El Otro Desarrollo-DESCO-Peru PDF

Hacia otro desarrollo
Perú Hoy
Hacia otro desarrollo
Germán Alarco T. Jimena Lugon S.

Hilario Aquino Q. Rebeca Marces
Atilio Arata P. Aquilino Mejía M.
Eduardo Ballón E. Iván Mendoza V.
Eduardo Cáceres V. Jaime Miyashiro T.
Álvaro Campana O. César Olivares C.
Alejandro Diez H. Erick Pajares G.
Fernando Eguren L. Delmy Poma B.
Omar Farfán L. Dora Rubio B.
Luis García-Calderón S. Patt Santa Cruz
Ramiro García Q. Arnaldo Serna P.
Marisa Glave R. Katherine Tamariz C.
Carlos Loret de Mola Daniel Torres Z.
Compilador: Iván Mendoza V.
desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - 2015

Código 14215
IVÁN MENDOZA V.; compilador
Perú Hoy, Hacia otro desarrollo, Lima: desco, 2015.
454 p.
Estado / Desarrollo / Desarrollo urbano / Desarrollo rural /
Mercado /Camélidos / Organizaciones No Gubernamentales /
Gobernabilidad /Geopolítica nacional / Ordenamiento territorial /
Economía / Cambio climático / Trabajo infantil / Identidad /
Salud / Agua / Agricultura familiar / Perú
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.
Corrección de estilo: León Portocarrero Iglesias

Coordinación: Mónica Pradel S.
Carátula y diagramación: Juan Carlos García M.  (511) 226-1568
Foto de carátula:
Fotos interiores: Andina (Óscar Farje) / Mario Zolezzi
ISBN: 978-612-4043-76-5
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2015-17863
Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.

Américo Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina
© desco
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo
León de la Fuente 110. Lima 17 - Perú  (511) 613-8300
www.desco.org.pe
Diciembre de 2015
Contenido
Presentación 9
Parte I
Ensayos
Estado y mercado en el Perú contemporáneo
Germán Alarco T. 19
Desarrollo rural, agricultura familiar y comunidades
campesinas en el siglo XXI
Fernando Eguren L. 47
Constataciones, hipótesis y temas pendientes sobre
el desarrollo rural
Alejandro Diez H. 71
El desarrollo y las Organizaciones
No Gubernamentales (ONG)
desco 93
El desarrollo de capacidades para el desarrollo
Arnaldo Serna P. 119
Enfoque del desarrollo basado en derechos:
historia y perspectivas
Eduardo Cáceres V. 135
Ordenamiento territorial: entre el entrampamiento
normativo y la reterritorialización del capital
Eduardo Ballón E. / Álvaro Campana O. / Marisa Glave R. 153
La zonificación ecológica económica: instrumento
tecnopolítico para otro tipo de desarrollo
Jimena Lugon S. 177
Clima, guardianía de la Tierra y equidad intergeneracional:
nuestras memorias del futuro
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola 197
Parte II
Estudios
Desarrollo o crecimiento urbano en Lima:
el caso de los distritos del Sur
Ramiro García Q. / Jaime Miyashiro T. /
Patt Santa Cruz / Dora Rubio B. / Rebeca Marces 223
Dimensiones económicas y sociales del trabajo infantil rural:
algunos hallazgos
Iván Mendoza V. 249
Inversión en salud para la infancia. Una experiencia
de desarrollo en la comunidad de Cachi Alta, Huancavelica
César Olivares C. 273
Los sistemas pastoriles andinos: alpaqueros
huancavelicanos liderando el desarrollo
Hilario Aquino Q. 301
Desarrollo rural y los camélidos andinos:
un largo recorrido, aciertos y limitaciones
Daniel Torres Z. 331
Gestión ambiental local para el desarrollo sostenible:
la experiencia del valle del Colca, Arequipa
Delmy Poma B. 353
La cosecha del agua en condiciones de puna seca:
límites, resultados e impactos
Aquilino Mejía M. 375
Organización para el mercado en agricultura familiar:
tres experiencias en el valle de Cháparra, Arequipa
Atilio Arata P. / Omar Farfán L. 399
Identidad cultural, visiones de desarrollo e intervención
entre la población yánesha
Luis García-Calderón S. / Katherine Tamariz C. 425
Nota sobre los autores 443
Presentación
En el último medio siglo, el desarrollo ha sido uno de los grandes

temas en el debate nacional, impulsado tanto por académicos
como por políticos, tecnócratas, funcionarios públicos y actores
involucrados en la promoción social. Desde distintas posiciones
ideológicas y políticas, y con la común preocupación por superar
la pobreza y el subdesarrollo del país, este debate abarca diversos
campos (económico, social y político), sectores (rural e industrial)
y dimensiones (nacional, regional y local).
Focalizados inicialmente en la esfera económica, los contenidos del
concepto van luego variando e incrementándose a través del tiempo,
en función de las orientaciones y prioridades políticas de los autores,
sus intereses y sus propias visiones. De esta manera, los enfoques sobre
el desarrollo se van ampliando y complejizando desde una concepción
estrictamente económica, integrando luego dimensiones políticas
(la democracia y la participación ciudadana), sociales (la equidad y
10 Hacia otro desarrrollo
los niveles de vida) y ambientales (la sostenibilidad de los recursos

naturales y el medioambiente), entre otras.
En relación al desarrollo económico nacional, una de las grandes
discusiones fue y es la que polariza las posiciones entre los partidarios
del libre mercado y los de la intervención del Estado, lo que conduce
a plantear la necesidad de establecer distintas reglas para favorecer,
según la orientación del actor, el rol del sector privado o del sector
público. Cabe recordar al respecto que, desde la segunda mitad
del siglo pasado, nuestro país ha conocido la primacía de políticas
liberales durante los años 50-60, la de políticas «intervencionistas»
en el transcurso de los 70-80 y nuevamente la de las liberales o
neoliberales desde los noventa al presente.
Un importante debate se da también a propósito del desarrollo a
escala sectorial o local, debiendo aquí destacarse las discusiones en
torno al desarrollo rural, impulsadas a lo largo del último medio siglo
por académicos de universidades y por funcionarios de organismos
internacionales, del sector público y de las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG). La existencia de un importante segmento
de población rural y campesina, así como de un sector agrícola
decreciente pero gravitante, son factores que estimulan una de las
reflexiones más consistentes y complejas que en torno al desarrollo
se han producido en el país.
En los intercambios que se producen por estos años, cabe
destacar la participación activa de un actor institucional con fuerte
presencia a partir de los años 70-80: las ya mencionadas ONG.
Impulsadas por actores provenientes de universidades, de las iglesias
y por la entonces denominada «nueva izquierda», un importante
sector de estas ONG se asumen como instituciones de promoción
del desarrollo, contando para ello con el apoyo financiero de la
cooperación internacional, principalmente la europea.
Presentación 11
En los últimos 40 años estas ONG han ensayado diversos

enfoques y estrategias de desarrollo a escala local o microsocial,
con una suerte también diversa, sobre todo en la zona andina del
país, aunque con una importante presencia en Lima y en la costa
del país. Actualmente, muchas ONG ya han desaparecido, se han
reorientado o reconvertido, siendo innegable las valiosas experiencias
que han acumulado, y cuya sistematización y balance global están
aún pendientes, sobre todo en el campo del desarrollo rural.
Por otro lado, los últimos 30-35 años de estar bajo un modelo de
libre mercado han significado un crecimiento económico importante
y una apertura e integración del país a la economía mundial, la
llegada de significativos flujos de inversión y de ingresos de divisas
por exportaciones, así como una considerable reducción en los
niveles de pobreza y, en general, un mejoramiento en los indicadores
sociales. Así por ejemplo, en materia de desarrollo rural, 50 años
después de los inicios del debate en torno a este, y aun cuando en
pocas oportunidades este sector haya sido priorizado en las políticas
oficiales, tenemos hoy un Perú rural diferente, menos pobre y más
integrado a la economía nacional, con un importante sector de
agricultores familiares productores de alimentos para el mercado.
Todo esto, sin embargo, no puede llevar a desconocer que existen
serios problemas para lograr un desarrollo sostenido, sostenible y
con equidad en un modelo de libre mercado como el vigente, abierto
y basado fuertemente en la exportación de materias primas. Los
niveles de pobreza aguda, desigualdad y exclusión que persisten
tercamente en el campo, especialmente en los Andes, constituyen
también graves problemas, como lo son igualmente la precariedad
institucional, la debilidad del sistema político, los altos niveles de
corrupción y la inseguridad ciudadana.
Lo antes expuesto expresa una vez más que el crecimiento

económico es necesario pero no suficiente para el desarrollo del
país, que los enfoques que reducen el mismo a la esfera económica
son parciales y exiguos, y que la búsqueda de nuevas opciones y
estrategias para lograrlo es un esfuerzo vigente en el cual no debe
cejarse.
En su medio siglo de vida, desco - Centro de Estudios y
Promoción del Desarrollo, quiere contribuir una vez más a la
discusión sobre el desarrollo nacional, presentando reflexiones que
inciden en la trayectoria del mismo durante estas décadas, así como
en algunos nuevos enfoques a tomar en cuenta para pensarlo en los
próximos años.
II
Abrimos la sección Ensayos –compuesta por nueve textos– con un

trabajo de Germán Alarco acerca de la relación entre el Estado y
el mercado, y las ideologías o modelos de desarrollo que la definen
y configuran, señalando que los supuestos del modelo económico
neoliberal tienen problemas en cuanto a su lógica general, y que la
posición promercado dominante en Perú se debe a la ausencia de
un proyecto nacional, donde tenemos una economía subordinada a
intereses externos y de grupos de poder particulares, con una sociedad
y territorios desintegrados. En el segundo artículo Fernando Eguren
reflexiona respecto al desarrollo rural, la agricultura familiar y las
comunidades campesinas, señalando la importancia del enfoque
territorial y que en una estrategia de desarrollo descentralizado lo
rural debe tener un papel relevante. En ese contexto, cabe revalorar
la agricultura familiar que es la que más contribuye a crear empleo y
a combatir la pobreza rural con el menor costo posible. En la misma
Presentación 13
línea aporta Alejandro Diez acerca del desarrollo rural, entendido

como un proceso orientado a reducir la pobreza, a disminuir las
desigualdades y a aumentar el bienestar de la población, señalando
que la práctica del desarrollo rural ha ido heredando secuencialmente
una serie de paradigmas, desde las viejas propuestas de desarrollo
comunal hasta las más recientes de desarrollo territorial rural, y
que la necesidad de transformar positivamente los ámbitos rurales
es hoy una exigencia global que debe aplicarse con las especificidades
propias de cada territorio.
Un ensayo de autoría colectiva producto de procesos de reflexión
en desco nos introduce al mundo del desarrollo y las ONG, donde
el tema de la cooperación es gravitante. Por ello es importante
entender cómo se estructura en ese marco la idea del desarrollo,
cómo organiza su arquitectura no solo financiera sino institucional
y, paralelamente, cómo se ubicaron las ONG ante los conceptos
«oficiales» de desarrollo, vigentes durante la segunda mitad del siglo
XX y las primeras décadas del presente siglo. Asimismo, Arnaldo
Serna nos plantea que para «llegar» al «desarrollo» se requieren
de capacidades que hagan esto posible, obviamente identificadas en
función del desarrollo que se quiere, destacando que para ello es
necesario fortalecer la capacidad crítica frente a las relaciones de
poder, lo cual permitirá generar propuestas de cambio concretas y
acordes a su contexto.
Eduardo Cáceres nos ilustra acerca del desarrollo con un enfoque
basado en derechos, cuya particularidad es que este estilo de pensar
el desarrollo es compatible con diversos marcos teóricos, donde
la forma más simple de plantear el tema es estableciendo que los
procesos de desarrollo no pueden violar los derechos fundamentales
de las personas y comunidades.
Eduardo Ballón, Álvaro Campana y Marisa Glave sostienen

en su ensayo que el ámbito deseable y más efectivo para la gestión
del desarrollo es el territorio, entendido como el espacio articulado
por las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales de las
personas, y que en esa lógica, el Ordenamiento Territorial (OT)
debe ser el proceso e instrumento democrático que permita regular,
política y técnicamente dicho proceso. Así, en nuestro país el OT
ha empezado a ser paulatinamente entendido como una política de
Estado y un instrumento de planificación. Secundando esta idea,
Jimena Lugon señala en su artículo la importancia de la Zonificación
Ecológica Económica (ZEE) como un instrumento tecnopolítico
imprescindible en los procesos de OT, haciendo un símil entre su
aplicación normativa en el Perú (región San Martín) y el Estado de
Acre, en Brasil, y los resultados de ambas experiencias.
Cierran la sección Erick Pajares y Carlos Loret de Mola, quienes
nos ofrecen una visión singular respecto a la crisis climática que
nos ubica frente al reto de construir otras políticas de conocimiento,
de cara al desarrollo, que no solamente propicien nuevas formas
de pensar, sino que también desvelen los saberes antiguos y nos
permitan una guardianía de la Tierra para las futuras generaciones.
La sección Estudios –integrada por nueve artículos desde nuestros
espacios de intervención– inicia con un texto de Ramiro García,
Jaime Miyashiro, Patt Santa Cruz, Dora Rubio y Rebeca Marces que
aborda el caso de los distritos de Lima Sur, contraponiendo el término
«crecimiento urbano» al de «desarrollo urbano», definiendo este último
como un conjunto de procesos adecuados y sostenibles de evolución
y mejora en los aspectos físicos, económicos y sociales que se dan
en determinados territorios. A propósito de nuestra intervención a
partir del Proyecto Semilla –que aborda la problemática del trabajo
infantil rural y su apuesta por la erradicación del trabajo infantil
Presentación 15
peligroso–, Iván Mendoza nos ofrece un texto que resume tres

experiencias de trabajo en este marco que dan pistas para alimentar
futuros diseños de políticas públicas y programas que permitan
superar las condiciones de trabajo en las que se insertan los niños,
niñas y adolescentes en el país. La preocupación por la niñez se
evidencia también en el texto de César Olivares, quien se ocupa
de la inversión en salud para la infancia, mostrando el caso de la
comunidad de Cachi Alta en Huancavelica, identificando los factores
que han hecho posible la reducción de la anemia y la desnutrición
crónica a partir del enfoque de derechos y la integralidad de las
intervenciones.
Desde la sierra central, Hilario Aquino apunta a demostrar
la sustentabilidad de los sistemas pastoriles andinos promovidos
por las experiencias desarrolladas por desco, en el marco de la
promoción del desarrollo rural territorial en el corredor alpaquero
central huancavelicano. En esa misma línea, el artículo de Daniel
Torres da cuenta del desarrollo impulsado en el subsector de los
camélidos andinos en el Sur del país, analizando los principales
enfoques utilizados para abordar el trabajo con los criadores de alpaca
a lo largo de 30 años, identificando las principales y más exitosas
innovaciones introducidas, así como los factores de éxito o fracaso
en la adopción de estas por parte de los actores y las principales
contribuciones aportadas por desco en materia de conocimientos
e innovación tecnológica. Entre nuestras preocupaciones también
está la inclusión del componente ambiental en la gestión local, de
ello nos habla Delmy Poma, a partir de la experiencia desarrollada
desde hace 25 años en el valle del Colca, dándole mayor importancia
al fortalecimiento institucional para hacerla sostenible, buscando
impulsar la gestión adecuada del saneamiento ambiental y la
promoción de la educación ambiental de la población en los distintos

niveles y espacios.
Nuestro trabajo en el Sur del país da cuenta de los esfuerzos por el
adecuado manejo del recurso hídrico. El texto de Aquilino Mejía nos
refiere la experiencia de cosecha de agua en condiciones de puna seca
como una alternativa para soportar los efectos del cambio climático
y su óptima utilización en los sistemas productivos altoandinos. La
agricultura familiar en asociatividad con miras al mercado es también
materia de nuestro trabajo. Atilio Arata y Omar Farfán presentan
la experiencia de tres casos de organizaciones de productores en el
valle de Cháparra, Arequipa, que aborda la viabilidad de este tipo de
asociaciones, sus competencias para la transformación productiva
y su inserción competitiva en el mercado. Cierra la sección, desde
la selva central, un texto de Luis García-Calderón y Katherine
Tamariz que busca reflexionar acerca de la identidad cultural y
las particularidades de la etnia yánesha en contraposición a lo que
como visión de desarrollo se muestra desde el mundo globalizado; y
justamente ese es el reto, diseñar e implementar propuestas sociales
y/o económicas que concilien y armonicen la lógica del sistema y
de la población indígena, tarea compleja ya que se pueden vulnerar
derechos fundamentales y generar conflictos interculturales.
De esta manera, este nuevo volumen de la serie Perú Hoy
pretende aportar a promover una discusión política sobre el desarrollo
que queremos para un país diverso y heterogéneo como el nuestro.
Además de las reflexiones sobre la trayectoria y enfoques novedosos
del desarrollo, apunta a mostrar algunas experiencias desde nuestros
espacios de intervención, contribuyendo a la discusión de acciones
que fortalezcan políticamente a las organizaciones sociales que
expresan los intereses de las mayorías.
Diciembre del 2015
Estado y mercado en el Perú contemporáneo*
Germán Alarco T.
La discusión abstracta sobre la participación que debe otorgarse
al Estado o al mercado en una economía o sociedad cualquiera, es
un tema siempre polémico. Así lo ha sido siempre a lo largo de la
historia. Sin embargo, discutir esto en el Perú, en circunstancias
de una próxima jornada electoral, es más complejo aún. Somos un
país desbordado, fracturado y polarizado en todo el sentido de la
palabra. En los años sesentas íbamos en el sendero casi universal
del fordismo, de los balances entre el capital y el trabajo (no en
vano la participación de los sueldos y salarios en el Producto Bruto
Interno –PBI– alcanzó su mayor participación histórica). Ahora,
50 años después, solo existe el sector privado, los empresarios,
la inversión privada y las ganancias. Ya no interesan más, o eso
es lo que quieren hacernos creer desde los poderes económicos
y mediáticos, los otros actores y sectores sociales. Los pesos
y contrapesos se han roto. Es necesario retornar a un nuevo
equilibrio.
No vamos a hacer aquí un recuento histórico desde esa década
de los sesentas. Tampoco hay que idealizarla, ya que ni grandes
segmentos de la población, ni el medioambiente, importaban. Sin
embargo, había que avanzar en un modelo desarrollista, tardío e
incompleto respecto de lo que hicieron antes muchos de nuestros
países vecinos. Ahora somos más el resultado de una historia
signada por lo que hizo (y por lo que se dice que hizo) el gobierno
*
El presente texto es producto de una exposición del autor realizada en desco
- Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, en el marco del taller permanente
de reflexión anual que da lugar a los volúmenes temáticos de la serie Perú Hoy.
22 Estado y mercado en el Perú contemporáneo
militar, los excesos de los años ochenta y la profunda herida que

nos dejó el terrorismo. También influyen significativamente el
fujimorismo, los modelos de ajuste y crecimiento importados y las
traiciones de varios de los últimos gobiernos democráticos. Y si bien
esta no es una discusión estéril, este no es el momento de hacerla,
pues se debe pensar en el futuro. Hay que lograr crecer nuevamente,
lo que sea necesario, siendo esencial procurar desarrollarnos de
manera sostenible. Para eso, como señala Celso Furtado1, hay que
crear un proyecto social con la política donde todos importen y
donde se priorice la efectiva mejora de las condiciones de vida y
de las oportunidades de todos los ciudadanos.
Hay que acotar que esta discusión se circunscribe a la
problemática económica, sin abordar otras aristas iguales o más
importantes que la nuestra. Este artículo coloca en discusión
dos temas orientados al propósito de construir una alternativa
intermedia entre las dos variables bajo análisis para el Perú. En
primer lugar, se discute el estado de la situación de la relación
entre el Estado y el mercado en las economías desarrolladas y
en América Latina. En segundo lugar, se aterriza en la economía
peruana donde domina la posición promercado. Para ello se
recuerda el artículo de Steven Levitsky, El Consenso de Lima2, la
ausencia de un proyecto nacional, los hitos de la historia reciente y
las contradicciones y límites del modelo económico. Por último, a
partir de los elementos anteriores se propone reconstruir balances
(reseñando algunas opciones en juego) y la necesidad de fortalecer
el planeamiento y la prospectiva estratégica nacional. Asimismo,
se incorporan algunos elementos básicos para una nueva agenda.
1
Citado por Rolando Cordera en: Cordera Campos, Rolando. «El desarrollo ayer
y hoy: idea y utopía». Revista CEPAL, n° 113. Santiago de Chile: Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014, pp. 7-21.
2
Levitsky, Steven. «El Consenso de Lima». La República, Lima, 12 de mayo del
2013.
Y, se anotarán algunas de las restricciones y límites para lograr

cumplir con nuestro objetivo.
Estado y mercado en las economías desarrolladas

y en América Latina
La Gran Depresión de los años 30, del siglo pasado, y la Segunda
Guerra Mundial son hitos históricos que expresan el colapso del
sistema económico internacional basado en el libre mercado y
en un Estado mínimo o gendarme. El impacto de la crisis fue
muy grande y provocó un cambio de paradigma en cuanto a la
relación Estado-mercado que hasta entonces había predominado.
Este cambio se tradujo en una respuesta a la crisis consistente
en la aplicación de una estrategia basada en la intervención
estatal en todos los países desarrollados. En las economías
latinoamericanas, duramente golpeadas por los efectos de la Gran
Depresión, se implanta el Modelo de Industrialización Sustitutiva
de Importaciones (ISI), promovida activamente por el Estado. En
muchos países este es el inicio de un modelo desarrollista donde
ambos factores, capital y trabajo, son importantes.
Este patrón de industrialización duró entre dos y tres décadas
en la región, alcanzando diversos grados de avance y éxito en
las distintas economías nacionales3. Obviamente también se
presentaron diversos problemas internos. Posteriormente, el
modelo cambia también como resultado de un conjunto de factores
críticos, entre los que cabe mencionar el colapso del sistema de
Bretton Woods y los shocks petroleros en los años 1973 y 1979. Al
mismo tiempo se produce un cambio en las correlaciones de fuerzas
internas que implicaron las victorias de Ronald Reagan y Margaret
Thatcher, que se orientaran a romper con esos equilibrios sociales
3
En relación a los países desarrollados, muchos autores lo han denominado
también como el modelo fordista.
internos. Se implanta así un conjunto de reformas estructurales

a través de diferentes etapas, las cuales asignaron un mayor
rol a los mercados, disminuyendo por tanto el peso del Estado.
Estas políticas tuvieron su fundamento en la teoría neoclásica del
monetarismo (1ª y 2ª vertientes), rehabilitando la macroeconomía
neoclásica. El centro de esta teoría es el individuo y la firma,
frente a colectivos y trabajadores, en respuesta al modelo anterior,
reconociendo algunos excesos y desequilibrios en que se incurrió.
Así, la «década perdida» de América Latina en los años
ochenta se produjo como resultado de una combinación de
factores asociados a la incapacidad de pago de los compromisos
de deuda externa y a las políticas de ajuste y de estabilización que
se implantaron en la región. Estos ocurrieron por los excesos en
la entrada de capitales, especialmente de créditos externos por la
mayor abundancia de petrodólares, que se convierten en mayor
endeudamiento a partir del segundo quinquenio de los años setenta;
a la caída de los precios de nuestras materias primas; y a la menor
demanda externa como resultado de las políticas antiinflacionarias
en los Estados Unidos (elevación de las tasas de interés de política
monetaria de la Reserva Federal norteamericana) a inicios de los
ochenta. Es a partir de allí en que se intensifica la presencia del
Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM).
Sin embargo, estas instituciones ya tenían participación cuando
surgían problemas específicos en las economías particulares o a
través de sus tradicionales programas de financiamiento.
En la década de los ochenta es que se vienen a aplicar de manera
más articulada los programas de ajuste (para hacer frente a los
desequilibrios de la balanza de pagos) y de estabilización (contra
la inflación). Al respecto, los programas de ajuste plantean tres
conjuntos de políticas: por el lado de la demanda, por el lado de
la oferta y para mejorar la competitividad internacional.
Las políticas por el lado de la demanda buscaban controlar
el gasto público y procurar mayores ingresos fiscales, pero sobre
todo lo primero, implementándose también medidas monetarias y

de crédito interno restrictivas. Las políticas por el lado de la oferta
van a ser dos: aumentar la producción actual a partir de la «mejora
en la asignación de recursos» y aumentar la tasa de crecimiento de
largo plazo. Para el aumento de la producción se dispone de todo
un conjunto de medidas tradicionales, las que consisten en reducir
las distorsiones causadas por las rigideces de precios y monopolios,
en eliminar las alteraciones provocadas por impuestos y subsidios
y en levantar las medidas que restringen el comercio exterior y los
flujos de pago internacionales. Para el crecimiento de largo plazo
están los incentivos al ahorro e inversión internos, el aumentar la
entrada de ahorro extranjero, el procurar la elevación de las tasas
de interés, el crédito y una mayor asistencia para el desarrollo. En
el lado de la mejora de la competitividad internacional se busca
mejorar el tipo de cambio real y eliminar los tipos de cambio
diferenciados.
Posteriormente vinieron las prescripciones del llamado
Consenso de Washington: disciplina en la política fiscal, redirección
del gasto público, reforma tributaria, adopción de tipos de cambio
competitivos, liberalización a las barreras de la inversión extranjera,
privatización de las empresas estatales, entre otros.
Si bien inicialmente todo parecía estar bien, el modelo
no está exento de crisis, como la que ocurrió durante los 80
en Chile, a mediados de los 90 en México y al inicio del 2000
en Argentina4. Asimismo los efectos de la crisis asiática a finales
4
La aplicación del modelo no estuvo exenta de problemas imprevistos. Así por
ejemplo, en la mejora del tipo de cambio real, una cosa es la prescripción de política
y otra la realidad latinoamericana: en la práctica el tipo de cambio real ha tendido a
decrecer en el largo plazo, lo cual en conjunción con las rebajas arancelarias, desprotegió
a todos los sectores orientados a la producción doméstica de bienes transables. Pasamos
así de un extremo a otro, de la protección total a la desprotección de sus sectores
transables, lo que impactó severamente en Chile, México y Perú. Recién a partir del
2014 se están ajustando ligeramente los tipos de cambio real de estos países.
de los 90 impactaron también severamente en muchas economías

latinoamericanas.
Como puede verse, la crisis se produce en todos los modelos,
tanto en los llamados «modelos populistas» de antes, dirigidos por
el Estado, como en los modelos neoliberales o «neopopulistas» de
estos tiempos, basados en una economía de libre mercado. Las crisis
son entonces un fenómeno permanente, independiente del modelo.
Por otro lado, tenemos la crisis financiera internacional en el año
2008, la cual afecta a todo el sistema, aunque sin los impactos y el
dramatismo de los años 30 del siglo pasado, pues para afrontarla se
aplicaron mecanismos diseñados a raíz de aquella, como la política
monetaria y fiscal anticíclica, los cuales permitieron moderar sus
impactos más severos a partir de una activa intervención estatal.
Así, mientras en la crisis de los años 30 el PBI de Estados
Unidos cayó en 27%, en la crisis de la década pasada, gracias al
instrumental keynesiano, muy criticado por los neoliberales, la caída
solo fue del 3%. Cabe recalcar que las herramientas establecidas
y los mecanismos de operación para hacer frente a la caída del
PBI eran automáticos y semiautomáticos. Por ejemplo, el sistema
de seguro de desempleo de los Estados Unidos es automático,
pues responde inmediatamente cuando los trabajadores entran al
desempleo, se mantienen hasta un periodo determinado o cuando
las tasas de desempleo estatales se mantienen altas, lo que le
permite aminorar los impactos de las crisis5. Lo mismo ocurre con
los precios de garantía de determinados productos agrícolas que
se activan cuando estos se reducen por debajo de determinados
umbrales.
5
A pesar de ser un instrumento con probada efectividad, hay quienes, desde
los libros de texto de economía convencional, siguen planteando que estos sistemas
de seguro de desempleo no son útiles.
Mutación de la crisis, estancamiento e intervención

monetaria y fiscal pronunciadas
Han pasado siete años de la crisis financiera internacional y aún no
hemos terminado de salir de ella. La política monetaria expansiva
sigue aplicándose en los Estados Unidos y se sigue discutiendo de
cuándo comenzar a revertirla, aunque es probable que el primer
aumento de la tasa de referencia de política monetaria se produzca
antes de terminar 20156. Esta crisis nos está enseñando la necesidad
de una presencia cada vez mayor del Estado. Los monetaristas,
los neoclásicos, no lo quieren ver así, aunque la realidad les esté
diciendo lo contrario: las economías europeas tuvieron una política
monetaria expansiva, un programa de emisión de dinero de 70
mil millones de euros mensuales hasta hace seis meses, mientras
que Estados Unidos la tuvo hasta hace un año. De igual modo,
que las tasas de interés de la Reserva Federal norteamericana
se mantengan entre 0% y 0.25% anuales, denotan que las cosas
todavía no están bien.
En ese sentido, y a pesar de la ideología, las economías
desarrolladas requieren de mucha intervención del Estado. Más
aún, cuando se revisan los elementos del futuro de la economía
internacional, queda claro que si se quieren evitar problemas, la
presencia estatal va a continuar más fuerte que antes.
En otro orden de ideas, es relevante señalar que los supuestos
del modelo económico neoliberal (implícitos y explícitos) tienen
problemas en cuanto a su lógica general en el análisis del mercado
de trabajo, en los mercados de bienes y servicios y en el mercado
monetario en particular. Se supone, por ejemplo, que la economía
positiva y normativa es una realidad, que es fácil distinguir
la realidad «objetiva» de lo que deseamos y recomendamos.
6
Se tenía previsto hacerlo en septiembre del 2015, aunque esta decisión
se postergó tanto por razones internas (inflación reducida) como por la elevada
inestabilidad internacional.
Sin embargo, la filtración de juicios de valor es continua por lo que

esa división es imposible. Así tenemos que hay muchas teorías
y formas diferentes de analizar la realidad. Por otra parte, los
economistas pensamos que nuestra ciencia tiene o debe tener la
supremacía respecto de las otras ciencias sociales, las que deben
subordinarse a la lógica de la economía, lo que es un grave error.
Sumado a lo anterior, en el modelo económico neoliberal se cree
que la economía del consumidor y la del productor están separadas.
Así, cuando se analiza la reducción de las sobretasas arancelarias
para ciertos productos agrícolas, a fin de proteger al productor
local, se olvida que la economía es un flujo circular, donde la mayor
parte de los productores que reciben ingresos son al mismo tiempo
consumidores. De esta forma, cuando se reducen las sobretasas,
caen los ingresos de estos productores, reduciéndose el poder de
compra de este segmento de la población, cayendo los niveles de
ingreso y por ende la demanda. En teoría, al bajarse un arancel, se
incrementa de manera inmediata el excedente del consumidor, lo
que permite el desarrollo de nuevas actividades por el lado de la
oferta. Pero en la realidad, se reducen los ingresos y la demanda,
siendo que la mejora del bienestar de los consumidores prescrita
por la teoría no ocurre en el corto plazo. Así tenemos más productos
y más variedad en los escaparates, pero menos gente con capacidad
de compra efectiva.
El error del modelo es suponer que estamos en una economía
de rentistas que reciben sus ingresos de fuera de los procesos
productivos internos. La mejora del consumo potencial es
para quienes reciben el ingreso de otras fuentes, que no vienen
exactamente del flujo circular, sino de afuera. Por otra parte, puede
haber nuevas oportunidades por el lado de la oferta, pero estas
recién se desarrollarían en el mediano y largo plazo, aunque nadie
garantiza que esto ocurra siempre. Además, es muy fácil destruir
actividades productivas locales, pero es más difícil que se creen
nuevas actividades económicas sustitutas.
Hay todo un conjunto de elementos críticos en este modelo,

donde la maximización de ingresos es el único principio central,
asumiéndose que el comportamiento individual siempre conduce
al bienestar colectivo. Se dice así que la operación privada ha
permitido generar un gran nivel de productos, de ingresos, entre
otros. Efectivamente, la actividad privada conduce a la generación
de ingresos para todos, pero debería hacerlo en mayor medida.
Para ilustrar esto, tomemos el caso de la producción de gas natural.
Como se sabe, el Perú es un país deficitario en combustibles
líquidos (importamos combustibles líquidos: diésel y gasolinas) y a
la vez exportamos gas natural. Esta es una irracionalidad absoluta
pues no aprovechamos ninguna de nuestras ventajas (comparativas
y competitivas dinámicas). Efectivamente, los productores de gas
natural han generado más ingresos en la región, más divisas para
el país, pero deberían abaratar los costos de la energía, pues el gas
natural cuesta entre la tercera y cuarta parte de los combustibles
líquidos, además de significar un 25% menos de emisiones de gases
de efecto invernadero.
Así tenemos que el principal sobrecosto de la economía peruana
deriva del uso de combustibles líquidos, cuando contamos con
reservas de gas natural, el cual no utilizamos masivamente. Todos
los productores de gas natural deberían orientar esa producción
doméstica hacia el mercado interno más que a la exportación. Con
esta reorientación se eliminaría un gran sobrecosto de la economía
peruana, que representa entre 1.5% y 2% del PBI. Así, en lugar de
exportar los 600 o 700 millones de pies cúbicos diarios deberíamos
utilizarlos internamente, pues son tres veces más baratos que los
70 mil barriles diarios de petróleo que se consumen. En síntesis,
hay un dramático problema de ineficiencia, donde la lógica general
del modelo neoclásico tiene sus problemas: hay una atomización
de agentes con poderes equivalentes, las decisiones individuales
están por encima de las decisiones colectivas, entre otros.
«Nueva mediocridad» y elementos de futuro

«Nueva mediocridad» es la frase mediante la cual la directora
gerente del FMI caracterizó el panorama mundial en el documento
World Economic Outlook, presentado en julio del 20157, y con la
que buscaba señalar que la economía internacional va a tener un
bajo crecimiento. Al respecto, la «nueva mediocridad» induce a
una visión más pragmática de la realidad, donde hay más Estado
y menos mercados a nivel global, así como a una conducción estra-
tégica para hacer frente a un conjunto de retos: crisis económica
estructural, cambio climático, reto demográfico, destrucción de la
biodiversidad (extinción de especies), transformaciones tecnoló-
gicas y crisis energética, entre otras.
Estamos pues en una fase de transición de los ciclos de largo
plazo de la economía internacional. De esta, se han identificado al
menos cinco ciclos, donde el último corresponde a las tecnologías
de la información y a las comunicaciones, el cual no ha tenido
la capacidad para mantener el dinamismo económico mundial
necesario. Los otros ciclos previos: la Revolución Industrial, la era
del vapor y los ferrocarriles, la era del acero y la era del petróleo
y de la producción en masa, tuvieron la capacidad de generar
abundante empleo, lo que es a su vez más demanda y un mayor
crecimiento en el producto. En este último ciclo, de la era de las
tecnologías de la información y comunicaciones, no se observan
esos efectos de arrastre positivos.
En cuanto a la crisis económica internacional, hemos transitado
de la estanflación moderada del 2007 a la recesión profunda del
2009, y luego al crecimiento entre el 2010 y el 2012, viviendo
ahora una fase en donde todavía hay problemas en las economías
europeas, China y asiáticas. El período 2014-2015 muestra la
desaceleración de la economía china y problemas de ajuste y
7
Fondo Monetario Internacional (FMI). World Economic Outlook Update.
Washington D.C.: FMI, 2015. Ver en: goo.gl/dAsuyf
solvencia en las economías europeas, en el marco del fin de una

fase expansiva del ciclo económico de largo plazo. Aquí confluyen
problemas que no son de fácil solución: un tema grave es la
desigualdad (resaltada ahora con el libro de Thomas Piketty8),
una reducida generación de empleo (y por tanto de demanda) y
un excesivo peso de las decisiones financieras que no contribuyen
al desarrollo del aparato productivo.
Los retos de largo plazo incluyen enfrentar la elevada
desigualdad, la que afecta la demanda y las posibilidades de
crecimiento económico. Además de ello, hay un cambio tecnológico
no incluyente que desplaza la mano de obra, y que no genera
empleo, y un peso excesivo de la esfera financiera (financiarización),
que afecta las decisiones en la esfera productiva. Ni las economías
desarrolladas ni los organismos del sistema financiero internacional
tienen las respuestas a estos problemas. Más aún, dichos organismos
y economías se siguen moviendo en la práctica dentro del
paradigma económico tradicional, con respuestas parciales. Llama
la atención que el FMI ahora se esté preocupando más por los
efectos económicos y sociales de la elevada desigualdad, al mismo
tiempo que omite los impactos políticos sobre cómo los intereses
de pocos pueden afectar la democracia.
Por otro lado, en los Estados Unidos (EE.UU.) se emitió una
nueva ley financiera que pretendía frenar los excesos del sector
financiero al establecer mayores controles a la banca de depósitos,
diferenciándola de la banca de inversión. Obviamente esta no
es una respuesta plena sino limitada que aborda algunos de los
grandes temas centrales para el crecimiento de largo plazo, que
además demuestra que en las economías desarrolladas la discusión
de más Estado o más mercado es menos relevante, existiendo una
visión más pragmática. Al respecto, es evidente que hay un tema
político en estas medidas que no puede olvidarse: las próximas
8
Piketty, Thomas. El capital en el siglo XXI. México D.F.: Fondo de Cultura
Económica, 2014.
elecciones en los EE.UU., las que pueden provocar un cambio

en esa tendencia hacia un menor control. Así, si los republicanos
llegaran a ganar esas elecciones, es muy probable que se reduzcan
las medidas de control, lo que promovería que muchas economías
se encaminen en ese rumbo.
Actualmente se tiene una estabilidad relativa entre Estado y
mercado, donde coexisten diferentes modalidades de capitalismo
(no hay fórmula única). A pesar de los problemas recientes de
China, existen diferentes experiencias exitosas de capitalismo de
Estado. Salvo casos particulares, las políticas de ajuste europeas no
han vulnerado dramáticamente los Estados de bienestar. En el caso
de América Latina, tenemos de todo: hay ejemplos de experiencias
neoliberales relativamente exitosas (como Chile y Colombia), pero
que cuentan con Estados reguladores más fuertes que el Perú; y
México, también neoliberal, que muestra una tasa de crecimiento
económico reducida. Así mismo, en América Latina también hay
opciones «terceristas sin problemas» (como Ecuador y Bolivia),
como también «terceristas con problemas» (como lo son Argentina,
Brasil y Venezuela). Este panorama Estado-mercado es diverso,
con críticas por todos lados. Incluso hemos tenido crisis también
en el modelo neoliberal (como en Chile, México y Argentina),
observándose ahora una importante desaceleración generalizada
del crecimiento económico, donde la situación peruana es delicada.
Si se examina qué ha ocurrido con las tasas de crecimiento
del PBI real de las economías que han firmado Tratados de Libre
Comercio (TLC) con los EE.UU. (México hace 20 años, Chile hace
10 años y el Perú hace 5 años), se observarán resultados que no
son muy alentadores.
El período de mayor crecimiento en México abarcó los años
60-70 y comienzos de los 80, donde el modelo ISI tuvo las tasas de
crecimiento más altas, nunca observadas después. Antes de los 80,
período llamado de «desarrollo estabilizador», tuvo un crecimiento
anual de 6.8%. Era el «fordismo mexicano», también con sus vicios
como el corporativismo, la democracia restringida y los problemas

ambientales. En el año 1994 hay un pico de crecimiento y de allí
su tasa baja a alrededor del 2% anual.
Gráfico n° 1
Tendencia no lineal del crecimiento del PBI de Chile, Perú
y México, 1950-2013
% (en %)
9
8
7
2009
6
•
5
2004
4 •
1994
3 •
2
1
0
-1
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
2013
Chile Perú México

Elaboración propia con base en CEPAL (1950-1959), Banco Mundial (1960-2013).
Chile, en su primera fase de gobierno militar, aplicó una

política ortodoxa para luego, a raíz de la crisis del 79-80, aplicar
medidas menos doctrinales, lo que trajo como consecuencia un
gran crecimiento en los 90. Del 2004 en adelante, fecha de su TLC,
su tasa de crecimiento es tendencialmente menor.
En el caso del Perú, este no tuvo un período «fordista» tan

intenso como el mexicano. Si bien sus tasas de crecimiento desde
los 90 mejoran, a partir del 2009 la tendencia se revierte.
Según las estadísticas, los TLC en lugar de ser los elementos
centrales de la redinamización de estas tres economías, no
funcionaron con este propósito. Por otra parte, el producto
potencial de la economía peruana está en el 4.1% anual, estando
en la década del 70-80 (cuando no había TLC con EE.UU.) en el
4.4%. En el caso de México, el producto potencial de su economía
es de 2.6% anual, siendo en la década de los 60 el 7.4% y en los 70
el 9.9%. En Chile la tasa de crecimiento potencial es a partir de 1990
del 3.3% anual, aunque entre los 80-90 era del 5.7%.
El caso de México es sintomático de una economía que se ha
alineado perfectamente a las prescripciones del FMI y el BM sin
resultados positivos. El siguiente gráfico muestra el PBI per cápita
(US$ 2005) de México como proporción de los países de altos
ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE). Al respecto, como podemos ver, hasta los
años ochenta el PBI mexicano crece, para de ahí ir alejándose de
las economías de altos ingresos. Asimismo, cuando se compara
el ingreso per cápita de México con el promedio de las economías
latinoamericanas, el país norteño está por encima del promedio,
pero con tendencia decreciente. Si se le compara con el promedio
mundial, se observa también una tendencia decreciente desde
inicios del siglo XXI.
Grafico n° 2
México: desempeño macroeconómico antes
y después de las reformas estructurales
PBI per cápita (US$ 2005) de México como proporción de:
0.36
0.34
0.32 Mediocridad
y deterioro
0.3 relativo
0.28
0.26
0.24
0.22
0.2
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Países de altos ingresos OECD
1.7
1.6
1.5
En el mundo
de los ciegos 1.4
el tuerto
es rey 1.3
1.2
1.1
1
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Mundo Latinoamérica y el Caribe

Elaboración propia con base en BM (2015).
Por otro lado, si comparamos el Índice de Desarrollo Humano

(IDH) de México con respecto al IDH mundial, según el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el primero mejora
hasta los años 2000, aunque de allí en adelante hay un deterioro
relativo. Quizá entonces, la fórmula de más mercado y menos

Estado no es útil ni para la mejora de los indicadores económicos
ni para el aumento del IDH. Al respecto, diversos autores plantean
que en el caso de este país hay problemas por el deterioro en el
tipo de cambio real, en las remuneraciones reales –en particular del
salario mínimo (elevada desigualdad)–, en la reducida inversión
pública, en la política monetaria contractiva (con altas tasa de
interés real), en la ausencia de una política industrial, entre otros.
Perú: hegemonía de la posición promercado

Desafortunadamente en el Perú domina el denominado «Consenso
de Lima»9, donde todo es el mercado y nada el Estado. Los factores
explicativos de esta circunstancia son varios. En primer lugar, los
problemas y errores del gobierno militar y del primer gobierno
aprista. En segundo lugar, la ideología neoliberal y los intereses
particulares en juego de los principales grupos económicos y de
poder mediáticos. En tercer lugar, los «éxitos» (realidad y mito)
del modelo económico.
Otro tema importante que explica esta posición promercado es
la ausencia de un proyecto nacional, donde tenemos una economía
subordinada a intereses externos y de grupos de poder particulares,
con una sociedad y territorios desintegrados. Por otra parte, en
el Perú el planeamiento estratégico solo fue relevante durante la
primera parte del gobierno militar, ignorado y soslayado por el
resto de gobiernos. Al respecto, hay estigmas de origen ya que el
impulso del planeamiento público se dio durante la Junta Militar de
1962, a través de la creación del Instituto Nacional de Planificación
(INP), entidad que siempre ha sido rechazada por el Banco Central
9
Levitsky, Steven. «El Consenso de Lima». La República, Lima, 12 de mayo del
2013.
de Reserva del Perú (BCRP) y por el Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF).
A diferencia de lo que ocurre en el Perú, el planeamiento
estratégico en otros países de la región es importante. Hace pocos
meses, el Congreso de la República de Colombia aprobó su plan
estratégico de mediano plazo, con un programa de inversiones
de casi 100 mil millones de dólares. Esta es una economía socia
en la Alianza para el Pacífico que hace alarde de su planeamiento
estratégico, donde el Gobierno se ufana de su programa de
inversiones de mediano plazo. A pesar de ser liberales, no
renuncian a la conducción estratégica del Estado. En cambio en
el Perú, el planeamiento estratégico ha sido ignorado por los
últimos gobiernos, vinculándolo maniqueamente a una propuesta
intervencionista con un Estado como actor fundamental.
En nuestro país, el error respecto al planeamiento estratégico
fue el no haber sabido cómo transmitir su importancia. El
planeamiento es básico para todo tipo de organizaciones, ya sean
estas públicas o privadas, nacionales o internacionales. Otro grave
error es que muchos de sus productos tienen poca utilidad. Por
ejemplo, el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) ha
emitido recientemente una directiva sobre los documentos de
planeamiento que deben hacer los gobiernos regionales y locales,
sin integrar los otros documentos solicitados (sobre competitividad,
inversiones y exportaciones regionales, plan de desarrollo de
capacidades humanas, planes y políticas en materia ambiental,
entre otros), cuando en realidad debería ser un solo instrumento y
no varios, los cuales, cuando se hacen, simplemente cumplen una
formalidad, siendo inútiles en la práctica.
Reconstruir balances
Sin duda, el modelo económico actual está en problemas. Este
año 2015 vamos a crecer a una tasa similar a la del 2014, alrededor
del 2.4% anual, o ligeramente más. Hay un serio problema con el

dinamismo del sector externo y un probable desborde social por
los sectores excluidos del modelo. Nuestro país tiene un Estado
mínimo, capturado y disfuncional, además de fuertes presiones
de los poderes económicos y mediáticos, mientras que estamos
siendo rebasados por el narcotráfico y la delincuencia organizada.
La fórmula que generó crecimiento económico y más
empleo por poco más de una década, con una fase preparativa
previa equivalente, ya se agotó. La menor inflación, la mayor
intermediación financiera (que posibilitó mayores niveles de
crédito), los mayores niveles de inversión privada y la ausencia
de mayores sobresaltos en las principales variables económicas,
fueron sus principales activos. Hay que reconocer algunos excesos,
como la acumulación de superávits en las finanzas públicas o no
haber llevado a cabo una profunda mejora de la infraestructura
en horizonte de largo plazo a la par de estos superávits, además
de no haber aprovechado plenamente la mayor capacidad de
endeudamiento del Estado10.
La extremada volatilidad y dependencia del actual modelo
a la economía internacional imponen la necesidad de procurar
una nueva modalidad de inserción, donde la diversificación
productiva-exportadora y de mercados (en sentido amplio) es
clave, a la par que se avanza en la soberanía alimentaria y energética
y se establecen mecanismos para regular los flujos de capitales
internacionales. Cabe recalcar que la disponibilidad de divisas
es probablemente la principal restricción externa al crecimiento
económico en el mediano y largo plazo, de tal forma que es
imprescindible lograr una adecuada mezcla de más actividades que
amplíen y profundicen el mercado interno y de otras orientadas a la
10
Una versión más amplia sobre esto se presenta en: Alarco, Germán. «Elementos
para una plataforma económica progresista al 2016». Actualidad Económica del Perú,
n.° 6. Lima: Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL), 2015, pp. 5-9.
generación de divisas. Las perspectivas autárquicas son inviables,

aunque debe reconocerse que las modalidades de apertura
comercial de estas dos últimas décadas implicaron más desventajas
que ventajas, más aún cuando esta se acompañó de una fuerte caída
en el tipo de cambio real. El resultado final fue no solo la filtración
de demanda hacia el exterior, sino la reducción del multiplicador
del gasto, la afectación de muchos sectores productivos locales y
un menor impulso a las actividades exportadoras no tradicionales.
La salida de este círculo vicioso no es fácil. La mejor política
de diversificación productiva-exportadora es tener un tipo de
cambio real elevado, quizás hasta creciente, aunque este objetivo se
enfrenta contra la propensión a importar de los diferentes sectores
y actores. En este sentido, solo se podrá avanzar en la dirección de
aumentar el tipo de cambio real si se cuenta con un BCRP alineado
a este propósito y al mismo tiempo se avanza con la soberanía
alimentaria y energética que permitan evitar mayores presiones
inflacionarias. Por el lado de las importaciones, en lo inmediato
hay que revisar aspectos sensibles con relación a los TLC, como
afectaciones a sectores u actividades en particular (especialmente
cuando se identifican apoyos gubernamentales en los otros países),
medicinas y arbitraje de conflictos (Centro Internacional de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones –CIADI–).
En el caso de la seguridad energética, esta tiene como elemento
principal intensificar el cambio de la matriz hacia el gas natural
y el uso de energías renovables, priorizando el consumo interno
respecto de su exportación. De igual modo, se debe promover el
uso eficiente de energía a través de la emisión de normas técnicas,
programas de ahorro de energía en edificios públicos y privados
y de menores consumos para el parque automotor, al igual que
fortalecer Petroperú a través de una integración vertical efectiva.
Por su parte, la seguridad alimentaria debería establecer una
nueva política agropecuaria y pesquera basada en ella, donde
además se apoye la zona altoandina y la Selva, aprovechando así
nuestra biodiversidad para promover el empleo sostenible como

una estrategia de lucha contra la pobreza extrema en el área rural.
El tema del planeamiento estratégico en este proceso de cambio
es central, pues atraviesa todo tipo de organizaciones públicas,
privadas y ONG, sean estas nacionales o internacionales. El reto
es convertir el planeamiento en la primera fase de las políticas
públicas, donde se establezcan jerarquías y prioridades, así como
criterios de ejecución o de implantación de las políticas. Dicho
planeamiento debe estar articulado al presupuesto público, a
los programas de inversión pública, a plantear las brechas por
satisfacer de la inversión privada y otros sistemas, sin llegar
tarde o que solo sirva para registrar ex post las políticas. No debe
ser un bello cuadro decorativo como ahora, que tenemos una
institución que hace planeamiento pero que no sirve para nada.
Debe hacer planeamiento de arriba hacia abajo y de abajo hacia
arriba, expresando los objetivos del Gobierno, pero balanceados
con políticas de Estado de mayor aliento.
El CEPLAN debe incluir preocupaciones sobre el ordenamiento
territorial, el presupuesto público, la programación de la inversión,
la descentralización, la reforma del Estado, la cooperación
internacional, los procesos de planeamiento y la gestión pública.
Todo esto era parte del INP antes de 1992, aunque ya viniera
debilitado desde el gobierno de Morales Bermúdez.
Los elementos básicos de la nueva agenda deben tener una
perspectiva multisectorial actuando sobre la oferta, la demanda
y los ingresos. Un nuevo pacto social es esencial donde todos
importen y con la equidad al centro. Una política donde
las remuneraciones de los asalariados y los ingresos de los
independientes sean relevantes, y no solo las ganancias para los
propietarios de los medios de producción. Igualmente, se deben
combinar los temas estándar mencionados párrafos arriba, con los
«nuevos temas»: la asociatividad, los econegocios, el comercio justo,
los conocimientos ancestrales, el turismo ecológico y comunitario,
la agricultura orgánica, el desarrollo local y rural, la economía

solidaria y las energías renovables. Para ello hay que actuar siempre
en perspectiva para el mediano y largo plazo, pensando en un
nuevo rol del Estado y superando la compleja relación de la minería
e hidrocarburos con el ambiente y la sociedad. Se debe pensar
también en la biotecnología, en la economía familiar campesina,
en la economía verde y en las industrias creativas, para así generar
actividades económicas, servicios en los ámbitos urbanos, con
menos emisiones de efecto invernadero.
Esto se puede y debe hacer con una economía creciendo, donde
el sector minero juegue un papel relevante en el marco de una
nueva relación con la sociedad y el medio ambiente en un horizonte
de mediano y largo plazo. Lamentablemente esta transición es de
largo plazo y la reconversión hacia otro tipo de actividades no se
va a dar de la noche a la mañana, pues los proyectos alternativos
tienen un ciclo de maduración importante. Es por ello que hay
que preocuparnos de los proyectos políticos que no se interesen
por el crecimiento económico, ya que este es imprescindible
para generar los recursos fiscales y la demanda interna para que
se pueda expandir la oferta a través de muchos proyectos en el
ámbito local. En ese sentido, las tesis decrecionistas11 no tienen
viabilidad alguna, siendo ese el entorno perfecto para que detonen
más conflictos sociales.
En términos instrumentales, una medida importante tiene
que ver con el tipo de cambio real. No debemos olvidar, decía
Dani Rodrick12, que la primera política de desarrollo industrial es
la de contar con un tipo de cambio real alto y sostenido. Si no lo
tenemos es iluso pretender políticas de diversificación productiva.
11
Que plantean que el crecimiento económico no es relevante.
12
Estos planteamientos pueden revisarse en: Rodrick, Dani. Una economía, muchas
recetas. La globalización, las instituciones y el crecimiento económico. México D.F.: Fondo
de Cultura Económica, 2011.
He allí el gran error en relación a la diversificación productiva

promovida desde el Gobierno actual. Esta es la política que se
planteó en economías como China, Japón y Corea del Sur en sus
fases iniciales de crecimiento.
Y si bien esto último suena teóricamente muy bien, se vuelve
extremadamente complejo cuando nuestras economías son adictas a
las divisas. Las políticas cambiarias que tuvimos en muchos países,
y en especial en el Perú entre el 2009 y el 2012, han incrementado
la propensión media a importar en 50%. Nuestros bancos centrales
han contribuido a generar una suerte de bienestar pasajero a partir
de todo lo que puede importarse, sostenidos en una alta afluencia
de dólares, sembrando problemas para el mediano y largo plazo.
Y si bien hablar de un tipo de cambio real alto para promover las
actividades domésticas y las orientadas al sector exportador suena
muy bien, la transición de una economía adicta a las divisas hacia
una con un tipo de cambio real más alto, es un tema complejo, pues
hemos perdido seguridad alimentaria, seguridad energética y la
citada propensión ha crecido muchísimo. Frente a ello, la moneda
nacional tiene que depreciarse, aunque en una economía adicta,
cada vez que ello ocurra, habrá problemas inflacionarios. Así vemos
pues que es complicado salir de esta trampa.
Necesitamos restablecer una nueva relación colaborativa entre
la sociedad y el Estado (pues la experiencia de los últimos años nos
muestra que dicho vínculo ha sido destruido), profundizando una
democracia que sea participativa. Así mismo, es indudable que la
política económica tradicional no es suficiente para enfrentar los
nuevos retos externos e internos. En ese sentido, no cabe duda que
el panorama a enfrentar es extremadamente complejo. Y si bien
la coyuntura del 2015 parece complicada, la del 2016 lo será más.
Probablemente el problema central es que, según Gonzalo
Portocarrero, nos falta el «nosotros». No tenemos un proyecto
colectivo sino uno individual de un conjunto de personas que nos
imponen un modelo de unos pocos (los empresarios) para todos.

Un proyecto excluyente que no tiene porvenir alguno.
Algunas restricciones y límites

La necesidad de construir un nuevo consenso económico social
es esencial. Es discutible plantear si se requiere o no una nueva
Constitución Política diferente a la de 1993, aunque es obvio que
habría que modificar algunos de sus artículos en particular. Sin
embargo, la sola mención de esta estrategia puede enturbiar y
hacer que se fracase en cualquier intento de alcanzar el objetivo
principal. En tal sentido, la opción podría ser más bien informal
o quizás, en el mejor de los casos, a través del Foro del Acuerdo
Nacional, vigente pero circunscrito a la negociación y obtención
de acuerdos en temas particulares.
Un actor central en este proceso es el Gobierno nacional. La
construcción de consensos es un gran reto en circunstancias en que
este ha perdido mucha legitimidad y cuando sus relaciones con la
sociedad son distantes. Al respecto, es imposible que dicho proceso
sea liderado por el Gobierno actual, sobre todo a inicios de un
proceso electoral, más aún cuando las circunstancias económicas,
sociales y políticas son complejas y pueden deteriorarse aún más.
En tal sentido, será una tarea que corresponderá al nuevo Gobierno,
que debe reconocer con humildad que su victoria electoral no es
suficiente para iniciar un proyecto de desarrollo compartido y
sostenible. Seguir en la misma ruta que los gobiernos anteriores
es una garantía para el fracaso.
Para avanzar en la tarea encomendada, el Gobierno nacional
debe contar con el apoyo de los principales gobiernos regionales,
reconociendo que hay límites significativos en su capacidad de
gestión. Asimismo, deben establecerse los canales de comunicación
con la sociedad para desarrollar una democracia más participativa.
El tema de la relación con los empresarios es un asunto

complejo, ya que es imprescindible que participen positivamente
en la construcción de este esfuerzo colectivo, reconociendo que
hay que otorgar prerrogativas a los otros actores y sectores. Es por
ello que hay que pensar cómo abordarlos y diseñar una estrategia
para hacerlos entrar en razón. Sin el apoyo de estos los resultados
de la gestión de gobierno serían inevitablemente negativos: menor
inversión privada, mayores presiones inflacionarias, escasez,
menores ingresos o salidas de capital, entre otros.
En términos más instrumentales, hay urgencias económicas
que no debemos olvidar. Estas van desde la necesidad de generar
las divisas extranjeras necesarias para sostener el crecimiento
económico, hasta atender las necesidades de la sociedad, en
circunstancias en que erróneamente nos han hecho cada vez
más dependientes de los recursos del exterior. Es imprescindible
que se generen el mayor número de empleos e ingresos posibles
para la población con el fin de evitar que se magnifiquen los
naturales conflictos sociales. Para ello se deben redistribuir más
eficientemente los ingresos, así como procurar mejorar la calidad
del gasto público y aumentar los ingresos públicos en momentos
en que la situación fiscal está comprometida para el mediano
plazo por el menor crecimiento que implica menos recaudación,
la reducción del impuesto a la renta y de los impuestos selectivos
al consumo, llevados a cabo por el Gobierno que termina.
Conclusiones y reflexiones finales

El debate entre el rol del mercado y del Estado es añejo. Las
combinaciones efectivas entre el Estado y el mercado varían
dramáticamente entre países. Las condiciones internacionales
actuales y esperadas en las economías desarrolladas se caracterizan
por tener altos niveles de intervención monetaria y fiscal, y una
mayor presencia del capitalismo de Estado. Esa es la realidad,
a pesar de lo que dicen los neoliberales. Y si bien es cierto que

las economías de bienestar europeas han sido comprimidas
en muchos de los países de esa región –a excepción de unos
pocos donde el ajuste fue más radical–, esas nuevas realidades
más austeras son aún situaciones ideales para la mayoría de las
economías latinoamericanas.
El panorama latinoamericano, por su parte, es extremadamente
diverso, dependiendo de factores estructurales, la historia
particular y del mayor o menor éxito de las políticas implantadas
con sesgo a favor del Estado o del mercado. En Brasil y Argentina
las reorientaciones de la primera década del siglo XXI parecieron
adecuadas, aunque también produjeron excesos que ahora se están
pagando. De igual forma, en Chile se pretenden ajustar algunos
desbordes de la economía orientados hacia el mercado, avanzando
con ligeras contramarchas. En Colombia, en cambio, dichos ajustes
se encuentran más acotados, mientras que en otros países como
Ecuador y Bolivia pareciera que se llegan a nuevos consensos.
Somos algo más pesimistas con lo que ocurre en el Perú. Si
bien hay «bandazos» en todas partes, estos no parecen tan graves
y extremos como los que pueden ocurrir en nuestro país. La actual
coyuntura internacional está poniendo en jaque al modelo primario
exportador y de servicios en curso. El alto crecimiento basado
en la evolución de los precios de las materias primas, la mayor
producción y exportación de estos bienes y la mayor entrada de
capitales, ya pasaron. Hay consenso de que se vienen tiempos
difíciles, de bajo crecimiento económico por lo menos hasta inicios
de la segunda década del presente siglo. A la par, las necesidades y
reclamos de amplios segmentos de la población se hacen evidentes
(los conflictos sociales y políticos se agudizan), mientras que los
grupos de poder insisten día a día en mayores prerrogativas a su
favor. La divergencia de estas perspectivas es evidente y el choque
entre estas puede generar escenarios no deseados para todos.
Ante este panorama es necesario que todos los actores

económicos, sociales y políticos tomen conciencia en la necesidad
de construir un nuevo consenso social. Las políticas económicas
tradicionales no son suficientes para enfrentar la magnitud
del desafío que tenemos por delante. Las viejas fórmulas están
agotadas y podemos perder rápidamente todo lo recorrido en las
últimas décadas13. Es por ello que las interrogantes de Oswaldo
Sunkel14 siguen pendientes de contestar de manera colectiva en el
Perú: ¿cómo impregnar el capitalismo con las inquietudes públicas
y sociales del socialismo sin espantar al empresariado capitalista,
evitando el autoritarismo burocrático militarizado de derecha
o izquierda, y luchando por mayores libertades individuales y
sociales?, ¿cómo lograr una síntesis entre la máquina capitalista
del crecimiento y la preocupación socialista por mejorar las
condiciones de las mayorías oprimidas, explotadas, marginadas
y discriminadas?, ¿cómo evitar que el proceso hacia la integración
transnacional y la presión por una mayor competitividad se
traduzcan en desintegración nacional, económica, social y cultural?,
¿cómo proteger los bienes públicos del asalto privado, burocrático
y tecnocrático, como es el caso del medioambiente, los derechos
humanos y la justicia, entre otros?
13
Seminario, Bruno. El Desarrollo de la economía peruana en la era moderna.
Lima: Universidad del Pacífico, 2015. En este libro Seminario plantea que la tasa de
crecimiento económico de largo plazo del Perú fue similar a la de diversas economías
ahora desarrolladas, estando la diferencia en la magnitud de sus caídas en periodos
críticos.
14
Sunkel, Oswaldo. «En busca del desarrollo perdido». En: Gregorio Vidal y
Arturo Guillen, comp. Repensar la teoría del desarrollo en un contexto de globalización.
Homenaje a Celso Furtado. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
(CLACSO) - Universidad Autónoma Metropolitana - Red Eurolatinoamericana de
Estudios sobre el Desarrollo Celso Furtado, 2007.
Desarrollo rural, agricultura familiar y
comunidades campesinas en el siglo XXI
Fernando Eguren L.
En años recientes, el debate sobre el desarrollo rural ha puesto sobre
el tapete conceptos como «nueva ruralidad», «multifuncionalidad
agraria» y «Desarrollo Territorial Rural (DTR)». Estos conceptos
destacan las múltiples relaciones existentes entre la ciudad y el
campo, la diversidad de actividades económicas que el campo
alberga, más allá de lo agrario, y las funciones ambientales y
culturales, y de otro tipo, que desempeñan. La idea de lo «rural»
como contraposición a lo urbano, y como casi un sinónimo de lo
«agrario», ha sido superada en la academia y en muchos programas
de desarrollo rural, aunque los gobiernos siguen aferrados a
definiciones convencionales que no recogen o incorporan lo que
está realmente sucediendo.
Para fines de análisis demográfico y de medición del peso real
de las actividades agrarias respecto del total de la economía, en
los años 80, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) adoptó un nuevo concepto de lo «rural». La
definición de OCDE define como población rural a aquella con
densidades demográficas inferiores a 150 habitantes por kilómetro
cuadrado y que viven a una distancia importante de las zonas
urbanas mayores a 100 mil personas superior a una hora de viaje.
Dicha definición fue utilizada por el Banco Mundial (BM) en un
importante informe publicado hace algo más de una década1,
1
Banco Mundial (BM). Más allá de la ciudad: la contribución del campo al desarrollo.
Washington D.C.: BM, 2005. Es claro que esta definición de rural es suficientemente
flexible para adaptarse a las particularidades nacionales.
50 Desarrollo rural, agricultura familiar y comunidades campesinas en el siglo XXI
donde recalculó el peso de la población rural de los diversos países

de la región, mostrando que este es mucho mayor de lo registrado
siguiendo las definiciones oficiales. En base a estos criterios, el
informe considera que el 46% de la población del Perú es rural, en
contraste con el 24% considerada como tal por el censo de población
del año 2007. La diferencia se explica porque en el Perú el censo
clasifica como población rural a aquella que habita conglomerados
de cien o menos viviendas contiguas, es decir, alrededor de 500
personas, y población urbana la que supera esos límites. Esta
definición es un absurdo: en nuestro país, poblados con 2 mil, 5
mil o 10 mil habitantes pueden perfectamente ser clasificados hoy
como rurales. En ese informe, la población rural de Chile supera
el 40% del total, mientras que, según el censo demográfico de ese
país, apenas serían el 17%.
Por otro lado, en el plano de la economía, la definición tradicional
de rural la identifica con el sector Agrario (como actividad agraria
primaria, ya sea agrícola, ganadera o forestal), estimando que su
aporte en varios países de América Latina oscila entre el 6% y el
8% del Producto Bruto Interno (PBI) total. El problema es que esta
definición solo considera la actividad agraria primaria, dejando
de lado sus eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás –que
son mayores cuanto más moderna es la agricultura– que, de ser
incluidos, multiplican varias veces el aporte de lo agrario y rural.
Así, ya en el año 1997, con un agro menos modernizado que el
actual, el informe del BM, basándose en un estudio realizado por el
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA),
estimó que en el Perú la participación del sector Agrario, más las
industrias vinculadas a ella, representaban el 31.76% del PBI de ese
año, es decir, cinco veces más que la actividad agraria primaria2.
2
Banco Mundial (BM). Más allá de la ciudad: la contribución del campo al desarrollo.
Washington D.C.: BM, 2005.
Cabe recalcar que estas redefiniciones no solo tienen

importancia académica sino también política. No es lo mismo
apoyar el desarrollo de un sector que representa el 6% o 7% del
PBI que otro que es casi un tercio. Redefinir en estos términos
al sector rural peruano contribuye a revalorarlo –incluso en las
propias percepciones de los campesinos– y a que los tomadores de
decisión le presten más atención. Todavía en los debates electorales
iniciales en vista de las elecciones presidenciales y congresales que
se realizarán en abril del año 2016, ninguno de los candidatos da
importancia alguna a la cuestión agraria y rural.
La redefinición de lo rural, pues, amplifica su contenido y su
importancia, trasciende lo específicamente agrario e incorpora otras
actividades y funciones, económicas y no económicas, que amplían
el contenido del concepto. Notemos que varios desafíos que la
globalización ha contribuido a poner en los primeros lugares de la
agenda política internacional, como el cambio climático, el deterioro
de los recursos naturales, la vulnerabilidad a la inseguridad
alimentaria y la crisis energética, tienen una manifestación física
directa en los espacios rurales, siendo estos desde donde deben
empezar a darse muchas de las respuestas. Todo esto les asigna a
las zonas rurales una importancia que hace treinta años no tenían.
Enfoque territorial
La importancia de la dimensión territorial para el desarrollo no se ha
descubierto recientemente. Por el contrario, ha aparecido en diferentes
momentos desde la segunda mitad del siglo pasado. En los años 50,
Francois Perroux, economista francés, se refería a los polos de desarrollo
como una estrategia que enfatizaba una agregación de industrias en
territorio determinados para dinamizar el desarrollo en el conjunto
de la región3. Décadas después, la Unión Europea apoya desde 1991
3
Perroux, François. L’économie du XX siècle. París: Presses Universitaires de
France, 2009.
el programa Leader, que promueve el desarrollo rural territorial

a partir de la promoción de actividades económicas diferentes,
agrarias y no agrarias, pero que logran entre sí sinergias. Sus tres
principios generales son la innovación, el partenariado –vertical,
entre diferentes niveles de gobierno, nacional, regional y local;
y horizontal, entre actores públicos y privados– y la integración
multisectorial4. Más adelante, ante la ineficacia y escasos resultados
de los programas convencionales de desarrollo rural, Alejandro
Schejtman y Julio Berdegué publicaron un muy difundido e
influyente artículo sobre Desarrollo Territorial Rural (DTR), donde
listan las carencias y defectos del desarrollo rural tradicional y la
necesidad de considerar el territorio como el espacio en donde
ocurre el proceso. Los autores sostienen allí que los productores
no están aislados, sino que mantienen relaciones con un complejo
entorno institucional y económico, y con las ciudades, las que
deben de ser fomentadas y desarrolladas5.
En el Perú, la descentralización hubiera sido un paso muy
importante para crear una institucionalidad que impulsara el
desarrollo territorial, con gobiernos regionales, provinciales
y distritales, pero aparentemente eso no está ocurriendo. Los
gobiernos regionales no logran plantear estrategias de desarrollo de
mediano y largo plazo que permitan la consolidación de políticas
de Estado regionales, que trasciendan a los gobernantes de turno
y que orienten a los gobiernos provinciales y distritales al logro
de objetivos estratégicos comunes. No hay una imagen de futuro,
de qué tipo de sociedad y de economía se desea en diez, quince
o veinte años. Como ella no existe, tampoco se pueden establecer
4
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO). La nueva ruralidad en Europa y su interés para América Latina. Roma: Programa
Cooperativo FAO - Banco Mundial, 2003. Ver en: goo.gl/fjoiQf
5
Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio A. Desarrollo territorial rural. Debates y
temas rurales n° 1. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
(RIMISP), 2004. Ver en: goo.gl/WXP6Ex
prioridades con criterios claros, ni etapas secuenciales para alcanzar

el futuro imaginado, ni estimular relaciones entre instituciones y
sectores diferentes con el fin de generar sinergias orientadas a esa
imagen futura.
Me permito en este punto hacer una digresión. Es seguramente
mucho pedir estas competencias a los gobiernos subnacionales
cuando el gobierno nacional mismo carece de ellas, así como de
toda capacidad para asumir la dirección del país en su conjunto por
una senda de desarrollo consensualmente compartida. El mercado,
que es un medio que debe ser instrumentado para que contribuya
a que esos objetivos sean alcanzados, se ha transformado en
el fin. No hay metas, no hay objetivos futuros, no hay valores
compartidos que deben guiar las decisiones y los comportamientos
de quienes toman las decisiones, ya sea desde el Estado o desde
los poderes fácticos. Que funcione el mercado, ese es el objetivo, es
el resumen del ideario neoliberal. El Estado debe estar al servicio
del mercado, la sociedad debe de estar al servicio del mercado, y
no este al servicio de aquella. Lamentablemente, esta inversión de
medios y fines se ha convertido en sentido común, en la ideología
hegemónica que llega a influir incluso a una buena parte de los
discursos izquierdistas. Los grandes beneficiados de esta ideología
hegemónica son los poderes fácticos –nacionales y extranjeros–, las
instituciones –educativas y otras– y los profesionales encargados
de alimentarla y darle un sustento supuestamente científico y
técnico. Con ella, la política se ha vaciado de contenido (convertida
en «ruido» que impide que la racionalidad neoliberal discurra con
entera libertad) y los valores son desplazados como irrelevantes
para el espacio de lo público, expulsados como impertinentes para
orientar las decisiones políticas. Hasta aquí la digresión.
En una estrategia de desarrollo descentralizado, lo rural debe
tener un papel muy importante. En la vida real el peso de lo
rural en los departamentos es mucho mayor de lo que indican los
promedios nacionales que, como sabemos, distorsionan lo que es la
realidad del país por el inmenso peso que tiene Lima Metropolitana
en la demografía y la economía. A esta distorsión se suma aquello
que ya hemos mencionado: la concepción tan estrecha de lo que es
lo rural y lo agrario, que conducen a su subestimación. Un estudio
realizado por el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES),
con información del censo demográfico del año del 2007, nos
ilustra sobre la magnitud de esta subestimación. En dicho estudio
estimamos como rural las poblaciones de 20 mil habitantes o menos,
lo cual es bastante razonable (en todo caso mucho más razonable
que la definición censal)6. El resultado de ese ensayo es que en
nueve departamentos del país, por lo menos siete de cada diez
habitantes eran rurales7, y en otros cinco, por lo menos la mitad
de la población era rural8.
La aproximación exclusivamente sectorial a los problemas
ha demostrado tener serias dificultades para lograr resultados.
Lo intersectorial e intergubernamental tiene más potencial. Los
niveles subnacionales tienen también problemas para lograr la
conexión entre los distintos sectores, así como para vincularse a
la población. Si bien estas afirmaciones no son ninguna novedad,
el problema es que son temas no recogidos, ni discutidos siquiera,
por las organizaciones políticas, y apenas atraen la atención del
mundo académico.
6
Ver: «Redimensionando la población rural». La Revista Agraria, n.° 101. Lima:
CEPES, 2008, pp. 11-12; y «De lo rural en el Perú. Redimensionando la población rural,
departamento por departamento». La Revista Agraria, n.° 102. Lima: CEPES, 2008,
pp. 16.
7
Huancavelica, Cajamarca, Apurímac, Pasco, Amazonas, Huánuco, Ayacucho,
Puno y San Martín.
8
Cusco, Junín, Ancash, Tumbes y Loreto.
Realidad e importancia de la agricultura familiar en el Perú

del siglo XXI
En los últimos años la agricultura familiar se ha revalorizado

respecto a otras formas de organización de la producción por varias
razones: suelen practicar una agricultura menos contaminante
y menos agresiva con la Naturaleza; no solo mantienen, sino
también continúan desarrollando la agrobiodiversidad; tienden
a usar más fuentes de energía renovables y con muy limitada
liberación de gases de efecto invernadero; son los principales
productores de alimentos y el sustento de la seguridad alimentaria
de muchos países, incluido el Perú; y desde el punto de vista
socioeconómico, es una agricultura mucho más redistributiva
que la gran agricultura. La paradoja es que esta última es la más
favorecida por las políticas oficiales, particularmente desde el
gobierno de Alberto Fujimori.
Ciertamente la gran agricultura de exportación es muy
moderna e industrializada, pero contribuye a la contaminación
ambiental por el uso intensivo de insumos químicos y combustibles
de origen fósil; suele ser monoproductora, por lo que no favorece
sino empobrece la agrobiodiversidad (lo empobrecería aún más
si adoptasen semillas transgénicas); además, profundiza las
desigualdades al concentrar tierras, capital y poder, tanto político
como sobre los mercados locales.
La gran agricultura aparece como el arquetipo del «deber ser»
moderno. Pero en realidad es obsoleta, pues es tributaria de un tipo
de relación de la sociedad con la Naturaleza, inaugurado con la
revolución industrial, que no es sostenible, como lo está mostrando
el progresivo calentamiento de nuestro planeta. Paradójicamente,
la agricultura familiar, hasta hace muy poco vista como un relicto
del pasado, y cuyos intentos de recuperación eran considerados
como una visión romántica de regreso a la Naturaleza, ahora es
percibida como opción con mucho potencial para enfrentar los
grandes desafíos que plantea el cambio climático, el deterioro

de los recursos naturales y la inseguridad alimentaria global.
Muchos estudios y los mejores economistas agrícolas del BM
sostienen que la agricultura familiar es la que mejor combina los
factores de producción, en contraste con la gran agricultura, cuya
competitividad y relación costo/beneficio positivos se debe en
gran medida a las favorables políticas de entorno9. En el Perú y
otros países, diversos estudios han demostrado que la agricultura
familiar es la que más contribuye a crear empleo y a combatir la
pobreza rural con el menor costo posible10.
Una muestra reciente de esta revaloración fue la declaración de
las Naciones Unidas del 2014 como Año de la Agricultura Familiar.
El último censo nacional agropecuario realizado el año 2012
muestra la inmensa cantidad de minifundios que hay en el país.
En el período intercensal, 1994-2012, el número de Unidades
Agropecuarias (UA) han aumentado en medio millón, sin una
expansión equivalente de la frontera agrícola, lo que expresa una
atomización en la tenencia de la tierra. Es el minifundio que se ha
multiplicado. ¿Es posible hacer integración parcelaria? La reforma
agraria del gobierno del general Juan Velasco creo la figura de la
«cooperativa agraria de integración parcelaria», cuyo objetivo era
precisamente que minifundistas uniesen sus pequeñas parcelas
para formar una unidad mayor que las hiciese económicamente
viable. Hasta donde estoy informado, no se formó ninguna. En
algunos países, como España, hubo programas de integración
parcelaria pero en escalas mucho menores. En el Perú, esto no es
9
Binswanger, Hans et al. Agricultural Land Redistribution. Washington D.C.: The
World Bank, 2009. Ver en: goo.gl/CQ8rxr
10
Ver, entre otros muchos: Salcedo, Salomón y Guzmán, Lya. Agricultura Familiar
en América Latina y el Caribe: Recomendaciones de Política. Santiago de Chile: FAO, 2014.
Ver en: goo.gl/YJcQXI; Lipton, Michael. The Family Farm in a Globalizing World. The
Role of Crop Science in Alleviating Poverty. Washington D.C.: International Food Policy
Research Institute (IFPRI), 2005. Ver en: goo.gl/XH3wB5; y textos de Binswanger en
la página citada del IFPRI.
posible de hacerse con las más de dos millones de pequeñas UA

que existen hoy en el país.
Ahora bien, ¿hay algún lado bueno en los minifundios? Los
minifundistas, aun cuando por definición tienen parcelas muy
pequeñas, estas les proveen de ingresos, sean monetarios o en
especie. Ya tienen una parte de sus ingresos asegurados, algo así
como una parte del salario mínimo vital. Y si bien ello no basta
para mantener a la familia ni mucho menos, en un país en donde
casi todo nuevo empleo es por cuenta propia, tener una pequeña
parcela puede aportar para la reproducción de la familia un 20%-
30% del ingreso básico, donde el resto proviene de otras actividades
a las que se dedican los miembros, dentro o fuera de la chacra,
probablemente migrando por temporadas a las ciudades, como
obreros de construcción civil, heladeros o pequeños comerciantes.
De igual modo, alternativamente también pueden trasladarse a
las zonas cocaleras o a las actividades mineras informales. Si el
crecimiento de la economía crease puestos de trabajo decentes,
posiblemente se reduciría el número de minifundistas.
En una propuesta de desarrollo territorial, el impulso a una
economía diversificada ampliaría los mercados laborales en los
ámbitos distritales y provinciales, y crearía oportunidades de
empleo e ingresos para los minifundistas. Esta proveería una fuerza
laboral que ya tiene satisfecha parte de sus necesidades (gracias
a los ingresos que le provee su minifundio) y probablemente
no necesitaría desarraigarse pues estaría más o menos cercano
al centro de labores. Esta no sería una experiencia inédita. Por
ejemplo, pequeños agricultores jugaron un papel importante en
la industrialización de ciertas regiones en Italia11. En otros países
europeos pueden encontrarse fábricas en el campo, rodeadas de
árboles, integradas a las economías locales.
11
Saraceno, Elena. «Vínculos urbano-rurales, diversificación interna e integración
externa: la experiencia europea». Debate Agrario, n.° 32. Lima: CEPES, 2001, pp. 143-175.
La descentralización podría utilizar ventajosamente la fuerza

laboral de centenares de miles de minifundistas. La solución al
problema del minifundio no está en la integración parcelaria, sino
en un desarrollo descentralizado y en la generación de otro tipo de
economía que crea empleos. Tal enfoque contribuiría a convertir
en una potencialidad una situación que siempre ha sido vista
como un problema insoluble, como una barrera inamovible para
el desarrollo y que no se puede resolver por otras vías pues, como
ya se afirmó líneas atrás, el sistema económico no crea empleos
decentes para poder absorber la mano de obra rural.
Los enfoques de nueva ruralidad y desarrollo territorial rural
deberían contribuir a una apertura de mentes que permita imaginar
opciones que no se están pensando ni menos implementando. Por
ejemplo, en los años 70, cuando estos temas merecían análisis y
debates, Adolfo Figueroa, economista y profesor de la Pontificia
Universidad Católica (PUCP), proponía reemplazar el Banco
Agrario por un Banco Rural que prestara a los campesinos no solo
para actividades agrarias, sino para la variedad de actividades
económicas en las que las familias campesinas suelen estar
involucradas. No había que obligarles a destinar el préstamo para
cultivar un décimo o un cuarto de hectárea si podían utilizarlo con
más ventaja en artesanía, comercio, etc.
La agricultura familiar ¿es viable?

En términos generales puede afirmarse que la agricultura familiar
es la más viable de todas, pues existe hace siglos, más allá de los
cambios radicales que en el tiempo experimentan las sociedades
de las que forman parte. Actualmente, sobre un estimado de 570
millones de unidades productivas agrarias en el mundo, más de
500 millones son de agricultura familiar, con un promedio que no
supera las dos hectáreas12. Pero más allá de esta constatación, la

pregunta encierra otras: ¿es eficiente?, ¿promueve el desarrollo o,
por el contrario, lo inhibe?, ¿es una barrera para la modernización?
Un ejemplo puede ilustrar sobre la capacidad de esta agricultura
para satisfacer necesidades sociales de gran escala. Desde 1993
–año en el que se realizó un censo nacional demográfico– hasta la
actualidad, la población peruana creció aproximadamente en nueve
millones de personas. Se estima, de otro lado, que entre el 10% y
el 13% de la oferta total de alimentos en el Perú es importada y el
resto es producción nacional. Se conoce además que la agricultura
moderna no produce para el mercado interno, salvo excedentes,
y por tanto no es la fuente abastecedora de alimentos para la
población del país. Es la agricultura familiar la que cumple este
rol. En los años considerados –desde Fujimori en adelante– no se
dictaron políticas significativas de apoyo a la pequeña agricultura.
Es obvio, entonces, que la responsabilidad de producir más recayó
casi enteramente en la agricultura familiar, que incrementó la
producción de alimentos para garantizar el abastecimiento de
nueve millones de personas más. Sin programas de crédito,
prácticamente sin asistencia técnica, con importantes déficits de
infraestructura vial y otras, y con escaso acceso a servicios públicos
de calidad. Las ayudas públicas acudieron sobre todo para apoyar
a la agroindustria de exportación, totalmente desvinculada de la
provisión de alimentos para el Perú, con importantes montos de
subsidios canalizados a través de la venta subvaluada de tierras en
las nuevas irrigaciones y de la reducción del impuesto a la renta a
la mitad de la que se aplica a empresas dedicadas a otros rubros.
La pequeña agricultura es mucho más dinámica de lo que se
la percibe. Lo muestra, entre otros, el estudio de Richard Webb
en varias provincias rurales de las más pobres, que llega a una
sorprendente conclusión: en términos relativos, estas crecían más
12
FAO.
que las zonas rurales dinámicas debido a su creciente integración

al mercado facilitada por la reducción de los costos de transacción,
gracias a la expansión de la red de carreteras rurales y del acceso
a las telecomunicaciones.
En los estudios sobre la viabilidad de la pequeña agricultura,
uno de los principales argumentos para sustentar que es poco viable
reside en sus altos costos de transacción para vincularse al mercado,
entre otras razones por los costos de transporte. Justamente,
la reducción de estos es una muestra de cómo el desarrollo
rural demanda intervenciones intersectoriales, en este caso del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Gracias a este –no
al de Agricultura y Riego–, y a proyectos como PROVIAS rural, la
producción ha aumentado. En esto los campesinos reaccionan como
cualquier empresario. Si las condiciones de mercado no son buenas,
un empresario no opera a plena capacidad sino al 60% o 70%, o
menos. Los pequeños productores aplican la misma racionalidad: si
a la comunidad llega solo un transportista, por el deplorable estado
de los caminos, será este el que impone el precio de la cosecha, por
lo que el productor puede perder. Así se tiene que al productor no le
sale a cuenta utilizar todos sus recursos e insumos, incluyendo sus
conocimientos, para producir al 100% de sus capacidades porque
va a perder. Cuando estas circunstancias cambian favorablemente,
entonces sí utilizan a plenitud su principal capacidad instalada
que, además de la tierra y el agua, es el conocimiento. Si esto es así,
entonces se desprende una conclusión que es una hipótesis: que
hay mucho más capital humano en el campo que el que uno –el
observador externo– está dispuesto a admitir. Los conocimientos –y
otros recursos– no se utilizan plenamente porque las condiciones
del entorno son desfavorables. Pero cuando estas condiciones se
tornan favorables –en nuestro ejemplo, gracias a la nueva carretera
llegan varios transportistas y puedo escoger al que más me ofrece–,
los agricultores comienzan a aprovechar todos sus conocimientos
y recursos. Si bien hay mucho de hipotético al respecto, también
lo hay de razonable, por lo que valdría la pena investigarlo más,

y así potenciar esas capacidades subutilizadas.
Agricultura familiar y comunidad campesina
La agricultura familiar es heterogénea, tanto en el Perú como

en otros países. En un reciente estudio, hemos elaborado una
tipología de la agricultura familiar tomando como criterios la
dimensión de la parcela, el acceso –o no– al riego y a semillas
mejoradas, y la mayor o menor articulación a los mercados. Los
tipos resultantes son una agricultura familiar consolidada, con más
tierra, acceso a agua y semillas mejoradas, y total incorporación al
mercado. Al otro extremo, una agricultura familiar de subsistencia,
sin acceso a riego ni a semillas mejoradas, débilmente vinculada el
mercado, con un fuerte autoconsumo de su producción. Entre los
dos, una agricultura familiar intermedia. La inmensa mayoría de
la agricultura familiar es la de subsistencia, y tan solo un 2% es la
consolidada. Pero la heterogeneidad también se refiere a los marcos
institucionales dentro de las cuales opera la agricultura familiar.
Aquí hay que destacar a la comunidad campesina –más de seis
mil– como una institución importante, especialmente en la Sierra,
que reúne a un muy alto porcentaje de los agricultores familiares
de esa región. Otro tanto puede afirmarse de las comunidades
nativas amazónicas, cuyo número ronda los 1500. Al respecto, la
nueva Estrategia Nacional de Agricultura Familiar, aprobada hace
unos meses, las toma en cuenta en el diagnóstico, aunque no son
consideradas en ninguno de los ocho lineamientos estratégicos
que orientarán las actividades de los sectores encargados de su
implementación.
Cabe recalcar que el concepto de comunidades campesinas
no deja de ser abstracto. No es fácil definirlas: hay las que tienen
raíces ancestrales (vienen del ayllu y son transformadas por el
virrey Toledo, y se modifican en el tiempo) y una buena parte de
comunidades actuales que se formaron luego de la reforma agraria,

hace menos de 40 años. Los campesinos forman comunidades
porque significan ventajas, como la protección de los recursos
naturales, el logro de ciertas economías de escala, un mejor manejo
del territorio o el acceso a los beneficios de algunos programas
públicos. En muchos casos, sobre todo en las de formación antigua,
las comunidades son muy importantes como referencia identitaria,
más aún cuando «la sociedad nacional» las ha marginado
secularmente13. Son razones por las que siguen existiendo y han
resistido hasta ahora a los efectos disolventes de las fuerzas del
mercado. El asunto es cómo la comunidad aprovecha sus ventajas
para hacer un mejor uso del mercado antes que ser diluida por este.
Una razón que explica la persistencia de la comunidad es
la economía campesina que, como decía Chayanov, constituye
una unidad de producción y de consumo. Hasta cierto punto, la
comunidad campesina es autosuficiente, se basta a sí misma; los
campesinos tienen su tierra, la cultivan y se las agencian para hacer
otras actividades que complementan sus ingresos. Su asociación
les permite acceder a una serie de servicios de apoyo, como la
reciprocidad, y contar con normas para el uso de los recursos, la
atención a problemas ambientales, a la recuperación de suelos,
etc., todas actividades reguladas y controladas por la organización
comunal. Estas normas, sin embargo, están muy debilitadas. A
mayor vinculación al mercado más fuerte es la lógica individual
13
Al respecto no puedo resistir la tentación de reproducir el epílogo de esa
gozosa novela, a todas luces recomendable, de Gregorio Martínez, Canto de Sirena
(Lima: PEISA, 1977): «Un día las autoridades educativas de la provincia [de Nazca]
dudaron de la enseñanza que se impartía en la escuelita de Coyungo. Para salir de
dudas le ordenaron a la guapísima Cira Robles que a la mitad del año escolar llevara
a sus alumnos a la capital de la provincia para que un jurado especial los examinara.
El examen comenzó con el primer año y le tocó el primer lugar a Humberto Gutiérrez.
¿Eres peruano?, le preguntó el jurado. El niño miró con asombro la mesa cubierta con
un paño verde y respondió: no señor, soy coyungano. (La maestra, los alumnos, el
chofer del camión y el jurado fueron testigos)».
del productor, más dependiente es de los ingresos por la venta de

sus cosechas. Por ejemplo, la norma tradicional de la comunidad
de rotación de tierras, dejando sectores en descanso por dos o tres
años, se va abandonando.
A pesar de todas esas incertidumbres, las políticas orientadas a
la agricultura familiar deberían levantar el tema de las comunidades
porque, aunque no sean ancestrales, aunque solamente sean
asociaciones de familias, necesitan asociarse. La pequeña agricultura
tiene ventajas pero también varias desventajas, y una de ellas es que
hay ciertas economías de escala a las que no accede, incluyendo
el poder de negociación de precios, de acceso a servicios, etc. Las
comunidades campesinas son asociaciones, y tienen en este sentido
un capital social que está siendo absolutamente desaprovechado
por las políticas públicas. Incluso la hegemónica cultura urbana
del país las desacredita, presentándolas como algo supérstite de
un pasado inventado, obsoleto, que hace que se mantengan en la
pobreza e ignorancia. La comunidad campesina «fue una creación
del virrey Toledo para arrinconar a los indígenas en las tierras no
productivas», escribió el ex presidente Alan García, y mantienen
las «tierras ociosas porque el dueño no tiene formación ni recursos
económicos, por tanto su propiedad es aparente. Esa misma tierra
vendida en grandes lotes traería tecnología de la que se beneficiaría
también el comunero, pero la telaraña ideológica del siglo XIX
subsiste como un impedimento. El perro del hortelano»14.
Cabe recalcar que las comunidades tienen, entre las capacidades
ya presentadas, el potencial para afrontar desafíos como el de la
biodiversidad, cuya importancia hoy en día pocos objetan. Quienes
han mantenido y desarrollado la agrobiodiversidad son los
campesinos. La transmisión de conocimientos y procedimientos
para mantener y desarrollar la biodiversidad no se hace a través solo
14
García, Alan. «El síndrome del perro del hortelano». El Comercio, Lima, 28 de
octubre del 2007.
de la familia, sino de la comunidad. Esta es el espacio institucional

a través del cual se transmiten conocimientos y procedimientos,
que permite continuar haciéndolo, al igual que otras prácticas
que contribuyen a amortiguar los impactos ambientales, donde
la asociación y la organización son fundamentales; por eso la
comunidad campesina debe tener un futuro.
Su futuro depende de las fuerzas que las promueven o
inhiben, de los entornos y políticas que se apliquen. Por ejemplo,
la tercera fase del Programa de Titulación de Tierras, que deberá
ejecutarse bajo la conducción del Ministerio de Agricultura y Riego
(MINAGRI), va a influir en los destinos de las comunidades. Estos
programas reciben demandas de titulación familiar, como ocurre
en comunidades puneñas de formación muy reciente, y demandas
de titulación colectiva, por las ventajas que la asociación ofrece (las
cuales ya fueron mencionadas), pero también porque la comunidad
juega un importante papel como referencia de la identidad cultural
de sus miembros. En un país donde ha habido tanta migración del
campo a la ciudad, el tejido social de los migrantes se mantiene
en parte por la referencia al lugar de origen, reforzada por
festividades, lazos de vecindad, etc.
En contra de lo que se piensa en círculos políticos, empresariales
y mediáticos, la oposición de las poblaciones rurales a la
contaminación ambiental corresponde a un discurso del siglo
XXI: son la vanguardia de la oposición a la contaminación y al
cambio climático (mientras que la moderna agroindustria está
anclada en el paradigma de la revolución industrial). Son la
agricultura familiar y las comunidades campesinas y nativas –y
no las ONG ambientalistas– los principales actores en la lucha
contra el deterioro de los recursos naturales, no por haberlo leído
en los libros, sino porque viven directamente los efectos de la
violencia contra el ambiente. Ahora bien, ¿corresponde a otros
sectores sociales el desarrollar un discurso a partir de estos nuevos
desafíos? Dependerá de las organizaciones de la sociedad civil,
de su capacidad para elaborarlo, de mostrar el potencial de las

comunidades.
Las comunidades son también instituciones que sirven para
la defensa de sus miembros, de sus derechos. Este es un campo
poco estudiado. A pesar de la vitalidad del Seminario Permanente
de Investigación Agraria (SEPIA), que cada dos años pone en
discusión cerca de medio centenar de ponencias elaboradas en
buena medida por investigadores jóvenes, estos temas son poco
analizados. En el SEPIA predominan las investigaciones sobre
temas muy específicos, con métodos e instrumentos analíticos
que puede ser bastante sofisticados, pero que raramente plantean
grandes debates. No hay visiones holísticas ni históricas, en
parte por la despolitización de la investigación desde hace varias
décadas.
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), la pobreza

y el desarrollo rural
De acuerdo al Instituto Nacional de Estadística e Informática

(INEI), la pobreza rural parece haberse trasladado en estos años
hacia la sierra norte, lo que es un cambio sorprendente pues
estaba bien instalada la idea de que la pobreza estaba sobre todo
en la sierra sur. Este cambio parece obedecer a que en el Sur hay
una mayor diversificación económica, mientras que en el Norte,
a excepción de la minería, sigue siendo muy rural.
Al respecto, actualmente Madre de Dios, que está en el Sur y
alberga un gran contingente de población serrana, es uno de los tres
o cuatro departamentos con menos «pobres monetarios» (gracias
a la minería aurífera ilegal), junto a Moquegua, Tacna y Lima.
Cusco es un emporio turístico y Puno un emporio de contrabando
y minería informal. Por allí hay que buscar la respuesta de por
qué en el Sur hay un desarrollo de la economía informal que no se
registra en el Norte. Habría que explorar con mayor detenimiento

el papel de la economía ilegal en estas constataciones.
En el futuro inmediato, la reducción de los precios de las
materias primas va a comenzar a modificar el mapa de distribución
de la pobreza. Sería interesante ver qué regiones son las menos
dependientes del mercado internacional. Una idea tradicional en los
estudios sobre economía campesina es que los bienes que produce
para sobrevivir son menos afectados por las crisis económicas,
que golpean principalmente a las partes más transables de sus
economías. Habrá que observar qué ocurre con la incidencia de
la pobreza en las regiones que no son tan dependientes de las
actividades de exportación y en las regiones que están intensamente
vinculadas al mercado internacional.
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que trabajan
en la promoción y el desarrollo rural operan en un ámbito temporal
y territorial muy limitado, por eso los impactos de su intervención
no van más allá de la esfera local. Los programas del propio Estado
desarrollados «al estilo ONG», pero con más recursos y por más
tiempo, son también muy limitados y nunca logran convertirse
en ejes de políticas.
El trabajo de las ONG es una suerte de laboratorio en la
medida en que introducen innovaciones. Pero sus programas
de introducción de innovaciones (institucionales, productivas,
tecnológicas, etc.), deberían verse también como investigaciones.
¿En qué sentido? Finalmente un programa o proyecto de desarrollo
rural se basa en un conjunto de hipótesis del tipo «si introducimos
tal innovación, lograremos tal resultado». Por ejemplo, puedo
introducir una semilla de alto rendimiento como un medio para
mejorar los ingresos de campesinos. La hipótesis es: «el incremento
de los rendimientos del cultivo X mejorará los ingresos de los
productores, y ello a su vez mejorará la calidad de vida suya y
de su familia». Pero las hipótesis de estos programas suelen ser
implícitos y no desarrollados. No se formulan como hipótesis
sino como afirmaciones, como certezas. Parece razonable que esa

secuencia sea cierta. Pero no es sino una apuesta, que puede resultar
o no. Puede ser que el incremento agregado de la producción por
el aumento de los rendimientos sature el pequeño mercado local y
bajen los precios, generando pérdidas. O que la nueva semilla no
resista los eventos climáticos extremos que periódicamente asolan
nuestro complicado territorio. O que se requiera de financiamiento
para acceder al paquete tecnológico necesario para la variedad
de alto rendimiento, introduciendo un riesgo que antes no se
tenía. Sería muy interesante que los programas de promoción del
desarrollo rural se concibieran como una investigación porque
se iniciarían con hipótesis a demostrar de manera muy explícita,
donde la ejecución del proyecto sería el proceso a través del cual
se demostraría la corrección o incorrección de dicha hipótesis, con
un monitoreo para contrastarla, aprendiendo de la experiencia sea
esta un éxito o un fracaso.
Así, tal como ocurre con una investigación, el proyecto se
convierte también en un proceso de producción de conocimientos.
Durante mucho tiempo la mayoría de ONG han tenido una
serie de experiencias que no han sido debidamente procesadas.
Por ejemplo, hace algunos años la evaluación realizada por
Anthony Bebbington de tres experiencias de desarrollo rural
implementadas por una ONG en el Cusco y cuatro en el altiplano
boliviano, mostró que los proyectos estaban orientados a retener a
los campesinos en el campo, para lo cual promovían la construcción
de infraestructura, canales de riego, etc. Pero la dinámica real de las
familias de la comunidad era que ellas utilizaban sus recursos en
dar educación a sus hijos para que se vayan de la comunidad, no
para retenerlos. En otras palabras, las ONG iban a contracorriente
de las dinámicas reales de las familias. Lo más grave es que
terminados los proyectos, las ONG nunca se replantearon los
objetivos para los nuevos proyectos. Es en parte por esta renuencia
a confrontar regularmente la implementación de los proyectos
con sus hipótesis de partida que no tuvo éxito una iniciativa de

los años noventa, el Secretariado Rural, para que ONG bolivianas
y peruanas que trabajaban en zonas alto andinas analizaran e
intercambiaran sus experiencias para aprender de ellas. Las ONG
no estaban dispuestas a «desnudarse» ante los demás (ni ante sí
mismas), no por un problema de honestidad o deshonestidad, o
de ocultar alguna irregularidad, sino simplemente porque no se
consideraba que el desarrollo rural fuese un tema problemático.
El aporte de las ONG al desarrollo rural no es necesariamente
aquello que se proponen alcanzar. En mi opinión, uno de los
principales aportes de estas organizaciones es mantener visible el
tema de la pequeña agricultura, del campesino y de la comunidad
campesina. No lo hacen los partidos políticos, tampoco lo hacen
las instituciones académicas. Las ONG han sido muy importantes
para mantener en la agenda temas que son importantes para el
país y que involucran a millones de personas, de ciudadanos. Las
comunidades de la Sierra tienen dificultades para hablar por sí
mismas sobre sus propios problemas y para ser consideradas como
interlocutoras por los poderes públicos (las comunidades nativas
amazónicas están mucho más fortalecidas en ese sentido que las
comunidades andinas). Además, actualmente es difícil identificar
quiénes son los comuneros que pueden ser interlocutores para
analizar con ellos el problema de las comunidades mismas. Suelen
ser las ONG o algunos profesores de universidades quienes
discuten el tema. Todo lo que demuestra que las comunidades
tienen una tremenda debilidad, tanto de representación como de
autoanálisis.
En general, la contribución más importante de las ONG en el
Perú es mantener visibles a ciertos sectores sociales poco visibles.
Ellas han permitido poner en la agenda, entre otros, el tema de
los derechos humanos, la equidad de género y los derechos de la
mujer; han tenido un papel protagónico en plantear y mantener
el tema del desarrollo humano; y, finalmente, han contribuido
de manera fundamental a poner en la agenda la problemática

medioambiental. Hace tiempo ya que estos temas trascendieron
el ámbito de las ONG para ser asumidos por gran parte de la
sociedad y del Estado, lo que debe considerarse un éxito, pues el
propósito era: que sea asumido por la sociedad y por el Estado, las
universidades y otros actores. Pero su aporte al desarrollo en sí es
mucho menos importante, aun cuando algunos experimentos sí
lo sean, como la recuperación de ciertas tecnologías ancestrales, la
introducción de ciertas formas de trabajar el suelo, etc. Las ONG
se crean cuando surgen nuevos problemas para los cuales no hay
ninguna institucionalidad, ni pública ni privada, que los aborde.
Problemas reales no tratados por nadie, por lo que un sector de la
sociedad civil, casi espontáneamente, comienza a organizarse en
función de ellos.
Cabe recalcar en este punto que los experimentos de las
ONG pueden tener un sentido político muy importante si se está
involucrado en un proyecto político más amplio, si se es parte de un
movimiento político que lucha para que estos asuntos se conviertan
en ejes de políticas de Estado. Cuando las ONG se despolitizan,
lo que lamentablemente hoy ocurre en demasiados casos, estos
experimentos no van más allá del nivel de proyectos piloto, sin
mayor interés ni trascendencia. Incluso a veces se convierten en
funcionales al statu quo. Además, los gobiernos de motu proprio
no van a aprovechar los logros de las ONG en su trabajo con
campesinos, entre otras razones porque está profundamente
anclada en el subconsciente colectivo de la población urbana y
de la clase política la idea de que los agricultores campesinos,
particularmente los de la Sierra, son incapaces de ser innovadores,
eficientes y creativos. Alan García en el discurso del «perro del
hortelano» puso sobre el papel, en blanco y negro, los prejuicios
que muchos mantienen en el subconsciente.
Es importante señalar sobre los prejuicios que estos se
manifiestan de diferentes maneras. Por ejemplo, cuando se dice
que para que el Perú crezca se necesita de inversión privada. Pero,

¿qué se entiende por «inversión privada»? Aquella que realizan
las corporaciones, las grandes empresas. Lo último en que se
piensa es que la pequeña inversión es también una inversión, que
un agricultor familiar también puede invertir, digamos mil soles,
que multiplicados por un millón o más de pequeños agricultores
terminan siendo por lo menos mil millones de soles. No hay
gobierno ni partido político que piense en estas inversiones, siendo
su preocupación principal atraer las del gran capital. Es más, hoy
día inversión es sinónimo de gran inversión; la de los pequeños
no es considerada como tal.
Finalmente, es indudable que estamos aplastados porque en
nuestros sentidos comunes ha penetrado la ideología neoliberal.
Hay un ensayo de Herbert Marcuse15 sobre cómo se va estrechando
la amplitud de ciertos conceptos. En dicho trabajo Marcuse toma
la palabra «libertad» y describe su genealogía y su posterior
evolución, cómo su significado se va estrechando cada vez más
al punto tal que cuando se reclama libertad ya no es lo que se
reclamaba antes, pues hoy en día se reclama un derecho mucho
más limitado. Para mostrarlo analiza cómo en varios artículos de
la revista Newsweek se utiliza el término libertad vaciado de su
contenido original. Como escribe Susan George16, «el lenguaje no
es inocente», a propósito de nuevos conceptos como «gobernanza»
y «consenso», que permiten manipular el entendimiento de la
realidad para que se mantenga el statu quo.
Pero ya estamos entrando en otros debates.
15
Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Barcelona: Ariel, 1965.
16
George, Susan. Shadow sovereigns. How Global Corporations Are Seizing Power.
Madison: Polity Press, 2015.
Constataciones, hipótesis y temas pendientes
sobre el desarrollo rural
Alejandro Diez H.
El desarrollo rural es tributario de los conceptos globales de
progreso y desarrollo, y como tal, experimenta sus mismos
vaivenes, éxitos y críticas. Sin embargo, el desarrollo rural tiene
también su propia historia y sus propios paradigmas, vinculados
estos a la necesidad y a la persistencia de brechas entre los ámbitos
urbanos y rurales, entendidas por el sentido común como una
oposición entre espacios con mayores y menores niveles de
desarrollo y, a la inversa, como ámbitos con niveles mayores y
menores de pobreza.
Es así que existe una historia de más de medio siglo sobre el
desarrollo –y de desarrollo rural– que analiza la concepción de
lo que eso significa, la cual reemplaza y se impone a la idea de
progreso hasta convertirse en un lugar común en los discursos y una
práctica obligada de los Estados y organismos multinacionales. En
el mismo proceso se constituye además en trabajo y preocupación
constante de un conjunto de expertos, especialistas y promotores
que desde múltiples ámbitos trabajan para cambiar y mejorar las
condiciones de vida y bienestar de buena parte de la población
mundial (Olivier de Sardan 1995; Escobar 2006; Mosse, 2004)1.
1
Olivier de Sardan, Jean-Pierre. Anthropologie et dévelopement. Essai en socio-
anthropologie du changement social. París: Karthala, 1995; Escobar, Arturo. La invención del
tercer mundo. Construcción y deconstrucción del desarrollo. Caracas: Fundación Editorial, 2007;
74 Constataciones, hipótesis y temas pendientes sobre el desarrollo rural
En ese sentido, más que reconstruir una historia, propongo una

pequeña serie de constataciones críticas a los procesos de desarrollo
rural, extraídas de varios trabajos anteriores y de mi propia práctica
en este dominio del saber y del hacer2. Así, la primera parte de este
ensayo contiene seis reflexiones sobre la práctica y condicionantes
del desarrollo rural en el Perú, observadas desde los procesos
globales. La segunda parte, mirando con ojos de investigador y en
perspectiva de la necesidad de generación de conocimiento para
el desarrollo rural, señala un conjunto de temas críticos sobre los
que es necesario incrementar la investigación –o la sistematización–
para mejorar nuestra comprensión y nuestra práctica de promoción
del desarrollo rural en el Perú.
I.- Constataciones e hipótesis sobre el desarrollo rural
1) El desarrollo rural, como todo proceso de desarrollo,

es un proceso
El desarrollo rural es, ante todo, un proceso. No cualquier proceso

ciertamente, pues se orienta a reducir la pobreza, a disminuir las
Valcárcel, Marcel. Desarrollo y Desarrollo Rural: Enfoques y reflexiones. Lima:

Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú
(PUCP), 2007; Mosse, David. Cultivating Development: An Ethnography of Aid Policy and
Practice. London y Ann Arbor: Pluto Press, 2004.
2
Parte de estas reflexiones fueron trabajadas en la elaboración del balance
sobre investigación económica y social del Perú publicada por el Consorcio de
Investigación Económica y Social –CIES– (Diez, Alejandro. «Desarrollo rural». En:
CIES, ed. La investigación económica y social en el Perú. Balance 2007-2011 y agenda 2012-
2016. Lima: CIES, 2012) y en otras como parte del proyecto Gobierno, gobernanza
y gobernamentalidad, financiado por la PUCP sobre ámbitos de desarrollo en tres
regiones norteñas (Diez, Alejandro. «Consensos y tensiones entre la teoría y la
práctica del desarrollo regional». En: Bruno Revesz, ed. Miradas cruzadas: políticas
públicas y desarrollo regional en el Perú. Lima: Centro de Investigación y Promoción del
Campesinado –CIPCA– e Instituto de Estudios Peruanos –IEP–, 2013).
desigualdades y a aumentar el bienestar de la población3. Y como

todo proceso de desarrollo, supone una serie de transformaciones
que involucran cambios técnicos y la modificación de prácticas
sociales, o en otras palabras, la adopción de una serie de prácticas
productivas modificando las preexistentes –eventualmente
reemplazándolas– sobre la base de un imaginario de progreso o
de mejora, lo que constituye una apuesta utópica que se espera
alcanzar en un futuro relativamente próximo (Olivier de Sardan
1995).
El corolario de considerar el desarrollo rural como un proceso
obliga a tomar en cuenta que las diversas intervenciones de los
programas del Estado, o de los proyectos de las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG), o las iniciativas de agentes privados por
mejorar la situación existente, se insertan siempre, inexorablemente,
en una serie de otros procesos mayores que constituyen el inevitable
contexto de cualquier intervención de desarrollo. Es indudable que
los procesos de desarrollo se inscriben en contextos de cambios
demográficos pronunciados (que afectan desde la ubicación de la
población hasta la composición de las propias familias rurales4),
de cambios en las preferencias de consumo de los ámbitos urbanos
a los que se articulan (así como en los propios espacios rurales5) y
de cambios en los procesos de democratización y reivindicaciones
de derechos sociales (cada vez más importantes y difundidos, lo
que explica, en parte, la alta conflictividad en el país).
3
Kay, Cristóbal. «Reflexiones sobre desarrollo rural y estrategias de desarrollo:
exploración de sinergias, erradicación de pobreza». Debate Agrario: Análisis y alternativas,
n.° 44. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2009, pp. 1-29.
4
Diez, Alejandro. «Cambios en la ruralidad y en las estrategias de vida en el
mundo rural. Una relectura de antiguas y nuevas definiciones». En: Alejandro Diez,
Ernesto Ráez y Ricardo Fort, eds. Sepia XV. Perú: el problema agrario en debate. Lima:
Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA), 2014.
5
Gascón, Jorge. «De la quinua al arroz: cambios en los patrones alimenticios de
la sociedad andina». En: Debate Agrario nº 27, 1998, pp 59-78.
Las grandes líneas de los procesos de cambio en los ámbitos

rurales no son muy diferentes de los esbozados por Jan Douwe
van der Ploeg6 para el mundo rural global, sujetas en todas partes
a la expansión de las lógicas del mercado y a una serie de trans-
formaciones sociales marcadas por el incremento de la conectivi-
dad. Los mundos rurales se vienen transformando rápidamente,
modificándose espacios considerados antiguamente tradicionales
para configurar territorios marcados por la conectividad: flujos de
diverso tipo (productivos, humanos, sociales, culturales e ideoló-
gicos) transitan con más frecuencia e intensidad desde los ámbitos
urbanos hacia los rurales y desde ámbitos «desarrollados» a zonas
menos desarrolladas, lo que cambia el escenario para procesos de
promoción de la producción, la gobernanza y el bienestar de la
población.
No se puede hacer desarrollo rural contra la corriente. Lo
complicado es dilucidar hacia dónde va la corriente en medio de
aguas revueltas, que es quizá una buena metáfora para expresar la
contradicción entre la continuidad de las prácticas y costumbres,
y los modelos externos, los cuales buscan imponerse y orientar el
desarrollo.
2) Los dos distintos mundos del desarrollo rural
La práctica del desarrollo rural ha ido heredando secuencialmente

una serie de paradigmas rectores, desde las viejas propuestas
de desarrollo comunal hasta las más recientes de desarrollo
territorial rural, o de etnodesarrollo. En todo caso, la necesidad
de desarrollar o transformar positivamente los ámbitos rurales es
aún una exigencia global, donde dicha necesidad es, ciertamente,
6
Van der Ploeg, Jan Douwe. «The peasantries of the twenty-first century: the
commoditisation debate revisited». The Journal of Peasant Studies, vol. 1, n.° 37. Países
Bajos: Taylor & Francis Group, 2010, pp. 1-30.
distinta para cada país y para cada situación rural en particular. El

Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para el desarrollo7,
elaborado por el Banco Mundial, enfatizaba algunas diferencias
relevantes entre los ámbitos rurales en función al equilibrio y
posición de la producción agrícola frente a la industrialización
y la urbanización8. Este documento distingue tres tipos de
mundos para la agricultura, con contextos particulares para el
desarrollo rural: 1) los países agrícolas (que tienen una importante
población rural, bajo Producto Bruto Interno –PBI– y altos índices
de pobreza); 2) los países en proceso de transformación (con
indicadores medios respecto de los tres ítems señalados); y 3) los
países industrializados (cuya producción es mayoritariamente
no agrícola y cuya economía depende fundamentalmente de la
industria y los servicios).
Aunque pensada para establecer diferencias entre países
y regiones del planeta, esta clasificación es útil pues permite
también una mirada diferenciada sobre los diversos ámbitos
rurales al interior del país, en donde podemos encontrar mundos
agrícolas en transición, o no agrícolas. Cada uno de ellos fruto
de procesos de transformación diferenciados y, sobre todo, en
estadios y requerimientos distintos en lo que refiere a su necesidad
de programas de desarrollo o de reducción de la pobreza. Dos de
estos ámbitos configuran los dos escenarios principales por los que
transita el desarrollo rural peruano de principios del siglo XXI: de
un lado, los espacios agrícolas con menores niveles de desarrollo
humano, los más pobres, los de ingresos más bajos, con poblaciones
7
Banco Mundial (BM). Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para
el desarrollo. Washington D.C.: BM, 2007.
8
Si bien el documento señala tendencias a nivel global, el texto de base
latinoamericano muestra las mismas tendencias. Ver: Berdegué, Julio; Schejtman,
Alexander; Chiriboga, Manuel; Modrego, Félix; Charnay, Romain y Ortega, Jorge.
Agricultura para el desarrollo: hacia una agenda regional para América Latina. Debates y
temas rurales n.° 12. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano para el Desarrollo
Rural (RIMISP), 2008.
más campesinas o indígenas, los que necesitan apoyos externos vía

transferencias condicionadas y/o programas sociales, a la vez que
precisan de mejoramiento tecnológico, desarrollo de los servicios y
el incremento de su productividad. De otro lado están los espacios
en transición, que van caminando hacía vías de integración rural-
urbana, que producen crecientemente para el mercado y que lo
que necesitan es consolidar su actividad productiva, mejorar sus
procesos y calidad de sus productos, conseguir mejores precios,
lograr mayor capacidad de influencia en las cadenas productivas
en las que se articulan, además de contar con la infraestructura
productiva y de servicios que les permita articularse exitosamente
y ser capaces de influir en el Estado para contar con políticas
favorables a la pequeña y mediana producción.
Mirar estos dos escenarios por donde transita el desarrollo
rural peruano puede resultar útil a la hora de determinar cuáles
deberían ser las estrategias dominantes en determinados espacios.
Las condiciones no son las mismas para todos: las estrategias de
protección y superación de la pobreza serían más apropiadas
para espacios campesinos e indígenas que necesitan ante todo
un ejercicio de nivelación económica y social, en tanto que las
estrategias de promoción orientadas a fomentar la acumulación y
el crecimiento se inscribirían en espacios de pequeños productores
que necesitan consolidar nuevas formas de insertarse en la sociedad
nacional y en el mercado.
3) Las brechas de desarrollo entre espacios rurales y urbanos

tienden a ampliarse antes que a reducirse
En las dos últimas décadas, los conceptos de nueva ruralidad

y desarrollo territorial rural se han venido imponiendo en
los discursos, proyectos y prácticas del desarrollo rural. La
constatación de que los espacios rurales no están separados de
los ámbitos urbanos, con los que integran unidades socio-político-
económicas más amplias, además de existir múltiples intercambios

entre ellos –siempre presentes y cada vez más frecuentes e
intensos–, determinan que los espacios rurales no pueden ser
considerados únicamente agrarios, que las actividades productivas
y no productivas son múltiples y no siempre tradicionales, que
la circulación de la población –y de la información– entre ambos
ámbitos es constante, que las explicaciones sobre los cambios en los
ámbitos rurales corresponden a procesos y cambios más amplios,
entre otras constataciones9.
Esta «nueva ruralidad» se complementa con las prácticas de
«pluriactividad» de las poblaciones rurales, las cuales combinan
cada vez más actividades agrícolas y no agrícolas, tradicionales y
no tradicionales, rurales y no rurales, para la generación de ingresos
o para su sobrevivencia10. Ello supone condiciones diferentes para
la práctica tradicional del desarrollo rural.
Desde estas constataciones, los paradigmas del desarrollo
se ajustan y transforman. Así, Schejtman y Berdegué11 plantean
el desarrollo territorial rural como una visión y metodología de
desarrollo, implicando la vinculación de los ámbitos urbanos
y rurales, concibiendo el desarrollo como procesos históricos y
territoriales vinculados a procesos de transformación y articulación
económica asociados a cambios institucionales y de generación de
gobiernos territoriales.
A partir de ello, el desarrollo rural no depende únicamente
de lo rural, sino de la articulación con ámbitos más amplios,
concretamente con las ciudades intermedias o medianas a las que se
articula, con las que teje flujos inmediatos de circulación de bienes
9
Giarraca, Norma. ¿Una nueva ruralidad en América latina? Buenos Aires: Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso), 2001.
10
De Grammont, Hubert y Martínes, Luciano. La pluriactividad en el campo rural
latinoamericano. Quito: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2011.
11
Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio. Desarrollo territorial rural. Debates y
temas rurales n.° 1. Santiago de Chile: RIMISP, 2004.
y productos, servicios, personas, capital y otros. Sin embargo, si es

innegable la estrecha vinculación entre ambos espacios, también lo
es la persistencia de las diferencias en servicios, ingresos, influencia
y poder entre ambos. Así pues, la vinculación no supone igualdad
económica, social, cultural o simbólica, por el contrario, son las
diferencias las que explican los flujos que se construyen entre
ambos ámbitos.
En el Perú, dadas las características de la configuración histórica
de ambos ámbitos, resulta difícil imaginar que estos alcancen en
plazos semejantes o próximos niveles de transformación positivos
que permitan considerarlos, en un poco tiempo, como «igualmente
desarrollados». La brecha entre ambos espacios es difícil de
salvar, tanto más cuanto las diferencias aumentan con las propias
dinámicas de transformación social –y desarrollo– en curso. Si
pensamos los procesos de cambio/desarrollo como diversos,
involucrando diferenciadamente los ámbitos rurales y urbanos
de un mismo territorio, tenemos que considerar la ubicación
diferenciada en el espacio de los lugares de trabajo y producción
de bienes (de aquellos que generan y producen servicios), de los
espacios de generación de riqueza y de acumulación de activos
(que pueden ser distintos dependiendo de los diferentes agentes
involucrados). ¿No será que los espacios rurales son de producción
y generación de productos (riqueza) mientras que los espacios
urbanos donde se acumulan más los activos?
Y sin embargo, aun cuando los procesos tiendan a mantener
o ampliar las brechas, no es posible renunciar a los intentos por
disminuirlas, lo que implica una mejor comprensión de los flujos
de intercambio de creación de riqueza, movilidad y procesos de
acumulación de activos entre ámbitos rurales y urbanos, próximos
y lejanos.
4) Los proyectos de desarrollo son tan exitosos como

los paradigmas que los sostienen
Las concepciones y paradigmas del desarrollo rural han ido

cambiando con el tiempo. Dichos paradigmas no son solo
consensos teóricos sino que vehiculan los recursos orientados
al mismo tanto por las vías de los Estados como por los agentes
privados. Los ajustes y transformaciones en las concepciones de
desarrollo rural corresponden ciertamente a «mejoras» en los
procedimientos y técnicas fruto del aprendizaje sobre experiencias,
programas y proyectos anteriores, correspondiendo también a
cambios de enfoque respecto del desarrollo deseable. Es decir,
los cambios no obedecen únicamente a mejoras «técnicas» para
los procesos de desarrollo, sino también –y quizás sobre todo– a
cambios en los imaginarios sobre lo que es necesario para lograr el
desarrollo, o sobre los componentes mismos de dicho desarrollo.
Así por ejemplo, el desarrollo «integral» fue una respuesta a
las apuestas excesivamente técnicas anteriores; las lógicas de
desarrollo humano de Amartya Sen son incorporadas ante la
necesidad de afincar el desarrollo desde las personas; las lógicas de
sostenibilidad ambiental se incorporan en el marco de las lógicas
conservacionistas más amplias de la Conferencia de Río +20; etc12.
Desde esta perspectiva, y siguiendo a David Mosse 13, se
puede afirmar que los programas y proyectos de desarrollo son
tan buenos como los paradigmas que los sustentan. Los diversos
proyectos responden a sus términos específicos de referencia,
a sus marcos lógicos y secuencias de actividades y productos,
y, habitualmente –fuera de áleas e imprevistos inevitables–,
12
La Conferencia Río + 20 es fruto de una reunión internacional convocada a los
20 años de la primera reunión en la que se debatieron las perspectivas de sostenibilidad
del planeta. Como parte de ello se elaboró la declaración 66/288, El futuro que queremos
del 27 de julio del 2012. Ver en: goo.gl/urt5Ng
13
Mosse, David. Good Policy is Unimplementable? Reflections on the ethnography of
Aid Policy and Practice. Londres: DFID, 2006.
los proyectos «funcionan» mientras dura su financiamiento,

obteniendo una nota de regular a buena en los términos en los que
fueron diseñados. Así, si los proyectos son relativamente exitosos,
resta preguntarse por qué el desarrollo resulta tan elusivo.
Ello tiene que ver tanto con el hecho de que el desarrollo se
inscribe en procesos mayores como con la existencia de múltiples
tensiones y desfases entre los programas, concepciones y conceptos
de desarrollo, así como con las ideas, programas, proyectos y
políticas públicas orientadas a generarlo.
Por un lado tenemos que la tensión entre los programas y
proyectos y los procesos de desarrollo rural es constitutiva del
fenómeno. Mientras el desarrollo supone un horizonte utópico
a alcanzar, lo que significa la transformación de la situación
existente, los programas y proyectos de intervención sobre la
sociedad y las poblaciones son acciones puntuales con plazos
acotados. Así tenemos que los proyectos de desarrollo y el proceso
de desarrollo no están vinculados por una relación causal directa.
Entre los proyectos y el proceso intervienen una serie de factores
concomitantes sin los cuales el desarrollo no es posible.
Por otro lado tenemos que en el Perú no existen lineamientos
ni instancias que organicen los procesos de desarrollo –o que al
menos lo intenten–, por lo que hay un desfase endémico entre
las intervenciones de desarrollo y las políticas y programas del
Estado14. Lo que existe en cambio es una permanente tensión entre
las políticas públicas y los proyectos privados de desarrollo. Así
por ejemplo, las políticas de Estado favorecen a la concentración
de tierras y a la gran inversión en agricultura, en tanto que buena
parte de los proyectos privados se orientan en apoyar a la pequeña
agricultura (no es que no hayan proyectos estatales de apoyo a
la pequeña agricultura sino que la mayor parte de esas políticas
juegan en contra de ellos, así como de los esfuerzos de terceros).
14
Trivelli, Carolina. Lineamientos y criterios operativos para una estrategia de desarrollo
rural para la sierra. Lima: IEP, 2007.
Así tenemos que la ausencia de sinergias que generan un círculo

virtuoso es la norma15.
5) No está zanjada la discusión sobre los paradigmas para

un mejor desarrollo rural (deseable o necesario)
Aun cuando existen paradigmas dominantes en el desarrollo, estos

no son completamente hegemónicos ni únicos. En los últimos
años la vinculación al mercado, la participación ciudadana, la
equidad y la sostenibilidad, vinculadas a perspectivas territoriales,
se imponen como criterios principales que caracterizan al «buen
desarrollo» o al «desarrollo deseable». La mayor parte de los
programas y proyectos se inscriben en el marco de estos elementos,
los que se convierten en requisitos necesarios para la elegibilidad
de un proyecto o programa, o por lo menos son requisitos para la
mayor parte de las fuentes de financiamiento.
Cabe recalcar que a pesar de que los paradigmas dominantes
se han convertido en sentido común, movilizando buena parte de
los recursos, programas y proyectos, existen una serie de voces o
programas alternativos que coexisten con ellos, matizándolos o,
abiertamente, enfrentándolos y contradiciéndolos, proponiendo
otras visiones de desarrollo que buscan hacerse paso en el mundo
de las ideas, y luego en los programas, proyectos y políticas. Entre
ellos se cuentan una serie de derivaciones particulares sobre
el desarrollo sostenible, con mayor énfasis en la sostenibilidad
–ambiental, pero también social– que calcula los impactos no
previstos del desarrollo, como los costos del deterioro ambiental,
que harían poco rentable e inapropiados muchos proyectos. Una
segunda vertiente discute los fundamentos mismos de la idea
15
Eguren, Fernando. «Las políticas agrarias en la última década: una evaluación».
En: Fernando Eguren, Maria Isabel Remy y Patricia Oliart, eds. Perú: El problema Agrario
en Debate. Sepia X. Lima: SEPIA, 2004.
de desarrollo desde su fundación, mirándolo como un producto

del consenso de los países desarrollados como mecanismo de
dominación económica global y, por lo tanto, en último término,
«colonizador». Por ello proponen alternativas que no se basan en el
crecimiento económico sino que buscan posicionar otros criterios,
como el desarrollo humano, el bienestar, etc. El posdesarrollo o
posextractivismo, por ejemplo, buscan colocar en el debate otras
formas de entender el desarrollo distintas a las dominantes, aunque
probablemente no menos contradictorias.
Un corolario no directamente relacionado con las posiciones
«post», enfatiza la necesidad de descolonizar el desarrollo
promoviendo alternativas propias, en propuestas de etnodesarrollo,
que enfaticen las decisiones y prácticas culturales como alternativas
a modelos y paradigmas externos. En la última década se empiezan
a difundir los paradigmas del buen vivir, traducidos a múltiples
lenguas nativas, proponiéndose como alternativa al desarrollo
«desde el mercado» o únicamente «económico». De esta manera,
buscando un anclaje en tradiciones y prácticas indígenas, se
constituye una nueva ideología del desarrollo, y en la medida en
que se difunde, en un paradigma no menos global, promoviendo
orientar la transformación social en un sentido distinto de lo
promovido por los paradigmas dominantes.
Constatamos así la diversidad de visiones sobre el desarrollo
rural, las que llegan incluso a cuestionar el propio concepto, aunque
siendo siempre tributarios de las nociones más generales y más
abstractas del mismo (cambio positivo hacia una transformación
de la situación actual que genere mayor bienestar de la población).
Incluso para criticarlo buena parte de los nuevos paradigmas
encarnan algunos postulados y supuestos del desarrollo tal y como
ha sido construido hace ya tiempo16.
16
Amselle, Jean-Loup. Lóccident décroché. Enquête sur les postcolonialismes. París:
Stock, 2008.
6) Hay dos ámbitos distintos para la acumulación

y los impactos en el desarrollo rural
La mayor parte de los programas y proyectos de desarrollo

rural suponen la combinación de dos «ámbitos» de atención
o ejecución: los ámbitos territoriales o las colectividades y las
familias de beneficiarios. De un lado los ámbitos territoriales,
que suponen el trabajo en determinadas localidades o territorios
con conjuntos agregados de población. Ello responde a las
lógicas de focalización y selección de los proyectos y a las
necesidades metodológicas de la práctica de la promoción del
desarrollo. Tiene sentido enfocar los esfuerzos en regiones o
espacios locales pues ello facilita ciertas economías de escala,
favorece la provisión de servicios y baja muchos costos, además
de tener una serie de ventajas en los procesos e incluso de los
productos cuando están territorializados, generando elementos
característicos como marcas-territorio.
Sin embargo, en la mayor parte de los casos, los activos, el
patrimonio y los beneficios del desarrollo son capitalizados a
nivel de las familias nucleares antes que de los ámbitos locales
o las comunidades. Ello genera entonces una tensión entre las
lógicas colectivas de la mayor parte de los proyectos y las salidas
de la pobreza (o las opciones de desarrollo particulares de los
beneficiarios que son por su parte familiares).
Desde hace un par de décadas las metodologías y enfoques
de desarrollo insisten en tomar en cuenta las estrategias de vida
de las familias, desde donde es posible posicionar las lógicas de
desarrollo basados en las perspectivas y posibilidades de los
beneficiarios. Al respecto, el esquema propuesto por Gordon
Conway y Robert Chambers17 busca explicar los comportamientos
17
Chambers, Robert y Conway, Gordon. Sustainable Rural Livelihoods: Practical
Concepts for the21st Century. Discussion Paper 296. Brighton: Institute of Development
Studies, 2012.
de las familias desde los capitales de los que disponen, en el

marco de las estructuras existentes y los contextos en las que se
desenvuelven, desarrollando a partir de ello una serie de estrategias
sobre la base de un abanico amplio de resultados esperados (ver
el esquema n° 1).
Esquema n° 1
Estrategias de vida
RESULTADOS EN
Natural ESTRUCTURAS Y
LAS UNIDADES
PROCESOS
Fisico DOMESTICAS
CONTEXTO DE Social CAMBIANTES
Mayores ingresos
VULNERABILIDAD Niveles de gobierno
Incremento bienestar
Tendencias Capital Sector privado
Reducción
Shocks Leyes
vulnerabilidad
Cultura políticas
Seguridad alimentaria
Instituciones
Humano Financiero Mayor sostenibilidad
en el uso de recursos
Recursos de la unidad
ESTRATEGIAS DE VIDA
familiar
Actividades rurales
Actividades no rurales
Migración
Fuente: Chambers, Robert y Conway, Gordon. Sustainable Rural Livelihoods: Practical Concepts for
the21st Century. Discussion Paper 296. Brighton: Institute of Development Studies, 2012.
Además del esquema propuesto por Conway y Chambers,

diversos trabajos existentes muestran, por un lado, la gran
diversidad de estrategias posibles, pero también la recurrencia y
la configuración de una serie de estrategias tipo en cada región y
ámbito. Así tenemos que las estrategias de las familias dependen
de las oportunidades con que cuentan, su localización geográfica,
su vocación productiva, los procesos históricos locales y regionales,
además de la existencia o no de apoyos y programas desde el
Estado o de agentes privados de desarrollo (ONG). De igual modo,
la evidencia exhibe diversos tipos de estrategias dependiendo
también de la posición de las familias frente al mercado, así como

de sus propias lógicas y aspiraciones.
Una mirada de conjunto parece perfilar comportamientos
más emprendedores que apuntan a la acumulación, así como
comportamientos más campesinos, los cuales buscan el
sostenimiento familiar18 (ver el esquema n° 2).
Esquema n° 2
Estrategias campesinas en el ámbito rural peruano
Cambios en los entornos de riesgo y seguro

Riesgos de mercado → intensificación productiva y tecnológica Asociatividad:
Cambio climático → acciones dispersas, empleo, actividades no agrícolas Defensiva (reductora de
Minería y presión sobre tierras → defensa o empleo minero riesgos y proveedora
de seguros)
Proactiva (generadora
de oportunidades
Tres tipos de familias rurales y economías de escala)
Familia (campesina-rural) 1) Tradicionales y campesinas de

pluriactiva auto subsistencia (en retroceso)
Más pequeña, más móvil, 2) Vinculadas al mercado
doble residencia, menos agropecuaria defensivamente (en condición
desventajosa) Rol del Estado:
3) Vinculadas al mercado Proveedor de subsidios
proactivamente (con pequeña y transferencias
acumulación) Proveedor de soporte
productivo e
Cambios actividades productivas infraestructura
Tradicionales: agricultura, ganadería, artesanía,
venta de fuerza de trabajo rural
Nuevas actividades: minería, turismo, trabajo Cambios en estructura
rural y no rural no agrícola de ingresos:
Disminución de ingresos
agropecuarios
Incremento de ingresos
no agrícolas Dos grandes tipos de estrategias:
Cambios en las trayectorias: Importancia de remesas Campesinas, mantenedoras de
Ganaderos a: ganaderos, comerciantes y transferencias del Estado la familia, en subsistencia
y mineros Tendencia a la nivelación Emprendedoras, que tienden
Agricultores a: agricultores, trabajadores de diferencias a la acumulación
urbanos y profesionales
Fuente: Diez, Alejandro. «Cambios en la ruralidad y en las estrategias de vida en el mundo rural.
Una relectura de antiguas y nuevas definiciones». En: Alejandro Diez, Ernesto Ráez y Ricardo
Fort, eds. Sepia XV. Perú: el problema agrario en debate. Lima: Seminario Permanente de Investigación
Agraria (SEPIA), 2014.
18
Zoomers, Annelies. Vinculando estrategias campesinas al desarrollo. La Paz: Dfid/
Plural, 2002.
II.- Nuevos conocimientos sobre/para el desarrollo rural

El Perú es un país con déficit en investigación. La que se desarrolla
es insuficiente y por lo general poco integrada, discutida y/o
debatida. En el ámbito del desarrollo rural, los seminarios
bienales y la serie de publicaciones del Seminario Permanente
de Investigación Agraria (SEPIA) es una excepción notable. La
serie Perú: el problema agrario en debate, es una excelente colección
de trabajos de investigación que reúne síntesis y estudios desde
hace más de treinta años, aunque aún sea poco en comparación
con la tarea pendiente.
Por ello, a manera de cierre, me animo a formular una serie de
temas pendientes de análisis e investigación en aras de abordar de
manera informada y analítica los procesos de desarrollo rural. En
ese sentido, cabe recalcar que plantear temas pendientes va más
allá de esbozar una agenda para la investigación o la producción
de nuevo conocimiento, sino que es también una enumeración de
preocupaciones y temas que creo es importante tener en cuenta,
y sobre los que es necesario debatir, disentir o consensuar, pues
discutirlos puede ser relevante para la reflexión sobre la práctica
de quienes están dedicados y orientados a la tarea de la promoción
del desarrollo rural.
Un primer conjunto de preocupaciones es respecto de los
flujos e intercambios entre los espacios rurales y urbanos. Si el
paradigma de la nueva ruralidad ve el espacio como un continuum,
resta hacer un balance de los intercambios reales y los efectos de
dichos espacios entre y sobre ellos mismos. Ciertamente, sabemos
que las diferencias subsisten y que los equilibrios son necesarios.
Tanto más cuanto los espacios «urbanos» tienen una serie de
ventajas sobre los rurales (servicios, conectividad, vinculación
con instituciones del Estado, etc.). Hay también diferencias con
relación al tipo de ciudad o pueblo a los que se integran los ámbitos
rurales, generando distintos tipos de mercados, de integración
económica y, por lo tanto, de flujos y oportunidades de desarrollo19.

Los informes y diagnósticos existentes muestran que hay ejes y
dinámicas de movilidad y acumulación diferentes, dependiendo
de los tipos de mundos agrícolas20. Las perspectivas analíticas que
parten de las lógicas de interacción e integración podrían derivar
en la invisibilización de los espacios rurales, o al menos de algunos
aspectos y dinámicas propias de ellos.
Uno de los principios del actual modelo económico es que la
gran inversión genera desarrollo. Por lo pronto, la evidencia parece
mostrar más bien que la gran inversión –agrícola y no agrícola– en
zonas rurales genera conflictos. La nueva inversión en minería,
hidrocarburos, agroindustria para alimentos y biocombustibles, o
turismo, compite por recursos con pobladores rurales, campesinos,
pequeños productores e indígenas, planteando, en cualquier caso,
paradigmas distintos para el desarrollo rural21. Cabe resaltar en
este punto que la generación de gran inversión, ya sea extranjera
o nacional, y la proletarización de la mano de obra local, parecen
ser un camino que ya va siendo transitado por algunos ámbitos
de la Costa, como en Trujillo e Ica. Ciertamente, esta inversión
tiene un gran impacto en los ingresos familiares, en la provisión
de servicios públicos y en la acumulación de activos, aunque resta
evaluar efectivamente sus impactos sobre los hogares y los espacios
locales antes de considerar, automáticamente, las actividades y los
cambios producidos como «desarrollo».
Lo expuesto líneas arriba nos lleva a preguntamos entonces
si efectivamente la gran inversión genera desarrollo rural. Por el
19
Gonzales de Olarte, Efraín. En las fronteras del mercado. Lima: IEP, 1996.
20
Banco Mundial (BM). Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para
el desarrollo. Washington D.C.: BM, 2007.
21
Burneo, Zulema. El proceso de concentración de la tierra en el Perú. Lima: Centre
de Coopération Internationale en Recherche Agronomique pour le Développement
(CIRAD), Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra y Centro Peruano de
Estudios Sociales (CEPES), 2011. Ver en: goo.gl/emOi4Z
momento no tenemos evidencia más allá de algunas observaciones

que muestran cómo la gran inversión modifica las dinámicas locales
y las opciones de las familias rurales. Al respecto, no podemos
dejar de tomar en cuenta en este análisis que la presencia de
empresas en ámbitos rurales reconfigura también las relaciones
de poder, concentrándolas o eventualmente colocándolas fuera
de los ámbitos rurales, en la medida en que muchas veces las
empresas no responden a las dinámicas de gobierno local, sino a
concesiones y contratos que se determinan y deciden fuera de los
ámbitos rurales locales.
En ese sentido, podemos afirmar que independientemente del
paradigma que se adopte, las dinámicas de cambio (¿desarrollo?)
en los ámbitos locales están asociadas a las lógicas de inserción
creciente de la economía de mercado. No solo por la búsqueda
de mercados para los productos locales (regionales, nacionales e
internacionales), sino por la mayor circulación de bienes externos
que llegan a los ámbitos rurales.
Cabe preguntarse entonces cuáles son los términos reales del
intercambio de mercado entre los ámbitos (y los productores)
rurales y los ámbitos externos y urbanos. Sin duda, el desarrollo
de los mercados no es por sí mismo garantía de desarrollo rural,
pudiéndose generar, eventualmente, el efecto contrario. Por otro
lado, el acceso a los mercados es diferente para los distintos tipos
de productores. En ese sentido, cabe preguntarse también por los
diversos tipos y niveles de acceso a esos mercados, así como sus
efectos en la economía rural.
Aun cuando no hemos problematizado líneas arriba el rol de
los gobiernos locales y regionales, y los problemas de gobernanza,
en los procesos de desarrollo, es algo sobre lo que deberíamos
preguntarnos. Los ámbitos de gobierno locales deberían cumplir
roles más proactivos en el desarrollo de sus localidades, existiendo
múltiples ejemplos al respecto. Deberíamos preguntarnos
entonces si hemos aprendido algo sobre el rol de los gobiernos
locales en el desarrollo rural. Podríamos sistematizar los tipos

de programas, políticas y proyectos de los gobiernos locales
que resultan exitosos, así como los roles específicos en las
configuraciones y sinergias que logran efectos positivos
en el desarrollo. De igual modo podríamos aprender de las
experiencias fallidas.
Asimismo, necesitamos conocer más y mejor sobre las
estrategias de desarrollo de las familias de beneficiarios de dichos
programas y proyectos. Es necesario indagar sobre sus objetivos
y combinaciones diversas de actividades y de fuentes de ingreso,
sobre sus medios, lugares y aspiraciones de acumulación, los que
muchas veces no se reflejan en activos productivos sino en niveles
educativos y de desplazamiento y/o migración. A partir de ello
debería ser posible identificar estrategias diferenciadas de acuerdo
a los diferentes condicionamientos y con ello enfocar mejor los
proyectos y programas de desarrollo.
Al respecto, conociendo que existen múltiples puntos de partida
y condiciones diversas entre las familias rurales, es de particular
importancia prestar atención a los impactos diferenciados
del desarrollo en poblaciones específicas. Mujeres, jóvenes y
poblaciones indígenas plantean retos específicos de desarrollo,
teniendo en muchos casos puntos de partida diferentes que
condicionan sus procesos de cambio y de mejora.
Finalmente, una tarea aún pendiente para la comprensión del
desarrollo rural en el Perú es la investigación/sistematización/
aprendizaje a partir de las diversas experiencias y programas de
desarrollo de larga data en el país. Existen numerosas experiencias
y procesos de desarrollo, muchas veces localizados territorialmente,
en los que se ha experimentado con procesos continuos de
introducción de tecnología, capacitación y cambio institucional,
tanto desde el Estado como desde las ONG. Es así que no existe
en el país una investigación del largo plazo del desarrollo rural,
tarea que sería no solo posible sino académicamente interesante,
y probablemente también útil, para nuevos programas y proyectos22.

Sin duda, el análisis de programas y proyectos sucesivos en
ámbitos locales o regionales específicos proporcionaría evidencia
sistemática sobre cómo «funciona» o «no funciona» el desarrollo,
en tanto proceso social de transformación de la realidad. La
comparación entre casos contribuiría también a identificar factores
críticos del desarrollo a múltiples niveles: desde la ejecución, las
políticas concomitantes, los resultados o impactos, etc. Ello haría
posible un debate muy interesante respecto al desarrollo rural en
el marco de procesos de cambio social más amplios.
22
Buena muestra de este tipo de análisis son los trabajos de Yecting y Guevara
sobre la acumulación de proyectos en áreas de Puno y el lago Titicaca. Yeckting, Fabiola.
Visiones del desarrollo en las comunidades: impactos de tres proyectos de desarrollo agropecuario
en las comunidades sur andinas del Perú durante el período de violencia interna (1980-1995).
Lima: Instituto Francés de Estudios Andinos (IFEA) - Centro Bartolomé de las Casas
(CBC) - Servicios Educativos Rurales (SER), 2008. Guevara, Armando. «Espejismos
desarrollistas y autonomía comunal: El impacto de los proyectos de desarrollo en el
lago Titicaca (1930-2006)». Debate Agrario, nº 43. Lima: CEPES, 2008, pp. 1-60.
El desarrollo y las Organizaciones
No Gubernamentales (ONG)
desco
El mundo de la cooperación internacional para el desarrollo
es demasiado amplio como para abarcarlo en un pequeño
texto. Este documento quiere presentar algunas ideas sobre un
tema muy importante pero poco conocido y particularmente
complejo: la cooperación privada. En esa complejidad, queremos
debatir algunos aspectos sobre este tipo de ayuda, sobre cómo
se fue inscribiendo y posicionando en los países denominados
«subdesarrollados», como el nuestro.
Generalmente hablamos sobre la cooperación privada
sin distinguir adecuadamente las múltiples y hasta opuestas
dimensiones que la componen. Como bien sabemos, hay diversos
espacios de la cooperación que bajo un esquema, más o menos
compartido, tienen direccionalidad y objetivos diferenciados. En
suma, una cosa es la cooperación bilateral y otra la cooperación
privada, a las que hay que añadir la cooperación multilateral. Desde
el mundo de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), es
la cooperación privada la más ligada a nuestra historia.
En ese marco, analizar cómo se estructura la idea de desarrollo,
cómo se origina, cómo organiza su arquitectura, no solamente
financiera sino también institucional, tiene una gran importancia
para entender las lógicas y tensiones que se formaron dentro de
las concepciones y los procesos asociados a aquél. Para empezar,
cabe preguntarse si la cooperación privada, que también formó
96 El desarrollo y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG)
parte del complejo sistema de cooperación Norte-Sur, tuvo una

noción de Sur, propia, diferente y hasta crítica de la cooperación
bilateral, o si fue, en realidad, algo que surgió espontáneamente
dentro de las lógicas que tuvieron las cooperaciones oficiales, sin
cuestionarlas mayormente.
De igual modo, también interesa entender cómo se presentaba
la cooperación privada ante las políticas públicas y las concepciones
de desarrollo que contenían las mismas (si en realidad se construyó,
por ejemplo, una idea de pobreza diferente a la que se adhirieron
las políticas públicas); cómo tomaba posición frente a la idea de que
el pivote del desarrollo era el crecimiento; cómo asumía al Estado
planificador; y cómo tomó posición frente al Estado en general. Al
respecto, y a modo de hipótesis precaria, podemos decir que en
términos generales las ONG no estuvieron muy separadas de las
políticas del Estado.
Además de lo expuesto, es importante saber también cómo
se ubicaron las ONG ante los conceptos «oficiales» de desarrollo,
vigentes durante la segunda mitad del siglo XX y las primeras
décadas del presente siglo. En ese sentido, es urgente saber qué
viene pasando después de los años 90, cuando el contexto que
dio origen al sistema de cooperación internacional desapareció y
dio paso a nuevas concepciones no marcadas por el crecimiento
económico sino por la vigencia de libertades, tal como lo propone
el desarrollo humano concebido por Amartya Sen y difundido por
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en
un sistema que empieza a idear el rol subsidiario de las ONG en
este nuevo contexto pos-Guerra Fría, así como cuál es la identidad
que adoptan las ONG en dicho momento.
Finalmente, está la relación entre las ONG y los nuevos
movimientos sociales. Una de las cuestiones que aquellas siempre
resaltaban al respecto era el mantener relaciones muy cercanas
con los movimientos sociales, entendiendo que el problema era
desco 97
«el alejamiento» experimentado en los últimos años. ¿Era cierta

esta suposición o simplemente un cliché para formular de alguna
manera otros problemas que las ONG no logran conceptualizar
en debida forma?
Posiblemente en el análisis de estos y otros elementos
podríamos encontrar las claves de lo que en realidad no fue un
mundo homogéneo sino, por el contrario, muy heterogéneo, un
espacio tan diverso en el que muchas cosas no guardaban relación
una con otra.
El desarrollo como idea

El desarrollo se piensa de manera muy diferente a como lo
planteábamos sesenta o setenta años atrás. En otras palabras,
estamos ante un concepto cargado de historicidad y por ello sin
definición única, variando según el momento y el lugar desde
donde se emite. Se trata pues de una categoría en permanente
construcción y, en ese sentido, que busca legitimar objetivos de
política y, por lo tanto, distintas formas de instrumentalización. De
esta manera, tan importante como el enfoque fueron los medios
para arribar a los objetivos, los que con el transcurso del tiempo
dieron forma a la denominada arquitectura institucional de la
cooperación para el desarrollo.
Así tenemos que en sus inicios, promediando el siglo XX, el
concepto de desarrollo fue dominado por las visiones formuladas
por los países donantes: concesión voluntaria hacia los países
receptores, que suponían asimetría y jerarquización, generando las
muy conocidas condicionalidades. Para entonces las formulaciones
del desarrollo eran indistinguibles de las de crecimiento económico.
Más aún, los dos términos frecuentemente se intercambiaban, a
la vez que se entendía que ese desarrollo representaba sucesivas
etapas o estadios en el crecimiento, los que fueron descritos por
W.W. Rostow en 19621, entre otros. Así, los países rezagados

debían inspirarse y repetir el ejemplo de las economías avanzadas.
Como se comprenderá, para estos autores el tema central era el
crecimiento y no la distribución (desde ese tipo de posturas se
cimentó la insistencia en apelar a indicadores como el Producto
Bruto Interno –PBI–, convirtiéndolo en una meta en sí mismo).
La cooperación como mecanismo para el desarrollo

Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, la reconstrucción
europea llevó a la creación de mecanismos para facilitarla,
surgiendo lo que se conocería como Plan Marshall. Así, para
administrar los recursos que la recuperación de Europa necesitaba,
se creó la Organización Europea para la Cooperación Económica
(OECE), en abril de 1948. Unida a ella, la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) empezó a auspiciar crecientemente
instituciones y programas de cooperación. También en 1948 el
presidente norteamericano Harry S. Truman expuso el famoso
«Punto Cuarto» y el apoyo a gran escala que su país aplicaría
para generar estabilidad en lo que denominó «el mundo libre»2.
Es así que la bipolaridad capitalismo/comunismo se instaló
a partir de ese momento como «trasfondo» del debate sobre
el desarrollo, pero también como marco de construcción de la
cooperación internacional.
De esta manera, dicho debate será referencia crucial para
entender el nuevo ordenamiento mundial que surgió a mediados
del siglo XX. Tan es así que se convino en aceptar que este fue el
momento simbólico en que se inauguró la «era del desarrollo».
1
Rostow, W.W. The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto.
Washington D.C.: Cambridge University Press, 1962.
2
Führer, Helmut. A History of the Development Assistance Committee and the
Development Co-Cooperation Directotate in Dates, Names and Figures. París: Organisation
for Economic Co-Cooperation and Development, 1996. Ver en: goo.gl/N2a1C
desco 99
El presidente Truman instó a los países desarrollados a poner en

funcionamiento un programa que permitiera poner sus «avances
científicos y nuestros progresos industriales» a disposición de las
regiones «insuficientemente desarrolladas». El objetivo era «elevar
sustancialmente el nivel de vida» de estos países y, para ello, «estos
nuevos desarrollos económicos deberán programarse y regularse
de modo que beneficien a las poblaciones de las regiones en las que
se lleven a cabo». Así, «todos los países, incluido el nuestro, podrán
beneficiarse ampliamente de un programa positivo que permitirá
utilizar mejor los recursos humanos y naturales del mundo»;
porque se argüía que el comercio entre los países aumentaba en
la medida que lo hacía su progreso industrial y económico. Como
afirma Gilbert Rist3, lo expresado por el presidente Truman no
era simplemente declarativo. Significaba un cambio profundo
de la visión del mundo. La nueva dicotomía «desarrollados/
subdesarrollados» proponía una relación diferente a la que se había
entablado en el pasado entre los países del Norte y del Sur, que
sintonizaba con la nueva Declaración Universal de los Derechos
Humanos y la progresiva mundialización del sistema estatal. En
ese sentido, el «subdesarrollo» no era contrario a «desarrollo»,
sino su forma inacabada –embrionaria–, por tanto, la tarea estaba
por el lado de catalizar los procesos para que el tránsito se llevara
a cabo de la manera más rápida posible, transfiriendo recursos y
capacidades desde donde lo hubieren hacia donde escaseaban.
Transcurrida más de una década, en 1960, otros veinte países
se adhirieron a la OECE, provocando su transformación en la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE)4, estableciendo que sus objetivos eran conseguir el
3
Rist, Gilbert. El desarrollo: historia de una creencia occidental. Madrid: La Catarata,
2002.
4
A lo largo del tiempo se sumaron otros 14 países a los 20 que firmaron la
Convención de la OCDE, en 1960.
crecimiento económico estable de sus miembros, así como su

bienestar económico y social. Además, pretendía estimular y
coordinar los esfuerzos de los países miembros a favor de los países
en desarrollo. Para ello, la OCDE generó un ámbito especializado:
el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), que desde entonces
desempeña un papel importante en la elaboración de las políticas
de cooperación bilateral al desarrollo, diseñando las directrices de
la ayuda oficial al desarrollo de los países que lo componen. Así, el
CAD, junto con el Banco Mundial y el PNUD, constituyen el núcleo
desde donde se elabora la política internacional de cooperación
para el desarrollo5.
Paralelamente, se va concibiendo la noción de «Sur» como
diferente al Norte desarrollado, ingresando en el vocabulario de
las relaciones internacionales con los procesos independentistas
que surgieron en África y Asia. En ese sentido, la Conferencia de
Bandung, en abril de 1955, fue el punto de inflexión que estableció
el primer gran hito.
Transcurrido el tiempo y con muchos vaivenes en la trayectoria,
el Sur fue consolidándose como idea y proyecto, de manera tal que
el Informe sobre Desarrollo Humano del 2013 lleva por título El
ascenso del Sur: progreso humano en un mundo diverso, sosteniendo que
«el Sur ha surgido con una velocidad y una escala sin precedentes»
dando lugar a una «mayor diversidad de opiniones en la escena
mundial».
Como señalan Mónica Bruckmann y Theotonio Dos Santos,
dicho surgimiento se trata de un cuestionamiento radical a la
visión eurocéntrica de ver el mundo y de entender la dinámica
global: «La diversidad, entendida en su sentido más profundo
como diversidad civilizatoria, nos coloca frente a la necesidad
de construir un encuentro de civilizaciones como instrumento
5
Ver: goo.gl/nbTMzr
desco 101
fundamental para desarrollar nuevas formas de coexistencia

global»6.
Bajo este marco, es comprensible la creación del Movimiento
de Países No Alineados (en la reunión preparatoria de El Cairo,
en 1960, y en la Primera Conferencia de Belgrado, en 1961) como
la conformación del G77, en 1964 (en el marco de la reunión de la
primera UNCTAD7 en Ginebra), para discutir cuestiones vinculadas
al comercio y el desarrollo. En la década del 70 la presencia y la
acción conjunta de los países del Sur fue significativa, especialmente
tras la crisis del petróleo, que dio origen a la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP), decayendo luego su acción para
reaparecer, en los años 90, en un contexto nuevo, la cooperación
Sur-Sur.
En esta trayectoria, la Conferencia sobre la Cooperación
Técnica para el Desarrollo del PNUD, realizada en Buenos Aires
en septiembre de 1978, fue determinante. Allí, las delegaciones
de 138 Estados adoptaron por consenso el llamado Buenos
Aires Plan of Action (BAPA)8, para promover e implementar la
cooperación técnica entre países en desarrollo. Dicho plan de
acción se convirtió en el documento referencial por excelencia de
lo que en los años venideros empezó a denominarse Cooperación
Sur-Sur. En efecto, no hay duda que el BAPA es el instrumento
más exhaustivo y debatido que existe sobre la materia, lo que no
debe extrañar en tanto sintetizó cinco años de análisis detallado
sobre las posibilidades de cooperación técnica entre países en
desarrollo, comprometiendo a diversos foros y un número muy
6
Bruckmann, Mónica y Dos Santos, Theotonio. «La actualidad de Bandung: Por
una agenda estratégica de América Latina». www.alainet.org, Quito, 25 de mayo del
2015. Ver en: goo.gl/ZFlnPJ
7
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD,
por sus siglas en ingles).
8
Ver: goo.gl/Y4zvNq
grande de especialistas, funcionarios públicos y autoridades de

todo el mundo.
Este proceso, seguido de cerca en los países del Sur, culminó
con una serie de acontecimientos que cambiaron la configuración
del mundo de la Guerra Fría que se había estructurado desde
fines de la Segunda Guerra Mundial. A fines de la década de
los 80 se escenificó la extinción del mundo bipolar, el arraigo
de la globalización, así como la legitimación de la democracia
representativa y la primacía del mercado. Junto a ello, la progresiva
aceptación del enfoque del desarrollo humano inició un nuevo
debate sobre los objetivos del desarrollo: el cambio de énfasis de
la prioridad del crecimiento a las capacidades de las personas, lo
que introduce nuevas perspectivas para dinamizar la cooperación.
Esto permitió, junto a la aceptación cada vez más firme de la
diversidad de vías que entablaba el desarrollo, el diseño de una
agenda común que se plasmó en los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), el año 2000, así como la creación del mecanismo
que permitiría su financiamiento, acordado en Monterey el 2001,
cuando los países «donantes» se comprometen destinar al menos
el 0.7% de su PBI a la cooperación internacional para el desarrollo.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

(2000)
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
2. Lograr la enseñanza primaria universal.
3. Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer.
4. Reducir la mortalidad infantil.
5. Mejorar la salud materna.
6. Combatir VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades.
7. Garantizar la sostenibilidad del medioambiente.
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.
desco 103
Por su parte, la sustentabilidad ambiental adquirió también

una importancia progresiva desde la presentación del Informe
Brutland (1987), imponiendo la noción de desarrollo sostenible a
partir de la premisa de que la satisfacción de las necesidades de
las generaciones presentes no debía comprometer las posibilidades
de las del futuro.
Así, desde ese momento se convino que era imperioso
satisfacer las necesidades sociales y de la población –alimentación,
vestimenta, vivienda y trabajo– pues si la pobreza es habitual, el
mundo estará encaminado a catástrofes de varias clases, incluidas
las ecológicas y las humanitarias, concibiendo que el desarrollo y
el bienestar social estaban limitados por el nivel tecnológico, la
dotación de recursos naturales y la capacidad del medioambiente
para absorber los efectos de la actividad humana.
Pese a los esfuerzos desplegados, al arribar al año de
cumplimiento de los ODM, los resultados no son los esperados,
abriéndose un nuevo ciclo con los ahora denominados Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS) hasta el 2030: diecisiete objetivos
y ciento sesenta y nueve metas conexas e integradas que
buscan resultados en la erradicación de la pobreza extrema y la
disminución de las brechas de desigualdad en oportunidades,
riqueza y poder. A ello se añade el cambio climático, tipificado
como uno de los mayores retos de nuestra época ya que sus efectos
adversos «menoscaban la capacidad de todos los países para
alcanzar el desarrollo sostenible».
Simultáneamente, desde los países del Sur emergen nuevos
discursos sobre el desarrollo, los cuales buscan el cumplimiento
de las promesas de la modernidad que, como señalan Eduardo
Gudynas y Alberto Acosta, deben concebirse como una reacción
y también como una mirada al futuro. En el primer caso, se trata
de una respuesta a las limitaciones y contradicciones de las ideas
y aplicaciones contemporáneas del desarrollo; en el segundo, se
aglutinan diversas miradas que desean dejar atrás el desarrollo
convencional, ensayando nuevas perspectivas enmarcadas en otro

tipo de valoraciones de la sociedad y el ambiente9.
Ambos autores afirman que más de medio siglo de planes
de desarrollo tradicionales, que supuestamente resolverían los
problemas del subdesarrollo, han tenido resultados paupérrimos.
En ese sentido, «lo que se observa en el mundo es un ´mal
desarrollo´ generalizado, con diferentes expresiones de ´mal vivir´,
tanto en el sur como en el norte».
Los aportes de estos nuevos discursos llegados del Sur refuerzan
la idea de que el estilo de vida de los países industrializados, con un
enorme consumo, es incompatible con las capacidades ecológicas
de absorción y resiliencia de la Tierra. De esta manera, queda
meridianamente claro que la apropiación de los recursos naturales
como una condición para el crecimiento económico ya no puede
ser la meta última. Así, bajo el rótulo del «buen vivir» se agruparon
viejos y nuevos cuestionamientos sobre el desarrollo clásico,
como la creencia en un proceso lineal universal o la necesidad
inevitable de destruir la Naturaleza. Asimismo, se incorporaron
saberes tradicionales que estaban subordinados, se cuestionaron los
trasplantes culturales y se abren las puertas a nuevas ideas sobre
las relaciones entre sociedad y Naturaleza, o sobre la pobreza y
el bienestar.
Las ONG: del asistencialismo al fortalecimiento

de las organizaciones sociales
Es en este contexto mayor, cuyo proceso hemos descrito
someramente, donde se insertan las ONG. En el Perú, estas
organizaciones están presentes desde los años 60, involucradas
9
Gudynas, Eduardo y Acosta, Alberto. «El buen vivir más allá del desarrollo».
Quehacer, n.° 181. Lima: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, 2011,
pp. 70-81.
desco 105
desde el inicio en tareas que ahora llamaríamos de promoción

del desarrollo. En nuestro caso, así como en muchos otros países,
la entrada de estos nuevos actores del desarrollo se produce
especialmente en el tema del desarrollo rural, lo cual no es
raro porque se suponía que los países subdesarrollados eran
esencialmente rurales, por lo que había que preocuparse por los
campesinos, que era el segmento social visiblemente más pobre,
pero además porque entonces había vigorosos movimientos
sociales –sobre todo rurales y campesinos– en gran parte de
Latinoamérica.
En el caso de desco, una primera etapa institucional estuvo
muy ligada al trabajo con los pobladores de los entonces barrios
marginales formados por los recientes migrantes rurales, además
de los campesinos, mediante la asistencia y asesoría técnica a la
manera de un instituto de servicios, pues hacia mediados de la
década del 60 hay un conjunto de necesidades del movimiento
popular que ni el Gobierno, ni los partidos políticos, ni la
Universidad atienden. Hay, por otro lado, y simultáneamente,
una cierta disponibilidad de recursos de solidaridad y cooperación
internacionales para apoyar proyectos de acción social, al igual que
una opción muy clara de la iglesia católica a favor de los menos
favorecidos.
Una segunda etapa, alrededor de 1967, fue cuando se generó
la idea de los programas de promoción aplicables a un ámbito
geográfico específico. Para entonces, se trataba de contribuir al
fortalecimiento de las organizaciones campesinas de la época y sus
planteamientos y reivindicaciones en torno a la reforma agraria.
Se desarrollaron así tareas de apoyo o prestaciones de servicios
específicos: la educación entendida no solo como capacitación
sino también como concientización; el apoyo a la organización
agraria; la formulación de alternativas de desarrollo localizadas
regionalmente, o en un ámbito geográfico específico, que privilegie
siempre el punto de vista de los sectores populares; entre otras

acciones.
De otro lado, cabe recalcar que el mundo de las ONG es bastante
plural desde sus orígenes, lo que tiene relación con el hecho de
que las involucradas en el desarrollo tienen distintas maneras de
enfocarlo, aun cuando se compartiera la temática, determinándose
por ello acercamientos y estrategias distintas.
Entonces, las ONG comienzan sus labores en el sector rural
para luego diversificarse a sectores urbanos, entrando en diversas
temáticas, complejizándose sus actividades en los años 80 cuando
se producen importantes cambios con los nuevos modelos de
desarrollo.
Y si bien el mundo de las ONG es de iniciativa privada,
surgiendo por fuera de los Estados, junto a ellas están las agencias
privadas de los países del Norte como entidades que también
organizan, finalmente, esta realidad global. Es por ello que
para seguir abundando en la heterogeneidad de dicho mundo,
deberíamos distinguir las ONG no solo en función a su mayor
acercamiento o no del lado oficial de la cooperación para el
desarrollo, sino incluso desde el lugar geográfico desde donde
vienen. En ese sentido, una clasificación somera nos conduciría
sin mayores problemas a diferenciar nítidamente la cooperación
estadounidense de la cooperación europea, y dentro de esta la
cooperación privada proveniente de los Países Bajos, la cooperación
alemana, la francesa, la inglesa, incluso intentando ver no solamente
diferenciaciones geográficas sino también temporales. Por ejemplo,
la diferencia que hay entre una cooperación histórica como la de
los Países Bajos, que es muy diferente a la que vino posteriormente,
como fue la cooperación española.
¿Cómo surgió esto?, ¿cuál es la intención del ámbito privado
cuando buscó generar una arquitectura que permitiera fluir
recursos desde el Norte hacia el Sur buscando algún tipo de objetivo
social? Al respecto, podríamos entender cuál pudo haber sido la
desco 107
intención de las agencias confesionales –como MISEREOR, EED,

los evangélicos, etc. –, pero las que no lo eran, ¿qué intentaban?,
¿por qué organizarse para hacer fluir recursos hacia el Sur?,
¿tenían un concepto de Sur, como sí lo tenía, de alguna manera,
la cooperación oficial?
Un primer punto de referencia indispensable es que los recursos
de la cooperación privada también es ayuda oficial, es decir, de
los Estados. Sin embargo, al menos en las primeras décadas de
implementación del sistema, estos no presionaban buscando una
alineación de estas instituciones con sus objetivos, como sí lo
hicieron posteriormente.
Por ejemplo, recordemos el famoso Comité de Agencia
Holandesas (CON), conformado por CEBEMO, IICO, entre otros,
donde el 80% de los fondos de cooperación del gobierno holandés
los canalizaba vía Gobierno a Gobierno, y el 20% vía estas agencias
para la cooperación no gubernamental.
Generalmente, estas agencias eran brazos de las iglesias
cristianas que intentan dar un salto en su concepción social,
superando el mero asistencialismo y la oferta de servicios mínimos
a la población, mediante la apuesta por una idea de desarrollo en la
que las personas aparecían como artífices. Posiblemente este es un
punto inicial desde donde comienza a formarse una concepción que
alimentará a la izquierda latinoamericana e inspirará a un conjunto
importante de ONG, las que luego se convierten en Organizaciones
No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD).
Sin embargo, de manera un poco arbitraria, podría afirmarse
que la cooperación proveniente de Europa tenía también otros
orígenes en términos políticos e ideológicos: hay, en efecto, una
cooperación del socialcristianismo y de las iglesias, que no es lo
mismo; de los socialistas, proveniente de los países escandinavos; y
de los liberales, que tal vez canalizaban su apoyo fundamentalmente
vía Gobierno a Gobierno, especialmente el llegado de Alemania
o Inglaterra.
En suma, las agencias privadas de cooperación europeas

terminan posicionándose frente a América Latina mediante dos
discursos: una versión radical de la teoría de la dependencia y una
de la teología de la liberación.
Aun cuando el origen de parte de sus recursos era oficial, el
hecho de que algunas de las ONG recolectaran fondos en periódicas
colectas les daba cierta discrecionalidad, pudiendo tender a la
radicalidad. Esto hizo que la mayoría de estas organizaciones se
ubicaran a la izquierda de la tesis del desarrollo por etapas, además
de encontrar en América Latina una situación adecuada para sus
planteamientos.
Como resultado de esta primera época, las agencias privadas
europeas heredan una obsesión por un discurso de cambio social
y no tanto del desarrollo. El debate sobre el desarrollo se instalaría
recién cuando adquieren un enorme peso los proyectos rurales
(a fines de los años 70 e inicios de los 80), instalándose en la
cooperación privada la idea del proyecto como piloto, el cual debe
ser replicable por otros actores populares.
Las ONGD peruanas fueron el producto de un encuentro
entre estas corrientes de afuera con algunos actores nacionales. Es
peculiar del Perú que las ONG primigenias sean progresistas, por
decirlo de alguna manera, porque en otros países no ha sido así. En
Brasil, Argentina, incluso Colombia, hay ONG con otros orígenes.
Dicho encuentro recogió distintos planteamientos, no dándose
una relación fluida de manera automática, siendo esa aproximación
inicial más compleja de lo que se piensa. Por ejemplo, en ello está
presente la dimensión política que se proyectaba desde el gobierno
estadounidense, que era la contención al comunismo, lo que tomó
más fuerza luego de la revolución cubana, sumándole la Alianza
para el Progreso, que fue la única vez que Estados Unidos planteó
una política de desarrollo para América Latina. De esta manera,
la superación de la pobreza y el desarrollo como mecanismos
políticos de contención al comunismo estarán muy presentes hasta
desco 109
los años 80, cuando se escenifican cambios importantes en las

correlaciones mundiales y por ende en el sistema de cooperación
internacional.
En suma, se podría afirmar que en un inicio la heterogeneidad
era una característica resaltante de estas organizaciones, siendo
todas, innegablemente, confesionales o de izquierda: no había
ninguna ONG que podríamos tipificar como de derecha. Al
respecto, no debemos dejar de mencionar que estábamos en un
contexto político donde primaba el autoritarismo militar y por
tanto las ONG eran una herramienta de apoyo para fortalecer los
movimientos sociales que luchaban por la democracia10.
Más aun, se arraigó en el sentido común la idea de que las
ONG sí llegaban a aquellos lugares donde no estaba el Estado,
porque era débil, siendo dichas organizaciones una especie de
reemplazo de este.
En esa línea, es importante subrayar la idea de organización
social que se propuso como el eje fundamental de la acción de
las ONG. Como todos los enfoques que tuvieron las ONG, esto
también ha ido evolucionado, aun cuando quede por dilucidar
si las diferencias se han dado una detrás de otra o han sido
paralelas, dependiendo de la orientación de la ONG: había desde
un enfoque instrumentalista (se creaba una organización para que
ayude a ejecutar un proyecto para que ponga su aporte propio
y, teóricamente, al final, se los transfería), hasta un enfoque que
fomentaba realmente la organización autónoma e independiente
(con educación política, con educación popular, siendo esto último
un aspecto determinante). Algo curioso es que el concepto de
educación popular casi ha desaparecido en el Perú, aun antes
de la presencia del neoliberalismo, mientras que en otros países
10
Mendoza, Iván. «Políticas de promoción y ONGDs en el Perú, 1976-1990:
Actores, etapas y temas». En: Mario Zolezzi, ed. La promoción al desarrollo en el Perú.
Balance y perspectivas. Lima: desco, 1992.
sigue vigente, incluso institucionalizado, formando parte del

mundo oficial.
Entonces, hubo distintos enfoques acerca de la organización
social. Así por ejemplo, entre otras situaciones, para las ONG la
reforma agraria debía fomentar el cooperativismo, para luego de
acabada la reforma, en los años 80, reforzar las cooperativas a fin de
que puedan sobrevivir, cambiando su discurso de concientización
hacia la capacitación técnica a los trabajadores, derivando después
hacia la capacitación para la gestión –siendo Vicente Santuc, desde
el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA),
uno de los pioneros en dicho proceso–. En esa línea no habría
que olvidar los esfuerzos derivados hacia el fortalecimiento de la
gestión local en las municipalidades durante los años 80.
En esta dinámica, las ONG no debían aparecer como actores
del proceso, más bien camuflarse, esconderse, estar atrás, porque
el actor social que se estaba fortaleciendo era el protagonista, el
que tenía que estar adelante, el que finalmente debía movilizarse.
Sintomáticamente, esto se presentaba a contrapelo de la acción de
los partidos políticos, donde estos debían aparecer como portadores
de los roles decisivos, en la medida en que se autoidentificaban
como la vanguardia que daba voz al sector social que decían
representar, es decir, no importaba mucho qué tanto se fortalecía
el actor social, sino cuánto podían ser alineados los objetivos
del partido. La parte más execrable de esta historia fue Sendero
Luminoso, arrojándoles explosivos a todas las ONG que se les
cruzó en su camino, aduciendo que eran agentes del imperialismo.
En suma, teníamos dos maneras de entender las relaciones con
el movimiento social: una tratando de generar al actor que va
a labrar su destino, la otra desbrozando el camino (único) que
debía transitar el movimiento social, cuya versión más extrema
fue Sendero Luminoso.
En esta trayectoria debemos detenernos a reflexionar sobre
el origen de la sigla ONG que, de tanto repetirse por tirios y
desco 111
troyanos, ha sido descargada casi completamente de historicidad.

A inicios de los años 80, Mario Padrón publicó un libro que fue su
tesis de maestría en Holanda sobre las asociaciones privadas de
desarrollo11. No las llamaba aún ONG. Así, todo parece indicar que
quienes organizan e institucionalizan el término son las entidades
multilaterales, poniendo a las organizaciones no gubernamentales
como parte del esquema bajo el cual se van a implementar los
proyectos que alcanzarán en paquete a países como el nuestro12.
Todo ello se dio en un marco contextual con características
muy marcadas. Con el paulatino retorno de la democracia en
América Latina y los cuestionamientos a la idea de cooperación,
empieza la preocupación por una intervención más tangible, más
medible, con resultados. Con esta crisis del sistema de cooperación
internacional, ideado para un contexto bipolar que había empezado
a desaparecer, tomaron cuerpo las agencias multilaterales y se
desplegó la pobretología, lo que anunciaba el inicio del fin de las
ONG tal como se las concebía hasta entonces. Ya no habrá libertad
para decidir los proyectos, se afirmarán las condicionalidades,
sintiendo las agencias multilaterales que luego de tantos años de
haberse instalado en América Latina las capacidades debían ya
escalarse.
Así se inicia como tendencia la lógica del proyecto acotado,
en medio de una relación más pauteada, donde gran parte de las
reglas las van a establecer las referidas agencias multilaterales. A
ello se sumarán los diseños que buscan involucrar a las empresas
en los objetivos del desarrollo.
11
Padrón Castillo, Mario. Cooperación al desarrollo y movimiento popular: las
asociaciones privadas de desarrollo. Lima: desco, 1982.
12
Padrón Castillo, Mario. «Los centros de promoción y la cooperación
internacional al desarrollo en América Latina. El caso peruano». En: Mario Padrón, ed.
Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo en el Perú. Lima: Plataforma Regional
sobre Educación en América Latina (PREAL) - desco, 1988.
En este esquema imperante, un aspecto fundamental de los

proyectos es que debían dirigirse a desarrollar los mercados. Ante
esto, las ONG buscaron defender la idea de asociatividad. Luego,
terminando los años 90, la democracia formal se afirma y el discurso
de las multilaterales se dirige hacia la incidencia de las políticas
públicas, y ya no hacia la replicabilidad.
Fue así como la primera generación de ONG se fueron vaciando
de contenidos, por las numerosas adaptaciones que tuvieron que
hacer para funcionar en estos nuevos tiempos. Con ello también
van perdiendo capacidades y habilidades, sobresaliendo cada vez
con mayor nitidez las estrategias de sobrevivencia cortoplacistas,
debilitándose así aún más las posibilidades de producir
pensamiento propio.
En efecto, para el Banco Mundial, su versión despolitizada y
«técnica» de las mismas las entendía como:
(…) grupos o instituciones (…) enteramente independientes del gobierno
y caracterizadas principalmente por sus objetivos humanitarios o
cooperativos y no comerciales. Se trata de organizaciones privadas, [que]
se dedican a actividades para aliviar el dolor, promueven el interés por
la pobreza, protegen el ambiente, proveen servicios sociales básicos, o
emprenden el desarrollo de comunidades13.
También precisa que «actúan en la esfera del desarrollo, ayuda

de emergencia o protección ambiental o que representan intereses
de segmentos pobres o vulnerables de la población», diferenciando
aquellas que realizan actividades de carácter operacional y las
de defensa de derechos, aunque reconoce que la mayoría abarca
ambos aspectos.
Esta visión de las ONG no sería inocua. Significará presiones
para transitar hacia marcos de «eficiencia técnica», lo que tuvo más
relación con el cumplimiento de una serie de criterios formales
13
Noriega Dávila, Jorge. Perú: Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo
(ONGD). Lima: desco, 1997.
desco 113
que con una mejor y más estrecha relación con los actores sociales.
Supuso, por ejemplo, aceptar la ilusión de la «especialización de
roles, tareas y actividades» que ofertaría servicios específicos
entre sectores de la sociedad. De esta manera, las ONG dejaron
de reproducir prácticas eminentemente políticas (organización y
concientización) o en donde confluían con los partidos políticos
(trabajo con sectores populares y formulación de políticas)14.
Pero, como podrá suponerse, esta manera de entender a las
ONG u ONGD no fue aceptada sin resistencias. En 1992, Martín
Beaumont y María Alejandra Rossel comentaban sobre la entonces
renovada sigla de ONGD, lo siguiente:
(…) dice, mal que bien, mucho de lo que son: por un lado, lo «no
gubernamental» de nuestras organizaciones no es fortuito: como una línea
que cruza la historia de los Centros, se hace lo que se hace porque otro, el
gobierno, no lo hace o lo hace mal. Acaso no sea casual que la aceptación
del nombre –a mediados de la década pasada– coincida con el rebrote
sin réplica de la ideología neo liberal que coloca la acción del Estado
en el diccionario de lo inútil. Por otro lado, la «D» salvífica apunta a su
objetivo primero y último, aunque por sí sola no nos diga mucho: por su
naturaleza redentora se sitúa en el impreciso terreno de lo soteriológico:
entonces, ¿cuál es el desarrollo que pretenden?15.
Efectivamente, cómo concebir el desarrollo será visto desde

entonces como producto de muchos factores y no derivado de una
idea única, volviéndose a relativizar lo que era una ONG (o una
ONGD). Lo que ella hacía siempre estaría en función del espacio en
el que actuaba y se desenvolvía, de los grupos sociales y políticos
con los que se involucraba, y de lo que llevaba a la práctica como
14
Velarde, Federico. «Las ONGs, la política y los partidos políticos. ¿A qué ONGs
nos referimos?». En: José Dammert, ed. Construyendo juntos el futuro. En memoria de
Mario Padrón. Lima: desco - ISS, 1992.
15
Beaumont, Martín y Rossel, María Alejandra. «Las ONGDs en el Perú:
Elementos para un balance crítico». En: Mario Zolezzi, ed. La promoción al desarrollo
en el Perú. Balance y perspectivas. Lima: desco, 1992.
concepción de desarrollo que según la época y el ámbito estaban

vigentes.
Sin embargo, quedó pendiente una reflexión más profunda
desde las ONG, especialmente a partir de los años 90, sobre lo que
era el desarrollo y en qué medida esto armonizaba o no con los
encuadres que tenían las agencias privadas del Norte, el Estado
peruano y las organizaciones multilaterales. Esta carencia de re-
flexión refuerza la sospecha de que en realidad no nos separábamos
del orden establecido, es decir, la ONG sería la parte crítica del
establishment pero difícilmente el ámbito desde donde se impulsa-
ría las alternativas a este. Eran parte, si se quiere, de la conciencia
crítica que trataba de generar movilización buscando resultados
más democráticos, pero de acuerdo con la idea de desarrollo que
venía del Norte, que sigue siendo la noción imperante. En suma,
no hubo a partir de nuestra propia experiencia la generación de
nuestras propias nociones de lo que debe ser el desarrollo.
Sin embargo, a manera de descargo, también debe contex-
tualizarse este aspecto. La ideologización imperante en gran parte
del mundo de las ONG peruanas antes de la caída del Muro de
Berlín suponía que este era un debate que no tenía sentido darse. El
problema empieza cuando los paradigmas tambalearon y debimos
preguntarnos entonces hacía dónde íbamos. Es así que en un principio
había una ideología a la cual adscribirnos, aunque no estuviera
totalmente definida, porque no sabíamos lo que queríamos pero
sí lo que no. Luego, todo necesitó ser definido nuevamente, con el
agravante de no tener entre manos una teoría de la promoción del
desarrollo o, peor aún, un esfuerzo por acercar la teoría sociológica
a las prácticas de promoción: era activismo puro y el estilo quedó
instalado hasta nuestros días.
Otro aspecto interesante es ver cómo hasta los años 80 hubo
una suerte de relación asentada, establecida e incuestionada entre
las ONG y las agencias privadas de cooperación que las apoyaban.
desco 115
Se asumía año a año que las propuestas presentadas, de cualquier

tema, calidad y nivel de rigurosidad iban a ser aprobadas, pues los
criterios para evaluar su pertinencia eran otros, más relacionados
con la posibilidad del cambio y la transformación. En esa década
esto cambió y lo que primó desde entonces es, en buena cuenta,
un mercado de proyectos donde, obviamente, los criterios para la
aceptación de una propuesta ya no serían más los que funcionaron
hasta entonces.
Conclusiones
¿Las ONG fueron y son importantes para arribar a metas de
desarrollo en el país? Es una pregunta muy difícil de responder con
objetividad. No solo porque no tenemos a la mano la «evidencia»
indispensable para «medir» la eficiencia de sus intervenciones
a lo largo de cinco o seis décadas de vigencia, sino sobre todo
porque es necesario matizar y problematizar lo realizado. Por
ejemplo, si las ONG hicieron aportes fundamentales en algunos
campos, como el de la organización social, que al final quedó en
nada, no era algo achacable a estas. Lo que eso mostró fue que los
factores que determinan la fortaleza de una organización social,
que determinan su continuidad, no pasaban por la ONG sino por
otros canales.
De otro lado, contrario a lo que frecuentemente se supone, las
ONG no fueron ni son campos de experimentación de futuras
políticas públicas sino ámbitos de consolidación de algunas
innovaciones técnicas que luego fueron «empaquetadas» para
servir de insumos al diseño de estas políticas públicas. Asimismo,
es innegable que las ONG han sido indispensables para introducir
y desarrollar temas como los derechos, la cuestión ambiental, el
enfoque territorial y otros. Junto a ello, las ONG han sido factores
claves para el ejercicio de los roles de vigilancia y control social.
En otras palabras, quizá lo más importante de la acción de

las ONG se localice en «el lado oscuro de la luna», en el lado no
tangible, que no es la infraestructura ni el aporte tecnológico, donde
si bien tienen algo que mostrar no es lo más sustancial. Sus grandes
aportes están en la organización y la ciudadanización: si extraemos
a las ONG y sus aportes en los procesos de los últimos 50 años
seguramente tendríamos como resultado un país sustancialmente
diferente.
Si bien esto no significa que la población iba a dejar de
movilizarse porque no estaba la ONG, si es cierto que dicha
movilización fue adquiriendo sentido para sus actores en la
medida en que la ONG promovía horizontes y direccionalidades.
Un ejemplo muy claro al respecto fue el impulso de la idea de la
autogestión, que fue una gran apuesta de muchas ONG. ¿Qué
hubiera significado no apostar en eso? Seguramente la población de
Villa El Salvador, por citar un caso, se hubiera movilizado de todas
maneras, aunque hubiera tenido al lado la permanente tentación de
la corporativización, y así dejar de ser un movimiento autónomo,
para convertirse en lo que deseaba entonces el SINAMOS, la
agencia estatal de movilización social.
Sin embargo, debe reconocerse que faltan estudios y
evaluaciones que nos indiquen con claridad la indispensabilidad
de las ONG para el logro de los resultados sociales que se han
alcanzado durante las últimas décadas en el país. Por un lado,
podríamos afirmar que las ONG han sido cruciales para estos
logros, aunque también puede conjeturarse lo contrario, es decir,
que las organizaciones sociales pudieron surgir y fortalecerse sin
muchos recursos, siendo posible que la presencia de la cooperación
internacional haya sido no solo irrelevante sino incluso negativa,
en tanto adormecía el despliegue de sus capacidades.
En suma, en las ONG realmente nos creímos que estábamos
haciendo el desarrollo de los países y no era así. Tampoco era
nuestro rol. En lo que se ha hecho en función a metas de desarrollo,
desco 117
las ONG han sido fundamentales, como han sido en cuestiones

como la idea de proyecto, el tema del desarrollo humano, no
detenernos solo en el desarrollo tecnológico, tener enfoques más
integrales, etc. Sin embargo, las ONG no iban a hacer el desarrollo
en sí. La cooperación internacional nos vendió la idea y nosotros
nos la creímos. Podemos aportar, en tanto somos espacios donde
probamos hipótesis, y para que eso sea sostenible, debemos
convertir dichas hipótesis en políticas públicas y hacer que otros
actores sociales lo hagan también.
El desarrollo de capacidades para el desarrollo
Arnaldo Serna P.
Quienes trabajamos en el campo de la promoción del desarrollo
(yo recién voy a cumplir 20 años en ello) damos por supuesto
que todas las personas tienen claro de qué estamos hablando al
decir «desarrollo», pues pareciera ser este un concepto de sentido
común, obvio y unívoco. Sin embargo, el desarrollo es un concepto
dinámico, con múltiples interpretaciones y que ha ido cambiando
desde sus orígenes. Por ello empezaremos este texto dando una
mirada al término «desarrollo», intentando ponernos de acuerdo
en lo que estamos tratando. A partir de eso veremos el rol que
ha cumplido el «desarrollo de capacidades» en los procesos de
desarrollo desde nuestra experiencia en la Escuela para el Desarrollo
(la que cumplirá 25 años al servicio de ello). Finalmente, me atreveré
a dar una mirada sobre lo hasta hoy realizado, lo pendiente y
los desafíos que enfrentamos de cara al presente y el futuro del
desarrollo. Como se puede notar, este texto es una reflexión desde
mi experiencia como parte de una institución que aún sigue (y
seguirá) reflexionando sobre estos procesos y su significado para
la realidad de la cual somos parte.
122 El desarrollo de capacidades para el desarrollo
Para empezar, te pido que pienses

en la palabra «desarrollo»
Seguramente leyendo el párrafo anterior han aparecido en tu
mente ideas como crecimiento, progreso, subdesarrollo, tercer
mundo, desarrollo humano, desarrollo sostenible, naturaleza,
economía… felicidad. Quizás aparecieron también imágenes
de contaminación, conflicto, caos, pobreza, desigualdades,
proyectos… y tantas otras cosas hechas en nombre del desarrollo.
Sin duda esas ideas e imágenes variaran dependiendo de la
edad e historia que cada uno tenga.
El desarrollo del «desarrollo»1

¿Dónde surge el término «desarrollo» (del que estamos hablando)?
Si bien podemos rastrear dicho concepto de antiguas propuestas,
como la de la «utopía», el término «desarrollo» se puede ubicar
claramente en el marco del análisis de los procesos evolutivos
en la economía y reconstrucción poscrisis económica, teniendo
como modelo a los países más poderosos (Europa y Estados
Unidos) quienes marcaron la pauta para la «solución» a dichas
crisis. Estos países se consideran el modelo a seguir a partir de
una teoría que asume que existe una situación o estado ideal al
cual todas las naciones deben llegar, en donde lo más importante
es el crecimiento (económico), y la posesión de un conjunto de
características de una sociedad «moderna». Para ello, los países
deben seguir una serie de etapas dentro de un camino lineal y
progresivo (la teoría del despegue de Rostow, le decían). Entonces,
a partir de ese modelo de país desarrollado, se miden las demás
naciones, las cuales, para poder llegar a ese nivel, deben seguir los
1
Yeckting, Fabiola. Análisis y aplicación de enfoques de desarrollo. Lima: Escuela
para el Desarrollo, 2015. Estas ideas sintetizan lo planteado en diversos cursos de la
Escuela para el Desarrollo, siendo este texto un material educativo no publicado.
pasos establecidos. A eso le llamamos «desarrollo». Y es a partir de

entonces, y de ese proceso, que se empieza a promover el desarrollo
de las naciones, de las comunidades, de las organizaciones, de las
personas, de las capacidades, etc.
La cooperación para el desarrollo (y toda su maquinaria)
surge entonces del supuesto de que no es posible que algunos
países lleguen por sí solos al estado de desarrollo ideal, por lo
que es necesario ayudar a que se den dichos procesos, ya sea con
medidas macroeconómicas impulsadas (sugeridas o impuestas)
por organismos multinacionales, como el Fondo Monetario
Internacional (FMI), o a través de organizaciones con mecanismos
de cooperación, como los proyectos de desarrollo al servicio
de agendas preestablecidas. En todo caso, el mensaje era claro:
todos deben ser desarrollados (tener determinadas características
encarnadas por los países industrializados, «modernos»,
«desarrollados»), para lo cual existe ya un camino.
Después de la caída del Muro de Berlín a fines de los 80
y la hegemonía del modelo capitalista, o la hegemonía del
neoliberalismo, parecía que lo normal era seguir el mencionado
camino, y que en algún momento toda la humanidad estaría
desarrollada.
Así, esto que se aplicaba a los países se trasladó fácilmente a las
comunidades, organizaciones y personas. El desarrollo personal, el
desarrollo de capacidades, se plantea entonces como la adquisición
de un determinado «estado», o cumplimiento de «un» perfil,
que esté al servicio de lo que era necesario hacer para recorrer
dicho camino. En el campo de lo social entra a tallar la conocida
«promoción del desarrollo», la que buscaba aliviar los problemas
generados por los programas de ajuste y modernización de los
Estados, y junto a ella los programas de emergencia, los programas
de asistencia y la cooperación para el desarrollo.
Lo interesante de este proceso, y que queremos destacar, es
la naturalización del paradigma de desarrollo en base al modelo
neoliberal hegemónico, que no solo es un modelo económico sino

que llega a ser una cultura que se expresa en relaciones, estilos
de vida basados en el consumo, en la dinámica de mercados, etc.,
donde lo importante para el desarrollo es el crecimiento económico,
la producción, la industrialización, la acumulación de riqueza y
los resultados.
Y así como este paradigma se fue naturalizando desde hace
ya décadas atrás, también podemos encontrar organizaciones que
surgieron interesadas en cuestionar el modelo capitalista, buscando
alternativas, luchando por un cambio en la sociedad, aunque luego
pasarían a asumir, en los últimos tiempos, el camino propuesto
como el único, en donde sus dos nuevos retos principales pasaron a
ser reducir los efectos negativos y asegurar determinados objetivos,
justificando así su existencia (y financiamiento), convirtiéndose,
finalmente, en actores funcionales al sistema.
Así tenemos que este paradigma, como todo modelo
hegemónico, ha logrado asumir las críticas y mantenerse vigente,
incorporando mejoras. Algunos ejemplos de ello son el «desarrollo
humano», que amplía la mirada economicista incorporando otros
indicadores claves como la educación, la salud, la esperanza de
vida, etc., o bien el «desarrollo sostenible», que busca incorporar
la preocupación por los problemas del ambiente evidenciados por
el cambio climático.
Claro está que existen quienes mantienen una mirada crítica al
modelo hegemónico y que siguen buscando alternativas basadas
en los hechos (y estudios), los cuales concluyen que no es posible
la continuidad de la especie humana en este planeta si se sigue
con el actual paradigma.
Es así que somos testigos de movimientos sociales activos y
de foros sociales mundiales alternativos que se plantean la lucha
por «un mundo posible (y necesario)», frente a la crisis del modelo
hegemónico imperante e inviable de sostener.
En esta línea surgen términos alternativos al desarrollo,
como por ejemplo el que se trabaja en el texto Buen vivir o Sumaq
Kawsay2, que plantean cambios de modelo, en donde lo importante

ya no es tener, acumular y consumir, sino vivir con lo necesario
y en armonía con la Naturaleza, de la cual somos parte. Se trata
pues de buscar el equilibrio entre las distintas dimensiones de la
vida. En este camino se valoran paradigmas o formas de ver el
mundo de otras culturas que viven en armonía con la Naturaleza,
en base a principios como la reciprocidad, donde se generan
interdependencias entre los distintos actores de un determinado
territorio compartido, conscientes de la relación entre unos y otros.
De igual modo, también podemos encontrar propuestas que
retoman el concepto de la «felicidad» como lo que realmente
importa. Estas propuestas, provenientes de avances en la
neurociencia y en la psicología positiva, llegan incluso a desarrollar
proposiciones para su aplicación en el campo de las organizaciones,
estableciendo así una relación entre la felicidad y el buen
funcionamiento del sistema3.
Desde Escuela para el Desarrollo (en adelante, la Escuela) la
reflexión por el desarrollo ha sido una tarea permanente. En sus
orígenes la reflexión de las personas fundadoras giró en torno al
nombre (antes Escuela de Formación de Promotores de desco-
-Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo) donde lo claro es
que se trataba de hacer una escuela, en el sentido de un «espacio»
(hoy en día hablamos de comunidad) para compartir y socializar
ideas y aprendizajes (hoy hablamos de interaprendizajes). Así, en
ese momento las preguntas por responderse eran: ¿promotores?,
¿de qué?, ¿cuál es la finalidad de la Escuela? Y es de esa forma
que a inicios de los 90 se concibe la Escuela para el Desarrollo,
la cual está (casi 25 años después) al servicio de la promoción
2
Ver, por ejemplo: Plataforma de Copartes de tdh Alemania. Sumaq Kawsay.
Vivir Bonito. Lima: Terre des hommes, 2013.
3
Un ejemplo de esto en: Fischman, David. La alta rentabilidad de la felicidad. Lima:
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2010.
del desarrollo mediante el fortalecimiento de capacidades de

actores claves, especialmente de promotores de Organizaciones
No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) y de agencias de
cooperación para el desarrollo.
Cabe recalcar que a lo largo del tiempo hemos buscado mantener
una mirada crítica a las distintas propuestas teóricas y prácticas en
torno a los procesos de desarrollo. Incluso en el último proceso de
planificación estratégica se reflexionó sobre la pertinencia, o no, de
continuar hablando de desarrollo en el marco del cuestionamiento
del modelo de desarrollo actual y de propuestas que han descartado
el término en busca de alternativas críticas al modelo hegemónico.
De igual modo también hemos mantenido la mirada crítica, y la
mantendremos, reconociendo que el desarrollo es un concepto
que puede tener múltiples comprensiones y que lo que realmente
importa es que las distintas personas y organizaciones tengan
claro qué es lo que se busca, cuál es el horizonte que los moviliza,
es decir, para qué trabajan. Nosotros, por nuestra parte, tenemos
claro que es «para el desarrollo», el que cada uno, de manera crítica,
coherente y propositiva, sea capaz de construir y asumir.
Hoy en día, casi 25 años después, la Escuela es consciente de
su rol en el fortalecimiento de capacidades de diversos actores del
desarrollo de un territorio determinado, a escala local, regional
y nacional, que pueden provenir de las ONGD o agencias de
cooperación, pero también del Estado (en sus distintos sectores
y niveles de gobierno), de las empresas privadas (especialmente
desde sus programas de responsabilidad social corporativa y
unidades de relaciones comunitarias) y de otras organizaciones
de la sociedad civil. Así pues, se busca ser un espacio en el que las
personas (que pueden cambiar de posición con más frecuencia que
antes) desarrollen la capacidad de ver más allá de sí mismos, y de
sus propias organizaciones, para trabajar sobre el territorio en el
cual están actuando e interactuando con otros actores, con quienes
tienen que buscar el bien común, como personas ciudadanas
responsables (que ejercen poder para ello) de la vida en convivencia

con la Naturaleza.
Desarrollo de capacidades
Para empezar, reconocemos que el término «desarrollo» alude a un
proceso que lleva a un estado ideal, a aquello que deseamos como
persona, organización, país, planeta y/o especie. De igual modo,
si nos reconocernos como iguales y como diferentes al mismo
tiempo, tenemos que aceptar que existen distintas formas de
entender o concebir dicho concepto. En cualquier caso, el término
alude a un proceso de mejora hacia algo valorado positivamente.
Así tenemos que para «llegar» al «desarrollo» se requiere de
capacidades que hagan esto posible. Capacidades que se identifican
en función del desarrollo que se quiere. Por ejemplo, si uno concibe
el desarrollo como un proceso de incremento de la productividad
y crecimiento económico, requerirá desarrollar capacidades que
permitan seguir procedimientos que aseguren dicha productividad
y el consecuente crecimiento económico. Si la concepción del
desarrollo está asociada a la vida en democracia, bajo un Estado de
derecho, el desarrollo de capacidades estará orientado a fortalecer
actores que conozcan sus derechos y sean capaces de gestionar
organizaciones, así como su relación con otras instituciones. En
conclusión, el desarrollo de capacidades está al servicio del ideal
que se tenga de desarrollo, de aquello que se cree necesario para
alcanzar el estado deseado.
De igual modo, el desarrollo de capacidades también responde
a las creencias que explican la forma en cómo las personas llegan a
adquirir dichas capacidades. Por ejemplo, si se cree que las personas
aprenden escuchando se buscará desarrollar sus capacidades
con grandes discursos de personas expertas, pero si se cree que
las personas aprenden haciendo, participando, el desarrollo
de las capacidades se realizará en eventos con metodologías
participativas, conocidos como talleres. Cabe resaltar sobre este

punto que si bien hay quienes declaran creer en metodologías
participativas, en su accionar se aprecia lo contrario, lo que da
cuenta de que su real modelo de desarrollo de capacidades no es
coherente con su discurso.
Es interesante apreciar como el modelo hegemónico también
influye en la forma de concebir el aprendizaje y la educación, tal
como lo muestra Ken Robinson en un video titulado Cambio de
paradigmas4, en donde se cuestiona el sistema educativo y se
propone trabajar en un nuevo sistema acorde con las exigencias
del mundo actual, que además incorpore elementos claves como la
creatividad y el trabajo colaborativo. Esto no es nuevo, la crítica a
las formas de educación bancaria o tradicional, como se le conoce
en la educación popular, viene de la década de los 60. Sin embargo,
cabe recalcar que también hay quienes han adaptado este tipo
de metodologías críticas, haciéndolas «funcionales al sistema»,
«domesticándolas».
La necesidad de desarrollar capacidades en el uso crítico
y propositivo de metodologías es una tarea que la Escuela ha
tenido desde sus inicios. La demanda por la enseñanza de las
diversas herramientas tenía que ser equilibrada con una mirada
crítica y propositiva que permitía dar sentido a la acción. No ha
sido fácil mantenerse flexible ante las oleadas de herramientas y
metodologías, muchas veces exigidas por la cooperación para el
desarrollo (como el marco lógico de los proyectos), orientando
dichos procesos al servicio del desarrollo de capacidades claves
que permitan cuestionar y transformar las relaciones de poder
entre los diversos actores.
En ese sentido, al igual que hicimos con el concepto de
«desarrollo» es necesario ponernos de acuerdo en lo que
4
Robinson, Ken. «Cambio de paradigmas». RSA Animate, Londres, 23 de abril
del 2011. Ver en: goo.gl/f4SX3A
comprendemos por «capacidades», y más específicamente por

«desarrollo de capacidades». Las capacidades aluden a un conjunto
de saberes y condiciones que hacen posible que una persona
logre realizar determinada acción, de la cual se dice que es capaz.
Por ejemplo, la capacidad de gestión implica que la persona es
competente en el manejo de herramientas y relaciones que permiten
que se realicen una serie de coordinaciones (para lo cual tiene los
medios necesarios) que permiten el buen funcionamiento de la
organización y/o proyecto.
Hay quienes consideramos que todas las personas tienen
distintas capacidades (manifiestas o potenciales) y que el trabajo
que se requiere es fortalecerlas para mejorar su desempeño, así
como las posibilidades de desplegar sus libertades y satisfacer sus
necesidades. En este marco, se amplía la concepción tradicional de
educación que privilegia la transmisión de conocimientos, pasando
a una mirada que comprende las distintas dimensiones de la
persona. Se trata entonces de recuperar y aprovechar los saberes
previos que tienen las personas y promover nuevos saberes, tanto
a nivel de las ideas como de las acciones y las actitudes.
Sumado a ello está el hecho de que no basta con saber qué hacer,
sino que es necesario saber-hacer y hacerlo bien (con la actitud
requerida y el nivel de calidad necesario). En ese sentido, desde el
campo educativo se viene trabajando con competencias, es decir,
con capacidades complejas que se expresan en «saber hacer bien».
Desde el modelo hegemónico, las competencias contribuyen
a tener determinados estándares que aseguran el cumplimiento
de los planes y el logro de los resultados. Es así que tenemos la
certificación de competencias para campos productivos, en donde
se deben cumplir con determinados procedimientos y estándares.
Este tipo de acciones de desarrollo de capacidades se presentan
como efectivas en contraste con las muchas acciones de capacitación
que no han tenido mayores resultados o efectos. Es así que existe
una seria y fundamentada crítica a las capacitaciones llamadas

«talleres» por su baja efectividad y alto costo.
Al respecto, es necesario darle una mirada a la crítica de los
«talleres», pues es cierto que las capacitaciones, muchas veces mal
llamadas «talleres», han significado grandes recursos gastados
donde la gente que participó sigue igual. Dichas capacitaciones, o
los llamados «talleres de capacitación», en realidad han sido eventos
metodológicamente mal diseñados: se convoca a «expertos» para
que den conferencia a un gran auditorio que poco conoce del tema
y que se limita a escuchar, sin participar, sin establecer relaciones
con sus saberes previos y que recibe información que no responde
a su contexto y/o su realidad. Así, con suerte alguna información
será captada y utilizada, aunque las capacidades difícilmente serán
desarrolladas.
El término «taller» en realidad responde a una propuesta
metodológica de «aprender haciendo», como en los talleres de
mecánica o de otros oficios en donde se aprende haciendo y se
hace aprendiendo, aplicando lo que el maestro enseña, y que
en el hacer va corrigiendo. Llevada esta idea a otros campos, un
taller de capacitación implica que las personas deben aplicar/
hacer lo que se espera que aprendan. No se trata de escuchar a
un experto o recibir información de primera mano, se trata de
desarrollar las capacidades haciendo. En ese sentido, muchos de
los llamados «talleres de capacitación» no han sido más que charlas
o conferencias de expertos descontextualizadas que han sido de
poca utilidad para el desarrollo de capacidades.
Por lo antes mencionado, la propuesta de la formación por
competencias es sumamente interesante, pues incorpora la idea
del aprender haciendo, combinando distintos tipos de saberes. Sin
embargo, es necesario no solo asegurar una metodología activa
que asegure el aprender haciendo, sino que además vaya más allá
del cumplimiento de los estándares, del desempeño óptimo según
determinados criterios, y se dé paso al desarrollo de capacidades
complejas (competencias) que se expresen en la toma de decisiones

en base a criterios, con una mirada crítica y propositiva.
En ese sentido, la Escuela viene trabajando el desarrollo de
capacidades desde la perspectiva de la formación por competencias
desde inicios del 2000, con el desafío de ir más allá de la adquisición
de saberes, para promover el uso de los mismos de manera crítica,
proactiva y propositiva, buscando con ello generar cambios reales
en los campos de acción de las personas con las que trabaja. Se
trata pues de que las personas que participan en los procesos de
formación sean capaces de aplicar lo aprendido con criterio.
Entonces, ¿es la formación por competencias el camino que se
requiere en el desarrollo de capacidades para lograr el desarrollo?
Eso depende de cómo se desarrolle la formación por competencias.
Y aquí es necesario decir que muchas veces no se tiene claro el
trabajo por competencias, que puede ser utilizado por ser el término
de moda, sin llegar a comprenderlo ni asumirse las implicancias de
su uso. En primer lugar, la formación por competencias requiere
de procesos y no solo de un evento. Y este es el primer desafío a
superar, ya que muchos quieren que esta sea planteada en el menor
tiempo posible, que se transmitan las herramientas rápidamente
y que con ello se resuelvan los problemas de deficiencias en las
capacidades. Otro desafío son las competencias básicas que se
requieren para la adquisición de nuevas competencias, como por
ejemplo leer y escribir, condiciones fundamentales que van más allá
de la decodificación de las palabras y que implican la comprensión
lectora y la capacidad de producir un texto de manera coherente,
más aún si lo que se espera es un análisis o síntesis de determinada
temática. Con las deficiencias en la educación básica, el desarrollo
de capacidades en las personas adultas es un desafío mayor, siendo
fundamental superarlo, pues es de vital importancia que sean los
propios actores quienes se apropien de los procesos de desarrollo
que los involucran.
La formación por competencias implica tener claro qué es

lo que la persona debe ser capaz de hacer, así como el diseñar
metodológicamente el camino para que esto sea posible, a
partir del hacer sobre su realidad, permitiéndosele aprendizajes
significativos, útiles y relevantes para la vida de las personas.
Asimismo, y considerando la realidad en la que los actores
deben desarrollar sus capacidades, con un modelo hegemónico
que impone «un camino» al desarrollo, es necesario fortalecer la
capacidad crítica frente a las relaciones de poder, la cual permitirá
generar propuestas de cambio concretas y acordes a su contexto.
En ese sentido, el poder es un elemento clave en el desarrollo de
capacidades.
No se trata entonces de formar individuos competentes
funcionales al sistema, sino de fortalecer las capacidades de
personas y organizaciones que se empoderen y generen los cambios
necesarios para el desarrollo que desean para sí mismos.
El empoderamiento (del inglés empowerment) es un proceso
mediante el cual las personas asumen progresivamente el poder
sobre sí mismos y su realidad, en relación con otros. Para ello es
necesario, en primer lugar, reconocer la realidad y las relaciones de
poder presentes en sus interacciones, las que se manifiestan incluso
en los ideales que han sido asumidos como naturales y que pueden
ser cuestionados desde otras perspectivas. En otras palabras, es
necesario partir de una toma de consciencia de la realidad, del
paradigma dentro del cual se encuentran, o de los lentes con los
que están viendo la realidad. A partir de ello es posible ver otras
opciones y finalmente decidir qué es lo que realmente se quiere,
y trabajar por eso.
En los procesos de empoderamiento es clave la participación
como un camino progresivo que nos lleve a, finalmente, hacernos
cargo de nosotros mismos y de nuestra realidad. En otras
palabras, es necesario ir pasando progresivamente de un estado de
dependencia a otro de independencia, en el que se asume el poder
de sí mismo, llegando luego a un estado de interdependencia en

el que se reconoce el poder junto con otros, con quienes es posible
construir el desarrollo que uno desea.
Uno de los ejemplos que la Escuela ha podido acompañar es
el vivido por un grupo de personas (líderes de organizaciones,
estudiantes y docentes) de Chumbivilcas, Cusco, en donde se viene
desarrollando un proyecto en alianza con Amnistía Internacional,
que busca el empoderamiento de las comunidades para exigir sus
derechos frente a la acción de las empresas en su territorio. En esta
experiencia hemos podido observar cómo personas que al inicio
esperaban «escuchar al experto que viene de Lima», hoy en día son
capaces de opinar y hacer propuestas para su comunidad en base
a sus derechos. Este es el resultado de un trabajo con metodologías
participativas que desde el inicio plantearon que sean las personas
participantes las que hablen, las que propongan y las que analicen
su realidad. El proceso ha sido progresivo y finalmente satisfactorio
al ver personas empoderadas que hoy en día dirigen programas de
radio o talleres sobre derechos humanos en su comunidad.
Agenda pendiente: desarrollo de capacidades

para el desarrollo
Finalmente, el desarrollo de capacidades entendido como
formación por competencias para el empoderamiento de actores
en sus comunidades (territorios) trae consigo una serie de desafíos
que podemos poner en agenda:
• Fortalecer las capacidades de los diversos actores para que

se empoderen y asuman su propio desarrollo.
• Fomentar la interdependencia entre actores de un mismo
territorio para que generen acciones que potencien su
desarrollo, articulados con otros territorios y niveles de
acción (local, regional y nacional). Esta interdependencia
supone aprender a trabajar conjuntamente al Estado, la

sociedad civil organizada y las empresas que comparten un
mismo territorio.
• Fortalecer capacidades metodológicas de actores que
promuevan el desarrollo de capacidades en otros actores,
para así superar metodologías tradicionales pasivas que
reproducen un sistema de subordinación.
• Promover otras estrategias de desarrollo de capacidades
alternativas a los eventos de capacitación convencionales,
como pasantías, cursos en línea, asesorías técnicas y talleres
(que realmente sean talleres, es decir, espacios en donde se
aprenda haciendo).
• Analizar las herramientas metodológicas, especialmente las
propuestas por la cooperación internacional, para adaptarlas
a los propios sistemas de trabajo en la medida en que sean
útiles y pertinentes.
• Continuar reflexionando sobre el desarrollo de capacidades
y sus desafíos.
Enfoque del desarrollo basado en derechos:
historia y perspectivas*
Eduardo Cáceres V.
Si bien el «enfoque de desarrollos basado en derechos» ganó
visibilidad en los debates y propuestas en las décadas finales
del siglo pasado, sus antecedentes pueden rastrearse en las
discusiones previas en torno al contenido y sentido del término
desarrollo. Discusiones que tuvieron lugar desde mediados del
siglo XX, las cuales se intensificaron en la medida en que los
procesos y debates políticos sacaron a la luz factores estructurales
que bloqueaban el desarrollo, por un lado, y dimensiones que no
habían sido tomadas en cuenta en las primeras definiciones del
desarrollo mismo, por otro. Entre otros, cabe destacar los aportes de
pensadores y promotores del desarrollo que cuestionaron la visión
cuantitativa y productivista del mismo desde una perspectiva
filosófica humanista. Tal es el caso de Louis Joseph Lebret O.P.
y Francois Perroux, fundadores del Centro de Investigación y
Acción Economía y Humanismo, quienes junto a Josué de Castro
(brasileño que llegó a ser director de la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO–) y
otros promovieron un enfoque ético del desarrollo. Cabe recalcar
que los autores mencionados aquí tuvieron un gran impacto en
*
El presente texto es producto de una exposición del autor realizada en desco
- Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, en el marco del taller permanente
de reflexión anual que da lugar a los volúmenes temáticos de la serie Perú Hoy.
138 Enfoque del desarrollo basado en derechos: historia y perspectivas
el Perú, particularmente en la generación de quienes fundaron

desco-Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, hace
cincuenta años.
«Enfoque» y no teoría
No es casual que esta propuesta o visión se presente como
«enfoque» y no como teoría. Esto se debe, por un lado, a que
este «enfoque» no solo incluye elementos teóricos sino también
herramientas prácticas y, por otro –y esto es más importante–,
al hecho de que se trata de un estilo de pensar el desarrollo que
es compatible con diversos marcos teóricos. Es por ello que se
pueden asumir supuestos éticos individualistas o comunitaristas
y, a la vez, el «enfoque» basado en derechos, al igual que se puede
utilizar el instrumental teórico de una u otra escuela económica
y compartir el mencionado «enfoque». Es importante señalar
en este punto que la planificación y evaluación de los procesos
de desarrollo pueden recurrir a diversas herramientas sin por
ello abandonar el campo de un estilo de pensar y promover el
desarrollo que seguiremos llamando «enfoque de desarrollo
basado en derechos». Buena parte de esta amplitud tiene que ver
con la polisemia del término «derechos». Es decir, con el hecho
de que el término es relevante al interior de diversos paradigmas
políticos, éticos y religiosos. Quizá esta sea la prueba más fuerte de
la universalidad de los derechos humanos: pueden ser enunciados
de diversos modos y harán siempre referencia a un contenido
común accesible a todos y cada uno de los seres humanos.
Ciertamente, el núcleo de este enfoque son los derechos
humanos o fundamentales. La forma más simple de plantear
este asunto es estableciendo que los procesos de desarrollo no
pueden violar los derechos fundamentales de las personas y/o
comunidades. Así pues, los derechos son los límites infranqueables
de todo proceso de crecimiento económico y/o mejora en el
bienestar, al margen de cómo se mida este. Tal como se puede ver,

en esta primera aproximación se trata de una relación externa entre
ambos aspectos: el desarrollo y los derechos. Esta misma relación
se puede ampliar estableciendo una relación instrumental entre
el desarrollo (como proceso) y los derechos (como resultado): el
desarrollo debe contribuir a fortalecer el reconocimiento y ejercicio
de los derechos fundamentales y personas involucradas en dicho
proceso. Hasta podría afirmarse que el gran indicador de resultado
de los procesos de desarrollo debería ser el nivel de ejercicio de los
derechos por parte de las sociedades respectivas.
Antecedentes y desarrollos recientes

Los debates teóricos y políticos en torno al desarrollo se
intensificaron en la segunda mitad del siglo pasado en el marco
de los procesos de descolonización y en la adopción de una
perspectiva estructural que cuestionaba la reducción del desarrollo
al mero crecimiento económico. La tesis central de quienes se
ubicaban en esta perspectiva afirmaba que el desarrollo implicaba
modificar relaciones de poder –económico, político y cultural– que
impedían logros efectivos de bienestar en aquellas sociedades
caracterizadas como «subdesarrolladas». Estos cambios en las
relaciones de dominación –internas y externas– implicaban
transformaciones políticas de envergadura. En este marco fue
ganando consenso la idea de que el desarrollo era un proceso no
solo económico sino fundamentalmente político que corría en
paralelo con los derechos políticos de los ciudadanos involucrados.
Más aún, que era condición necesaria para la vigencia de los
derechos en su conjunto. Así, de la mano con la descolonización
avanzó la creciente conciencia –y demanda– de que el desarrollo
es un derecho de los pueblos.
En un ejercicio –quizá inadvertido– de «interculturalidad»,
la «forma» derechos –propia del liberalismo– asumió como uno
de sus contenidos un reclamo colectivo: el reclamo de desarrollo.

No fue casual que el continente africano fuese el escenario de
esa mutación. En julio de 1981 fue aprobada la Carta Africana
de los Derechos Humanos y de los Pueblos, cuyo artículo 24
afirma: «Todos los pueblos tendrán derecho a un entorno general
satisfactorio favorable a su desarrollo». Cinco años después, en
1986, fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas una declaración sobre el mismo asunto. Allí se afirma: «Los
Estados tienen el deber de cooperar mutuamente para lograr el
desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo». Fiel a la lógica de
los derechos, esta declaración establece obligaciones concomitantes.
Desde ese momento en adelante la «ayuda» al desarrollo comenzó
a dejar de ser considerada como un acto de benevolencia de los
más poderosos y pasó a ser vista como una obligación que resulta
de las asimetrías existentes en el mundo contemporáneo. Si bien
no fue un evento con mandato resolutivo, la Conferencia Mundial
de Derechos Humanos de Viena (1993) marcó un hito en la
comprensión de la integralidad e interdependencia de los derechos
humanos. Claramente se afirmó allí: «La Conferencia (...) reafirma
el derecho al desarrollo, según se proclama en la Declaración sobre
el Derecho al Desarrollo, como derecho universal e inalienable y
como parte integrante de los derechos humanos fundamentales»
(sección I, parágrafo 10). El texto continúa con el reconocimiento
de la centralidad de la persona, la interdependencia entre este
derecho y los otros, la obligación de cooperar, la responsabilidad
frente a las futuras generaciones, etc.
Así, el reconocimiento del «derecho al desarrollo» marcó un
hito importante en la teoría y práctica del desarrollo. En particular
porque ahí donde hay derechos, hay obligaciones. Y por tanto
exigibilidad de parte de quienes son los titulares del derecho frente
a los que tienen obligaciones concomitantes. ¿Quiénes tienen estas
obligaciones? En primer lugar, la comunidad internacional en su
conjunto, que debe garantizar condiciones que permitan el ejercicio
del derecho al desarrollo de parte de quienes lo reivindican, en

particular los llamados «países en vías de desarrollo», es decir,
la comunidad internacional que habitualmente se identifica con
el sistema de Naciones Unidas. En segundo lugar, los Estados
que ocupan posiciones de poder en las relaciones económicas,
políticas y culturales (en relación con estos se articulan dos tipos
de demandas: las que resultan de la responsabilidad histórica
que tienen en los procesos que han llevado a la configuración
de relaciones asimétricas de poder, las que son la explicación
última de la condición actual de atraso de numerosas sociedades,
particularmente de las que han sido afectadas por el colonialismo;
y las que corresponden a la condición actual de los «países
desarrollados», cuya prosperidad no es ajena a la condición
de atraso de los otros). En tercer lugar, y esto es más reciente,
algunos actores privados cuya actividad afecta la prosperidad y
los derechos de las sociedades por encima de las fronteras de los
Estados nacionales, es decir, las empresas transnacionales.
El «derecho al desarrollo», tal cual ha sido enunciado,
refuerza el proceso de crítica y reformulación de las relaciones
internacionales de poder tal como han sido entendidas durante
buena parte de la historia moderna. Frente a la visión «realista» de
las relaciones internaciones, que las entiende como resultado de la
mera fuerza entre los Estados, los instrumentos internacionales de
derechos humanos introducen criterios normativos que tienen que
ver con la dignidad de los individuos. En ese contexto, el «derecho
al desarrollo» avanza aún más: establece criterios normativos en el
ámbito de las relaciones económicas y políticas entre las naciones.
Si bien es cierto que esta perspectiva no ha terminado
de consolidarse y no cuenta aún con instrumentos claros de
exigibilidad, ahí está como argumento. Un ejemplo de ello es el
cariz que ha tomado en décadas recientes la discusión en torno a
la ayuda para el desarrollo. Aun cuando no son vinculantes, se
han sucedido declaraciones y compromisos que establecen flujos
de ayuda en función del Producto Bruto Interno (PBI) de los

países «donantes» (el famoso y hoy olvidado 0.7%); por otro lado,
sucesivas declaraciones han establecido las condiciones en las que
tales flujos de ayuda deben ejecutarse, reconociendo la soberanía
de los países receptores de ayuda. Es indudable que esta nueva
manera de ver el asunto de la ayuda al desarrollo es tributaria de
un enfoque de derechos y en particular del reconocimiento de un
derecho universal al desarrollo.
El gran problema pendiente, agravado en las décadas recientes
de desregulación generalizada, es la visión restrictiva del sistema
al interior del cual debe operar esta lógica de derechos. Su vigencia
se limita al ámbito político, al sistema de Naciones Unidas.
Prácticamente no incide en ninguno de los otros dos sistemas que
emergieron después de la Segunda Guerra Mundial: el sistema
financiero internacional (Fondo Monetario Internacional, Banco
Mundial y otros) y el sistema internacional de comercio (Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio –GATT– y otros).
Estos dos sistemas han sido hasta el presente ajenos a cualquier
consideración basada en derechos, al punto que Estados que eran
cuestionados o sancionados por el sistema de Naciones Unidas
continuaban siendo beneficiarios de trato preferencial financiero
o comercial (tal como sucedió con el Chile de Pinochet y con
numerosas dictaduras a lo largo y ancho del planeta).
Desde el final de la Guerra Fría (1989) a la fecha se pueden
distinguir claramente dos coyunturas en relación al reconocimiento
y vigencia de los derechos humanos. La primera, fuertemente
progresiva, llega hasta el inicio de la «guerra contra el terror»
(2001). La segunda, dominada por la mencionada guerra, ha sido
–y sigue siendo– una coyuntura más bien regresiva. Durante esa
corta «primavera de los derechos», la distensión facilitó que se
aceleren procesos que estaban trabados dando paso a declaraciones
y convenios sobre diversos aspectos específicos. Además, algunas
coincidencias ayudaron a acelerar también dichos avances, por
ejemplo el V Centenario del inicio de la colonización de América

(1992) y el Cincuentenario de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (1998). De igual modo, se aprobó justo en 1989
uno de los productos más relevantes en el campo de los derechos de
los pueblos indígenas, el Convenio 169 de la Organización Mundial
del Trabajo (OIT), ratificado apenas por veinte países. Asimismo
vale la pena mencionar también el informe sobre desarrollo humano
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Derechos humanos y desarrollo humano, publicado en el año 2000. En
dicho documento se «concibe a los derechos humanos como una
parte intrínseca del desarrollo, y al desarrollo como un medio para
hacer realidad los derechos humanos». La lógica de los derechos
incorpora así dos perspectivas fundamentales: la de los principios
de responsabilidad y justicia social en los procesos de desarrollo, y
la de una visión integral y sostenible (que le aporta a los derechos
vías concretas para su efectivización, respeto y vigencia). En ese
sentido, el primer capítulo del mencionado informe del PNUD,
redactado por Amartya Sen (premio nobel de economía de 1998),
ofrece un marco teórico para el encuentro de ambas perspectivas.
Encuentros y nuevas perspectivas

Más allá de los avatares políticos globales, la visión y ejercicio,
el «derecho al desarrollo» se ha ampliado y complejizado en
las últimas décadas. En particular con el reconocimiento de las
diferencias existentes en el mundo y la necesidad de políticas
diferenciales al respecto.
Un primer y decisivo encuentro tuvo lugar con las perspectivas
feministas y los enfoques de derechos y desarrollo que de ellas
derivan. Tanto en términos de instrumental de análisis como de
construcción de políticas y prácticas, el feminismo ha modificado
de manera sustantiva las visiones previas del desarrollo. La visión
feminista de los derechos y el desarrollo no solo ha llamado la
atención sobre las inequidades en términos de oportunidades,

activos e ingresos, ha sacado a la luz un ámbito decisivo de la vida
y el trabajo humano: la economía del cuidado. Con este término
la economía feminista se refiere a las actividades y prácticas
necesarias para la supervivencia cotidiana de las personas.
Actividades que pueden ser de autocuidado o cuidado de otras
personas, directas o indirectas, etc. Actividades que habitualmente
no son reconocidas como «trabajo» por el conjunto de la sociedad.
Incluir estas actividades no solo en la valoración cuantitativa de la
economía (PBI, por ejemplo) sino principalmente en la comprensión
de los procesos que englobamos bajo el término «economía», pone
en otros términos la discusión en torno al desarrollo. El simple
hecho de aceptar que la «economía del cuidado» es un ámbito que
debe estar sujeto a una lógica de derechos y obligaciones, implica
una auténtica revolución en los enfoques y en el instrumental
que habitualmente se utilizan para medir, planificar y evaluar el
desarrollo. La estrecha relación entre los derechos de las mujeres y
una comprensión holística del derecho al desarrollo está presente
tanto en la Declaración y Plataforma de Acción de la Conferencia
de Beijing (1995) como en las sucesivas conferencias de seguimiento
de dicho evento.
Paralelo al proceso anterior, se ha dado el encuentro entre el
enfoque de desarrollo basado en derechos y las propuestas inter/
multiculturales. Más allá de sus diferencias, estas propuestas
relevan la importancia de las diferentes identidades y las prácticas
sociales, económicas y políticas que de ellas dimanan. Desde una
óptica de derechos, lo que reclaman es el pleno reconocimiento de
estas diferencias no solo como una característica subjetiva, privada,
sino como formas de vida colectiva. Lo que la interculturalidad
pone al debate es la noción misma de desarrollo. Si bien el término
había sido motivo de disputas y reinterpretaciones múltiples, lo
cierto es que casi la totalidad de las versiones en uso se nutrían
de los supuestos básicos de la modernidad capitalista. ¿Por qué
habría de ser el modelo occidental, en cualquiera de sus versiones,

el marco obligatorio de referencia de los procesos de desarrollo en
curso o futuros? Más aún, ¿por qué asumir la noción misma de
desarrollo, entendido como crecimiento, complejización o lo que
sea? Las discusiones en este terreno siguen abiertas. El resultado
de las mismas ha sido, al menos, reconocer que el «derecho al
desarrollo» incluye el derecho a decidir qué se entiende y qué se
desea como «desarrollo» (incluyendo la posibilidad de no desearlo).
Sobre esta base, se acepta hoy que el contenido de cada uno de
los componentes del desarrollo, así como el contenido de cada uno
de los derechos, debe ser definido teniendo en cuenta los contextos
culturales. La FAO, por ejemplo, define el derecho a tener una
alimentación adecuada como el acceso garantizado a alimentos
en cantidad y calidad adecuadas para llevar una vida saludable.
«Adecuado» significa aquí, entre otras cosas, «culturalmente
aceptables» y «producidos en forma sostenible».
Pero no solo los productos que satisfacen el derecho han de ser
culturalmente aceptables, también los procedimientos han de tener
esas características. Es por ello que, desde una óptica de derechos,
se habla no solo de educación y salud interculturales sino también
de justicia intercultural.
Así como de los primigenios derechos económicos no es difícil
pasar a la idea de desarrollo como derecho, también desde los
derechos culturales es factible el tránsito al derecho que los pueblos
tienen al reconocimiento de la diversidad cultural. Que la respuesta
a esa diversidad sea la interculturalidad o el multiculturalismo
dependerá de la historia previa y los arreglos políticos vigentes
en cada sociedad.
Como resultado de los encuentros y diálogos previamente
reseñados de manera sucinta (con las perspectivas feministas e
interculturales), hoy tenemos una visión más rica del llamado
enfoque del desarrollo basado en derechos. Este enfoque hoy
incluye de manera explícita el reconocimiento y trato diferencial
de la diversidad. Así, a la diversidad cultural y por género se

suman las diversidades que resultan de las opciones sexuales, de
las capacidades especiales, de la edad, etc.
Al respecto de la perspectiva ambiental, si bien está presente
en declaraciones y tratados de derechos humanos desde hace
varias décadas, el diálogo entre ella y el enfoque aquí presentado
se ha intensificado recién en los años recientes, al punto que existe
la propuesta de una radical reformulación de la concepción de
los derechos por la vía del reconocimiento de los derechos de la
Naturaleza o «la Madre Tierra». Propuesta harto discutible, por
cierto, pero que revela la urgencia del asunto ambiental.
Una «caja de herramientas» alternativa

El enfoque del desarrollo basado en derechos no solo tiene
componentes normativos, también cuenta con una cada vez más
amplia «caja de herramientas»1. Y si bien la importancia de los
desarrollos normativos está fuera de duda, de lo que se trata
en la acción cotidiana es de garantizar que este enfoque haga la
diferencia. Y para eso son claves las herramientas. Así se tiene
que los derechos humanos dan el marco general de referencia,
estableciendo las atribuciones inviolables de los sujetos y las
restricciones infranqueables que deben tener los Estados frente
a los individuos en todos los terrenos, en otras palabras, lo que
los Estados no pueden ni deben hacer y lo que deben hacer. Cabe
recalcar en este punto que hay derechos «negativos», en tanto
protegen a las personas prohibiendo la intervención del Estado
o de terceros en determinados asuntos, y derechos «positivos»,
que estipulan lo que el Estado debe hacer o garantizar (educación,
salud, seguridad, tribunales imparciales, etc.). En ese sentido,
1
Todo esto está bastante bien recopilado y ordenado en una página web de Naciones
Unidas, en el portal de enfoque de desarrollo basado en derechos: hrbaportal.org
el enfoque del desarrollo basado en derechos comparte también

esta dualidad: incluye restricciones y garantías de acceso,
«productos» y «procedimientos».
En general, en el terreno de las políticas públicas y de los
procesos de desarrollo, el enfoque basado en derechos confronta
con las aproximaciones utilitaristas o «bienestaristas» (al menos
con las más simples). El utilitarismo asume como principio rector
el logro del máximo de felicidad (o bienestar o placer) para el
máximo de individuos posible. Le interesa lograr el mejor resultado
agregado. El problema es que ese resultado agregado habitualmente
prescinde de consideraciones acerca de la situación específica de
cada uno de los individuos cuya felicidad (o bienestar o placer)
ha sido incluida en la suma total, en particular de aquellos que no
caen dentro de ese «máximo posible» de individuos. Así tenemos
que el principio utilitarista suena muy económico y eficiente, pero
con posibles altos costos para los individuos menos favorecidos.
Un ejemplo clásico de esto es el de las prioridades en políticas
de salud. En el marco de una heterogeneidad muy grande y escasez
de recursos, hay que tomar opciones. Por ejemplo, entre invertir
en hemodiálisis (costosas en términos individuales, orientadas a
atender a personas de la tercera edad, etc.) o hacerlo en vacunas
para niños y niñas (relativamente baratas y enfocadas en las
generaciones futuras), el utilitarista no dudará en concentrar su
inversión en la segunda opción, pues en términos agregados se
lograrán resultados de bienestar más amplios y de largo plazo.
Desde un enfoque de derechos la decisión utilitarista es
moralmente mala y jurídicamente punible. Al sacrificar a algunos
en beneficio de muchos, el utilitarista pasa por encima de la
dignidad, el valor absoluto de todos y cada uno de los potenciales
beneficiarios de la política pública. Si hay restricciones estas no
pueden cargarse sobre un grupo de individuos sino que deberían
repartirse sobre el conjunto. Se está frente a personas y no a cosas,
donde todas tienen los mismos derechos, no debiéndose sumar
los derechos de mil contra los derechos de cien, pues hay que
garantizar el máximo posible de cobertura de los derechos de
todos y todas. Así, si hay un daño que va a generar la política,
este debe estar distribuido equitativamente entre todos los grupos
involucrados. Tal es la discusión de fondo que genera el enfoque
basado en derechos en el campo normativo.
Cabe recalcar que el enfoque de desarrollo basado en derechos
no niega la importancia del bienestar, simplemente cuestiona el
reduccionismo utilitarista al respecto. El bienestar entendido como
«calidad de vida» (o «buen vivir», noción que está presente no
solo en las culturas originarias sino también en Aristóteles) que
no prescinde de los bienes materiales sino que los vincula a fines
humanos, es un objetivo del desarrollo, como también lo es el nivel
de ejercicio de libertades que el individuo y la sociedad logran
como resultado de tal proceso.
Es por ello que este enfoque no es solo visión y normas. Es
también un conjunto de instrumentos que apuntan a garantizar
el logro de resultados que trascienden lo cuantitativo. A través de
herramientas propias para la planificación, ejecución y monitoreo
de políticas públicas y/o proyectos, el enfoque busca –en última
instancia– ampliar los márgenes de libertad de individuos y
comunidades, así como el asegurar el ejercicio de dicha libertad. De
allí la importancia que el enfoque le da a los procesos y al desarrollo
de las capacidades y habilidades de los individuos, en tanto tales
y en tanto miembros de colectivos o comunidades.
Así tenemos que este enfoque no solo es un gran marco,
o una especie de visión, sino que es también un conjunto de
herramientas específicas, útiles para el ciclo de un proyecto o de
una política pública. No es el caso pretender hacer en esta parte una
presentación apresurada y parcial de sus principales desarrollos.
Basta con señalar algunos de sus criterios fundamentales.
En primer lugar, la prioridad de los personas en todos y cada
uno de los momentos del proyecto o la política. Esto se suele
expresar de diversas maneras («apropiación», «empoderamiento»,

por ejemplo), concretizándose la noción de dignidad igual y
equivalente de todos los individuos. Prioridad que implica
protagonismo, es decir, capacidad de decisión. En ese sentido, en
una coyuntura en la cual los limitados espacios participativos se
debilitan, vale la pena recordar la definición más radical y completa
del derecho a la participación: tener la «voz decisiva».
En segundo lugar, el rol que se asigna en los procesos de
desarrollo a las capacidades y habilidades de las personas. Si se
entiende la capacidad como potencial para hacer algo y la habilidad
como la actualización de la capacidad, se entiende mejor por
qué Amartya Sen fusiona ambos términos en uno (capabilities, es
decir «capabilidades») para referirse a esta dimensión central del
desarrollo. En última instancia, de lo que se trata es de identificar,
promover y transformar capacidades latentes en habilidades
actuales. Ahora bien, para que las «capabilidades» sean efectivas
requieren encontrar oportunidades de realización en su entorno.
Si quien tiene determinada capacidad productiva, intelectual
o artística logra transformarla en habilidad práctica, pero no
encuentra las oportunidades para ejercerla (incluyendo los bienes
materiales necesarios), lo único que habrá incrementado es su nivel
de frustración.
Lo anterior lleva a un tercer aspecto del enfoque de derechos:
la relación necesaria entre los «logros de agencia» y los «logros de
bienestar», es decir, entre las condiciones subjetivas y las objetivas,
entre las «capabilidades» y los márgenes efectivos de libertad, por
un lado, y los arreglos institucionales y la canasta de oportunidades
y bienes disponibles, por otro.
Cabe recalcar que un enfoque basado en derechos busca que
los arreglos económicos y sociales, los procesos de desarrollo y
los procesos políticos, garanticen una ampliación del abanico de
oportunidades disponibles para la gente. Es por ello que la libertad,
noción compleja, debe jugar un rol normativo central en el curso
de las políticas y/o los proyectos de desarrollo, pues más allá de

elegir entre opciones preestablecidas, lo que se debe garantizar es
la libertad de decidir acerca del contenido de la decisión. Si bien
esto puede parecer muy abstracto, es un tema central en nuestra
sociedad. Así tenemos que previa a la decisión sobre si se acepta o
no un proyecto específico está la decisión en torno al modo de vida
que conlleva tal proyecto. Más aún, la decisión acerca de quién o
quiénes pueden decidir legítimamente acerca de tal asunto. Aquí
reside el trasfondo filosófico de la manida «consulta previa».
Otro factor importante a tomar en cuenta es que las
«capabilidades» no son solo individuales, sino sociales e histó-
ricas. Por un lado, se poseen en cuanto miembro activo de una
comunidad o grupo (en las décadas de crisis esto se vivió con
dramatismo: las posibilidades de supervivencia de las personas
dependían fuertemente del rango de las relaciones sociales de las
cuales podían disponer, lo que hoy está fuertemente asociado con
las posibilidades de «éxito» económico), mientras que, por otro
lado, son un arsenal acumulado de saberes, relaciones y recursos
que no siempre está a la vista, pero que está ahí como potencial
que se evoca en la memoria. Una manera coherente de entender
el desarrollo debería tomar muy en cuenta ambas dimensiones.
Explorarlas, en primer lugar, actualizarlas y vincularlas, luego. Así
tenemos que el fracaso de muchas políticas públicas y/o proyectos
tiene que ver con su total ignorancia de la historia previa de las
comunidades y las personas.
Todo lo anterior está fuertemente relacionado con los derechos
políticos y la democracia. Es decir, sobre los derechos que nos
permiten decidir acerca del bien común o, al menos, acerca de
la distribución adecuada de deberes y obligaciones, de bienes y
servicios, en función del proyecto de vida que cada una(o) quiera
sacar adelante. Y si bien el reconocimiento de la diversidad y el
pluralismo ciertamente complejiza las cosas, es inevitable a estas
alturas de la historia.
En 1981, Amartya Sen publicó su trabajo en torno a las ham-

brunas2, concluyendo que el impacto de estas dependía, más que
del impacto de los desastres (sequías, inundaciones o terremo-
tos), del arsenal de derechos que disponen las poblaciones para
enfrentarlas. En positivo podría hoy afirmarse que la consistencia
y sostenibilidad de los procesos de desarrollo dependen de los
derechos que las personas ejercen al interior de tales procesos. El
enfoque de derechos busca justamente garantizar esto.
2
Sen, Amartya. Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and Deprivation.
Oxford-New York: Clarendon Press-Oxford University Press, 1981.
Ordenamiento territorial: entre el entrampamiento
normativo y la reterritorialización del capital
Eduardo Ballón E. / Álvaro Campana O. /

Marisa Glave R.
1. Presentación
El territorio, entendido como el espacio articulado por las relaciones
sociales, económicas, políticas y culturales de las personas, aparece
como el ámbito deseable y más efectivo para la gestión del
desarrollo. Siendo dicho espacio una construcción social, como
resulta obvio, cambia en el tiempo tal como lo hacen los grupos
humanos que lo ocupan, transformándose permanentemente
y afectando al ambiente. En esa perspectiva, es también una
construcción de distintas políticas públicas que, inevitablemente,
expresan intereses diversos. El ordenamiento territorial, en esta
lógica, debe ser el proceso e instrumento democrático que permita
regular, política y técnicamente, dicho proceso.
Desde la aprobación de la Carta Europea de Ordenación del
Territorio de 1983, que la definió como «una disciplina científica,
una técnica administrativa y una política concebida como un
enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física del espacio
según un concepto rector»1, se buscó dar expresión geográfica a
las distintas políticas públicas sociales, económicas, culturales y
1
Consejo de Europa. Carta europea de ordenación del territorio. Torremolinos:
Consejo de Europa, 1983. Ver en:goo.gl/BGD58L
156 Ordenamiento territorial
ambientales, influyendo esta orientación en diversos países de

América Latina. En ese contexto, el Instituto de Investigación
de la Amazonía Peruana (IIAP), en el marco del Tratado de
Cooperación Amazónica, elaboró un manual de Zonificación
Ecológica Económica (ZEE)2 como un instrumento de ordenación
territorial, impulsando en los departamentos amazónicos –con
varias organizaciones de la cooperación internacional– procesos
en dicha dirección, desde la década del noventa.
A partir de ese momento, más claramente desde la transición a
la democracia y el inicio de la descentralización, el Ordenamiento
Territorial (OT) en nuestro país empezó a ser paulatinamente
entendido como una política de Estado y un instrumento de
planificación que integra las políticas económicas, sociales,
culturales y ambientales con una visión del territorio, buscando que
estas respondan mejor a los problemas, dinámicas y potencialidades
específicas del territorio. Un instrumento, así decía el discurso
oficial de inicios de siglo, que debía permitir orientar la ocupación
y el uso más adecuado del territorio sobre la base de sus propias
aptitudes y limitaciones, la preservación del ambiente, así como
el manejo racional de los recursos naturales y de la biodiversidad
en un proceso de negociación y concertación entre el Estado, las
organizaciones sociales y el sector privado3.
En el año 2002 el Gobierno inicia un nuevo intento descentra-
lizador. A la base de este estaba el esfuerzo por recuperar la legiti-
midad y la eficacia de un Estado exánime, afectado por la década
fujimorista, pero también por el agotamiento de su organización
político administrativa, basada en distintos sectores que interve-
nían cada vez más desordenada e ineficientemente en el territorio.
2
Comisión Nacional Permanente del Tratado de Cooperación Amazónica.
Manual de Zonificación Ecológica Económica para la Amazonía Peruana.Lima: Ministerio
de Relaciones Exteriores, 1998.
3
Azpur, Javier. Análisis de la legislación sobre planificación territorial en el Perú.
Lima: Grupo Propuesta Ciudadana - Revenue Watch Institute, 2011.
Las desigualdades sociales, la precariedad de la institucionalidad

–en particular en las zonas rurales–, la degradación de los suelos,
las grandes brechas entre territorios y el crecimiento desordenado
de los espacios urbanos, buscaron ser atendidas con una reforma
que estuvo plagada de distintas fallas de origen que tienen como
telón de fondo, hasta hoy día, la ausencia de la reforma del Esta-
do4.Desde su ley de bases (2002),la descentralización estableció la
importancia del territorio, cierto que con un sesgo ambiental, tanto
al definir en sus objetivos «el ordenamiento territorial y del entorno
ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo»5,
cuanto al precisar la importancia en su etapa preparatoria de la ley
de ordenamiento y demarcación territorial6.
Es así que los consensos de inicios de siglo sobre la importancia
y la necesidad de la descentralización, y el OT y la ZEE, rápidamente
se bloquearon. La descentralización, tras el fracaso del referéndum
de integración de regiones (2005), al extremo que la reforma es
interesadamente acusada de originar los altos niveles de corrupción
e ineficacia del Estado peruano (como si estos se hubieran iniciado
con aquella); mientras que el OT y la ZEE, ahogándose en la falta
de claridad de la normativa y del discurso gubernamental sobre
ambos instrumentos, lo que terminó alentando los temores y las
4
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), en un reciente
balance de la reforma, identifica entre esos vicios de raíz: sustentar la descentralización
en los antiguos departamentos, yuxtaponer tres diseños organizacionales distintos,
mantener sistemas administrativos restrictivos, un sistema de acreditación inoperante,
una transferencia acelerada de funciones sin recursos ni capacidades, un presupuesto
público con asignación inercial de recursos, un sistema de empleo público congelado,
ministerios sin autonomía ni articulación, además de la herencia de corrupción y débil
representatividad. Para mayor información al respecto, ver: ANGR. Los gobiernos
regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gestión pública regional.
Lima: ANGR, 2015.
5
Ley de Bases de la Descentralización, título II, capítulo III.
6
Ley de Bases de la Descentralización, título IX, capítulo II.
peores fantasías de los empresarios, en particular de aquellos

ligados a las industrias extractivas.
El siguiente artículo propone un doble esfuerzo: de un lado,
una rápida mirada a la vinculación entre ZEE y OT, y su situación
actual (en medio del tremendo desorden normativo y de visiones
contrapuestas del Estado); y de otro lado, más importante aún, la
constatación sobre cómo a lo largo de estos años, mientras a nivel de
leyes y políticas ambos instrumentos se encuentran entrampados y
avanzan muy lentamente, nuestros territorios han vivido cambios
enormes y redefiniciones de facto determinadas por el capital y las
inversiones. De ambas miradas extraemos algunas conclusiones
que quizá permitan avanzar en el OT que debe sernos útil para
organizar el desordenado despliegue de actividades en nuestro
territorio y así caminar a un desarrollo espacialmente equilibrado
y ambientalmente sostenible. Es decir, aquello que pretende la
Política 34 del Acuerdo Nacional sobre Ordenamiento y Gestión
Territorial, que adecuadamente entiende que «la tarea (ordenar el
territorio) y el método (gestionar dicho ordenamiento de manera
racional)»7, son procesos simultáneos que se retroalimentan y se
adecúan mutuamente.
2. La ZEE y el OT: un marco normativo plagado de

confusiones y desencuentros, y un avance limitado
La transición democrática de este siglo vino acompañada de
dos reformas institucionales: primero la descentralización y
segundo la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM), y
más ampliamente de la institucionalidad ambiental, las que se
vieron atravesadas durante largos años por el superciclo de los
precios altos de los commodities y la consolidación de un modelo
primario exportador, fuertemente asentado en las industrias
7
Secretaría Ejecutiva del Acuerdo Nacional. Política de Estado 33: Recursos hídricos.
Política de Estado 34: Ordenamiento y Gestión Territorial. Lima: Acuerdo Nacional, 2014.
extractivas, especialmente la minería y los hidrocarburos. En ese

marco se retomaron y se empezaron a desarrollar conceptual y
políticamente, aunque de manera parcial y muy desordenada,
los instrumentos de planificación del uso y gestión del territorio,
donde destacó desde un primer momento la ZEE
El antecedente más inmediato sobre uso y gestión del
territorio lo encontramos en la ley n° 26281, Ley Orgánica para
el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (1997),
cuyo objetivo fue el promover y regular el aprovechamiento de
los recursos naturales, renovables y no renovables. Dicha norma
menciona por primera vez la ZEE, otorgándole importancia
dentro del proceso de OT para evitar conflictos por superposición
de títulos y usos inapropiados del suelo. Esta norma estableció
que la ZEE del país se aprueba a propuesta de la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM) «como apoyo al ordenamiento
territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y
usos inapropiados y demás fines»8.
Ese año se dio también la Ley sobre Conservación y
Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, que
articula conservación y protección ambiental a OT, entendiéndose
desde ese momento al medioambiente como consustancial
al desarrollo y el crecimiento. El año 2001 se conformó la
Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental,
encargándole el proyecto de reglamento sobre ZEE, finalmente
aprobado el año 2004, que establece que la ZEE «es un proceso
dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas
de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la
evaluación de sus potencialidades y limitaciones, con criterios
físicos, biológicos, sociales, económicos y de cultura»9. En otras
palabras, un instrumento de diagnóstico.
8
Ley n° 26281. Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales. Artículo 11.
9
Decreto Supremo n° 087-2004-PCM.
Curiosamente, el mismo reglamento establece también que

la ZEE debe ser aprobada y que es de uso obligatorio como
instrumento de planificación y gestión del territorio, que debe ser
monitoreada, evaluada y actualizada. Como es obvio, la confusión
es grande: si es un diagnóstico, no hay qué monitorear porque no
contempla acciones y si la ZEE debe usarse obligatoriamente es
porque identifica usos definidos de un territorio, y no posibilidades,
tal como lo establece la norma10.
Simultáneamente, a partir del 2004, y con distintas motivaciones,
se generaron en el país diversas iniciativas para contar con políticas
que generen instituciones, normas e instrumentos de planificación
y gestión para lograr el OT11. Las mismas, marcadas por variados
intereses sobre el desarrollo, contienen elementos relacionados con
las denominadas políticas territoriales que buscan la equidad y el
desarrollo territorial, así como su sostenibilidad en términos de uso
del suelo, recursos naturales y cuidado ambiental. Era claro que
en muchos casos dichas iniciativas surgían como una búsqueda
de alternativas tras el desplazamiento del Estado como actor
principal del desarrollo, rol asumido por el mercado, la inversión
y, teóricamente, por los gobiernos descentralizados12.
El desarrollo de las políticas de OT estuvo entonces marcado
por estos intereses pero también por las inevitables tensiones
resultantes del carácter primario exportador del modelo impulsado
10
Un texto, aún inédito, que desarrolla una argumentación completa en esta
perspectiva, se encuentra en: Postigo de la Motta, William. Ordenamiento territorial:
entre la confusión y el estancamiento. Lima: sin fecha.
11
Sobre los hitos de dicho proceso, ver en este mismo libro: Lugón, Jimena.«La
zonificación ecológica económica: instrumento tecnopolítico para otro tipo de
desarrollo».En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy.
Hacia otro desarrollo. Lima: desco, 2015.
12
Remy, María Isabel. «Descentralización y gestión territorial en el Perú». En:
Bruno Revesz, ed. Miradas cruzadas: políticas públicas y desarrollo regional en el Perú.
Lima: Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) - Instituto de
Estudios Peruanos (IEP), 2013.
desde el Estado. En ese contexto se continuó con la implementación

de la ZEE como parte de la preocupación ambiental, teniendo
como marco institucional inicialmente al Consejo Nacional del
Ambiente (CONAM) y posteriormente al MIMAM. Como hemos
dicho líneas atrás, el proceso y el propio instrumento de la ZEE
están jalonados por una pretensión simultánea entre el diagnóstico
y la planificación y regulación, habiéndose convertido en condición
previa para la formulación de los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT), siendo estos últimos los que finalmente
permitirían tomar decisiones y regular el uso y ocupación del
territorio. Cabe recalcar sobre este punto que dicha condición
previa se trata de un caso único entre los países que usan la
herramienta del OT, lo que finalmente explicaría porque hasta la
fecha no contamos con ningún POT.
Además, no hay que olvidar que distintas políticas con
incidencia territorial destinadas a planificar, regular u «ordenar»
el territorio, desde diferentes sectores, han contribuido también a
generar confusión y a complejizar la posibilidad de ordenación,
dado el desorden normativo e institucional existente. Las políticas
de concesiones en manos del Ministerio de Energía y Minas (MEM),
acondicionamiento territorial a cargo del sector Vivienda, regulación
de tierras bajo responsabilidad del Ministerio de Agricultura o la
demarcación territorial –que también debe hacerse sobre la base
de un diagnóstico de dinámicas territoriales– responsabilidad de
la PCM, son algunos ejemplos de lo que sostenemos. A ello se
suma que los gobiernos descentralizados tienen funciones para
planificar y regular su territorio a través de otros instrumentos,
además de tener la función específica de formular, aprobar, ejecutar
y monitorear los planes y políticas de OT.
En este contexto, al inicio de su gestión, el Gobierno actual
planteó, como parte de la solución de los conflictos socioambientales
y por superposición de usos del territorio, la necesidad de una
ley de OT. Sus sucesivos virajes y los conflictos mineros a partir
del Proyecto Conga fueron cambiando su posición, cambio

alentado por las presiones de diversos sectores empresariales
que vinculaban la ZEE con supuestos sectores «antimineros»
instalados en los gobiernos descentralizados y en las distintas
movilizaciones para excluir la actividad minera, siendo esta una de
las causas principales que imposibilitarían seguir avanzando en la
conformación de dicha ley13. Detrás de esa preocupación estaría el
interés de distintos sectores del empresariado extractivo por evitar
cualquier instrumento que determine/controle usos del territorio,
afectando así su actividad.
Sea como fuere, en los últimos cinco años la ordenación
territorial ha avanzado muy poco en el país. Convertida la ZEE en
condición para los POT, postergados estos en las 14 regiones, que ya
los tienen concluidos y aprobados por el MINAM, tras exigírseles
nuevos estudios especializados y un diagnóstico integrado del
territorio como requisitos previos14, finalmente han sido totalmente
descartados como instrumentos de regulación del uso del suelo
por el Gobierno a través del artículo 22 de la ley n° 3023015 como
parte de la sucesión de medidas destinadas a facilitar y proteger
la inversión privada ante el fin del superciclo de los commodities.
13
Iberico, Jorge y Vera Tudela, Rafaela.«Proceso de ordenamiento territorial
Situación actual y recomendaciones». Revista Moneda, n.° 158. Lima: Banco Central de
Reserva del Perú, 2014, pp. 37-41.
14
Ministerio del Ambiente (MINAM). Guía Metodológica para la Elaboración de
los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial. Lima: MINAM,
2013. Resolución Ministerial n° 135-2013-MINAM.
15
La ley n° 30230, Ley que Establece Medidas Tributarias Simplificación de
Procedimientos y Permisos para la Promoción y Dinamización de las Inversiones en
el País, dice en su artículo 22: «El ordenamiento territorial es un proceso político y
técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible
del territorio, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones,
considerando criterios económicos, socioculturales, ambientales e institucionales (…).
Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos
ni exclusiones de uso».
Por esta situación algunos gobiernos regionales han optado por

poner en valor la información conseguida con su ZEE, institucio-
nalizándola a través de su reglamentación y transversalizándola
para su uso en la formulación de otros instrumentos de gestión,
así como en diversos dispositivos administrativos para regular
usos y ocupación del territorio en proyectos de infraestructura e
inversión pública y privada que deben pasar previamente por la
validación de la ZEE. Este ha sido el caso del Gobierno Regional
de San Martín, que posteriormente formuló su Política Territorial
Regional, considerada como un conjunto de directrices que esta-
blecen el marco de referencia para el desempeño de actividades
en el territorio en concordancia con las zonas establecidas por su
ZEE16. Otros gobiernos regionales también vienen desarrollando
su propia normativa e instrumentos para el ordenamiento y la
gestión de su territorio en la misma perspectiva, como el Gobierno
Regional de Piura a través de sus Lineamientos de Política para el
Ordenamiento Territorial, camino también seguido por la región
Lambayeque.
3. La vida sigue… los cambios en el territorio

impulsados por el capital y la inversión
Tras cinco años de disputa legal y normativa, no es mucho lo
avanzado. Simultáneamente el territorio nacional siguió viviendo
cambios profundos y desordenados determinados por la inversión,
las actividades y los usos que aquella condiciona, profundizándose
así brechas y desigualdades, afectando frecuentemente la
sostenibilidad futura de espacios, haciendo más urgente la
necesidad de avanzar en los instrumentos de ZEE y OT17.
16
Ordenanza Regional n° 015-2012-GRSM/CR. Ver en: goo.gl/GcWtZ3
17
Glave, Manuel. «Ordenamiento territorial y desarrollo en el Perú: Notas
conceptuales y balance de logros y limitaciones». En: Javier Escobal, Carmen Ponce,
Recordemos que nuestra era está marcada por el flujo global

y constante de personas, bienes, información y capitales, que
reconfiguran las identidades y las agendas socialmente relevantes,
imponiendo regulaciones globales que limitan el ámbito de decisión
política y gubernamental de los países. Y si bien dichas tendencias
son condicionadas por el mercado global, también son producto
de acciones nacionales y locales en los territorios. En ese sentido,
el Perú no es ajeno a ese proceso. En los últimos veinte años se han
registrado importantes cambios en el espacio nacional marcados por
la liberalización de la economía y la entrada al mercado global, así
como consecuencia de la asignación de competencias a gobiernos
regionales y locales.
Al ser los territorios espacios producidos socialmente a través
de los conflictos y consensos entre los actores que los habitan,
e influenciados estos por los pulsos globales y locales, mirar la
reconfiguración del territorio en estos años es imperativo. Como
muestra de ese proceso, veamos rápidamente cuatro campos: (i) el
impacto de las industrias extractivas; (ii) los cambios en la tierra
agrícola; (iii) los avances de la urbanización y la integración vial; y
(iv) el impacto de los procesos de integración sudamericana.
a. El impacto de las industrias extractivas en el territorio
Somos un país megadiverso con potencialidades para desarrollar

una gran variedad de actividades económicas. Sin embargo, la
presencia de recursos naturales no renovables, específicamente
minerales e hidrocarburos, y su demanda en el mercado inter-
nacional, determinaron que nuestra economía sea preponderan-
temente extractiva. Así tenemos que en un país distante de una
buena gobernanza de recursos naturales y con un Estado acostum-
brado a vivir de la renta extractiva, se promueve la inversión de
Gerardo Damonte y Manuel Glave, eds. Recursos naturales y desarrollo rural. Lima:
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2012.
forma poco regulada y sin planificación, reconfigurando muchos

de nuestros territorios.
Con los cambios normativos de los años 90, para promover
la inversión privada en la extracción de recursos naturales no
renovables, se implementó un sistema de entrega de concesiones
mineras que nos llevó a pasar de 2.3 millones de hectáreas
concesionadas por medio de 7 mil títulos en el año 1991, a 25.9
millones de ha en casi 60 mil concesiones, el 2014. Dicho impacto
varía territorialmente: Moquegua registra más del 70% de su
territorio concesionado, mientras que Apurímac y La Libertad
el 60%. En el caso de las concesiones petroleras, 64 bloques de
hidrocarburos incluyen más del 70% de la Amazonía, 11 bloques
involucran áreas protegidas, 17 a reservas de pueblos indígenas en
aislamiento voluntario y 58 se instalan en tierras donde los pueblos
indígenas poseen títulos de propiedad18.
En los mapas siguientes se observa que el área concesionada
para minería se superpone a la de comunidades campesinas y que
gran parte del área de concesiones petroleras lo hace con aquellas
destinadas a la conservación ambiental y reserva natural. Y si bien
no toda concesión llega al nivel de exploración y explotación, la
situación no deja de ser preocupante y potencialmente explosiva.
A lo largo de nuestra historia, las tierras concesionadas en la
Sierra y en la Amazonía no fueron territorios de especial interés
para el capital. El interés aparece con la irrupción de las empresas
extractivas articuladas con el Estado, desconociendo los sistemas de
producción precedentes y las formas de gobernanza local, abriendo
paso a negociaciones directas, debilitando las estructuras de poder
local, poniendo en una encrucijada a los actores locales que se debaten
entre vender las tierras o resistirse mediante movilizaciones sociales.
18
Bebbington, Anthony. Industrias extractivas: conflictos sociales y dinámicas
institucionales en la región andina. Lima: IEP- Centro Peruano de Estudios Sociales
(CEPES) - Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2013.
Mapa n° 1 166
Ordenamiento territorial
Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).

Así, en octubre del 2015 se reportaron 211 conflictos, de los

cuales el 68.7% son de carácter socioambiental en zonas mineras
o petroleras19. Dicha conflictividad da cuenta de los límites del
modelo extractivista tanto como de la ausencia de una verdadera
gobernanza de los recursos naturales, lo que permite concluir que de
no modificarse las políticas públicas destinadas a evaluar, fiscalizar
y gravar a las industrias extractivas, aquella no disminuirá.
En la configuración del territorio nacional, paralelamente a las
concesiones mineras, se ha desarrollado de manera alarmante la
minería ilegal e informal. Al ser estas actividades no autorizadas,
carecen de estadísticas oficiales. Sin embargo, un estudio del año
200720 estimaba en 60 000 las familias directa o indirectamente
involucradas en ellas y en 300 000 las directa o indirectamente
dependientes de aquellas. El MINAM, por su parte, ha reportado
que tan solo en Madre de Dios se estarían perdiendo 150 mil ha
de bosque por dichas actividades. El proceso de formalización
impulsado por el Gobierno desde el 2012 lamentablemente apenas
avanza, pues como señala la Defensoría del Pueblo, hasta abril
del 2014 solo 16 de las 58 835 declaraciones de compromisos que
se encontraban vigentes en el Registro Nacional de Declaración
de Compromisos del MEM acreditaron el cumplimiento de la
autorización de inicio/reinicio de actividades de exploración,
explotación y/o beneficio de minerales, último paso del proceso
de formalización, beneficiándose con ello a apenas 631 mineros
informales21.
19
Defensoría del Pueblo. Reporte de Conflictos Sociales No. 140. Lima: Defensoría
del Pueblo, 2015.
20
Medina, Guillermo; Arévalo, Jorge y Quea, Felipe. Estudio de investigación de
la minería ilegal en el Perú: repercusión para el sector minero y el país. Arequipa: Instituto
de Ingenieros de Minas del Perú, 2007. Ver en: goo.gl/VotovJ
21
Defensoría del Pueblo. Informe 176. Balance de la gestión estatal frente a la minería
ilegal e informal en el Perú 2012-2014. Lima: Defensoría del Pueblo, 2014. Ver también:
«Solo 631 mineros informales han accedido a la formalización». El Comercio, Lima, 19
de diciembre del 2014. En: goo.gl/k9FgCg
b. Los cambios en la tierra agrícola y la agroexportación
El censo agrario del 2012 refleja los importantes cambios que

se han producido en el territorio agropecuario, destacando el
aumento creciente de la fragmentación de la tierra y el minifundio,
así como la concentración de tierras en un reducido grupo de
grandes propietarios. El cuadro siguiente muestra los cambios en
la propiedad contrastando los censos de 1960 (antes de la reforma
agraria), 1994 (después del proceso posreforma) y el del 2012 (tras
la liberalización de los mercados de tierra).
Los datos recogidos dan cuenta, por lo menos, de cuatro
procesos: (i) el gran crecimiento de la frontera agropecuaria;
(ii) el incremento del área agrícola en predios de 5 y 10 ha entre
1960 y 1994, pero su estancamiento en el 2012; (iii) el retroceso de
la concentración de tierras entre 1960 y 1994, y una reconcentración
hacia el 2012, con una variación de 15.3 en las propiedades mayores
a las 2500 ha; (iv) el incremento del minifundio.
Sobre la concentración de tierras, la mayor aglutinación se
produce en la costa peruana por la presencia de las empresas
azucareras y por los nuevos proyectos de irrigación promovidos
por el Estado, mientras que en segundo lugar está la Selva, donde
las áreas de concentración se articulan alrededor de los proyectos
de palma aceitera y piñón para biocombustible.
Como resulta obvio, todas esas dinámicas impactan en el
territorio, así como también lo hacen las obras de irrigación, las
que generan grandes cambios en las ciudades cercanas y distintos
procesos demográficos.
Cuadro n° 1
Cambios en la propiedad de la tierra: 1960-1994-2012
%/ %/ Variación %/ Variación Variación

Unidad/ha 1960 1994 2012
Total Total 1960 Total 1960 1994
Menos de 5 ha 802 026 30.9 1 541 125 32.56 0.9 1 806 440 22.84 1.3 0.2
5-19.9 ha 483 994 18.64 1 766 974 37.34 2.7 1 748 599 22.11 2.6 0
20-99.9 ha 279 615 10.77 971 218 20.52 2.5 1 230 070 15.55 3.4 0.3
100-499.9 ha 257 123 9.9 245 402 5.19 0 557 999 7.05 1.2 1.3
500-999.9 ha 109 907 4.23 44 437 0.94 -0.6 238 085 3.01 1.2 4.4
Eduardo Ballón E. / Álvaro Campana O. / Marisa Glave R.
1000-2499 ha 132 264 5.1 45 261 0.96 -0.7 412 250 5.21 2.1 8
2500 a más ha 530 993 20.45 117 695 2.49 -0.8 1 916 020 24.22 2.6 15.3
TOTAL 2 595 922 100 4 732 472 100 0.8 7 909 463 100 2.0 0.7
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) - Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO).
169
c. La urbanización y la integración vial
El proceso de urbanización a escala global avanza de manera

acelerada. En el Perú, según cifras del último censo del Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el 2007, de los 27
412 857 habitantes, el 76% es urbano y el 24% rural. Sin embargo,
si utilizamos el concepto de «ciudad»22 propuesto por el Banco
Mundial, tenemos que en el Perú el 40% de sus habitantes aún
viven en condiciones de ruralidad. Si excluimos de la medición a
Lima Metropolitana, tal como propone María Isabel Remy, pues
su concentración poblacional y densidad tienden a distorsionar
el análisis, solo el 45% de las y los peruanos viven en ciudades
con más de 20 mil habitantes, mientras el 55% restante lo hace en
aglomeraciones diversas con altos signos de ruralidad23.
Al respecto, también es importante señalar que en el Perú, ocho
años atrás (2007), solo existían 20 ciudades que superaban los
100 mil habitantes, las cuales compartían una característica en
común: su cercanía a la red vial nacional. La única excepción de
ciudad de rango medio (más de 100 mil habitantes) fuera de la
red vial nacional era Iquitos, en Loreto, que se conecta con una
red fluvial navegable y por vía aérea. Así tenemos que el poder
centralista de Lima se basó en la ausencia de territorios mayores
a los departamentos (regiones) con autonomía y a la débil inte-
gración vial.
22
El Banco Mundial sostiene que deben ser considerados centros urbanos aquellos
que están conformados por al menos 20 mil habitantes, en tanto que las aglomeraciones
menores siguen fuertemente marcadas por condiciones de ruralidad, tales como
actividades que se desarrollan sobre recursos territorialmente localizados, condición
que incide en un bajo índice de densidad. Al respecto ver: Banco Mundial. Beyond the
City: The rural contribution to development. Washington D.C.: Banco Mundial, 2005.
23
Remy, María Isabel. Reflexiones sobre lo rural (y lo urbano) en el Perú. En: José
Canziani y Alexander Schejtman, eds. Ciudades intermedias y desarrollo territorial. Lima:
Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) - Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural (RIMISP), 2013.
En el pasado reciente existía una limitada red de carreteras que

buscaban su conexión con Lima antes que potenciar dinámicas
territoriales alternativas. Sin embargo, desde fines de los 90, hasta
el día de hoy, junto a la aceleración de la urbanización, se ha
incrementado la inversión estatal en vías de comunicación. Así, en
los últimos cinco años la inversión pública en dicho sector, desde los
tres niveles de gobierno, representa el 25% del total de inversiones,
superando los 33 mil millones de soles (62.4% del gobierno
nacional, 19.3% de las regiones y 18.2% de las municipalidades).
Mapa n° 2
Fuente: INEI. Censo 2007. Vías Nacionales y Departamentales. Ministerio de Transportes y

Comunicaciones (MTC). Elaboración: María Isabel Remy.
Esa inversión, a pesar de mantener el eje articulador del sistema

urbano alrededor de Lima y Callao, ha generado el desarrollo de
otras ciudades como núcleos gravitantes, tales como Chimbote,
Chiclayo, Trujillo y Piura en el Norte, así como Arequipa y Cusco
en el Sur. No obstante, si analizamos el mapa que combina la red
vial y el sistema urbano, se desprende la desconexión que hay en
los Andes, el tamaño más reducido de sus ciudades y la dispersión
en la Amazonía de ciudades intermedias que parecen desligadas
de las áreas rurales y ciudades menores. En cualquier caso, la
desordenada urbanización del país continuará su curso: para el 2021
se estima que nuestro débil sistema de ciudades tendrá 1 metrópoli
nacional (mayor a 8 000 000), 4 metrópolis macrorregionales
(entre 500 000 - 1 500 000 habitantes), 11 ciudades intermedias
regionales (entre 200 000 y 499 999 habitantes), 12 ciudades
intermedias subregionales (entre 100 000 - 199 999 habitantes), 14
ciudades intermedias menores (entre 50 000 - 99 999 habitantes)
y 49 ciudades entre 20 000 y 49 999 habitantes, generándose así
nuevas articulaciones entre los distintos espacios. No está demás
señalar que ese crecimiento es sumamente desordenado y carente
de planificación urbana.
Adicionalmente, en los últimos años desde el Estado se
apuesta también a la condición de puerto del país, aprovechando
las inversiones realizadas previstas por 2250 millones de dólares
en los próximos años, donde los seis puertos que hoy concentran
la carga portuaria (Callao, Matarani, Salaverry, Paita, Pisco e Ilo),
impactarán aún más en sus propios espacios y en los territorios
circundantes, como también puede ocurrir con los puertos fluviales
de Iquitos, Yurimaguas y Madre de Dios.
En conclusión, es indudable que nuestra logística e infraes-
tructura comunicativa están relacionadas con el sistema de ciu-
dades, con una clara centralidad en la Metrópoli y en las ciudades
intermedias.
d. El proceso de integración suramericana

y su impacto territorial
El desarrollo del territorio involucra a diversos actores que

trascienden a los político-administrativos que gobiernan el país.
La idea de territorio como demarcación jurídica no refleja el
dinamismo al interior ni el flujo de relaciones que lo atraviesan y lo
conectan con otros territorios que sobrepasan la dimensión local y
nacional. Así, resulta fundamental pensarlos como «subespacios»
interrelacionados, articulados y superpuestos dentro de un sistema
espacial global que, al articularse en grandes bloques, compuestos
por un mosaico de territorios con intereses y tensiones diversas,
crean subsistemas regionales.
En América Latina se desarrollan distintos procesos de
articulación regional no necesariamente sinérgicos y eventualmente
contrapuestos. En el país nos encontramos en medio de dos
proyectos territoriales: uno pensado en relación con Estados
Unidos, que privilegia el espacio del Pacífico, y otro de conexión
continental interoceánica, del Atlántico al Pacífico, en articulación
con un bloque emergente de la economía mundial, el Asia24. Es por
este contexto que el país necesita una estrategia de articulación
suramericana que priorice los intereses nacionales, con desarrollo
sostenible e inclusión, exigiéndosenos para ello analizar nuestro
rol dentro del sistema global.
Más allá de esa necesidad, hay que reconocer el impacto que ya
tiene y seguirá teniendo en los próximos años la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA),
que busca potenciar la articulación del territorio suramericano,
logrando un flujo entre el Pacífico y el Atlántico, priorizando las
relaciones entre Suramérica y Asia. En esa dirección, en los últimos
años ya están en curso un número importante de obras, además
24
Sobre el particular, ver: Dammert, Manuel. Perú integral bicentenario. Civilización,
territorio, nación, república. Lima: Gráfica Editora Don Bosco S.A., 2014.
de las carreteras interoceánicas que involucran extensas áreas de

nuestro territorio (vgr. Autopista del Sol, eje vial Paita-Tarapoto-
Yurimaguas, etc.) y que influyen/determinan/cambian usos y
actividades.
4. A manera de conclusión
A todas luces es evidente que las urgencias de ordenamiento
territorial en el país no han estado acompañadas por avances
significativos en su aplicación, no obstante los diversos y
desarticulados instrumentos contemplados por una normativa
profusa y fuertemente sectorializada. En esa dinámica, agudizada
tanto por la presión de diversos sectores vinculados a la minería y
los hidrocarburos –interesados en tener el menor número posible
de regulaciones sobre sus actividades–, como por la competencia
entre los distintos sectores por mantener sus respectivas rectorías,
el país ha perdido tiempo valioso.
Mientras tanto, como parte de la vida misma, el capital y la gran
inversión pública y privada han continuado su curso, imponiendo
nuevos y dramáticos cambios en nuestro territorio que profundizan
y consolidan brechas históricas, incrementan la desigualdad social
y debilitan la sostenibilidad ambiental. Concluido el superciclo de
los precios altos de los commodities, que sin duda fue un acelerador
del camino recorrido, y próximos a un nuevo proceso electoral,
conviene preguntarse desde el sentido común por los pasos
mínimos que debieran comprometernos a todos sobre este tema.
Entendiendo que la Política 34 del Acuerdo Nacional supone
la aceptación de distintos actores (Gobierno, partidos políticos,
organizaciones de la sociedad civil, organizaciones empresariales
y expertos), de la necesidad y urgencia de la ordenación territorial
en el país, es clara la necesidad de avanzar en el POT.
De allí que para tener en los gobiernos regionales y locales
un instrumento de planificación territorial a la brevedad,
compartiendo la recomendación de distintos especialistas25,

consideramos indispensable transformar la ZEE y los distintos
estudios contemplados en el marco normativo actual en insumos
complementarios mas no en requisitos previos para una política de
ordenamiento. En los casos en que se ha avanzado en ese camino,
la información producida debe servir como insumo, mientras que
en los otros casos, el POT se debe basar en diagnósticos territoriales
rápidos.
De igual modo, se debe ordenar el confuso y profuso
marco normativo vigente, precisando los alcances y límites
de los distintos instrumentos en relación al desarrollo de las
actividades económicas, delimitando exactamente las rectorías que
corresponden a los distintos sectores nacionales y ligando estas
a un marco adecuado de gobernanza de los recursos naturales,
pero también a la indispensable articulación y coordinación
intergubernamental en materias tan sensibles como las concesiones
mineras e hidrocarburíferas, o la definición de los alcances de los
grandes megaproyectos públicos y su impacto en los territorios.
La Política 34 del Acuerdo Nacional articula entre sus
preocupaciones varios elementos centrales que pueden ayudar
en esta perspectiva: (i) el establecimiento de un sistema nacional
de ordenamiento y gestión territorial que permita armonizar
instrumentos técnicos, normativos, coordinar las políticas
nacionales, sectoriales, los planes regionales y locales de desarrollo
concertado y de ordenamiento territorial; (ii) la regulación e
impulso de un proceso planificado de ordenamiento territorial
multiescala, intersectorial, intergubernamental, participativo,
como una herramienta para la gestión integrada del territorio;
(iii) la consolidación de una división político-administrativa
a partir de la conformación de regiones y la conclusión de la
25
Postigo de la Motta, William. Ordenamiento territorial: entre la confusión y el
estancamiento. Lima: sin fecha.
demarcación de los distritos y provincias del país; (iv) la instalación

de un sistema de información territorial integral articulado desde
las entidades públicas y accesible a la ciudadanía para obtener
una visión global del territorio, sus relaciones, conectividad,
funcionalidad y dinámicas, que permita la adecuada toma de
decisiones públicas y privadas; entre otros.
Finalmente, es necesario, y quizá sea lo más difícil aún, definir si
el OT asigna usos y exclusiones de usos. Nosotros creemos que sí,
pero para que ello sea posible es necesario concentrar la autoridad
técnica en materia de planificación territorial en una sola entidad
de gobierno.
La zonificación ecológica económica: instrumento
tecnopolítico para otro tipo de desarrollo*
Jimena Lugon S.
Introducción
El inicio del sigo XXI trajo cambios importantes en la manera
en cómo se organiza el Estado en el Perú. El país pasó por dos
procesos de reforma, una descentralista y otra ambiental, en un
contexto de crecimiento económico (basado en el superciclo de
precios de las materias primas) y de aumento de los conflictos
socioambientales. Al mismo tiempo surgió el interés, tanto
en ámbitos gubernamentales como de la sociedad civil, en la
Zonificación Ecológica Económica (ZEE) y el Ordenamiento
Territorial (OT) como herramientas que permitan un mejor uso
del territorio y un aprovechamiento equilibrado de los recursos
naturales.
Actualmente la ZEE es el instrumento más utilizado en los
procesos de OT en el Perú. Al integrar diversos aspectos de la
realidad (ecológicos y socioeconómicos), se convierte en una
herramienta clave para la búsqueda de un desarrollo que se aleje
de la visión hegemónica centrada en la lógica del crecimiento y
que considere aspectos fundamentales como el social, cultural y
ambiental. En ese sentido, el presente artículo busca discutir de
*
La autora agradece la revisión y comentarios hechos por Alexis Patiño-Patroni
al presente artículo.
180 La zonificación ecológica económica
qué manera la ZEE puede contribuir a otro tipo de desarrollo que

supere el reduccionismo economicista que caracteriza al modelo
peruano de las últimas décadas. El artículo inicia con un recuento
de los principales acontecimientos ocurridos en el Perú desde el
comienzo del presente siglo relacionados con la reforma político
institucional y su contexto. Seguidamente, se expone el marco
normativo de la ZEE y la OT en el Perú y el estado actual de la
ZEE en las regiones. A continuación, se presenta un resumen de
los principales resultados de una investigación exploratoria de
carácter comparativo realizada en torno a la implementación de
la ZEE en dos gobiernos subnacionales: la región San Martín en
el Perú y el Estado de Acre en Brasil1. Por último, los comentarios
finales resaltan las posibilidades que ofrece la ZEE de cara a las
problemáticas señaladas.
Reforma descentralista y ambiental en el Perú:

entre el crecimiento económico y la conflictividad social
Luego de la caída del régimen fujimorista el año 2000, el

gobierno de transición inició una serie de reformas políticas e
institucionales, siendo la descentralización una de las principales.
Así, en el año 2002 se realizaron las primeras elecciones para
gobiernos regionales y locales, instalándose en enero del 2003.
A partir de entonces se emprendió un proceso de transferencias
de responsabilidades y funciones a los nuevos gobiernos
subnacionales que continúa inconcluso hasta la actualidad. Pese
a las dificultades encontradas, la descentralización significó un
cambio importante en la manera en cómo se organiza el Estado
peruano, históricamente centralizado en la capital. Los gobiernos
1
Investigación realizada como base para la disertación presentada en agosto
del 2015 para la obtención del grado de maestría en Prácticas en Desarrollo Sostenible
de la Universidad Federal Rural de Rio de Janeiro (Brasil).
Jimena Lugon S. 181
regionales creados recibieron, entre otras, la tarea de elaborar e

implementar planes y políticas en materia ambiental y de OT en
sus jurisdicciones2, función compartida por los tres niveles de
gobierno.
Este período coincidió con un ciclo de bonanza en la economía
peruana como resultado del superciclo de precios de las materias
primas (minerales e hidrocarburos), principal fuente de ingresos
del país. Gracias a ello, los gobiernos regionales recibieron cada
vez más recursos provenientes del canon, porcentaje de los
impuestos recaudados por la actividad extractiva, convirtiéndose
estas transferencias en la principal fuente de financiamiento de
inversiones de las regiones3.
Paralelamente, el año 2008 fue creado el Ministerio del
Ambiente (MINAM), con la finalidad de facilitar la implementación
del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, siendo
uno de los asuntos en discusión el fortalecimiento institucional
de la gestión ambiental4 (anteriormente el ente rector de dicha
política en el Perú era el Consejo Nacional del Ambiente
–CONAM–, el cual terminó siendo absorbido por el MINAM). El
Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del MINAM5,
2
Ley nº 27867. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Artículo 53º. Promulgada
el 16 de noviembre del 2002.
3
«Las transferencias por la presencia de actividad minera a las regiones pasaron
de US$ 27 millones en el 2001 a US$ 1719 millones en el 2007, US$ 1479 millones en el
2008, US$ 1145 millones en el 2009 y US$ 1150 millones en el 2010. Las transferencias
por la explotación de hidrocarburos a las regiones pasaron de US$ 100 millones en el
2001 a US$ 440 millones en el 2009». Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Transparencia
presupuestal en los Gobiernos Regionales del Perú. Lima: GPC, 2011.
4
Decreto Legislativo n° 1013 que aprueba la ley de creación, organización
y funciones del Ministerio del Ambiente (MINAM), de mayo del 2008. Entre las
funciones específicas del MINAM se definió la de establecer la política, los criterios, las
herramientas y los procedimientos de carácter general para el ordenamiento territorial
nacional, en coordinación con las entidades correspondientes, y conducir su proceso
(artículo n° 7).
5
Decreto Supremo n° 007-2008-MINAM.
aprobado en diciembre del mismo año, creó la Dirección General

de Ordenamiento Territorial (DGOT) como órgano de línea
del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos
Naturales. La DGOT asumió todas las funciones relacionadas
con el OT y la ZEE, entre otras tareas como: formular la política,
planes, lineamientos y normas de carácter nacional para el OT;
conducir, asesorar y evaluar los procesos de OT; y conducir y
orientar los procesos de ZEE, así como la elaboración de estudios
especializados.
A lo largo de este proceso, y relacionado con estas transforma-
ciones, se produjo un aumento de los conflictos socioambientales
vinculados a la expansión de las industrias extractivas, tal como
lo revelan los reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo.
Los principales conflictos de los últimos años (Tambogrande el
2002, Majaz y Bagua el 2009, Conga el 2012 y los recientes casos
de Tía María y Las Bambas durante este 2015) tienen su origen
en legítimas protestas sociales organizadas en torno a diversas
preocupaciones como el riesgo de contaminación ambiental, la
defensa del uso ancestral del territorio, las transformaciones tan-
to en el paisaje natural como en las dinámicas socioeconómicas
rurales y urbanas, entre otras, así como por el estilo unilateral del
gobierno central y las empresas privadas de tomar las decisiones
sobre la implementación de los proyectos extractivos, para lo que
recurrentemente se despliega una represión desmedida, junto con
la lamentable pérdida de vidas humanas. En otras palabras, la
conflictividad va más allá de una mera pugna por recursos, siendo
también la expresión de una demanda política de la ciudadanía
por una mayor intervención en la toma de decisiones que afectan
radicalmente sus territorios y sus formas de vida.
En este contexto, la ZEE y el OT adquieren un papel central.
Tal como afirma Manuel Glave:
La combinación de un ritmo acelerado de inversión y crecimiento durante
la última década, junto con lo que parecen ser irreversibles consecuencias
Jimena Lugon S. 183
del calentamiento global, (…) ha generado una serie de movilizaciones

sociales por el acceso y control de recursos naturales y ha hecho cada
vez más urgente la necesidad de avanzar en la implementación de los
instrumentos de zonificación y ordenamiento territorial6.
En ese sentido, en enero del 2014, y luego de varios meses de

debate, se aprobó la política 34 de ordenamiento y gestión territorial
del Acuerdo Nacional, con el compromiso de «impulsar un proceso
estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión
territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio
nacional, en un contexto de paz»7.
Marco normativo y estado de la ZEE en el Perú

La ZEE está definida como:
Un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en
la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos,
biológicos, sociales, económicos y culturales. Una vez aprobada, la ZEE
se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso sostenible
de un territorio y de sus recursos naturales8.
Desde que la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible

de los Recursos Naturales9 introduce en 1997 la ZEE como una
6
Glave, Manuel. «Ordenamiento territorial y desarrollo en el Perú: Notas
conceptuales y balance de logros y limitaciones». En: Javier Escobal, Carmen Ponce,
Gerardo Damonte y Manuel Glave, eds. Recursos naturales y desarrollo rural. Lima:
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2012.
7
Acuerdo Nacional. Política de Estado 34: Ordenamiento y gestión territorial.
Ver en: acuerdonacional.pe
8
Decreto Supremo nº 087-2004-PCM. Reglamento de Zonificación Ecológica
Económica.
9
Ley n° 26821, artículo 11: «La ZEE se aprueba (…) como apoyo al ordenamiento
territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados
(…). Dicha zonificación se realiza en base a áreas prioritarias, conciliando los intereses
herramienta de gestión, se han promulgado una serie de documen-

tos normativos y metodológicos que sustentan dicho proceso. En
el gráfico nº 1 se muestran los principales documentos al respecto.
Entre los documentos más recientes elaborados por el
MINAM acerca de la ZEE y el OT destaca la Guía Metodológica
para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para
el Ordenamiento Territorial10. Dicha guía establece la necesidad
de elaborar una serie de estudios especializados11, así como un
diagnóstico integrado del territorio, como pasos previos a la
elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), tal como
se muestra en el siguiente cuadro.
Cuadro n° 1
Instrumentos técnicos sustentatorios para el OT
I. Zonificación Ecológica Económica (ZEE)
II. Estudios Especializados (EE)
Estudio de dinámica económica regional.

Estudio de normativas y políticas con incidencia territorial.
Estudio de evaluación de riesgo de desastres y vulnerabilidad al cambio climático.
Estudio de servicios ecosistémicos.
Estudio de análisis de los cambios de la cobertura y uso de la tierra.
Estudio de análisis de capacidad institucional.
Estudio de ecosistemas y hábitat marino costero.
III. Diagnóstico Integrado del Territorio (DIT)
IV. Plan de Ordenamiento Territorial (POT)
nacionales de conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible

de los recursos naturales».
10
Resolución Ministerial n° 135-2013-MINAM.
11
Instrumentos técnicos de carácter estratégico que permiten conocer el rol, las
dinámicas territoriales y la relación de la sociedad con su medio natural, teniendo
como base la información generada en la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE).
Gráfico n° 1: Línea de tiempo de la ZEE y el OT en el Perú
Jimena Lugon S.
1997 2001 2002 2004 2005 2006a 2006b 2008 2009 2010 2013
185
Si bien esta proliferación de documentos puede ser entendida

como una búsqueda de refinamiento del proceso de OT, también
puede interpretarse como un intento de generar trabas a los procesos
regionales, sea por razones técnicas (donde las ZEE avanzan a un
paso más acelerado que el deseado por el gobierno central, siendo
que todo documento debe pasar por la validación del MINAM,
estando en duda la capacidad de la DGOT para procesar todos
estos estudios) o políticas (donde los resultados de ZEE regionales
se oponen a intereses políticos y económicos, con el ejemplo
paradigmático de la ZEE de Cajamarca y el conflicto de Conga).
Así, en sectores distintos al ambiental se advierte una postura
negativa frente a la implementación de la ZEE. Tomemos, por
ejemplo, el caso del llamado «paquete de dinamización de las
inversiones» (ley n° 30230 de julio del 2014), donde se incluye un
artículo referente al OT, el cual, luego de recoger la definición de
OT establecida en la normativa nacional, dispone que:
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial es aprobada mediante
Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros
y con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Ni la Zonificación
Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos ni
exclusiones de uso12.
Esta referencia explícita a la ZEE en una ley de naturaleza

económica, además de pretender retirar del MINAM la rectoría en
asuntos territoriales, parece mostrar una visión del instrumento
como limitador de las inversiones, apreciación compartida por
diversos analistas. En otras palabras, a pesar de que la ZEE aparece
en la agenda del actual Gobierno como un imperativo formal, en
la práctica está despojada de la autonomía necesaria para la toma
de decisiones sobre el territorio a nivel subnacional.
12
Ley nº 30230. Ley que establece medidas tributarias, simplificación de
procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el
país. Artículo 22.
Jimena Lugon S. 187
Es así que, pese a la profusión normativa en materia de ZEE

y OT en el Perú, existe una fuerte debilidad institucional que se
traduce en un reducido interés por parte del gobierno central en
impulsar esos procesos13. La muestra más clara de dicho desinterés
es que a la fecha no tenemos una Ley de Ordenamiento Territorial,
a pesar de los esfuerzos individuales de algunos congresistas,
instituciones y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo,
frente a la poca importancia dada en el nivel nacional, los gobiernos
regionales han venido avanzando hacia el OT a través de la
elaboración de sus ZEE, teniendo en la actualidad los siguientes
resultados.
Cuadro n° 2
Estado de las ZEE regionales14
Estado de la ZEE Gobierno regional
Concluida (13) Amazonas Lambayeque

Ayacucho Madre de Dios
Cajamarca Piura
Callao Puno
Cusco San Martín
Huancavelica Tacna
Junín
En ejecución (8) Apurímac Moquegua

Arequipa Pasco
Huánuco Tumbes
Loreto Ucayali
En formación y organización (4) Áncash La Libertad

Ica Lima
13
El último mensaje presidencial no incluyó ninguna mención a temas
territoriales, lo que contrasta con el inicio de su gestión, cuando el presidente Humala
afirmó: «(…) avanzaremos profundamente en la política de ordenamiento territorial que
nos permita establecer de manera participativa el uso racional de nuestro territorio».
Ver en: goo.gl/xh9faP
14
Basada en información del MINAM a agosto del 2015. Ver: Estado situacional
de la ZEE a nivel regional (abril 2015), en: goo.gl/f3qEz1. También ver: goo.gl/uuMTrS
Este estado situacional de las ZEE regionales muestra dos datos

alentadores: uno, que todas las regiones del país están embarcadas
en este proceso, y dos, que más de la mitad ya lo ha concluido. A
pesar de ello, un dato fundamental que hace falta es comprobar si
efectivamente este instrumento está siendo utilizado para la toma
de decisiones sobre el uso del territorio y el aprovechamiento de
los recursos naturales, objetivo principal de la ZEE.
La implementación de la ZEE en dos gobiernos

subnacionales: la región San Martín (Perú)
y el Estado de Acre (Brasil)
La ZEE es utilizada en diversos países de la región amazónica
como instrumento de gestión territorial y ambiental. Con el
objetivo de conocer cómo se viene usando esta herramienta en
casos concretos, se llevó a cabo un estudio exploratorio de carácter
comparativo, en el cual se analizaron dos casos, el gobierno
regional de San Martín, en el Perú, y el gobierno estadual de Acre,
en Brasil, ambos considerados referentes en temas ambientales y
territoriales.
El estudio15 buscó destacar los principales hechos y desarrollos
de la ZEE en dichos contextos subnacionales y nacionales,
así como valorar los factores que facilitan y dificultan su
implementación, teniendo en cuenta las diferentes estructuras
político-administrativas de estos dos países. Por razones de espacio
aquí se presenta un resumen de los principales hallazgos de la
investigación.
Las ZEE de Acre y San Martín comparten un ciclo temporal
similar. En el caso de Acre, el proceso de elaboración de la ZEE
15
Basado en consultas bibliográficas a publicaciones, base legal y metodológica
de la ZEE en las áreas estudiadas, y en entrevistas con funcionarios públicos y actores
sociales del nivel subnacional.
Jimena Lugon S. 189
se inició en 1999 y su aprobación se concretó el 200716, siendo la

segunda ZEE aprobada en Brasil. En San Martín, el proceso de
elaboración de la ZEE comenzó el 2003 (luego de un proyecto
piloto iniciado el 2001), aprobándose el 200617, siendo la primera
ZEE aprobada a nivel nacional. Como contexto se puede indicar
que ambos gobiernos subnacionales pasaron por períodos de
estabilidad política coincidentes con la etapa de implementación
de sus ZEE: San Martín tuvo dos gobiernos consecutivos del
movimiento político regional Nueva Amazonía (entre los años 2007
y 2014), mientras que Acre lleva cinco gobiernos consecutivos del
Frente Popular18 (desde el año 1999 hasta la actualidad).
Entre las similitudes en ambos casos, se encontró, por un
lado, la identificación de la gestión con la realidad amazónica,
manifestada en la autodenominación de «región verde» en San
Martín y de «gobierno de la floresta» en Acre, lo que sugeriría una
tendencia a la implementación de acciones centradas en la cuestión
ambiental. Por otro lado, ambos casos comparten características
en sus procesos de elaboración, como el abordaje sistémico, el
trabajo en asociación con otras instituciones, la capacitación a los
equipos técnicos internos y la importancia dada a la participación
social, todos estos factores que facilitaron el proceso. Finalmente,
en ambos se evidenció la ausencia de un sistema de monitoreo y
fiscalización, lo que dificulta el seguimiento a la implementación
de la ZEE.
En relación a la participación social, cabe mencionar que en
ambos casos se contó con dos espacios para la participación en la
16
La ZEE de Acre pasó por dos fases: la primera, entre los años 1999 y 2003, tuvo
como producto principal el documento de indicativos para la gestión territorial; la
segunda fase, entre los años 2003 y 2007, tuvo como principal resultado la promulgación
de la Ley Estadual n° 1904 que instituye la ZEE de Acre.
17
Ordenanza Regional n° 012-2006-GRSM/CR de julio del 2006.
18
Coalición política formada por el Partido de los Trabajadores (PT) junto con
otros partidos de izquierda.
elaboración y validación de sus respectivos ZEE: un espacio general

(Consejo del Medio Ambiente en Acre, Comisión Ambiental
Regional en San Martín) y un espacio específico (Comisión Estadual
de la ZEE en Acre, Comisión Técnica Regional de ZEE y OT en San
Martín). Es así que a través de la participación en las comisiones
de ZEE de representantes de grupos indígenas, trabajadores,
Organizaciones No Gubernamentales (ONG), universidades y
municipalidades, además de las reuniones, talleres y asambleas
realizadas para validar los resultados, se hizo posible la inclusión
de diversas perspectivas en ambas ZEE.
Por otro lado, en cuanto al surgimiento y (posterior) apropiación
de la ZEE por parte de los dos gobiernos subnacionales analizados,
se encontraron ligeras diferencias. En el caso de Acre, el proceso
de elaboración de la ZEE fue impulsado por el gobierno estadual
al inicio de la gestión entrante en 1999. Desde esa época y hasta la
actualidad se mantiene en el gobierno la misma coalición política,
lo que permitió que durante estas cinco gestiones (20 años) se
mantenga un proyecto político. En este, la ZEE ocupa un lugar
importante al ser la base para el desarrollo de diversos programas
y políticas para la gestión ambiental y territorial estadual, los
que serán detallados más adelante. En el caso de San Martín, el
proceso de elaboración de la ZEE fue impulsado inicialmente por el
Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP), junto
con organizaciones de la sociedad civil, a través de la Comisión
Ambiental Regional (CAR). Fue así que la ZEE de San Martín
fue aprobada el 2006, recibiendo un nuevo impulso a partir del
año siguiente con el ingreso del movimiento Nueva Amazonía al
gobierno regional, observándose un uso creciente del instrumento.
Esta agrupación permaneció en el gobierno regional por dos
períodos, estabilidad que permitió llevar adelante una serie de
reformas institucionales, tal como será mostrado más adelante.
De igual modo, se encontraron también diferencias marcadas
entre ambas experiencias. Por ejemplo, en los ejes de la ZEE:
Jimena Lugon S. 191
en San Martín se siguió los dos ejes convencionales (biofísico

y socioeconómico), mientras que en Acre se incluyó, además
de estos, un tercer eje denominado «cultural político» 19. Esta
incorporación es considerada una innovación importante para
integrar las percepciones de la población en la ZEE20. Asimismo,
en relación a las zonas establecidas, encontramos que la ZEE de
San Martín sigue las indicaciones de la normativa nacional, que
establece las cinco zonas que toda ZEE debe contener21, mientras
que la normatividad brasileña no las detalla22. Analizando estas
diferencias, se desprende que en Acre la ZEE fue elaborada de
manera más flexible, adaptada a las necesidades del gobierno
estadual, mientras que la ZEE de San Martín se muestra como un
instrumento que, sobre todo en la forma, está encuadrado por la
normativa nacional, aunque su implementación haya mostrado
niveles interesantes de adaptabilidad a las necesidades de la región.
Un aspecto interesante a examinar en ambas experiencias fue
cómo la implementación de la ZEE está establecida en la base
legal de los dos casos estudiados. La ZEE de Acre fue aprobada
por Ley Estadual, y aunque esta no fue reglamentada, la ZEE pasó
a ser utilizada como instrumento de la gestión estadual. En este
caso no fue necesario indicar expresamente la obligatoriedad del
uso de la ZEE para que este instrumento fuera efectivo. En el caso
19
El eje cultural político tuvo como enfoque la valorización de los aspectos
subjetivos de la gestión territorial, además de contener informaciones sobre aspectos
políticos e institucionales de la gestión del territorio.
20
El gobierno federal de Brasil, a través del Decreto Presidencial n° 6469, de
mayo del 2008, emitió la recomendación del Consejo Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA) de divulgar la metodología de elaboración de la ZEE de Acre a los entes
federados.
21
Zonas productivas, zonas de protección y conservación ecológica, zonas de
tratamiento especial, zonas de recuperación y zonas de vocación urbana e industrial.
22
La ZEE de Acre establece cuatro zonas: zona de consolidación de sistemas de
producción sostenible, zona de uso sostenible de los recursos naturales y protección
ambiental, áreas prioritarias para el ordenamiento territorial, y ciudades de Acre.
de San Martín, por el contrario, el reglamento de la ZEE establece

qué actores y cómo deben usar la ZEE, incluyendo sanciones por
el incumplimiento del reglamento, es decir, por el no uso de la
misma23. Así, considerando la autonomía de los Estados brasileños,
vemos que la Ley Estadual de Acre (sumada a una clara voluntad
política) fue suficiente para la implementación de la ZEE, mientras
que en el contexto peruano centralizado fue necesario que el
Gobierno Regional de San Martín reglamentara de manera muy
detallada el decreto que establece la ZEE, para así asegurar su
aplicación.
Por otro lado, en la relación existente entre ZEE y OT, se
encontraron diferencias en los contextos nacionales que vale la
pena mencionar. Una de ellas es que en Brasil la ZEE y la OT
están en áreas separadas (la ZEE es responsabilidad del Ministerio
del Medio Ambiente y la OT responsabilidad del Ministerio
de Integración Nacional), mientras que en el Perú ambas son
competencia del MINAM; la otra es que a diferencia de Brasil, en
el Perú se entiende la ZEE como parte del OT, como paso previo al
que se deben sumar nuevos estudios para la elaboración del POT.
Por último, en relación a la implementación de la ZEE, es decir
a cómo este instrumento es utilizado en los casos estudiados, se
encontró un uso amplio como base de información general para
la gestión24. En concreto, se halló que la ZEE en Acre y San Martín
ha servido para la generación de programas, políticas y sistemas,
así como para la creación de instituciones, tal como lo muestra el
cuadro a continuación.
23
Reglamento para la aplicación de la ZEE del departamento de San Martín,
aprobado por Decreto Regional n° 002-2009-GRSM-PGR. Artículo 8 (del uso obligatorio
de la ZEE), artículo 10 (validez de los actos administrativos), artículo 43 (de la aplicación
de sanciones) y artículo 45 (de las acciones legales).
24
Información basada en las entrevistas a funcionarios y en documentos de
gestión: en Acre se indica que la ZEE es un instrumento de consulta permanente,
mientras que en San Martín este instrumento es presentado como el «semáforo» para
las inversiones y acciones del gobierno regional.
Jimena Lugon S. 193
Cuadro n° 3
Acciones de los gobiernos de Acre y San Martín
con base en la ZEE
Acre San Martín
Proyectos, programas, políticas y sistemas
• Proyectos de desarrollo financiados por • Sistema Regional de Conservación

organismos internacionales: Programa (SRC).
de Desarrollo Sostenible de Acre - PDSA
• Plan Forestal Regional de San Martín.
(Banco Interamericano de Desarrollo) y
PROACRE (Banco Mundial). • Sistema Institucional para el Ordena-
miento Territorial de San Martín.
• Creación de Unidades de Conservación
Estaduales. • Política Territorial Regional de San
Martín.
• Regularización de tierras indígenas.
• Directrices e iniciativas de gestión que
• Sistema Estadual de Áreas Naturales
complementan la Política Territorial
Protegidas (SEANP).
Regional de San Martín.
• Política de Valorización del Activo
• Sistema Regional de Retribución por
Ambiental Forestal.
Servicios Ecosistémicos.
• Programa de Prevención y Control a la
Deforestación.
• Política Forestal del Estado de Acre.
• Sistema Estadual de Incentivos a

Servicios Ambientales de Acre (SISA).
Instituciones creadas
• Instituto de Tierras de Acre - ITERACRE • Autoridad Regional Ambiental - ARA

(2001). (2010).
• Instituto de Cambio Climático y

Regulación de los Servicios Ambientales
de Acre - IMC (2011).
En el cuadro n° 3 se observa que ambos gobiernos subnacionales

desarrollaron, a partir de la ZEE, acciones en torno a la conservación
de áreas naturales protegidas, la gestión forestal y los servicios
ambientales o ecosistémicos. Adicionalmente, San Martín dio
avances en su proceso de OT, pues ante la incertidumbre respecto
a la Ley Nacional de OT, se elaboró la Política Territorial Regional,

que incorpora el enfoque territorial en la planificación.
Así también en la investigación se indagó sobre el uso de la
ZEE por otros actores y niveles de gobierno25, específicamente por
el uso del gobierno nacional (federal o central), de instituciones
cuyo ámbito de acción son las áreas estudiadas, de gobiernos
locales en general y de un gobierno local emblemático en cada
caso. Al respecto se encontró que la ZEE es utilizada como fuente
de información para el direccionamiento de políticas públicas,
inversiones y otras acciones (ver el cuadro n° 4).
Cuadro n° 4
Usos de la ZEE por otros actores y niveles de gobierno
Acre San Martín
• Gobierno federal: proyectos a ser • Gobierno central: proyectos del Fondo

implementados en el territorio de Acre de Cooperación para el Desarrollo
(como asfaltado de carreteras), creación Social (FONCODES), de electrificación,
de asentamientos de reforma agraria, entre otros.
creación de Unidades de Conservación • Instituto de Investigaciones de la Ama-
Federales, revisión de límites de tierras zonía Peruana (IIAP): actualizaciones
indígenas y actuación de los ministerios del ZEE San Martín, otros proyectos
en general. institucionales.
• Banco de la Amazonía: análisis macro • Gobiernos locales: zonificaciones a
y micro económicos de solicitudes de menor escala, mesozonificaciones de
crédito. las provincias de la región hechos por
• Gobiernos locales: Ordenamientos el Proyecto Especial Alto Mayo (PEAM)
Territoriales Locales (OTL), Planes y por el Proyecto Especial Huallaga
de Desarrollo Comunitario (PDC), Central y Bajo Mayo (PEHCBM).
etnozonificación y Planes de Gestión de • Plan de Ordenamiento Territorial del
Tierras Indígenas (PGTI). distrito Nueva Cajamarca.
• Prefectura de Rio Branco: Zonificación
Ecológica Económica Ambiental Social
y Cultural (ZEAS).
25
Las informaciones se basan en consultas bibliográficas y entrevistas con actores
en el nivel subnacional. Por limitaciones en el trabajo de campo no se pudo entrevistar
a funcionarios del nivel nacional.
Jimena Lugon S. 195
Comentarios finales
Si se consideran los procesos de descentralización y democratización
que el Perú experimenta desde el inicio del siglo XXI, constatamos
que los espacios regionales y locales han adquirido mayores
poderes y autonomía para manejar recursos e im plementar
acciones. En ese sentido, también se constituyen en actores con
poder de negociación frente al gobierno central y a las políticas
que pretenden legislar de manera impositiva sobre la forma de
organizar los territorios y distribuir sus recursos. En un contexto
en el cual el Estado, desde una mirada centralista de la soberanía
nacional, promueve «desde arriba» una visión de desarrollo
basada en los efectos que el crecimiento económico extractivo
pueda generar, diversos actores regionales resisten desde el debate
político y la protesta social una serie de iniciativas y proyectos que
les son endosados sin pasar por canales adecuados que aseguren
el establecimiento de la llamada «licencia social».
La protesta social disruptiva ha sido etiquetada desde el lado de
los últimos Gobiernos como una reacción ilegal e irracional frente a
la legalidad formal del Estado para legislar y generar las inversiones
conducentes al «desarrollo». Desde el lado de la gente, la protesta
más bien devela un antagonismo básico que permite que distintas
posiciones expresen sus puntos de vista sobre cuál es la mejor
manera de ocupar y usar sus territorios. Frente a esta situación
permanente de suma cero, que repetitivamente registra devastación
ecológica, pérdidas de vidas humanas e inestabilidad social, la
ZEE se presenta como una herramienta central para una gestión
ambiental y territorial que incorpore la voz de las poblaciones
involucradas, incluyendo a los gobiernos subnacionales, y no
solo la de los expertos, la de los intereses empresariales y la de los
políticos del nivel nacional. En ese sentido, se deben superar las
barreras e impulsar la elaboración e implementación de la ZEE,
aprovechando su potencialidad de decir más sobre el territorio.
Clima, guardianía de la Tierra y equidad
intergeneracional: nuestras memorias del futuro*
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola**

«El pasado nos ha revelado la estructura del futuro»
Pierre Teilhard de Chardin
1. La crisis de la Tierra: recordar y conspirar1

en tiempo circular
Rompo este huevo y nace la mujer y nace el hombre. Y juntos vivirán y
morirán. Pero nacerán nuevamente. Nacerán y volverán a morir y otra
vez nacerán. Y nunca dejarán de nacer, porque la muerte es mentira.
*
El presente ensayo es el resultado de un pre-sentimiento compartido por
los autores, que se inspira en el proceso de incidencia emprendido por Biosfera -
Investigación de Futuros, terre des hommes - tdh Alemania (Oficina Regional para
Latinoamérica –ORLA–), la Comisión Tercera de Seguridad Regional y Desarrollo
Sostenible del Parlamento Andino, y desco - Centro de Estudios y Promoción del
Desarrollo, que tiene como fin altruista abrir esferas de conciencia sobre el deber de
responsabilidad de las generaciones presentes con las generaciones venideras, en el
contexto de la crisis ecológica de la Tierra. El objetivo tangible es propiciar la creación
de un mecanismo defensorial para las futuras generaciones (ombudsman, relator o
alto comisionado), a nivel internacional.
**
Para el desarrollo del texto se ha contado con la información y pareceres
facilitados por Javier Conde Langa, coordinador de la ORLA de terre des hommes
- tdh Alemania, con las opiniones de la Lic. Milagro Brondi Zavala, coordinadora
programática de la ORLA tdh Alemania, así como con las sugerencias del Lic. Darío
Espinoza Massit, presidente del Centro de Investigación y Promoción Andino
Amazónico (SAMI), de Cusco, y el resguardo que nos envía nuestro maestro Juan
Huamán Quispe desde las alturas que gobierna el Apu Alanqoma (Ayllu quechua de
Wiyoq, Ollantaytambo, Cusco).
1
Usamos los verbos «recordar» y «conspirar» en sus acepciones más profundas.
Recordar deriva de re-cordis, que significa «volver a pasar por el corazón», mientras
que conspirar implica «respirar juntos un mismo ideal».
200 Clima, guardianía de la Tierra y equidad intergeneracional
Esta percepción circular, intuición misteriosa de los fenómenos

cíclicos de la vida –que el geólogo Jean Marc de Civrieux desvelara
en su obra Watunna. Mitología Makiritare2– expone la latitud del
pensamiento y el universo simbólico indígenas: no hay final, todo
es un volver a empezar. Y es que la mitografía amerindia deviene
en síntesis de visiones profundas que son comunes a las más
importantes culturas ancestrales que emergieron en estas tierras
milenarias que, desde finales del siglo XV, fueron renombradas
como el Nuevo Mundo, América o también el Mundo al revés.
El mito ancestral, ese relato mágico y poético, si se quiere, es la
expresión compleja de conocimientos abstrusos, un enlace que
religa la dimensión cósmica con la escala terrenal; que asocia
la formación de soles, planetas y estrellas con la creación de la
Tierra y la emergencia de la humanidad; que establece formas de
comportamiento sin dejar de reconocer el poder del azar sobre la
conducta, a la vez que une las experiencias vivenciales con aquellas
otras comprehensiones que se internan en las dimensiones más
hondas del espíritu y la conciencia humana.
El tiempo, y la vida misma –desde aquellas percepciones
ancestrales–, constituyen acontecimientos circulares, no son de
modo algunos hechos lineales. Hablamos entonces del «eterno
retorno»3, en palabras de Jorge Luis Borges.
2
De Civrieux, Jean-Marc. Watunna. Mitología Makiritare. Caracas: Monte-Avila
Editores, 1970. Para revisar la segunda edición, en inglés, véase: De Civrieux, Jean-
Marc. Watunna: An Orinoco creation cycle. Austin: University of Texas Press, 1997.
3
El eterno retorno es un tema mítico que vuelve constantemente al pensamiento
del hombre, a pesar de que San Agustín en el siglo V d. C. pretendería proscribirlo de
la cosmovisión occidental a través de su obra La ciudad de Dios. Esta doctrina es una
forma de concebir el tiempo, el cual se describe mediante la forma de un círculo, es
decir, continuamente pasaría por los mismos puntos. Tal como lo ha señalado Mircea
Eliade, el eterno retorno es una concepción muy antigua que proviene de tradiciones
orientales y que también se desarrolló en la Grecia clásica, en la escuela pitagórica.
Sin embargo, tal creencia fue desplazada por la concepción temporal lineal que rige
actualmente nuestro imaginario. Véase: Eliade, Mircea. El mito del eterno retorno. Madrid:
Alianza Editorial, 1972.
Al respecto, el escritor argentino nos dice:

El número de los átomos que componen el mundo es, aunque
desmesurado, finito, y sólo capaz como tal de un número finito (aunque
desmesurado también) de permutaciones. En un tiempo infinito, el
número de las permutaciones posibles debe ser alcanzado, y el Universo
tiene que repetirse4.
La física también se ha aproximado a esta concepción temporal

desde una perspectiva físico-filosófica. Abel Rey, en El mito del
eterno retorno y la filosofía de la física5, sugiere que:
El Universo es una máquina ciega, de tal modo construida, que puede
repasar una infinidad de veces por los mismos estados. La evolución es
cíclica y la orientación de esta evolución en un momento dado, o durante
un periodo dado, debe poder repetirse igualmente de manera indefinida.
Dicho de otro modo: la máquina-Universo es susceptible de restaurar su
estado inicial. Mejor dicho, no hay estado inicial, salvo aquel que tomamos
arbitrariamente por origen, sobre la evolución de un ciclo. Hay ciclo y
eterno retorno.
Rey luego enfatiza:

La idea del eterno retorno no es, en definitiva, más que la afirmación de
que toda evolución es relativa. Considerada en un tiempo suficientemente
largo, se efectúa como si pudiese siempre recomenzarse: serpiente que se
muerde la cola. Si nada se pierde y nada se crea no hay una evolución,
hay una serie de revoluciones (en el sentido astrológico de la palabra),
revoluciones que vuelven aproximadamente por los mismos puntos6.
4
Borges, Jorge Luis. Obras Completas (vol. II). Barcelona: Emecé Editores, 1989.
5
Rey, Abel. El mito del eterno retorno y la filosofía de la física. Madrid: M. Aguilar
Editor, 1927.
6
Rey, Abel. El mito del eterno retorno y la filosofía de la física. Madrid: M. Aguilar
Editor, 1927.
En complemento a lo expuesto por Rey, cabe realizar aquí

una digresión precisamente sobre lo que iconiza la «serpiente de
dos cabezas», nombrada por culturas pretéritas como ouroborus
(Mesopotamia), anfisbena (Egipto) o yawirka (Andes)7. Un
significado fundamental, entre los varios que expresa, es el del
tiempo que se reproduce perpetuamente8, el espíritu y la materia,
el devenir entre materialidad pura y espiritualidad pura9. Y es que
a lo largo de la historia de la humanidad, diferentes civilizaciones
han creado y recreado sus propias concepciones del tiempo, por lo
que la noción de tiempo lineal, propuesto por el Occidente actual,
dista mucho de ser la única.
7
La yawirka es un símbolo recurrente en los petroglifos o pictogramas de los
Andes sudamericanos. La serpiente de dos cabezas representa la vida después de la
muerte, o bien, el eterno devenir, «la vida que invade todo».
8
A la serpiente, animal eterno a causa de su facultad de mudar la propia piel en
primavera, se le comparaba con la vegetación que muere y vuelve a brotar, tanto más
cuando se creía que se alimentaba de tierra. Por otra parte tiene, sobre todo en forma
de lagarto, la facultad de encontrar su cola perdida. Por ello se creía que, replegándose
sobre sí misma, y mordiendo su propia cola, recuperaba las fuerzas que le aseguraban
la vida. En su cola habría un principio vital que, absorbido de esta suerte, le permitiría
rehacerse de nuevo. Véase: Beigbeder, Olivier. Léxico de los símbolos. Madrid: Encuentro,
1989.
9
Véase: Pajares G., Erick. «Así en la Tierra, como en el Cielo. Sabidurías
ancestrales para recrear los paisajes bioculturales y armonizar con el cambio climático
en las montañas andinas». En: Manuel Guzmán Hennessey, comp. Cambio climático,
cambio civilizatorio. Bogotá: Universidad del Rosario, 2012.
Imagen n° 1
Serpiente de dos cabezas
Evoca el tiempo que se reproduce perpetuamente.Museo del Oro, Banco de la República, Bogotá.
Septiembre, 2015. © Erick Pajares G.
El tiempo circular en las cosmovisiones ancestrales

Hablar de la circularidad del tiempo es referirse a la primera
noción que sobre él emergió en la historia de la humanidad. El
ser humano, obediente a las leyes naturales, intuyó el tiempo en
función de su entorno: las estaciones del año, los eventos climáticos
(como grandes sequías y lluvias) o los sucesos estelares. Fueron
especialmente las culturas orientales y americanas –y en general
las culturas panteístas– las que desarrollaron la filosofía del tiempo
cíclico, que en los pueblos nómadas y primeras civilizaciones
resulta de la intensa interacción entre Naturaleza, Humanidad y
Cosmos, al punto de proponer la idea de totalidad.
En opinión de Guy Debord, el tiempo cíclico gobierna las
vivencias de las sociedades nómadas, en tanto se enfrentan
periódicamente con las mismas condiciones, en cada etapa de
su periplo10. A la base de esta concepción del tiempo se ubica la
idea del eterno retorno, a partir de la cual hasta el espíritu mismo
10
Debord, Guy. La sociètè du spectacle. París: Editorial Buchet-Chastel, 1967.
debe recomenzar. En la primera circularidad se aprecia, entonces,

un tiempo mítico que prescinde de la temporalidad como valor.
Esta fue, sin lugar a dudas, una característica permanente en las
civilizaciones antiguas, y que a pesar de la aparición posterior
de un factor rupturista como la agricultura, se mantiene hasta el
presente en las sociedades agrarias –fuertemente condicionadas
por los ritmos de la Naturaleza y la variabilidad climática– que
perciben el tiempo como algo tangible, material y real.
Imagen n° 2
Circularidad y tetraléctica en la sabiduría amerindia
Evoca la ciclicidad de la vida y el espacio-tiempo cuatridimensional

Museo del Oro, Banco de la República, Bogotá. Septiembre, 2015. © Erick Pajares G.
En efecto, en la concepción cíclica el tiempo no existe como

abstracción. El tiempo es algo concreto, subjetivo, sensible, cargado
además de valor afectivo. El tiempo se extiende al futuro inmediato,
al pasado reciente y al presente actual.
2. Pensamiento lineal y crisis climática:

el tiempo es cíclico
El pensamiento cíclico (tiempo cíclico o circular) tiene como
fundamento la noción de que «todo se desarrolla por sí mismo».
Su fin superior no es lograr sus propios objetivos, sino restablecer
una vida en balance, en equilibrio, mediante la reintegración a
la Naturaleza y sus leyes, en un alto grado. En el pensamiento
circular, la intuición –es decir la percepción de conexiones–
posee un mayor valor que el conocimiento exacto (pensamiento
lineal). Todo lo material es solo una personificación temporal del
espíritu o hálito creador del Cosmos. Esa es una perspectiva que
actualmente es también representada en Occidente por físicos,
químicos y biólogos de vanguardia, quienes denominan «energía»
a esa fuerza invisible11.
Ahora bien, la analogía entre los procesos de crecimiento
social y biológico nos lleva a ensayar una nueva mirada acerca
del pensamiento y conducta actuales: ¿analizamos y actuamos
correctamente los seres humanos?, ¿podríamos conducirnos de
manera distinta si consideramos las tendencias del cambio global?
Las tensiones en los seres humanos, entre humanos, y entre
humanos y el ambiente, crecen exponencialmente, ¿son acaso estas
tensiones y conflictos crecientes imputables a un modo de pensar
y actuar, errados en su origen? Las evidencias de la crisis de la
Tierra nos llevan a una respuesta afirmativa.
Es pues observable que el pensamiento lógico-lineal está en
crisis, en tanto nos rigidiza cada vez más, condicionándonos
a pensar de forma forzada, si acaso, contranatura. Y es que la
Naturaleza es orgánica, expansiva, interconectada, sistémica,
11
Por ejemplo, la historiadora María Rostworowsky refiere que los grandes
centros religiosos poseen kamaqen, la energía vital de su mundo. Para profundizar
al respecto, véase: García Hurtado, Federico y Roca Palacio, Pilar. Pachakuteq. Una
aproximación a la cosmovisión andina. Lima: Juan Gutemberg Editores, 2004.
múltiple, dinámica y está en constante movimiento y adaptación.

Por lo tanto, nos ubica frente al desafío de construir otras políticas
de conocimiento que no solamente propicien nuevas formas
de pensar, sino que también desvelen los saberes antiguos,
disruptivos, desbordantes, resilientes, retroprogresivos frente al
grave deterioro de la biosfera del planeta, y que se almacenan
en nuestra ancestralidad contemporanea Así las cosas, si nos
enclaustramos en los límites del tiempo lineal –del pensamiento
lineal– el colapso civilizatorio se asoma como nuestro futuro
inevitable.
En el estudio Planetary Boundaries: Exploring the safe operating
space for humanity (Los Límites planetarios: Explorando el espacio seguro
de operación para la humanidad), de Johan Rockström et al.12, exponen
la magnitud de la presión antropogénica sobre el sistema de
autoorganización de la Tierra, enfatizando que la actividad humana
ha alcanzado una escala a partir de la cual el cambio ambiental
global abrupto ya no puede ser descartado. Donde las posibles
consecuencias de transgredir uno o varios de los límites planetarios
califican desde deletéreo hasta catastrófico, considerando el grave
riesgo de la translimitación de umbrales que puedan desencadenar
cambios ambientales no lineales y repentinos. Según este estudio,
la humanidad ya ha transgredido tres límites planetarios: 1. El ciclo
global del nitrógeno, 2. La pérdida de especies (biodiversidad) que
nos está llevando a un colapso funcional y 3. La acidificación de
los océanos.
No cabe duda, además, que la crisis ambiental global está
entrelazada con las crisis económicas y sociales. La búsqueda
desenfrenada del desarrollo nos enfrenta ahora con el crecimiento
exponencial de la población humana; la violencia estructural
12
Rockström, Johan et al. «Planetary Boundaries: Exploring the safe operating
space for humanity». Ecology and Society, vol. 14, n.° 2. Nueva Escocia: Acadia
University, 2009, pp. 32. Disponible en: goo.gl/9RK47h
asociada al acceso inequitativo en la toma de decisiones, la

educación, la salud y la justicia; la homogenización cultural y
erosión de la diversidad cultural; la economía del desperdicio y
de la destrucción; la crisis financiera; entre las más resaltantes.
La acumulación de los daños que estamos generando a nivel
planetario se manifiesta en el cambio climático. La perspectiva
es apocalíptica: si mantenemos las emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) como hasta ahora, existe la posibilidad de un
aumento de la temperatura media de la Tierra de 4 °C hacia el
año 206013.
Sin embargo, el pensamiento prospectivo, llevado a la acción,
nos propone la posibilidad de adoptar las decisiones necesarias en
el presente para modificar el futuro, como reto individual y sobre
todo como trayecto colectivo. A nivel de la política, la economía o
en cualquiera de las ciencias actuales, el ser humano debe tomar
conciencia de que puede empezar a producir los cambios futuros
desde el tiempo actual. Producir las transformaciones –sobre
todo en una etapa de cambio de época como el que atraviesa la
Humanidad– puede parecer un reto descomunal, tanto como
proyectar los futuros deseables o alternativos (futurables) en las
próximas dos o tres décadas.
3. Tiempo lineal, políticas de desarrollo

y crisis planetaria
La noción de tiempo lineal ha sido un factor relevante para las
políticas desarrollistas y su concepción industrializadora, a nivel
global. Así, el crecimiento económico, desde las perspectivas del
13
Potsdam Institute for Climate Impact Research and Climate Analytics (PIK).
Turn Down the Heat: Why a 4°C Warmer World Must be Avoided. Washington D.C.: World
Bank, 2012.
capitalismo, tendría un desarrollo lineal con distintos estadios de

superación, en el afán por conquistar el tan ansiado desarrollo14.
De la misma forma, el «progreso del saber» se da paulatinamente
tras el cambio de paradigma que viró hacia la modernidad, para
lo cual la idea cartesiana del método resultó central en la creación
de las bases del «pensamiento racional»; con él se dividió la
historia del mundo en modernidad y premodernidad. Las ciencias
sociales y naturales cayeron también en este influjo: la historia y
el darwinismo elaboraron sus marcos teóricos pensando en la
evolución como matriz, expandiendo aquel saber colonizador
mediante las conquistas territoriales de Occidente. El método
científico fue absorbiendo una serie de disciplinas, bajo un estudio
predeterminado en el cual la linealidad (y el progreso) era un
ingrediente común. Esa misma noción de linealidad influyó
también en el marxismo, fuente inspiradora del comunismo.
El desarrollo industrial llegaría a los bordes de su optimismo
hacia finales del siglo XIX, cuando los teóricos positivistas
empezaron a proyectar invenciones capaces de lograr,
supuestamente, el dominio del ser humano sobre la Naturaleza.
El reloj mecánico ayudó a determinar el tiempo de producción en
el sistema capitalista emergente. Las máquinas definieron el tiempo
productivo, que adquiría cada vez mayor rapidez frente al tiempo
de la vida (Naturaleza), a diferencia del viejo sistema artesanal en el
que el hombre controlaba totalmente las horas asignadas al trabajo.
Augusto Comte ilustrará con precisión el «espíritu» de la época,
entendido como la valoración del positivismo, en tanto etapa del
triunfo final del hombre sobre sí mismo (la historia proyectada
infinitamente)15.
14
Véase: Pajares G., Erick. «Crisis climática ¿o crisis del desarrollo?: Enunciados
disruptivos desde los Andes Sudamericanos». Boletín de la Asociación Latinoamericana de
Organizaciones para el Desarrollo (ALOP), n.° 36. México D.F.: ALOP, 2015. Disponible
en: goo.gl/dl9lmu
15
Stuart Mill, John. Augusto Comte y el positivismo. Buenos Aires: Aguilar, 1972.
De esa forma irrumpe un nuevo acto de liberación (siempre

lineal) que sería la liberación del género humano. Las revoluciones
obreras y el surgimiento de las clases medias en el siglo XX
lograron desviar el interés por el progreso hacia el entusiasmo por
la acumulación capitalista, en un contexto de transformaciones
sociopolíticas. Las bases sobre las que en ese momento se estructuró
el proyecto industrial sostienen las actuales formas del capitalismo
y el mercado, a pesar de la crisis que los atraviesa a través de todas
sus instituciones sociales.
La urgencia de un cambio en la concepción del tiempo
Uno de los rasgos que caracteriza la coyuntura actual es el

predominio del presentismo, esa desesperante premura por
alcanzarlo todo y de inmediato, por apresurar los procesos
naturales de maduración, por acelerar el devenir de los
acontecimientos, por vivir el presente a la mayor velocidad
posible, sin ponderar las consecuencias de nuestras acciones
en el futuro. Hoy por hoy, en la realidad de la vida humana,
tomamos más conciencia del presente que vivimos, dejando el
pasado gradualmente en el olvido y evadiendo internarnos en
la incertidumbre e indeterminación del futuro. Y es que el orden
global dominante, que encadena el concepto de desarrollo a la
aspiración por formar parte de la «sociedad de mercado», se ha
configurado para que le tengamos miedo al futuro.
Y para superar aquel temor al futuro, necesitamos perpetrar
un cambio en la idea de tiempo con la que hemos vivido hasta
ahora. Luego, la clave de las transformaciones venideras estará
determinada por el tipo de decisiones y la oportunidad con las
que asumimos el presente.
Podemos reprogramar el futuro desde ahora, desde el presente,
a condición de que analicemos críticamente los contextos que
configuran las crisis y elijamos hoy aquellos cursos de acción
que nos permitan arribar a nuestra comunidad de destino, hacia
nuestro futuro común. La inercia de la costumbre, de las miradas

corticales y de los hábitos instalados, atentan con frecuencia contra
una visión prospectiva, responsablemente disidente. La historia,
en este sentido, no es un lastre de hechos pasados sin remedio,
sino que es una fuente de experiencias, lecciones y aprendizajes
que pueden iluminar la toma de decisiones en el presente.
Además, el futuro, de signo positivo o negativo, se produce tanto
porque en el presente acontecen hechos azarosos e imprevisibles
que se proyectan hacia el porvenir, como por el efecto amplificado
y complejo de las medidas adoptadas en el pasado o en el presente.
4. Porque el tiempo gira y el futuro es elíptico,

y múltiple
Las concepciones lineales del tiempo, fuertemente arraigadas en el
mundo occidental y de raíces judeo-cristianas, presumen el tiempo
como una línea única «pasado-presente-futuro», de manera que
el pasado ya ocurrió, el presente está sucediendo y el futuro es
desconocido16. Pero, para alcanzar una memoria prospectiva17 y
para construir una «política del tiempo», necesitamos recuperar
culturalmente una visión cíclica del tiempo, una concepción que
lo internalice como un ciclo elíptico de sucesos que determinan
16
Uno de los efectos más reconocidos de la globalización es el de haber
homogeneizado las creencias y los modelos mentales de las sociedades que transitan
por este periodo de la historia.
17
La memoria prospectiva se define como el recuerdo de hacer algo en un
momento concreto del futuro y la ejecución del plan previamente formulado
(planificación), puesto que la memoria no consiste únicamente en conocer y rememorar
eventos del pasado, sino que, además, nos permite almacenar planes e intenciones
para el futuro. La memoria prospectiva forma parte de la memoria episódica o
autobiográfica, que puede dividirse en retrospectiva (hacia el pasado) y prospectiva
(hacia el futuro). Véase: Einstein, Gilles O. «Remembering to Perform Actions in the
Future: Can Intentions Pop Into Mind?». Journal of the South Carolina Academy of Science,
vol. 12, n.° 1. Greenville: South Carolina Academy of Science, 2014. Disponible en: goo.
gl/ChI17w
procesos que han ocurrido, continúan ocurriendo y seguirán

sucediendo una y otra vez.
Cabe precisar que el tiempo lineal corresponde a una
revolución filosófica del zoroastrismo18, heredada por el judaísmo,
que se presentó como oposición a la teoría del tiempo cíclico. Es
así que el cristianismo y su visión lineal del tiempo ha jugado un
papel fundamental en la construcción de la idea del desarrollo y
el progreso en Occidente, y lo que actualmente conocemos como
modernidad.
En contraste, uno de las aportes más valiosos de las culturas
ancestrales de América –en sincronía y consonancia histórica con
las culturas tradicionales del África y del Asia– es la concepción
circular del tiempo, esa lógica propia de las sociedades originarias
que postula que la vida fluye desde las propias fuerzas de la
Naturaleza y que gira permanentemente en forma de ciclos
vitales. En cambio, cuando se produce la invasión de América,
el Occidente trajo consigo, e impuso, una concepción lineal del
tiempo, basada en la estructura escatológica cristiana: el tiempo
comienza en un «paraíso perdido», pasa por el presente, que es un
período de sacrificios, para luego concluir en un final apocalíptico,
ya establecido como destino inevitable. Es así que la religión
europea, trasplantada a América, instaló en nuestra cultura un
temor paralizante frente al pasado –también debido al rechazo
y negación de la alteridad– así como un dramático miedo a las
incertezas del futuro.
Si el tiempo es cíclico, y gira, entonces podemos recuperar
del pasado aquellos sucesos que han ocurrido y extraer de ellos
18
El zoroastrismo es una religión fundada por Zoroastro (o Zaratrusta), entre
los años 700 y 600 antes de nuestra era, y desarrollada a partir de sus enseñanzas en
lo que ahora es Irán. El zoroastrismo pone el acento en el libre albedrío del hombre
para elegir entre el bien y el mal. El hombre tendrá que rendir cuenta de sus actos en
el momento de pasar de la vida a la muerte. Al respecto, véase: Nietzsche, Friedrich.
Así habló Zaratustra. Madrid: Alianza Editorial, 1982.
las lecciones que se corresponden con el contexto y la trayectoria,

o tendencias, de los acontecimientos en el presente, a fin de
proyectar nuestras acciones futuras. Desde esta perspectiva, el
tiempo no gira en un ciclo que se cierra sobre sí mismo, lo que
ocasionaría la cesación de la vida y de la experiencia humana
por agotamiento, sino que se asume que la ciclicidad circular del
tiempo produce también espacios-tiempos de azar que introducen
la incertidumbre en el acontecer humano presente, y que pueden
expandirse en el futuro, de modo tal que no existe un solo futuro
posible (futurible) sino diversos futurables.
5. Guardianía de la Tierra: una ética nueva

por las futuras generaciones
Desde nuestros abuelos somos nosotros los depositarios de aquellos que
antes hablaron, de las primeras generaciones, y por eso estamos con ese
pensamiento. Si no estás en ese pensamiento, en esa ciencia, tampoco
podrías entender esas cosas19.
Tal es la reflexión que proviene de la milenaria sabiduría de

Ciprian Phuturi Suni, sabio (yachaq o altomisayoq) de los ayllus
quechuas de la Comunidad de Wiyoq, ubicada en las montañas
sagradas de Ollantaytambo (Cusco). El mensaje de su decir es
claro: un sabio no es dueño o propietario del conocimiento, es solo
un depositario temporal, un mensajero, un guardián que tiene en
el presente –como misión y deber ético– la vigilancia de la Tierra
para legarla a las generaciones que vendrán.
19
Espinoza, Darío. Tanteo puntun chaykuna valen. Las cosas valen cuando están en
su punto de equilibrio. Lima: Chirapaq, Centro de Culturas Indias, 1997.
En esa misma perspectiva, cabe destacar los aportes de Edith

Brown Weiss20, quien propone un conjunto de principios para
garantizar la equidad, solidaridad y justicia intergeneracionales:
a. El principio de conservación de opciones. Cada generación

debe asumir el deber de conservar los recursos naturales y
culturales a fin de no restringir las opciones disponibles a
las futuras generaciones para la solución de sus problemas,
y para la satisfacción de sus propios valores, así como
también tener derecho a un nivel de diversidad comparable
al disfrutado por las generaciones anteriores.
b. El principio de conservación de la calidad. Cada generación
debe asumir el deber de mantener la calidad de los recursos
del planeta para que este sea transmitido en condiciones
no inferiores a las recibidas por la actual generación, así
como debiera tener derecho a una calidad comparable a la
disfrutada por las generaciones anteriores.
c. El principio de conservación de acceso. Cada generación
debe proporcionar a sus miembros derechos equitativos
de acceso al legado de las generaciones pasadas y debiera
preservar ese acceso para las futuras.
Al respecto, Jorge Riechmann subraya que las relaciones entre

las generaciones presentes y futuras se caracterizan, entre otros
factores, por su asimetría, ya que el poder causal se da en un sentido
único: de las generaciones presentes hacia las futuras. Es decir, la
generación presente afecta (beneficia o perjudica) con sus acciones
a las generaciones futuras y estas deberán padecer los efectos
20
Véase: Brown Weiss, Edith. «Our Rights and Obligations towards the Future
Generations for the Environment». American Journal of International Law, n.° 84.
Washington D.C.: The American Society of International Law, 1990, pp. 198-207. Ver
también: Brown Weiss, Edith. Un Mundo Justo para las Futuras Generaciones, Derecho
Internacional, Patrimonio Común y Equidad Intergeneracional. Madrid: Mundi-Prensa,
1999.
derivados de decisiones en las que no han participado. Además,

esta relación no es recíproca: de ninguna manera las generaciones
futuras podrán afectar a las presentes21.
Precisamente, durante el Seminario Internacional «Cambio
climático, sustentabilidad y equidad intergeneracional», el titular
del Ministerio del Ambiente (MINAM), Manuel Pulgar-Vidal
Otárola, señalaría que: «(...) no será posible enfrentar el cambio
climático sin equidad y sin ética, en tanto fundamentos intrínsecos
al concepto de la sostenibilidad, que nos obligan a tomar en
consideración a las generaciones futuras»22. A su vez, durante su
disertación magistral, Eduardo Calvo Buendía, presidente adjunto
del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus
siglas en inglés) alertó que, en base a la mejor evidencia científica,
actualmente ya se conoce que: «(…) entre el 15 y el 45% de las
emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) permanecerán en
la Tierra en los próximos mil años». Ciertamente, la gravedad de
la situación nos remite al necesario cuestionamiento sobre cómo
las generaciones presentes estamos hipotecando la vida de las
generaciones futuras en la Tierra.
Recientemente, personalidades como el Papa Francisco, en su
Carta encíclica Laudato Si´, del Santo Padre Francisco sobre el cuidado
de la casa común23, y el propio presidente estadounidense Barack
Obama, se han referido al cambio climático como «la mayor
amenaza para las futuras generaciones» y a la necesidad de proteger
el planeta para esas generaciones venideras, tal como las que nos
21
Riechmann, Jorge. Un mundo vulnerable. Ensayos sobre ecología, ética y tecnociencia.
Madrid: Los libros de la Catarata, 2000.
22
Lima, Tercera Semana del Compromiso Climático, organizada por el Ministerio
del Ambiente del Perú (MINAM), el 4 de noviembre del 2015. Para revisar la nota de
prensa sobre las reflexiones inaugurales del Ministro del Ambiente del Perú, ingrese
a: goo.gl/IixLBW
23
Véase: Francisco. Carta encíclica Laudato SI’ del Santo Padre Francisco sobre el
cuidado de la casa común. Ciudad del Vaticano: Tipografía Vaticana, 2015.
antecedieron lo protegieron para las generaciones presentes24.

Pese a ello, durante la Vigésimo Primera Conferencia de las Partes
(COP 21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático (CMNUCC)25, en la que se pretende alcanzar
un nuevo acuerdo climático global, las cuestiones relativas a las
generaciones futuras no se abordarán con la profundidad que
el caso exige, como tampoco se discutirá sobre un presupuesto
proyectado de emisiones de carbono por países (carbón budget)26,
sugerido hace ya varios años por los expertos del IPCC. Y es que
los científicos hacen esfuerzos por mostrarles a los gobernantes,
desde los espacios convencionales, que el cambio climático es una
amenaza grave y que tal coyuntura nos impone la necesidad de
reaccionar al unísono, pero los políticos persisten en sostener las
estructuras económicas y políticas del estilo de vida dominante.
6. Reflexiones conclusivas:
construir nuestras memorias del futuro
Decía Eduardo Galeano, ese molde de la reflexión comprometida,
que en estos tiempos: «(…) La memoria es una especie en
peligro de extinción, en lugar de recordar más, recordamos
menos»27. A partir de estas palabras queremos plantear algunos
cuestionamientos que pueden parecer poco prácticos, pero que
resultan de necesidad vital para el proyecto de humanidad: ¿cómo
imaginamos el futuro de nuestra existencia en la Tierra, a nivel
individual y colectivo?, ¿cuáles serán nuestras memorias del futuro
24
The White House. Weekly Address: Protecting our Planet for Future Generations.
Washington D.C.: Office of the Press Secretary, 2015.
25
París, Francia. 30 de noviembre - 11 de diciembre del 2015.
26
Gillis, Justine. «Paris Climate Talks Avoid Scientists’ Idea of ‘Carbon Budget’».
The New York Times, New York, 28 de noviembre del 2015.
27
Montaño Garfias, Ericka. «Necesitamos a los indignados; estamos hartos de
los indignos». La Jornada, México D.F., 26 de octubre de 2012.
y cuáles nuestros recuerdos?, ¿cómo pensamos restaurar nuestra

relación con el planeta?
En efecto, la noción lineal del tiempo –que subyace al cambio
global, al cambio climático y a las políticas internacionales de
desarrollo– nos dejan sin memoria. Las crisis antropogénicas,
múltiples y convergentes, reclaman la reinvención de los esquemas
de pensamiento fraccionado sobre los cuales se han construido los
fundamentos centrales de la política, la economía, el conocimiento,
el bienestar y las formas de vida que la sociedad moderna ha
pretendido naturalizar en la Tierra.
El sentido trascendente de la existencia humana ha sido pues
secuestrado por un sistema que niega el pasado y difumina el futuro
para encerrarnos solo en el presente; por una forma de vivir (estilo
de vida le llaman) que ridiculiza la solidaridad, la cooperación
y la construcción colectiva por convertir la competencia y la
acumulación en ideales; pero también por una educación que busca
someter los desbordes creativos –que brotan del sentido común
y las preguntas críticas– a las carencias del personalismo que se
origina en la monocultura de la mente.
El cambio climático ha puesto a la sociedad humana en la
necesidad de una dramática y profunda reinvención. Vamos
a requerir no solamente otras políticas de tiempo, creación y
recreación del conocimiento, sino sobre todo otra política de
humanidad y de la mente humana.
Por ello, a la luz de los acontecimientos que se siguen suscitando
a nivel planetario, resulta impostergable proponer miradas
diferentes para darle un giro a las inercias que están profundizando
la crisis climática, que es la crisis de la sociedad humana:
a. La mayor ambición proyectada para reducir los GEI de la

atmosfera terrestre, a través del uso de la mejor tecnología
disponible, no bastará para mitigar o adaptarse a los efectos
del cambio climático. Eso es pretender resolver el problema
desde las consecuencias. Enfrentar el fenómeno global desde

las causas exige bastante más que solo recursos financieros
o técnicos. Necesitamos reinventar el mundo desde la base
misma del proyecto civilizatorio, lo que implica pensar en
superar las nociones del tiempo y pensamiento lineales,
y asumir la profundidad del tiempo circular y cíclico.
Tendremos también que trascender las miradas corticales
fuertemente asociadas al conocimiento fraccionador,
anclado en la división y la disciplinariedad. Tiempo lineal,
conocimiento objetivo y mirada cortical son el alma de
las nociones de desarrollo y progreso que han llevado a
la transgresión de los límites de la Tierra. Para conquistar
nuestro verdadero salto evolutivo debemos aspirar a la
transformación radical de la mente humana y, en buena
cuenta, a una educación para la reevolución (no para la
revolución).
b. Podemos cambiar el futuro, elegirlo, pues existen varios
futuros posibles. Desde la neurobiología, investigadores
como David Ingvar28 o William H. Calvin29 refieren que
cuando el cerebro humano –buscando darle sentido al
tiempo por venir mediante una actividad mental que se
realiza cotidianamente, especialmente durante el sueño–
elabora planes de acción y programas para el futuro, hace
visitas al futuro que los humanos recordamos luego: tenemos
así «una memoria del futuro», que nos proporcionaría una
28
En 1985, David Ingvar, jefe del departamento de neurobiología de la
Universidad de Lund, Suecia, publicó los resultados de una investigación que
demuestra que el cerebro humano está siempre buscando darle sentido al futuro.
Véase: Ingvar, David. «Memory of the future: an essay on the temporal organization
of conscious awareness». Human Neurobiology, vol. 4, n.° 3. Suecia: Universidad de
Lund, 1985, pp. 127-136.
29
Calvin, William H. The Cerebral Code. Thinking a Thought in the Mosaics of the
Mind. Cambridge MA: MIT Press, 1998.
guía subconsciente para conducir nuestras aspiraciones y

motivar a otros para que se unan a una causa o ideal. Así, de
alguna forma estamos haciendo predicciones que configuran
el propio futuro.
c. El concepto central de la nueva epistemología, a nivel de los
paradigmas evolutivos, es la circularidad. En este contexto,
la Hipótesis Sapir-Whorf30 postula que la forma de un
lenguaje afecta directamente a los procesos cognitivos y a
la percepción del mundo, siendo esto particularmente útil
para la comprensión de los conceptos de espacio-tiempo
y cuatridimensionalidad en las cosmovisiones ancestrales
amerindias, lo que constituyen un aporte para la construcción
de conocimiento nuevo para enfrentar la crisis biosférica.
En efecto, en las lenguas indígenas como la quechua, la maya,
la hopi o mapuche, por referir solo algunas, el tiempo no es
un concepto independiente, sino que se asimila al espacio. En
los Andes, por ejemplo, pacha se percepciona como espacio-
tiempo en quechua, mientras que en la vida mapuche el
discurrir del tiempo tampoco es unidireccional (de pasado
a futuro), sino bidireccional: el futuro puede estar atrás y el
pasado adelante, o viceversa.
A decir de John Earls e Irene Silverblatt, las representaciones
de la cosmología andina no son comprensibles según el
espacio tridimensional del paradigma euclidiano, siendo
más apropiado emplear la teoría de la relatividad, pues el
concepto pacha se refiere a cuatro dimensiones (tawantin,
tetraléctica andina)31, lo que resulta consistente con los
postulados posteriores de Albert Einstein sobre el espacio-
tiempo cuatridimensional.
30
Whorf, Beejamin. Language, thought and reality. Nueva York: Wiley, 1956.
31
Earls, John y Silverblatt, Irene. La realidad física y social en la cosmología andina.
Actes du XLIIe Congrés International des Américanistes. París, 1976.
Entonces, desde la noción cíclica-circular del tiempo, surge

un conocimiento retroprogresivo, de movimiento espiral
hacia adelante, pero también hacia la fuente, para mantener
la conexión con el origen; un saber de dialéctica ascendente/
descendente que potencia lo individual cuando se proyecta
en lo colectivo.
d. En el escenario del cambio climático, se hace impostergable
un diálogo equivalente y respetuoso entre saberes,
cosmovisiones y civilizaciones, a fin de establecer vínculos
nuevos, de solidaridad y cooperación entre las generaciones,
y construir los consensos globales necesarios para alcanzar
una transformación que evite consecuencias cada vez más
graves en el futuro. Las interconexiones e interdependencias
de la vida en la Tierra deberán mantenerse en salvaguarda
de las presentes y futuras generaciones, y también para que
podamos conquistar la justicia a nivel intrageneracional,
intergeneracional e interespecies.
Revertir la destrucción de nuestra hermana Madre Tierra

–como la llama el jesuita Francisco– exige, sobre todo, sincronía
y comunión entre alteridades, lo que implica conspirar (respirar
juntos), comprender (aprender juntos), recordar (volver a pasar
por el corazón), recrear (volver a crear) y religar (volver a juntar
lo que está separado). Así las cosas, será imprescindible, siguiendo
la intuición de Raimon Panikkar, asumir que: «El diálogo entre
culturas exige no sólo el respeto mutuo, sino también un mínimo
de conocimiento mutuo, que no es posible sin simpatía y amor»32.
32
Panikkar, Raimon. «Religión, filosofía y cultura». Ilu. Revista de Ciencias de las
Religiones, n° 1. Madrid: Universidad Complutense de Madrid, 1996, pp. 125-148.
Desarrollo o crecimiento urbano en Lima:
el caso de los distritos del Sur
Ramiro García Q. / Jaime Miyashiro T. /

Patt Santa Cruz / Dora Rubio B. / Rebeca Marces
1. Introducción
Las dinámicas de urbanización mundial apuntan a proyectar
que para el año 2050 la población urbana llegará a ser el 65% del
total mundial. Esto en un contexto en el que las ciudades son
real o potencialmente los territorios en los que ocurre la mayor
concentración de la riqueza en medio de una gran diversidad
económica, ambiental, política y cultural. Sin embargo, en un
sentido contrario a tal descripción, los modelos de desarrollo
implementados en la mayoría de los países se caracterizan por
establecer patrones de concentración de renta que benefician a
pocos, lo cual provoca en la práctica que las ciudades, con procesos
acelerados de urbanización, se caractericen por un crecimiento
urbano sin planificación, lo que trae consigo el asentamiento de
millones de familias en zonas de alta vulnerabilidad, en medio de
una creciente privatización del espacio público y de depredación
del medioambiente1 y del territorio planetario en general. La
ciudad de Lima no escapa de esta caracterización y crece bajo
tales pautas.
En octubre del 2016 se realizará en Quito, Ecuador, la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo
1
Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. Ver en: goo.gl/kcP6W6
226 Desarrollo o crecimiento urbano en Lima: el caso de los distritos del Sur
Urbano Sostenible - HÁBITAT III2, donde se ha planteado como

tema principal la definición de una «nueva agenda urbana». Esta
convocatoria dará continuidad a los procesos previos promovidos
por las Naciones Unidas tanto en la Cumbre de las Naciones
Unidas sobre Asentamientos Humanos - HÁBITAT I, celebrada
en Vancouver, Canadá, en 1976 (en la que se crea el Centro de
las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos), como
en la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los
Asentamientos Humanos - HÁBITAT II, conocida como la Cumbre
de las Ciudades, que tuvo lugar en Estambul, en junio de 1996.
Esta tercera reunión de HÁBITAT, cuarenta años después,
coloca en la agenda un nuevo escenario que desnuda grandes
falencias en el acceso equitativo a la ciudad, que si bien muestra
un considerable camino recorrido, también evidencia lo muy poco
que se ha avanzado en materia de justicia social y de desarrollo
sostenible y equitativo en las áreas urbanas de nuestras ciudades.
El presente ensayo intenta reflexionar a partir de una ya
prolongada experiencia colectiva de investigación y acción del
Programa Urbano de desco - Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo, y antes del Área Urbana, en diversos espacios
urbano populares de una importante metrópoli como es Lima,
para identificar los efectos e impactos producidos por los procesos
de «crecimiento urbano» de los últimos 50 años. Proceso que se
refleja más claramente para nosotros en la experiencia de trabajo
en los distritos de la zona sur de la ciudad durante los últimos
25 años. En ese sentido, y como una forma de dar cuenta de
la relación entre nuestra reflexión y la práctica, presentamos
también de manera muy breve un repaso de lo que ha sido nuestra
experiencia de proyectos y programas específicos de promoción
urbana. Específicamente limitamos nuestra reflexión a organizar lo
hecho en estos años y extraer algunas conclusiones de cómo, desde
2
Ver en: www.habitat3.org
R. García Q. / J. Miyashiro T. / P. Santa Cruz / D. Rubio B. / R. Marces 227
nuestra propia experiencia de trabajo en los «nuevos barrios»3 de

Lima Sur, hemos intentado contribuir a revertir esta situación de
crecimiento caótico, de por sí compleja.
2. Crecimiento urbano o desarrollo urbano en Lima

Es necesario entender que los procesos de crecimiento implican
un contenido diferente al de desarrollo urbano, el cual puede ser
definido como un conjunto de procesos adecuados y sostenibles
de evolución y mejora en los aspectos físicos, económicos y
sociales que se dan en determinados territorios. Visto así, ante la
eventualidad de una ucronía en la que tuviéramos la posibilidad
de cambiar el proceso de evolución y crecimiento de la ciudad
de Lima durante los últimos cincuenta años, y dibujar un nuevo
límite de lo urbano que asegure condiciones de vida saludable,
segura y equitativa para toda la población, ¿cuál sería este límite?
Cabe preguntarse ante los hechos consumados: ¿era y es
adecuado o estaba preparado el territorio sobre el cual se asienta
nuestra ciudad para soportar la carga poblacional que hoy alberga
y que constituye un tercio de la población del país?
Lima Metropolitana, con más de nueve millones de habitantes,
alberga a casi la tercera parte de la población del país, convirtiéndose
en una megalópolis sin necesariamente ser una gran concentración
urbana de calidad. En ese sentido, el término megalópolis es
connotativo respecto a sus dimensiones físicas y a determinada
cantidad de población con la que cuenta, y no a su conformación
como una ciudad planificada, segura y equitativa.
3
Los «nuevos barrios» se caracterizan por su baja consolidación urbana, falta
de servicios y equipamiento, viviendas precarias y un entorno de vulnerabilidad
ambiental y riesgo físico. Distintos de los formados entre la década del cincuenta y
fines de los ochenta. Ver: Barreda, José y Ramírez-Corzo, Daniel. «Lima: Consolidación
y expansión de una ciudad popular». En: desco - Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Las ciudades en el Perú. Lima: desco, 2004.
Lima es el resultado de un boom demográfico ocurrido durante

la segunda parte del siglo XX a partir del centralismo hiperbólico
del país y el progresivo desarrollo comercial e industrial de la
ciudad. Este proceso de crecimiento obedeció también a las mejoras
en los servicios de salud y educación urbana, las cuales atrajeron
incontenibles migraciones de la Sierra a la Costa, y del campo a
ciudad, y más recientemente por la expulsión de población rural
huyendo del conflicto armado interno. A partir del año 2000 las tasas
migratorias hacia Lima disminuyeron sustancialmente, siendo las
dinámicas internas de la ciudad las que han moldeado el escenario
complejo y diverso que hoy conocemos.
La Lima de hoy es el resultado de un mal aprovechamiento
del territorio que respondió a beneficiar intereses económico
inmediatistas, guiados por los modelos económicos imperantes en
determinadas fases del proceso de crecimiento. Se moldeó el espacio
urbano actualmente existente a partir del gran incremento de zonas
que fueron pobladas en torno a la ciudad preexistente, sin que se
estuviera produciendo «más ciudad». Irresponsable incremento
que respondió a la «política de dos caras» de los gobernantes para
satisfacer de manera populista a los migrantes, entregándoles tierra
sin valor en arenales y planificando e invirtiendo en la ciudad
preexistente para, ahí sí, atender adecuadamente a sus clases
limeñas medias y altas.
Al respecto, puede rastrearse cómo, en paralelo al proceso
de crecimiento urbano empujado por los «desarrolladores
inmobiliarios» en terrenos propicios para sus negocios, se
produjeron los procesos de tomas de tierras de poco valor comercial
por parte de sectores pobres de la sociedad peruana durante décadas
a partir de los años cincuenta del siglo XX. Las tomas de tierras
surgidas de iniciativas populares se hicieron de manera colectiva y
organizada, con el respaldo tácito o explícito del Estado, creando
inclusive distritos completos que hoy en día cuentan con más

de 460 mil habitantes, como es Villa el Salvador4.
En la actualidad, la fórmula adoptada por los pobres para
acceder a un lugar donde vivir, desde siempre sin ningún apoyo
sostenido del Estado, se torna más compleja debido a las crecientes
limitaciones geográficas de terrenos abruptos que plantean
retos existenciales a los «nuevos barrios», los cuales se generan
de manera atomizada por grupos de 30 o 40 familias mediante
«ocupaciones hormiga» en territorios en los que nunca se imaginó
que fuera posible urbanizar, por ser muy empinados, en zonas de
riesgo o reservados para usos distintos a los de vivienda.
Para enfrentar dicha realidad, el Estado tendría que cumplir
un rol protagónico en la creación de esta «nueva ciudad» y
comportarse de una manera diferente. Este giro en su accionar,
sin embargo, es casi imposible de imaginar, dado que el manejo
público de las políticas de urbanismo y vivienda no contiene
una visión integral que signifique efectivamente un desarrollo
urbano. Por ejemplo, encontramos documentos del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), como el Manual
para la Elaboración de Planes de Desarrollo Urbano, del año 20095, o
el anteproyecto de la Ley de General de Desarrollo Urbano, del
año 20116, en los que se asume una definición parcial de desarrollo
urbano seccionada de una definición general de Horacio Landa7,
4
Ver en: goo.gl/iOw9nF
5
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS). Manual para la
Elaboración de Planes de Desarrollo Urbano. Lima: MVCS, 2009.
6
Dirección Nacional de Urbanismo - Dirección de Ordenamiento Territorial.
Anteproyecto de Ley General de Desarrollo Urbano. Lima: MVCS, 2011. Ver en: goo.gl/
GGxNNq
7
Proceso de adecuación y ordenamiento a través de la planeación del medio
urbano, en sus aspectos físicos, económicos y sociales; implica además de la expansión
física y demográfica, el incremento de las actividades productivas, la elevación de
las condiciones socioeconómicas de la población, la conservación y mejoramiento
del medioambiente y el mantenimiento de las ciudades en buenas condiciones de
de la cual se ha eliminado una parte importante, la que justamente

hace referencia al «equilibrio que debe existir en el crecimiento de
los aspectos físicos, económicos y sociales en un contexto regional
o territorial». En ese sentido, conceptos como el de «derecho a la
ciudad», acuñado por Henri Lefebvre en el año 1968, aparecen
como casi subversivos y de una actualidad impresionante para la
comprensión de lo que ocurre hoy en día en nuestro país.
Aun así, debemos insistir en una propuesta política que
promueva que la gente se adueñe de la ciudad que habita
mediante el ejercicio de la vida colectiva, ampliando el espectro
social, permitiéndose así ver la ciudad como un producto tanto
cultural como político, cuestionando la visión que afirma que
determinados ciudadanos, y las dinámicas que estos producen, son
una imperfección del mercado que impide una mayor acumulación
de capitales.
Conocedores del tema urbano como Jordi Borja y David Harvey
nos invitan no solo a adaptarnos a las condicionantes que la ciudad
nos propone e impone, sino que al contrario, hacen un llamado a
transformar la ciudad para vivir dignamente y para que cada ser
humano que viva en ella se sienta parte de esta como una pieza
fundamental en el proceso de desarrollo y sostenibilidad de la
misma.
Cabe recalcar que el derecho a la ciudad no es uno más, sino
más bien el derecho que busca hacer cumplir los demás derechos ya
consagrados formalmente. Sin duda este es un derecho basado en
una dinámica de procesos y de conquistas, donde los movimientos
sociales son el motor para lograr su cumplimiento.
funcionamiento. El desarrollo urbano persigue el equilibrio entre los aspectos físicos,

económicos y sociales, siendo diferente del crecimiento parcial de algunos de estos que
en ocasiones es interpretado como desarrollo. El desarrollo urbano debe ser concebido
en forma integral con el desarrollo regional o territorial, ya que difícilmente se da en
forma independiente. Ver en: goo.gl/0xWNTo
3. Propuestas de políticas públicas desde el Gobierno:

planes de desarrollo urbano de la ciudad de Lima
Los planes que han acompañado al crecimiento de Lima desde su
fundación han sido siete. Número pequeño para casi cinco siglos
de existencia. Cinco de ellos se generaron recién entre finales de
la década de los cuarenta del siglo pasado y la actualidad.
El primer plan o Plan Fundacional de 1535, plasma la primera
trama urbana de la ciudad. Diseñado por Francisco Pizarro, es un
plano urbano muy sencillo para una superficie de 214 hectáreas
alrededor de 117 manzanas distribuidas en cuadriculas, en lo que
se denomina el «Damero de Pizarro» o «centro histórico». Como
núcleo central de referencia está la Plaza de Armas, en torno a la
cual se planifican los edificios del poder administrativo, político
y religioso8.
Luego, no se dispone de información sobre algún proceso
de planificación hasta 1872, cuando se diseña un plan regulador
conocido con el nombre Sada-Meiggs9, el cual implicó un proceso
de demolición de las murallas de Lima construidas entre 1685
y 1687. Este segundo plan atendió la necesidad de expandir la
ciudad en vista del incremento de la población que habitaba al
interior de las murallas, la que empezaba a desbordar el espacio
urbano dentro del «damero». Algunos lineamientos de este plan
apuntaban a prolongar el trazado original y extender (urbanizar)
8
En Lima la distribución de solares no ubicó la plaza en el centro del damero
sino pegada a uno de sus lados (en la actual ubicación del Palacio de Gobierno), ya
que la casa de Pizarro ocupó el mismo lugar del palacio de Taulichusco, atendiendo al
valor simbólico del emplazamiento del último curaca gobernante del valle del Rímac.
Esta ubicación era estratégica ya que desde allí se controlaba los canales de regadío
del valle y el acceso a los caminos incas o Qhapaq Ñan.
9
El presidente José Balta encargó al ingeniero agrónomo italiano Luis Sada
di Carlo este primer plan regulador, aprobado el 12 de julio de 1872. Henry Meiggs,
contratista norteamericano y constructor de ferrocarriles en el país, estuvo implicado
en la demolición de la muralla y la urbanización de los terrenos exteriores adyacentes.
la periferia de la ciudad. Simultáneamente también se planteaba

crear una avenida de circunvalación en el área que ocupaba la
muralla. Entonces se planteó articular vialmente la ciudad antigua
con la ampliación proyectada mediante dos avenidas en forma de
cruz, incluyendo plazas y avenidas al interior de la trama de las
manzanas. El diseño de este plan orientó y finalmente determinó
que el crecimiento de la ciudad de Lima se diera hacia la costa,
llevando con los años a que las familias de clase media se instalaran
en las zonas de La Victoria y Magdalena, mientras que las clases
altas y de residentes extranjeros de origen europeo se ubicaran
hacia el lado de Miraflores y Chorrillos, por entonces el espacio de
veraneo de las familias ricas y de la aristocracia criolla.
Casi ocho décadas más tarde la Oficina Nacional de
Planeamiento y Urbanismo (ONPU) formula el Plan Piloto de
Lima de 194810, para una ciudad que por entonces contaba con
una población de aproximadamente novecientos mil habitantes.
Este planteaba albergar a una población futura de 1 650 000
habitantes. Por esa época, se calculaba que la densidad urbana era
de 4.7 m2/hab, complementados por el entorno agrícola. Este plan
piloto buscó repotenciar y revitalizar el desarrollo del centro de
la ciudad, planteando la demolición de algunas edificaciones de
una o dos plantas en pro de la densificación, dejando intangibles
solo algunos edificios emblemáticos. De igual modo, planteó
también la reubicación del aeropuerto internacional en el Callao
10
Aprobado por la Junta Militar de Gobierno por RS n° 256 del 12 de setiembre
de 1949. Se elaboró considerando que el área urbana de Lima abarcaba desde el centro
histórico, Rímac, La Victoria, Santa Beatriz y Lince, al nordeste; San Isidro, Miraflores,
Barranco y Chorrillos, al sureste; Magdalena y San Miguel, al suroeste; y el centro de
El Callao y la Punta, al oeste. Así mismo, se consideraba la zona ocupada parcialmente
por los distritos de San Borja y San Isidro (hoy urbanización Corpac), ocupada por el
aeropuerto, como un lindero aislado al oeste. En cuanto a la red vial, se consideraron
carreteras de aproximación a la Av. Panamericana Sur y Panamericana Norte, donde
la Av. Evitamiento era una vía de borde externo para no atravesar el centro, mientras
que las Av. Argentina y Av. Venezuela eran carreteras de conexión al puerto del Callao,
destacando al interior las avenidas Arequipa, Salaverry y Brasil.
y la prolongación y el ensanche de distintas vías para favorecer el

tránsito vehicular11.
En 1963, con el Plan de Desarrollo Metropolitano (PLANDEMET)
ocurren dos cambios sustanciales en la forma de generar los planes
de la ciudad. Lo primero fue que la municipalidad de Lima asume
por primera vez competencias en el planeamiento urbano, pues
hasta antes de 1963 la alcaldía de Lima era un cargo de confianza
nombrado por el gobierno nacional sin poder efectivo ante el
Poder Ejecutivo, el que fungía muchas veces como «alcaldía de
Lima», ejecutando obras y disponiendo diversas medidas en la
gestión de la ciudad. Es recién a partir del mencionado plan que
se incluye al gobierno local como una institución con autonomía
en la toma de decisiones12. Lo segundo fue asumir la planificación
como procedimiento articulado y vigente con actualizaciones
quinquenales, con una proyección desde 1968 hasta 1980, fecha
para la que se proyectó una población de 5 700 000 habitantes.
Cabe destacar que el PLANDEMET concluyó que la ciudad no
disponía de suficientes áreas urbanizables para uso residencial,
áreas de servicios y áreas complementarias.
El PLANDEMET tenían una visión de ciudad integrada que
pretendía establecer criterios generales para la actualización o
posterior desarrollo de los siguientes planes. Sin embargo, este
quedó rápidamente desfasado debido a la acelerada migración
que cuestionó en la práctica la propuesta, como consecuencia de
la saturación y congestión del tejido de la ciudad, además del
descrédito en la gestión del plan por procesos excesivamente largos
de análisis técnico y de propuestas que finalmente no se siguieron.
11
Lira, José Oviedo. «Plan Piloto de Lima 1948 (ONPU)». urbvial.blogspot.pe, Lima,
11 de abril del 2011. Ver en: goo.gl/QeQojR
12
Lira, José Oviedo. «Plan Piloto de Lima 1948 (ONPU)». urbvial.blogspot.pe, Lima,
11 de abril del 2011. Ver en: goo.gl/QeQojR
Durante la gestión del alcalde Alfonso Barrantes Lingán

(Izquierda Unida) se intentó recuperar el proceso de planeamiento
urbano, ensayando desde la Secretaría de Desarrollo Urbano una
experiencia participativa de diseño de un nuevo plan, convocando
juntas de planeamiento para diferentes sectores de la ciudad, con
la participación vecinal para el establecimiento de demandas y
prioridades para emprender el planeamiento futuro de Lima. El
único resultado concreto de este proceso consistió en adelantar
la ocupación de terrenos destinados a vivienda para sectores
populares de una manera ordenada en zonas como Huaycán (en
Ate Vitarte), valle y laderas del río Chillón, Arenal de Canto Grande
(en San Juan de Lurigancho) y Pampas (en San Juan de Miraflores),
intervenciones planificadas a partir de una lectura integral del
desarrollo actual y futuro de la Lima de la década de 1980.
Posteriormente se paralizaron los procesos de planificación hasta
un nuevo Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima (PLANMET)
1990-2010, creado en 1991 en torno al Instituto Metropolitano de
Planificación (IMP), con el encargo de la elaboración de planes
urbanos. En esta etapa las dinámicas de crecimiento vegetativo de
la ciudad y una falta total de articulación de los órganos de gobierno
local llevaron a un nuevo proceso fallido de planificación que, si
bien logró plantear una propuesta de ordenamiento físico espacial
metropolitano estableciendo un plano de usos de suelos y de áreas
para protección ecológica y reserva, no tuvo ningún impacto y se
diluyó sin haber logrado ningún avance concreto.
Los últimos dos procesos de planificación fueron promovidos
por la alcaldesa de Lima, Susana Villarán. El primero fue el Plan
Regional de Desarrollo Concertado de Lima (PRDC-LM) al 2025
(aprobado en Sesión del Concejo Metropolitano de Lima en febrero
del 2013), y el segundo el Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano
de Lima y Callao (PLAM 2035). Este último no fue concluido
durante su gestión, quedando a la deriva al no ser aprobado por
el Concejo Metropolitano de Lima. En este plan se planteaba una
proyección para el crecimiento y la planificación urbana a 20 años,

concibiendo a Lima como una megalópolis con una población de
casi 10 000 000 habitantes.
Tal como puede apreciarse, los procesos de planificación
han atendido de manera desigual los ritmos y dinámicas del
crecimiento de la ciudad. En algunos casos adelantándose, muchas
veces en paralelo a las dinámicas de crecimiento y otras veces como
reacción detrás de los hechos consumados. Queda claro que ningún
plan cumplió los objetivos para los cuales fue creado, generándose
un vacío recurrente que deja desorientados los esfuerzos de
ordenamiento y planificación respecto a qué acciones plantear
para un desarrollo urbano concertado en la ciudad, en lugar de ser
presa de los «desarrolladores inmobiliarios» al servicio de la pura
acumulación capitalista o de traficantes de terrenos protegidos por
la informalidad y la política fáctica del Estado de no contar con
políticas de urbanismo y vivienda para los sectores más pobres.
4. Medios de comunicación y desarrollo urbano:

¿aportan o restan?
Cabe preguntarse si los medios de comunicación contribuyen
hoy a colocar el desarrollo urbano en la agenda pública y de qué
manera se evidencia este aporte.
Para responder a estas preguntas se decidió hacer un sondeo
con una muestra pequeña de noticias en tres espacios tradicionales
de comunicación: prensa escrita, radial y televisiva, trabajándose
con un medio para cada espacio, considerando aquellos de amplia
cobertura de audiencia y lectoría, estimando que así se alcanzaría
una mejor perspectiva para mostrar cómo llega la información
sobre desarrollo urbano a la población. Para ello se seleccionó
únicamente información vinculada al tema, en particular noticias
que den cuenta sobre asuntos que afectan al desarrollo sostenible
y equitativo de la ciudad, descartando otro tipo de notas.
Los medios elegidos fueron un diario y dos programas de noticias.

Ver el cuadro n° 1.
Cuadro n° 1
Medios de comunicación monitoreados
Medio Programa Cobertura / Horario
Prensa escrita Trome - Grupo El Comercio Lunes a viernes
Director: Carlos Espinoza Olcay
Televisión América Noticias: Edición Central - Lunes a viernes 11:00

Grupo El Comercio pm - 12:00 pm
Directora: Clara Elvira Ospina
Radio Ampliación de Noticias - Grupo RPP Lunes a viernes

8 am - 10 am
Director: José Luis Casabonne
Ricketts
El resultado más sobresaliente fue constatar la pobrísima

cobertura de los medios de comunicación en temas de desarrollo
urbano. En la prensa escrita se encontraron 12 notas en el diario
Trome referentes al desarrollo urbano, entre un total de 270
notas publicadas (4.44%)13. En el noticiero de televisión que se
siguió, América Noticias, se encontraron solamente tres noticias
sobre desarrollo urbano, de un total de 110 noticias transmitidas
13
Nota 1 (19-08-15): «Avanzan conexión de vía de evitamiento a Callao».
Nota 2 (19-08-15): «Cierran tramo auxiliar de Panamericana Sur». Nota 3 (20-08-
15): «Recuperan Pampa de Amancaes». Nota 4 (20-08-15): «Desvían 4 rutas del
Metropolitano». Nota 5 (20-08-15): «Falta de semáforos causa más accidentes». Nota
6 (20-08-15): «Full ecología en edificio de Miraflores». Columna de opinión (21-08-15):
«La Lima emergente». Nota 7 (21-08-15): «En los conos valoran Centros Comerciales».
Nota 8 (24-08-15): «3 millones en peligro por El Niño». Nota 9 (24-08-15): «Construyen
Puente Mellizo en Miraflores». Nota 10 (24-08-15): «Avanzan Costa Verde del Callao».
Nota 11 (25-08-15): «Aves invaden árboles de parque Chabuca Granda».
durante el periodo de investigación (2.72%).14 Finalmente, en

cuanto al programa de noticias radial Ampliación de Noticias, se
encontraron durante cuatro de los cinco días analizados varios
despachos o entrevistas relacionadas al tema del desarrollo urbano,
aunque correspondientes exclusivamente a la preocupación sobre
seguridad ciudadana.
Otro hallazgo a tomar en cuenta fue que la mayoría de notas
periodísticas sobre el tema tienen como objetivo principal informar
sobre hechos, invitando muy poco al análisis o al debate. Esta
carencia periodística, sin embargo, se aplica no solo al tratamiento
que dan los medios al tema del desarrollo urbano, sino a las noticias
en general. Estas corresponden a hechos particulares, pocas veces
contextualizados ni elaborados de manera tal que el receptor
pueda tener una mirada completa, contrastando con ejemplos de
otros casos, para lo que se consultan opiniones de especialistas,
investigaciones sobre el tema, etc. En el caso de Ampliación de
Noticias, el tema de seguridad ciudadana no fue visto desde una
perspectiva propiamente urbana. En el diario Trome se encontró
una columna de opinión titulada «La Lima emergente», donde se
abarcaban los cambios en Lima a partir de la migración, con datos
importantes y un pequeño análisis de lo que es la nueva cara de las
«ciudades» de Lima de hoy en día, siendo este un caso excepcional.
Cuando se hizo este sondeo, los temas de seguridad ciudadana
y del Fenómeno El Niño (FEN) aparecían como material de fondo
en los medios de comunicación, por lo que la cobertura sobre el
desarrollo urbano, aunque sea tangencialmente, aparece un tanto
más profunda, comparada con la que se le suele dar a la mayoría
de temas, al incluir una mayor cantidad de datos y entrevistas
14
Nota 1 (19-08-15): «Altos índices de accidentes de tránsito son en parte
ocasionados por mal estado de la red vial». Nota 2 (25-08-15): «Municipalidad de
Lima desaloja ambulantes de la avenida Grau y recupera espacios públicos». Nota 3
(25-08-15): «Informe especial: Los conos norte y sur de Lima son zonas de alto riesgo
en el FEN».
al respecto. Sin embargo, la calidad informativa no incluyó una

mirada que incorpore los problemas y retos propios del desarrollo
urbano. Lo que se encontró fueron reportajes e informes especiales
sobre el Fenómeno El Niño con un enfoque amarillista y, en algunos
casos, alarmista. Es decir, información que no contribuye al debate
en torno a qué ciudad queremos. Si bien el Fenómeno El Niño es
una realidad alarmante, no encontramos en los medios aportes
para, por ejemplo, contribuir al fortalecimiento de organizaciones
vecinales y/o para prever y acondicionar espacios para distribuir
y fiscalizar la eventual ayuda que dicho fenómeno demande.
En cuanto al otro tema en la agenda de los medios durante
los días en que fue hecho el sondeo, la seguridad ciudadana,
este aparece enfocado con una visión de corto o mediano plazo,
y nunca de largo plazo. Así tenemos que se discute dicho tema,
por ejemplo, en la recuperación de espacios públicos, pero sin
relacionarlos con las dinámicas del territorio y de la sociedad
en conjunto, dejándose de lado el tema de la sostenibilidad que
pueda lograrse. Del mismo modo se plantean temas como el de
la colocación de rejas en las áreas residenciales o si corresponde
involucrar o no a las Fuerzas Armadas, así como el de la mejor
ubicación de un mayor número de policías en las zonas peligrosas.
¿Contribuye esto a la sostenibilidad?, ¿es que queremos vivir en
ciudades rodeadas de rejas y de miembros de las Fuerzas Armadas
(preparados para combatir la violencia con más violencia)?, ¿o más
bien debiéramos discutir tal vez sobre ciudades donde las personas
sepan cuántos podrían perder sus hogares como resultado de
embates de fenómenos naturales, ante los cuales no se encuentran
las soluciones para evadir el desastre? Estas son las preguntas
que deberían resaltar los medios de comunicación para abrir el
diálogo y permitir un mejor análisis, en lugar de escudarse en la
inmediatez de situaciones coyunturales que corresponden a otras
agendas de interés.
5. Propuestas de desarrollo urbano desde las

Organizaciones No Gubernamentales (ONG):
la mirada urbana de desco
desco tiene una mirada urbana desde su fundación, hace 50
años. Una primera fase (de 1965 a 1976) la constituye un trabajo
dedicado al estudio de los problemas urbanos y de alternativas de
solución frente a los procesos de urbanización, vivienda popular
y organización barrial. Como resultado de esta experiencia se
hicieron las primeras publicaciones sobre temas urbanos en los
Estudios Serie Cuadernos de desco, buscando con ello analizar los
temas de la vivienda y el uso del espacio urbano en el desarrollo
de las ciudades en el país, desde un enfoque interpretativo sobre
la teoría de la marginalidad social. Las diferentes perspectivas
utilizadas como referencia de análisis y elaboración de propuestas
consideraron la realidad urbana en sí misma como punto de
partida y referencia.
En una segunda fase (de 1976 a 1984) la mirada a los barrios
populares y barriadas se convertiría en acción. En 1978 se desarrolló
un programa bienal de intervención en El Agustino, mediante un
proyecto de promoción centrado en la educación popular a través
de la comunicación social y el fortalecimiento de las organizaciones
vecinales, o Comités de Promoción del Desarrollo (COPRODES),
introducidas por el Estado desde el Sistema Nacional de Apoyo a
la Movilización Social (SINAMOS).
A partir de 1980 el Área Urbana de desco traslada sus acciones
de promoción a Canto Grande (San Juan de Lurigancho), a los
pueblos jóvenes Huáscar y Bayovar. Allí formalmente aparece
el Programa Urbano de desco, dejando atrás su denominación
de Área Urbana. Dicho programa trabajó con un equipo
multidisciplinario conformado por un sociólogo, una abogada,
un arquitecto y un antropólogo para atender la problemática de
habilitación urbana y de autoconstrucción (asistencia técnica en
temas de agua y gestión de basuras, mejoramiento de la vivienda y

asesoría legal). Más adelante se añade al programa otro equipo (con
una educadora, una psicóloga y algunos médicos) para trabajar
un proyecto urbano con las mujeres del barrio de Canto Chico, en
temas de salud y organización de las mujeres.
A fines de 1983 dos hechos cambiaron la dinámica del trabajo
de promoción urbana de desco: la creación del distrito de Villa
El Salvador a partir de la comunidad autogestionaria de Villa El
Salvador, creada en 1973, y la elección de Alfonso Barrantes Lingán
como alcalde de Lima, lo que significó, y aun representa, el triunfo
de los sectores de oposición al poder urbano capitalista. Este nuevo
escenario abrió la posibilidad de desarrollar una política urbana
alternativa sustentada en la organización y la autogestión de la
propia población, generando condiciones para un acceso más
equitativo al poder municipal en el que pudieran incluirse a los
pobladores de los barrios populares de la ciudad.
Es en este contexto que, desde mediados hasta el fin de los
80, los proyectos de promoción barrial y distrital de desco en
los distritos de San Juan de Lurigancho y Villa El Salvador se
fortalecieron, creciendo cualitativa y cuantitativamente hasta el
año 1989, cuando se integran en un solo programa. Esto permitió
alcanzar una mirada integral de la Lima barrial y hacer frente, con
propuestas democráticas, a la creciente actividad subversiva de
Sendero Luminoso en el área sur de Lima.
Así, desde 1989 hasta 1992 se vivieron momentos cargados
de tensión, sobre todo por el impacto de la ofensiva terrorista en
Lima, la que golpeó con intensidad zonas populares como las
que trabajaba desco al lado de la población. Corresponde a esta
época el asesinato de líderes barriales, entre los que destaca el caso
de María Elena Moyano, y los atentados contra la comisaría y el
municipio de Villa El Salvador, acontecimientos que motivaron
a desco a centrar su intervención en los distritos de Lima Sur,
donde ha permanecido por más de cinco lustros.
Tal como se puede apreciar, el desarrollo de la temática urbana

ha estado ligado a diversas categorías de análisis de la realidad
urbana nacional, a los enfoques teóricos y técnicos que se aplicaron,
al carácter de los programas implementados, a los balances de
las experiencias de promoción y trabajo de campo, así como a la
significativa influencia del contexto político y social cuando se
hicieron esos proyectos.
Actualmente el Programa Urbano de desco desarrolla labores
de promoción e investigación aplicada en los distritos de San Juan
de Miraflores, Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y Lurín,
abarcando un territorio de más de 262 kilómetros cuadrados, dentro
de los cuales viven más de dos millones de personas15. Algunas de
las principales iniciativas fueron desarrolladas desde el año 2003 en
los nuevos barrios de Villa María del Triunfo, promoviendo tanto
el mejoramiento de la infraestructura física como el fortalecimiento
de la capacidad de los líderes para su participación en los procesos
en torno a la gestión territorial urbana. Todo ello se ha expresado
en la activa participación de los comités de gestión locales y
en la mejora de la capacidad de gestión de la comunidad en la
creación de nuevos equipamientos. Posteriormente, el año 2005
se promovía exitosamente la participación de sus habitantes,
hombres y mujeres en igualdad de oportunidades, para el logro
de estrategias innovadoras en el acceso equitativo de la población
a los espacios públicos.
El año 2006 el trabajo de promoción priorizó el acompañamiento
a los procesos de mejoramiento de los nuevos barrios de Limar Sur,
logrando fortalecer las capacidades de la comunidad al brindarle
herramientas que empoderaron a sus líderes barriales para las
gestiones ante los municipios distritales y la Municipalidad
15
San Juan de Miraflores con 23.98 km2, Villa El Salvador con 35.46 km2, Villa
María del Triunfo con 70.57 km2 y Lurín con 132.50 km2, siendo este último el de mayor
área y el menos poblado de los cuatro distritos mencionados.
Metropolitana de Lima. Asimismo, se trabajó un plan de incidencia

en políticas, con los actores locales, que permitió influir en varias
decisiones municipales concernientes a la mejora de la calidad
de la inversión pública, tanto local como metropolitana. Esta
mayor disponibilidad de recursos se expresó en la ejecución de
cuatro proyectos aprobados mediante la modalidad de concursos
participativos de proyectos, en los que adicionalmente se trabajó en
el diseño y se les dio una amplia difusión entre los dirigentes locales
(con una versión popular de la guía del concurso participativo de
proyectos, por ejemplo).
Durante dos años el Programa Urbano de desco prosiguió la
tarea de fortalecimiento de la capacidad de incidencia en políticas
públicas de las comunidades, trabajando tanto con los gobiernos
de los municipios distritales locales como con las organizaciones
sociales de base para influir en la calidad de inversión pública
local y metropolitana. El principal resultado de este trabajo fue el
obtener para Lima Sur un sistema de información, seguimiento
y evaluación del presupuesto participativo, así como lograr
concertar varios puntos de la agenda política de inversión pública
de nivel metropolitano. Igualmente se ampliaron y fortalecieron
las capacidades de las y los funcionarios municipales de Lurín,
con el propósito de afianzar la gestión municipal de manera
participativa, considerando un enfoque de género en su accionar,
orientado al logro del desarrollo económico territorial y a un
liderazgo democrático del distrito. Es así que los dirigentes de las
organizaciones sociales lograron fortalecer sus capacidades para
el diseño, formulación, ejecución y evaluación de los proyectos
comunitarios de tipo económico y de participación ciudadana.
Para ello se consideraron tres planos de actuación conectados
en una lógica de retroalimentación para el diseño y gestión de
proyectos: a) el fortalecimiento de las capacidades de los jóvenes
y mujeres, considerados como los grupos poblacionales menos
incluidos en los procesos de toma de decisiones; b) la movilización
de recursos locales para la intervención en proyectos urbanos

que atiendan las iniciativas de estos segmentos poblacionales; y
c) el análisis y reflexión sobre las dinámicas urbanas locales, con
el objetivo de construir algunas propuestas de política viables e
incidir con ellas en la esfera pública.
El año 2009 el Programa Urbano de desco trabajó diversas
estrategias de intervención destinadas a revertir la vulnerabilidad
habitacional en dos barrios: a) la gestión participativa del territorio
por parte de los propios vecinos y vecinas; b) el fortalecimiento
de la capacidad organizativa de la comunidad; y c) la articulación
interbarrial e institucional en el marco de la responsabilidad
asumida por el gobierno local en ese campo. Con esto se logró,
en ambos barrios, que la comunidad se organice y gestione un
modelo participativo para la mitigación de riesgos articulado
a los programas municipales. Al mismo tiempo se consiguió,
desde la esfera municipal, que las autoridades y funcionarios de
los gobiernos locales lideren los procesos de gestión del riesgo,
mitigación de vulnerabilidades y prevención de desastres, además
de comprometerse articulando a algunos actores estratégicos para
el desarrollo de un sistema de gestión participativa del riesgo en
dichos barrios.
Este trabajo se proyectó al año 2012 buscando contribuir en la
mejora de las condiciones de vida de los jóvenes y mujeres de los
nuevos barrios al involucrarlos en los procesos de mejoramiento
del hábitat de población en situación de pobreza y/o pobreza
extrema. De esta manera, además de fortalecer sus capacidades
para enfrentar riesgos ambientales, se logró conformar comités
ambientales, los que se han sumado a la red de vigilancia ambiental
de Lima Sur y elaborado 16 perfiles de proyecto con enfoque de
gestión urbano ambiental. Finalmente fue posible realizar varios
intercambios de experiencias con funcionarios públicos locales,
así como un seminario, que facilitaron la tarea de incidencia para
incluir la problemática urbano ambiental en las agendas de trabajo

municipal.
6. Apuntes y recomendaciones a partir

del estudio realizado16
Las ciudades han sido y serán siempre los lugares donde se
potencia y amplifica la producción humana, sea esta en ciencias
o en artes. Allí es donde el ingenio y la creatividad humana se
reflejan históricamente en su máxima expresión. Sin embargo, las
tendencias económicas que rigen el desarrollo urbano basadas en
la acumulación de capitales por grupos de poder están generando
territorios urbanos que son meras aglomeraciones de población,
casi campamentos, en las cuales se evidencian serias carencias
y graves problemas que van desde el trazado de los barrios, la
calidad de las viviendas, la pobreza de espacios públicos y de
servicios, hasta la ausencia de equipamiento urbano. De esta
manera, más que ciudades o nuevos barrios se han formado
lugares en los que no es posible obtener un hábitat adecuado y
en los que muy difícilmente se puede esperar se produzca un
desarrollo económico, social y cultural equitativo.
Las políticas públicas que responden actualmente a los intereses
de los grupos de poder, y que se expresan de diversas formas,
incluyendo el papel que juegan los medios de comunicación, no
están interesados en lograr que estos territorios poblados por
familias en situación de pobreza y pobreza extrema logren un
mínimo desarrollo urbano equitativo y sostenible. La gravedad de
16
Para la redacción de este capítulo hemos recurrido al apoyo del urbanista
Gustavo Riofrío, investigador principal de desco, quien en el marco de reuniones de
trabajo en preparación al HÁBITAT III nos ayudó con textos que grafican de manera
clara y puntual los problemas que estamos obligados a enfrentar en la gestión de la
ciudad de Lima.
esta situación se acentúa desde ya varias décadas sin que aparezca

el más mínimo indicio de revertirla.
Es más, los propios organismos de control y gestión nacional e
internacional relativos a la problemática del hábitat, el urbanismo
y la vivienda, se encuentran paralizados en medio de esquemas
burocráticos que diseñan metas y objetivos que debieran cumplirse,
sin contar con la capacidad para que esas ideas se implementen,
por lo que no pueden generar cambios reales y concretos en el
desarrollo urbano de nuestras ciudades. Las reales políticas de
«desarrollo urbano» en marcha son las impuestas por los grupos
de poder que, por ejemplo, al ver restringida la expansión del
mercado inmobiliario limeño en el último año17, plantean como
nuevo horizonte para el sector construcción de viviendas generar
algún boom inmobiliario en ciudades del interior del país o
utilizar la modalidad del leasing inmobiliario. Así se constata que
lamentablemente el inversor inmobiliario nacional está interesado
únicamente en rentabilizar el negocio sin darle atención a la
dinámica urbana del conjunto de la ciudad.
Asimismo, constatamos durante los últimos quince años que,
al igual que antes, los gobiernos nacionales transcurren seducidos
por la producción masiva de viviendas para sectores medios, así
como por la construcción de infraestructura de gran escala, tipo
puentes, represas y carreteras. Si bien de esta manera se atiende,
en la mayoría de los casos, a demandas reales del país, también
es cierto que el interés principal del Estado no ha sido ni es dotar
a la sociedad peruana con bienes e infraestructura, sino más bien
aportar al crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) desde una
lectura exclusivamente macroeconómica. Y en esa perspectiva
aparece también una corrupción creciente en torno a los costosos
contratos que estas inversiones, algunas veces inútiles, generan.
17
«Hábitat III: lo que el gobierno ofrece es leasing inmobiliario». desco-opina.
blogspot.pe, Lima, 22 de julio del 2015. Ver en: goo.gl/JCvbe1
Es indudable que para los gobiernos del Perú la urbanización

progresiva de los barrios populares y la edificación paulatina de
sus viviendas no son dignas de consideración (ni siquiera admiten
que esta población consume enormes cantidades de materiales de
construcción y mano de obra), pues ello no corresponde al interés
de las empresas que controlan los aparatos administrativos y de
gestión de los ministerios, las cuales son las normales ganadoras
de las licitaciones públicas de obras.
Se sabe bien que las municipalidades provinciales y los
gobiernos locales, en general, se encuentran maniatados ante los
enormes retos de desarrollo urbano que enfrentan sus ciudades. La
falta de recursos locales para las grandes inversiones que requieren
las hacen depender de las decisiones sobre inversiones públicas
promovidas por las autoridades nacionales o de emprendimientos
públicos-privados, que merecen mejor el nombre de privados-
públicos.
Sumado a ello está el hecho de que el poder centralizado de
los recursos públicos muestra a las municipalidades provinciales
y los gobiernos locales débiles y frecuentemente cómplices de la
mala gestión urbana que emprenden (falta de nuevos y adecuados
planes urbanos que sirvan para toda la ciudad y no solamente
las inversiones concebidas, promovidas y ejecutadas desde
fuera). Y esto ocurre en medio de una crisis de consolidación
y crecimiento desordenado de nuestras ciudades intermedias,
cuando precisamente se hace necesario reorientar el desarrollo
urbano en función de los intereses de todo el tejido de la ciudad y
las zonas rurales que enlazan.
Finalmente, vemos que las organizaciones y los movimientos
de la sociedad civil, llamados movimientos urbanos, enfrentan una
grave encrucijada. De un lado no pueden cesar en su lucha por
satisfacer sus necesidades inmediatas, lo que las lleva a desarrollar
actividades similares a las que correspondieron a etapas anteriores
cuando se dio el inicio del desarrollo urbano explosivo de Lima y
las principales ciudades del país; y de otro no logran asimilar para

su accionar que las ciudades han cambiado, que los problemas
de los centros urbanos intermedios responden a sus propias
dinámicas regionales y que no se encuentran en la misma etapa de
desarrollo de cuando apareció en nuestro país lo que vemos como
una tradicional producción social del hábitat.
Dimensiones económicas y sociales del trabajo
infantil rural: algunos hallazgos
Iván Mendoza V.
Desde hace algunas décadas el trabajo infantil ha sido objeto de
preocupación por parte de organismos internacionales, gobiernos,
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y organizaciones de
la sociedad civil en general. En nuestro país, tal preocupación ha
venido acompañada de un debate hasta la fecha vigente en torno
a la necesidad de la abolición y prohibición del mismo o, por el
contrario, su defensa como un derecho de los menores en el marco
de una sociedad con altos niveles de pobreza y desigualdad.
Desde el Estado, organismos de Naciones Unidas (como la
Organización Internacional del Trabajo –OIT1–) y diversas ONG
han venido desplegando iniciativas orientadas a los menores, en
general, y al trabajo infantil, en particular. La gran mayoría de
estas preocupaciones giraban en torno al trabajo infantil en las
ciudades o en la minería informal e ilegal. Hasta los últimos años,
pocos casos podían registrarse de programas o proyectos enfocados
centralmente en el mundo rural, especialmente en los menores de
familias campesinas o agricultura familiar.
Este vacío ha comenzado a cambiar en años recientes, por lo que
hoy es posible encontrar preocupaciones e iniciativas del Estado
1
Como se sabe, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
es la agencia de Naciones Unidas específicamente ligada a la infancia, aunque no
estrictamente al trabajo infantil.
252 Dimensiones económicas y sociales del trabajo infantil rural
y de las ONG en el Trabajo Infantil Rural (TIR). Justamente, el

Proyecto Semilla se ubica en esta línea. Coejecutado en el período
2012-2015 por la ONG ecuatoriana Desarrollo y Autogestión (DyA),
desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo y la ONG
norteamericana2 World Learning (WL), el Proyecto Semilla aborda
la problemática del TIR y apuesta por la erradicación del trabajo
infantil peligroso en las áreas rurales del Perú. Cuenta para ello
con varios componentes: educativo, productivo, políticas públicas e
investigación. Su trabajo se focaliza en Pasco, Junín y Huancavelica,
en ámbitos amazónicos de los dos primeros departamentos, así
como en la zona andina de Junín y Huancavelica.
Justamente, como parte del componente investigación, el
Proyecto Semilla ha realizado varios estudios para profundizar el
conocimiento acerca del trabajo infantil rural. El presente artículo
intenta brindar una síntesis de los hallazgos más importantes de
tres de esos estudios (de José Rodríguez, Ludwig Huber y Doris
León G.)3, relacionados con los factores económicos y sociales
asociados al trabajo infantil, los mismos que plantean ideas
sugerentes acerca de los determinantes del trabajo infantil rural, su
2
El Proyecto Semilla está considerado como uno de los tres proyectos piloto de
la Estrategia Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (ENPETI), aprobada
por el gobierno nacional en el 2012, teniendo al Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo (MTPE) como su ente rector.
3
Las investigaciones son: Rodríguez, José. Economía del trabajo infantil rural:
aproximaciones a su lógica en el Perú. Lima: desco - Centro de Estudios y Promoción del
Desarrollo, Desarrollo y Autogestión (DyA) y World Learning (WL), 2014 (de próxima
publicación); Huber, Ludwig. Trabajo Infantil y programas de transferencias monetarias
condicionadas. Opciones para el programa JUNTOS. Lima: desco, DyA y WL, 2014; y
León G., Doris. Experiencias y percepciones del trabajo infantil en comunidades nativas y
campesinas en tres regiones del Perú. Lima: desco, DyA y WL, 2015. No se han abordado
aquí otras investigaciones como: desco. Mapa de actores estatales y no estatales para la
implementación de la Estrategia Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en
el Perú. Lima: desco, 2014; Torres S., Paola et al. Trabajo infantil y riesgos en salud. Estudio
exploratorio en tres regiones del Perú. Lima: Universidad Peruana Cayetano Heredia 2015;
y Alarcón, Walter. Trabajo infantil y rezago escolar en el Perú. Lima: desco, DyA y WL,
2015; todas hechas en el marco del Proyecto Semilla y de próxima publicación.
dinámica y las percepciones en torno a ellos. Se plantean también

aquí algunas reflexiones a partir de esas constataciones, pensando
en las perspectivas de las instituciones que buscan erradicarlo o al
menos abolir las formas peligrosas del mismo.
Dimensiones económicas del trabajo infantil rural4

Este es un breve estudio elaborado por José Rodríguez, basado
en fuentes secundarias, que buscaba desarrollar un modelo para
la comprensión de los factores determinantes del trabajo infantil
rural, a través de un modelo económico de capital humano.
De acuerdo a este, el tiempo disponible de una persona puede
destinarse a tres tipos de actividades: ocio, trabajo y acumulación
de capital humano. Sobre esto último, se considera que la
educación permite adquirir y desarrollar habilidades productivas,
siendo una forma de inversión en este tipo de capital.
El modelo económico de capital humano descansa en dos
relaciones fundamentales: 1) en los ingresos laborales vinculados
con el acervo de capital humano y 2) en el capital humano
vinculado con el acervo de factores hereditarios: a) factores fuera
del control de la familia (características biológicas y culturales) y
b) factores bajo control (cuánta escolaridad adquieren los padres
para sus hijos).
Un modelo centrado en la economía del trabajo infantil se basa
además en dos supuestos: 1) que la niña y/o el niño será enviado a
trabajar si el ingreso laboral del resto de la familia (excluyendo el de
los niños y niñas) es muy bajo (axioma del lujo) y 2) que el trabajo
de la niña y/o niño y del adulto son sustitutos en el mercado laboral
(axioma de la sustitución). La pobreza y los salarios relativos de
4
Esta síntesis está basada en el trabajo de Rodríguez, José. Economía del trabajo
infantil rural: aproximaciones a su lógica en el Perú. Lima: desco, DyA y WL, 2014 (de
próxima publicación). Sin duda, muchas de las ideas aquí presentadas son, a su vez,
síntesis de trabajos revisados por el autor del mencionado estudio.
los niños y niñas respecto al de las y los adultos determinan que el

trabajo infantil sea fruto de una decisión económica de las familias.
En ese sentido, el modelo tiene dos equilibrios posibles: 1) bajos
ingresos laborales de los padres con niñas/niños trabajando y 2)
ingresos laborales altos de los padres, sin niñas/niños trabajando.
Cabe recalcar en este punto que existe un tercer mecanismo
no económico: en ciertas sociedades la pobreza masiva hace que
el trabajo infantil sea más generalizado y aceptado como práctica
común. A medida que la pobreza disminuye, el trabajo infantil es
menos frecuente y empieza a ser visto como negativo, generándose
un costo social.
Por otro lado, se debe tomar en cuenta que los modelos asumen
que el capital humano es aproximado con los años de escolaridad;
invertir en educación es gastar recursos para acumular años
de educación, aunque la heterogénea calidad de los servicios
educativos hace que una misma cantidad de estos puede reflejar
diferentes calidades de capital humano.
Así tenemos que a mayor ingreso familiar, menor probabilidad
de participar en actividades laborales, aunque esto no tiene una
correlación estadística significativa con la asistencia a la escuela.
Asimismo, a mayor educación de los padres menor la probabilidad
de trabajar y menores las horas de trabajo de los niños, niñas y
adolescentes. De igual modo tenemos que a mayor escolaridad del
jefe del hogar, mayor la asistencia a la escuela de los hijos e hijas,
y menor la actividad laboral.
Según este estudio de Rodríguez, los ingresos del hogar en la
población de 5 a 17 años no se correlaciona con la asistencia a la
escuela pero sí con el trabajo infantil, aunque de manera negativa.
En la cohorte de 5 a 13 años el ingreso familiar no está asociado
con la asistencia a la escuela en tanto la tasa de actividad lo está
negativamente. En la cohorte de 14 a 17 años la riqueza y la
asistencia a la escuela están correlacionadas positivamente, lo que
quiere decir que a mayor edad, menor probabilidad de asistir a esta.
Cabe recalcar que estos resultados pueden tener implicaciones

importantes para los programas sociales. Por ejemplo, el Programa
Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres (JUNTOS) condiciona
la transferencia, entre otras cosas, a la asistencia a la escuela. Si
esta no depende del ingreso familiar, el condicionamiento no está
generando un cambio en la dirección deseada entre los más chicos
(5 a 13 años), aunque sí puede cambiar el comportamiento entre
los mayores (14 a 17 años)5.
Otro factor a tomar en cuenta es el tamaño del hogar, pues
este no está asociado de modo estadísticamente significativo con
la asistencia a la escuela o a la tasa de ocupación, suponiendo que
mientras más menores de edad se tenga, mayor probabilidad de
que el adolescente (14-17 años) participe en actividades económicas
del hogar.
Asimismo, la asistencia a la escuela no es significativamente
distinta entre las áreas rural y urbana en ninguna cohorte, pero
sí lo es la participación en actividades. De igual modo, no hay
diferencias significativas por género en la asistencia a la escuela,
pero sí en la participación laboral.
Por otro lado, se tiene que los años de educación alcanzados
refuerzan la asistencia a la escuela en ambas cohortes (en chicos y
adolescentes). Así mismo, el incremento del rendimiento escolar
promueve el éxito en la escuela y aporta con la culminación de la
educación básica, pues disminuye la deserción escolar.
También se encontró en este estudio que el estatus ocupacional
(ocupado o no) del jefe de familia, en particular el tipo de ocupación
(ocupaciones que requieren media o alta calificación, o no), afecta
la probabilidad de las y los menores de participar en actividades
económicas, mas no la asistencia a la escuela.
5
Como se verá más adelante, la investigación sobre el Programa Nacional de
Apoyo Directo a los más Pobres (JUNTOS) llegó a resultados similares.
En síntesis, el estudio de Rodríguez encontró que el ingreso

familiar, el trabajo infantil y el tamaño de la familia no influyen de
modo determinante en la asistencia a la escuela. Asimismo, también
se halló que la participación infantil en actividades laborales es, a
su vez, inversamente proporcional a los ingresos de las familias,
relacionándose solo con la asistencia a la escuela en el caso de los
adolescentes (14-17 años). Por otro lado, se reveló que cuando
un hogar tiene muchos menores aumenta la participación de
adolescentes en actividades domésticas y que el trabajo infantil es
mucho mayor en el medio rural, aunque la asistencia a la escuela
no disminuye en la misma proporción que en el mundo urbano.
Por último, se encontró que el trabajo infantil está asociado al
estatus ocupacional y al tipo de ocupación del jefe de hogar, pero
no la asistencia a la escuela, y que la escolaridad del jefe incrementa
dicha asistencia y reduce el trabajo infantil.
Programas sociales y trabajo infantil rural6

Ludwig Huber realizó un estudio basado principalmente en un
enfoque etnográfico, en donde se buscó responder a interrogantes
relacionadas con las formas de trabajo infantil existentes en el
ámbito de estudio, sus factores determinantes, los elementos que
podrían incidir en su reducción o erradicación, y el potencial del
programa JUNTOS para ello.
6
Síntesis basada en los hallazgos del libro: Huber, Ludwig. Trabajo Infantil y
programas de transferencias monetarias condicionadas. Opciones para el programa JUNTOS.
Lima: desco, DyA y WL, 2014.
Algunas características del trabajo infantil rural7
Dicho estudio permitió constatar que el trabajo es una práctica

generalizada entre niños, niñas y adolescentes en las localidades
visitadas, dándose este de dos formas: apoyando en el hogar
(labores domésticas «no económicas» y trabajos agropecuarios
«económicos»), a partir de los 5 años, y mediante el trabajo
remunerado para terceros, sobre todo en la adolescencia, cuando
han alcanzado las fuerzas y destrezas necesarias.
Según este estudio, la escasez económica es un factor en la
generación del trabajo infantil, pero no el único y quizá ni siquiera
el más importante. No hay diferencias significativas entre las zonas
con mayor ingreso monetario (como la zona cafetalera de Villa
Rica) y los distritos más pobres de Huancavelica. De igual modo, el
trabajo asalariado se da en la misma localidad en la zona cafetalera
de la selva alta y a través de la migración laboral en el caso de las
comunidades serranas.
Por otro lado, la noción de la niñez en el contexto de este
estudio no coincide con la concepción que la define como una
época de dependencia, vulnerabilidad y protección, noción
hegemónica e importada de conceptos occidentales. Así tenemos
que en las comunidades andinas, el mundo infantil y el adulto no
están orgánicamente separados. Esta visión contribuye a entender
también la lógica de los padres frente al trabajo de sus hijos e hijas.
Es por ello que el trabajo goza de una alta valoración en las
regiones rurales de la Sierra, teniendo una particular importancia
7
El trabajo de campo del presente estudio se realizó en nueve localidades. En
cuatro de ellas con la presencia del programa JUNTOS y del Proyecto Semilla, en dos
solo del Proyecto Semilla y en tres solo con el programa JUNTOS. Tres se ubicaban
en el departamento de Pasco: en los distritos de Villa Rica (provincia de Oxapampa),
Ticlacayán y Huachón (provincia de Pasco); tres en Junín: en los distritos de Perené
(provincia de Chanchamayo), Yanacancha y San Juan de Jarpa (Chupaca); y tres en
Huancavelica: en los distritos de Huando (Huancavelica), Rosario (Acobamba) y
Chincho (Angaraes). Dos de estos son distritos amazónicos, el resto andinos.
en la formación de niños y niñas para desarrollar habilidades y

valores (por ejemplo, ser responsable).
Quizá por eso el trabajo en el propio hogar no se califica
como «explotación»; los jóvenes lo consideran un «deber» para
compensar los esfuerzos de sus padres en alimentarlos y educarlos.
Por otro lado, los temores de la población local de que las niñas
y niños puedan ser «explotados» y sufrir otros perjuicios se refieren
al entorno externo, sobre todo al ambiente urbano a donde migran
a buscar trabajo en vacaciones. Así tenemos que las percepciones
locales sobre el riesgo (y por lo tanto un «trabajo peligroso») no
coinciden plenamente con los criterios usados por actores como
la OIT y el propio Proyecto Semilla.
Sobre cómo los niños, niñas y adolescentes gastan el dinero
ganado por su trabajo, se encontró que son ellos mismos los que
suelen decidir sobre él. Parte del dinero lo usan para financiar sus
necesidades personales, aliviando así la economía doméstica de
las familias pobres, financiando también buena parte de los gastos
para su educación8.
Sobre la educación, esta es considerada como el principal
vehículo de movilidad social (los informantes enfatizaron que el
trabajo no debe perjudicar la educación). Por ello, los niños suelen
trabajar solo fines de semana o durante las vacaciones. Incluso
los mismos docentes señalan una baja incidencia del trabajo en la
deserción escolar y la inasistencia.
Al respecto, cabe recalcar que el impacto negativo que el trabajo
infantil puede tener en la educación no se debe principalmente a
la deserción o inasistencia escolar. En épocas de mayor demanda
laboral los niños no siempre tienen tiempo para hacer sus tareas o
las hacen de noche, después de trabajar toda la tarde en la chacra,
llegando en la mañana cansados a la escuela. Entonces, más
8
Esta misma constatación será hecha por el estudio siguiente durante el trabajo
de campo.
que el tiempo dedicado a los estudios, el trabajo infantil afecta

el rendimiento. El enfoque del uso del tiempo que suele guiar
intervenciones que ofrecen la escuela como alternativa al trabajo
muestra así deficiencias.
Finalmente, es indudable que la profesionalización es un sueño
compartido entre padres e hijos, mas su alcance es considerado
demasiado inseguro como para desistir del adiestramiento en la
«economía campesina».
El programa JUNTOS y el trabajo infantil:

limitaciones y potencialidades
El impacto del programa JUNTOS en la erradicación del trabajo

infantil es necesariamente limitado. Este programa actúa en zonas
de extrema pobreza y con constelaciones socioculturales cuyas
poblaciones ven en este tipo de trabajo una necesaria contribución
para la economía del hogar y un componente indispensable para
la formación de la personalidad. Es importante hacer notar que
las peores formas de trabajo definidas por la OIT que deben
erradicarse a todo costo no son una práctica generalizada en el
ámbito de estudio, tal como lo sería en lugares con presencia
endémica del trabajo infantil en la minería informal o de la trata
de personas como en los alrededores de Puerto Maldonado.
Es por ello que los estudios del impacto de los programas de
transferencias monetarias condicionadas en el trabajo infantil, en su
mayoría ejercicios econométricos, muestran resultados ambiguos.
Algunos señalan que el incremento de la asistencia a la escuela
logrado afectó más el tiempo libre de los niños y niñas que el
tiempo invertido en el trabajo.
El estudio realizado por Huber destaca que la multiplicidad de
formas y determinantes del trabajo infantil no pueden afrontarse
eficazmente con transferencias monetarias. Tratar con ello podría
requerir plazos mayores que la duración de los programas.
Además, es innegable que hay muy poca experiencia práctica en

abordar el problema del trabajo infantil a través de transferencias
monetarias como para establecer conclusiones categóricas.
La transferencia de 200 soles bimestrales no es suficiente para
compensar los ingresos del trabajo infantil. Los niños, niñas y
adolescentes pueden acumular en unos pocos días de trabajo
el monto mensual que el programa JUNTOS les transfiere a sus
familias, siendo dicho monto un alivio importante para la economía
familiar, sobre todo en gastos para educación. Asimismo, la
transferencia equitativa para todos los beneficiarios sin considerar
el número de hijos e hijas perjudica a las familias numerosas con
varios niños, niñas y/o adolescentes que estudian.
Cabe recalcar en este punto, que el salir de la pobreza extrema
–objetivo «colateral» del programa JUNTOS– no garantiza que
se disminuya la incidencia del trabajo infantil, pues a mayores
opciones de ingreso, mayores «necesidades» y deseos.
Algunas perspectivas
Si se pretende tener algún impacto en sus zonas de intervención,

el programa JUNTOS debería cumplir con al menos uno de estos
tres factores: (i) suministrar una transferencia monetaria que
compense los ingresos familiares provenientes del trabajo infantil;
(ii) facilitar el acceso a una educación que permita retornos
atractivos en el futuro; y (iii) concientizar a las familias para
abandonar la permisividad ante el trabajo infantil peligroso o que
afecta las condiciones de escolarización.
Así mismo, si bien la Estrategia Nacional para la Erradicación del
Trabajo Infantil (ENPETI) incluye un «enfoque de interculturalidad»,
este está limitado a la Educación Bilingüe Intercultural (EBI), lo que
es importante pero no suficiente para afrontar adecuadamente el
tema del trabajo infantil en la sierra rural y la Amazonía.
Por otro lado, es necesaria una revisión del enfoque del uso del
tiempo que suele ser la base de las políticas públicas, pues medidas
normativas orientadas al incremento de la matrícula o a la asistencia
son diferentes de las destinadas a aumentar la productividad
del tiempo que los niños pasan en la escuela. Asimismo, no hay
forma de evitar el tema de la calidad educativa si se quiere tener
un impacto duradero en la reducción o erradicación del trabajo
infantil9.
Una medida que se espera pueda impactar en el trabajo infantil
es el bono educativo, cuya factibilidad se evalúa en el proyecto
piloto Huánuco de la ENPETI. Para ello el programa JUNTOS
proporcionó su padrón de beneficiarios para seleccionar a las
familias del piloto, debiendo realizar una transferencia monetaria
adicional a los hogares cuyos niños y niñas logren aprobar el año
escolar.
Cabe recalcar que la limitación en el impacto que señalamos
para el programa JUNTOS aplica también para cualquier
institución pública que actúa sola. Únicamente una perspectiva
integral permitirá que las iniciativas tengan resultados categóricos
y persistentes. Es por ello que establecer alianzas intersectoriales
con el programa JUNTOS como socio menor en intervenciones
puntuales, respetando la prioridad de sus propios objetivos,
es quizá el camino más viable para que dicho programa pueda
contribuir a la lucha contra el trabajo infantil.
9
El problema es que un mayor tiempo asignado a la educación reduce el que
corresponde al ocio, mas no al consagrado al trabajo infantil. En este sentido, el
programa JUNTOS podría aportar con medidas adicionales de mejoramiento de la
calidad del uso del tiempo, así como también para la concientización de los padres.
El trabajo infantil rural en comunidades nativas

y campesinas del Perú10
Este estudio buscaba profundizar en el conocimiento de las percep-
ciones existentes sobre el trabajo infantil rural, sus características
y dinámicas, en poblaciones indígenas de asháninkas y yáneshas
(Pichanaki - Junín) de la Amazonía, así como en la población de
las comunidades campesinas andinas de Huancavelica. Para ello
se indagó en las percepciones de la propia población sobre el
trabajo infantil, la manera en cómo lo conceptúan y valoran, y las
diferencias que establecen por edad y género para su desempeño.
Así mismo, se incidió también en la dinámica del trabajo infantil
en las tres zonas, especialmente en las actividades agropecuarias,
considerando las modalidades de participación de niños, niñas y
adolescentes en función del género y de la edad, a fin de captar
sus variaciones y peculiaridades.
Cabe recalcar que este estudio tiene una visión comparativa
entre las tres zonas elegidas, siendo esta una aproximación poco
utilizada para estudiar la población indígena y la amazónica.
El estudio fue un sondeo rápido de campo realizado en cuatro
comunidades de la zona de intervención del Proyecto Semilla
(dos en la Amazonía y dos en la zona andina). En estas zonas
se practica una agricultura para el mercado y el autoconsumo,
haciendo uso de herramientas rudimentarias y de la mano de obra
familiar. Asimismo, existen distintos grados de conexión urbana,
acceso a servicios y presencia del Estado, en donde los niños y
niñas de los lugares más cercanos a dicha conexión salen a trabajar
más temprano fuera de sus comunidades. Así tenemos que los
adolescentes andinos de Pampapuquio van en gran parte a Lima
10
Síntesis basada en el estudio: León G., Doris. Experiencias y percepciones del trabajo
infantil en comunidades nativas y campesinas en tres regiones del Perú. Lima: desco, DyA
y WL, 2015. Este estudio fue realizado en comunidades yáneshas y asháninkas de la
selva central (Pasco y Junín), así como en comunidades campesinas de Huancavelica.
durante sus vacaciones, mientras que los yáneshas y asháninkas de

la Amazonía van sobre todo a ciudades de su región, como Villa
Rica, Pichanaki y Satipo.
A continuación se presentarán algunos elementos destacables
de las percepciones recogidas en este estudio realizado por Doris
León G.
Concepciones del trabajo familiar
La mayoría de padres/madres e hijos/hijas se refieren a las acti-

vidades agrícolas realizadas en el contexto familiar simplemente
como «trabajo», mientras que las tareas domésticas son conside-
radas como «las cosas de la casa».
Los hijos e hijas consideran como otro tipo de «trabajo»
(diferente a las actividades agrícolas realizadas en el contexto
familiar) a las labores que desempeñan para personas ajenas a su
familia, por las que reciben un sueldo y se les exige un horario y
cumplimiento determinados. Así tenemos que la independencia
en su realización, la remuneración y el disfrute de las ganancias
fruto de ella son características claves para su definición de este
«otro tipo de trabajo».
Las percepciones y valoraciones sobre el trabajo familiar
no evidencian diferencias significativas por género, pero sí en
relación a la transición entre la niñez y la adolescencia. Los niños
y niñas yáneshas y asháninkas, en general, gustan de ayudar a sus
padres en las labores agrícolas, pero los adolescentes muestran
progresivamente su desagrado, aburrimiento y cansancio ante las
condiciones naturales del entorno. En el caso de los adolescentes
de Huancavelica, estos siguen más o menos el mismo proceso.
Por otro lado, cabe destacar que los niños y niñas ubican las
labores familiares en un contexto de reciprocidad: la ejecución
de sus labores es retribuida por los padres cuando cubren sus
necesidades básicas. Con el tiempo esto cambia, aumentando
entre los adolescentes el rechazo por el trabajo agrícola y un

interés mayor en la recreación con sus grupos de pares, las salidas
fuera de la comunidad y el consumo de medios de comunicación.
Ello reduce su participación en las labores del campo, lo que es
percibido por los padres como una rebeldía y una «terquedad»
inherente a la adolescencia.
Para los padres de las tres zonas, la importancia del trabajo
familiar radica en su carácter formativo, es un modo de aprendizaje
de valores como la responsabilidad, la laboriosidad y la autonomía
futura, además de serlo para el trabajo mismo. Quizá con la
intención de invisibilizar un fenómeno que muchos pueden ver
como negativo, varios padres tienden a minimizar las labores de
sus hijos e hijas en la casa y en la chacra, sobre todo la frecuencia
en que las realizan. Estos afirman que sus hijos e hijas solo ayudan
un poco, especialmente los fines de semana, porque se dedican más
a sus tareas del colegio.
El trabajo remunerado
Si bien el estudio de Doris León G. encontró que el trabajo

remunerado de niños, niñas y adolescentes se diferencia del
trabajo familiar por los tres rasgos ya señalados (independencia
de la familia para su realización, remuneración y disfrute de lo
ganado), este no debe leerse como desligado de la familia, pues
en varios casos obtener trabajo depende justamente de las redes
familiares, tal como ocurre en la comunidad de Pampapuquio.
Así, los primeros trabajos fuera de la comunidad pueden ser
como jornaleros agrícolas en comunidades o regiones vecinas
(Amazonía), o como vendedores y ayudantes de servicios
en distritos aledaños, incluso Lima (huancavelicanos). Las
adolescentes de las comunidades amazónicas y de la comunidad
agrícola de Huancavelica, por su parte, cuidan eventualmente a
niños y/o niñas de sus familiares, considerando esta actividad
algunas veces como trabajo y otras como ayuda, recibiendo

propinas que son pagos voluntarios de sus parientes.
En el caso de las propinas, estas son frecuentes en la realización
de actividades para familiares o personas cercanas. No existe un
acuerdo previo sobre ellas y se dan en retribución a algo que se
percibe como ayuda cuando las personas involucradas tienen
algún tipo de vínculo familiar o amical dentro de la comunidad,
basándose estas ayudas en relaciones de reciprocidad.
Por otro lado, el principal valor que los entrevistados atribuyen
al trabajo asalariado en los y las adolescentes es el solventar sus
propios gastos, no hablando de un carácter formativo como en el
caso de las labores familiares. En las comunidades amazónicas,
conforme van creciendo los niños, niñas y adolescentes, estos
cambian el destino de sus gastos y manejan su dinero de manera
más independiente: se compran golosinas o llevan alimentos para
la familia, y si ganan más, algunos reservan una parte para sí y
entregan el resto a su madre, aunque en la adolescencia disminuyen
sus márgenes de ahorro y aumentan sus gastos en ropa y útiles
escolares. En el caso de las comunidades de Huancavelica, los
adolescentes mostraron mayor propensión al ahorro y a entregar
el dinero a sus madres11 para que lo guarden.
Cabe recalcar que existe bastante autonomía en las y los
adolescentes para invertir el dinero ganado en gastos de consumo
urbano, pues además del incremento de necesidades de consumo de
este tipo, también hay un deseo de inserción al mundo «moderno».
La migración laboral
Hay un gran contraste entre la migración de adolescentes

amazónicos y andinos. Los primeros van sobre todo a las ciudades
11
Ninguno mencionó a su padre, lo que es bastante revelador sobre el rol y las
relaciones que tienen con sus madres.
cercanas a su comunidad, mientras que los huancavelicanos

migran en su mayoría a Lima, apenas acaban las clases en
diciembre y facilitados por las redes familiares que apoyan su
establecimiento temporal.
Muchos adolescentes amazónicos obtienen trabajos mediante
familiares y conocidos, aunque varios también los consiguen
por cuenta propia, migrando solos o estando en constante ida y
vuelta, dependiendo de la cercanía de su comunidad a las grandes
ciudades. Los adolescentes huancavelicanos (Pampapuquio), por
su parte, migran a Lima a trabajar con sus familiares o paisanos
en trabajos que ellos mismos encuentran, viviendo en casas de
parientes o, en ciertos casos, en la de su propia familia. Las redes
familiares disminuyen los costos de la migración a Lima, lo que
no ocurriría entre los pocos menores amazónicos, quienes gastan
más durante su estadía en la ciudad.
Así mismo, en contraste con las y los adolescentes amazónicos,
algunos menores huancavelicanos envían dinero y productos
a sus padres mientras trabajan en Lima, brindando un mayor
aporte voluntario a sus familias. Esta situación reflejaría la mayor
movilidad geográfica que históricamente ha tenido la población
del mundo andino, la que en este caso abre un canal que facilita
la realización del trabajo infantil.
La idea de peligro
Los niños y niñas no consideran directamente peligrosas las

actividades que realizan, aunque con el tiempo los niños y
niñas mayores, y adolescentes, reparan en que la manipulación
de herramientas (como el machete, el pico o la lampa) puede
producirles cortes o golpes. No obstante, esta percepción no alude
a un peligro alarmante sino a algo propio de sus actividades, y en
la mayoría de casos manejable.
Lo que sí es considerado como un peligro es la naturaleza

agreste y lejana. En las comunidades amazónicas el monte
está poblado por animales que pueden provocar daños. En
Huancavelica las niñas y niños pastores ubican también el peligro
en el entorno natural lejano, donde podrían caerse, lastimarse o ser
atacados por animales. De igual modo, las comunidades andinas
consideran peligrosas las condiciones climáticas (lluvia, rayos y/o
granizo) pues también pueden afectarlos.
En el caso del trabajo remunerado, la idea del peligro no es
sustancialmente distinta. Si bien el trabajo agrícola tiene peligros
similares, el que se realiza fuera de la comunidad, básicamente en
la ciudad, tiene otros, aunque nuevamente en el entorno y no en
la actividad misma (accidentes de tránsito, robos, pagos injustos
o estafas en el trabajo), siendo los padres quienes inciden en el
«peligro moral» de la ciudad.
Aprendizaje lúdico: autonomía y dependencia entre las niñas

y niños amazónicos y andinos
Los aprendizajes infantiles del trabajo agrícola se dan a través del

entretenimiento y la diversión del juego tanto en la Amazonía
como en los Andes. Actividades atribuidas por tradición a los
varones (pesca y cacería) deleitan a las y los más pequeños,
pues implican el desarrollo de habilidades con cierto sentido
de aventura, lo que destacan con orgullo. Los niños y niñas de
la comunidad agrícola de Huancavelica también tienen una
aproximación lúdica a las labores campesinas, sus padres incluso
elaboran pequeñas herramientas de cultivo para que sus hijos e
hijas participen jugando. Así mismo, entre las y los niños pastores
hay un vínculo con el juego durante el pastoreo pues disponen de
tiempo mientras el ganado se alimenta.
La decisión de salir a trabajar y la participación de los hijos
e hijas en la economía familiar son fuertemente valoradas y
estimuladas como maneras de enseñarles a valerse por sí solos y

solas. A diferencia del entorno urbano, este aprendizaje se inicia
a una edad temprana.
En el caso de la autonomía, el fomento de esta es mayor en
las comunidades amazónicas, pues entre los campesinos andinos
esto parece ser compensado con la dependencia mutua de redes
de apoyo que dinamizan la economía familiar y contribuyen a la
inserción laboral de los y las adolescentes en la ciudad.
Concepciones de niñez y cambios en la adolescencia
En un entorno que depende de la producción agropecuaria

familiar, involucrarse en esta dinámica es casi un imperativo,
estimulando pero no obligando a los hijos e hijas a trabajar dentro
de la familia. Esta lógica es bien resumida por varios padres:
«todos comen, todos deben trabajar».
Como ya se vio, la adolescencia es para los padres una etapa
de cambios de comportamiento y actitud en sus hijos e hijas. Se
manifiesta en esta etapa cierta rebeldía y resistencia a las labores
de la chacra. Aparecen las ganas de salir de la comunidad,
pasear, divertirse y, sobre todo en las chicas, preocuparse por
el arreglo personal. Los nuevos estímulos impulsan a los y las
adolescentes a buscar empleo remunerado para solventar gastos
de ropa y entretenimiento. Tales actitudes no difieren de las de
los adolescentes urbanos, salvo que para las comunidades nativas
estos cambios significan el progresivo alejamiento de sus hogares.
Como señalan algunos padres, los y las adolescentes «quieren
modernizarse», incorporando referentes culturales de consumo
urbano en su identidad.
Experiencias urbanas adolescentes, cambios de actitud

y nuevos ideales de educación
Entre las familias amazónicas las quejas sobre el rechazo a las labores
familiares fueron un poco mayores que entre las huancavelicanas,
tal vez porque las y los adolescentes amazónicos prefieren salir
a trabajar e invertir el dinero que ganan en sus propios gastos,
mientras que en Huancavelica suelen entregar parte de su dinero
a sus padres y/o colaborar más en los gastos familiares. Aun así,
algunos padres de las comunidades huancavelicanas estudiadas
observan que sus hijos e hijas adolescentes que viven y estudian
en la ciudad de Huancavelica ya no quieren recibir órdenes,
sintiéndolos distantes y diferentes a como eran cuando aún vivían
en la comunidad. Cabe recalcar que según lo encontrado por Doris
León G., en la adolescencia un mayor contacto con el mundo
urbano provee de nuevas expectativas sociales que los alejan de
sus comunidades, ya sean estas amazónicas o indígenas.
Algunos padres huancavelicanos quieren que sus hijos e
hijas se eduquen para crear negocios independientes. Otros ven
en los negocios una alternativa a la educación universitaria para
ganar dinero sin depender de un empleador ni de largos estudios
superiores que no garantizan la obtención de un empleo bien
remunerado. Así se tiene que la idea de crear emprendimientos
comerciales está creciendo en las familias campesinas como vía de
ascenso social, lo que puede tener cierta incidencia en el trabajo
infantil como alternativa al trabajo agrícola de la familia.
Reflexiones finales
Las investigaciones presentadas han hecho hallazgos importantes
que, sin duda, van a ser útiles para la continuación del quehacer
relacionado con el estudio y la erradicación del trabajo infantil
rural, o al menos de sus formas peligrosas. Por un lado, sugieren
pistas por las que investigaciones posteriores pueden transitar, a

fin de profundizar en el conocimiento de la problemática en otros
ámbitos del país. Por otro lado, suministran también interesantes
conclusiones que pueden alimentar futuros diseños de políticas
públicas, así como de programas y proyectos de intervención
privados, superando la idea convencional de que la sola reducción
de la pobreza reduce automáticamente el trabajo infantil y de que
este, a su vez, disminuye sustancialmente la asistencia a la escuela.
Asimismo, los estudios presentados ratifican la escasa
correlación de los niveles de ingreso y del tamaño de la familia
(excepto cuando hay numerosos menores) con el trabajo infantil,
resaltando el nivel de educación del jefe de hogar como factor
positivo para la asistencia escolar. De igual modo, el impacto
negativo del trabajo infantil en los rendimientos escolares, más
que en la asistencia, es algo a profundizar en futuros estudios y
diseños de políticas.
Cabe también tener en cuenta las divergencias en la concepción
de niñez vigentes en el mundo rural andino y amazónico con los
enfoques de organismos como la OIT, y de otras entidades públicas
y privadas que actúan en la materia, pues es un permanente objeto
de desencuentros y desfases que deben mirarse con sumo cuidado
en el diseño y planificación de las intervenciones.
La alta valoración del trabajo como mecanismo de socialización,
su carácter lúdico en la infancia y el progresivo aburrimiento y
resistencia a su quehacer en la chacra familiar, cuando llega la
adolescencia, son elementos que aclaran ideas sobre su dinámica
y cambiante realidad, al igual que el hecho de que las y los
adolescentes busquen trabajo para solventarse gastos educativos,
pero también para la compra de bienes que la modernidad urbana
les induce, todo lo cual complejiza el panorama del trabajo infantil
y plantea desafíos que demandan la revisión y puesta al día de
algunas nociones ya instaladas, así como su incorporación en
nuevas propuestas de políticas e intervención.
Finalmente, las limitaciones y potencialidades del programa

JUNTOS para abordar el trabajo infantil, así como sus montos
transferidos a las familias (que pueden ser ganados por los niños,
niñas y adolescentes en pocos días), plantean la necesidad de
reformular y ajustar tanto programas sociales como políticas
públicas e intervenciones de ONG y agentes privados en el tema.
Hay pues sin duda, un camino amplio por recorrer para poder
llegar a mayores certezas y propuestas apropiadas sobre el trabajo
infantil.
Inversión en salud para la infancia.
Una experiencia de desarrollo en la comunidad
de Cachi Alta, Huancavelica
César Olivares C.
1. Introducción
En esta última década se han puesto en marcha diversas
iniciativas gubernamentales que muestran una gran inversión
en la infancia, específicamente para la reducción de la anemia y
la desnutrición infantil, siendo esta última la que ha disminuido
más significativamente en términos globales. En el caso de
la desnutrición infantil, según el patrón de referencia de la
Organización Mundial de la Salud (OMS), la meta para el
2016 es llegar al 10%, llegando el 2014 a 14.6%. En el caso de la
anemia, la meta de referencia de la OMS al 2016 es llegar al 20%,
llegando el 2014 a 46.8%. Sin embargo, dichas políticas no han
sido suficientemente efectivas para erradicar la desnutrición y
la anemia infantil en las zonas rurales, donde la desnutrición
crónica es de 28.77%, siendo el promedio nacional 14.56%, y
donde la anemia es de 57.5%, siendo el promedio nacional 46.8%.
En ese sentido, la construcción de propuestas que impulsen el
desarrollo local debe ser comprendida desde las necesidades
y potencialidades particulares de las poblaciones, tomando en
cuenta la reducción de las brechas (urbano - rural) con la misma
importancia que se brinda a las metas nacionales (desnutrición
crónica en 10% para el 2016).
Este estudio tiene como objetivo analizar los factores que han
favorecido a la disminución de los problemas infantiles, como la
desnutrición crónica y la anemia, en una comunidad campesina
276 Inversión en salud para la infancia
establecida en la sierra central, a partir de un enfoque de derechos

y partiendo de la integralidad de las intervenciones.
En un primer momento se analizarán las políticas nacionales
de desarrollo que han tenido una implicancia directa sobre la
reducción de los problemas nutricionales, determinando las
principales dificultades que estas han tenido a la hora de aprobarse
y ejecutarse, sobre todo en las zonas rurales. Así también se
mostrará la experiencia llevada a cabo por desco - Centro de
Estudios y Promoción del Desarrollo, a través de su programa
Sierra Centro, en el desarrollo de estrategias y acciones ligadas a
reducir los problemas nutricionales de forma sostenible.
La comunidad intervenida para este análisis se llama Cachi
Alta, ubicada en el distrito de Huando, provincia de Huancavelica,
en donde desco estuvo presente desde el 2001 hasta el 2013
con proyectos integrales dirigidos a la mejora de la seguridad
alimentaria. Este trabajo en la comunidad nos ha dejado una
invaluable experiencia que debemos analizar y presentar como una
forma de transmitir y aportar al esfuerzo que vienen realizando
los diferentes sectores en la reducción de la desnutrición y anemia
infantil.
¿Qué principales acciones ha realizado el Estado peruano

para reducir la desnutrición infantil?
En el Perú, en el marco del cumplimiento de los Objetivos
del Milenio, cuya fecha límite es este año 2015, se han venido
implementado una serie de acciones con la finalidad de arribar a
las metas establecidas en el primer objetivo: erradicar la pobreza
extrema y el hambre. En ese sentido, se han dado importantes
avances en la reducción de la pobreza monetaria, en la disminución
de la desnutrición infantil, entre otros. Así, en el marco del
cumplimiento de los indicadores nacionales, el Perú ha hecho su
tarea, siendo reconocido por ello a nivel nacional e internacional.
Cuadro n° 1
Indicadores de los cambios en el país 2009, 2013 y 2014
VARIACIÓN VARIACIÓN
INDICADOR 2009 2013 2014
2013/2009 2014/2009
Crecimiento económico 29.4% 32.4% 6.6 1/ 5.8 1/
Disminución de la pobreza 33.5% 23.9% 22.7% -9.6% 10.8%
Desnutrición crónica 18.3% 13.1% 10.7% -5.2% -7.6%
Población rural 27.7% 24.3% 23.8% -3.4% -3.9%
Ingreso real promedio (nuevo S/.) 765 866 875 13.2% 14.4%
Gasto real promedio (nuevo S/.) 584 658 661 12.7% 13.1%
Población ocupada (miles) 14 758 15 684 15 797 6.3% 7.0%
Mas hogares cuenta con:
Luz eléctrica 86.4% 92.1% 92.9% 5.7% 6.5%
Agua 74.7% 83.2% 85.8% 8.5% 11.1%
Servicio higiénico 62.8% 67.5% 67.7% 4.7% 4.9%
Telefonía celular 67.0% 82.0% 84.9% 15.0% 17.9%
Internet 11.0% 22.1% 23.5% 11.1% 12.5%
Tasa neta de asistencia escolar inicial 66.3% 74.6% 77.2% 8.3% 10.9%
Población afiliada a EsSalud 21.2% 24.4% 24.6% 3.2% 3.4%
Población con algún seguro de salud 60.5% 65.5% 69.0% 4.9% 8.5%
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Mapa de pobreza provincial y

distrital 20131.
En el caso del actual Gobierno, cabe recalcar que este cuenta,

como propuesta de gestión, con sus propias metas al finalizar su
mandato en el 2016, como la disminución de la pobreza monetaria
1
La desnutrición crónica en el documento está presentada con el patrón de
referencia de la National Center for Health Statistics (NCHS). Según el patrón de
referencia de la OMS (patrón oficial), el porcentaje de desnutrición crónica al 2014 es
de 14.56%
al 20%, la que entre otras acciones se espera pueda alcanzarse con

la implementación de programas sociales como el Programa Juntos,
Pensión 65, Cuna más, Qali Warma, entre otros2. Sin embargo,
aún queda la duda si el Gobierno podrá lograr lo prometido dado
que, según los analistas, para lograr una reducción de dos puntos
porcentuales en la pobreza se requiere de un incremento de más
del cuatro por ciento del crecimiento económico entre los años
2015 y 20163. Dado que la crisis internacional ya está causando
estragos en la economía nacional, será muy difícil llegar a las metas
propuestas. En cuanto a la reducción de la desnutrición infantil,
podemos mencionar que el Perú ha logrado resultados importantes,
motivo por el cual la meta que tiene el Gobierno de reducirla a 10%,
para el 2016 (según patrón OMS), es factible cumplir.
Correspondiente a esto, en el 2014 a nivel nacional tenemos un
porcentaje de desnutrición crónica de 14.56%, faltando solamente
4.56 puntos porcentuales para lograr la meta prevista al 2016. Aun
así, y a pesar de habernos acercado mucho a lograr los objetivos
trazados en el marco de los Objetivos del Milenio en la reducción
de la desnutrición crónica, las metas que tiene el gobierno central
al 2016 requerirán de un esfuerzo mayor para alcanzarlas, aunque
dicho indicador merece un análisis más profundo, ya que no
solo es llegar a la meta sino también cómo se estará asegurando
su sostenibilidad de cara a los contextos económicos adversos
venideros. En base a este punto, debemos tener en cuenta que para
llevar a cabo la inclusión social, eslogan del gobierno de Ollanta
Humala, es necesario tener propuestas concretas y sostenibles,
reduciendo de esta manera las diferencias que existen entre el
2
«ONU cree que ès alcanzable` meta del Perú para reducir pobreza a 20% en
2016». El Comercio, Lima, 28 de septiembre del 2013.
3
Reyes, José Carlos. «Meta de bajar la pobreza a 20% al 2016 será `muy
complicada` si el PBI no crece 4%». Gestión, Lima, Jueves, 23 de abril del 2015.
sector urbano y el rural, con lo cual lograríamos no solo reducir

promedios, sino también cerrar brechas de desigualdad4.
Por otro lado, los porcentajes de anemia en niños y niñas de
6 a 36 meses de edad, cuya meta al 2016 es de una reducción de
20%, no son promisorios: los datos al 2014 (46.8%) no solo nos
muestran que la meta prevista será casi imposible de llegar, sino
que nos brinda una tendencia irregular entre cada año de medición.
Analizar el indicador de anemia es importante debido a que tiene
como característica específica una mayor sensibilidad a la escasez
de alimentos, específicamente a los que tienen un alto contenido
de hierro (generalmente proteico), en el corto y mediano plazo,
pudiendo aparecer de forma complementaria o independiente a la
desnutrición infantil. Por lo tanto, lograr tendencias decrecientes
constantes en este indicador no solo nos mostrará un apoyo real
hacia la solución del problema, sino que nos mostrará realmente
si la intervención cuenta un carácter de sostenibilidad.
Grafico nº 1
Porcentaje de desnutrición crónica (patrón de referencia OMS)
Nacional Urbano Rural
50.00
47.15 45.68
44.30
45.00
40.34
38.83
40.00 37.01
35.00 31.93 32.32
28.02 28.49 28.77

30.00 27.52
23.82 23.21
25.00
19.52
20.00 18.12 17.49
15.60 16.18
14.22 14.06 14.56
13.46
15.00
10.13 10.54 10.26
10.00 8.29
5.00
0.00
2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
INEI. Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2014.
4
Cueto, Santiago. «La meta en el Perú no ha sido reducir brechas sino
promedios». inversionenlainfancia.net, Lima, 29 de febrero del 2012.
Grafico nº 2
Porcentaje de anemia (nacional, urbana y rural)
70.0
61.6 64.5
60.0 60.9 61.0 60.0
60.4 57.7 56.8 57.8 56.7 56.6 57.5
53.3 56.3 53.3
53.2 53.0
50.4 50.3 51.7
50.0
46.6 46.4 46.8
46.8 46.6 44.5
42.9 43.8
42.3
40.0 39.9
30.0
20.0
10.0
0.0
2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Nacional Urbano Rural
INEI. Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2014.
A continuación mostraremos otros datos que se encuentran

dentro del paquete de logros presentados por el Gobierno actual,
donde algunos a la fecha ya han sido alcanzados o están por serlo.
Entre los indicadores más resaltantes tenemos que la asistencia (tasa
de cobertura bruta) de niños y niñas de 3-5 años a la educación
básica regular, al 2014, es de 85% (meta prevista para el 2016);
que los hogares con paquetes integrados de servicios5 al 2014 es
de 63.3% (meta prevista para el 2016: 70%); que el porcentaje de
hogares con acceso a agua y saneamiento al 2014 es de 72.5% (meta
prevista para el 2016: 80%)6. De la misma manera, incluiremos
5
Agua mejorada (red pública o pilón), desagüe mejorado (red pública o pozo
séptico), electricidad y telefonía (fija o celular).
6
Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2014 y Encuesta
Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2014. Estimación: Dirección General de
Seguimiento y Evaluación (DGSE) - Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).
Serie estimada con el factor de la encuesta disponible en la web. Los datos en versiones
anteriores del cuadro estaban estimados con el factor de expansión ajustado por grupos
algunos cuadros con datos oficiales diferenciando las metas por

grado de pobreza, entre los que se encuentran educación, salud,
acceso a servicios básicos, vivienda y trabajo, todos parte de los
pilares fundamentales de la seguridad alimentaria.
Cuadro n° 2
Indicadores alcanzados por el Gobierno actual 2014
Promedio Población Población

Indicadores nacional pobre pobre
extrema
Asistencia de niños 3-5 años

85.2 68.3 65.5
a educación básica regular
Tasa de cobertura neta,

educación primaria 93.1 92.7 93.0
(% población 6-11 años)
Porcentaje de jefes de hogar

con educación primaria
41.0 62.7 77.2
como máximo nivel
EDUCACIÓN educativo alcanzado
Tasa de analfabetismo
(% de personas mayores de
6.2 14.0 22.3
15 años que no saben leer
ni escribir)
Tasa de analfabetismo en
mujeres (% de mujeres
9.3 20.2 31.5
mayores de 15 años que no
saben leer ni escribir)
Porcentaje de niñas y
niños de 18 a 29 meses con
vacunas completas (BCG, 68.6 69.2 67.3
DPT, antisaranpionosa y
SALUD*
polio)
Acceso a seguro de salud

65.4 71.6 78.8
(% personas)
*
La ENDES no tiene variable de pobreza monetaria. Esta es una aproximación por quintil,
donde se consideran pobres a los hogares ubicados en el quintil II de ingreso y pobres extremos a
los hogares en el quintil I, a nivel provincial y distrital (tomando las estimaciones realizadas por
el INEI el 2009).
de edad, que no está disponible públicamente (DGSE solo actualizó la cifra para el
2013 y tomó las publicaciones anteriores), por lo que no se ha podido replicar.
Hogares con paquete

66.3 34.3 13.0
integrado de servicios
Acceso a servicio de agua

83.2 66.6 48.1
(% hogares)
Acceso a servicio de
ACCESO A 77.8 57.9 43.7
saneamiento (% hogares)
SERVICIOS
BÁSICOS*
Acceso a energía eléctrica
92.1 79.4 61.9
por red pública (% hogares)
Acceso a telecomunicaciones
(% hogares con algún
85.5 67.0 46.1
miembro con teléfono fijo
y/o celular)
Viviendas que utilizan leña,

carbón, kerosene, otros (% 24.0 56.4 87.0
de hogares)
Viviendas con piso de tierra

30.3 66.8 86.9
(% hogares)
VIVIENDA
Hacinamiento (% hogares
con más de tres personas 7.6 15.8 20.7
por habitación)
Número de miembros por

3.8 4.7 4.8
hogar (promedio)
Porcentaje de jóvenes que

no trabaja ni estudia (14- 19.5 22.1 21.2
30 años)
Porcentaje de adultos
mayores de 65 años que
24.1 4.8 1.7
reciben una pensión por
jubilación
TRABAJO Tasa de desempleo (%

población económicamente 3.9 3.5 2.0
activa)
Tasa de subempleo (%
31.1 47.3 53.6
personas ocupadas)
Afiliación a sistema de
pensiones (% personas 32.9 10.4 2.4
ocupadas)
*
Los hogares con paquete integrado de servicios son aquellos que tienen acceso a agua,
desagüe, luz y telefonía.
Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2014 y Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar (ENDES) 2014.
¿Qué principales acciones son las responsables de los

logros presentados por el Gobierno actual?
a) Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social
«Incluir para Crecer»
Dado que las intervenciones ligadas a la mejora de la nutrición

infantil necesitan contar con un fuerte sentido de integralidad, a
nivel del Gobierno se planteó una estrategia que buscara la solución
a esta problemática. En el año 2007 se aprueba el plan operativo de
la Estrategia Nacional Crecer (ENC). Dicha instrumento de gestión
tenía como objetivo lograr una intervención articulada de las
instituciones que tuviesen involucramiento directo en la reducción
de la desnutrición infantil, sustentándose en el Plan Nacional de
Lucha contra la Pobreza y otras propuestas similares7. La ENC
dentro de su estructura estableció como ámbito de intervención
a los distritos más pobres del Perú (quintil 1 y 2), especialmente
en las zonas rurales.
Es así que la integralidad de las intervenciones estatales
hacia la reducción de la desnutrición infantil fueron diseñadas
especialmente con la finalidad de articularse de forma horizontal
y vertical en todos los sectores e instancias, llegando desde el
7
Como los Objetivos del Milenio, planteados en la Cumbre del milenio; el
Plan Nacional de Lucha Contra la Pobreza, cuyo objetivo fue desarrollar capacidades
humanas y respeto a los derechos fundamentales; el Acuerdo nacional, compromiso
hacia la seguridad alimentaria y nutrición especialmente hacia las personas más
vulnerables; el Plan Nacional para la superación de la pobreza, cuyo objetivo fue
superar la pobreza asegurando el desarrollo humano de la población de menores
ingresos y de los grupos vulnerables; la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
2004-2015; el Acta de Lima suscrita por el gobierno nacional, los gobiernos regionales
y las fuentes de la cooperación internacional (el Banco Mundial, la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación –FAO–, la Organización
Panamericana de la Salud –OPS–, la Organización Mundial de la Salud –OMS–, el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia –UNICEF– y el Programa Mundial
de Alimentos –PMA–), donde priorizaban políticas públicas en la lucha contra la
desnutrición crónica; el Marco Macroeconómico Multianual 2008 - 2010 aprobado en
sesión del Consejo de Ministros; entre otras medidas.
nivel nacional y regional hasta los niveles distritales y comunales.

Entre los sectores que se articulaban estaban el Ministerio de
Salud (MINSA), a través de la Dirección Regional de Salud
(DIRESA); el Seguro Integral de Salud (SIS); el Ministerio de
la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), a través del Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA); el Ministerio de
Agricultura y Riego (MINAGRI), a través del Programa Nacional
de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos
(PRONAMACHCS); el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento (MVCS); el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF);
y los programas estratégicos vinculados a la desnutrición infantil8.
En el 2011, con el gobierno de Ollanta Humala, se tomó esta
estrategia como guía para una segunda propuesta nacional,
reconociendo en parte los logros obtenidos en la primera etapa.
Sin embargo, las acciones del Gobierno entrante incluían políticas
distributivas más agresivas, partiendo de la premisa «desarrollo
es calidad de vida»9. El paso de la ENC a la Estrategia Nacional
de Desarrollo e Inclusión Social «Incluir para Crecer» (ENIC)
nos muestra una nueva estructura de trabajo integradora,
dándole prioridad a problemas estructurales identificados hasta
el momento, como la eficiencia gerencial; la efectividad de las
acciones en los departamentos, provincias y distritos con mayores
problemas de salud y nutrición infantil; y la limitación de los
enfoques de intervención dirigidos a cubrir todos los periodos
de edad. Cabe recalcar que todas estas acciones estuvieron
apoyadas y respaldadas directamente por los programas sociales
implementados (Cuna Más, Qali Warma, Juntos, Beca 18, Pensión
65, entre otros).
8
El Programa Articulado Nutricional, el de Salud Materno Neonatal y el de
Acceso de la población a la identidad.
9
Declaraciones del presidente Ollanta Humala en la 21ª reunión cumbre de
los líderes del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) 2013 en Bali,
Indonesia.
A partir de estos puntos se desarrollaron un conjunto de

cambios estructurales en la ENIC, entre los cuales se encuentran:
• La incorporación del componente de desarrollo infantil
dentro de la estructura de trabajo.
• El fortalecimiento de los enfoques de derecho, género e
interculturalidad.
• El fortalecimiento de los componentes de seguridad
alimentaria.
• El potenciar los espacios para concertar y articular.
• El fortalecer y diversificar la participación sectorial
incorporando y potenciando la participación de los sectores
Educación y Vivienda.
• El fortalecer la coordinación intersectorial entre las agencias
e instituciones que están a cargo de brindar la asistencia
técnica (gobiernos regionales y locales).
• El lograr alianzas estratégicas eficientes (cooperación
internacional).
b) Principales estrategias y planes nacionales dirigidos

a la mejora de la nutrición infantil
b.1) Estrategias nacionales de seguridad alimentaria
A partir del 2004 se llega a promover la primera Estrategia
Nacional de Seguridad Alimentaria (ENSA) 2004-2015, la cual
permitía definir acciones priorizadas para el mejoramiento de
la gestión gubernamental en el ámbito de su competencia10. Esta
estrategia hacía referencia explícita a la política de seguridad
10
El Acuerdo Nacional, la Carta de Política Social, la Ley de Bases de la Descen-
tralización (ley nº 27783), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (ley nº 27867), la
Ley Orgánica de Municipalidades (ley nº 27972). Bases para la Estrategia de Superación
de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres (DS nº 002-2003- PCM).
alimentaria como un conjunto de definiciones y orientaciones

estratégicas que debía dar contenido y coherencia a las políticas
sectoriales que se relacionen o desprendan a partir de ella.
En el año 2013, Año de la Inversión para el Desarrollo Rural
y la Seguridad Alimentaria, por iniciativa del aquel entonces
viceministro de Agricultura, Juan Rheineck, se creó la Comisión
Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional, teniendo
como objetivo dos acciones fundamentales: 1) la evaluación de
la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015 (cabe
mencionar que no tuvo una ejecución efectiva) y 2) la elaboración
de una nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (ENSAN) 2013-2021.
La evaluación a nivel nacional y departamental del estado
real de la seguridad alimentaria evidenció una situación bastante
preocupante en todas las dimensiones, por lo que se plantearon
siete puntos a reforzar: (1) fortalecer y potenciar a nivel nacional,
regional y local el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional11; (2) facilitar por parte del gobierno central de
recursos económicos y técnicos para conformar y consolidar la
institucionalidad en todos los niveles de gobierno (aplicando de la
mejor manera la descentralización); (3) fortalecer a los principales
actores que aseguran la canasta básica familiar, o sea, a los
productores de agricultura familiar y a los pescadores artesanales;
(4) fortalecer y apoyar las políticas de gobierno que desarrollen de
forma principal la salud y nutrición de los niños y niñas (programas
presupuestales); (5) mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
mediante una efectiva protección social hacia las personas más
vulnerables y la mejora en la distribución de ingresos; (6) implicar
en todas las estrategias sobre la temática alimentaria acciones para
11
Documento técnico del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutrición
2015-2021.
mitigar los efectos del cambio climático; y (7) difundir a todo nivel
los objetivos y estrategias que plantea la ENSAN 2013-2021.
La Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
2013-2021, cuyas acciones están enfocadas en desarrollar el derecho
humano a la alimentación, derecho territorial, gestión de riesgos,
género, interculturalidad, ciclo de vida, desarrollo sostenible e
inclusión social en forma trasversal a todas las acciones dirigidas
a reducir los problemas nutricionales.
b.2) Ley de seguridad alimentaria

La importancia de la aprobación y promulgación del proyecto de
ley de seguridad alimentaria en el desarrollo infantil radica en que
esta obligaría al Estado a disponer de recursos presupuestales que
garanticen una alimentación saludable de los niños y niñas del
país, estableciéndose además una serie de lineamientos de políticas
públicas que garanticen la disponibilidad y el acceso de alimentos,
lo que implicará promover la oferta y la demanda, especialmente
de la pequeña agricultura, obligando al Estado a crear un sistema
nacional de seguridad alimentaria a todo nivel (nacional, regional
y local). Para que esto se cumpla, el proyecto de ley dispone
de la incorporación de un espacio nacional (Consejo Nacional
de Seguridad Alimentaria y Nutricional –CONASAN–) que
involucrará a cada ministerio, gobierno regional (Consejo Regional
de Seguridad Alimentaria –CORESAN–), gobierno provincial
(Consejo Provincial de Seguridad Alimentara –COPROSAN–) y
consejos distritales (Consejo Distrital de Seguridad Alimentaria
–CODISAN–), tratando de esta manera de lograr una participación
activa tanto del sector público como de la sociedad civil.
A pesar de los beneficios que dicha ley traería en pro de la
reducción de los problemas nutricionales, existen muchas trabas
desde el Congreso que hasta el momento no han permitido que
se haga efectiva. Cabe destacar que a pesar de los problemas
y negativas de muchos de nuestros actuales parlamentarios,
los colectivos de la sociedad civil y algunos de los congresistas

comprometidos con la causa, entre ellos la congresista Claudia
Coari Mamani, siguen en pie de lucha por su aprobación y
aplicación.
b.3 Ley de la promoción de la alimentación saludable

La Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños,
Niñas y Adolescentes (ley n° 30021), también denominada
«ley de la comida chatarra», se promulgó en mayo del 2013,
causando discusiones encontradas entre los sectores ligados a la
alimentación. Esta ley propone regular dos puntos específicos para
mejorar la promoción en la salud: a) reglamentar los contenidos
de ciertos insumos o aditivos diferenciando los productos
«saludables» y «no saludables» (que son ofertados especialmente
a la población infantil). Dicha reglamentación se aprobó en abril
del presente año detallándose los parámetros nutricionales que
deberían contener los productos saludables; y b) reglamentar
la regulación de la publicidad engañosa e indiscriminada de la
comida chatarra (la cual está dirigida en su mayoría al menor de
edad, promoviendo el consumo masivo de dichos productos). Este
reglamento tiene muchos problemas para su aprobación debido
a la polémica discusión que enfrenta con los sectores implicados.
Hay que tomar en cuenta, además, que esta disposición
legislativa se hará efectiva 60 días después de la aprobación de
los dos reglamentos en discusión. Por ese motivo es que ahora
está en manos de lo que puedan hacer la sociedad civil y algunos
políticos interesados realmente en la salud de la población para
lograr cumplir y aplicar la ley en toda su amplitud.
César Olivares C.
Cuadro nº 3
Parámetros establecidos para los productos procesados
Azúcar Sodio Grasas saturadas

Líquido Sólido Líquido Sólido Líquido Sólido
Reglamento aprobado de la
≤ 2.5g/100ml ≤ 5g/100g ≤ 120g/100ml ≤ 120g/100g ≤ 0.75g/100ml ≤ 1.5g/100g
ley nº 30021 D.S. 007 -2015 - SA
Recomendaciones de la OPS/
≤ 2.5g/100ml ≤ 5g/100g ≤ 120g/100ml ≤ 120g/100g ≤ 0.75g/100ml ≤ 1.5g/100g
OMS
Nota: 120g de sodio equivale a 300mg de sal.
Fuente: Documento Reglamento aprobado de la ley n° 30021 D.S. 007-2015-SA
289
b.4) Presupuestos por resultados

En la última década, el crecimiento económico del Perú generó
mayores recursos para el Estado, con lo cual hubo un mayor
presupuesto en las distintas entidades del sector público. Este
crecimiento fue reflejado en una mejor provisión de los servicios a
las personas, entregados en condiciones de calidad, oportunidad,
eficacia y equidad, generándose así eficiencias en la asignación de
los recursos estatales.
Desde el año 2007 el Perú viene implementando la reforma
más importante de su sistema nacional de presupuesto: el
Presupuesto por Resultados (PpR). Esta estrategia tiene como
finalidad el asegurar que la población reciba los bienes y servicios
que requieren en las mejores condiciones, contribuyéndose así a
la mejora de su calidad de vida.
El PpR vincula la asignación de recursos a productos y resultados
medibles a favor de la población. Esta estrategia se implementa
progresivamente a través de los Programas Presupuestales
Estratégicos (PPE), las acciones de seguimiento a los indicadores de
desempeño y producción física, las evaluaciones independientes y
los incentivos a la gestión, entre otros instrumentos que determine
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)12.
Dentro de los programas PPE que tratan de lograr resultados
en la nutrición de la población se encuentra el Programa Articulado
Nutricional (PAN), el cual tiene entre sus objetivos la reducción
de la desnutrición crónica en niños y niñas menores de cinco años,
estableciendo como estrategia el mejorar la alimentación y nutrición
del menor de 36 meses, el reducir la morbilidad por Infección
Respiratoria Aguda (IRA), Enfermedad Diarreica Aguda (EDA)
12
Dirección General de Presupuesto Público. Programas Presupuestales con
Articulación Territorial. Guía Informativa para el Proceso Presupuestario 2014. Lima:
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), 2014.
y otras enfermedades prevalentes, así como reducir la incidencia

de bajo peso al nacer.
La implementación del PAN, según algunos estudios de
impacto, muestra una relación significativa entre la aplicación de
dicho programa y la reducción de la desnutrición crónica, con lo
cual se puede confirmar que este tipo de acciones han tenido una
influencia en los logros nutricionales atribuidos al país13.
Propuesta de desarrollo de desco
1. Características del ámbito de intervención
La comunidad donde desco planteó su intervención es Cachi

Alta, una de las tres comunidades que conforman el Centro
Poblado de Unión Llallas. Esta se encuentra a 3260 msnm, en el
distrito de Huando, a 60 km de la ciudad de Huancavelica y a
82 km de la ciudad de Huancayo14. La comunidad de Cachi Alta
cuenta actualmente con una población total de 326 habitantes
(47.82% varones y 53.15% mujeres), de los cuales 22 son niños y
niñas menores de cinco años. La organización comunal de Cachi
Alta se encuentra gestionada por una junta directiva conformada
por un presidente comunal, un teniente gobernador, un fiscal, un
juez de paz, un agente municipal, inspectores y un tesorero. En
cuanto al aspecto de salud y nutrición, la comunidad de Cachi
Alta actualmente tiene una tasa de desnutrición crónica de 25%
y de anemia de 20%.
En cuanto al sector Educación, podemos señalar que la
comunidad tiene una IE de inicial y una de nivel primaria, contando
con una población escolar total de 75 alumnos y alumnas. Respecto
13
Cruzado, Viviana. Análisis del impacto del Programa Presupuestal Articulado
Nutricional sobre la desnutrición crónica en niños menores de cinco años. Lima: Dirección
General de Presupuesto Público del MEF, 2012.
14
Plan Desarrollo Concertado Cachi Alta 2014-2024.
a las actividades económicas, el 80% se dedica a las actividades

agropecuarias (específicamente a la agricultura familiar), el 10%
al comercio, el 9% al transporte y 1% a otros rubros. En el sector
Agropecuario, Cachi Alta cuenta con una producción ligada
específicamente a la agricultura familiar, teniendo en promedio
una hectárea por familia, siendo en promedio 90% de terrenos de
secano y el 10% de riego. Entre los productos agrícolas que ahí
producen esta la cebada, papas, habas, alverja, ajos, maíz, avena,
entre otros. Así también cuentan con una producción de verduras
y hortalizas como pimiento, culantro, cebolla, ají amarillo y palto,
todo esto producido bajo infraestructuras especiales como son los
invernaderos rústicos (fitotoldos). En cuanto al sector Pecuario, la
comunidad cuenta con ganado vacuno, ovino y porcino, los cuales
están dirigidos en mayor medida al consumo familiar, pero en
muy baja proporción.
Estrategias de intervención
En el marco de los esfuerzos por lograr una alimentación segura y
de calidad, reduciendo de esta manera los problemas nutricionales
del país, la Organización No Gubernamental (ONG) desco, a
través de su Programa Sierra Centro, planteó trasladar a una
comunidad en particular propuestas de desarrollo sostenible
adquiridas en base a diversas experiencias de intervenciones
previas en Huancavelica y en otros departamentos, las cuales
serían aplicadas en el marco de las propuestas de proyectos de la
cooperación internacional.
Es así que la intervención en la comunidad de Cachi Alta
comienza en el año 2002, cuando aún a nivel nacional no se
contaba con una ruta clara y real del manejo eficiente y eficaz de los
recursos para generar acciones de desarrollo dirigidos a la temática
alimentaria (estrategias nacionales, planes, leyes y programas
estratégicos, entre otros).
Las acciones a desarrollarse en la comunidad partieron de la

integralidad de las intervenciones, buscando incluir y fortalecer cada
base de lo que significa «seguridad alimentaria»: disponibilidad,
acceso, utilización e institucionalidad. Cabe recalcar que se escogió
a la comunidad de Cachi Alta por dos motivos específicamente:
los altos porcentajes de problemas nutricionales que había en ese
entonces y la predisposición de las y los pobladores en trabajar
para lograr el desarrollo de su comunidad.
a) Fortalecimiento de capacidades
En un inicio, las acciones realizadas se concentraron en fortalecer

las capacidades de las y los actores locales en diversos temas
identificados en diagnósticos previos. Entre las principales
acciones desarrolladas estaban el fortalecimiento a las juntas
directivas en el manejo y desarrollo de la gestión comunal para la
mejora de la seguridad alimentaria; capacitaciones a la madres y
padres de familia sobre la prevención de enfermedades infecciosas;
promoción de una alimentación balanceada y saludable a base
de la incorporación de productos producidos por ellos; el apoyo
al trabajo que hacía el personal y los promotores de salud
(ahora agentes comunitarios de salud); y el afianzamiento de la
labor de los docentes de la comunidad. La articulación de estas
intervenciones se pudo lograr, en un primer momento, con más
impulso a nivel local, con el establecimiento de una posta de
salud y de escuelas, así como también con algunas intervenciones
aisladas de ONG que llegaban a trabajar en la comunidad. Todas
las acciones de promoción y prevención se vieron fortalecidas por
las visitas de monitoreo y seguimiento a las familias, las cuales
estuvieron articuladas al trabajo con los establecimientos de salud.
El proceso de desarrollo de capacidades incorporó las

siguientes características15:
• La intervención concertada. Se planteó no practicar
intervenciones independientes y/o aisladas en la zona,
tratando de lograr una articulación intersectorial con
involucramiento directo del sector público.
• El fortalecimiento local. Las intervenciones promovieron el
fortalecimiento de capacidades de las y los actores decisores
para el desarrollo de la comunidad y el distrito. Esta
intervención consideró el traspaso de conocimientos básicos
a funcionarios públicos y a autoridades comunales sobre
temas de manejo de gestión pública ligados al desarrollo
de la seguridad alimentaria. En la comunidad, esta era
materia de análisis ya que se tenía un especial cuidado en
el desarrollo metodológico pues debía estar articulada a las
políticas nacionales (MINSA, MINAGRI, MIDIS, etc.)
• La transferencia y el empoderamiento. Las intervenciones
estuvieron ligadas a la transferencia de conocimientos y
experticia a todas las familias con las que trabajamos. Para
tal finalidad se impulsó el trabajo con actores que pudieran
replicar los mensajes a las familias vecinas, como los
agentes comunitarios de salud, autoridades locales, juntas
administradoras de servicio y saneamiento, mujeres líderes,
entre otros.
• La convivencia. Con la finalidad de garantizar la adopción
de conocimientos y prácticas, se planificó la presencia de
un monitor y facilitador en la comunidad. Dicho trabajador
de campo tenía como objetivo el monitoreo directo de las
familias, involucrándose directamente en la problemática de
15
Sistematización viviendas saludables. desco - Programa Sierra Centro.
Documento interno de trabajo.
la comunidad, brindado desde la institución una respuesta

rápida y directa.
• El fortalecimiento de la institucionalidad. Se trabajó con
la junta directiva comunal, agentes comunitarios de salud,
autoridades locales y regionales, en espacios locales y
regionales claves, con la finalidad de lograr incidir en el
fortalecimiento de la institucionalidad en el marco de un
trabajo constante en la seguridad alimentaria.
Grafico n° 3
Fortalecimiento de las capacidades características
de la intervención
Fortalecimiento Intervención
de la concertada y
institucionalidad articulada
Fortalecimiento
Convivencia
local
Transferencia
y empoderamiento
Fuente: Informe de sistematización de viviendas saludables - desco.

Elaboración propia.
b) Incorporación de tecnologías específicas
La incorporación de tecnologías específicas se basó en la

implementación de infraestructuras agropecuarias y en sistemas
de agua y viviendas saludables. Las acciones implementadas
fueron priorizadas según el grado de implicancia en la seguridad
alimentaria de la comunidad.
Para llegar a tal fin se diseñaron estrategias de articulación con

el objetivo de lograr cofinanciaciones entre el sector público y el
privado, permitiendo así generar esfuerzos compartidos y efectivos.
Entre las principales acciones realizadas estuvieron la mejora de
la «utilización» de alimentos mediante la implementación de
sistemas para el consumo de agua segura e implementación de
módulos familiares de viviendas saludables con cocinas mejoradas,
letrinas aboneras, lavaderos y duchas solares. Asimismo, con la
finalidad de incrementar la disponibilidad y el acceso de alimentos,
se implementaron módulos productivos que involucraban
apoyo con semillas de productos andinos (como capital semilla),
equipamiento agrícola, implementación de fitotoldos (invernaderos
rústicos) y semilleros de incorporación de módulos de animales
menores. Uno de los aspectos que se incluyeron a la propuesta
fue la implementación de estructuras para la promoción de una
comunidad saludable, incluyendo para esto tachos de basura,
paraderos saludables, mejoramiento de caminos y el pintado de
las casas con dibujos representativos de la zona, acciones que
buscaban la representatividad de la comunidad y la adopción de
prácticas que promovieran el cariño y el valor del trabajo en favor
del desarrollo comunal.
Las características de dicha implementación fueron:
• La transferencia tecnológica. Muchas de las implementaciones
realizadas cumplieron con el procedimiento básico de
trasferencia tecnológica. Dicho proceso era importante de
realizarse de la mejor manera pues se buscaba empoderar
a los pobladores y promover su replicabilidad en otras
comunidades y familias
• El uso de materiales locales. La incorporación de materiales
locales en la edificación de ciertas infraestructuras formó
parte de la promoción del desarrollo local, permitiendo
aportar al poblador beneficiario materiales que aminoraban
el precio total de la obra.
• Los aportes locales. En toda acción se coordinó con las

diferentes áreas y direcciones de los gobiernos locales
y regionales, con la finalidad de lograr contrapartidas
que permitieran ser eficientes con el gasto y en el intento
de ampliar intervenciones. La incorporación de aportes
por parte de la comunidad siempre estuvo garantizada,
incluyendo materiales que la misma familia aportaba para
el trabajo.
• Los aportes de la comunidad. Una de las características
fundamentales que tuvo la intervención fue la incorporación
de mano de obra local gratuita, donde el aporte de las
mujeres para el desarrollo de los trabajos en favor de la
comunidad, fue invalorable.
Resultados alcanzados
La elaboración de datos a nivel local se realizó en base al monitoreo
y seguimiento constante a las familias de la comunidad, con lo
cual se logró identificar y monitorizar al 100% de las familias que
tenían niños/niñas menores de cinco años de edad. Es necesario
precisar que desde el inicio de las intervenciones en la comunidad
se identificó como base del desarrollo también a la «familia» y
no solamente al niño/niña. Aun así, se planteó que para analizar
el nivel de desarrollo de la comunidad era fundamental ver los
avances en la reducción de los problemas nutricionales de la
infancia.
En el documento de sistematización elaborado por el programa
Sierra Centro de desco se analizaron algunos aspectos importantes
que se deberían tomar en cuenta para explicar la reducción de
los problemas nutricionales de la comunidad de Cachi Alta. Ahí
aparecen como como puntos claves para lograr dichos avances
el haber presentado una propuesta clara de desarrollo comunal
basado en el trabajo de la seguridad alimentaria; el haber realizado
acciones consensuadas y no impuestas basadas en la trasferencia

de conocimientos (incorporando estos a los que ya se tenían dentro
de la comunidad); el haber incentivado la participación activa de
la comunidad a todo nivel; y el haber fomentado la articulación
de intervenciones intersectoriales.
Gráfico n° 4
Porcentaje de la evolución del estado nutricional, por años
(desnutrición crónica y anemia)16,
en la comunidad de Cachi Alta
100
80
85 81 63
80 79
60 57 50
60 43
40 52 31 30 27
45 25 25
20 32
28 25 23 20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Desnutrición crónica Anemia

Elaboración propia en base a los seguimientos y monitoreos de la familias con niños y niñas menores
de cinco años de los proyectos implementados en la comunidad17 y el informe de Sistematización
de Viviendas Saludables, desco - Sierra Centro.
Entre los logros obtenidos para llegar a la reducción de la desnu-

trición infantil tenemos18:
• Que el 75% de la población beneficiaria en Cachi Alta
mantiene prácticas de alimentación adecuada (manipulación
16
En cuanto a la anemia, no se cuenta con datos año por año en los reportes de
seguimientos.
17
Se plantean problemas nutricionales a la incidencia de desnutrición crónica
y/o anemia. Las familias con algún problema nutricional estaban categorizadas como
familias de riesgo y no contabilizaban como sanas.
18
Análisis de intervenciones de proyectos en Alta 2004-2011. Utilización de
alimentos.
de alimentos, ingesta de hortalizas y consumo de alimentos

de origen animal dos veces por semana).
• Que el 60% de las familias intervenidas practica el lavado
de manos previo a la ingesta de alimentos.
• Que se incrementó la frecuencia de aseo de la población, sobre
todo en los niños y niñas que van a la escuela, permitiendo
así el ahorrar tiempo y combustible al no calentar el agua
en la cocina.
• Que el 70% de las familias mejoró su orden al interior de
las viviendas, haciendo un mejor uso de los espacios y
utilizando alacenas para guardar sus utensilios.
• Que las familias beneficiarias del programa hagan uso de
las letrinas para hacer sus necesidades19.
Conclusiones y perspectivas
Las políticas del Estado peruano, en el marco de la reducción
de la pobreza y desnutrición infantil, han tratado de llegar a las
metas globales (Objetivos del Milenio y Metas al 2016), aunque
las brechas existentes aún no pueden reducirse debido al todavía
limitado trabajo integral de los diferentes actores.
Si bien existe ya una propuesta integradora, como es la
Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social «Incluir para
Crecer», todavía su accionar en niveles locales (provincias, distritos
y comunidades) es débil. Se espera pues que esta propuesta se
potencie en estas zonas específicamente.
La creación de estrategias y planes nacionales sobre estos temas
no garantizan una mejora real debido a que aún no hay una política
solida de articulación de todos los niveles del Estado. Es por eso
19
Fuente: Informe final del proyecto Farmamundi. De un total de 465 familias,
230 adquirieron hábitos adecuados en prácticas y alimentación adecuada.
que el impulso de estas acciones queda también a responsabilidad

de la sociedad civil, quienes desde sus sectores deben proponer
acciones de implementación activa.
Muchas de las normas (leyes) propuestas por el Estado
para garantizar la mejora de la alimentación en el país recaen
en conflictos con grupos de interés privados que, avalados por
normas neoliberales planteadas en la actual Constitución Política
del Perú, obstaculizan su implementación, ya que atentan contra
sus interés económicos.
La propuesta de desarrollo de desco, a través de su programa
Sierra Centro, concentra su esfuerzo en consolidar acciones
integrales partiendo de lo particular (comunidades campesinas)
a lo general, acción inversa a lo que propone el Estado en materia
de reducción de la desnutrición infantil.
En ese sentido, cabe recalcar que las propuestas de desarrollo se
deben basar en las características particulares de cada comunidad,
con la finalidad de afinar las intervenciones dirigiendo los
recursos hacia acciones específicas, reduciendo así los costos en
intervenciones.
Es por ello que la sostenibilidad de la propuesta en la
comunidad de Cachi Alta partió de la generación de capacidades
sólidas en las y los actores locales que promuevan replicas a nivel
local y distrital.
Sumado a lo anterior, es fundamental el involucramiento del
sector Educación en las propuestas de desarrollo, pues es crucial
para lograr cambios a corto, mediano y largo plazo. A pesar de que
la propuesta en la comunidad de Cachi Alta no trabajó con este
sector específicamente, debido a las lógicas de las intervenciones,
se trató de involucrarlo en todas las acciones dirigidas a la mejora
de la salud y la nutrición.
Los sistemas pastoriles andinos: alpaqueros
huancavelicanos liderando el desarrollo
Hilario Aquino Q.
Huancavelica es una de las regiones con índices de pobreza y
extrema pobreza más altos del país. En esa región viven miles
de familias excluidas (59.5%)1 y el 10% de las comunidades
campesinas2 a nivel nacional, las que son la base poblacional
de los sistemas pastoriles andinos, que hoy en día se mantienen
amenazados por la privatización, la minería y el despojo de
sus recursos naturales, en un escenario caracterizado por la
globalización de la comunicación y el libre mercado. Los Sistemas
Pastoriles Andinos (SPA), en esta región, están representados por
familias alpaqueras3 o de pastores agrupados en comunidades
sobre los 4000 msnm, las que mediante arreglos familiares e
institucionales, y a pesar de las transformaciones en sus dinámicas
productivas, organizativas y la cosmovisión andina contrapuesta
con la modernidad en los Andes, subsisten en el tiempo.
El objetivo de esta investigación es mostrar la sustentabilidad
de los SPA, promovida por las experiencias desarrolladas por
desco-Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, en el
1
Gobierno Regional de Huancavelica. Memoria Anual 2011. Huancavelica: GORE-
Huancavelica, 2012. Gestión del entonces presidente regional, Maciste Díaz Abad.
2
Instituciones vigentes, amparadas por la Constitución Política del Perú (1993)
y por la Ley de Comunidades Campesinas (ley n° 24656).
3
Familias nucleares y ampliadas de acuerdo a las ciencias sociales.
304 Los sistemas pastoriles andinos
marco de la promoción del desarrollo rural territorial en el corredor

alpaquero central huancavelicano. Gracias a esta experiencia,
constataremos que los promotores y líderes alpaqueros (pastores)
son los dinamizadores de su propio desarrollo con base en
el fortalecimiento de capacidades, desarrollo tecnológico y la
innovación e investigación aplicada en cada uno de sus rebaños,
como respuesta y adaptación al mundo globalizado, inmerso en
el cambio climático imperante.
Las comunidades alpaqueras investigadas, Ccarhuancho,
Cachimayo y Choclococha, se encuentran en el corredor
alpaquero central huancavelicano, provincias de Castrovirreyna,
Huancavelica y Huaytará, tal como podemos ver en el mapa.
Mapa n° 1
Zona donde se establecen las comunidades alpaqueras
investigadas
Conceptualización de los sistemas pastoriles andinos
El Sistema Pastoril Andino (SPA)
La teoría de sistemas surge como respuesta a la visión tradicional

de separar los componentes para estudiarlos por partes. Esta
teoría explica que: «[un] sistema es un arreglo de componentes
físico-biológicos, un conjunto o colección de cosas, unidades o
relaciones, de tal manera que forman y actúan como una unidad,
una entidad o un todo»4. Por otro lado, una de las definiciones
de la teoría general de sistemas se refiere a sistema como: «el
conjunto de componentes que se interrelacionan unos con otros
de tal forma que cada conjunto se comporta como una entidad
completa». Bajo este enfoque, un sistema de crianza puede ser
definido como un conjunto de prácticas y técnicas desempeñadas
por el hombre con el fin de obtener productos y/o servicios a
partir de la cría de animales domésticos, en un contexto ecológico,
cultural y socioeconómico dado5. Así, el manejo del ganado se
apoya en un alto criterio de racionalidad, desarrollado a través de
milenios: «avala la efectividad de este saber el que sus cultores sean
históricamente los herederos de los domesticadores de camélidos
y que ellos controlen aún hoy en día la mayoría absoluta de las
explotaciones ganaderas de este tipo»6.
El estudio y entendimiento de la dinámica de funcionamiento
considera fundamentalmente que los flujos de entrada y salida
del sistema, y aquellos que operan internamente y su estructura,
4
Betcht, 1974. Citado por: Robert D., Hart. Conceptos Básicos sobre Agrosistemas.
Turrialba: Centro agronómico tropical de investigación y enseñanza, 1985.
5
lzérreca H. y D. Genin. Los sistemas ganaderos de la zona altoandina boliviana: del
concepto a una caracterización. La Paz: ORSTOM-IBTA, 1992.
6
Gundermann, 1984. Citado por: Llanque, Andrés. «Manejo tradicional de la
Uywa (ganado) en la sociedad pastoril Aymara de Turco». En: Wayra Pampa, ed. Un
sistema pastoril camélidos-ovinos del altiplano árido boliviano. La Paz: ORSTOM-CONPAC-
IBTA, 1995.
son el arreglo de los componentes. Robert D. Hart manifiesta

que todo sistema tiene una estructura relacionada con el arreglo
de los componentes que lo forman y que este tiene una función
que depende de la forma en que «actúa» el sistema, coincidiendo
con la dinámica de los SPA, que no tienen visibilidad ni atención
real de parte de las instancias públicas ni privadas, a pesar de
que en estos últimos tiempos vienen cobrando importancia y
participación directa en la seguridad alimentaria, la generación
del empleo rural y la generación de alternativas frente a los efectos
negativos del cambio climático. Asimismo, debemos señalar que
los estudios y la planificación del desarrollo realizados desde el
Estado fueron planteados obviando este sector, o subsector, de
mucha importancia, priorizando otras disciplinas y/o sectores,
enfocándose en los tipos de cultivos o crianzas de manera
unilateral y sin considerar la integralidad territorial y la dinámica
socioeconómica.
Dentro del marco general de los sistemas agrarios, como son el
sistema pastoril, el sistema agropastoril y el sistema agrícola7, que
tienen mayor nitidez a partir de los 3000 msnm, donde se ubican la
mayor parte de las comunidades andinas (80%) dedicadas al agro
como actividad principal, el SPA está ubicado en las zonas más
altas de los Andes (a más de 4000 msnm), donde aprovecha los
escasos recursos naturales (pasto y agua) que son transformados
(por los animales) en alimentos para miles de familias de pastores
andinos (ver el gráfico n° 1).
7
Carrillo Cavero, Hugo y Rodríguez Sosa Jorge. ¿Capitalizan los pobres?:
experiencias de generación de ingresos en familias altoandinas. Lima: desco. Programa
Huancavelica, 2005.
Gráfico n° 1
El sistema pastoril andino - sistemas agrarios
La integralidad de los SPA esta explicada por la interrelación

y complementariedad de los aspectos técnicos8, organizativos,
sociales y políticos, gobernados por el hombre, en un determinado
contexto, en el marco del enfoque de sistemas, tal como se ve en
el gráfico n° 2.
8
La alimentación, sanidad, reproducción y mejora en la gestión de los rebaños.
Gráfico n° 2
Dinámica del Sistema Pastoril Andino (SPA)
El hábitat y cambio climático

• Aspecto • El aspecto
tecnológico social
- productivo organizativo
Alimentación Sanidad
animal animal
Entrada : Salida:
(recursos naturales, (Productos y sub
HOMBRE
productivos, productos,
técnicos) transformados)
Manejo Mejora
ganadero genética
• Aspecto • Aspecto
cultural - político
religioso
La gestión integral del sistema

Elaboración propia (2015)
Las familias pastoras en el SPA
En el mundo andino las familias campesinas se dedican a la

actividad ganadera, conformando grupos9 dedicados al pastoreo,
denominándose «familias de pastores». El pastoreo de rebaños es
una técnica que se traduce en el cuidado y manejo del ganado,
durante las 24 horas del día, de manera continua y casi rutinaria
los 365 días del año, poniéndose en funcionamiento un proceso en
el que hombre se beneficia del animal10. El rebaño generalmente
pertenece a la familia ampliada, que además se encuentra
9
Nos referimos a las familias ampliadas (abuelos, padres, hijos, yernos, nueras,
nietos, entre otros y otras).
10
El (hombre) pastor cuida y vela por los animales y a cambio el animal ofrece
su carne, fibra y otros, que el hombre utiliza en su beneficio.
organizada en sectores, barrios y anexos de una gran comunidad

de pastores11. Estas familias de pastores aprovechan los recursos
naturales como el agua y las praderas a fin de criar a los animales,
de manera racional, con una visión totalitaria-holística, inmersa en
su mundo mágico religioso, buscando asegurar la reproducción
de sus medios de producción.
Gráfico n° 3
Las familias alpaqueras en el sistema pastoril andino
El sistema pastoril andino
Ganadería Pastoreo
andina: extensivo del
actividad rebaño mixto
principal familiar.
El pasto
(praderas El agua
naturales) (Recursos
hídricos)
Organización Trashumancia
familiar: El animal y actividades
nuclear y (rebaño
complemen –
mixto)
ampliada tarias.
La comunidad campesina
(alpaquera)
11
El rol de las comunidades campesinas pastoriles es la representatividad, el
control del manejo de los recursos, la asignación de los bienes y servicios, además de
la planificación del desarrollo comunal.
Antecedentes de los Sistemas Pastoriles Andinos (SPA)
El SPA antes de la violencia política
Antes del ciclo de violencia política que atravesó el país durante

1980 y 1995, las sociedades pastoriles estaban aisladas, excluidas
y marginadas. Por ello, y debido al crecimiento demográfico, las
necesidades insatisfechas de dicha población fueron cada vez más
evidentes, lo que provocó procesos de migración hacia ciudades
intermedias y metrópolis como Lima en busca de oportunidades y
la venta de su fuerza de trabajo. A pesar de todo, esas comunidades
tenían un grado de organización alto, con presencia de líderes
naturales que apostaban por el desarrollo comunal.
Durante la década de los ochenta y parte de los noventa
la situación en el mundo rural andino se tornó tormentosa e
inhabitable, donde las familias pastoras vivieron el terror de una
violencia social sin precedentes. Frente a ello, algunos optaron por
abandonar sus comunidades y otros por sobrevivir en el fuego
cruzado entre violentistas y el Ejército. Incluso hubo líderes e hijos
de pastores que tuvieron que enrolarse al movimiento armado
Sendero Luminoso por la fuerza. Este enfrentamiento diezmó las
comunidades de pastores, desarticulándolas, desorganizándolas
y descapitalizándolas, dejándolos sin servicios básicos y rebaños
disminuidos, además de familias huérfanas, indocumentados y,
en algunos casos, buscados por las fuerzas del Estado.
Por otro lado, el Estado y las ONG se retrajeron, abandonando
el campo ante la violencia imperante. Muchas familias vendieron
rebaños enteros al mismo tiempo que desaparecían las empresas
comunales, las Sociedades Agrarias de Interés Social (SAIS),
las cooperativas, las granjas comunales, así como otras formas
de crianza colectiva, afectando directamente a los SPA. Así, la
organización social y política se vio afectada por la descomposición
del sistema de autoridades, debido a que nadie quería asumir
las responsabilidades comunales ni las alcaldías por miedo a la
persecución y, en algunos casos, la muerte, quedando un delegado

por comunidad (nombrado por Sendero Luminoso) que coordinaba
con la población que opto por quedarse (ancianos, mujeres y niños/
niñas), debido a que los jóvenes y adultos migraron a las ciudades12.
El SPA posviolencia política
Luego de la captura del líder senderista Abimael Guzmán, ocurrida

en el año 1992, las zonas altoandinas y comunidades afectadas por
la violencia sintieron que había empezado a cambiar la situación,
como constará en las manifestaciones de los alpaqueros de Puno,
Cusco, Ayacucho, Junín y Huancavelica, así como en las opiniones
de los profesionales y técnicos que fueron perseguidos durante
la etapa de violencia13 debido a que dificultaban el accionar de
los violentistas.
A partir del referido año, Huancavelica pasa por un lento
proceso de pacificación en las comunidades, distritos y ciudades
intermedias alpaqueras. Así, a fines de esa década, las familias
alpaqueras prácticamente reiniciarían sus actividades con sus
sistemas de crianza. De igual modo, se constata el retorno de
muchas familias que salieron de sus comunidades por la violencia.
En síntesis, durante ese período:
• Bajó la intensidad de hechos violentos en las comunidades
de pastores y se dio la retirada de los grupos violentistas.
• Las comunidades campesinas vuelven a reorganizarse,
nombrando sus autoridades comunales democráticamente
(en los distritos vuelven las elecciones de alcaldes).
12
Según el informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR), por
aquel entonces se movilizaron más de 80 000 huancavelicanos.
13
La ONG Promoción y Capacitación de Adultos (PROCAD), donde trabajaba
el autor de este documento, fue amenazada y destruida (quemada) en la zona alta del
Cunas, distrito de San Juan de Jarpa (Huancayo), en agosto del año 1988.
• El Estado reaparece y vuelve a insertarse en las diferentes

comunidades, asumiendo su rol rector, promotor y
brindando los servicios básicos, dinamizando el subsector
pecuario.
• Las familias de las comunidades desalojadas vuelven a sus
tierras a fin de iniciar sus actividades en el campo.
• Las instituciones privadas, empresas, ONG, entre otros,
también regresan a Huancavelica a fin de ayudar en la
reconstrucción del tejido social y productivo del subsector
alpaquero.
Principales hitos en el desarrollo de los sistemas pastoriles

en Huancavelica
Luego del proceso de pacificación, en el departamento de

Huancavelica se han observado tres hitos importantes en la vida
de los pastores andinos que han dinamizado los aspectos sociales,
organizativos, productivos, económicos y políticos de la zona.
El primero, entre el 2000 y el 2005, el ejercicio de la democracia a
todo nivel, con la intervención del Estado, las instituciones privadas
y la sociedad civil en su conjunto; el segundo, entre el 2006 y el 2010,
con el inicio del despegue ganadero andino, mediante los procesos
de mejoramiento ganadero y la reorganización gremial, así como
el inicio de la formación de asociaciones de ganaderos con enfoque
empresarial y de mercado; y el tercero, entre el 2011 y el 2014, con
el despegue del subsector alpaquero, donde las familias de pastores
jóvenes son los protagonistas, consolidándose las cooperativas y
asociaciones de productores, al mismo tiempo que nace la Dirección
Regional de Camélidos Sudamericanos (DIRCAMS), con lo que
se fortalecen las ferias comunales y regionales, y se lleva a cabo
el Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) 2012, que da luces
sobre la tenencia y sistemas de producción de los camélidos.
HITOS EN EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS PASTORILES ANDINOS - POST VIOLENCIA
Acciones en los sistemas pastoriles andinos de Huancavelica, en el marco de la Promoción del Desarrollo
d Formación de
Fortalecimiento y apoyo a Unidades Productivas rentables y competitivos: planteleros,
e Formulación y ejecución promotores
granjas comunales y líderes alpaqueros; además de pymes y empresas alpaqueras
s de proyectos ganaderos – apoyo con
alpaqueros: PRODECO, semovientes y
c Fortalecimiento acopio y Apoyo a la cadena
PROALPACA, medios de Fortalecimiento categorización,
o FONDOEMPLEO, entre producción comercialización de fibra clasificación y comercialización de valor de la
desco,
otros. alpaca
investigación
Fortalecimiento de capacidades de los productores alpaqueros; certificación oficial de (producción,
aplicada -
promotores alpaqueros, maestras en fibra, artesanos, especialistas y líderes alpaqueros. transformación y
alpacas
Retorno de desco a
Huancavelica 1999
comercialización)
2000
Creación de la Asociación
1998
Creación de cooperativas y
2005
2010
2014
Boom de la creación de Asociaciones

Fortalecimiento de Promotores Alpaqueros asociaciones de familias alpaqueras de productores alpaqueros en Hvca .
de alpaqueros – APROAL (2003).
Crisis alpaquera Se crea la Se crea la Conflicto
Se crea la Se crea la Mesa de nacional, baja los Federación Regional Dirección sobre el
Comité Regional Asociación de Concertación del precios de la fibra y de productores de Regional de agua en
de Alpaqueros – Productores sector alpaquero demás productos de camélidos de Camélidos – cabeceras
COPAD, lidera Alpaqueros de de la región la alpaca (2008) Huancavelica – DIRCAMS de cuenca.
sub sector la Región Hvca. Huancavelica – FERCAMH (2009). (2012).
Estado -
alpaquero (1995) – APROCASH, MECOALPH
(2001) (2004). Desactivación de CONACS Censo nacional Agropecuario - CENAGRO-2012
El estado se consolida su
reinserción al campo:
DRA, CONACs, PAR
organizaciones
Fortalecimiento y consolidación de los sistemas Generación de proyectos de desarrollo ganadero y conservación de los recursos naturales,
pastoriles andinos y ganadería en general con incidencia en el agua, pastos naturales, otros: Estado, ONGs y agentes de cambio.
Presencia real del cambio climático Arreciamiento de los efectos negativos del cambio climático en SPA.
Fuente: Elaboración propia con base en línea de base - desco.
La línea de tiempo presentada en la página anterior nos explica

mejor los acontecimientos mencionados.
Caracterización actual del Sistema Pastoril Andino (SPA)

Es así que a pesar de haber pasado más de 20 años enfrentando
numerosas y serias dificultades (tanto durante el tiempo
de violencia política como durante la posviolencia) que los
pastores andinos han sabido remontar su situación en base a las
potencialidades de sus recursos, su fortaleza organizativa y su
capital humano, tanto con el apoyo del propio Estado como de
las ONG y empresas privadas, en algunos casos. Así, manejando
rebaños con sistemas de producción extensiva y semiextensiva,
haciendo uso de alternativas tecnológicas adecuadas y buscando
gestionar sus actividades de manera empresarial para hacer
competitivos sus rebaños, es que han podido subsistir hasta ahora.
Los indicadores pecuarios en los rebaños alpaqueros
Los principales indicadores que presentaremos refieren a aspectos

reproductivos (porcentajes de fertilidad, natalidad, mortalidad,
etc.), productivos (peso de vellón, carcasa, peso al nacimiento,
etc.) y zootécnicos (sistemas de crianza, tamaño de rebaño, razas,
implementación de infraestructura, etc.), los que en conjunto nos
permiten tener una idea de la calidad de los rebaños y el grado de
avance tecnológico en la región Huancavelica, especialmente de
la zona central o corredor alpaquero central (ver el cuadro nº 1).
Cuadro n° 1
Indicadores en rebaños alpaqueros - Huancavelica
Características / tecnología Indicadores
1999 2014
Nivel tecnológico
Zona central Bajo - Medio Medio - Alto
Zona norte Bajo Medio
Zona sur Bajo Bajo - Medio
Composición de rebaño (zonas) Mixto Mixto / Especialización
Promedio de cabezas / Rebaño
Zona central 100 cabezas 150 cabezas
Zona norte 68 cabezas 85 cabezas
Zona sur 78 cabezas 90 cabezas
Razas de alpacas existentes
Huacaya 50% 70%
Suri 15% 10%
Cruzados (huarizos y mestizos) 35% 20%
Calidad de fibra promedio
Zona central 24 micras 22 micras
Zona norte 25 micras 23 micras
Zona sur 26 micras 24 micras
Categoría (clases) de los rebaños
Alpacas hembras 45 % 55%
Alpacas machos 25 % 5%
Alpacas castradas 10 % 15%
Alpacas menores (tuis) 20 % 25%

Color de capa o manto de las alpacas
Color entero 40% 70%
Manchados 60% 30%
Datos productivos y reproductivos (%)
Fertilidad 70% 84%
Natalidad 55% 60%
Abortos 20% 15%
Mortalidad crías 20% 12%
Zorreados 5% 5%
Mortalidad adultos 4% 2%
Saca anual 15% 20%
Medios de producción
Botiquín veterinario No contaba Cuenta - Básico
Equipos veterinarios Básico Implementado
Infraestructura productiva
Corrales dormideros Estable Estable y rotativo
Cercos de manejo Ninguno Sí cuenta
Bañaderos Sí contaba Sí cuenta y aspersores
Cobertizos Algunos Sí tienen - Generalizado
Corrales de empadre Algunos Sí tienen - Generalizado
Otros parámetros de crianza
Manejo del calendario alpaquero No - Pocos Sí maneja
Análisis de enfermedades Presuntivo Definitivo (laboratorio)
Análisis de fibra No Sí, productores líderes
Fuente: Informe del área pecuaria del Programa Sierra Centro de desco, elaborado por Hilario
Aquino Q. el 2014.
El rebaño alpaquero: tamaño y tenencia
Habitualmente los alpaqueros manejan rebaños mixtos, como

menciona Hilario Aquino14, liderados por las alpacas, la especie
más numerosa (75% del total de cabezas), representando en
promedio unas 150 alpacas por familia ampliada15, que en las
condiciones actuales de crianza no son rentables económicamente
por sus bajos porcentajes de productividad y el sistema de crianza
comunal (tradicional), agravado por el bajo precio de la fibra. En
Huancavelica, la población existente es de 308 586 alpacas (según
el CENAGRO 2012), lo que significa el 8% del total nacional,
ocupando el cuarto lugar en el ranking del país.
En la región Huancavelica existen tres zonas diferenciadas
–Sur, Centro y Norte– que conforman el gran corredor alpaquero
huancavelicano. Las provincias de mayor producción son
Huancavelica, Huaytará, Castrovirreyna y Angaraes, tal como se
puede ver en el gráfico n° 4.
El tejido institucional y organizativo de los alpaqueros
Actualmente, los SPA están pasando por un lento proceso de

desorganización y desarticulación, poniendo en cuestión la propia
vigencia de las comunidades. En este escenario desfavorable, si
aún persisten las comunidades es porque sus miembros sienten
que todavía es necesario agruparse para acceder a los servicios
y asistencias del Estado y, en algunos casos, para usufructuar
comunalmente de los recursos naturales. A pesar de ello,
14
Sistema de crianza y explotación de varias especies de animales domésticos
en un solo rebaño o hato, gestionado por la familia, con la finalidad de beneficiarse
económica y socialmente. Aquino, H. El rebaño mixto familiar en comunidades pastoriles
de la sierra sur del Perú. Cusco: Centro Bartolomé de las Casas, 1997.
15
La familia ampliada la constituyen los padres, hijos, nueras, yernos, abuelos,
compadres, entre otros.
Gráfico n° 4
318
Cifras de producción de alpaca en la región Huancavelica

Los sistemas pastoriles andinos
también se observa una explosiva formación de organizaciones

menores nuevas dentro de las comunidades alpaqueras, como
las asociaciones de productores, cooperativas, microempresas
y emprendimientos en general, quienes buscan acceder a
recursos baratos o donaciones que el Estado otorga, lo que va
en detrimento de las organizaciones comunales más grandes. En
suma, actualmente las comunidades están mostrando fragilidad
y debilidad organizativa.
Visto desde el aspecto gremial, actualmente los alpaqueros
están representados por la Federación Regional de Criadores
de Camélidos de Huancavelica (FERCAMH), que aglutina a los
alpaqueros de las cuatro regiones que forman el corredor, cuyo
rol en este último quinquenio tuvo relativa aceptación. También
está la Mesa de Concertación Regional del Sector Alpaquero de
Huancavelica (MECOALP), que aún no asume los roles y funciones
para los cuales fue creada.
Percepciones sobre el desarrollo

de las familias alpaqueras
El enfoque o modelo de desarrollo visto desde
los pastores andinos
La manera cómo entienden el desarrollo las familias de pastores

es simple y práctica, tal como lo menciona uno de los pastores
representativos de la comunidad de Choclococha, don Octavio
Mulato Cóndor:
Para mí, el desarrollo de mi familia y mi pueblo es que podamos tener
o contar con alpacas sanas y mejores, pastos y agua suficientes, y poder
vender mis alpacas para educar a mis hijos, comprar mis alimentos y
tener un techo donde vivir mejor.
Es decir, entienden que el Estado y otras instituciones deben

promover las mejoras necesarias a su sistema productivo.
Por otro lado, los pastores de alpacas están muy preocupados

por la conservación de los recursos naturales (agua y pasto), cuyo
trasfondo está en la necesidad de realizar gestiones que permitan
su uso sostenible desde los aspectos socioambientales, tecnológicos
y económicos.
El desarrollo del SPA visto desde las familias

de los pastores andinos
La mayoría de promotores y líderes alpaqueros entrevistados

(70%) manifiestan que ellos pueden desarrollarse en base a sus
recursos y su propio esfuerzo. Sin embargo, quieren que el Estado
y demás instancias ligadas al subsector los apoyen, siendo varias
de sus opiniones marcadamente asistencialistas:
• Las comunidades requieren de mayor protección y apoyo
del Estado mediante leyes y políticas sectoriales que ayuden
a progresar a las comunidades campesinas. Los campesinos
manifiestan que actualmente ocurre lo contrario y que
«quieren desaparecer a los campesinos y pastores».
• En esta época de escasez de recursos –agua y pastos– en todas
las comunidades, los productores demandan proyectos de
recuperación, conservación y mantenimiento racional de los
recursos.
• Todas las familias quisieran acceder a los servicios básicos
(agua potable, energía eléctrica, teléfono, vivienda saludable)
para tener mejores condiciones de vida.
• Los programas sociales no son suficientes ni tampoco
cubren a todos y todas, existiendo mucha diferenciación en
el otorgamiento de los beneficios.
• Los «políticos ofrecen todo para que voten por ellos» y
cuando llegan al gobierno o al poder se olvidan totalmente
de sus votantes.
• «Sería bonito que las comunidades alpaqueras sean

ayudadas por el Estado, así como en otros países. Todos
estaríamos contentos viviendo felices en la punta del cerro
y en las ciudades».
Por su parte, los jóvenes alpaqueros, sobre todo quienes tienen

mayor nivel educativo, vienen convirtiéndose en emprendedores
e innovadores de la crianza y explotación de las alpacas en
Huancavelica, muestra clara de que las sociedades pastoriles están
experimentando cambios generacionales en su conducción. Al
respecto, cabe recalcar que muchas de las comunidades de pastores
huancavelicanas congregan un número importante de personas
mayores de 55 años, siendo solo un 25% de personas relativamente
jóvenes, como es el caso de los pastores de Ccarhuancho,
Choclococha y Cachimayo. La preocupación general es que los
hijos de los pastores ya no quieren seguir los pasos de los padres,
salvo un 5% de ellos que de alguna manera están ligados con sus
comunidades por vocación y convicción. Como dice Abdón Gomes
Curo16: «si tengo las condiciones a mi alcance y el Estado me apoya,
yo podría ser uno de los mejores alpaqueros de la zona y desarrollar
una ganadería moderna, rentable, eficiente y competitiva».
Innovación y desarrollo tecnológico en los sistemas

pastoriles andinos - sostenibilidad
desco , dedicada al servicio de la promoción del desarrollo
social y al fortalecimiento de las capacidades de los sectores
menos favorecidos del país, retorna a Huancavelica el año 1999 a
pedido del Comité de Productores Alpaqueros de Huancavelica
(COPADH), expresado en la persona del dirigente don Julio
16
Promotor alpaquero joven de la comunidad de Cachimayo (Huancavelica).
Requena17, iniciando las acciones de promoción del desarrollo

en 10 comunidades alpaqueras, para luego apoyar a más de 60
de ellas. Así, durante los últimos 15 años de vida institucional,
desco ha promovido:
• El modelo y metodología (plan curricular) de formación

o capacitación de promotores campesinos (educación
de adultos), fortaleciendo así las capacidades de 391
promotores alpaqueros, quienes se convirtieron en
intermediarios tecnológicos.
• El Modelo de Mejoramiento Genético en Alpacas, iniciando
el proceso de mejoramiento de estas, con la introducción
de reproductores (945) de valor genético comprobado y
caracterizando los rebaños alpaqueros, a fin de conformar
el Plantel Base de Selección.
• La introducción de pastos anuales (avena) y perennes (rye
grass, tréboles) a más de 4200 msnm para complementar
la alimentación animal, instalando más de 150 hectáreas
de estos productos en la región Huancavelica.
• La consolidación de las campañas de baños y dosificaciones
de los rebaños mixtos: dos campañas por año en cada una
de las comunidades alpaqueras atendidas.
• La formulación e implementación de un «calendario
alpaquero regional de Huancavelica» para el manejo
saludable de los rebaños alpaqueros.
• La dinamización y apoyo a la formación de emprendimientos,
Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) y empresas
alpaqueras en la región.
• La elaboración de dos trabajos de investigación científica
aplicada entre la Universidad Nacional de Huancavelica,
17
Productor alpaquero de la comunidad de Cachimayo. Ex dirigente alpaquero.
desco y el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología

e Innovación Tecnológica (CONCYTEC) con efectos e
impactos positivos de manwra. Cabe recalcar que tal fue
el impacto favorable de estos trabajos que el Gobierno
Regional de Huancavelica los ha adoptado como
alternativa tecnológica frente al friaje (el denominado
Proyecto Chalecos).
• El fortalecimiento del tejido organizativo de las comunidades
de pastores.
Promotores alpaqueros liderando el desarrollo

Durante el período de acompañamiento del subsector alpaquero
huancavelicano, desco comprobó el cumplimiento de la imagen
objetivo que se planteó en 1999, diseñado en los congresos
provinciales y talleres de formación de promotores.
Gráfico n° 5
Imagen objetivo del alpaquero huancavelicano (1999)
Fuente: Hilario Aquino Quispe (1999). Área pecuaria - Programa Sierra Centro de desco.
Actualmente, en el corredor alpaquero central de Huancavelica

podemos encontrar por los menos 100 emprendimientos familiares,
25 emprendimientos multifamiliares y más de 50 asociaciones
empresariales de productores de alpacas, así como varias
cooperativas, entre otras organizaciones. Es por ello que podemos
afirmar categóricamente el cumplimiento de la imagen objetivo
de transitar de «pastor a ganadero» y de «ganadero a empresario
competitivo y exitoso», a fin de lograr mayores ingresos y de
mejorar su calidad de vida.
Es así que los promotores alpaqueros18 se han constituido

en «agentes de desarrollo y cambio en sus comunidades y la
región»19, desarrollando desde los aspectos técnicos-productivos
hasta los económicos. Cabe recalcar que los alpaqueros se han
visto motivados a dinamizar el proceso de crianza de sus rebaños
familiares y comunales, con una visión integral del desarrollo,
gracias a los aprendizajes producto de (además de su propio
bagaje ganado durante años) las extensiones educativas, los
talleres de formación de promotores, los cursos especializados, las
pasantías y/o visitas a experiencias similares, al desarrollo de ferias
agropecuarias y a la implementación de los modelos productivos
familiares, complementándose todo ello con la asistencia técnica y
el seguimiento de campo brindado por un equipo interdisciplinario
de desco.
Los principales roles de los promotores y líderes alpaqueros
son:
• De innovadores e intermediarios tecnológicos, siendo
quienes den alternativas técnicas validadas in situ.
• Presentar modelos productivos (competitivos), cuya práctica
y enseñanza se hacen replicables a los demás alpaqueros.
• De gestores organizativos y políticos de los SPA.
• Son quienes brindan servicios de asistencia técnica
especializada en sus comunidades y en sus zonas.
• Son protagonistas del desarrollo y agentes del cambio, en
general, de los SPA.
18
Son los líderes alpaqueros jóvenes quienes tienen una visión integral del
desarrollo y una gran vocación de servicio los que muestran su intención de desarrollar
modelos de producción replicables, con habilidades técnico-productivas, de innovación
y competitividad.
19
Tomado de la sistematización de promotores «Liderando el desarrollo del
sector alpaquero huancavelicano». Documento interno de trabajo.
Gráfico n° 6
Programa de capacitación a promotores:
metodología e intervención
Incidencia en la generación de lineamientos

de políticas públicas
desco ha incidido ante los tomadores de decisiones, líderes,

gremios y, en general, en los actores claves del subsector
alpaquero, a fin de que las alternativas tecnológicas y organizativas
se conviertan en lineamientos de políticas públicas locales y
regionales. De esta manera, el gobierno regional, los gobiernos
locales y muchas comunidades han adoptado:
• La implementación y manejo del calendario alpaquero
regional.
• La propuesta del mejoramiento del sacrificio o matanza en
alpacas mediante el uso de playas de matanza y camales.
• Incidencia en el consumo de la carne de alpaca de manera

formal y abierta, mediante las degustaciones a todo nivel,
la edición de un libro y la difusión de afiches y logos.
• Elaboración del Plan Estratégico Regional para el Desarrollo
del Sector Alpaquero 2007-2017, elaborado desde la
MECOALP y aprobado por el gobierno regional.
• Elaboración e implementación de fichas de registro
productivos y reproductivos a nivel de las crianzas, familias,
colectivas, cooperativas y PYMES, difundidas a nivel local
y regional.
• Caracterización de rebaños como paso previo al proceso
de mejoramiento genético de las diferentes unidades
productivas y rebaños a nivel local y regional.
• Alternativas de adaptación y mitigación frente al cambio
climático, como la siembra y cosecha del agua, uso de
chalecos en alpacas recién nacidas, elaboración y ensilado de
pastos naturales y avena para épocas de estiaje, entre otras.
Los sistemas pastoriles andinos y el mercado
La crianza de alpacas: mercado actual
El 85% de los alpaqueros a nivel nacional siguen sumidos en la

pobreza debido a que los productos y subproductos que ofertan
no han podido recuperar los precios que prevalecían antes de la
crisis de 198820. Actualmente la fibra en broza está estancada en
S/. 8.50 nuevos soles la libra de fibra blanca huacaya, teniendo la
de colores un costo promedio de S/. 4.50 nuevos soles, precios que
prácticamente no cubren los costos de producción, a pesar de ser
este uno de los productos sensación de las exportaciones peruanas.
20
El precio de la fibra antes de la crisis costaba S/. 14.50 nuevos soles (huacaya
blanco), alcanzando el suri los S/. 28.00 nuevos soles.
Y si bien el mercado actual exige la estandarización de la

calidad de los productos, costos de producción competitivos y una
buena estrategia de mercadeo, lo que es cierto es que la mayoría
de alpaqueros no han terminado de asimilar estos conocimientos,
salvo los promotores y líderes alpaqueros que están esforzándose
en insertarse competitivamente al mercado, haciendo rentables
sus rebaños con ofertas en la calidad de la fibra, la carne y el
semovientes. Cabe recalcar en este punto que el mencionado
grupo de promotores y productores líderes vienen enfrentando
un mercado monopolizado21, en donde un número muy reducido
de compradores imponen los precios.
Desarrollo de mercados en el subsector alpaquero

Lo positivo del modelo de desarrollo que en nuestro país se vie-
ne empleando es que hay apertura de mercados y mercados cau-
tivos que poco a poco vienen dinamizando la comercialización
de los productos principales y derivados de la alpaca (fibra, fibra
procesada, artesanías, entre otros). Aun así, y sumado a los pre-
cios bajos de estos productos, los alpaqueros huancavelicanos
todavía no han podido engancharse a estos nichos de mercado.
En ese sentido, los productores alpaqueros peruanos quieren

acceder a:
• El mercado «justo» europeo, que viene dinamizando la
demanda de prendas de vestir y artesanías hechos con
fibra de alpaca por los propios productores.
• El mercado chino y el japonés.
• La comercialización directa a los demandantes italianos o
de otros países de manera organizada o consorciada.
21
Fundamentalmente la industria arequipeña, donde dos empresas
transnacionales manejan los precios (Michell e Incatops).
• La colocación del producto (fibra y artesanías) en ferias

internacionales y/o mercados organizados para tal fin,
entre países.
Los dinamizadores de este tipo de mercados son:

• La organización de productores (asociaciones y empresas)
a nivel regional y macrorregional.
• Algunas instancias estatales como: AGROBANCO, Sierra
Exportadora y el Ministerio de Comercio Exterior y
Turismo (MINCETUR).
• Las empresas privadas ligadas al tema que tienen sus
tiendas fuera del país.
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
• Los Sistemas Pastoriles Andinos (SPA) vienen dinamizando

el desarrollo de la ganadería andina a más de los 4000 msnm,
donde miles de familias pastoras generan empleo rural,
seguridad alimentaria y mantienen la democracia local.
• La sustentabilidad de los SPA se basa en el uso racional
y eficiente de los recursos naturales y capital ganadero,
gestionado por promotores y productores líderes alpaqueros
que vienen desarrollando la ganadería andina de manera
diferente, con el uso de tecnológicas, capitalización con
medios de producción y acceso a mercados alternativos,
tratando de ser competitivos.
• Las alternativas tecnológicas generadas durante 15 años
de intervención (tanto de ONG como desco, así como de
otras instituciones públicas y privadas) se han validado,
consolidado y masificado en todos los sistemas o niveles
de crianza existentes en Huancavelica (comunidades

alpaqueras, pequeños productores y empresas).
• El SPA se ha capitalizado en estos últimos tiempos con
nuevos y diversos medios de producción, como son la
infraestructura productiva, la introducción de pastos, de
sistemas de riego, de canales de riego, espejos de agua,
semovientes, entre otros.
Recomendaciones
• Profundizar en el análisis de las alternativas tecnológicas.

• Auscultar la rentabilidad de los SPA en este nuevo escenario.
• Visibilizar a los SPA ante la sociedad mediante la difusión
de este tipo de documentos y a través de su consideración
en la normatividad agraria (ley de la agricultura familiar).
Desarrollo rural y los camélidos andinos:
un largo recorrido, aciertos y limitaciones
Daniel Torres Z.
Introducción
El presente estudio busca reflexionar en torno a las últimas tres
décadas de intervención del Programa Regional Sur de desco,
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, en el subsector
de los camélidos andinos. Este ensayo aspira a suministrar
elementos para el debate desde nuestra experiencia en diferentes
etapas y territorios, identificando los aciertos, desaciertos y
limitaciones encontradas, así como las restricciones que aún
persisten, sin descuidar los roles de los diferentes actores
–criadores, organizaciones de productores, instituciones del
Estado, instituciones privadas, gobiernos locales y empresas
extractivas– que han contribuido al desarrollo del subsector
mencionado durante el período tratado.
Nuestra experiencia en el desarrollo de los camélidos andinos
data de 1985, habiéndose iniciado en la zona de alta montaña
–por encima de los 4000 msnm–, en las provincias de Caylloma
y Arequipa (Reserva Nacional Salinas Aguada Blanca), con la
validación de propuestas tecnológicas (productivas, comerciales,
organizativas y de capacitación). Luego nuestro trabajo se amplió
a la provincia de Castilla (Arequipa), los distritos de Ocongate y
Andamarca (provincia de Quispicanchis, Cusco), a seis distritos
de la provincia de Lampa, en el distrito de Antauta (Melgar), y
a Ajoyani y Macusani (Carabaya), en el departamento de Puno.
334 Desarrollo rural y los camélidos andinos
Este estudio precisará y analizará los principales enfoques

utilizados para abordar el trabajo con los criadores de alpaca a
lo largo de 30 años, identificando las principales y más exitosas
innovaciones introducidas con cada enfoque y en cada década,
así como los factores de éxito o fracaso en la adopción de estas
por parte de las y los actores. Finalmente, se enunciarán las
principales contribuciones aportadas por desco en materia de
conocimientos e innovación tecnológica que han persistido en el
subsector camélidos.
Finalmente, lo que nos interesa mostrar es cómo las propuestas
planteadas han ido cambiado en el tiempo, cuáles han sido
los enfoques de desarrollo rural que han influido directa o
indirectamente en el desarrollo del subsector (partiendo desde los
años 60-70 con la «revolución verde», los programas de «desarrollo
rural integrado», así como el «desarrollo microrregional» en los
años 80) y el modelo de mercado a través de «cadenas productivas»
(influenciado por las políticas neoliberales de los 90 y 2000) hasta
el vigente enfoque de «desarrollo rural territorial».
Panorama general: enfoques y hallazgos

La sierra peruana es un territorio complejo y heterogéneo a nivel
socioeconómico, geográfico, ecológico y cultural, a la vez que es
también un espacio dinámico donde sus actores muestran una
gran capacidad para concertar esfuerzos por promover nuevas
formas de desarrollo.
Durante los últimos 30 años han existido múltiples interven-
ciones en este territorio que han aportado un valioso conjunto de
enfoques y metodologías institucionales en el subsector de los
camélidos que, por ser complejo, extremadamente disperso, con
particularidades geográficas extremas y un mercado con carac-
terísticas monopólicas de su principal producto (la fibra), exige
un trabajo concertado y coordinado entre instituciones públicas

y privadas.
Gráfico n° 1
Cuatro décadas de políticas públicas
en desarrollo rural agropecuario
(hitos históricos en los camélidos)
"Revolución verde" Perspectiva de mercado: Políticas Políticas

Desarrollo rural
asistencia técnica y neoliberales - neoliberales -
Desarrollo rural territorial -
transferencia de tecnologia Modelo de Modelo de
integrado Ruralidad
mercado mercado
Políticas públicas en el desarrollo rural del subsector de los camélidos andinos
Década de los
60-70 Década de los 80 Década de los 90 2010-2015
2000
Desarrollo rural Desarrollo Desarrollo de mercado Cadenas productivas Cadenas

integrado microrregional y valor agregado productivas
• 2004, se publica la NTP
• Productores agropecuarios • Violencia social, • 94 - 95 crísis de la fibra de fibra por INDECOPI • Organización de produc-
como instrumento clave se repliegan instituciones tores en asociaciones
• Estado acopia fibra • Desactivación del
públicas y privadas y tendencia al
• Inversión gubarnamental: PRONAA, luego CONACS
cooperativismo
infraestructura, • 1981 crea INIPA con UOPE-MINAG (22 febrero del 2007)
investigación y asistencia 24 CIPAS, • Acopio asociativo de fibra,
• Reestructuración • Crísis económica
técnica 226 agencias E. valor agregado y exporta-
empresas asociativas mundial afecta la fibra
y 24 estaciones ción en tops
• Prioriza Reforma Agraria (2008-2010)
experiementales • MINAG como ente
• Consorcios acopian,
• Se crea Alpaca Perú EPS, normativo y no ejecutora • Programa crédito
• Comités de productores clasifican y exportan tops
acopio de fibra Agro Banco,
• 1985 acopio fibra ENCI • Asistencia técnica
25 millones, • Priorizan manejo RRNN
• Capacitación y asistencia pasa a ONGD
4% interés anual y medio ambiente
técnica se minimizan • 1987 se crea INIAA - TT
a través ONG • Creación del
• Interés por el manejo
CONACS - 1992
de RR NN
Leyenda:
Agencias E: Agencias de Extensión Agraria
CIPA: Centro de Investigación y Promoción Agraria
CONACS: Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos
ENCI: Empresa Nacional de Comercialización de Insumos
EPS: Empresa de Propiedad Social
INIAA: Instituto Nacional de Investigación Agraria y Agroindustrial
INIPA: Instituto Nacional de Investigación y Promoción Agraria
NTP: Norma Técnica Peruana
ONGD: Organizaciones no Gubernamentales de Desarrollo
PRONAA: Programa Nacional de Apoyo Alimentario
RRNN: Recursos Naturales
UOPE-MINAG : Unidad Operativa de Proyectos Especiales - Ministerio de Agricultura
En las últimas cuatro décadas las políticas públicas de

desarrollo rural agropecuario han influido de distinta manera
en el subsector. Así, la década de los setenta estuvo marcada
por la Reforma Agraria (Decreto Ley n° 17716), que expropió los
latifundios y haciendas medianas transfiriéndolas a campesinos
trabajadores estables y a miembros de comunidades del entorno,
creando empresas asociativas (cooperativas y Sociedades Agrícolas
de Interés Social – SAIS). Otra medida destacada de esa época,
orientada a revertir la tendencia a los bajos precios de la fibra, fue
la creación de Alpaca Perú EPS, con la finalidad de competir con
la industria arequipeña, aunque no tuvo los resultados esperados.
En los ochenta predomina la violencia política que afecta al
corredor alpaquero del sur andino, entre Puno y las provincias
altas de Apurímac, Cusco y Arequipa, ocasionando la migración de
campesinos y el repliegue de instituciones públicas y privadas. En
esta época se crea el Instituto Nacional de Investigación y Promoción
Agropecuaria (INIPA), el cual fomenta la comercialización de fibra
mediante los comités de productores.
En la década de los noventa las políticas neoliberales
establecen una economía de libre mercado sin intervención del
Estado: el Ministerio de Agricultura se convierte en un ente
normativo, dejando la asistencia técnica al sector privado y a las
Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD).
En estos años (1994-95) se vivió la crisis de la fibra, cuyos precios
cayeron de S/. 9 a S/. 2 la libra, mientras que el Estado empieza
a acopiar dicho producto a través del Programa Nacional de
Apoyo Alimentario (PRONAA) y otras entidades, pero sin mayor
trascendencia para los criadores. Por otro lado, se reestructuran
las empresas asociativas, parcelando las tierras y distribuyendo
los animales a las comunidades campesinas, experimentándose
retrocesos tecnológicos en la ganadería alto andina de alpacas,
ovinos y vacunos. En 1992 se crea el Consejo Nacional de Camélidos
(CONAC) como organismo público descentralizado del Ministerio
de Agricultura, para «promover, asesorar y supervisar el desarrollo,

la conservación, manejo, mejoramiento y aprovechamiento a
nivel nacional de todas las especies que conforman los camélidos
sudamericanos y sus híbridos».
En el 2004 el Instituto Nacional para la Defensa del Consumidor
y la Propiedad Intelectual (INDECOPI) promulgó la Norma Técnica
Peruana sobre categorización y clasificación de fibra de alpaca,
la cual establece distintas calidades y precios, estimulando el
mejoramiento genético para mejorar la finura de la fibra.
En el 2007 se desactiva el CONACS1, no teniendo hasta la
fecha un ente nacional que defina las políticas de desarrollo de
los camélidos. En el período 2008-2010 cayeron (nuevamente)
los precios de la fibra ante lo cual el Ministerio de Agricultura
establece un programa de crédito preferencial para comercializarla,
promoviendo la asociatividad de los productores. Esta medida
ayudó a resistir la crisis y mejorar los precios de la fibra a través
del consorcio de centros de acopio y central de cooperativas que
se formó2.
1
El CONAC cambió luego de nombre a Consejo Nacional de Camélidos
Sudamericanos (CONACS).
2
En estas mismas décadas, los pobladores andinos han pasado de ser
visualizados como indios –hasta los 60–, campesinos –de los 70 a los 90–, productores
–de los 90 hasta el 2000– a pequeños empresarios rurales –en la actualidad–. Esto tuvo
su correlato en las organizaciones que se priorizaron: inicialmente, las comunidades
campesinas, luego los comités de criadores, posteriormente las asociaciones de
productores y hoy las cooperativas de servicios. Por otro lado, las municipalidades
han cobrado cada vez más importancia en la promoción del desarrollo local a partir
de su creciente disponibilidad de recursos financieros debido al canon minero. La
presencia de las empresas extractivas es también un factor importante en los espacios
donde se trabaja.
Enfoques del Programa Regional Sur de desco

en la promoción de los camélidos andinos
En 1985, el Programa de Desarrollo Rural Valle del Colca (PDRVC)
de desco inicia sus actividades en la provincia de Caylloma.
En una primera etapa (1985-1990) se tiene una experiencia
exitosa enriquecida con el conocimiento amplio de las formas de
producción vigentes y la inserción de tecnología adecuada a la
producción agropecuaria alto andina, en armonía con el medio
y respetando las costumbres locales. La intervención se hizo
con un enfoque de desarrollo microrregional, para potenciar la
producción de la microrregión Colca en sus circuitos económicos
más importantes (fibra). Ahí se priorizó el fortalecimiento de
las organizaciones de pequeños criadores de alpacas y llamas a
nivel de base –comité, anexo, localidad y parcialidad– y de las
asociaciones de productores de segundo piso, con quienes se
desarrolló planes de capacitación y asistencia técnica en manejo
de suelos, agua y pastos, así como de manejo ganadero, sanidad
animal y mejoramiento genético.
El PDRVC formalizó organizaciones de base a partir de la
organización del Primer Encuentro de Alpaqueros de la provincia
(en mayo de 1985), constituyéndose la Asociación de Criadores
de Alpaca de la Provincia de Caylloma (ADECALC)3, en la zona
ganadera, y la Asociación de Productores del Valle del Colca
(APACOLCA), en la zona agropecuaria. La ADECALC mantuvo
una vida orgánica activa y representativa buena parte de los
noventa, liquidándose a inicios del 2000 por los malos manejos de
sus directivos.
Posteriormente, jóvenes directivos constituyen la Asociación de
Alpaqueros de la Provincia de Caylloma (ALPACAY), actualmente
3
Comisión Organizadora de criadores de alpaca de la provincia de Caylloma.
Alpaqueros de Caylloma: problemas y alternativas. Lima: desco, Programa Rural del Valle
del Colca, 1985.
operativa. En esta etapa, el PDRVC formó 180 promotores sanita-

rios4, quienes contribuyeron a que los productores incorporaran
prácticas de selección, manejo y sanidad animal en los rebaños, lo
que permitió a desco un posicionamiento institucional en Cay-
lloma. Asimismo, se constituye el Centro de Desarrollo Alpaquero
de Caylloma (CEDAC)5, con un plantel de alpacas huacaya y suri
–blancas y de color–, orientado a formar un banco de germoplasma
y un espacio de formación de promotores sanitarios.
En la segunda etapa del PDRVC (1990-1995) se incorporan los
enfoques de desarrollo territorial y gestión del medioambiente, dando
inicio al desarrollo de los circuitos económicos y del mercado, con
valor agregado de la fibra, carne y pieles de alpaca y llama –acopio
y comercialización asociativo–. Estas innovaciones se enmarcaron
en el Programa de Mejoramiento Genético (PROMEGE), en 1993,
sustentado en tres elementos: el Centro de Desarrollo Alpaquero
de Toccra (CEDAT)6, los planteleros7 y los criadores de base. En
1994 se fortalece el plan de formación de planteleros, el cual brinda
asistencia técnica en selección y empadre controlado amarrado,
incrementando la fertilidad de los camélidos de 55% a 68%.
Asimismo, se organiza el programa de sanidad animal
macrorregional, entre el Instituto Nacional de Investigación
Agraria (INIA), el Proyecto Alpacas –con financiamiento
4
Promotor sanitario: hombre o mujer. Criador líder que recibe capacitación en
temas sanitarios referidos a la prevención, control y tratamiento de las principales
enfermedades que afectan a la crianza de camélidos domésticos.
5
En convenio con la Universidad Nacional de San Agustín (UNSA), la Central
de Empresas Campesinas de Arequipa (CECRESA) y la Cooperativa 9 de Octubre en
la Pulpera, en 1988.
6
El Centro de Desarrollo Alpaquero de Toccra (CEDAT), de propiedad de
desco, está ubicado en el anexo de Tocra, distrito de Yanque, provincia de Caylloma,
a 120 km de la ciudad de Arequipa.
7
Plantelero, criador líder capacitado y especializado en mejoramiento genético
de los rebaños, en la adquisición y manejo de planteles de reproductores machos y en
la asistencia técnica a productores en manejo reproductivo y registros
del gobierno suizo (PAL-COTESU)– en Puno, el Centro de

Capacitación Agroindustrial Jesús Obrero (CCAIJO) en Cusco y
desco en Arequipa8. De igual modo, se mejoran también pasturas
naturales mediante riego, cercos y mejoramiento de bofedales (con
abonamiento), haciéndose también promoción e investigación
aplicada sobre la carne de alpaca. Cabe recalcar sobre esto último
que nuestra contribución fue decisiva para posicionar la carne de
alpaca9 en el mercado local, regional y nacional, difundiendo sus
bondades nutricionales e instalando una carnicería en Arequipa,
rompiendo con la idea de que era «carne de indios». Además, se
perfecciona el proceso tecnológico de transformación de piel de
alpaca en napa para vestimenta, el sistema de acopio y conservación
de la misma, así como el acopio y comercialización asociativa por
la ADECALC.
En una tercera etapa (1996-1999), el PDRVC refuerza el
desarrollo sostenible de los camélidos con un enfoque de mercado y
valor agregado, fortaleciendo la cadena productiva e incorporando
nuevos elementos, como el manejo de recursos naturales con
enfoque de cuencas y cosecha de agua, para reforzar la base
económico-productiva a través de la alimentación e incremento
de la producción. Asimismo, se incorporan los resultados
de investigaciones aplicadas en la producción sustentable
de recursos naturales y manejo de ecosistemas (mediante el
proyecto SUPREME), en coejecución con diversas instituciones
internacionales10. En este período se consolidan nuestras propuestas
8
Los promotores sanitarios formados en las tres zonas realizaron siete campañas.
9
desco instaló con fines promocionales la carnicería denominada La casa de
Pieer, ubicada en Umacollo, con fines de promoción y atendida por un técnico suizo.
10
La Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico
sostenibile (ENEA) –Agencia nacional por las nuevas tecnologías, energía y desarrollo
económico sostenible– (Italia), la Universidad de Camerino (Inglaterra), la Universidad
de Goettinger (Alemania), el Institut national de la recherche agronomique (INRA)
–Instituto Nacional para la Investigación Agronómica– (Francia), la Universidad Mayor
de San Andrés (Bolivia) y la Universidad de Córdoba (Argentina).
tecnológicas para: (i) recuperar la capacidad productiva de las

praderas naturales mediante el aprovechamiento de los recursos
suelo, agua y pastos (construcción de microrrepresas11, cercado de
pasturas, abonamiento de pastos en bofedales, incorporación de
trébol y riego de pasturas con canales rústicos de tierra); (ii) ampliar
el PROMEGE (selección, empadre controlado, manejo de registros
productivos, reproductivos, de registros genealógicos de animales
identificados); (iii) la formación de promotores sanitarios y
planteleros en mejoramiento genético; (iv) la adquisición de
un terreno para el CEDAT; y (v) la construcción de módulos
de capacitación (con plantel de alpacas y llamas) referentes al
desarrollo alpaquero.
En la década del 2000, desco inicia un proceso de desconcen-
tración a nivel de sus programas, naciendo el Programa Regional
Sur (descosur). Así se consolidan y replican en otras zonas las
propuestas institucionales, incluyendo el manejo en semicautive-
rio de la vicuña de la Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca
(RNSAB)12, en dos distritos del Cusco y provincias de Puno. Asi-
mismo, se abren nuevos frentes de intervención: en la provincia de
Arequipa; en la provincia de Lampa (Puno); y en los distritos de
Ocongate y Andamarca, provincia de Quispicanchis (Cusco), donde
el PROMEGE trabaja con alpacas y llamas. Se consolida también
el ya mencionado CEDAT y las propuestas técnicas en manejo
11
Microrrepresas. Embalsamiento de agua de lluvia que se utiliza aprovechando
las lagunas naturales. Mediante la construcción de diques rústicos de tierra compactada
en el área de salida de agua de la laguna se retiene y almacena el recurso hídrico de
las lluvias, por escorrentía, entre enero y abril, para ser utilizadas luego en meses de
escasez. Es lo que denominamos «cosecha de agua». La microrrepresa Chiuchilla es la
primera en ser construida gracias a la gestión de desco, motivo por el cual es la más
emblemática para la institución. Está ubicada en la comunidad de Quenco Cala Cala,
distrito de Tisco - Caylloma (Arequipa), con un millón de m3 de agua embalsada, con
18 años en funcionamiento.
12
A partir del año 2005, hasta el 2010, el Programa Regional Sur de desco se
hizo cargo del contrato de administración de la Reserva Nacional Salinas y Aguada
Blanca (RNSAB), luego renovado para el período 2010-2015.
de recursos naturales y cosecha de agua. Una de las innovaciones

más importantes fue la instalación de paneles solares en viviendas
de alpaqueros, con apoyo financiero de la Agencia Española de
Cooperación Internacional (AECI) y la Fundación IPADE13, con
quienes se concreta además la construcción de un camal (Collagua
S.A.) con tecnología en línea chacinería y sistema de cortes de carne,
construyéndose también la primera planta de procesamiento de
embutidos a base de carne de alpaca y llama, con tecnología de
punta.
Entre los años 2004 y 2010 se fortaleció la propuesta de manejo
y conservación de recursos naturales, incorporándose pastos
cultivados forrajeros y ampliando la cosecha de agua14. En el
caso del mejoramiento genético, se hizo una experiencia piloto
en inseminación artificial en alpacas con apoyo de Fondoempleo,
logrando un 46% de natalidad. Asimismo, el PROMEGE amplía
su accionar hacia 20 comunidades campesinas15, al mismo tiempo
que se fortalecieron los centros de acopio en Lampa, Palca, Vilavila,
Santa Lucía, Pinaya y Paratía, que con participación de la mesa
temática regional de Puno comercializan el 10% de la fibra regional,
iniciando remates, categorización y clasificación de acuerdo a la
norma técnica peruana de fibra aprobada por el INDECOPI16.
13
La Fundación IPADE, Instituto de Promoción y Apoyo al Desarrollo, promueve
el desarrollo humano sostenible en países pobres de América Latina, Asia y el norte de
África, colaborando en sus esfuerzos de mejorar el medioambiente y la lucha contra
la pobreza.
14
Se construyeron 34 microrrepresas, las que almacenan 1 811 150 m3 de agua
para el riego de los pastos naturales.
15
Se introducen corralitos de apareamiento en empadre controlado y manejo de
registros reproductivos, mejorando los índices de fertilidad (de 65% a 85%) y natalidad
(de 55% a 75%).
16
La norma técnica peruana de categorización de la fibra 231.300 establece cuatro
categorías de fibra de alpaca, de acuerdo al contenido de fibras superiores e inferiores,
longitud, color y contenido de fibra baby en el vellón (norma aprobada por el Instituto
Defensa del Consumidor y Propiedad Intelectual –INDECOPI–).
Entre los años 2010 y 2015 se destaca la alianza estratégica entre

desco y la empresa minera MINSUR. Mediante este compromiso
de responsabilidad social en la zona de influencia directa de su
unidad San Rafael, se busca mejorar el manejo ganadero y las
posibilidades de generar valor agregado a los productos del sector
pecuario alto andino en su área de influjo. Para ello se incidió en
el manejo de recursos naturales, infraestructura hidráulica y el
mejoramiento genético de los rebaños familiares (alpacas, ovinos
y vacunos), incorporando infraestructura productiva y formando
planteleros en alpacas y ovinos, categorizadoras y clasificadoras
de fibra y artesanas en hilo, fortaleciendo la organización y
empoderando a las mujeres.
Innovaciones incorporadas: evolución y enfoques

Se presentarán a continuación las innovaciones más relevantes
propuestas por el PDRVC, y luego como descosur, durante las
últimas tres décadas de trabajo sobre el sector alpaquero en la
zona. Cabe recalcar que estas innovaciones generaron cambios
sustanciales en la productividad y en los ingresos familiares,
motivos por el cual han sido replicadas tanto por gobiernos locales
y regionales (como el Gobierno Regional de Puno), como por
productores líderes e instituciones públicas y privadas.
Cuadro n° 1
344
Evolución de innovaciones productivas exitosas

Proceso /
Periodo 85-90 Periodo 1990-1999 Periodo 2000-2009 Periodo 2010-2015
innovaciones
Enfoque de cuencas Adaptación al cambio climático – co-
Adaptación al cambio climático - cosecha
Desarrollo Gestión del medioambiente secha de agua
Enfoques de agua
microrregional Desarrollo territorial Desarrollo territorial de cadenas
Desarrollo territorial de cadenas productivas
Desarrollo de mercado productivas
Manejo del agua Capacitación y Represamiento de agua: microrre- Cosecha de agua (2006): Cosecha de agua:
asistencia técnica presas, espejos, bocatomas, canales microrrepresas, espejos y canales rústicos microrrepresas , bocatomas, canales rústicos,
rústicos riego
Manejo de agua de Capacitación y Manejo de agua para ampliación Asistencia técnica, limpieza y cuidado de Reservorios de agua con geomembrana - riego
manantiales asistencia técnica de bofedal los manantiales de agua aspersión
en limpieza de
manantes
Introducción de Capacitación y Ensayo experimental de avena, Ampliación de piso forrajero: avena, Ampliación de piso forrajero: avena, rye grass,
pastos cultivados en asistencia técnica cebada forrajera (heno), phalaris y phalaris, alfalfa (sobre 4000 msnm) dactyles (heno y pastoreo)
altura trébol (4000 msnm)
Cercos de manejo y Capacitación y Construcción de cercos con malla Capacitación y asistencia técnica en Construcción de cercos de pastoreo con malla
de pasturas asistencia técnica / piedra en bofedales cercos para manejo de pastos ganadera
Mejoramiento Capacitación y Estructura del PROMEGE (1993) PROMEGE: CEDAT, planteleros y cria- PROMEGE: CEDAT, Charcahuallata, plante-
genético en alpacas y asistencia técnica en con tres elementos: CEDAT, plan- dores - índice de selección leros y criadores –índice de selección–, valor
llamas mejora del rebaño, teleros y criadores de cría
selección
Desarrollo rural y los camélidos andinos
Proceso /
Periodo 85-90 Periodo 1990-1999 Periodo 2000-2009 Periodo 2010-2015
innovaciones
Empadre controlado Capacitación y Selección, identificación y empa- Selección, identificación y empadre Selección, identificación y empadre controlado
asistencia técnica en dre selectivo amarrado y manejo controlado en corrales y manejo registros en corrales y manejo registros
Daniel Torres Z.
selección y empadre registros

amarrado
Infraestructura Capacitación en Capacitación y uso de corrales y Promueve instalación de corrales de apa- Corrales de manejo de apareamiento - aporte
reproductiva limpieza de corrales dormideros para empadre reamiento (2004) - aporte del productor del productor (municipio Ajoyani)
Cobertizo para Capacitación en Construcción de cobertizos a media Cobertizos de dos aguas, mayor seguri- Se promueve la construcción a municipios y
protección de crías limpieza de corrales agua (1994) dad al viento empresas mineras
Control de Capacitación y Prevención enterotoxemia (1997, Prevención enterotoxemia - bacterina, en- Prevención enterotoxemia - bacterina, enterotox
enterotoxemia en asistencia técnica en CEDAT) - bacterina enterotox terotox alpaca, en CEDAT y productores alpaca, en CEDAT y Charcahuallata (lo promue-
crías de alpaca buenas prácticas de ovino (buenos resultados) líderes (buenos resultados) ve a municipio)
manejo de crías
Desarrollo de Formación de Formación de promotores pecua- Formación de promotores pecuarios Formación de promotores sanitarios, plantele-
capacidades locales promotores rios sanitarios y planteleros sanitarios, planteleros, categorizadoras, ros, categorizadoras, clasificadoras, hiladoras
pecuarios sanitarios clasificadoras, esquiladores (certificado SINEACE)
Técnica de esquila de Capacitación con Capacitación con tijeras y máqui- Esquila con tijeras y máquinas –animal Esquila con tijeras y máquinas – animal estirado
alpacas tijeras –animal nas –animal estirado– envellonado estirado sobre manta– envellonado en sobre manta– envellonado en tambor, de acuer-
amarrado– en trenza tambor do a norma técnica peruana
envellonado en
trenza
Promoción de carne Capacitación, Instalación del centro de expendio En Caylloma, camal y centro de trans- Asistencia técnica en certificación de carne de
de alpaca dosificación y promoción de carne. Carnicería formación de carne de alpaca y llama alpaca ecológica - Callalli, Caylloma (Asociación
de perros La casa de Pieer, en Arequipa (Collagua - AECI), define tecnología ASCRIAC 2013-2015, 16 productores)
(sarcosistiosis)
345
Los ámbitos de acción: zonas de mayor avance

y dificultades
En 30 años de trabajo desco ha ampliado su ámbito de intervención
a nivel macrorregional sur –Arequipa, Cusco, Moquegua y Puno–,
donde se concentra la mayor población de alpacas del país y la
mayor producción de elementos derivados de este animal. Es por
ello que se consideró importante aportar nuestro conocimiento,
experiencia y propuestas validadas en esas zonas.
Cuadro n° 2
Ámbito de acción por periodo
Periodo Región Provincia Distrito Avance Dificultad
Callalli, Tisco, Tuti, S.A.

1985-1990 Arequipa Caylloma XXX XX
Chuca, Yanque y Caylloma

1990-1995 Arequipa Caylloma XXX XX
Chuca, Yanque y Caylloma

1996-1999 Arequipa Caylloma XXX
Chuca y Yanque

Caylloma XXX
Chuca y Yanque
2000-2004 Arequipa
Tarucani, Pampa Cañahuas
Arequipa XXX XX
(Yanahuara) y Salinas Huito

Caylloma XXX
Chuca y Yanque
Arequipa
Arequipa XXX X
2004-2010 (Yanahuara) y Salinas Huito
Cusco Quispicanchis Ocongate y Marcapata XXX XX
Paratía, Lampa, Santa Lucía,

Puno Lampa XXX
Palca, Vilavila y Ocuviri
Periodo Región Provincia Distrito Avance Dificultad

Caylloma XXX
Chuca y Yanque

Arequipa XXX XX
Arequipa y Salinas Huito
Caylloma, Chachas, Choco,

2010-2015
Castilla Chilcaymarca, Cayarani y XXX
Orcopampa
Melgar Antauta XX XXX

Puno Ajoyani y Macusani (CC
Carabaya XXX X
Queracucho)
Los factores que explican el éxito y las dificultades

para innovar en el sector de los camélidos
Los principales factores que han contribuido al éxito de la
intervención institucional son:
• El conocimiento de la problemática de las comunidades
alpaqueras y de los puntos críticos de la crianza y del mercado
de sus productos principales (la fibra y la carne).
• Las relaciones cercanas con familias, organizaciones y autori-
dades locales, y un equipo viviendo en el ámbito del proyecto,
lograron el reconocimiento de la población beneficiaria.
• Propuestas validadas que han atacado con eficacia los principales
puntos críticos de la crianza de camélidos: la alimentación de
las alpacas (basado en la ampliación y mejoramiento de los
bofedales) y el mejoramiento de la calidad del rebaño y de la
ganadería adaptada a situaciones extremas del clima.
• La investigación, experimentación, validación y transferencia
de conocimientos y buenas prácticas a las familias campesinas
a través de capacitaciones y pasantías, así como la formación

de innovadores tecnológicos especializados (planteleros,
promotores, esquiladores, categorizadoras, clasificadoras
e hiladoras). El Centro de Desarrollo Alpaquero de Toccra
(CEDAT) en Caylloma; el Centro de Innovación Tecnológica y
de Transferencia de Tecnología; y el Centro de Reserva Genética
de Charcahuallata en Antauta, en Melgar (Puno), fueron clave
para ello.
• Nuestro quehacer ha estado dirigido a los pequeños productores,
teniendo una mayor respuesta de parte de aquellos que tenían
predios más grandes (de más de 120 ha de pasturas), así como
de rebaños mayores (de más de 120 animales), mientras que
tuvimos una menor respuestas de parte de quienes tenían
menos recursos.
Con respecto a las dificultades, a continuación se precisan

las más relevantes que continúan y persisten en el sector de los
camélidos:
• En la última década, las intervenciones «populistas» de las
municipalidades locales –especialmente de las que reciben
canon minero– de forma empírica, desordenada y clientelista
(«todo gratuito»), afecta los proyectos de desarrollo que buscan
la participación de los productores como contrapartida. El bajo
nivel de participación ciudadana y la débil organización hace
muy difícil implementar propuestas de asociatividad, lo que
resta capacidad de negociación y articulación a los productores
frente al mercado.
• Algunas alternativas tecnológicas se diseñaron sin tener en
cuenta las dificultades económicas y técnicas de los productores,
quienes no contaban con la infraestructura y los recursos
capaces de sustentarlas.
• La instalación de una planta de beneficio y procesamiento

de alpacas y llamas en Chivay (Caylloma) sin un estudio
de mercado riguroso, impidió su consolidación, pues no se
previeron los altos costos de enviar la carne por cortes al
mercado limeño, ni el lento retorno del capital. Tampoco se
tuvo en cuenta el mercado incipiente en la línea de chacinería
a base de carne de alpaca. La falta de interés y visión de la
Municipalidad Provincial de Caylloma, a la que fue transferida
dicha planta, terminó por liquidar la experiencia.
La contribución de descosur en el desarrollo

del subsector de los camélidos
En las tres décadas de trabajo en la macrorregión sur, descosur
ha contribuido con valiosas innovaciones tecnológicas en el
desarrollo de los camélidos. Incluso algunas de sus propuestas
se han convertido en políticas públicas locales, regionales y
nacionales. A continuación se enumerarán varias de las que han
tenido continuidad en su aplicación y han sido adoptadas por los
productores y otros actores locales17.
1. La conformación del Comité Técnico de Normalización de la
fibra de alpaca, que participa en la elaboración de las normas
técnicas peruanas de fibra en categorización, clasificación y
técnica de esquila, aprobada por INDECOPI y con vigencia
nacional.
2. El desarrollo de conocimientos científicos a través de investi-
gaciones académicas y aplicadas en tecnología de fibra, carne y
pieles, logrados en los programas de investigación SUPREME
(1997-2000) y DECAMA (2002-2006), ambos financiados por la
17
En esta lista no se incluirán logros de carácter cuantitativo, como los
incrementos en los niveles de fecundidad y similares.
Unión Europea y con participación de universidades e institu-

ciones internacionales de Italia, Inglaterra, Alemania, Francia,
Bolivia y Argentina.
3. El desarrollo de un modelo de manejo de recursos naturales
–agua, suelo y pastos– en alta montaña, con enfoque territorial
y manejo de cuencas, para la recuperación y mejora de las
praderas naturales, así como la implementación de parcelas de
avena forrajera y pastos cultivados permanentes por encima de
los 4000 msnm. Dicho modelo se aplica, y se está generalizando
como práctica de adaptación al cambio climático, en Arequipa
y Puno.
4. La formación de maestras locales especializadas en categorización
y clasificación de fibra en Caylloma (Arequipa), Lampa y
Carabaya (Puno), generalizándose a nivel macrorregional.
5. El Programa de Mejoramiento Genético (PROMEGE) con
tres elementos: el CEDAT (como núcleo), los planteleros (o
multiplicadores) y los criadores de base. Este modelo está
orientado a mejorar la calidad de la fibra de las alpacas para
convertirlo en un producto competitivo entre los pelos finos del
mundo. Esta estrategia ha sido elaborada, validada y difundida
a nivel de pequeños productores en los territorios intervenidos.
6. El incremento de la población de vicuñas en la Reserva Nacional
Salinas Aguada Blanca (RNSAB) durante el periodo de gestión
de descosur (2005-2015) de dicha reserva, generándose así
mayores ingresos para las comunidades que gestionan cercos
de manejo en semicautiverio de la vicuña.
7. El desarrollo de un modelo metodológico en la formación
de recursos humanos locales (promotores, planteleros,
esquiladores, categorizadoras, clasificadoras e hiladoras)
que respondía a la inexistencia de servicios de capacitación y
asistencia técnica por ausencia del Estado, instituciones privadas
y de técnicos y profesionales que ofertaran sus servicios. Con
la implementación de dicho modelo se favoreció la generación

de capacidades locales, con estatus y reconocimiento en su
comunidad como innovadores tecnológicos.
8. Se contribuyó a la capitalización de los centros de producción
familiar –cabañas alpaqueras– con infraestructura productiva
y recursos genéticos, semovientes mejorados e instalación de
pastos cultivados forrajeros.
9. Se cambió en el calendario de manejo pecuario el número de
actividades entre la crianza tradicional –pastoreo– y la innovada
–criador–, así como su frecuencia a lo largo del año.
10. Se reformó el quehacer de la familia incorporando acciones
agrícolas (de siembra, almacenado y conservación de forrajes),
la construcción de cercos de conservación de pastos naturales
y la selección y formación de planteles y manejo reproductivo.
11. Se desarrolló un modelo de Centro de Producción de
Reproductores (CPR) de alpacas en base a la experiencia del
Centro de Reserva Genética (CRG) de Charcahuallata (Antauta,
Puno), el cual se insertó en un contexto de crianza campesina.
Dicho centro será replicado por el Gobierno Regional de Puno
en un megaproyecto.
12. Se logró el posicionamiento institucional de desco a nivel
nacional y macrorregional (descosur) como referente especia-
lizado en camélidos andinos por sus múltiples investigaciones,
publicaciones, propuestas e incidencia a nivel nacional, regional
(Gobierno Regional de Puno), provincial y distrital.
13. Se reconoció y calificó a desco como una entidad certificadora
de la calidad educativa por el Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE)
del Ministerio de Educación, a través de los especialistas
calificados y evaluados como certificadores en competencias
productivas locales y técnicas superiores.
En síntesis, los 30 años de intervención institucional en

camélidos andinos han demandado continuos esfuerzos por
llegar a los productores, conocer sus prioridades y responder a sus
expectativas. En una sociedad que ha experimentado importantes
transformaciones en estos decenios, desco ha debido adaptarse a
las condiciones cambiantes del entorno social, económico y político
a fin de potenciar el impacto de sus iniciativas, lo que ha dejado
importantes lecciones sobre las posibilidades y las limitaciones para
promover el desarrollo de pequeños productores pecuarios en una
economía de mercado, donde la cadena productiva que integran
es desde hace un siglo fuertemente oligopólica. Las condiciones
cambiantes del mercado internacional, así como el rol que vienen
jugando los distintos niveles de gobierno, obligan a una constante
lectura de la realidad y a una innovación periódica de las estrategias
de intervención. Es en esas condiciones en que se sigue trabajando
y apostando por el futuro del subsector camélidos.
Gestión ambiental local para el desarrollo
sostenible: la experiencia del valle del Colca,
Arequipa
Delmy Poma B.
I. Introducción
En 1987, la Comisión Mundial sobre el Medioambiente y el
Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
publicó el Informe Brundtland, con el que se marcó todo un hito,
popularizando el concepto de «desarrollo sostenible»1.
En la década de los 90, el hito más importante en materia
ambiental fue la Cumbre de Río, pues esta colocó dicho tema en
el primer orden de la discusión y reflexión mundial, marcando
un cambio profundo en la forma de enfocarlo, en relación con
el desarrollo, siendo este parcialmente causa y consecuencia del
deterioro ambiental que vivimos2.
En el año 2000, los Estados miembros de la ONU y de las
principales organizaciones internacionales aprobaron los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM). El séptimo de ellos propone
garantizar el desarrollo humano sostenible, mientras el primer
1
El desarrollo sostenible fue enunciado en los siguientes términos: «un desarrollo
que satisfaga las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las
generaciones futuras para atender sus propias necesidades».
2
La Agenda 21 le dedicó, en el capítulo 28, unas líneas a las autoridades locales:
«Iniciativas de las autoridades locales en apoyo de la Agenda 21», donde establece las
bases para la acción, los objetivos, las actividades y sus medios de ejecución. Ver en:
goo.gl/KdQa23
356 Gestión ambiental local para el desarrollo sostenible
subobjetivo plantea integrar los principios del desarrollo sostenible

en las políticas y programas nacionales, para así invertir la
tendencia a la disminución de los recursos naturales a partir de tres
dimensiones: la dimensión económica, relacionada con la creación
de riqueza y la mejora de las condiciones de vida materiales; la
dimensión social, que incluye la salud, la educación, la vivienda,
el empleo, la equidad intra e intergeneracional, así como la
prevención de la exclusión social; y la dimensión ecológica,
focalizada en la conservación del medioambiente, de las especies
y de los recursos naturales y energéticos
En esta línea, el Perú inició procesos de descentralización e
inclusión social, promoviendo programas de desarrollo económico
y social de la población, internalizando el componente ambiental
en la gestión regional y local. Para ello, en su momento, el Consejo
Nacional del Medio Ambiente (CONAM)3 inició procesos para que
los gobiernos locales asuman competencias en materia ambiental,
propiciando la creación de Comisiones Ambientales Municipales
(CAM) y la implementación del Sistema de Gestión Ambiental
Local. Según Axel Dourojeanni:
El principal desafío que enfrentan los gobiernos –desde los niveles
municipales o regionales–, es el de saber cómo diseñar y aplicar sistemas
de gestión capaces de fomentar y conciliar tres grandes objetivos que
en teoría llevarían al desarrollo sostenible: el crecimiento económico, la
equidad (social, económica y ambiental) y la sustentabilidad ambiental4.
3
El Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAM) era hasta el 2005 el
organismo rector de la política nacional ambiental. Su finalidad era planificar,
promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la
nación. La política nacional en materia ambiental que formulaba era de cumplimiento
obligatorio. El 2005, al crearse el Ministerio del Ambiente (MINAM), fue absorbido
por este.
4
Dourojeanni, Axel. Procedimientos de gestión para el desarrollo sustentable. Series
Manuales 10. Santiago de Chile: División de Recursos Naturales e Infraestructura de
la Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2000.
Delmy Poma B. 357
Existen experiencias locales de Organizaciones No Guberna-

mentales (ONG), instituciones públicas, privadas u organizaciones
sociales con importantes logros en la gestión ambiental local en el
Perú. En este marco, el presente artículo pretende abordar la expe-
riencia de desco, Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo,
en el fortalecimiento de la gestión ambiental local en la provincia
de Caylloma (Arequipa) y sus distritos en el valle del Colca. Cabe
recalcar que dicha experiencia fue acorde con los lineamientos de
la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (ley n°
28245), en la perspectiva de impulsar un desarrollo rural sostenible
en zonas andinas del país.
II. Entendiendo la Gestión Ambiental Local (GAL)

La GAL es un proceso sistémico y de aproximaciones sucesivas
que pone en marcha acciones relacionadas con el adecuado
aprovechamiento de los recursos naturales, el mejoramiento
de la calidad de vida y políticas de protección del ambiente. Su
propósito es promover un desarrollo sostenible, requiriendo
un tratamiento interdisciplinario y transectorial. Este se realiza
en distintos ámbitos territoriales y sectoriales, ajustándose a las
características de cada uno de ellos. Por ello, debe formar parte
de los planes y estrategias de desarrollo nacional, regional y local
a través de un proceso participativo.
Cabe resaltar que la clave de la GAL está en la toma de
decisiones basada en una adecuada identificación de las causas y
raíces de los problemas, donde la buena o mala gestión ambiental
depende de si esas decisiones son correctas o equivocadas.
III. Aspectos generales de la gestión ambiental en el Perú

Según el marco jurídico vigente, la gestión ambiental es un proceso
permanente y continuo, orientado a administrar los intereses,
expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la Política

Nacional Ambiental, y alcanzar así una mejor calidad de vida
para la población, el desarrollo de las actividades económicas, el
mejoramiento del ambiente urbano y rural, y la conservación del
patrimonio natural del país.
La planificación ambiental está íntimamente ligada al desarrollo
económico, el cual debe ser sostenible en términos ambientales,
evitando la extracción y explotación indiscriminada de recursos
naturales, y asignando un valor económico a los servicios
ambientales5.
3.1 La Política Nacional del Ambiente (PNA)
La PNA es una herramienta primordial de planificación y

orientación en materia ambiental en el país (Decreto Supremo
nº 012-2009-MINAM)6 que busca, entre otras cosas, empoderar
al Estado como garante para consolidar la gobernanza ambiental
y el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Su cumplimiento es
de carácter obligatorio.
5
La ley nº 28245 creó el Sistema Nacional de Gestión Ambiental y su reglamento
a través del Decreto Supremo nº 008-2005-PCM, promulgado el 28 de enero del 2005.
Estas normas son el punto de apoyo del proceso de fortalecimiento de la gestión
ambiental y de los mecanismos de coordinación y acción conjunta de las distintas
entidades públicas y no públicas involucradas en la misma. La promulgación de la
Ley General del Ambiente, ley nº 28611, culminó los esfuerzos por mejorar el marco
normativo general de la gestión ambiental en el Perú. La inclusión de una sección
ambiental dentro del Plan Nacional de Competitividad fortalece las conexiones entre
la política nacional del ambiente y el desarrollo del país.
6
Su implementación pretende lograr la conservación y aprovechamiento
sostenible del patrimonio natural del país, con eficiencia, equidad y bienestar social,
priorizando la gestión responsable, racional y ética de los recursos naturales, así
como el mantenimiento de las capacidades de los ecosistemas de proveer bienes y
servicios ambientales, promoviendo la mejora de la calidad ambiental adecuada para
la salud de la población y el desarrollo integral con inclusión social y reducción de las
desigualdades.
Delmy Poma B. 359
De igual modo, la PNA orienta actividades tanto públicas como

privadas, a la vez que es la base jerárquica para formular otros
instrumentos de planificación, como el Plan Nacional de Acción
Ambiental (PLANAA), la Agenda Nacional de Acción Ambiental,
entre otros.
3.2 El Ministerio del Ambiente y los instrumentos

de gestión ambiental local
El Ministerio del Ambiente (MINAM) es la autoridad competente

para la formulación y aprobación de la PNA. En cumplimiento
de esta, promueve la creación de las Comisiones Ambientales
Municipales (CAM) y de su Sistema Local de Gestión Ambiental
(SLGA)7. La creación de las CAM es de carácter multisectorial y
participativo, con presencia de diferentes actores con funciones
y roles en su gestión. Una de sus funciones es la construcción de
instrumentos de gestión ambiental que serán aprobados mediante
ordenanza municipal por cada gobierno local8.
3.3 La implementación de la gestión ambiental local

en el Perú
En el 2005, en coordinación con los gobiernos regionales y locales,

el CONAM promovió la aprobación de políticas, agendas y
7
El Sistema Local de Gestión Ambiental (SLGA) es una respuesta a los
problemas ambientales priorizados. Constituye el conjunto de componentes humanos,
administrativos y normativos que están a cargo de diseñar y ejecutar las acciones
necesarias para el cumplimiento de los objetivos para la solución de problemas y el
desarrollo de potencialidades ambientales del territorio local.
8
Los instrumentos son: el Diagnóstico Ambiental Local (DAL), la Política
Ambiental Local (PAL), el Plan de Acción Ambiental Local (PAAL), la Agenda
Ambiental Local (AAL) y el Sistema Local de Gestión Ambiental (SLGA).
sistemas de gestión ambiental regional y local9. En el 2008, solo

109 de las 1840 municipalidades provinciales y distritales lograron
la certificación de Gestión Ambiental Local Sostenible (GALS)10.
En el 2014, el MINAM retoma la certificación GALS para
promover la mejora continua de la gestión ambiental municipal.
Así, un total de 153 gobiernos locales (68% municipalidades
distritales y 32% provinciales) postularon al Reconocimiento a
la Gestión Ambiental Local Sostenible 2014 (GALS 2014). Los
departamentos con mayor participación para este reconocimiento
fueron Amazonas (con 21%), Lima (con 12%) y Ayacucho (con 8%).
IV. El proceso de implementación de la gestión

ambiental local en el valle del Colca
desco trabaja en nueve distritos del valle del Colca, específicamente
en la parte alta de la cuenca del río Colca, Majes y Camaná, en la
provincia de Caylloma, Arequipa. Además de una gran diversidad
de flora y fauna, el valle alberga a los volcanes Sabancaya y
Ampato, así como a un importante sistema de andenes11. Calificado
como Patrimonio Cultural de la Nación el 2010, actualmente
es el principal destino turístico de la región. Actividad que ha
crecido en desorden y sin planificación, pero que ha generado
grandes cambios en las dinámicas políticas, económicas, sociales
9
Se aprobaron 20 políticas ambientales regionales, 21 sistemas regionales de
gestión ambiental, 26 sistemas locales de gestión ambiental, 27 comisiones ambientales
regionales y 45 comisiones ambientales municipales.
10
La certificación de Gestión Ambiental Local Sostenible (GALS) es una
iniciativa no obligatoria destinada a institucionalizar los criterios y mecanismos para
la certificación de municipalidades que incorporen consciente y sistemáticamente
procesos de gestión ambiental para el desarrollo sostenible.
11
Mejía, Aquilino. «Impacto del manejo de suelos en la gestión productiva: tres
experiencias de desco». En: desco, Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo,
ed. Perú Hoy. Territorio y naturaleza. Desarrollo en armonía. Lima: desco, 2008.
Delmy Poma B. 361
y culturales de la zona, por lo que existe una gran expectativa en

torno a su desarrollo.
Nuestra experiencia se inicia en el 2009, cuando desco tenía
ya 25 años en la zona ejecutando proyectos de desarrollo rural. Es
así que considerando las ventajas y el potencial del valle, surge
la iniciativa de abordar la GAL, dándole mayor importancia al
fortalecimiento institucional para hacerla sostenible, contribuyendo
de esta manera a atraer el turismo. Asimismo, se busca también
impulsar la gestión adecuada del saneamiento ambiental y la
promoción de la educación ambiental de la población en los
distintos niveles y espacios.
En el 2009, la implementación del proyecto Conservación y
gestión ambiental en nueve distritos12, abre las puertas al proceso
de GAL, buscando disminuir el nivel de contaminación por
residuos sólidos en forma sostenible, participativa e institucional.
La clave para dicha implementación fue la formación de la CAM
y la elaboración de instrumentos de gestión ambiental local. En el
2011 se implementa el proyecto Gestión y educación ambiental en
el valle del Colca, orientado a incidir en el fortalecimiento de los
gobiernos locales para la adopción de la normativa ambiental y
para institucionalizar el sistema local de GAL.
4.1 Las estrategias
Una de las principales estrategias para fortalecer la GAL fue

relacionar las propuestas de los proyectos y las acciones de desco
(implementadas o en implementación) con los cuatro ejes de la
PNA descritos a continuación.
• Eje 1: Conservación y aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y de la biodiversidad.
12
Callalli, Sibayo, Tuti, Coporaque, Chivay, Ichupampa, Lari, Madrigal y
Cabanaconde.
• Eje 2: Gestión integral de la calidad ambiental; manejo de

residuos sólidos, agua potable, desagüe y tratamiento de
aguas servidas.
• Eje 3: Gobernanza ambiental.
• Eje 4: Compromiso y oportunidades ambientales
internacionales.
Las líneas de acción de desco están relacionadas con los tres

primeros ejes de la PNA en los términos siguientes:
1. Manejo y conservación de recursos naturales y su relación
con el eje 1 de la PNA
Se considera la conservación de suelo con reducción de la
erosión, conservación y recuperación de las praderas natu-
rales, recuperación de andenes, agroforestería, forestación
y reforestación.
Se promueve el uso racional de los recursos naturales,
respetando la agricultura tradicional y aprovechando los
recursos del entorno para adoptar tecnologías agroecológicas
(elaboración de abonos orgánicos y el uso de productos
naturales no contaminantes para el control de plagas y
enfermedades, lo que mantiene la fertilidad del suelo de
forma natural).
2. Gestión integral de la calidad ambiental - Salud ambiental
y su relación con el eje 2 de la PNA
Planificando con los gobiernos locales y el Ministerio de
Salud (ente rector) el manejo adecuado de los residuos
sólidos municipales, el tratamiento de las aguas residuales
domésticas y la calidad de agua para consumo humano.
3. Gobernanza ambiental, educación ambiental y participación
ciudadana, y su relación con el eje 3 de la PNA
Delmy Poma B. 363
La educación ambiental es trabajada a nivel formal y

no formal. La educación ambiental formal, establecida
bajo parámetros, directivas y políticas implantadas, está
estructurada en la educación básica regular. A esta se la
incorpora como eje transversal del desarrollo curricular
de los distintos niveles educativos, introduciéndose la
dimensión ambiental con carácter interdisciplinario en los
planes de estudio, programas curriculares y sesiones de
aprendizaje. La educación ambiental no formal, por su parte,
está dirigida a la población en su conjunto, es masiva y no
estructurada en lineamientos específicos como la anterior.
Se fomenta la participación de la sociedad civil con el fin
de elaborar y/o actualizar los instrumentos de gestión
ambiental para el control, la prevención y la planificación
ambiental en los territorios.
4.2 Las acciones y lo avanzado
La intervención realizada por desco tuvo dos etapas:

1) La planificación y elaboración de los instrumentos de gestión
ambiental, que siguió el proceso mostrado en el gráfico n° 1
de la guía de la GAL del MINAM.
Gráfico n° 1
Planificación y elaboración de instrumentos de gestión
ambiental
2) La implementación de iniciativas para alcanzar lo planificado

en los instrumentos elaborados.
La primera etapa se basó en el eje de política 3 (Gobernanza
ambiental), planificándose y elaborándose los instrumentos
necesarios para implementar el SLGA en los nueve distritos y en
Chivay, la capital provincial de Caylloma, cuya municipalidad ha
elaborado y diseñado participativamente instrumentos de GAL
de alcance provincial, reconocidos bajo ordenanza/resolución
municipal (ver el cuadro n° 1)13.
13
Los instrumentos de gestión ambiental en el cuadro n° 1 se encuentran
ordenados de acuerdo al proceso y estructura de la elaboración dentro del sistema de
Gestión Ambiental Local (GAL).
Delmy Poma B. 365
Cuadro n° 1
Políticas ambientales de la provincia de Caylloma 2009-2014
Norma/Política Instrumento Objetivo
Ordenanza municipal/006- Comisión Ambiental Mu- Creación de la CAM de la provin-

2009-MPC-CHIVAY nicipal (CAM) cia de Caylloma.
Ordenanza municipal/013- Diagnóstico ambiental Aprobación del Plan de Gestión

2009-MPC-CHIVAY Plan de Gestión Ambien- Ambiental Local de la provincia
tal (PGA) de Caylloma
Ordenanza municipal/05- Plan de Acondiciona- Se aprueba y ordena la elabo-

2011-MPC-CHIVAY miento Territorial (PAT) ración de un PAT (convenio
con Agencia Española de Coo-
peración Internacional para el
Desarrollo –AECID–).
Ordenanza municipal/062- Política ambiental Aprobar la política ambiental que

2014-MPC-CHIVAY ha de regular la gestión ambiental
de la provincia de Caylloma.
Resolución de alcaldía/025- Plan de Evaluación y Aprobar el PLANEFA 2014

2014-A-MPC-CHIVAY Fiscalización Ambiental
(PLANEFA)
Elaboración propia a partir de las políticas locales de la provincia de Caylloma.
Es así que la mayoría de los distritos de esta provincia cuentan

con los mismos instrumentos (37 en total), los cuales fueron
elaborados a partir del 2009 (ver el gráfico n° 2).
Grafico n° 2
Número y tipo de instrumentos de gestión ambiental local
por distrito
Ichupampa
Madrigal
Sibayo
Yanque
Tuti
Lari
Callalli
Cabanaconde
0 1 2 3 4 5 6 7
CAM Diagnostico Ambiental Plan de gestion ambiental

Agenda ambiental Política ambiental PLANEFA 2013
Elaboración propia a partir de información recolectada de instrumentos existentes en

las municipalidades.
De acuerdo a las normas nacionales, estas políticas tienen

el objetivo de regular la gestión ambiental en los distritos y la
provincia, en una perspectiva de desarrollo sostenible basada
en la concertación y participación. Sin embargo, si bien es ya un
avance el haber elaborado y tener estos instrumentos (un 40% de los
distritos de la provincia de Caylloma cuentan con ellos, superando
el promedio de otras provincias), el nivel de aplicación de estos
ha sido desigual en las nueve municipalidades: cuatro de ellas
(Yanque, Tuti, Lari y Callalli) elaboraron seis instrumentos (ver
gráfico n° 2), los cuales se han logrado implementar parcialmente.
Cuadro n° 2
Concordancia del alcance de las políticas provinciales con los ejes de la política nacional
Política Eje 1: Manejo y conservación de recursos Eje 2 : Gestión integral de la calidad Eje 3: Gobernanza ambiental, educación
naturales ambiental ambiental y participación ciudadana
Delmy Poma B.
Plan de ges- Promover el uso y manejo de recursos naturales y Promover e impulsar sistemas adecuados Promover la construcción de una ciudadanía
tión ambiental la conservación de la biodiversidad en la provincia de saneamiento ambiental mediante la ambiental responsable con su medioambiente
de Caylloma, mediante la implementación de implementación de programas y proyectos mediante la generación de la implementación de
programas y proyectos orientados a generar las basados en el acceso a los servicios de agua, políticas, programas y proyectos con contenidos de
condiciones necesarias en gestión de recursos desagüe, salubridad y adecuada disposición de educación ambiental, fortalecimiento de capacidades
naturales. residuos sólidos. de la gestión ambiental, capacitación y sensibilización
a la población en general.
Plan de acon- Ordenar los espacios distritales que conforman el Ordenar y regular a partir de una zonificación
dicionamiento valle del Colca. Instrumento normativo y de manejo ecológica y económica el territorio de la provincia
territorial que permitirá el aprovechamiento sostenible de Caylloma.
de los recursos naturales, los valores culturales,
la distribución equilibrada de la población y el
desarrollo de la inversión pública y privada en los
ámbitos urbano y rural del territorio provincial,
para mejorar la calidad de vida de su población.
Política am- Prevenir y controlar las actividades no sostenibles Facilitar el abastecimiento de agua potable y Educar y sensibilizar a la población generando
biental que afectan negativamente el medioambiente y la saneamiento a toda la población, fomentando sinergias a favor de la conservación ambiental.
biodiversidad. su uso racional. Promover el aprovechamiento sostenible de la
Impulsar la producción agrícola de productos Promover la gestión de residuos sólidos mediante biodiversidad y el uso racional de los mismos
orgánicos en la zona. la implementación de un Plan Integral de Gestión Impulsar la actividad turística y producción de
Promover la gestión de recursos hídricos. Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS) en la artesanías de manera concertada y en armonía con el
provincia. ambiente, protegiendo los recursos naturales.
Promover la gestión para el tratamiento de las
aguas residuales.
367
Elaboración propia a partir de los instrumentos con que cuenta la Municipalidad Provincial de Caylloma.
La segunda etapa, de implementación de estas políticas en

iniciativas locales, ha logrado incorporar y priorizar proyectos
relacionados a los instrumentos de gestión ambiental, a la vez
que ha generado una política coherente y operativa donde las
municipalidades asumieron el cuidado del ambiente, del ornato
público y del paisaje natural, sobre todo en tres distritos: Callalli,
Tuti, y Chivay. Estos, además de contar con todos sus instrumentos
del SLGA, tienen cada uno su Plan de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (PLANEFA) 201414, pudiendo, además, dar cuenta del
avance y el nivel de incorporación de la gestión ambiental dentro
de su municipalidad.
Cabe recalcar sobre la implementación del SLGA que esta se ha
dado principalmente en los distritos de Tuti y Callalli. El primero
de estos fue denominado «distrito ecológico» bajo resolución
municipal en el 2013, pues logró cimentar una estrategia territorial
basada en procesos de certificación orgánica de sus productos,
aprovechando responsablemente la diversidad de sus recursos
naturales, articulándolos a activos bioculturales15. Asimismo, en
línea con el eje 2 de la PNA, ambos distritos han implementado
espacios para la disposición final de residuos sólidos, en el marco
de un sistema de manejo adecuado de los mismos con la población.
De igual modo, también se han instalado sistemas de cloración
para el abastecimiento de agua segura a la población, a la vez
que se construyeron sistemas de tratamiento de aguas residuales,
14
Los Planes de Evaluación y Fiscalización Ambiental (PLANEFA) se aprueban
anualmente mediante resolución de alcaldía. Es un instrumento técnico normativo
que planifica las acciones de evaluación, supervisión y fiscalización ambiental de los
diferentes componentes ambientales. La Directiva n° 003-2010-OEFA/PCD establece
que cada Entidad de Fiscalización Ambiental (EFA) será la encargada de formular,
ejecutar y evaluar el PLANEFA a ser implementado en el ámbito de su competencia.
15
Al 2014, este distrito tiene 47.12 hectáreas certificadas para cultivos de quinua,
papa y habas, con una producción de 8.5 toneladas de quinua, negociada en mercados
orgánicos.
Delmy Poma B. 369
cuyo financiamiento fue eficazmente gestionado por cada una de

las municipalidades.
La Municipalidad de Callalli, por su parte, ha incorporado
dentro de su estructura la subgerencia de gestión ambiental, órgano
responsable de la implementación del SLGA del distrito.
En general, el avance del SLGA se traduce en la conservación
de recursos naturales con la producción orgánica, la forestación y
la reforestación (eje 1)16; en la implementación de gestión y manejo
de los residuos sólidos (eje 2); y en la cohesión multiactoral para la
gestión ambiental local y la educación ambiental en instituciones
educativas (eje 3). Estas acciones se han incorporado efectivamente
dentro de las gestiones municipales, aunque el nivel de interés y
aplicación no han sido los mismos.
De igual modo, la gestión de residuos sólidos es otra actividad
que también se encuentra dentro de la implementación del SLGA.
En todos estos años se le ha dado la importancia debida, no solo
por sus impactos ambientales, sino también por la generación de
ingresos económicos complementarios por su comercialización.
Actualmente, algunas familias se articulan al mercado de residuos
sólidos siendo acopiadores, en cada distrito, o llevando los residuos
directamente a la planta de RECICOLCA17 en Chivay.
En cuanto a la educación ambiental formal y no formal, 16
instituciones educativas de los distritos de Chivay, Callalli, Tuti,
Cabanaconde, Lari y Yanque cuentan con instrumentos de gestión
ambiental escolar, con el fin de incorporarlos en la práctica docente
de inicial, primaria y secundaria. Es así que se ha elaborado el
Diagnóstico Ambiental Participativo (DAP) e incorporado el
16
Respecto a la forestación y reforestación, seis distritos han incorporado esta
actividad en su gestión municipal (Chivay, Callalli, Cabanaconde, Lari, Yanque y
Tuti), instalando en campo 73 107 plantones forestales (22 450 de eucalipto, 18 325 de
pino, 6069 de ciprés, 12 918 de colle, 4265 de queñua y 9080 de ceticio), forestando y
reforestando 60.52 hectáreas.
17
Asociación de Recicladores del Valle del Colca.
enfoque ambiental en el Proyecto Educativo Institucional (PEI).

De igual modo, se ha elaborado también, el proyecto educativo
ambiental, conformándose el comité ambiental escolar y las
brigadas ambientales escolares.
V. Desarrollo sostenible y gestión ambiental

desde la perspectiva local
La GAL tiene mucha importancia en las agendas políticas
y económicas locales, por tanto: ¿cómo podemos alcanzar y
consolidar el desarrollo sostenible desde este nivel? En primer
lugar, consolidando la gobernabilidad y gobernanza, buscando un
sistema que posibilite definiciones precisas y estimulantes sobre
los procesos de descentralización y desarrollo local. En ese sentido,
la GAL busca hacer posible una nueva visión de sostenibilidad
aplicada a temas locales, donde es fundamental que su importancia
sea reconocida por la población, lo que implica que la dimensión
ambiental no sea abordada al margen o solo como una idea de
conservación ambientalista, sino como una visión estrechamente
ligada a los recursos naturales de los territorios y a la dinámica
económica y social de la población.
Cabe recalcar que los gobiernos locales se sitúan en un
lugar privilegiado pues deben articular acciones que tiendan
al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de
su territorio, a la vez que deben compaginar las dimensiones
del desarrollo, implementando políticas que contribuyan al
crecimiento económico del país, tiendan a la conservación de
los recursos naturales y el cuidado del medioambiente, además
de establecer medidas necesarias para consolidar la democracia
y la gobernanza. Por ello, la clave de la GAL está en la toma de
decisiones basada en una adecuada identificación de las causas y
raíces de los problemas identificados participativamente.
Delmy Poma B. 371
Desde nuestra experiencia, la GAL debe articularse con las

dimensiones sociales y económicas, reflejando una sociedad que
tiende a la diversificación y que está abierta a nuevos enfoques de
desarrollo. Al mismo tiempo, hay que valorar las perspectivas de la
población local, que desea aprovechar el incremento de la calidad
ambiental de sus territorios accediendo a fuentes de ingresos
vinculadas a sus recursos naturales. Un ejemplo de ello es el distrito
de Tuti, que ha logrado plasmar procesos de desarrollo local desde
la implementación del SLGA, generando avances sustantivos en
beneficio de su población.
“… la gestión ambiental como una dimensión esencial del desarrollo
sustentable demanda de políticas públicas modernas acompañadas de
conocimientos e instrumentos interdisciplinarios, lo que implica un reto
socio-político de gran envergadura al estar marcada por el conflicto de
intereses de múltiples actores económicos, sociales, culturales, políticos,
etc”18.
VI. Consideraciones finales y perspectivas

Es responsabilidad del Estado y de las organizaciones de la
sociedad civil enfrentar los nuevos desafíos que plantea la GAL
y su relación con el desarrollo sostenible. Sin embargo, esta se
presenta difícil para los gobiernos locales (principalmente rurales)
cuando las exigencias vienen desde arriba, sin orientaciones
claras ni precisas, menos aún sin estrategias para abordarlos.
En este escenario, es clave el rol de un actor como desco, que
ha asumido el reto de facilitar y guiar el proceso en sus nueve
distritos de intervención, considerando que la normativa de
la gestión ambiental es compleja para ser implementada en
distritos pequeños y/o con recursos exiguos. En ese sentido, la
18
Fernández Bustamante, Juan. «Gestión Ambiental Local». En ¿Hacia dónde va
la Gestión Ambiental Local? Aportes y sugerencias pensando en Río + 20. Santiago de Chile;
Ministerio del Medio Ambiente, 2010, pp. 62-95.
organización (municipio, ONG, etc.) ha sido clave para alcanzar

lo logrado, por lo que es muy importante implementar estrategias
que permitan la continuidad del proceso cuando se producen
cambios de gestión política, la que ha sido y es la principal
dificultad para consolidar el SLGA. Por ello, consolidar procesos
de gestión ambiental demanda el fortalecimiento de capacidades
y actividades a mediano y a largo plazo.
Por otro lado, hay que considerar que los cambios normativos
de la gestión ambiental nacional, que presionan con sanciones
a las autoridades locales para lograr su cumplimiento, no
necesariamente sirven como apoyo para el fortalecimiento del
sistema local si no se supera la presión mencionada, a la vez que
no se le acompaña del «cómo y con qué» desarrollar dicha gestión.
La educación ambiental tiene implicaciones concretas, en tanto
que los «resultados» se enfocan en las capacidades de las personas,
y no solo en mejorar las condiciones ambientales. Para ello, los
instrumentos de gestión educativa deben incidir fuertemente en
las instituciones educativas de nivel inicial y primaria, para así
asegurar resultados de impacto. Es por eso que las municipalidades
deben incluir a las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL)
dentro del SLGA.
Otro punto estratégico es el fortalecimiento de la CAM, órgano
responsable de la coordinación y la concertación de las políticas
ambientales locales, para conseguir la certificación de gestión
ambiental local sostenible, a fin de garantizar la sostenibilidad
de la intervención articulada. Además, es pertinente fortalecer
a los actores del gobierno local y a la sociedad civil en el manejo
de instrumentos de gestión local, así como en la elaboración de
propuestas que puedan incluirse en los presupuestos participativos
o gestionarse ante otras fuentes de financiamiento.
Cabe recalcar que la actualización de los Planes de Desarrollo
Local Concertados de la mayoría de distritos es un tema pendiente
para asegurar la propuesta como instrumento de gestión estratégica
Delmy Poma B. 373
a largo plazo. De igual modo, impulsar la implementación de

distintos instrumentos de GAL en distritos donde no se ha
intervenido, permitirá compartir conocimientos y objetivos
comunes en un nivel provincial, a fin de llegar a acuerdos para
una GAL sostenible.
Finalmente, si bien la implementación de instrumentos de
gestión ambiental ha sido lento por la falta de presupuesto,
compromiso político y por la escasa prioridad otorgada al tema
ambiental, existen bases que pueden servir de referencia para el
qué hacer y no hacer en los procesos de GAL en el Perú.
La cosecha del agua en condiciones de puna seca:
límites, resultados e impactos
Aquilino Mejía M.
Introducción
Las comunidades altoandinas vienen soportando eventos climáticos
adversos por efectos del cambio climático que ponen en riesgo
tanto la actividad agropecuaria como la seguridad alimentaria
de la población rural. Frente a ello, desde 1995 desco, Centro
de Estudios y Promoción del Desarrollo, viene promoviendo la
cosecha del agua en puna seca en los departamentos de Arequipa,
Puno y Cusco, como un aporte al desarrollo de las familias que,
en su mayoría, viven en economías de subsistencia.
Siendo el agua un recurso escaso en el hábitat de puna seca,
impulsar proyectos para conservarla y aumentar su disponibilidad
es una condición esencial para el desarrollo rural andino. Por
lo tanto, los esfuerzos, resultados e impactos de la propuesta
desarrollada por desco, así como sus obstáculos y dificultades,
dejan una serie de valiosas lecciones y aprendizajes que queremos
compartir, en la perspectiva de realizar un balance, revisar avances
y enmendar insuficiencias.
El objetivo de la propuesta de cosecha de agua es contribuir
hacia el mejoramiento de la calidad de vida de los criadores de
camélidos sudamericanos en condiciones de puna seca, mediante
la implementación de tecnología de cosecha de agua de lluvia y su
utilización en los sistemas productivos altoandinos.
378 La cosecha del agua en condiciones de puna seca: límites, resultados e impactos
I. El ámbito de aplicación de la propuesta

El ámbito de intervención de esta propuesta es la zona de crianza
de los camélidos sudamericanos domésticos en los departamentos
de Arequipa, Puno, parte de Moquegua y parte de Cuzco, la
cual comprende espacios que van desde los 3800 msnm a los
4800. Estos ambientes ecológicos son de clima frío, donde se dan
variaciones de temperatura entre los -8 ºC, en invierno, hasta
los 24 ºC, en verano. Las precipitaciones en estos ambientes son
escasas y, por ende, insuficientes para atender las necesidades
de las actividades productivas, proveyendo de tan solo 400 a
500 mm/año, concentradas básicamente en los meses de enero,
febrero y marzo. En los meses de junio, julio, agosto y septiembre
se presentan fuertes vientos y constantes heladas.
Con excepción de las provincias de Melgar, Carabaya y
Quispicanchis, que corresponden a condiciones ecológicas de puna
húmeda, las provincias de Arequipa, Caylloma y Lampa son de
puna seca, zonas donde desco ha brindado mayor atención con
su propuesta, ubicándose en el «bolsón» de pobreza y extrema
pobreza de los Andes del sur, siendo Lampa, en Puno, y los distritos
de la provincia de Caylloma (Tisco, Callalli, Sibayo y Caylloma)
algunos de los más pobres y de menor Índice de Desarrollo
Humano (IDH)1.
Las poblaciones involucradas en las zonas de intervención
se encuentran organizadas en comunidades, parcialidades y
condominios, siendo la comunidad la organización matriz que ha
facilitado la participación amplia de los pobladores y permitido
desarrollar mecanismos de solución consensuada a los diversos
problemas que se presentaron en la ejecución de la propuesta.
1
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre
desarrollo Humano, Perú 2013. Cambio climático y territorio. Desafíos y respuestas para un
futuro sostenible. Lima: PNUD, 2013.
II. Factores que impulsaron la propuesta

Son cuatro los factores que impulsaron el desarrollo e implemen-
tación de la propuesta de cosecha de agua: la escasez del recurso
hídrico, los efectos del cambio climático, la pérdida de la capacidad
productiva de las praderas altoandinas, y las oportunidades eco-
nómicas que tienen algunas zonas por la presencia de la empresa
minera MINSUR.
La escasez del recurso hídrico
El recurso hídrico en estas zonas era cada vez más escaso. Es por
ello que se requería de la implementación de técnicas adecuadas
a fin de mantener la humedad y evitar el desecamiento de
bofedales y manantiales, así como el desmembramiento de la
cobertura vegetal. La propuesta para ello fue introducir prácticas
de riego a partir del agua cosechada en microrrepresas. Cabe
recalcar que la pradera andina no ha sido objeto de programas de
riego públicos porque nunca se comprendió que estas pasturas
requieren de proyectos de irrigación que otorguen estabilidad
y mejor rendimiento a la producción animal. Son proyectos de
bajo costo y no requieren de grandes obras de ingeniería, a la vez
que son altamente rentables, retienen la migración, dinamizan la
economía local y disminuyen la pobreza rural.
Los efectos del cambio climático
Las familias dedicadas a la crianza de camélidos viven en un

ambiente frágil, actualmente afectado por el cambio climático.
Hoy se perciben con mayor frecuencia e intensidad las sequías,
inundaciones, vientos huracanados, lluvias torrenciales, grani-
zadas, heladas, nevadas y el descongelamiento de los glaciares,
con efectos severos en los cultivos, pastizales, ganado y la salud
humana. En ese sentido, el poblador rural ha comprendido que

las prácticas de cosecha de agua son alternativas de adaptación
a dichos efectos.
La pérdida de la capacidad productiva

de las praderas altoandinas
Uno de los problemas que se está acentuando es la degradación

de los suelos por la erosión hídrica y eólica, consecuencia del
sobrepastoreo, que no permite mantener una adecuada cobertura
de protección y disposición oportuna de alimentos de calidad
para los animales (alpacas, llamas, ovinos y, en algunos lugares,
vacunos). Esto incide directamente en la disminución de las tasas
de natalidad y en el incremento de la morbimortalidad de las crías.
La empresa minera MINSUR y las oportunidades económicas

de sus entornos
La presencia de la minera MINSUR en algunas zonas de

intervención de desco (comunidades campesinas de Queracucho,
distrito de Antauta, y Antauta, provincia de Carabaya) en Puno,
puede verse como una oportunidad, para lo que se requiere
orientar sus inversiones hacia proyectos de mejora ambiental y
generación del empleo, siendo la propuesta de cosecha de agua
una de las alternativas más viables y sostenibles.
III. La propuesta de cosecha de agua

La propuesta de cosecha de agua que desco promueve tiene un
conjunto de prácticas mecánico-estructurales para el almacena-
miento e infiltración del agua de lluvias, así como para su manejo
organizado por parte de las poblaciones dedicadas a la crianza
de camélidos sudamericanos en las microcuencas altoandinas.
El objetivo de esta prepuesta es incrementar la disponibilidad

del forraje para los camélidos. Para ello, dentro de las principales
prácticas utilizadas están:
• Las microrrepresas. Embalses construidos aprovechando
lagunas naturales y topografías que retienen el agua en
temporada de lluvias, la cual es reservada para regar
pasturas altoandinas. La capacidad de estos embalses está
entre los 5000 y 900 000 metros cúbicos. Estas microrrepresas
infiltran el agua incrementando los acuíferos y humedales,
mejorando así el ciclo hidrológico de la microcuenca. Para
su construcción, existen parámetros definidos en términos
de protocolo, implementándose con variaciones en el diseño
y cantidad de materiales según las medidas y características
de la microrrepresa. Los materiales utilizados para su
construcción son en un 90% del lugar.
• Los espejos de agua. Son pequeñas lagunillas formadas
en las depresiones topográficas por las lluvias, mediante
el levantamiento del muro en la zona de desfogue,
incrementando su volumen de almacenamiento y
permitiendo infiltración a los bofedales, la disponibilidad de
agua para animales y el aumento de la humedad ambiental.
• Los canales de conducción y riego de pastos naturales. Son
infraestructuras excavadas en tierra y a mínima pendiente
que permiten la conducción, infiltración y distribución de
agua de microrrepresas y de lluvias en las praderas naturales
y en pastos cultivados. En temporada de lluvias trasladan
agua a zonas planas, evitando la erosión, mientras que en
época de estiaje conducen el agua para riego de pastos
naturales.
• Los reservorios de agua. Son pequeños pozos cubiertos con
geomembrana que permiten acumular agua de manantiales
o puquios durante las noches, para el riego por aspersión de

pastos naturales y cultivados durante el día.
• La práctica de manejo de agua en bofedales. Consiste en la
construcción de pequeños canales y drenes para evacuar el
agua donde esta se halle más acumulada, dirigiéndola hacia
zonas donde sea escasa y/o donde un bofedal se encuentre
en proceso de secamiento.
• Mejoramiento de la cobertura vegetal y control de la erosión.
Se ha propuesto el pastoreo rotativo mediante cercos para
regenerar los pastos, la propagación vegetativa de chilliguares
acompañados de abonamiento en zonas depredadas y la
propagación y manejo de tolares acompañados de acequias
de infiltración.
• El abonamiento con estiércol de los camélidos a los
pastizales. Esta es otra práctica para recuperar zonas de
pastizales depredadas que permite mejorar la estructura y
porosidad del suelo, fomentando la mayor penetración de
agua y crecimiento de raíces, contribuyendo así a aminorar
la demanda hídrica.
• La introducción de pastos cultivables (gracias a la mayor
disponibilidad de agua). En la puna seca de las provincias
de Arequipa se priorizaron los pastos cultivados temporales,
como la avena y la cebada, y en la puna húmeda de Carabaya
y Melgar, en Puno, además de los pastos temporales se
introdujeron pastos permanentes adaptados a condiciones
extremas, como la alfalfa y el rye grass.
Enfoques que sustentan la propuesta de cosecha de agua
En estos ambientes ecológicos tan difíciles los recursos naturales

son un elemento central para las estrategias de reducción de la
pobreza, teniendo en cuenta que la subsistencia depende, en gran
medida, de una amplia gama de bienes asociados a los recursos

naturales.
Es por ello que el cambio climático es un factor de vital
importancia a tomar en cuenta, pues incide de distintas maneras
en la productividad del sector alpaquero, el que ya de por sí se
desarrolla en condiciones ambientales muy adversas. Producto del
cambio climático la humedad relativa se reduce progresivamente,
provocando sequedad en el suelo, mayor evaporación, presencia
de aires fríos y mayor frecuencia de heladas, con un efecto negativo
en las crianzas de camélidos, los pastos naturales que la sustentan
y los cultivos.
En ese sentido, las prácticas que integran la propuesta de
cosecha de agua permiten la adaptación a los efectos del cambio
climático con respuestas visibles a través de indicadores como: el
incremento de la oferta de agua, el incremento de los acuíferos
que permite la recuperación de los humedales (bofedales) y de los
manantiales (puquios), el crecimiento de los pastos naturales en
cobertura vegetal y la producción de biomasa.
Cabe recalcar que las prácticas de cosecha de agua se basan
en conocimientos tradicionales de épocas pasadas, mediante las
cuales se rescatan y valoran los saberes locales, la tecnología y los
bioindicadores que los campesinos relacionan al comportamiento
hídrico. La conservación del agua requiere de sabiduría, priorizán-
dose el fortalecimiento de capacidades y el cambio de actitud de los
pobladores para su gestión y uso racional. Es por ello que lo que
se promueve es el involucramiento de los gobiernos locales y las
autoridades en la adopción, promoción e inversión de las prácticas
de cosecha de agua, apoyándose en la formación de comités de
riego en zonas donde no existían estas organizaciones.
Resultados del trabajo en la implementación de las prácticas

de cosecha de agua
• Resultados en infraestructuras de almacenamiento y

distribución del agua
Desde 1995 hasta el 2014, en el ámbito de intervención de
desco se han construido 124 microrrepresas y 54 espejos
de agua (infraestructura que almacena más de 12 560 000
metros cúbicos de agua en cada periodo de lluvias), 874 km
de canales (muchos con estructuras de captación –39
bocatomas–) y 215 pequeños reservorios de almacenamiento
nocturno de agua para riego por aspersión durante el día.
El agua almacenada en las infraestructuras mencionadas
hasta el mes de agosto se infiltra lentamente, perdiéndose
parte de esta por evaporación, generándose un efecto
termorregulador en las zonas adyacentes a la microrrepresa,
mientras que otra porción del agua acumulada sirve para
el consumo de los camélidos. El agua que finalmente sobra
se utiliza para el riego a partir del mes de setiembre. Toda
esta infraestructura construida beneficia directamente a 520
familias e indirectamente a 630.
• Resultados en prácticas de manejo de pastos
La propuesta de cosecha de agua ha permitido el
mejoramiento de 200 bofedales en una superficie de 370 ha,
la construcción de 1035 cercos de manejo en una superficie
total de 1599.4 ha, el abonamiento con estiércol de 1304 ha de
pastos naturales y la propagación con carácter demostrativo
de chilliguares en 18.62 ha, lo que ha beneficiado directamente
a 1546 familias.
• Resultados en cuanto a la constitución de organizaciones

de riego
En las zonas altoandinas donde se originan las aguas no
existían organizaciones de regantes. Es por ello que nuestro
trabajo ha estado orientado en promover la formación de
comités de riego para mantener la infraestructura existente
y usar las aguas sin problemas. Así se constituyó y formalizó
a 19 organizaciones de usuarios, reconocidas ante la
autoridad local de aguas (otras 14 se hallan en proceso de
formalización). Cabe recalcar que el reconocimiento oficial
permite legitimarse ante el Estado como usuarios de esas
aguas, lo que es fundamental para la defensa de derechos
frente a terceros, sobre todo de las empresas mineras.
La microcuenca Chiuchilla, modelo de gestión integrada
El tratamiento de la microcuenca de Chiuchilla es un ejemplo de

cómo la propuesta de cosecha de agua se desarrolla en cada ámbito
de intervención de desco, armonizando acciones hacia un solo
objetivo: mejorar el hábitat de los camélidos sudamericanos para
contribuir al desarrollo de las familias alpaqueras. Gracias a esta
microcuenca se cosechó 1 218 082 m3 de agua en seis microrrepresas
y 11 espejos de agua, que mediante la infiltración han mejorado
195 ha de pastos naturales. Las aguas almacenadas riegan cada
año 48 ha de pastos naturales a través de 32 km de canales y siete
bocatomas, manejándose además 17 ha de bofedales anualmente.
Complementariamente a todo ello, se construyeron 11 cercos de
clausura con piedra (26 ha) y 10 cercos de manejo de pastos con
malla ganadera (13 ha). Así, cada año los pobladores abonan
12 ha de pastos naturales. Los beneficiarios de esta microcuenca
son 44 familias.
• Efectos e impactos
Los trabajos orientados a la captación, almacenamiento,
retención y el manejo adecuado del agua en las microcuencas
han permitido efectos e impactos favorables para las familias
allí asentadas, así como para las ubicadas en las partes
medias y bajas de las cuencas de las que las microcuencas
son parte.
Entre los principales impactos y efectos tenemos:
1. El incremento en la filtración y recarga de acuíferos
subterráneos, gracias a lo cual aparecieron nuevos
manantiales debajo de las cotas de la microrrepresa. Así,
en la microcuenca Chiuchilla aparecieron cuatro nuevos
manantiales, además de incrementarse el caudal del que
alimenta a la población de la comunidad campesina de
Quenco Calacala.
2. El incremento en la disponibilidad de agua y su manejo
regulado, lo que permitió introducir el riego de pastos
naturales. En Chiuchilla, 32 usuarios riegan 48 ha cada 20
días, de setiembre a noviembre, para empalmar al inicio de
lluvias, lo que aumenta la producción y productividad de
pastos naturales, favoreciendo así la crianza de camélidos2.
3. Beneficios económicos y sociales. En Chiuchilla, los índices
productivos de alpacas entre el inicio del proyecto, en
1995, y el 2014, han logrado mejoras importantes en el peso
promedio de crías al nacer (de 15.7 kg a 21.3 kg), de carcasa
2
La cobertura vegetal se logró incrementar desde 42.3% (antes del proyecto)
a 85.4% (al finalizar el proyecto). Así, en total tenemos que durante los 18 años de
intervención la cobertura vegetal se ha incrementado hasta un 88.6%. Al respecto de
la composición florística palatable, esta se ha mejorado de un 22.4% a 67.2%. De igual
modo, la producción de biomasa anual también se incrementó, pasando de 890 kg a
2180 kg por ha. Sobre la producción forrajera, esta ha aumentado su capacidad de carga
de los pastizales de 0.42 UA/ha/año hasta 3.00 UA/ha/año (según evaluaciones al
inicio y al finalizar el proyecto, y luego de 18 años de gestión).
en alpacas de tres a cuatro años (de 27.8 kg a 34.6 kg) y de

producción promedio de la fibra por alpaca (de 3.2 lb/año
a 5.6 lb/año). De igual modo, cada año se comercializan
62 reproductores machos y 150 reproductores hembras,
así como 105 quintales de fibra categorizada3.
4. La cohesión de los pobladores en organizaciones de
usuarios de agua bajo tres intereses comunes: incrementar
el agua, mayor disponibilidad de pastos, y mayores
ingresos. Al respecto, los resultados conseguidos sirven
de motivación para la comercialización asociativa de la
fibra y de reproductores.
5. La siembra de pastos cultivados temporales y pastos
forrajeros permanentes. Aprovechando los microclimas y
la disponibilidad de agua producto de las microcuencas,
se han sembrado pastos cultivados temporales (como la
avena y la cebada forrajera) y pastos forrajeros permanentes
(como la alfalfa dormante y el rye gras) en las microcuencas
de Puno, con muy buenos resultados. De igual modo, y
con carácter demostrativo, se ha introducido una especie
de hierba perenne llamada phalarys tuberinacea, la que poco
a poco viene siendo adoptada por los productores por la
poca exigencia de manejo que este pasto requiere.
6. El cultivo permanente de pastos mejorados. En el caso de
los pueblos de Puno, el contar con riego por aspersión les
ha permitido el cultivo permanente de pastos mejorados,
como la alfalfa, lo que posibilita disponer de alimento
durante todo el año para la ganadería y para los animales
menores.
7. La crianza de truchas. El hecho de contar con agua
permanente en las microrrepresas ha posibilitado en
3
Información proporcionada por cuatro planteleros de Chiuchilla.
muchas de ellas la crianza de truchas, la cual les provee

de nuevos ingresos y mejoras en la alimentación de las
familias.
8. La mejora del ciclo del agua. Un efecto global, aún no
cuantificado, pero sí percibido por los pobladores, es que
el agua cosechada y manejada a través de las diferentes
prácticas mejora su ciclo en las microcuencas. Esto signifi-
ca mayor humedad en el ambiente, pues el agua almacena-
da actúa como un factor termorregulador, producto de la
evaporación y la evapotranspiración, creando microclimas
que hacen posible el desarrollo de asociaciones vegetales
nativas, mejorando así su cobertura vegetal.
9. El incremento y mayor permanencia de la fauna silvestre.
Por ejemplo, en Chiuchilla se han reportado poblaciones
considerables de aves (como perdices, halcones, patos,
ajoyas, huallatas, parihuanas, entre otras) que viven
agrupadas, vicuñas y, esporádicamente, venados.
Igualmente también hay anfibios, reptiles y peces. Cabe
recalcar que toda esta fauna puede ser utilizada para el
turismo.
10. La promoción y constitución de organizaciones de
regantes. Este tipo de organizaciones son la base
para la sostenibilidad de la propuesta de manejo y el
establecimiento de derechos sobre los recursos hídricos.
En las circunstancias actuales, son también fundamentales
en los procesos de adecuación al cambio climático y por
su preocupación por los ingresos económicos de sus
integrantes. Con este propósito, en la microrrepresa de
Chiuchilla se ha implementado un plan de riego de pastos
naturales en un inicio con 44 familias, variando luego en
función al pago de una tarifa de agua hasta llegar a los
32 usuarios, quienes tienen una dinámica de trabajo y
gestión ya consolidadas: se reúnen tres veces al año para

planificar, organizar y ejecutar acciones a favor de la
cosecha de agua, cumplen en forma rotativa con el rol de
regidores, realizan anualmente concursos de conservación
de infraestructuras y manejo de recursos naturales, reciben
y atienden a pasantes entre dos y tres veces al año, los
dirigentes participan en reuniones y eventos convocados
por la junta de usuarios y otras instituciones, etc.
Limitantes sociales, técnicos y públicos en la implementación

de la propuesta
• Limitantes sociales
Durante la implementación de las propuestas para la cosecha
de agua estas se enfrentan muy a menudo a problemas
de carácter social que repercuten en el funcionamiento
sostenido del trabajo propuesto en las microcuencas. A
continuación señalaremos los más importantes:
– Llegar a acuerdos consensuados siempre ha sido difícil.
Para definir el lugar de construcción de una microrrepresa
es necesario convencer al dueño del terreno y beneficiar
a la mayoría de los usuarios. Aun habiendo acuerdos,
muchas veces estos no se cumplen, teniendo que ejecutarse
las obras solo con las personas más interesadas. Sin
embargo, pasa muy a menudo también que cuando la obra
se halla concluida y puesta en funcionamiento, aparecen
casi todos los usuarios de la microcuenca, generándose
problemas entre los que ejecutaron la obra y los que
reclaman ser beneficiarios del agua, obstaculizándose
con ello el proceso de trámite para el otorgamiento de la
licencia de uso de agua y la constitución de la organización
de usuarios.
– Los terrenos donde se construyen las microrrepresas por

lo general pertenecen a un propietario, a propietarios de
condominios y, a veces, a la comunidad. En el caso del
primero, al no haber acuerdos claros y documentados, la
necesidad del espacio es aprovechada por el propietario
para adueñarse de la microrrepresa, tal como ocurrió en
la microrrepresa Huamburo (distrito de Caylloma)4. De
igual modo, también es aprovechado por algunos para
beneficio propio el hecho de que no exista (o esté en
proceso de constitución) una organización de regantes
que desde un inicio planifique el uso del agua. Un ejemplo
de ellos es la microrrepresa Orejuela, en Lampa (Puno),
que en teoría debía beneficiar a siete familias de manera
directa, e indirecta a unas cuatro5, pero que en realidad
solo ha terminado beneficiando a las cuatro familias que
la construyeron.
– Hay productores que a pesar de no tener licencia de uso
del agua piensan que tienen derecho sobre el agua de la
zona. Esta situación genera constantes problemas en el
uso y manejo del agua de las microrrepresas y, sobre todo,
roces dentro de la comunidad, notándose claramente las
4
La microrrepresa se construyó en una propiedad particular bajo la aprobación
de los miembros de la Asociación de Criadores de Alpacas de Chancacha, organización
a la que pertenecía el dueño. Culminada la obra, después del primer almacenamiento, el
dueño del terreno se apropió del agua, dedicándose a la crianza de truchas, alejándose
de la asociación. Actualmente esta persona afronta problemas de desaforo de parte
de su asociación, teniendo dificultades para constituir un comité de riego por este
problema.
5
Terminada la obra, solo cuatro familias construyeron canales y aprovechan
directamente el agua almacenada, s i e n d o una sola familia la que se beneficia por
las filtraciones. D e las c u a t r o familias directamente beneficiarias, t r e s ocupan
terrenos de su propiedad cercanos al embalse y tienen agua disponible todo el tiempo,
mientras que las demás familias no muestran interés de aprovechar las aguas, a la vez
que generan comentarios contra los demás.
diferencias entre aquellos que tienen agua y aquellos que

no la tienen.
– En la Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca (RNSAB),
después de la construcción de una microrrepresa, dos
comunidades que históricamente usufructuaron la misma
fuente de agua tuvieron un serio problema. Entre ellas
se generó un conflicto tal que la Autoridad Local del
Agua (ALA) tuvo que intervenir, restituyendo el caudal
ecológico a una de las comunidades a partir de un estudio
hidrológico6.
– Las formas de tenencia de la tierra influyen en la gestión
de la cosecha de agua. En la RNSAB, por ejemplo, existen
dos formas de tenencia de tierras: una primera en San
Juan de Tarucani (provincia de Arequipa) y en Ubinas
(provincia de Sánchez Cerro - Moquegua), donde los
terrenos están bajo la administración de la comunidad,
por lo que la construcción de microrrepresas debe contar
con la autorización y participación de esta; una segunda
en los distritos de Caylloma, donde predomina el sistema
de condominios, por lo que se necesita la aprobación de
quienes los integran y de la comunidad. Ese es el caso
de Quenco Calacala, por ejemplo, donde predomina este
sistema. Esta compleja situación repercute negativamente
si los integrantes de las comunidades y/o los condóminos
no se ponen de acuerdo, sobre todo cuando la mayoría de
ellos viven en otros lugares.
– En la ejecución de las propuestas, la mayor fuente de
incertidumbres y también de soluciones han sido los
problemas sociales. Cada zona ha obligado a considerar
6
La comunidad de Carmen Chaclaya, ubicada en la parte alta de la microcuenca,
construyó una microrrepresa para irrigar un sector de pastizales fuera de la
microcuenca, privando así de agua a la comunidad de Paty, ubicada en la parte baja.
diferentes formas organizativas: la comunidad, el anexo o

parcialidad, las asociaciones de productores, entre otras. En
la microcuenca de Chiuchilla, la experiencia más antigua
de desco en Caylloma, la organización con la que se
debía trabajar era la comunidad de Quenco Calacala,
para lo cual se promovió la conformación de su comité
de regantes, el que ha necesitado tiempo para adecuarse
al marco legal y consolidarse. Actualmente dicho comité
funciona con normalidad.
En Cabanillas (Lampa, Puno), el uso del agua parece
facilitarse y mejorarse si el embalse se encuentra en terreno
colectivo. Ahí los comuneros activos tienen un interés
común claro: hacer que el sistema sea lo más productivo
posible para obtener el máximo provecho.
– Una limitante para construir microrrepresas es la carencia
de mano de obra en las zonas de intervención. En muchos
casos los beneficiarios no cumplen a plenitud con sus
compromisos de contrapartida pues la mayoría reside en
centros urbanos, mientras que los que sí están presentes
tienen limitaciones económicas para contratar mano de
obra de otros lugares.
• Limitantes técnicos
La construcción de infraestructuras de cosecha de agua
ha presentado algunos problemas técnicos que, si bien se
corrigieron en su momento, deben mencionarse para mejorar
futuras intervenciones:
– Algunas veces los perfiles o expedientes técnicos que
se elaboran para la construcción de la infraestructura
necesaria se hacen sin verificar ni recoger la información
en campo precisa, generándose así problemas en los
costos reales. Por ejemplo, ha sucedido que por la falta
de materiales en lugares cercanos al dique (como arcilla,
piedras y arena) o por la escasez de mano de obra, se ha

tenido que mandar traer de lejos los insumos faltantes o
alquilar maquinaria, lo que encareció los costos.
– Muchas veces los cálculos que se realizan no toman en
cuenta la pendiente del terreno del vaso de almacenamiento,
sobre todo cuando no son lagunas naturales. Al no
calcularse con exactitud la fuerza de empuje del agua
hacia el dique y la correlación con sus medidas, la potencia
del agua rompe el dique o lo colapsa en poco tiempo.
Asimismo, en el diseño de los aliviaderos no se consideran
los posibles incrementos del caudal por efecto de las
nevadas, que al no poder desfogar adecuadamente, salen
por encima del dique erosionándolo o destruyéndolo.
– La mayor dificultad en la construcción de canales reside en
su trazo. La pendiente de estos no debe ser mayor al 1% y
ser lo más suave posible para facilitar que el agua se infiltre
y se traslade uniformemente a lo largo de los mismos.
Los canales con pendientes altas se han erosionado y
convertido en zanjas, por lo que ya no cumplen con su
papel en la infiltración y riego. Además, muchos canales
no funcionan en época de lluvias por la poca costumbre
de los productores de mantenerlos y manejarlos.
– En cuanto al control de las válvulas de las microrrepresas
por los usuarios, existen manipulaciones y robos de agua
constantes por terceras personas.
• Limitantes de las políticas públicas
– El pago por la utilización del agua contemplado en la
legislación nacional es un tema nuevo para los criadores
de camélidos, donde además el monto de su aplicación
varía en cada zona. Sin embargo, en la mayoría de casos
la gente comprende la importancia de un manejo y gestión
ordenada de las aguas, pidiendo que el pago de tarifa de
agua sea razonable e implementada gradualmente, lo que

depende del criterio de la autoridad local de aguas.
A los miembros del comité de riego de Chiuchilla, que
pertenece a la Administración Local de Agua Colca Siguas
Chivay, la implementación de la tarifa del agua les afectó
bastante pues antes el acceso a ella era libre, gratis y sin
ordenamiento. Por ese motivo muchos se resistieron a
pagar. Actualmente la tarifa es de S/ 25.00 por ha regada,
donde cada usuario riega entre seis a diez ha. A la fecha,
dicho comité tiene 32 usuarios, habiéndose desaforado a
12 por no cumplir con el pago de la tarifa, privándoseles,
por tanto, del derecho al uso del agua.
El pago de dicha tarifa es anual, haya o no suficiente
agua en las microrrepresas. El 2013, al no llenarse estas,
el comité acordó no pagar la tarifa, aunque la junta de
usuarios y la Autoridad Local del Agua no aceptaron la
solicitud de exoneración, continuando con el cobro bajo
amenaza de quitarle al comité la licencia de agua. Cabe
recalcar que cada año el cobro de esta tarifa permite
recaudar entre 3000 y 5000 nuevos soles, quedando para
el comité entre 700 y 1250 nuevos soles, con lo que deben
hacer el mantenimiento de compuertas, faenas de limpieza
de canales, manejo del agua, entre otras actividades.
A diferencia de lo que ocurre en Chiuchilla, las
organizaciones de usuarios de la RNSAB reciben otro trato
por su condición de área protegida. Ahí la tarifa del agua es
voluntaria y con un pago único (S/ 50 de promedio anual)
para cualquier extensión. Además, prácticamente todo el
dinero recaudado es manejado por estas organizaciones
en el mantenimiento de las infraestructuras.
Por otro lado, los comités de usuarios de riego reconocidos
de Lampa (Puno) pagan una tarifa de S/.10.00 por
hectárea de pastos naturales, mientras que los comités no

reconocidos viven en la incertidumbre por las tarifas y la
gestión del agua.
– En los últimos años, las autoridades locales de agua, lejos
de facilitar su cosecha, han incrementado los requisitos
para construir microrrepresas. Antes solo se presentaba
una solicitud y su respectivo expediente técnico, mientras
que ahora se han añadido estudio de suelos y de calidad de
las aguas, estudio de impacto ambiental y una evaluación
del plan de ejecución de la obra. Estos requisitos tienen
un costo aproximado de S/ 10 000, lo que obstaculiza
continuar con acciones de cosecha de agua.
La falta de un plan de riego colectivo es un gran limitante
para una adecuada gestión y manejo del agua por parte
de los comités. Un ejemplo de ello es lo que sucede en
el comité de riego de Musuk Tika, que administra las
aguas de la microrrepresa Orejuela. Por falta de un
manejo planificado, la laguna llega a secarse a finales del
mes de septiembre, pues cada beneficiario aprovecha el
agua sin control durante cuatro meses. Este comité parece
estar controlado desde su creación por una sola persona,
quien es a la vez el presidente, propietario principal de
la laguna y usuario, siendo también el más importante
productor de alpacas en Musuk Tika.
– El escaso interés de los gobiernos locales por invertir en
infraestructuras para cosecha de agua, sobre todo cuando
los terrenos están en propiedades individuales. De igual
modo, este mismo desinterés se da en las autoridades
cuando son pocos los beneficiarios, siendo esta otra
limitante.
IV. Balance del trabajo realizado

La propuesta de cosecha de agua de desco, a pesar de las limita-
ciones de carácter social, técnico e institucional, ha contribuido en
el desarrollo de la crianza de camélidos sudamericanos.
En estos años se han desarrollado dos experiencias de trabajo
al respecto: una con mano de obra no calificada, otorgada como
contrapartida por las organizaciones de la zona, y otra con mano
de obra remunerada, como en las provincias de Carabaya y Melgar,
donde gracias al financiamiento de la empresa minera MINSUR se
tuvo mayores recursos para las obras y el pago de jornales. Ambas
estrategias son válidas, puesto que los pobladores que habitan en
las cabeceras de las cuencas tienen pocas oportunidades de acceder
a trabajos remunerados en la misma zona y a reinvertir en otros
aspectos de la crianza de camélidos.
V. Lecciones aprendidas
La experiencia desarrollada por la institución durante todos estos
años ha dejado muchas lecciones, las que se fueron asumiendo e
implementando en el proceso. Algunas de las más importantes
fueron:
• La organización es el elemento clave en la gestión del recurso
hídrico. Una comunidad bien organizada, con capacidad de
gestión y fortalecida para administrar y operar sus recursos
propios, tendrá oportunidad de dar continuidad a las
prácticas de cosecha de agua, aun cuando los proyectos no
puedan continuar o hayan concluido su período.
• Para muchas comunidades, luego de la construcción de una
microrrepresa, llegó la organización de un comité de riego
y una nueva forma de gestión del agua, lo que significó
un cambio importante en las costumbres y en las relaciones
entre comuneros.
• Teóricamente, los comités de riego tienen el papel de admi-

nistrar eficientemente el agua almacenada de acuerdo a lo
estipulado en la ley. Las organizaciones de regantes deben
contar con un plan de manejo del agua, sencillo y com-
prensivo, con el detalle suficiente para desarrollar acciones
inmediatas, en un marco de sostenibilidad, y así garantizar
el mejoramiento de la calidad de vida de sus pobladores.
• A nivel organizacional, entre los beneficiarios existe cierto
número de tensiones y presiones, más o menos percepti-
bles, debido al dominio de la microrrepresa, pues en muchas
ocasiones esta se halla en el territorio de uno o algunos de
los pobladores. Para poner fin a este tipo de situaciones, es
importante llegar a acuerdos claros y compromisos con-
cretos, evitando en la medida de lo posible incrementar las
desigualdades existentes.
• Los estudios previos a la construcción de las microrre-
presas no se hicieron con la suficiente rigurosidad pues
en muchos casos no se atendieron los aspectos sociales
necesarios. Esto podría haber evitado problemas en la
gestión social del recurso. Un conocimiento más profun-
do del contexto, de los beneficiarios, de sus relaciones y
de las áreas de riego hubieran contribuido mejor para la
sostenibilidad de la propuesta de cosecha de agua.
• Las prácticas de cosecha de agua pueden generar empleo
masivo remunerado, lo que posibilitaría la permanencia de
los pobladores en las partes altas dedicándose al cuidado
y mejoramiento de los recursos naturales agua, suelo y
vegetación.
Organización para el mercado en agricultura
familiar: tres experiencias en el valle de Cháparra,
Arequipa
Atilio Arata P. / Omar Farfán L.

Introducción
En las últimas décadas han surgido en los espacios rurales nuevas
formas organizativas al amparo de proyectos promovidos por
el Estado y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG): las
asociaciones de productores. Estas están definidas como grupos
organizados de pequeños y medianos agricultores que cultivan o
producen por lo general un solo producto, asociadas de manera
libre y voluntaria. Inicialmente las asociaciones de productores
tenían características gremiales que luego fueron cambiando hasta
convertirse en referentes para la asistencia técnica, principalmente
para la comercialización. Sin embargo, a pesar de existir en buen
número, se conoce muy poco sobre ellas, sobre su funcionamiento,
perspectivas y sostenibilidad. Según el último Censo Nacional
Agropecuario (Instituto Nacional de Estadística e Informática
–INEI– 2012), sobre un total de 2 257 965 Unidades Agropecuarias
(UA) censadas, el 23% (517 667) declara pertenecer a algún tipo de
asociación, empresa o cooperativa. En la región Arequipa, ámbito de
este estudio, el 72% (42 063) de las UA censadas declaró pertenecer
a este tipo de organizaciones. Es por ello que las asociaciones de
productores son muy importantes en el contexto actual y en el
proceso sostenido de búsqueda del desarrollo rural.
402 Organización para el mercado en agricultura familiar
El presente artículo pretende contribuir a conocer las asociacio-

nes de productores y a tratar de responder –al menos de manera
preliminar– a varias interrogantes frecuentes cuando se trata de
evaluar su impacto en la agricultura familiar: ¿son viables este
tipo de organizaciones?, ¿es factible organizar la producción fami-
liar para el procesamiento, los mercados y la exportación?, ¿qué
consideraciones se deben tener para lograr su inserción efectiva
a los mercados?, ¿qué factores sociales y tecnológicos afectan la
organización y la producción?, ¿es este tipo de organización una
salida viable para mejorar los ingresos de los productores en un
contexto de globalización?, ¿qué limitantes existen para poder
masificar propuestas similares?
Este artículo detallará y analizará, en esa perspectiva, tres casos
de organizaciones de productores existentes en el valle del río
Cháparra, distritos de Cháparra y Quicacha, provincia de Caravelí
(Arequipa): la Asociación de Productores de Palta del Valle de
Cháparra (APROVACH), la Asociación Chaparrino Tomavino
(hoy empresa Chaparrino Tomavino S.A.C.) y la Asociación de
Olivicultores del Valle de Cháparra. Este análisis se basará en
el conocimiento logrado a partir de la experiencia de desarrollo
promovida por desco, Centro de Estudios y Promoción del
Desarrollo, a través de su Programa Regional Sur (descosur),
financiada entre los años 2000 y 2015 por distintas fuentes de
cooperación (Evangelischer Entwicklungsdienst –EED–, Pan para
el Mundo y Mugen Gainetik). Cabe recalcar que además del apoyo
mencionado, dos de las asociaciones estudiadas han recibido ayuda
de proyectos del Estado (del Gobierno Regional de Arequipa, del
Programa de Servicios de Apoyo para acceder a los Mercados
Rurales –PROSAAMER– y de Agroideas) para la mejora de sus
procesos técnicos, productivos y organizacionales.
Este estudio demandó hacer una revisión bibliográfica y un
trabajo de campo para entrevistar a líderes y miembros de las
organizaciones, analizar la información existente y evaluar sus
perspectivas. Finalmente, el presente artículo hará énfasis en el

análisis de los cambios, resultados, dificultades y las lecciones
aprendidas, así como su posibilidad de aplicación en entornos
similares, como parte de los esfuerzos para la promoción del
desarrollo rural.
Las asociaciones y sus características

Las tres asociaciones estudiadas están formadas por pequeños
productores residentes en el valle de Cháparra, en donde se
practica la agricultura familiar (que emplea principalmente mano
de obra familiar para sus labores principales). Las asociaciones
a las que estos pequeños productores pertenecen cumplen los
principios de la asociatividad señalados por la Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO): son de libre asociación, tienen objetivos comunes, generan
confianzas mutuas, aplican procesos selectivos de asociados,
utilizan una cultura de cooperación y compromiso, manejan
criterios de transparencia y buscan la integración para mejorar
su competitividad.
La Asociación de Productores de Palta del Valle de Cháparra

(APROVACH)
Esta asociación está conformada por 25 socios, quienes conducen

77.53 hectáreas de palta (7.3% de productores y 8.9% del total
cultivado de palta en el valle), con un promedio de 3.1 ha/
productor. La mayor parte de la tierra cultivada con dicho
producto se ubica principalmente en la zona media del valle,
debido a que ahí se tiene una mayor disponibilidad de agua. Las
plantaciones de palta tienen entre 8 y 12 años de edad, con una
producción de 12 t/ha en promedio.
Las primeras plantaciones de palto se remontan a los años 60,

en un valle donde predominaban la producción ganadera y los
cultivos de pan llevar (maíz, trigo, papa, camote y cebada). Luego,
desde 1990, debido a la baja rentabilidad de esos cultivos y de la
producción ganadera, se empieza a masificar la plantación de palta,
principalmente en el distrito de Quicacha, convirtiéndose esta en la
principal actividad económica de los productores de los distritos
de Quicacha y Cháparra.
La palta que llega de esta zona es conocida como «palta
cháparra», distinguida por su muy buena calidad y características,
siendo la palta «fuerte» la principal variedad cultivada. El buen
clima, altitud media, luminosidad y la calidad de suelos y agua
hacen que este sea un producto agradable para los consumidores.
Cabe recalcar que en un inicio el poco conocimiento sobre este
producto y la falta de asesoramiento técnico en su manejo llevó
a los productores a cometer muchos errores en la conducción del
cultivo, sobre todo en el manejo del agua, provocando la aparición
de enfermedades fungosas (pudriciones radiculares) que pusieron
en riesgo la continuidad de las plantaciones.
La presencia de desco a partir de mayo del año 2000
contribuyó a mejorar la tecnología de su manejo con actividades
de capacitación y asistencia técnica, así como con la instalación
de viveros para apoyar nuevas plantaciones y recalces. Es a partir
de esta experiencia que los productores comienzan a pensar en
organizarse para mejorar las condiciones de mercado.
Luego de varios intentos, la Asociación de Productores de
Palta del Valle de Cháparra (APROVACH) se gesta finalmente
el 28 de noviembre del 2007 en el distrito de Quicacha. Y si bien
durante estos ocho años hubo altas y bajas en su gestión, con
incorporaciones y retiros de socios, se han logrado importantes
avances en las metas trazadas, consiguiendo su consolidación y
un mayor compromiso de sus asociados.
Algunos de los principales logros de la APROVACH han sido

el haber colocado volúmenes organizados de palta en mercados
nacionales y el realizar acopios para la venta a mercados de Chile
a través de empresas exportadoras.
La Asociación de Olivicultores del Valle de Cháparra
Esta asociación fue creada en el año 2010, promovida por

funcionarios de la Agencia Agraria Acarí, a partir de un proyecto
del Gobierno Regional de Arequipa orientado al control de la plaga
de la mosca blanca del olivo. Inicialmente la asociación integró a
todos los olivicultores del distrito de Cháparra (68 productores
con 146 ha) con la finalidad de realizar campañas sanitarias para
el control de esta plaga. Concluido el proyecto, las acciones y
el número de socios fueron disminuyendo, quedando solo 16
productores, quienes manejan 29 ha de olivo (1.81 ha/productor).
Su rendimiento promedio es de 6 t/ha y su producto principal
es el aceite de olivo. La asociación agrupa actualmente al 23% de
los olivicultores y maneja el 19.8% del área de olivos del valle.
El cultivo de olivo se adapta a las condiciones ecológicas de la
parte baja de este valle, en suelos que tienen como característica
principal presentar un mayor contenido de sales (mayor
conductividad eléctrica) y una menor disponibilidad de agua. En la
mayoría de los casos, este cultivo requiere de riegos adicionales con
agua del subsuelo para poder completar su ciclo productivo anual.
En el caso de la producción de aceite, esta es una actividad
rentable, donde se utilizan las aceitunas de menor calibre
(pequeñas), caracterizadas por presentar precios muy bajos si son
procesadas como aceitunas verdes o negras de mesa. En años de
sobreproducción, la elaboración de aceite contribuye a regular
los precios de la aceituna verde o negra al ingresar en menores
volúmenes a los mercados.
En el año 2013, estimulados por la presencia y apoyo de desco,

surge la idea de construir una planta de procesamiento de aceite
de oliva. Para ello se solicita a diversas fuentes la construcción
y equipamiento, acordando contrapartidas en mano de obra y
aportes económicos.
Luego del aporte de los productores, de las empresas pro-
cesadoras de mineral establecidas en el sector y de un proyecto
ejecutado por desco, financiado por la ONG Mugen Gainetik, la
planta de procesamiento fue construida en Achanizo (Cháparra).
La planta cuenta con una maquina procesadora de aceite de última
generación, la cual extrae el aceite de manera continua, con capaci-
dad de trabajar 80 kg de aceituna por hora (640 kg de aceituna por
turno de ocho horas de trabajo). Cabe recalcar que la asociación ya
tiene registro de marca y registro sanitario.
Su experiencia es todavía incipiente pues solo se ha trabajado
dos campañas, las que han coincidido con años de baja producción
de aceituna, razón por la cual sus volúmenes de aceite producidos
son aún bajos. En relación a los mercados, estos son todavía
locales, aunque se ha logrado dar un paso importante al tener
distribuidores en la ciudad de Arequipa. La asociación busca
incrementar los volúmenes de aceite procesados para disminuir
sus costos de producción y ofrecer su producto a nivel regional
y nacional.
La Asociación Chaparrino Tomavino (hoy empresa

Chaparrino Tomavino S.A.C.)
Esta asociación reúne a un grupo de productores de pera y vid

ubicados principalmente en la parte media y baja del valle de
Cháparra1.
1
Cómo se origina esta experiencia se detalla en: Huamán, Gregorio y Arata,
Atilio. Destilado de pera, alternativa agroindustrial para el desarrollo del valle de Cháparra.
El interés en producir derivados de la pera se inicia en 1993,

con un grupo de agricultores de Cháparra que deciden darle
valor agregado a la producción de esta fruta, debido a su
alta pereciblilidad y bajo precio en el mercado.
Esta primera experiencia consistió en trasladar un volumen
significativo de peras a la ciudad de Ica, con la finalidad de
procesarla y obtener un producto destilado que pudiera ser
vendido en la región. Los resultados fueron auspiciosos en
términos de cantidad y calidad del producto logrado, aunque
los costos de producción superaron los ingresos obtenidos.
A pesar del revés económico, los gestores de la experiencia
quedaron seducidos por la posibilidad de transformar sus
peras en un licor destilado y se mantuvieron a la expectativa
de una oportunidad que les permitiera desarrollar dicha
iniciativa.
A fines del año 2000, dos personas participantes de la primera
experiencia, y que en ese entonces eran autoridades locales,
don Lino Rojas Castillo (gobernador del distrito) y Camilo
Cárcamo Mattos (alcalde de Cháparra), apoyados por un
grupo de agricultores interesados, inician un primer contacto
con desco para evaluar las posibilidades de replicar la
experiencia.
Se conversó y discutió la problemática de la producción de
pera y de los derivados, y se fijaron plazos para implementar
una pequeña experiencia piloto que se materializó en la
campaña productiva del verano del año 2001. Si bien en
esa ocasión se contó con un equipamiento básico, lo más
importante fue lograr el respaldo de todas las autoridades
del distrito y los productores. Así se empezó, de manera
Lima: desco, Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, 2002; y en: Arata, Atilio;
Farfán, Omar; Marcos, Erica y Verapinto, María del Carmen. Producción de frutas y
derivados, experiencias sistematizadas en el valle de Cháparra. Lima: desco, 2010.
muy tímida, con la producción de pequeños volúmenes de

destilado de pera. Si bien este producto tuvo ventas limitadas
debido a la pequeña cantidad producida, durante todo
el año el destilado fue degustado por amigos de la zona,
autoridades provinciales y regionales, así como por varios
visitantes, sobre todo en las festividades locales, logrando
buenos comentarios y generando expectativas.
Esta modesta experiencia y sus resultados motivaron a la
población a organizarse para lograr un mayor volumen.
Así, para la campaña del año 2002 se llegó a contar hasta
con 30 socios interesados, los que lograron producir 1755
litros de destilado de pera. Hasta ese año se utilizó un local
de propiedad del municipio, con equipos modestos, entre
los que destacaban una trituradora de frutas y un alambique
pequeño con capacidad para destilar 100 litros de mosto por
turno2.
El 23 de agosto del 2004, luego de diversas discusiones, la

asociación se forma como Empresa de Servicios de Transformación
y Comercialización Chaparrino Tomavino S.A.C., constituida por
seis socios, quienes lograron adquirir un terreno e implementar
ahí una pequeña planta de procesamiento de frutas, de manera
gradual y con apoyo de desco.
Un aspecto importante de este proceso fue la adopción
tecnológica acorde al medio. En un inicio el valle no contaba con
servicios de energía eléctrica (que recién llegó el año 2012), por lo
que el equipamiento de la planta se hizo con máquinas mecánicas
accionadas con motores estacionarios a combustible.
Así, en el año 2011, luego de realizar una ampliación de socios,
llegan a ser 14 miembros, número que se mantiene en la actualidad.
2
Arata, Atilio; Farfán, Omar; Marcos, Erica y Verapinto, María del Carmen.
Producción de frutas y derivados, experiencias sistematizadas en el valle de Cháparra. Lima:
desco, 2010.
Los asociados manejan un área de 13 ha de peral (30% del área

dedicada al cultivo en el valle) y 5.25 ha de uva sobre un total de
34 ha (15% del área). Sus productos principales son el destilado
de pera; el vino dulce, semiseco y seco; y macerados de durazno
y membrillo.
Actualmente, la empresa cuenta con una planta de procesamiento
bien equipada, donde se producen una variedad de artículos
(destilado de pera, vino dulce mistela, macerados, etc.) con registro
sanitario, registro de marca y código de barras. Así mismo, la
empresa cuenta con Registro Único de Contribuyentes (RUC) y
cumple los requisitos formales para operar como agroindustria.
En cuanto a sus volúmenes de producción, estos se han ido
incrementado campaña tras campaña, así como los volúmenes
vendidos. Cabe recalcar que sus socios tienen la ventaja de poder
procesar su fruta, darle valor agregado y aprovechar cuando
los precios en el mercado mayorista de frutas de Lima ya no
compensan los costos de producción.
Analizando algunos elementos comunes

El análisis de estas experiencias nos permite encontrar algunas
interesantes características comunes en las organizaciones:
1. El origen de las organizaciones. Estas se han formado no
tanto por cuestiones ideológicas o reivindicativas, sino más
bien como respuesta a problemas prácticos. Entre ellos
el acceso a financiamiento, asistencia técnica y a mejores
opciones de comercialización. Debe señalarse, sin embargo,
que aun primando el pragmatismo, la gran mayoría de los
socios creen que la asociatividad es una alternativa para
enfrentar los retos de los nuevos mercados.
2. El origen y experiencias previas de los productores. Los
productores asociados son tanto oriundos de la localidad
como foráneos. En ambos casos se tiene una amplia

experiencia en el manejo productivo y casi todos han residido
por algunas temporadas, o mantienen vínculos importantes,
en las ciudades.
3. La extensión y propiedad del predio. Por lo general se trata
de personas con propiedades dentro de los rangos existentes
en el valle.
Cuadro n° 1
Comparativo de áreas por productores asociados
y no asociados
Organización Área promedio por Área promedio por
agricultor asociado agricultor no asociado
(ha) (ha)
Asociación de 3.5 2.5

Productores de Palta
Asociación de 1.81 2.16

Olivicultores
Chaparrino Tomavino 1.08 1.6

(peral)
Chaparrino Tomavino 1.03 1.3

(vid)
Fuente: padrón de usuarios de riego. Elaboración propia.
4. Los conocimientos técnicos de los asociados. Por lo

general los asociados son líderes tecnológicos locales. Sus
cultivos tienen rendimientos superiores a los promedios
registrados en el valle, producto de la aplicación de nuevas
y más eficientes prácticas de producción (promovidas por
desco). Entre las tecnologías aplicadas está el uso de riego
presurizado (productores de palta, peral, olivo y vid), los
sistemas de conducción (vid en espaldera), los insumos
utilizados (como fertilizantes) y la aplicación de buenas

prácticas agrícolas.
5. La especialización en el producto. Todos los asociados se
encuentran desde hace muchos años trabajando el mismo
producto. Por ello es que conocen su manejo y las tendencias
del mercado. En el caso de los mercados nacionales, estos
productores conocen sus ciclos y los problemas que existen.
6. El nivel educativo. Si bien predomina en los asociados la
secundaria completa, algunos tienen formación técnica o
universitaria.
Cuadro n° 2
Nivel educativo de las/los asociados
Organización Total de Primaria Secundaria Superior

socios/as
Asociación de Productores 25 15 8 2
de Palta
Asociación de 16 7 6 3
Olivicultores
Empresa Chaparrino 14 2 9 3
Tomavino S.A.C.
Fuente: desco. Elaboración propia
7. Las capacidades y aptitudes para el liderazgo. Las tres

asociaciones cuentan con líderes locales de mucho respeto
en la zona. Algunos han ocupado (u ocupan) cargos
importantes en otras organizaciones, como en las comisiones
de usuarios de agua, o en la junta de usuarios de agua,
así como en gobiernos locales. Estos se han encargado de
orientar los procesos de conformación y gestión, apoyados
en su propia experiencia, jugando un rol preponderante en
la generación de confianza.
Cuadro n° 3
Cargos ejercidos por las/los asociados en los últimos 10 años
Organización Total de Socias/os Socias/ Socias/os
socios/ directivos de os regidores
as organizaciones alcaldes
de regantes
Asociación de 25 8 1 2
Asociación de 16 5 1
Olivicultores
Empresa Chaparrino 14 6 1
Tomavino S.A.C.
Fuente: desco. Elaboración propia.
8. La edad de las/los asociados. Se observa un equilibrio

entre las personas de edad y las/los jóvenes integrantes.
Los aportes principales de las primeras son la experiencia,
confianza generada y el respaldo de otros pobladores.
Cuadro n° 4
Edad promedio de las/los asociados
Organización Total de socios/as Edad promedio
Asociación de Productores de 25 45
Palta
Asociación de Olivicultores 16 53
Empresa Chaparrino Tomavino 14 50

S.A.C.
9. La participación de las mujeres. Producto de las acciones

de equidad promovidas desde los proyectos apoyados por
desco, se tiene una presencia importante de mujeres asociadas.
Muchas de ellas han ejercido cargos de representación en otras

organizaciones y en los municipios distritales.
Cuadro n° 5
Número y porcentaje de mujeres asociadas
Organización Total de socios/as N° de mujeres Porcentaje (%)
Olivicultores
Empresa Chaparrino 14 7 50
Tomavino S.A.C.
Las organizaciones y su acceso a los mercados
Palta para el mercado nacional y la exportación
La propuesta de comercialización de palta desarrollada por

la APROVACH consiste en vender una parte de la cosecha al
mercado chileno durante los meses de marzo a junio, ya que el
precio en el mercado local en ese momento baja por la sobreoferta
proveniente del centro y norte del país, además del ingreso al
mercado del descarte de las exportaciones de palta de la variedad
«has». Una segunda parte de dicha propuesta consiste en vender
la cosecha desde junio en adelante al mercado nacional, periodo
en que los precios mejoran de manera importante debido a la
baja oferta. Esta propuesta de comercialización fue desarrollada
desde la experiencia generada por los proyectos de desco, con
la ayuda del Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los
Mercados Rurales (PROSAAMER), ejecutado por el Ministerio
de Agricultura –MINAG– (hoy Ministerio de Agricultura y Riego
–MINAGRI–).
En cuatro campañas de comercialización (2012-15) se ha

logrado comercializar un total de 385.2 toneladas de palta fuerte,
orientadas al mercado de exportación (Chile), obteniendo una
diferencia de 7000 soles por tonelada, en comparación con el
precio del momento en el mercado nacional, además de lograr el
pago contraentrega del producto. Asimismo, se ha comercializado
en el mercado nacional una oferta organizada de 330 toneladas,
obteniendo precios superiores a los mercados nacionales estimados
en 2000 soles por tonelada (ver cuadro n° 6).
Cuadro n° 6
Volúmenes comercializados de palta en mercados nacionales
y para la exportación
Año Volumen colocado para Volumen colocado en
exportación (ton) mercado nacional (ton)
2012 58 ----
2013 141.4 125
2014 58.8 205
2015 127 En proceso
TOTAL 385.2 330

Fuente: Registros de ventas de la APROVACH y desco. Elaboración propia.
Otro logro importante ha sido el obtener financiamiento para

instalar un sistema de riego tecnificado en 24 de las parcelas de
los asociados, a través del Programa de Compensaciones para
la Competitividad (AGROIDEAS), perteneciente al MINAGRI,
al haber ganado un concurso de plan de negocios elaborado y
presentado con el apoyo de personal de desco (organización
auspiciadora). Dicho plan se encuentra hoy en etapa de
implementación, con importantes aportes de contrapartida de
los propios productores. Cabe indicar además, que gracias al
premio del mencionado concurso se pudo financiar un proceso

de asistencia técnica para la conducción de las parcelas.
Todo ello ha generado el interés de más productores por
integrarse a la asociación, aunque también el malestar de los
intermediarios y comerciantes locales, al tener los productores
mayores alternativas para la venta de su producto y una mejor
capacidad de negociación al estar asociados y fortalecidos como
grupo.
Olivo y derivados para el mercado regional
La Asociación de Olivicultores del Valle de Cháparra recién

lleva dos campañas, la del 2014 y la del 2015. En ese tiempo
han producido 2900 litros de aceite de oliva de los propios
asociados y de terceros. La calidad de su producto, obtenido por
técnicas de prensado en frío y circuito cerrado (que impide que
ingrese oxígeno en el proceso), y las mejoras en su presentación
(botellas de vidrio de 500 cc y etiquetas), han logrado precios de
venta superiores al promedio local en 1000 soles por hectolitro
producido3, lo que ha significado mejoras importantes en los
ingresos de los productores. Aun así, la asociación requiere
consolidarse en el proceso productivo y en la comercialización.
Actualmente la asociación cuenta con RUC, registro sanitario
y registro de marca. El producto se viene comercializando en la
ciudad de Arequipa (Tienda Antojitos).
Destilado de pera, vinos y macerados

para el mercado regional
La asociación Chaparrino Tomavino (hoy empresa Chaparrino

Tomavino S.A.C.) es la única organización de las tres analizadas
3
Debe señalarse que otros productores comercializan el aceite de oliva a granel.
que dio un paso adicional al convertirse en empresa. Chaparrino

Tomavino es la asociación más antigua de las tres organizaciones
estudiadas que viene comercializando sus productos a nivel local
y regional. Sus ventas se han ido incrementando años tras año,
logrando ingresar a un mercado muy competitivo, donde hay un
sinfín de productos de diferentes marcas y calidades.
El volumen producido desde el año 2010 suma 18 325 litros de
destilado de pera, 2472 litros de mistela, 520 litros de vino dulce,
320 litros de vino semiseco y 6756 litros de macerado.
Todos estos productos han contribuido a generar valor
agregado a la producción local de frutas, a disminuir las pérdidas
en campaña (por su alta perecibilidad no pueden almacenarse) y
a aprovechar las frutas de bajo valor comercial. La rentabilidad
de los productos elaborados por esta empresa deja un margen de
utilidad apropiado, estimado en 25% luego de deducidos los costos
del proceso y el pago de impuestos (impuesto general a las ventas
e impuesto selectivo al consumo)4.
Aprendizajes de las experiencias de asociatividad

analizadas
• Gradualidad de las experiencias. En todos los casos

analizados los primeros pasos orientados hacia la asociatividad
han sido modestos, observándose en ellos una gradualidad
importante en su implementación y avances. Esta característica
responde al parecer a una estrategia para disminuir los
riesgos.
• Composición de los asociados. Los miembros tienen
características socioeconómicas similares y actitudes
4
La empresa cuenta con RUC, registro sanitario, registro de marca y código
de barras, llegándose a comercializar su producto en la ciudad de Arequipa
(Supermercado El Super).
importantes (creen en la organización), encontrándose todos

en condiciones más o menos similares para realizar aportes,
sin que esto sea motivo de conflictos o tensiones internas.
También han sido importantes factores como la tenencia de
tierra, la capacidad de inversión, las actitudes y aptitudes
para el cambio tecnológico, el nivel educativo, los valores y
las experiencias previas.
• Actitud y aptitud hacia la innovación y el cambio. Los
asociados han apostado por la innovación y por propuestas
técnicas, organizativas y comerciales que les permitan
generar mayores ingresos.
• La asociatividad comercial como propuesta. A pesar
de los esfuerzos desplegados por las ONG y el Estado,
los productores asociados son una minoría en relación
a la totalidad del valle. Esto quizás se deba a la falta de
generación de relaciones de confianza entre ellos, aunque
se requiere de mayores estudios y análisis para confirmar
esta idea.
• Decrecimiento en el número inicial de asociados. En los tres
casos estudiados se observó una tendencia al retiro de socios
a lo largo del tiempo, aunque por otro lado se consolida la
afinidad y el conocimiento mutuo entre los propios asociados
y, por tanto, las relaciones de confianza,
• Participación de las mujeres como titulares. Esta ha
sido importante en todos los casos analizados. Muchas
asociadas son lideresas locales o han tenido cargos directivos
importantes en otras organizaciones (comisiones de usuarios
de riego, etc.). Su presencia al interior de las organizaciones
es importante en cargos como tesorería, lo que contribuye a
un adecuado manejo de recursos monetarios.
• Paternalismo. Muchos productores abandonaron las
organizaciones porque pensaron que desde los proyectos
se les iba a regalar todo y que no iban a aportar ni dinero

ni esfuerzo. En otras palabras, varios de los productores no
tenían claro el trabajo y esfuerzo que demandan este tipo de
organizaciones.
• Relaciones de confianza. Un componente importante para
el afianzamiento de las organizaciones tiene que ver con la
oportuna y buena elección de los socios y directivos en base
a las relaciones de confianza generadas entre ellos. El manejo
transparente de los recursos y de los bienes, la comunicación
y el diálogo permanente a través de reuniones y sesiones,
ayudan a este fin. En las entrevistas realizadas se determinó
que la confianza fue generada antes de la conformación de
la organización y consolidada en esta.
• Toma de decisiones oportunas y rápidas. Al ser organiza-
ciones con pocos miembros, la toma de decisiones ha sido
un proceso simple. Como se sabe, en cuestión de negocios y
ventas si las decisiones no se toman en su debido momento
pueden originar la pérdida de oportunidades y, por tanto,
pérdidas económicas. Para evitar ello y desarrollar una diná-
mica fluida es necesario contar con mecanismos adecuados.
¿Qué pasó con los productores no asociados?

Un sondeo rápido realizado en el valle permitió identificar
algunas razones del por qué no todos quieren trabajar asociados.
Entre los principales motivos estaban: por desinformación
y desconocimiento, por desconfianzas, por experiencias
anteriores negativas y por relaciones con los acopiadores locales
(compadrazgos).
Y si bien los productores no asociados han continuado sus
procesos de desarrollo, innovación, cambios e inserción en los
mercados, estos han tenido limitaciones para acceder a nuevos
conocimientos tecnológicos, desarrollándose más lentamente en

cuanto a su adopción e implementación.
En algunos casos, para completar volúmenes comprometidos,
las organizaciones mencionadas han comprado productos de los
«no asociados», pero a precios menores a los que ellos reciben.
En otras oportunidades, los productores no asociados, por efecto
de réplicas, han adoptado prácticas de manejo tecnificado, pero a
mayor costo, pues no tienen la capacitación y la asistencia técnica
subsidiada por los proyectos. En términos comerciales, siguen
siendo muy vulnerables y altamente dependientes de los precios
que fijan los acopiadores locales, por lo general los más bajos,
recibiendo ingresos menores, limitando así sus posibilidades de
mejoras.
Un reto para las intervenciones de desarrollo, estatales o
privadas, consiste en incorporar a estos productores a formas
organizadas para mejorar la gestión de la producción y sus
ingresos. Sin duda, una ardua labor.
Apostando por la sostenibilidad

Las asociaciones analizadas tienen características importantes
que las orientan hacia la sostenibilidad organizativa y comercial,
aunque no carentes de limitaciones y dificultades.
En las tres organizaciones se han logrado incrementos
significativos en sus ingresos por comercialización, consiguiendo
también una importante estabilidad producto del conocimiento
adquirido y las relaciones de confianza entre sus asociados. Esto
último es uno de los elementos principales que les permiten dicha
estabilidad.
Sin embargo, existen muchas cosas por superar. La escala es
una de ellas: se requiere de más asociados para poder mejorar
las condiciones de negociación y, por tanto, formas novedosas y
seguras de incorporar nuevos miembros. De igual modo, la falta
de capital ha sido también una constante dificultad. En el caso de

asociación con proyectos estatales y/o privados, los aportes de
contrapartidas han sido difíciles de lograr para las organizaciones,
siendo necesario mejorar los niveles de cumplimiento de los
acuerdos y compromisos adquiridos. Por otro lado, muchas veces
comerciantes inescrupulosos han tratado de dividir y romper las
organizaciones, volver a las condiciones anteriores y pagar precios
menores. En estos casos la confianza ha jugado nuevamente un
rol fundamental. De igual modo, la falta de conocimiento para la
formalización tributaria, el limitado acceso a Internet y otros medios
de difusión han sido y siguen siendo limitantes importantes.
Cabe recalcar que el desarrollo y afianzamiento de estas
organizaciones son un aporte clave al desarrollo local, no solo por
generar mejores condiciones para la producción e ingresos, sino
por los liderazgos que trascienden a las propias organizaciones y
se proyectan hacia entidades e instituciones distritales, provinciales
y regionales. No es casual que miembros de las asociaciones
desempeñen cargos importantes en otros espacios, aportando
como productores y líderes.
Así mismo, aspectos culturales relevantes en las experiencias,
como tradiciones, costumbres y festividades locales, se ven
potenciadas con el desarrollo de las asociaciones. El destilado de
pera, por ejemplo, ha sido adoptado como producto emblemático
del valle.
Algunas conclusiones y recomendaciones

A partir de los casos analizados, se pueden aportar elementos
relevantes para la discusión sobre la importancia de las
organizaciones y sus perspectivas.
– La confianza, entendida como el manejo de reglas de juego
claras y el respeto mutuo, es un elemento clave para la
articulación y sostenibilidad de las organizaciones.
– Es necesario consolidar alternativas de comercialización

que permitan a los productores colocar sus productos en el
mercado y, a la par, motivarlos para que mejoren sus niveles
de inversión. En ese sentido, la organización juega un rol
fundamental al permitir incrementar de manera importante
las posibilidades de negociación con los agentes del mercado
en mejores condiciones.
– Las organizaciones serán sostenibles siempre y cuando
hayan logrado desarrollar y articular toda la cadena
productiva. Muchas experiencias señalan orientaciones solo
productivas, es decir, logran mejorar rendimientos, manejo
técnico y dar valor agregado a sus productos, pero se quedan
ahí, siendo muy importante la articulación al mercado, la
comercialización de su producción y recibir por ello un
ingreso diferenciado.
– Si no se desarrolla una base tecnológica en todo el proceso
de la cadena productiva no se puede llegar con posibilidades
de éxito a la comercialización. La mejora de las prácticas
agronómicas en todos los cultivos implica un proceso más
lento pero muy importante para la generación de productos
con calidad comercial, inocuidad para el consumidor y
cumplimiento de normas técnicas, lo que finalmente se
traducirá en mejores condiciones comerciales.
– La intervención de mediano plazo ejecutada por desco,
con financiamiento de la cooperación internacional y luego
complementada por proyectos del Estado, ha sido la base
para avanzar en la comercialización organizada. Sobre ello,
cabe recalcar que este es un proceso continuo de generación
de conocimientos que debe ser planteado en una estrategia
de largo plazo, definida para la promoción y extensión
agraria.
– La constitución de asociaciones y pequeñas empresas

ayudan a cubrir el vacío existente para la articulación de la
agricultura familiar a los mercados. Sin embargo, la poca
cultura organizacional existente, originada principalmente
por la desconfianza, genera en algunos casos desmotivación,
falta de participación y abandono, por lo que se requiere
replantear y discutir estrategias para reforzar esta temática.
– Para capitalizar a los productores y sus organizaciones, se
debe enfocar el negocio y aumentar la escala de producción.
Para ello hay que considerar la demanda, determinar
márgenes de utilidad y saber su rentabilidad. Una limitante
es el bajo número de productores asociados, ya que los
volúmenes y aportes aún son insuficientes para autogestionar
la capacitación y la asistencia técnica en la producción, la
comercialización, negociación y administración de recursos
y bienes, contratando personal capacitado y formado para
las tareas a realizar.
– Debe evaluarse con mayor detalle el paso de las organizaciones
constituidas inicialmente como asociaciones a formas de
gestión diferentes, como empresas o cooperativas, en función
a las ventajas que brinden.
– Incidir en la profesionalización o separación de roles. Muchas
veces pretendemos que el productor también se convierta en
comerciante, que participe en ferias, actividades comerciales,
ruedas de negocios, donde se requiere de diferentes
capacidades y habilidades. Es por ello que se debe promover
la profesionalización de las organizaciones de productores,
que puedan desarrollar una economía de escala para contar
con personal capacitado y formado para la comercialización,
y que aseguren la venta del producto. Los hijos e hijas de
los productores pueden, con la debida preparación, asumir
estos roles.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que estas experiencias

son aún relativamente nuevas y que su afianzamiento depende
también de factores de contexto –externos– sobre los cuales los
productores carecen de influencia, como el desarrollo de las
economías y mercados globales, y los cambios en las políticas
agrarias nacionales, siempre inestables.
Identidad cultural, visiones de desarrollo
e intervención entre la población yánesha
Luis García-Calderón S. / Katherine Tamariz C.

Un pueblo construye su futuro aprovechando para ello su capacidad
social, las enseñanzas de su experiencia histórica y los recursos reales y
potenciales de su cultura de acuerdo con un proyecto que se defina según
sus propios valores y aspiraciones1.
Introducción
El presente ensayo busca reflexionar sobre las implicancias
culturales del trabajo de promoción y desarrollo que desco, Centro
de Estudios y Promoción del Desarrollo, viene realizando en la selva
central en los últimos 18 años. Más que una reconstrucción de las
experiencias institucionales en este ámbito, se abordarán algunos
rasgos y particularidades de la cultura yánesha en contraposición
a lo que en una cultura globalizada se entiende como desarrollo.
El Perú es un país pluricultural 2, con poblaciones que
pertenecen a diferentes grupos étnicos, quienes comparten
1
Bonfil Batalla, Guillermo. Etnodesarrollo y sus premisas jurídicas y políticas. Obras
escogidas del autor Tomo 2. México D.F.: Instituto Nacional de Antropología e Historia
(INAH) - Instituto Nacional Indigenista (INI), 1995.
2
Término que hace referencia al reconocimiento por parte del Estado de la
existencia de diversos grupos étnicos dentro del territorio. Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Guía metodológica de transversalización del enfoque
interculturalidad en programas y proyectos del sector gobernabilidad. Lima: GIZ, 2013.
428 Identidad cultural, visiones de desarrollo
un conjunto aprendido de formas de pensar, sentir y hacer,

expresados en estilos de vida, creencias particulares, formas de
relacionarse y comunicarse basadas en visiones y concepciones
particulares sobre el mundo, la vida y el bienestar (cosmovisión3).
Así tenemos que en la realidad pluricultural de la provincia de
Oxapampa coexisten tres culturas: la amazónica (etnias yánesha
y asháninka), la europea (descendientes de colonos de origen
austroalemán, principalmente) y la andina (migrantes procedentes
de diferentes regiones de la serranía peruana), quienes comparten
el mismo territorio y varios problemas similares, aunque con
aspiraciones y expectativas de desarrollo diferentes. Es en este
contexto que, desde el año 1998, el Programa Selva Central de
desco implementa proyectos de desarrollo, a través de los cuales,
a lo largo del tiempo y en función de las respuestas obtenidas, ha
constatado las implicancias que las aspiraciones y expectativas de
origen cultural tienen en las concepciones y prácticas del desarrollo
de cada grupo, así como en el modo en cómo conciben y aspiran
al bienestar de sus integrantes.
Como se sabe, las culturas no son estáticas y están en un proceso
constante y complejo de afirmación, permanencia y cambios que
influyen en la convivencia de estas en un mismo territorio, la que
suele darse en relaciones de desigualdad y de predominio de una
cultura sobre otras, donde cada una de ellas pretende construir su
futuro, aspirando llegar al desarrollo entendido desde sus propias
percepciones culturales.
La Conferencia Intergubernamental sobre las Políticas
Culturales en América Latina y el Caribe (realizada en Bogotá en
1978) trajo la cuestión de la identidad cultural como uno de los
temas claves de la agenda del desarrollo. Es con esa consideración
que las propuestas de tal agenda han tenido que ir evolucionando
3
Los grupos étnicos tienen una identidad propia y se perciben como diferentes
de los demás .
en su aplicación, pues las estrategias deben adaptarse a la realidad

de cada identidad cultural para asegurar la mejor receptividad.
De todas formas, eso no ha estado exento de resistencias, como ha
ocurrido por ejemplo con las etnias amazónicas que, debido a su
cosmovisión y a su fuerte identidad cultural, conciben el desarrollo
como un cambio inducido desde el exterior, siendo renuentes a
aceptar pensamientos y criterios del mundo occidental. Para estas
etnias las propuestas e intervenciones que no salen desde su propio
pueblo, o en negociación directa con ellos, son transgresoras de
su cultura, independientemente de que las acciones emprendidas
busquen mejorar los indicadores de desarrollo de sus pueblos.
Los cambios en la selva central: impactos en la vida

y cultura yánesha
Hacia mediados del año 1997, por invitación de un grupo de
líderes nativos yáneshas, desco elabora un diagnóstico situacional
de la cuenca del río Yurinaki, en el distrito de Perené, provincia
de Chanchamayo. Los informes realizados demostraban que,
transcurridos varios años de la violencia terrorista, existía una
gran necesidad por mejorar la capacidad productiva de las familias
agricultoras, a la vez que se señalaban otras carencias como la
inseguridad alimentaria y la debilidad en la gestión ambiental de
la cuenca, entre otros problemas. Cabe resaltar que la población
de este espacio está conformada por comunidades nativas y
localidades de migrantes de origen andino, que comparten la
misma realidad socioeconómica, razón por la cual las propuestas
de desarrollo que se gestionaron ante la cooperación internacional
pretendían abordar de manera integral varios de los problemas
identificados.
La experiencia mostró muy pronto que la asimilación y
aplicación de los conocimientos transferidos hacia los beneficiarios
era claramente diferente, sobre todo entre los nativos yáneshas,
quienes no respondían a los proyectos de la manera en que

se esperaba. Aparentemente el factor cultural no había sido
correctamente dimensionado. Constatar esto fue una lección
fundamental para mejorar el posterior diseño de las estrategias
de intervención.
Sobre la etnia yánesha, denominada también amuesha,
esta pertenece al grupo lingüístico arawac. Según el censo de
comunidades indígenas de la Amazonia del año 2007, la población
de las comunidades autoidentificadas como yánesha se estimó
en 7523 personas, ubicadas en los departamentos de Huánuco,
Junín y Pasco. Esta etnia se estableció en una zona que abarcaba
por el Norte las inmediaciones del actual Pozuzo y por el Sur
el nacimiento del río Chanchamayo, atravesando los valles de
Huancabamba, Chorobamba, Paucartambo, Alto Perené, Entaz,
Cacazú, Alto Palcazú y Azupizu.
La llegada a esa zona de otros grupos culturales, con otra
mirada más mercantil del aprovechamiento de los recursos,
representó para los yáneshas la pérdida de extensos territorios
(que pasaron paulatinamente a ser propiedad de los colonos) y
el cambio de sus hábitos de vida, ya que fueron agrupados en
lugares muy acotados. En la actualidad, están organizados en unas
32 comunidades nativas y tres federaciones étnicas: la Federación
de Comunidades Nativas Yánesha (FECONAYA), la Unión de
Nacionalidades Ashánincas Yáneshas (UNAY) y la Federación de
Comunidades Nativas de Puerto Inca (FECONAPIA).
Este grupo étnico vivía de la caza, la pesca y la agricultura
de autoconsumo. Hoy la caza es cada vez más escasa, al igual
que la pesca. La agricultura, por otro lado, se ha diversificado,
cultivando hoy en día café, cacao y achiote, con miras a insertarse
en el mercado, para muchos de ellos aún desconocido. De igual
modo, han empezado también a desarrollar actividades forestales,
crianza de animales para su consumo y la producción de artesanías
para la comercialización en pequeña escala.
Actualmente es evidente que las comunidades yáneshas no

pueden mantener el estilo de vida previo a la llegada de los colonos
y del mercado porque el bosque que los proveía es cada vez más
pequeño y porque los foráneos están explotando sus recursos, o
expandiendo sus tierras para la agricultura y la ganadería. Sumado
a ello está el hecho de que el bosque que queda también provee
a los colonos y migrantes, por lo que sufre de agotamiento por
exceso de explotación. Así, el avance indiscriminado del mercado
global los ha dejado ante una disyuntiva: o se integran al sistema
o se mantienen fuera, arriesgándose a caer en el empobrecimiento
extremo.
En Oxapampa, la etnia yánesha ocupa las posiciones más bajas
en la escala de indicadores sociales y económicos de la provincia,
visualizando una brecha de desigualdad que persiste a nivel
local, a pesar de los esfuerzos realizados por el Estado peruano
y las instituciones privadas para brindarles servicios o impulsar
iniciativas de desarrollo. Las acciones para superar su situación han
sido limitadas, siendo difícil prever resultados satisfactorios en el
corto plazo, acordes a sus aspiraciones y sin afectar su identidad
cultural.
La condición actual de inseguridad alimentaria de la mayoría
de comunidades yáneshas es un ejemplo muy claro de los cambios e
impactos negativos que ha recibido su mundo durante estas últimas
décadas. Las cifras oficiales de los puestos de salud del distrito de
Palcazú4 muestran que los índices de desnutrición crónica y anemia
de las comunidades nativas yáneshas son complicados de reducir,
debido a sus hábitos alimenticios y a la escasa capacidad económica
para adquirir los bienes que no producen, y que anteriormente les
proveía el bosque.
Hasta hace tres décadas estos problemas no existían. La
producción agrícola familiar y los recursos que extraían del bosque
4
Distrito de la provincia de Oxapampa, cuya capital es la ciudad de Iscozacín.
suministraban la cantidad y variedad de nutrientes suficientes. Hoy

la situación ha cambiado por la pérdida de bosques, pues se ha
reducido el hábitat de la fauna que cazaban para alimentarse. Por
otro lado, la riqueza acuícola de los ríos ha disminuido en calidad
y cantidad debido a la densificación poblacional de su ancestral
territorio, lo que ha aumentado la presión sobre estos recursos5,
también demandados por mercados de abastos y restaurantes
locales. Todo lo mencionado irremediablemente se refleja en la
disminución del balance de las dietas de las mesas yáneshas y en
la inconformidad de sus familias6.
A fines del 2014, un estudio de seguridad alimentaria realizado
por el Programa Selva Central de desco en las comunidades
nativas yáneshas adyacentes a las Áreas Naturales Protegidas
(ANP), como la Reserva Comunal Yánesha y el Bosque de
Protección San Matías-San Carlos, demostró además que el
problema radica no solo en la escasa disponibilidad, sino también
en la falta de variedad de los alimentos ocasionado por la poca
capacidad adquisitiva de las familias.
La lógica del desarrollo y la lógica cultural

en el mundo yánesha
Desde el punto de vista occidental, una de las maneras de entender
el desarrollo es viéndolo como un proceso en el cual la persona
logra satisfacer sus necesidades y acceder a servicios y bienes con
5
Las comunidades nativas amazónicas eran seminómades, es decir, permanecían
en un territorio mientras este les podía proveer del alimento suficiente. Cuando esta
condición variaba se trasladaban hacia otros lugares de su territorio dejando que los
recursos del bosque se recuperen.
6
Los yáneshas aprovechan el momento de la alimentación familiar para transferir
costumbres e historias tradicionales, favoreciendo la socialización de su cultura. Si la
mesa es escasa, no sería de sorprender que los diálogos se enfoquen en narraciones
de tiempos mejores y en el proceso de usurpación de sus territorios ancestrales que
afectaron su calidad de vida, lo que no está alejado de la realidad.
el objetivo de lograr su bienestar. Otro concepto complementario

a este es el enfoque de desarrollo de Amartya Sen, quien lo define
como:
La ampliación de las capacidades de las personas, entendida como la
libertad para elegir el tipo de vida que cada persona quiere llevar y
trasciende el ámbito económico para entrar de lleno en los aspectos
políticos, sociales y culturales del desarrollo7.
Según el antropólogo ecuatoriano Carlos Viteri Gualinga:

En la cosmovisión de las sociedades indígenas, en la comprensión del
sentido que tiene y debe tener la vida de las personas no existe el concepto
de desarrollo. Es decir, no existe la concepción de un proceso lineal de
la vida que establezca un estado anterior o posterior, a saber, de sub-
desarrollo y desarrollo; dicotomía por los que deben transitar las personas
para la consecución de bienestar, como ocurre en el mundo occidental.
Tampoco existen conceptos de riqueza y pobreza determinados por la
acumulación y carencia de bienes materiales8.
Respecto al concepto de pobreza, este mismo autor lo define

como: «La privación de capacidades básicas y no meramente la falta
de ingresos. Es la falta o insuficiente realización de determinadas
libertades básica como las libertades de evitar hambre, enfermedad,
analfabetismo, etc.»9.
Teniendo en cuenta esta lógica de conceptos, las acciones
dirigidas en la lucha contra la pobreza y en favor del desarrollo
de las etnias indígenas, en especial de las amazónicas, deben ser
planteadas de forma integral, con el fin de mejorar no solo el nivel
7
Sen, Amartya. Desarrollo y Libertad. Buenos Aires: Editorial Planeta S.A, 2000.
8
Viteri Gualinga, Carlos. «Visión indígena del desarrollo en la Amazonía».
Polis. Revista Latinoamericana. Descentramiento y nuevas miradas, n.° 3. Santiago de Chile:
Centro de Investigación Sociedad y Políticas Públicas (CISPO), 2002.
9
Viteri Gualinga, Carlos. «Visión indígena del desarrollo en la Amazonía».
Polis. Revista Latinoamericana. Descentramiento y nuevas miradas, n.° 3. Santiago de Chile:
Centro de Investigación Sociedad y Políticas Públicas (CISPO), 2002.
de vida de las personas, sino también de potenciar el desarrollo de

sus capacidades y de fortalecer el ejercicio de sus derechos.
A diferencia de una economía de mercado, la economía
yánesha gira alrededor de la conservación y protección del
bosque y de los ríos porque los proveen de alimentos y medicinas
naturales. En ese sentido, el progreso económico concebido
como el acceso a recursos suficientes para satisfacer necesidades
de salud, educación, alimento, vivienda, confort y ocio, no es
similar al de las comunidades de indígenas de la Amazonía. Muy
pocos funcionarios del Estado tienen claro que los conceptos y
las prácticas indígenas no pueden ser reducidos a los criterios
utilizados para medir la calidad de vida de las poblaciones desde
una perspectiva economicista y urbana. Es por ello que los índices
de pobreza oficiales nos dicen poco sobre las concepciones de vida
y bienestar amazónicos, proyectando más bien, sobre el entorno
sociocultural amazónico, definiciones de la pobreza calcadas de
un modelo oficial que después sirven para justificar la imposición
de un supuesto progreso dictado desde la ciudad.
Por ejemplo, los yáneshas no están habituados a ajustarse a
un horario promedio de dedicación al trabajo productivo, pues
tradicionalmente para ellos es más valiosa la vida social de la
comunidad. Y a pesar de que ya han aprendido sobre el esfuerzo que
significa ganar dinero, no están acostumbrados a ahorrar, invertir
o capitalizar, por lo que no les es fácil insertarse en las condiciones
que les exigen los mercados. A diferencia de otras culturas, la
mayoría de pueblos originarios de la Amazonía, incluidos los
yáneshas, no son acopiadores de bienes materiales, muy por el
contrario, están acostumbrados a compartir solidariamente sus
posesiones con los otros miembros de su comunidad.
Es por eso que desde una mirada urbana y «moderna» con
frecuencia la lógica cultural del yánesha no logra captarse ade-
cuadamente, considerándoseles comúnmente como conformis-
tas, sin aspiraciones, poco previsores, irresponsables incluso en
la continuidad laboral de su propia chacra y hasta sin visión de

futuro. Lo cierto es que al entender el cosmos desde la mirada
que tradicionalmente les fue enseñada, en donde se precisa que el
bosque proveía de lo necesario para el «buen vivir», su sociedad
viene quedando en situación vulnerable por las consecuencias de la
transformación del mundo en que se desenvolvía, situación sobre
la que nada se ha hecho para que se adapten a su nueva realidad.
Por otro lado, la educación es reconocida por los líderes
yáneshas como una buena herramienta de desarrollo para sus
comunidades. Sin embargo, han tenido que pasar muchos años
de lucha por lograr una educación bilingüe que de alguna manera
permita la permanencia de su lengua en un mundo que los
distancia de sus raíces culturales. De igual modo, es un reclamo de
las comunidades nativas que la malla curricular de la escuela rural
sea más inclusiva y que la educación tenga un enfoque intercultural
que intente promover una relación comunicativa y crítica entre
seres y grupos de culturas distintas. Cabe recalcar que la educación
bilingüe es una obligación que el Estado ha adquirido en virtud de
convenios internacionales para cumplir con proteger los derechos
culturales de las etnias amazónicas, pero no un imperativo para
construir una sociedad más equitativa.
Al respecto, y como muestra de que la educación es reconocida
como herramienta de desarrollo, un líder yánesha del distrito
de Palcazú declara: «A mi familia le he dicho que para que los
yáneshas tengamos mejores oportunidades tenemos que enviar a
los jóvenes a que sean profesionales universitarios».
Lamentablemente la educación multigrado del ámbito rural
es de escasa calidad, no solo por las capacidades de los docentes,
algunos de los cuales hacen denodados esfuerzos por formar a sus
alumnos y alumnas, sino también por las limitaciones logísticas y
de infraestructura de las escuelas. Una situación que es compartida
tanto por colonos como por yáneshas, lo que deriva en limitaciones
de formación cognitiva para cuando las y los jóvenes acceden a la

educación superior.
Los programas y proyectos de desarrollo,

y su impacto entre los yáneshas
Las estrategias de mejora de las condiciones de seguridad
alimentaria de las familias yáneshas que han sido aplicadas por
los proyectos y programas de los sectores público y privado que
han tenido mejores resultados, son aquellas que han cumplido dos
requisitos: primero, respetar las formas organizativas indígenas,
quienes deciden la disposición de las familias para insertarse
voluntariamente a estas propuestas y, segundo, aquéllas que
han mantenido la tolerancia suficiente para comprender que
los cambios culturales merecen de procesos de mayor aliento,
requiriéndose, por tanto, indicadores de temporalidad más largos,
algo que no siempre es posible debido a las exigencias de las
fuentes financieras.
Al respecto, como ejemplos de resultados positivos tenemos:
1. Los concursos de proyectos del Programa de Actividades
Económicas Sostenibles (PAES), impulsados por el
proyecto MACC10, que convocaron a las comunidades y
familias yáneshas a presentar sus planes de negocios. Los
ganadores utilizaron los fondos para establecer criaderos
de peces, entre otros. La evaluación final demostró que
las unidades familiares dieron continuidad a la tarea al
culminar el financiamiento, además de que les sirvió como
10
Proyecto Reducción de Emisiones derivadas de la Deforestación y Degradación
de los Bosques a través de Áreas Protegidas en la Región Amazónica - MACC Selva
Central, financiado por el Ministerio Federal Alemán de Medio Ambiente, Protección de
la Naturaleza y Seguridad Nuclear (BMU) y gestionado por el Ministerio del Ambiente,
en coordinación con el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(SERNANP).
acceso a proteínas para su alimentación, comercializando

los excedentes a nivel local, mientras que las iniciativas
comunales no tuvieron continuidad, consumiéndose los
peces sin que nadie se haga responsable de la gestión
posterior.
2. El proyecto de seguridad alimentaria implementado por
el Programa Selva Central de desco. En el año 2011, con
financiamiento de la organización española Manos Unidas,
y con el permiso de los jefes de las comunidades, las familias
yáneshas se incorporaron voluntariamente a las actividades
de dicho proyecto, obteniendo buenos resultados. Las
familias nativas de San Pedro de Pichanaz, San Francisco
de Pichanaz, Azulis, Puellas, Yuncullmas y Unión de la
Selva lograron reducir los índices de desnutrición crónica
en un 73% y de anemia infantil en 17%. Sin embargo, en
la comunidad donde se implementó la poza de crianza
de peces, vía el manejo comunal, la preocupación por su
sostenibilidad no fue asumida por nadie, por lo que no
prosperó la idea de convertirla en una fuente proveedora de
proteínas para satisfacer las necesidades de sus miembros.
Contrario a lo que se pudiese creer, los yáneshas son muy

colaboradores y socializan fácilmente con los operadores de
los proyectos, aunque hay entre ellos quienes entienden que el
financiamiento para la implementación de estos es una especie
de derecho adquirido por haber sido víctimas del despojo de su
ancestral territorio y/o por haber contribuido a la conservación de
los bosques. Por ello, son muy proclives a incumplir compromisos
y a exigir más de lo que está proyectado. Sin duda, algunos
aprovechan la necesidad legítima de defender su identidad cultural
para recibir subsidios de manera permanente, algo que por lo
demás también ocurre en el mundo andino y costeño, donde no
faltan actores cuyas estrategias de vida incluyen el intento de
acceder al mayor número de recursos privados y públicos de

manera gratuita y sin esfuerzos.
El desarrollo económico de la etnia yánesha

Ante la nueva situación de un mundo que ya no es el que
conocieron sus antepasado, los yáneshas se ven obligados a
realizar actividades económicas como jornaleros o a la producción
agrícola y artesanal con miras a la comercialización. En ese sentido,
si lograr cambios de hábitos para asegurar la alimentación de las
familias ha sido complejo, los proyectos productivos lo son aún
más. Esa mirada social de la vida yánesha, donde el trabajo en
la chacra solo se requería para el consumo familiar, hoy en día
ha cambiado bastante, pues ahora deben trabajar para obtener
recursos monetarios que les permitan cubrir sus necesidades. Por
ello, a pesar de la rica filosofía de su cultura en donde el trabajo
tenía un lugar secundario en la vida familiar, priorizando la vida
en comunidad, hay quienes juzgan su estilo de vida señalándolos
como despreocupados de insertarse al mundo productivo, sin
reconocer los valores de su pensamiento.
Desde las perspectivas culturales de los yáneshas, los proyectos
productivos que han tenido mayor éxito son aquellos que requieren
de dedicación limitada (que no requieren de muchas horas en las
labores del cultivo). Para los proyectos de desco, estos productos
son el café, el achiote y el cacao, porque luego de sus primeros años
de cultivo requieren de mano de obra de mantenimiento, lo que
se traduce en pocas horas de labor.
El problema del cultivo del café es que al tener una sola cosecha
anual, no se ajusta a las características de consumo de los yáneshas,
quienes agotan el dinero en escasos meses sin invertir en insumos
para la fertilización, teniendo luego que sobrevivir comercializando
sus otros productos agrícolas, como el maíz, la yuca o el plátano,
en el mercado local o alquilando su mano de obra como jornaleros.
En el caso del achiote, este tiene una excesiva variabilidad de

precios en el mercado, que en muchos casos no logra cubrir los
costos de producción, lo que desalienta a los nativos.
El cacao, en cambio, tiene la ventaja de que su producción es
permanente, lo que permite que puedan contar con dinero durante
todo el año, una situación muy conveniente si consideramos que
ellos no ahorran y que casi siempre invierten sus recursos en
fortalecer las relaciones sociales con los otros miembros de su etnia,
aunque ello signifique gastar en movilizarse lejos.
Por otro lado, hay un sector importante que considera que
la vida de las comunidades nativas y sus costumbres pueden
ser convertidas en productos turísticos que les dejarían algunos
dividendos. Lo cierto es que las comunidades nativas que se
dedican al turismo comunitario no obtienen los ingresos suficientes
para confiar su sobrevivencia a esa actividad, ya que generalmente
quienes sacan mayores utilidades son los operadores que ofrecen
los paquetes turísticos. Por último, también hay líderes nativos
que consideran que este tipo de actividad es una intrusión en
su vida comunal cotidiana, que alterará sus raíces culturales,
convirtiéndolas en un producto comercial.
Las lecciones aprendidas

El equipo técnico de desco de la selva central ha aprendido que
para lograr que los proyectos prosperen en las comunidades
yáneshas deben de cumplirse dos requisitos básicos: respeto
mutuo y reglas claras. Sin estos, todo lo actuado será en vano, ya
que las evaluaciones que hacen las poblaciones no son económicas
sino que se basan en cumplimientos y beneficios de tipo social. El
respeto mutuo se inicia por reconocer sus formas organizativas y
lograr las licencias de quienes conforman su estructura dirigencial,
mientras que las reglas claras exige que los cumplimientos sean
recíprocos, de lo contrario son más los obstáculos que los avances.
Por otro lado, una estrategia valedera es hacer un seguimiento

permanente a las actividades de los yáneshas cuando los proyectos
culminan, siendo lo ideal garantizar que este seguimiento y
monitoreo lo realicen las municipalidades, las dependencias
locales del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), las
cámaras de turismo o, en el caso de las comunidades adyacentes
a las ANP, los guardaparques del Servicio Nacional de Áreas
Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), quienes también
pueden ejercer esa labor, con lo cual se establecen compromisos
complementarios de protección de los bosques. De la misma
forma, los proyectos de seguridad alimentaria y de salud, o los de
educación, pueden y deben de tener un seguimiento posterior por
las dependencias locales del Ministerio de Salud o de la Unidad
de Gestión Educativa Local (UGEL).
Las diferentes visiones entre la mirada global y el mundo
yánesha establecen el reto de diseñar e implementar propuestas
sociales y/o económicas que concilien y armonicen la lógica del
sistema y de la población indígena, tarea compleja ya que se
pueden vulnerar derechos fundamentales y generar conflictos
interculturales.
Para el equipo técnico del Programa Selva Central de desco,
el pueblo yánesha es más que un grupo humano que necesita de
los beneficios de los proyectos. A ambos les interesa demostrar que
pueden ser muy buenos amigos y aliados del desarrollo, en donde
unos aprenden de los otros. Es por eso que cuando comparten las
actividades de los proyectos, festividades tradicionales o algún
deporte, independientemente del nivel profesional o de la etnia,
la camaradería se hace visible porque ninguno se siente superior
ni diferente al otro11.
11
Varios profesionales del equipo del Programa Selva Central de desco
son señalados por los líderes nativos como «mashin», acepción que corresponde a
«hermano» en lengua yánesha, por los lazos de afectividad y empatía que se han
creado entre ambos.
Más allá de la capacidad profesional, la tolerancia, la confianza

y el respeto mutuo son las principales fortalezas del equipo técnico
del Programa Selva Central de desco, en su relación con los
yáneshas, vínculo que ha sido construido a lo largo de los años y
del trabajo conjunto, lo que ha permitido que paulatinamente se
puedan abordar temas que pudiendo ser culturalmente sensibles,
vengan ahora siendo procesados y reflexivamente aceptados
por los yáneshas y sus líderes. Aun así, y a pesar de los logros
cualitativos y cuantitativos que se pudiesen mostrar, la experiencia
nos indica que para mayores y mejores resultados se requiere de
mayor tiempo, constancia y respeto al valor intrínseco de su cultura.
Notas sobre los autores
Germán Alarco T.
Economista licenciado de la Universidad del Pacífico, con maestría en
el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE). Es
profesor investigador de la Escuela de Posgrado de la Universidad del
Pacífico. Ha sido viceministro de Economía y presidente del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Es experto en
política macroeconómica, energía, infraestructura y finanzas. Tiene 14
libros como autor, coautor, coordinador y editor. Asimismo, alrededor
de 50 artículos académicos, capítulos en libros y documentos de trabajo
sobre los temas de su competencia.
g.alarcotosoni@up.edu.pe
Hilario Aquino Q.
Ingeniero zootecnista por la Universidad Nacional del Centro del Perú
(Huancayo). Tiene estudios de maestría en Desarrollo Regional en los
Andes por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Costa
Rica). Diplomado en Gestión Ambiental y Evaluación del Impacto
444 Notas sobre los autores
Ambiental e Identificación, Formulación y Evaluación Social de

Proyectos de Inversión Pública con Evaluación de Impacto Ambiental
y Análisis de Riesgo en el Marco del Sistema Nacional de Inversión
Pública por la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM)
y la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), respectivamente.
Especialista en ganadería andina, educador, asesor y consultor en
sistemas agrarios andinos. Profesional especialista de desco - Centro
de Estudios y Promoción del Desarrollo, en el Programa Sierra Centro.
haquinoq@gmail.com
Atilio Arata P.
Ingeniero agrónomo y Magister Scientiae en innovaciones agrarias
para el desarrollo rural por la Universidad Nacional Agraria La Molina
(UNALM). Especialista en extensión y desarrollo rural por la Escuela
Central de Capacitación Agraria (Madrid). Especialista en técnicas
de riego y gestión de regadío por el Centro Nacional de Tecnologías
de Regadío (Madrid). Cuenta con 23 años de experiencia profesional.
Actualmente es trabajador desco - Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo, en la Unidad de Consultorías.
aarata@descosur.org.pe
Eduardo Ballón E.
Antropólogo. Expresidente de desco - Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo y de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de
Promoción (ALOP). Actualmente pertenece a la coordinación ejecutiva
del Grupo Propuesta Ciudadana y es investigador principal de desco.
Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalización
y descentralización.
eballon@desco.org.pe
Eduardo Cáceres V.
Estudió filosofía en la Pontificia Universidad Católica del Perú
(PUCP). Es miembro fundador del colectivo SUR, Casa de estudios
del socialismo. Entre 1992 y el 2004 trabajo en la Asociación Pro
Notas sobre los autores 445
Derechos Humanos (APRODEH), institución a la que permanece

vinculado como miembro de su asamblea de socios. Entre el 2004 y
el 2012 fue asesor regional de OXFAM Gran Bretaña para temas de
gobernabilidad en América Latina. Ha sido profesor en la Universidad
Ruiz de Montoya, en la maestría de Salud Pública de la Universidad
Cayetano Heredia y en la maestría de Derechos Humanos del Instituto
de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP (IDEHPUCP).
Actualmente es miembro del comité directivo de APRODEH y
consultor para organismos nacionales e internacionales en temas de
ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil, análisis de relaciones
de poder y desarrollo territorial.
educaval@hotmail.com
Álvaro Campana O.
Con estudios en la especialidad de Historia en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Es parte del equipo de incidencia política del
Grupo Propuesta Ciudadana, coordina en este momento la Plataforma
para el Ordenamiento Territorial y ha sido parte del equipo de
asesoramiento en Ordenamiento Territorial en la Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales. Desde estos espacios se ha contribuido a la
discusión y aprobación de la Política número 34 del Acuerdo nacional
sobre ordenamiento y gestión territorial, se ha elaborado la propuesta
de Ley de Ordenamiento Territorial presentada al Congreso de la
República y se viene acompañando la implementación de las políticas
territoriales desde los gobiernos regionales.
acampana@desco.org.pe
Alejandro Diez H.
Licenciado en antropología por la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP) y doctor en Anthropologie sociale et ethnologie por la
Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, París. Es investigador,
profesor y consultor en temas sociales y rurales, con especial énfasis en
la organización y las relaciones políticas y económicas de poblaciones
costeñas y andinas en el Perú, temas de desarrollo y análisis de
conflictos. Desde 1996 se desempeña como profesor de antropología en

la PUCP, en la que actualmente es Jefe del Departamento de Ciencias
Sociales.
adiez@pucp.edu.pe
Fernando Eguren L.
Licenciado en ciencias sociales por la Universidad Católica de Lovaina.
Estudios de posgrado en l’Écolo Pratique des Hautes Études de
Paris y en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de Lima.
Especializado en temas de desarrollo rural, políticas agrarias y
seguridad alimentaria. Ha sido presidente del Seminario Permanente
de Investigación Agraria (SEPIA). Miembro honorario del Colegio de
Sociólogos del Perú. Autor de varias publicaciones sobre la cuestión
agraria. Director de la revista Debate Agrario y de la publicación
mensual La Revista Agraria. Actualmente es presidente del Centro
Peruano de Estudios Sociales (CEPES).
fegurenl@cepes.org.pe
Omar Farfán L.
Ingeniero agrónomo egresado de la Universidad Nacional de San
Agustín (Arequipa). Con especialización en gestión de proyectos de
desarrollo y planes de negocios de frutales de costa. Coordinador de
la UOT Caravelí, del Programa Regional Sur de desco - Centro de
Estudios y Promoción del Desarrollo.
farfan.omar@gmail.com
Luis García-Calderón S.
Diplomado en Gestión Local para el Desarrollo Sostenible. Exdirigente
de Villa El Salvador, con experiencia en procesos de planificación
concertada con organizaciones sociales de base y gobiernos locales.
Laboró en la Línea de Desarrollo Económico del Programa Urbano de
desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo. Actualmente
es coordinador del Programa Selva Central de esa institución.
lgarciacs@gmail.com
Ramiro García Q.
Administrador por el Instituto Superior Público Julio César Tello
de Villa El Salvador. Con estudios en el máster internacional en
Desarrollo por el Instituto de Altos Estudios Internacionales y del
Desarrollo de Ginebra (Suiza) y en Gestión de Riesgos por el Centro
Internacional de Formación de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT). Especialista en el diseño, ejecución y evaluación de
proyectos de promoción del desarrollo sobre gestión social del hábitat.
Representantes por América Latina y el Caribe al Consejo Directivo de
la Coalición Internacional por el Hábitat (HIC) y miembro del Consejo
Directivo de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
Actualmente se desempeña como jefe del Programa Urbano de desco.
ramiro@desco.org.pe
Marisa Glave R.
Máster en Gestión de Políticas Públicas por la Universidad Autónoma
de Barcelona, bachiller en sociología por la Pontificia Universidad
Católica del Perú (PUCP) y exregidora de la Municipalidad
Metropolitana de Lima (2007-2013). Experiencia en investigación en
temas de gestión descentralizada, instituciones y desarrollo territorial.
Investigadora asociada del Grupo Propuesta Ciudadana.
mglave@desco.org.pe
Carlos Loret de Mola

Ingeniero geólogo con estudios de ingeniería geológica y minería por
la Universidad de Minnesota. Está vinculado con el sector minero
energético desde hace más de 30 años. Coordinador de posicionamiento,
finanzas y relaciones públicas de InterClima 2012. Miembro director
de la Asociación Andina Cusichaca (dedicada a la recuperación
de tecnologías tradicionales andinas para la sustentabilidad de los
medios de vida en las altas montañas), presidente del directorio de
la Asociación Andes (gestora del Parque de la Papa y de proyectos
para la preservación del patrimonio biocultural indígena) y miembro
del Patronato Qhapaq Ñan (Camino Inca). Past president del Consejo
Nacional del Ambiente del Perú (CONAM) y responsable del Frente

Público para la COP 20 (Lima, 2014). Es socio del Grupo Biosfera,
ThinkTank en Investigación de Futuros Sustentables. Actualmente
ejerce funciones de asesor del ministro del Ambiente del Perú.
cldemola@gmail.com
Jimena Lugon S.
Socióloga por la Universidad de Barcelona (España) con maestría
en Prácticas en Desarrollo Sostenible por la Universidad Federal
Rural de Rio de Janeiro (Brasil) y diplomas en Manejo Ambiental y
en Migraciones Internacionales, Globalización y Desarrollo, ambos
por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Trabajó en la
Unidad de Planificación y Desarrollo Estratégico de desco - Centro
de Estudios y Promoción del Desarrollo, como responsable del área
de sistematizaciones y como monitora del Programa Selva Central.
Tiene interés especial en temas relacionados con desarrollo sostenible,
gobernanza ambiental, ordenamiento territorial y energías renovables.
jimenalugon3@gmail.com
Rebeca Marces
Bachiller en Comunicación Social con mención en Comunicación para
el Desarrollo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Es
miembro del equipo técnico de la Línea de Gestión Local del Programa
Urbano de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo,
con experiencia en promoción social por la equidad de género.
rebeca@desco.org.pe
Aquilino Mejía M.
Ingeniero agrónomo, egresado de la Universidad Agraria La Molina Lima
(UNALM), con especialización en Manejo de cuencas hidrográficas y
gestión de proyectos de desarrollo en manejo de recursos naturales.
Coordinador de proyectos de desco - Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo.
amejia@descosur.org.pe
Iván Mendoza V.
Licenciado en antropología social por la Universidad Nacional de
Trujillo. Magister en sociología por la Pontificia Universidad Católica
del Perú (PUCP). Especialista en temas de conflictos sociales, minería
y desarrollo. Exfuncionario de la Oficina Nacional de Diálogo y
Sostenibilidad (ONDS) de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) y consultor en proyectos de desarrollo. Profesional especialista
de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
argonautasur@yahoo.com.mx
Jaime Miyashiro T.
Arquitecto y urbanista por la Universidad Ricardo Palma de Lima, con
especialización en Gestión de Riesgos por el Centro Internacional de
Formación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Tiene ex-
periencia profesional en planificación urbana y proyectos de desarrollo
social. Entre el 2003 y el 2009 trabajó en el Programa Urbano de desco
- Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, en los proyectos de
densificación habitacional, mejoramiento de barrio, desarrollo econó-
mico local y en el Observatorio Urbano en Lima Sur. Entre el 2009 y el
2010 se desenvolvió como responsable del área de infraestructura de
la Asociación Peruano - Japonesa. Docente de la Universidad Peruana
Unión desde el año 2012 hasta el año 2014 en los cursos de Diseño
Arquitectónico y Planeamiento Urbano. Desde el 2011 trabaja nueva-
mente en el Programa Urbano de desco como coordinador y respon-
sable de la Línea de Mejoramiento de Barrios y Vivienda.
jaime@desco.org.pe
César Olivares C.
Licenciado en Nutrición por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos (UNMSM), con especialización en elaboración de proyectos
y políticas públicas para la infancia. Actualmente es responsable del
componente de Bienestar social y familiar del Programa Centro de
desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
cesardesco@gmail.com
Erick Pajares G.
Abogado internacionalista y analista político. Juicio experto en
derecho internacional ambiental y políticas públicas globales (NYU,
School of Continuing Education), con estudios complementarios en
antropología cultural y sociología política. Investigador, reflexionador
y generador de opinión en temas de gobernabilidad ambiental, políticas
públicas ambientales, geopolítica ambiental, gestión de montañas,
biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, ecología política,
ecología profunda, prospectiva ambiental (investigación de futuros) y
pensamiento de la complejidad. CEO del Grupo Biosfera, ThinkTank
en Investigación de Futuros Sustentables; miembro asociado de la
Académie de droit de l’environnement de l’UICN, University of
Ottawa (Canadá); miembro pleno de la Alianza Latinoamericana de
Estudios Críticos sobre el Desarrollo (ALECD); e investigador asociado
de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
epg.ceo@biosferafuturos.com
Delmy Poma B.
Licenciada en Biología por la Universidad Nacional del Altiplano
(Puno), con estudios de maestría en Educación Superior de la
Universidad Nacional del Altiplano, master en políticas y prácticas del
desarrollo en el Graduate Institute (Suiza) y estudios de especialización
en gestión ambiental y residuos sólidos. Coordinadora de la Unidad
Operativa Territorial Caylloma del Programa Regional Sur de desco
- Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
dpoma@descosur.org.pe
Dora Rubio B.
Arquitecta y urbanista por la Universidad Ricardo Palma de Lima,
con estudios complementarios de fotografía en el Museo de Arte de
Lima. Desde el 2003 trabaja en el sector privado en diseño y gestión de
proyectos inmobiliarios y supervisión de obra. A partir del 2008 trabaja,
además, en el campo de la planificación, organización y coordinación
de implementación de planes de seguridad y contingencia para la
mitigación de riesgos en caso de sismos. Actualmente es miembro del

equipo técnico de la Línea de Mejoramiento de Barrios y Viviendas
del Programa Urbano de desco - Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo.
dora@desco.org.pe.
Patt Santa Cruz

Arquitecta por la Universidad San Martin de Porres de Lima. Tiene
experiencia en proyectos de desarrollo social. Entre el 2009 y el 2011,
en conjunto con el Banco de Crédito del Perú (BCP), desarrolló un
proyecto integral en el mejoramiento de equipamientos y espacio
público. En el 2011 trabajo en la Institución Servicios Educativos El
Agustino (SEA), en el Proyecto de Mejoramiento de Viviendas. Entre
el 2010 y el 2012 trabajo en el Programa de Solidaridad y Desarrollo
Socioeducativo (SOLYDES) siendo parte del equipo de investigación
sobre viviendas afectadas y soluciones en Pisco. Desde el 2014 trabaja
en la Línea de Mejoramiento de Barrios y Viviendas del Programa
Urbano de desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
patt@desco.org.pe
Arnaldo Serna P.
Educador por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y
egresado de la maestría en Sociología en la especialidad de Gestión
del Desarrollo por la PUCP. Tiene estudios de posgrado en Gestión
de Organizaciones de Desarrollo en la School For Internacional
Training (SIT). Coach profesional certificado por la International
Coaching Community (ICC), con especialización en coaching de
negocios; certificación como Facilitador en Pedagogía de Aprendizaje
Experiencial Integrador por el Instituto de Aprendizaje Experiencial de
la Universidad CVJM - Hochshule; certificación como Ropes Course
Trainer (entrenador de outdoor training en el parque de cuerdas de la
YMCA Perú). Ha sido profesor de Desarrollo Personal y Orientación
en la PUCP; responsable del área de Formación de Escuela para
el Desarrollo; director de formación de la Asociación Cristiana de
Jóvenes del Perú; consultor independiente en procesos de educación

de adultos, sistematización y planificación estratégica y en temas como
desarrollo personal y organizacional, género, derechos humanos y
gestión de conflictos. Actualmente es director ejecutivo de Escuela para
el Desarrollo; miembro asesor de la Red Internacional de Educación
en Derechos Humanos de Amnistía Internacional; coordinador del
equipo peruano de PROFADEL (red internacional de centros de
formación y acompañamiento del desarrollo local); coach y outdoor
trainer de la YMCA Perú en programas de formación de liderazgo y
trabajo en equipo.
aserna@escuela.org.pe
Katherine Tamariz C.
Licenciada en Sociología por la Universidad Nacional Federico
Villarreal, con especialidad en Planificación Estratégica e Investigación
Social. Actualmente es responsable del componente de género en los
proyectos del Programa Selva Central de desco - Centro de Estudios
y Promoción del Desarrollo.
Kathit08@hotmail.com
Daniel Torres Z.
Médico veterinario y zootecnista egresado de la Universidad Nacional
del Altiplano (Puno), con especialización en gestión de proyectos
de desarrollo de camélidos andinos. Responsable del proyecto
PROGANADERO en Antauta, Ajoyani y la comunidad campesina de
Queracucho, en Puno, del Programa Regional Sur de desco – Centro
de Estudios y Promoción del Desarrollo.
danieltorres99@yahoo.es

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Hacia otro desarrollo

Germán Alarco T. Jimena Lugon S.

Compilador: Iván Mendoza V.

desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - 2015

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León Portocarrero Iglesias

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.

En el último medio siglo, el desarrollo ha sido uno de los grandes

los niveles de vida) y ambientales (la sostenibilidad de los recursos

En los últimos 40 años estas ONG han ensayado diversos

Lo antes expuesto expresa una vez más que el crecimiento

Abrimos la sección Ensayos –compuesta por nueve textos– con un

línea aporta Alejandro Diez acerca del desarrollo rural, entendido

Eduardo Ballón, Álvaro Campana y Marisa Glave sostienen

peligroso–, Iván Mendoza nos ofrece un texto que resume tres

promoción de la educación ambiental de la población en los distintos

militar, los excesos de los años ochenta y la profunda herida que

Y, se anotarán algunas de las restricciones y límites para lograr

Estado y mercado en las economías desarrolladas

internos. Se implanta así un conjunto de reformas estructurales

todo lo primero, implementándose también medidas monetarias y

de los 90 impactaron también severamente en muchas economías

Mutación de la crisis, estancamiento e intervención

Sin embargo, la filtración de juicios de valor es continua por lo que

Hay todo un conjunto de elementos críticos en este modelo,

«Nueva mediocridad» y elementos de futuro

solvencia en las economías europeas, en el marco del fin de una

elecciones en los EE.UU., las que pueden provocar un cambio

como el corporativismo, la democracia restringida y los problemas

Chile Perú México

Chile, en su primera fase de gobierno militar, aplicó una

En el caso del Perú, este no tuvo un período «fordista» tan

Mundo Latinoamérica y el Caribe

Por otro lado, si comparamos el Índice de Desarrollo Humano

relativo. Quizá entonces, la fórmula de más mercado y menos

Perú: hegemonía de la posición promercado

de Reserva del Perú (BCRP) y por el Ministerio de Economía y

del 2.4% anual, o ligeramente más. Hay un serio problema con el

generación de divisas. Las perspectivas autárquicas son inviables,

nuestra biodiversidad para promover el empleo sostenible como

la agricultura orgánica, el desarrollo local y rural, la economía

He allí el gran error en relación a la diversificación productiva

imponen un modelo de unos pocos (los empresarios) para todos.

Algunas restricciones y límites

El tema de la relación con los empresarios es un asunto

Conclusiones y reflexiones finales

a pesar de lo que dicen los neoliberales. Y si bien es cierto que

Ante este panorama es necesario que todos los actores

donde recalculó el peso de la población rural de los diversos países

Cabe recalcar que estas redefiniciones no solo tienen

el programa Leader, que promueve el desarrollo rural territorial

prioridades con criterios claros, ni etapas secuenciales para alcanzar

Realidad e importancia de la agricultura familiar en el Perú

En los últimos años la agricultura familiar se ha revalorizado

grandes desafíos que plantea el cambio climático, el deterioro

posible de hacerse con las más de dos millones de pequeñas UA

La descentralización podría utilizar ventajosamente la fuerza

La agricultura familiar ¿es viable?

supera las dos hectáreas12. Pero más allá de esta constatación, la

que las zonas rurales dinámicas debido a su creciente integración

lo hay de razonable, por lo que valdría la pena investigarlo más,

Agricultura familiar y comunidad campesina

La agricultura familiar es heterogénea, tanto en el Perú como