección turística es la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, del Régimen Jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común.
Asimismo, lo serán las leyes de procedimiento que, en desarrollo de aquella hayan aprobado las
diferentes CC.AA.
8. Los planes e instrumentos de inspección.

8.1. Planes de Inspección.
Sólo unas cuantas CA prestan atención a este instrumento que constituye, la clave del control
administrativo en que consiste la inspección, que son los planes de inspección turística. Algunas
de estas comunidades son la gallega, la andaluza o la canaria.
Contenido mínimo de esos planes:
1. Determinación de su ámbito geográfico.

2. Tipología de las empresas, actividades, establecimientos objeto de inspección.
3. Modalidad y categoría de los establecimientos a inspeccionar.
4. Objeto material, contenido y finalidad de la inspección.
5. Duración del plan.
En algunas de las normas reguladoras del servicio de inspección turística se apuntan objetivos
quizá exclusivamente voluntaristas en la labor del inspector más propios de un consultar
omnipotente que de un simple inspector.
Esta ruptura entre la realidad y la norma genera efectos indeseables sobre todo en el terreno
sancionador.
8.2. Las actas de inspección.
Son el resultado de la inspección y se les droga veracidad salvo prueba en contrario. Son
documentos que extienden los inspectores en los que se recoge el resultado de la acción
77
inspectora. Son documentos públicos; tienen valor probatorio y acreditan la veracidad de los
hechos apreciados por el inspector y de los que se deduzcan de ellos.
Deben contener ciertos requisitos, formales (lugar, fecha, hora identificación del
establecimiento, personas, presuntamente responsables, así como de las personas en cuya
presencia se realiza la inspección, hechos, diligencia de notificación al interesado con los
requisitos del art. 58 de la Ley 30/92.
El acta puede ser:
1. Conformidad.
2. Constancia de hechos.
3. Obstrucción.
4. Infracción (en esta se deben hacer constar los preceptos legales que han sido
infringidos).
El acto de inspección es otro de los instrumentos capitales de la inspección turística cuyo

contenido es el resultado de la investigación o de la actuación inspectora. Todas las leyes
autonómicas otorgan veracidad a los hechos que se refieren en el acta de inspección, salvo
prueba en contra.
Se definen como los documentos que extienden los inspectores de turismo, en los que se recoge
el resultado de la función inspectora de vigilancia y comprobación de la normativa turística.
Son documentos públicos; tienen valor probatorio y acreditan la veracidad de los hechos
apreciados por el inspector y de los que se deduzcan de ellos, salvo prueba en contrario, y de
los acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta, como los documentos o
declaraciones incorporados a la misma.
Las actas no solo pueden constatar la existencia de hechos con objeto de apreciar el
cumplimiento o incumplimiento de las normas turísticas, sino también comprobar la certeza de
hechos denunciados o de hechos controvertidos en el expediente sancionador.
Algunas comunidades imponen ciertos requisitos formales de las actas como la identificación
del inspector y del establecimiento o actividad, del responsable, la fecha, lugar y hora en la que
se formaliza el acta, personas responsables, personas en cuya presencia se realiza la inspección;
los hechos expuestos, etc., así como la diligencia de notificación al interesado conteniendo los
requisitos del art. 58 de la Ley 3/1992, haciendo constar, en su caso, el rechazo de la notificación
a los efectos del art. 59.3 de la misma ley.
78
Las diferentes CC.AA. prevén un procedimiento de formalización de las actas, que en última
instancia resulta ser el único procedimiento de inspección previsto en la normativa autonómica.
o Las actas se han de levantar en presencia del titular de la empresa, actividad o

establecimiento o de su representante legal, o, en su defecto ante quien se encuentre
al frente de los mismos.
o Son firmadas por el inspector y la diligencia de notificación debe ser firmada por la
persona ante quien se formalice, aunque si se niega a firmar ha de hacerse constar por
el inspector, haciéndose entrega de la copia del acta.
o La firma no implica la aceptación de su contenido ni la responsabilidad en la que pueda

incurrir el presunto infractor, salvo que así se hiciera constar.
o La falta de la firma de la diligencia de la notificación no exonera de responsabilidad ni

destruye la presunción de veracidad del contenido de la misma.
o Una vez firmada el acta, el inspector la remite al órgano competente para iniciar el
procedimiento sancionador o al instructor correspondiente, si ya se hubiese iniciado
este, en el plazo máximo de 15 días.
Aragón permite que el representante del establecimiento alegue lo que estime conveniente, sin
perjuicio de la actuación de la inspección de turismo.
El resultado del acto puede ser diverso: de conformidad, de constancia de hechos, de

obstrucción, o de infracción. En las actas de infracción se deberán reflejar normalmente los
perceptos legales que se considere han sido infringidos, aunque sin mayor valor probatorio.
8.3. Otros instrumentos de inspección.

A) El libro de Inspección.
Obligatorio por Orden de Ministerio de Información y Turismo de 31.10.1970.
 Actualmente el libro de Inspección o libro oficial de visitas está previsto en algunas

legislaciones autonómicas con el fin de permitir el seguimiento de la labor inspectora.
79
 Más que un instrumento de inspección se trata de un medio que plasma el resultado de

las mismas.
 Las empresas turísticas tienen obligación de disponer de él.
 La confecciona la consejería correspondiente.
B) Las hojas de reclamaciones.

 El libro de reclamaciones fue instaurado por el Patronato Nacional de Turismo como
medio obligatorio para simplificar el trabajo de inspección en alojamientos hoteleros y
pensiones.
 Tras la aprobación de la Constitución de 1978 y la transferencia de esta competencia a

las CC.AA., algunas han integrado su ordenación en la más genérica del consumo
mientras que otras la han regalado de forma específica en la materia turística.
 Todas las CC.AA. las exigen.
 La reclamación o queja tiene por objeto poner en conocimiento las autoridades

competentes las deficiencias observadas por los usuarios.
 Son personales e intransferibles.
 Las empresas turísticas están obligadas a solicitarlas por sus titulares o representantes
en el momento de su constitución, así como en los supuestos de pérdida, deterioro o
cuando se agoten.
 Es obligación de las personas encargadas del establecimiento, sean no titular, su entrega

a los clientes y la explicación para su adecuada cumplimentación; la empresa ha de
rellenar la totalidad de los datos que a ella le correspondan, aunque normalmente el
hecho de hacerlo el reclamante por negarse a ello la empresa no afecta a su tramitación.
 El reclamante normalmente conserva en su poder un ejemplar y remite el original a la

consejería competente, pudiendo acompañar con el pruebas o documentos para el
mejor esclarecimiento de los hechos. Además, la empresa o establecimiento turístico
debe remitir otro ejemplar a la consejería.
80
 La consejería lo traslada a la unidad de inspección de la dirección general

correspondiente, debiendo acusar recibo y si los hechos denunciados corresponden a
otra administración pública u organismo, se prevé su remisión, con notificación al
reclamante.
 Si la reclamación se refiere a precios es preceptivo la presentación de la factura.
 Si se deduce la comisión de alguna infracción el órgano competente acordara la

iniciación del correspondiente procedimiento sancionador.
 Si no, se archiva y se informa al reclamante de las razones conducentes al archivo.
 También cabe el archivo en caso de denuncia anónima, mala fe del denunciante,

desistimiento del reclamante o avenencia entre las partes a través de la mediación o el
pronunciamiento de la Junta Arbitral de Consumo.
C) Visitas.
 Es el cauce para permitir a los inspectores, en cualquier momento, entrar en los
establecimientos, por sí o por orden superior.
 Pueden hacerlo libremente, previa acreditación de su personalidad y condición, con el

fin de comprobar el cumplimiento de la legislación.
 El resultado se refleja en el libro de inspección o libro de visitas.
D) Informes.
 A veces constituye el único resultado de la inspección.
 Pueden los inspectores emitirlo de oficio, a petición de los instructores de
procedimientos sancionadores, o por orden superior, con objeto de valor la adecuación
a la normativa de aplicación de las circunstancias de hecho de una determinada empresa
turística.
 En ocasiones son preceptivos, como en el caso de que se emitan para la concesión de
autorizaciones turísticas o con carácter previo a cualquier modificación de las mismas.
También son preceptivos los que se emiten en relación con los asientos del Registro
general de empresas, actividades y establecimientos turísticos.
81
E) Citaciones.
 Su objeto es personar a los titulares de las empresas turísticas, representantes o su
personal, en los lugares que se indiquen por la inspección a los efectos del desarrollo de
su labor.
 Puede hacerse también mediante el acta de inspección, haciendo constar lugar, fecha,
hora y objeto de comparecencia.
 En alguna legislación autonómica se considera que la incomparecencia sin causa

justificada es una obstaculización o residencia a la actuación de la inspección de turismo.
 Si el citado aparece y lo solicita debe extenderse la certificación acreditativa. Cabe ir

acompañado de asesor.
 A la comparecencia pueden en algunas comunidades acudir los interesados

acompañados de asesores.
F) Requerimientos:
 Su objeto es que los interesados presenten o remitan a la inspección documentos o
ejecuten determinadas actuaciones.
 Pueden efectuarse por cualquier medio que permita tener constancia de su realización,
incluso mediante las actas de inspección.
 En todo caso estos medios no son numerus clausus, ya que cualquier otro que sirva para
lograr una investigación legal y que se considere oportuno ser utilizado para el
desarrollo de la labor inspectora.
9. Funciones y objeto de la inspección turística.

9.1. Funciones e instrumentos.
Funciones.
 Constatación del cumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias.

 Verificación de la existencia de infraestructuras y dotación de los servicios obligatorios.
82
 Obtención y canalización de información de cualquier clase relativa a la situación real

del turismo.
 Velar por la igualdad en la aplicación de las normas relativa a la situación real del
turismo.
 Velar por la igualdad en la aplicación de las normas relativas a establecimientos y
actividades turísticas.
 Velar por la igualdad de la planta alojativa.
 Velar por la igualdad de la prestación de los servicios turísticos, en atención a la
modalidad y categoría del establecimiento.
 Informar a los usuarios turísticos que lo requieran sobre las actuaciones propias de la
inspección.
 Emitir informes a las administraciones que lo requieran.
 Denunciar ante las administraciones públicas competentes la transformación,
ocupación o supresión de las áreas no edificables, así como levantar acta de la
inspección en tales supuestos o cualquier otra función inspectora que legal o
reglamentariamente se le atribuya.
Medios o instrumentos:
 Levantamiento de actas.
 Visitas de comprobación.
 Emisión de informes.
 Citaciones y requerimientos.
 Práctica de notificaciones.
 Acceso, comprobación y examen de las instalaciones, documentos, libros.
9.2. Objeto de inspección.
La inspección turística debería concretarse en la investigación de la adecuación de la actividad

turística a la norma de esta misma naturaleza y, en este sentido, en virtud de la empresa o
actividad turística de que se tratara, controlar el cumplimiento de determinados requisitos
sectoriales que, lógicamente, no son iguales para unas y otras (hoteles, apartamentos turísticos,
agencias de viajes, etc.).
83
 El objeto de la inspección deberá ajustarse a cada clasificación de la CA en la que la

misma se ejerza, pero sin que la atribución competencial condiciones, como
actualmente, el múltiple objeto de la inspección.
 El objeto de la inspección es siempre piramidal y depende del tipo de agente turístico
en cuestión.
 Todo lo relacionado con la actividad turística constituye el objeto de inspección turística
en virtud de los requisitos de constitución y ejercicio de la actividad, porque esa
inspección se opera en virtud de la potestad normativa en materia turística y de la
consiguiente potestad de limitación de cada comunidad.
 Desde el punto de vista subjetivo, el objeto reside en la empresa, establecimiento o
actividad turística, cuyo concepto varía entre comunidades.
El objeto de la inspección es la comprobación del cumplimiento de la norma turística por los

sujetos obligados a los efectos de que, en su caso, pueda ejercerse la potestad sancionadora
turística.
Pero los requisitos cuyo cumplimiento ha de comprobar la inspección no son únicamente los de
naturaleza sectorial en virtud de la modalidad de empresa o actividad turística de que se trate,
ya que con carácter genérico las leyes autonómicas acostumbran a enumerar toda una serie de
derecho-deberes de las empresas y usuarios turísticos que la inspección puede y debe fiscalizar.
La comprobación reflejada en el acta es un acto administrativo cuya naturaleza es una

declaración de conocimiento. La función inspectora forma parte de la actividad de investigación
de la administración y se trata de una función pública.
El acta de inspección deja constancia de datos y hechos, pero además en la medida que se
acompañe de un informe, supone, la emisión de un juicio.
TEMA 5. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA EN

MATERIA TURÍSTICA.
1. Origen y evolución legislativa de la potestad administrativa

sancionadora en materia turística.
84
El fundamento de la potestad sancionadora turística tiene su punto de partida en las primeras

reglamentaciones del sector, para vigilar y controlar externamente a la empresa turística
privada.
Desde el mismo momento en que las normas reflejan prohibiciones y mandatos específicos
surge la potestad sancionadora implícita que permite a la administración controlar su
cumplimiento, pues de lo contrario en la práctica es inoperante la expresión de tales mandatos.
La administración comienza a sancionar a las empresas turísticas cuando dicta normas que
recogen mandatos y obligaciones que, en ocasiones, son incumplidas por los agentes turísticos.
Toda reglamentación del sector turístico parte de la premisa de que la administración tiene
potestad sancionadora para obligar a las empresas turísticas a cumplir con sus obligaciones.
Hasta principios del siglo XX no se advierte explicita potestad sancionadora, a partir de la

vigencia de la Comisión Nacional esto fue algo claro. El nacimiento de la comisaria regia de
turismo marcó el origen de una competencia desconocida hasta entonces en la materia, si bien
centrada más en el terreno artístico y monumental que en el puramente turístico.
 El patronato nacional de turismo, creado en 1928, no adelantó pasos en su primera

etapa en la línea de un mayor control y en su caso sanción de las empresas turísticas.
 La Real Orden Circular de 11 de diciembre de 1928 y la Orden de 29 de enero de 1929
fueron las primeras disposiciones que facultaron para imponer sanciones de diferente
tipo a las pecuniarias.
 Fue el Decreto-ley de 16 de febrero de 1937 el que acogería por primera vez la facultad
de sancionar gubernativamente determinadas conductas mediante la imposición de
multas, recogiendo algunos de los principios que desde sus orígenes han caracterizado
a todo procedimiento sancionador.
 En el sector turístico la potestad sancionadora de la administración del estado empezó
entonces a tener un reflejo expreso en las normas que regulaban aspectos concretos y
aun colindantes con el turismo:
o Orden de 9 de abril de 1941, de publicidad turística y en lugares de turismo,
donde se preveía que la infracción de lo dispuesto se sancionaría con multa.
o Ley de 17 de julio de 1946 donde se estableció la sanción de multa para las
infracciones en materia de pólizas de turismo.
Las disposiciones más interesantes, por ser más controladoras del sector (aunque sin previsión
de sanción), se encuentran en el sector turístico hotelero y de restauración cuando se
85
impusieron determinadas tarifas hoteleras, e incluso menús, en el periodo inmediatamente

posterior a la Guerra Civil.
Bajo la atribución de la potestad sancionadora turística al ministerio de información y turismo

se ordenaron múltiples aspectos para otros sectores específicos dentro del turismo:
o La Ley de 4 de agosto de 1952 para refundir las sanciones en materias de prensa,

publicaciones, teatro, cinematografía, etc...
o La Orden de 22 de octubre de 1952 que fijaba en cumplimiento, de la anterior cuantía
máxima de las multas y mejoraría el procedimiento sancionador turístico.
Pero destacan sobre todo la ley 48/1963, de 8 de julio, sobre competencia en materia de
turismo, y en particular el decreto 231/1965 de 14 de enero, por el que se aprobó el Estatuto
ordenador de las empresas y actividades turísticas, las dos normas que marcaron el tránsito a la
actual ordenación de las responsabilidades y sanciones en materia turística.
A las puertas de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, la situación de disciplina y

sanción la materia turística planteaba serios problemas:
 De ajuste a los principios y derechos constitucionales, aplicables al procedimiento

administrativo sancionador: legalidad, tipicidad, seguridad jurídica y de prohibición del
solve repete (paga y luego recurres).
 Las infracciones no están tipificadas ni individualizadas y ni siquiera se ordena a otras
normas que lo hagan.
 No se ofrecen criterios suficientes de ponderación en la determinación de la sanción, a
pesar de que se encuentran tipificadas…
 Respecto al procedimiento, se producía una remisión genérica a los art. 133 y siguientes
de la Ley de procedimiento Administrativo.
2. El principio de legalidad y la reserva de ley en materia turística.
El contenido del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador se deduce del

art. 25.1 de la CE y de las interpretaciones jurisprudenciales y doctrinales que de él se han venido
haciendo desde la promulgación del texto constitucional: “nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta o infracción administrativa, según la legislación vigente de aquel momento”.
86
Este precepto consagra el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas

que integra:
o El mandato de reserva legal.

o El mandado de tipificación.
o La prohibición denominada non bis in ídem, es decir, la prohibición de doble sanción por
la misma infracción.
o La prohibición de retroatividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables.
De ello se deriva como primer elemento, la necesidad de otorgar cobertura a la potestad

sancionadora de la administración en una norma de rango legal.
Esta previsión es la razón por la cual las CC.AA. han regulado el ejercicio de la potestad
sancionadora derivada de su competencia sobre la ordenación y disciplina turística mediante la
promulgación de un especifico texto legal.
Estas leyes, a veces son las que lleva a cabo la ordenación turística del territorio y, en otras
ocasiones, únicamente ordenan las infracciones y sanciones turísticas.
Lo que no es posible es un reglamento como única norma reguladora porque ello equivaldría a
una degradación de la reserva de ley formulada por la constitución.
La Ley 30/1992 ofrece en materia sancionadora tres tipos de reserva de ley:
 Reserva de ley para la atribución de potestad.

 Reserva de ley para las infracciones.
 Reserva de ley referida a las sanciones.
No existe reserva legal para el procedimiento sancionador, de tal forma que, con cierta
frecuencia, las CC.AA. ordenan mediante reglamentos los aspectos puramente organizativos de
su potestad sancionadora.
Todas las comunidades han otorgado cobertura legal a sus respectivas competencias en materia
de disciplina y sanción turística en sus respectivos territorios, sin perjuicio del importante
desarrollo reglamentario que, con posteridad, se han hecho.
Todas las leyes de las CC.AA. recogen en su articulado legal a sus respectivas competencias en
materia de disciplina y sanción turística en sus respectivos territorios, sin perjuicio del
importante desarrollo reglamentario que, con posteridad, se ha hecho.
87
Todas las leyes de las CC.AA. recogen en su articulado la materia de disciplina y de sanción
turística, sin perjuicio de la existencia y concurrencia de otras competencias estatales y
autonómicas que se interrelacionan o indirectamente con la materia turística.
3. La exigencia de tipicidad de las infracciones y sanciones turísticas.
Los conceptos de legalidad y tipicidad no se identifican plenamente. La legalidad con la previsión

de que las infracciones y sanciones se contengan en la ley, pero para el cumplimiento de la
tipicidad se requiere la precisa definición de la conducta que la ley considere que puede ser
objeto de infracción y sanción debe estar descrita en la ley con todo detalle.
La concreción constitucional de este mandato se contiene en el art. 25.1 de la CE se desarrolla

por el art. 129 de la Ley 30/92:
1. Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento

jurídico previstas como tales infracciones por una Ley. Las infracciones administrativas
se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse

sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o

graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la
Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a las más
precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación

analógica.
La aplicación de una determinada sanción a una concreta infracción tiene que ser
proporcionada.
El art. 131 de la ley 30/1992 recoge el principio de proporcionalidad, según el cual “en la
determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por
las administraciones públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del
88
hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los

siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar”.
a) La existencia de intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año demás de una infracción de la
misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.
Cabe la posibilidad de que el principio de tipicidad se cumpla mediante la técnica de que un

reglamento se remita a una ley (a tipificación indirecta). Sin embargo, esta remisión no puede
hacerse para crear obligaciones o prohibiciones cuyo incumplimiento diera origen a una
infracción sancionable. Simplemente se utiliza para completar el contenido de las conductas
sancionables.
En este sentido el art. 2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, recoge de forma
expresa la posibilidad de esta tipificación indirecta, al señalar que:
1. La aplicación de las graduaciones reglamentarias de los cuadros de infracciones y

sanciones legalmente establecidas deberá atribuir a la infracción cometida una sanción
concreta y adecuada, aun cuando las leyes prevean como infracciones, los
incumplimientos totales o parciales de las obligaciones o prohibiciones establecidas en
ella.
2. Asimismo, las entidades que integran la administración local, cuando tipifiquen como
infracciones hechos y conductas mediante ordenanzas, y tipifiquen como infracción de
ordenanzas el incumplimiento total o parcial de las obligaciones o prohibiciones
establecidas en las mismas, al aplicarlas deberán respetar en todo caso las tipificaciones
previstas en la Ley.
4.Las infracciones turísticas.
Las leyes autonómicas de ordenación y de disciplina y sanción turística suelen definir a la

infracción administrativa turística como la acción u omisión tipificada y sancionada en ellas
cometida por los titulares de las actividades turísticas privadas.
89
Estas infracciones se clasifican, genéricamente, en leves, graves y muy graves, con sujeción a los
criterios que se establecen en ellas, atendiendo a la descripción de las conductas ilegales.
En la doctrina administrativa hay autores que clasifican las infracciones turísticas según el
criterio de la materia sobre la que versa la infracción. Sin embargo, en algunos casos la división
no es clara, ya que cada una de estas lees sigue un sistema diferente.
Se distingue desde esta perspectiva entre:
 Infracciones que consisten en el incumplimiento de normas turísticas.

 Infracciones que consisten en la inobservancia de determinados actos
administrativos.
 Infracciones que versan sobre el incumplimiento de contratos.
 Infracciones que aparecen descritas por completo en la Ley sin remisión alguna.
 Infracciones por dificultar la función inspectora (vienen a ser una modalidad de
las primeras).
4.1. El modelo de tipificación indirecta de las infracciones turísticas.
El enemigo natural más frecuente del principio de legalidad es la “norma en blanco” en sentido
estricto, que tiene lugar cuando la propia ley sancionadora se remite en cuanto a la tipicidad de
la infracción, a una norma con rango inferior a la Ley. El problema de las denominadas leyes
penales en blanco ha sido abordado y resuelto tanto por la jurisprudencia de nuestro tribunal
supremo, como por el tribunal constitucional, el cual ha reconocido la posibilidad de que las
leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, especificando, que el artículo 25.1 de la
constitución determina que la potestad sancionadora de la Administración ha de tener su
cobertura en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contengan remisiones
a normas reglamentarias, siempre que en aquella queden suficientemente determinados los
elementos de la conducta antijuridica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer.
El cumplimiento normativo del mandato constitucional de tipicidad en materia de infracciones

es muy deficiente. Es común que en su redacción el supuesto de hecho de la infracción se remita
a otras normas turísticas -algunas de ellas Reglamentos- articulándose de esta forma una
tipificación indirecta que muchas veces no cumple con los requisitos mínimos que exige el
mandato, si bien la tipificación indirecta es admisible “siempre que sea asimismo previsible, con
suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento”.
90
Ejemplos de esta tipificación indirecta nos lo ofrecen todas las leyes autonómicas, siendo
ejemplar la comunidad de Aragón donde se tipifican las infracciones leves, graves y muy graves,
respectivamente, recogiéndose, entre otras, como infracciones las de:
o La falta de exhibición de anuncios o distintivos obligatorios a su exhibición sin respectar

las formalidades exigidas por la legislación turística.
o No hacer constar en la documentación, publicidad y facturación las indicaciones
establecidas por la legislación turística.
o La incorreción manifiesta el trato al turista.
o La falta de limpieza contrastada o el manifiesto deterioro de las instalaciones, servicios
y enseres.
o La formación de los contratos con los turistas en contra de lo establecido en la
legislación.
o El incumplimiento de las disposiciones sobre prevención de incendios, etc.
Además, las remisiones se producen no sólo a normas de naturaleza turística sino a otras que
no tienen tal naturaleza.
Esto agrava más el problema de la seguridad jurídica ya que finalmente desconocemos las
normas que son aplicables. Si el problema ya es importante para el operador turístico en lo que
concierne a la normativa turística, aún lo es mayor para conocer esas otras normas de medio
ambiente, de seguridad, de incendios o sanitarias.
Por ello, la divulgación detallada de toda esta normativa, y no sólo su publicación, se convierte
en una exigencia elemental a la administración pública para que los sujetos turísticos obligados
a su cumplimiento verdaderamente puedan ser considerados culpables de incurrir en infracción
en cuanto que, teniendo un conocimiento de la norma, conscientemente la incumplen.
Lo común es que las empresas turísticas incurrían en infracciones por el mero hecho de
desconocer las obligaciones no sólo las calificadas como turísticas por la legislación de esta
naturaleza, sino también las derivadas de la norma, conscientemente la incumplen.
Lo común es que las empresas turísticas incurran en infracciones por el mero hecho de
desconocer las obligaciones no sólo las calificadas como turísticas por la legislación de esta
naturaleza, sino también las derivadas de otros sectores del ordenamiento.
Por esto, en alguna legislación autonómica, como la de la Rioja, se establece el deber de los
inspectores de ofrecer asesoramiento a los proveedores de servicios turísticos para un mejor
91
cumplimiento de las obligaciones, así como de las prescripciones técnicas en los proyectos de
establecimiento.
En algunas CC.AA. como Castilla y León se prevé la facultad de que el inspector pueda conceder
un plazo para subsanar la deficiencia o infracción, siempre que sea leve, que haya comprobado
como consecuencia del ejercicio de la inspección. Transcurrido el plazo para subsanarlo sin
hacerlo, se inicia el expediente sancionador. No obstante, no puede concederse plazo alguno a
los establecimientos para los que se hubiera acordado otro plazo de subsanación de deficiencias
en el año inmediatamente anterior.
La tipificación por remisión no ofrecería mayores problemas si se dejaran claras cuáles son las
normas aplicables a las que el operador turístico pudiera acudir para conocer sus obligaciones
como elemento objetivo de una determinada infracción, sin embargo, el legislador autonómico
incumple esta exigencia de forma abierta y reiterada.
4.2. La tipificación de infracciones turísticas y los conceptos jurídicos

indeterminados.
Es habitual el empleo en la definición de las infracciones de lo que en derecho se denominan

“conceptos jurídicos indeterminados”.
El contenido constitucional del principio de legalidad, que se expresa en las exigencias de lex
certa, praevia, scripta et stricta, comporta, en primer lugar, un mandato frente al legislador, el
de taxatividad, según el cual han de configurarse las leyes sancionadoras llevando a cabo el
“máximo esfuerzo posible” para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los
ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así las
consecuencias de sus acciones.
Otro problema que presenta la exigencia de tipificación en las infracciones turísticas son los
términos que emplea el legislador en la definición de la conducta objeto de infracción; términos
que, con bastante frecuencia amplían el margen de apreciación administrativa.
En este sentido las normas autonómicas suelen utilizar conceptos jurídicos que son
indeterminados como “deficiencias”, “incorrecta presentación”, “modificaciones sustanciales”,
“alteración de las circunstancias básicas”, “perjuicio al usuario”, “daño notorio”, “perjuicio
grave”, etc.
92
Se trata de tipos de infracciones bastante imperfectos que la administración pública que

sanciona desde interpretar teniendo en cuenta varios aspectos:
 Los criterios a los que no siempre las normas se remiten.

 El interés público que protegen las normas turísticas y demás normas a las que estas se
remiten.
 Que la conducta objeto de infracción ha de ser mínimamente adecuada para producir
el riesgo de lesión de esos intereses públicos.
No obstante, la mayoría de las infracciones se generan exclusivamente por la creación de la

situación de riesgo con independencia de sus eventuales consecuencias.
Las exposiciones de motivos de las leyes autonómicas de ordenación turística son las de dar un
tratamiento unitario y sistemático al turismo, dar una respuesta al principio de reserva de ley
en el Derecho Administrativo Sancionador, ofrecer un marco suficiente para el mejor desarrollo
de la actividad de las empresas y sujetos turísticos y ofrecer una adecuada protección de los
consumidores y usuarios turísticos.
En la Ley Valenciana son más imprecisos los intereses, señalándose que el sector turístico
Valenciano debe seguir evolucionando de forma correcta tratando de consolidar sus destinos
tradicionales y propiciando el desarrollo dinámico y diversificando de nuevos productos
turísticos acordes con la preservación y conservación de los recursos naturales y del medio
ambiente y de las exigencias de la demanda, que hoy en día requieren especialmente la
protección del espacio natural y cultural.
La Ley Gallega indica la necesidad de eliminar imprecisiones conceptuales y resolver

disfunciones y lagunas en la regulación de un sector clave en la economía gallega.
El conjunto de intereses a los que responde la norma turística y, en particular, la norma de

disciplina turística obliga a la Administraciones en cada caso a concretar cual sea ese interés
público protegido por la norma y, en consecuencia, en la infracción tipificada. Ese interés público
turístico a veces se integra en uno o varios intereses más genéricos como los enunciados en
algunos preámbulos de estas leyes:
 El de ofrecer un servicio turístico de calidad (permitir la venta ambulante ilegal de

objetos en el establecimiento).
 El de proteger y defender a los consumidores y usuarios turísticos (deficiencias de

atención trato a la clientela).
93
 El de proteger la imagen turística del municipio o Comunidad (deficiencias en las

condiciones de funcionamiento y limpieza de los locales, instalaciones, mobiliario y
enseres).
En otras leyes autonómicas, realizar esta búsqueda del interés resulta complicado (dado su
carácter generalista) al pretender reunir entre sus infracciones las genéricas de cualquier
empresa con las específicas de las empresas y actividades turísticas, quizá con la prestación de
asegurar la competencia sancionadora bajo el exclusivo calificativo de turístico del agente que
comete la infracción como en el caso de las infracciones relativas a las deficiencias en las
dependencias de los trabajadores, o las relativas a la seguridad e higiene, salubridad de los
locales, o el de facturación conceptos no incluidos en los servicios efectuados.
4.3. Clases de infracciones turísticas.
Entre las modalidades de infracciones turísticas cabe apuntar las siguientes:
1. Infracciones turísticas que consisten en el incumplimiento de las normas turísticas de

forma genérica o en carecer del acto administrativo que permite llevar a cabo una
determinada actividad turística, “realizar actividades turísticas sin el titulo
administrativo habilitante exigido por la normativa turística aplicable”.
Las leyes autonómicas recogen las diversas modalidades de infracciones consistentes en

incumplir de una u otra forma los actos administrativos de naturaleza turística, por
ejemplo:
o El incumplimiento o alteración de las circunstancias que motivaron el
otorgamiento en la autorización, titulo-licencia o habilitación para el ejercicio
de la actividad o profesión.
o El incumplimiento de la normativa turística vigente en materia de
insonorización, cuando hay acto administrativo autorizatorio previo.
o La utilización de ayudas económicas otorgadas por la administración turística
para fines distintos de aquellos para los que fueron concedidas.
2. Infracciones turísticas que consisten en “el incumplimiento contractual respecto del

lugar, establecimiento, categoría, tiempo, precio y demás condiciones pactadas” art. 78
94
ley 6/2003, de la comunidad autónoma de Aragón. Es el ejemplo más claro de infracción

turística cuyo objetivo es proteger al consumidor o usuario turístico.
3. Infracciones especificas relacionadas con la obstrucción a la inspección, la negativa o

resistencia a facilitar la información requerida y el suministro de información falsa o
inexacta a los inspectores u órganos de la administración competente.
o Ciertamente el conflicto entre estas obligaciones y la posibilidad de convertirse

en infracción la negativa a prestar información o colaboración, con el derecho
constitucional a no declarara contra uno mismo y a no confesar culpable art.
24.2 CE, es evidente. Pero el tribunal constitucional ha matizado que cuando se
aportan o exhiben documentos no se está haciendo una manifestación de
voluntad que exteriorice en reconocimiento de culpabilidad.
o Aunque esta obstrucción podría considerarse un delito penal de obstrucción o
resistencia a la autoridad, pues así son calificados los inspectores, el objetivo de
esta infracción administrativa de obstrucción es controlar la actividad turística
a través de un instrumento de la obtención de información.
5.La sanción turística y su tipificación.
5.1. La clasificación de las sanciones turísticas en las leyes autonómicas.
Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que “del derecho a la legalidad de la sanción
administrativa consagrado en el art. 25.1 CE. No sólo se deriva la exigencia de reserva de ley en
este ámbito sino también la garantía de orden material que se traduce en la imperiosa necesidad
de predeterminación normativa, con suficiente grado de certeza y precisión, de las conductas
ilícitas y de sus correspondientes sanciones”.
La exigencia de tipificación alcanza a la sanción administrativa que ha de estar definida

suficientemente para considerarse que cumple adecuadamente con el mandato constitucional;
ha de existir certeza en el tipo y grado de sanción que puede aplicarse a una determinada
infracción.
5.1. Las sanciones turísticas comunes.
95
Las actuales leyes autonómicas responden con mayor rigor al mandato de la tipificación, puesto
que enumeran las sanciones y establecen las correspondencias con las infracciones según su
orden de gravedad.
La clasificación de las sanciones no varía excesivamente de una a otra CC.AA. Estas sanciones
son normalmente las de:
 Apercibimiento.
 Multa.
 Suspensión del ejercicio de las actividades turísticas.
 Clausura definitiva o temporal del establecimiento.
 Pérdida de los derechos a los beneficios financieros, fiscales o de otra índole otorgados
por la CC.AA.
 Revocación del título de autorización.
5.2. Las sanciones turísticas accesorias o complementarias.
La sanción accesoria es aquella que no es esencial, en la medida en que depende la sanción

principal impuesta por la comisión de una infracción y suele aplicarse cuando hay reincidencia
en la conducta.
 En algunas leyes autonómicas se contemplan determinadas sanciones accesorias o

complementarias y las reglas para su aplicación.
 Prácticamente todas las sanciones puede ser accesorias: las de suspensión de la
actividad, de clausura del establecimiento, de revocación de autorización o licencia,
suspensión o retirada de cualquier subvención o ayuda, restauración de los
desperfectos, etc.
La CA de Castilla y León recoge esta modalidad “por la comisión de las infracciones graves o muy
graves tipificadas en esta Ley podrán imponerse las siguientes sanciones accesorias. En caso de
infracciones graves:
a) Cuando se haya presentado la declaración responsable, suspensión de los efectos de la

declaración responsable por un plazo máximo de seis meses. Cuando la declaración
responsable se refiera a varias actividades turísticas, la suspensión de los efectos de
aquella se aplicará a la actividad física.
96
b) Cuando se esté en posesión de la correspondiente habilitación o se haya presentado la

declaración previa, suspensión temporal de la habilitación o de los efectos de la
declaración previa por un plazo máximo de seis meses.
La falta de concreción y tipificación constituye, sin embargo, el mayor problema de este tipo de
sanciones ya que, aunque normalmente se establece su correlación con especificas infracciones,
se ofrecen por lo general, en su, aplicación como una posibilidad abierta y genérica, siendo
discreción del órgano sancionador su aplicación.
5.3. Las medidas provisionales en materia turística.
Diferentes de las sanciones accesorias o adicionales son las que se denominan “falsas sanciones”
o “medidas provisionales”. Plantean el problema de que como no se califican como sanciones
en algunas leyes autonómicas, no se les exige, en principio, las mismas garantías que las
propiamente tales (legalidad, tipicidad…), aunque de hecho constituyen un claro gravamen para
el infractor. Se trataría de menos actos administrativos de limitación emanados normalmente
de la inspección.
Se trata de actos no procedimentalizados, dentro de los cauces y trámites previstos para la

aplicación de cualquier sanción administrativa, justificados en la necesaria reacción que ha de
ofrecer la Administración Pública ante determinados hechos que suponen una aparante
infracción por parte de las empresas turísticas.
Algunas de estas medidas:
 Clausura temporal del establecimiento.

 Suspensión temporal de la correspondiente habilitación.
 Suspensión temporal del ejercicio de la profesión de guía de turismo.
 Etc.
La ley 4/1999 de modificación de la Ley 30/1992, introduce modificaciones que suponen para la
administración límites para la adopción de estas medidas provisionales. Señala en su art. 72 una
serie de exigencias para su adopción, tales como las que:
1. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio

o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los
intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos
previstos expresamente por una norma de rango de Ley.
97
2. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificación o levantadas en el

acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince
días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto de recurso que proceda.
3. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en

dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso
acerca de las mismas.
4. No se pueden adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o

imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos
amparados por las leyes.
5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas
o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo, se
extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento correspondiente.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar,

de oficio o instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la
eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para
ello.
El Real Decreto 1398/1993, por el que se aprobó el Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora, dispone en su art. 15 la exigencia de que tales medidas se
adopten “por razones de urgencia inaplazable” y que estuvieran expresamente previstas,
ajustándose en la intensidad, proporcionalidad y necesidad a los objetivos que se pretendan
garantizar en cada supuesto concreto.
En la comunidad Valenciana se distingue entre medida provisional y cautelar. La primera se

adopta “en cualquier momento del procedimiento” pero en todo caso, dentro de él para
asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer, remitiéndose a la vía reglamentaria para
concretar su naturaleza y alcance y la segunda es la que se adopta con carácter previo al
procedimiento, distinguiéndose la clausura inmediata del establecimiento o precintando de
instalaciones, sin perjuicio de la instrucción del expediente sancionador “por razones graves de
seguridad”, de a medida cautelar que sólo podrá adoptarse una vez incoado el correspondiente
expediente sancionador.
98
5.4. Las multas coercitivas.
Las multas coercitivas no son sanciones sino medios de ejecución de los actos administrativos
como el apremio, la ejecución subsidiaria o la compulsión sobre las personas, por lo que en tal
sentido no le son de aplicación los principios y límites de derecho administrativo, sancionador.
Sólo pueden imponerse cuando se trate de actos personalísimos en que no proceda la

compulsión directa sobre la persona del obligado; actos en los que procediendo la compulsión,
la Administración no lo estima conveniente o actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a
otra persona.
5.4. Restitución de cantidades percibidas indebidamente por la empresa

turística. La responsabilidad civil de la empresa y el usuario turístico.
Diferentes de las sanciones administrativas, y con independencia de ellas, se encuentra la

responsabilidad civil del empresario turístico, (como la del usuario turístico) que surge no solo
en virtud del hecho de la percepción de precios por encima de los declarados, sino por cualquier
incumplimiento de la relación jurídica contractual o extracontractual existente entre la empresa
o actividad turística y el usuario turístico.
Ello es independiente, pues, de la responsabilidad administrativa que esta conducta genere,

que, en todo caso, implica la obligación administrativa de devolver lo indebidamente cobrado.
La devolución de cantidades cobradas por las empresas turísticas indebidamente a los usuarios
turísticos es una obligación derivada de la existencia declarada de una responsabilidad civil
contractual o extracontractual que vincula a la empresa con el usuario.
Las leyes autonómicas se refieren incluso a la competencia para solicitar esa devolución que,
como es obvio, corresponde únicamente al reclamante.
5.2. La graduación de las sanciones turísticas y los criterios para su

determinación.
La graduación de las sanciones es una consecuencia del mandato de la tipificación de las

sanciones pues cada tipo de infracción conlleva una determinada sanción que ha de ser
graduada atendiendo a los criterios de cada Ley autonómica establece.
99
Normalmente la sanción se gradúa en tres niveles: grado mínimo, medio o máximo, de tal
manera que, según como se califiquen las infracciones en leves, graves o muy graves, se
atribuyen unas sanciones y dentro de ellas unos márgenes. Por ejemplo, la sanción de multa
hasta 100.000 euros se situará en su grado mínimo entre los 0,01 y los 40.000: en su grado medio
entre los 40.001 y los 70.000, y en su grado máximo entre los 70.001 y las 100.000.
Existen diversos criterios para aplicar uno u otro grado:
 La subsanación durante la tramitación del procedimiento sancionador.

 Los perjuicios causados a los turistas o terceros.
 El número de personas afectadas.
 El beneficio ilícito obtenido.
 El volumen económico de la actividad.
 La categoría del establecimiento.
 La transcendencia del daño o perjuicio causado a imagen o los intereses turísticos de la
C.A.
 La reincidencia.
3.Causas agravantes y atenuantes.
Son circunstancias concurrentes en los hechos o en el autor que permiten aumentar o disminuir
la responsabilidad, y, por lo tanto, la sanción.
En algunos supuestos, y por influencia del derecho penal, las leyes autonómicas lo que
establecen no son propiamente criterios de graduación de las sanciones, sino determinadas
circunstancias agravantes y atenuantes para concretar la sanción, en base a:
 La falta de intencionalidad.
 El resarcimiento de los perjuicios ocasionados con anterioridad al cuerdo de iniciación
del expediente sancionador.
 La subsanación de las deficiencias causantes de la infracción, durante la tramitación del
expediente sancionador y la ausencia del beneficio económico derivado de la infracción.
Como circunstancias agravantes de la responsabilidad, art. 54.2, se apuntan:
10
0
 La reiteración entendida como la comisión en el término de dos años, de dos o más

infracciones de cualquier carácter, que así hayan sido declaradas por resolución
firme.
 La naturaleza de los perjuicios ocasionados.
 El beneficio ilícito obtenido.
 La reincidencia, entendida como la comisión en el término de un año demás de una
infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución
firme.
También alguna ley señala que la concurrencia de más de una de las circunstancias agravantes
o atenuantes puede determinar la imposición de sanciones correspondientes a infracciones de
carácter superior o inferior respectivamente, lo que anual el sentido de la tipificación y
graduación de las infracciones y sanciones porque, calificado un determinado hecho como
infracción grave y atribuyéndosele la correspondiente sanción de multa en virtud del margen
pecuniario que permite la graduación prevista, la concurrencia de más de una circunstancia
atenuante puede conducir a que se atribuya una sanción propia de una infracción leve, y dentro
de está en su grado mínimo, y no de una infracción grave.
No existe un criterio uniforme respecto a lo que a estos efectos ha de considerarse reincidencia.

Cada ley autonómica refleja lo que estima oportuno.
 En algunos supuestos, se distingue entre la reiteración y la reincidencia. En esta ley

también se las diferencia en el marco del mandato de que la sanción sea proporcionada
a la infracción cometida. El art. 131.3 Ley 30/92 también las diferencia en el marco del
mandato de que la sanción sea proporcionada a la infracción cometida.
 En la Ley navarra existe reincidencia la comisión en el término de un año de más de dos

infracciones de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución
firme en vía administrativa.
 En la ley valenciana la reincidencia supone la comisión en el término de un año de más

de una infracción de la misma naturaleza, cuando así haya sido declarado por resolución
firme.
10
1
 En todo caso, es más oportuno considerar la circunstancia de la reincidencia como un

criterio en la determinación del grado en que se atribuye una concreta sanción (Castilla
la Mancha) o incluso como criterio para la aplicación de una sanción accesoria
(Extremadura), que como un criterio que permite a la administración competente
atribuir, casi libremente, una sanción que no corresponde en grado correlativo a la
gravedad de la infracción (Valencia).
5.5. El criterio de la proporcionalidad en la determinación de

sanciones turísticas.
El origen del principio de proporcionalidad están el Derecho Penal, y significa que la pena será
proporcional al delito, y, en el ámbito administrativo, que la sanción guardará proporcionalidad
y será congruente con la infracción cometida, o como señala el TC “impone la debida relación
entre el ilícito cometido y la sanción impuesta”.
La función de la pena o sanción es compensar la culpabilidad, extrayéndose de esta construcción

el principio de proporcionalidad como definidor siempre de cualquier decisión judicial, y bien no
aparece recogido expresamente en la Constitución, no cabe duda de su presencia como
derivado del valor justicia en cuanto que, en sí mismo considerado, integra la prohibición de
exceso y se conecta con la idea de moderación, medida justa y equilibrio, y ello tanto dirigido al
quehacer del legislador, como del aplicador del Derecho, pues tanto aquel, en cuanto que autor
de las normas jurídicas, como este, en cuanto responsable de la realización concreta del
Derecho, deben respetarlo. Este principio tiene actualmente un expreso reconocimiento en el
marco de la Unión Europea vía art. 49.3 Carta 2000/C 364/01, derechos fundamentales de la
unión europea.
El límite de la proporcionalidad de las sanciones está previsto en el art. 131 Ley 30/92, como un
mecanismo para evitar sanciones que excedan en más o menos a la gravedad de las infracciones
cometidas.
Por ello, la sanción administrativa nunca pueda implicar ni directa ni indirectamente, privación
de libertad y, además la comisión de la infracción tipificada nunca ha de resultar más beneficiosa
para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
En todo caso, los criterios de intencionalidad, reiteración, perjuicio causado y la reincidencia han
de ser tenidos en cuenta a los efectos de guardar la debida adecuación entre la gravedad del
hecho constitutivo de la infracción y la sanción a aplicar.
10
2
Las leyes autonómicas de disciplina turística, directa o indirectamente, a través de los criterios
de graduación de las sanciones, tratan de cumplimentada aplicación a este principio.
Articulo 131 Ley 30/1192. Principio de proporcionalidad.
1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso

podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las
infracciones tipificadas no resulto más beneficioso para el infractor que el cumplimiento
de las normas infringidas.
3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de
sanciones por las Administraciones públicas se deberá guardar la debida adecuación
entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada,
considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción
a aplicar:
a) La existencia de intencionalidad o reiteración.
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción
de la misma naturaleza cuando así haya declarado por resolución firme.
5.6. Preinscripción de las infracciones y sanciones turísticas. La extinción de

la responsabilidad administrativa.
Casi todas las leyes autonómicas hacen mención a esta especial circunstancia consistente en la
desaparición de efectos de infracciones o sanciones, aunque la mayoría solo contempla el
supuesto de la prescripción de la sanción y no de la infracción turística.
En las leyes autonómicas se suele distinguir entre los supuestos de prescripción y los de
caducidad del procedimiento sancionador transcurrido un tiempo determinado desde que se
inicia sin haberse practicado la notificación de dicho inicio al imputado. La consecuencia en este
caso es el archivo de las actuaciones (caducidad inicial del procedimiento).
5.7. El registro y publicidad de la sanción turística.
En la exigencia de publicidad de las sanciones turísticas se pone de manifiesto con mayor

intensidad las tensiones entre los diversos intereses en juego dentro de la ordenación turística:
10
3
los del usuario turístico, los de las empresas y actividades turísticas, y los intereses generales
representados por la administración pública. Consecuencia de ello es que la publicación de las
sanciones se ha considerado una sanción y no como mecanismo de información necesario y
complementario de la actividad sancionadora.
 Normalmente las leyes autonómicas establecen una graduación entre lo que es el

registro y la publicidad, reservando esta última a determinada categoría de sanciones.
Hasta una determinada cuantía y cando se trate de sanciones de determinados tipo,
suelen ser publicadas en los correspondientes Diarios Oficiales de las CC.AA.
 Más allá de la publicidad en los Diarios oficiales, el registro de la sanción turística

constituye un ejemplo de registro administrativo que ha de ser de libre acceso a los
ciudadanos en el marco de la competencia funcional sobre la ordenación y disciplina en
materia turística.
 No obstante, algunas leyes ponen límites al acceso y eficacia de este registro

únicamente a los entes públicos a los que pueda interesar, lo que no se ajusta al
precepto constitucional, que señala que es un registro público administrativo cuya única
limitación de acceso estaría en que contuviera datos que afectaran a la seguridad y
defensa del Estado, a la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas.
 Algunas leyes autonómicas se refieren a un libro de registro de sanciones, y no a un

órgano, administrativo de la existencia de la reincidencia como circunstancia para la
determinación de sucesivas sanciones que pudiera cometer la empresa turística.
o Por ello se suele prever que, pasado el plazo en que se concreta esta
reincidencia, el registro de la sanción se cancela.
o No se explicitan otras modalidades de eficacia registral en relación con la
generalidad de los ciudadanos interesados o de los usuarios turísticos.
De otro lado, publicidad de la sanción turística se condicionaba en algunas leyes autonómicas

que fueran superiores a una determinada cantidad, lo que no era razonable. La sanción turística
de cualquier cuantía, en la medida que es firme, ha de poder ser conocida por cualquier usuario
turístico y aun no turístico.
10
4
6. La exigencia de culpabilidad en la infracción administrativa

turística.
6.1. La matizada exigencia de concurrencia de culpabilidad en las
infracciones administrativas.
Sobre si el principio de culpabilidad se aplica a las infracciones turísticas, y en general, a las

infracciones administrativas, como se exige en los delitos y faltas penales, existen opiniones
encontradas, tanto doctrinal y jurisprudencialmente.
La exigencia de culpabilidad en las infracciones administrativas no puede generarse en los

mismos términos que en el Derecho penal, dadas las peculiaridades del derecho administrativo,
y, en particular, del derecho administrativo sancionador.
Esas diferencias, en determinados sectores, como es el de la infracción turística, se acentúan,

dada la complejidad de lo que con el tiempo se ha convertido en un derecho administrativo
turístico, y por ende, en su derecho sancionador: el error y la ignorancia de la empresa turística
en relación con la inabarcable normativa turística es moneda común; la confianza legítima de
las empresas turísticas en una conducta, omisiva, por parte de administración pública turística,
en lo que al ejercicio de la inspección y aplicación de sanciones se refiere, genera, de otro lado,
una creencia de buena fe en los agentes cuya eficacia puede entenderse que excluye la
existencia de culpabilidad del infractor.
Además, en materia turística existe un gran número de infracciones de tipo formal cuyo tipo
consiste en incumplir un mandato con independencia de que el incumplimiento genere o no la
lesión de un determinado bien o derecho. De tal forma que no suele haber tipos de riesgo
concreto porque la norma delimita de antemano el riesgo prohibido del permitido. El riesgo
permitido está predeterminado en una norma y no depende de la acción realizada concreta,
sino de las circunstancias previas que rodean la puesta en marcha de tal actividad.
o El riesgo real no desempeña un papel en la calificación de la infracción, aunque el tipo

de la infracción es una consecuencia directa de la valorización que del riesgo ha hecho
la norma.
o Por ello sino hay infracciones de riesgo propiamente dichas (salvo que las normas las
haya calificado así), el tipo de la infracción es una consecuencia del riesgo previsto y
asumido o no asumido.
10
5
En definitiva, con ello la exigencia de culpa pierde casi toda su virtualidad porque se reduce a
exigir que haya podido evitarse un determinado resultado y en la práctica no se haya evitado.
6.2. Previsiones de las leyes autonómicas sobre ordenación y disciplina

turística relativas al principio de culpabilidad.
La infracción administrativa en materia turística se define de forma expresa en las leyes

autonómicas como generadora de responsabilidad administrativa.
Normalmente, el sujeto responsable de las infracciones ha de tener la naturaleza de la empresa,

establecimiento o actividad turística. La total coincidencia entre quien resulta ser el autor y ser
el responsable de la infracción sólo se manifiesta en la ley canaria, donde se apunta y que
“únicamente son responsables de las infracciones turísticas las personas físicas y jurídicas,
públicas o privadas, que realicen las acciones u omisiones tipificadas por esta Ley”, de tal manera
que la responsabilidad deriva de la comisión de la infracción y de otras circunstancias que
obligan a un determinado sujeto a soportar la consecuencia de la infracción, como en la mayoría
de las leyes autonómicas se contempla.
Tal es así que normalmente se consideran sujetos responsables a las personas físicas o jurídicas
titulares de una autorización administrativa para la prestación de servicios turísticos por actos
realizados directamente, pero también por actos realizados por personas de ellos dependientes:
asimismo son responsables las personas físicas o jurídicas que, no disponiendo de autorización
ni habilitación profesional obligatorias, presten servicios turísticos o realicen servicios de
información turística y, finalmente, son responsables las administraciones públicas
directamente, de manera centralizada o descentralizada, presten servicios o actividades
turísticas (art. 58 Ley murciana).
En algunas leyes (como la de Madrid) se presume, salvo prueba en contrario, que es titular
aquella persona o personas a cuyo nombre figura la licencia o autorización.
Respecto a las responsabilidades por actos de los dependientes de la empresa, algunas leyes
apuntan que la responsabilidad administrativa se exigirá a las citadas personas físicas o jurídicas
sin perjuicio de que estás puedan deducir las acciones que resulten procedentes contra las
personas a las que sean materialmente imputables las infracciones cometidas.
10
6
En la ley navarra se va más allá, no refiriéndose exclusivamente a las personas dependientes de

la empresa, sino a cualquier persona afecta a la empresa o actividad sin perjuicio de las acciones,
que pudieran ejercerse en derecho sobre las personas que hubiesen cometido la infracción para
el resarcimiento que corresponda.
La responsabilidad administrativa en materia turística es compatible con la exigencia a la

persona física o jurídica infractora de la reposición de la situación alterada por el infractor a su
estado original, así como con la responsabilidad penal y con la indemnización por los daños y
perjuicios causados.
6.3. La problemática de la aplicación de la regla del non Bis in Idem en

materia sancionadora turística.
El fundamento turístico constituye la esencia del interés público protegido en la legislación

turística. Este interés se añade al resto intereses protegidos en otros sectores del ordenamiento
a los efectos de su sanción.
El art. 133 de la Ley 30/1992 recoge la regla de que no pueden sancionarse los hechos que hayan
sido sancionados ya penal o administrativamente, en los casos en los que se aprecie identidad
de sujeto, hecho y fundamento -regla non bis in ídem- y en el mismo sentido se pronuncia el
art.5 del Reglamento del ejercicio de la potestad sancionadora que además se pronuncia
respecto del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de los órganos de la Unión Europea.
Casi todas las leyes autonómicas sobre la materia apuntan a la posible confluencia en el mismo
hecho de delito penal e infracción administrativa, por lo que establecen la regla de ponerlo en
conocimiento de la jurisdicción competente y de abstención de la administración de continuar
con el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte resolución firme.
Si dos leyes tipifican y sancionan una misma acción se ha de acudir al principio de especialidad,
en virtud del cual la ley especial prevalece sobre la ley general.
Esta circunstancia es muy común en las infracciones turísticas que suelen recoger los elementos
de la infracción general de consumo pero además añaden la circunstancia de que se cometan
por o en empresas, actividades o establecimientos turísticos (por ejemplo la prestación de
servicios con deficiencias, especialmente en materia de seguridad e incendios, constituye una
infracción turística muy grave cuando entraña grave riesgo para los usuarios. Sin duda, las
10
7
normas que regulan las exigencias en materia de seguridad e incendios prevén esta infracción
de forma genérica, pero cuando la comisión se produce por la empresa turística habrá que
aplicarse la ley de disciplina turística en virtud de su especialidad.
El problema surge derivado de que los órganos competentes para la instrucción de los dos
expedientes sancionadores (el turismo y el derivado de la seguridad industrial) normalmente
van a ser distintos, y en la práctica, se suelen tramitar de forma paralela:
 Si resuelve antes la administración turística, el sujeto infractor puede solicitar, en virtud

del principio non bis in ídem, que se le absuelva por la correspondiente infracción
administrativa genérica en materia de seguridad o impugne esta sanción.
 Si resuelve antes la administración competente en materia de industria, la cuestión se
complica, puesto que la infracción turística goza de una especialidad que la diferencia
como infracción distinta de la genérica y, en todo caso, se ha de impugnar esta última.
7. Los sujetos de la sanción turística.

7.1. La administración pública sancionadora en materia turística.
Por imperativo constitucional, la competencia sobre la promoción y ordenación turística

corresponde a las administraciones autonómicas, sin perjuicio de la que corresponde a los
municipios, al estado respecto a títulos competenciales concurrentes con el turismo, o la Unión
Europea de forma subsidiaria.
Las leyes autonómicas sectoriales son las que atribuyen a determinados órganos administrativos
autonómicos la competencia en materia sancionadora turística (en este caso la de la Comunidad
de Madrid):
 El Director General de turismo, para imposición de sanciones leves y graves.

 El consejero competente por razón de la materia, para infracciones muy graves hasta
15.000.000 pts, o que conlleven la suspensión o cierre por plazo superior a 6 meses o
revocación.
 Al gobierno para las infracciones muy graves que conlleven multas de más de quince
millones o la clausura o cierre definitivo del establecimiento.
Algunas leyes descienden aún más en la definición competencial atribuyendo a los órganos
correspondientes de las comarcas la aplicación de la sanciones y medidas accesorias por la
10
8
comisión de infracciones leves y graves sobre establecimientos extrahoteleros, salvo

apartamentos turísticos, empresas de restauración y de turismo activo (Ley aragonesa 6/2003).
6.2. Los sujetos de sanción turística: sujetos autores y sujetos responsables.
Uno de los elementos que justifican el especial fundamento de la disciplina turística radica
precisamente en la delimitación del sujeto de derechos y obligaciones.
 Ya se ha indicado cuáles eran esos sujetos a los efectos del ejercicio de la potestad
administrativa de inspección y a los efectos del ejercicio de la potestad administrativa
sancionadora. Tales sujetos suelen coincidir: las empresas, establecimientos y
actividades turísticas.
 Sin embargo, el número de sujetos a los que finalmente puede aplicárseles una sanción
es más amplio. Y pueden ser dos tipos:
o Sujetos turísticos comunes: empresas, establecimientos o actividades

turísticas que pueden ser sujetos de sanciones personalmente o como
consecuencia de acciones propias en virtud de actuaciones u omisiones de
dependientes, trabajadores o personas afectas a la empresa, con
independencia de la responsabilidad en la que estos últimos puedan
incurrir.
o Sujetos que no son empresas, establecimientos o actividades turísticas, sino

simples particulares que son calificados como posibles autores de algunas
de estas infracciones al poder llevar a cabo el elemento objetivo del tipo de
la infracción turística (campista que acampa sin la autorización obligatoria)
Los sujetos con los que la empresa turística puede contraer servicios que no sean obligatorios,
ni legal, ni contractualmente y que lleven a cabo el elemento objetivo del tipo de la infracción,
no son sujetos, ni autores, ni responsables de la infracción turística. Es una empresa de
publicidad que elabora una campaña engañosa. La infracción no se comete porque falta el
elemento subjetivo del tipo turístico, sin perjuicio de que la empresa de publicidad pueda ser
sancionada por otra vía.
10
9
8.El procedimiento sancionador turístico.
El procedimiento administrativo constituye en términos generales una garantía para el

administrado, y este efecto es perseguido por el legislador con mayor intensidad cuando se
trata de un procedimiento sancionador.
 En materia turística, la única técnica legislativa adecuada por parte de las CC..AA
como administraciones territoriales competentes en la promoción y ordenación del
turismo es la de remitirse en sus leyes el procedimiento sancionador común y
general para todas las administraciones públicas, contenido en la Ley 30/1992 y en
su reglamento de desarrollo de 4 de agosto de 1993, sobre el procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora.
 La configuración y desarrollo del procedimiento es de exclusiva competencia estatal

(149, 1,18 CE).
o En este sentido las CC.A. han procedido a recoger las peculiaridades de la

disciplina turística cuando ordenan en sus leyes sectoriales la materia
procedimental sancionadora.
o En términos generales, tales especialidades son mínimas y se integran en las

múltiples posibilidades que ofrece la ley estatal con pequeños matices que
se incorporan básicamente en la iniciación del procedimiento por los cauces
que permite la legislación turística.
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Derecho Administrativo y Legislación Del Turismo

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DERECHO ADMINISTRATIVO

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- 1936 – 1939: Entreguerras: se rompe el equilibrio entre producción y comercio,

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4.2. Orígenes históricos de la organización administrativa turística en España.