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ADMINISTRATIVO (UV)

ADMINISTRATIVO I

SEVILLA, IGNACIO 13-14

TEMA 17. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. Concepto, significado, tipología y clasificación.

El recurso administrativo puede definirse como el procedimiento en el que el

sujeto legitimado, dentro del plazo hábil, pide a la Administración que revise la
legalidad de una resolución administrativa o, excepcionalmente, de un acto de
trámite.

La esencia del recurso administrativo radica en la tutela de la legalidad que la

Administración realiza sobre su propia actividad (autotutela), previa a la vía
judicial, cuando lo solicita un interesado.
Son figuras próximas al recurso administrativo la reclamación, la petición y el
requerimiento, cuyas diferencias pierden resumirse en las siguientes:

1º) Mientras la reclamación se dirige contra simples actos de trámite, una

actuación material o un supuesto de inactividad de la Administración, el
recurso tiende a la revisión de un acto administrativo definitivo, o,
excepcionalmente un acto de trámite cualificado. Es decir un acto de
trámite que determine la imposibilidad de continuar el procedimiento o
que produzca indefensión.

Nuestro ordenamiento jurídico también denomina “reclamación” a la

instancia previa a la vía judicial civil o laboral. En este caso, la
reclamación es el procedimiento equivalente al recurso administrativo
que sustituye a la conciliación previa.

2º)Como vimos al tratar el procedimiento administrativo el recurrente es

titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo – salvo los casos
de acción pública- y actúa dentro de unos plazos.
En cambio, no existen plazos prefijados para la formulación de una petición
a la Administración, ni se exige legitimación alguna por quien la formula.
El derecho de petición se reconoce en el artículo 29 de la Constitución,
mientras que la vía de recurso se prevé en leyes ordinarias.

3º)Requerimiento es la solicitud que una Administración realiza a otra para

que proceda bien a ejercer su competencia tramitando un procedimiento
administrativo o a revisar la legalidad de un acto previo. El requerimiento
suele ser el precedente de la impugnación judicial de los actos de una
Administración por otra (art. 44LJCA y arts. 64 y 65 LRBRL).

Los recursos administrativos en el Ordenamiento español pueden clasificarse

en generales y específicos. Los recursos generales, esto es, que proceden en

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todas las materias se dividen a su vez e ordinarios y extraordinarios.

Los recursos ordinarios pueden basarse en cualquier motivo y dirigirse contra

cualquier acto. Este carácter tiene el recurso de alzada que se interpone contra
los actos que no agotan la vía gubernativa y el recurso que se interpone contra
os actos que agotan esta vía.
Los recursos especiales también pueden basarse en cualquier motivo, pero
solo pueden interponerse en materias específicas cuando lo establece la Ley.
Esta naturaleza debe atribuirse al recurso económico administrativo que es el
procedente en la materia económico-financiera.

Los recursos extraordinarios tienen carácter excepcional. Deben basarse en

motivos tasados y se dirigen contra actos firmes. Tal carácter lo tiene el recurso
de revisión.

2. El procedimiento general: a) el recurrente; b) los actos recurribles;

c) interposición y tramitación del recurso; d) terminación del
procedimiento

El recurrente es la persona que mediante el recurso insta a la Administración la

revisión del acto administrativo. La condición de recurrente procede de la
relación que determinadas personas mantienen con el acto, de ahí que la Ley
del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común los denomine
“interesados” (art. 107 LRJ).

Ya vimos en el procedimiento administrativo que interesados eran las personas

privadas, físicas o jurídicas, que son titulares de un derecho o interés legítimo
individual o colectivo (art. 31.1.a LRJ).Pues bien, en un recurso el interesado es
la persona legitimada que lo interpone ( titular de derecho o interés legítimo) y
aquellas otras que pueden verse afectadas por la resolución del recurso Así lo
prevé el artículo 112 LRJ, según el cual “si hubieran otros interesados se les
dará traslado, en todo caso, para que en el plazo antes citado aleguen cuanto
estimen procedente”.

Una excepción a la exigencia de legitimación para interponer los recursos

administrativos se encuentra en las materias, como el urbanismo, en que la
legislación sectorial excluye el requisito del “interés”, confiriendo a los
ciudadanos en general la titularidad de una acción pública que les habilita para
interponer los recursos administrativos y judiciales correspondientes, pero a
esta cuestión ya hemos hecho referencia; así como a que los particulares que
intervienen en el trámite de información pública no reciben por el solo hecho de
participar en ese trámite la condición de interesados para recurrir en vía

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administrativa.
Ni el haber participado en el referido trámite elimina la condición de interesado
a quien legalmente la ostenta (art. 86.3 LRJ). Pues, como se dijo, la
participación en el trámite de información pública aunque no depende de la
titularidad de un interés; no puede privar de legitimación (titularidad de un
derecho o intereses) a quienes la pueden ostentar.

El objeto del recurso: la actuación administrativa susceptible de ser revisada en

vía de recurso está sometida a unos requisitos básicos que son comunes a
todo tipo de recursos administrativos y que son los siguientes: El acto que se
impugna debe ser un acto definitivo o un acto de trámite cualificado. Es decir,
un acto de trámite que decide directa o indirectamente el procedimiento, que
determine la imposibilidad de continuar el procedimiento, de lugar a la
indefensión o genere perjuicios irreparables a derechos o intereses legítimos
(art.107.1 LRJ).

Contra las disposiciones administrativas de carácter general no es posible

interponer recurso administrativo alguno (art.107.2 LRJ).
Como vimos, tampoco pueden los particulares solicitar la revisión de oficio de
las disposiciones administrativas.

El procedimiento de recurso se inicia con el escrito de interposición cuyos

requisitos, establecidos en el art.110.1 LRJ, coinciden sustancialmente con los
que el artículo 70 de la misma Ley prevé para el escrito de iniciación de
cualquier procedimiento; de los que cabe extraer que en el escrito debe
constar la identificación de recurrente (nombre, apellidos y medio elegido para
las notificaciones), el órgano al que el recurso se dirige y el acto que se recurre;
la sucinta exposición de los motivos en que se funda la impugnación y la
petición que se formula.

El principio antiformalista preside la interposición del recurso administrativo,

cuya tramitación no requiere la presencia de ningún asesor (abogado o
procurador). El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no
será obstáculo para su tramitación, siempre que el escrito de interposición se
deduzca su verdadero carácter (art.110.2 LRJ).

El recurso debe presentarse dentro del plazo previsto para cada recurso. Si se
trata de recurso de alzada o de reposición el plazo es de un mes frente actos
expresos y de tres meses frente a actos presuntos. El recurso de alzada tiene
carácter preceptivo para las resoluciones que no pongan fin a la vía
administrativa por lo que el transcurso del plazo sin interponer el recurso
jerárquico determina la firmeza del acto y la imposibilidad de su impugnación
judicial (art.115.1 LRJ).El recurso de reposición, por el contrario, es potestativo

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y su ausencia no impide la interposición dentro del plazo legalmente
establecido del recurso contencioso administrativo (dos o seis meses, según
que el acto sea expreso o presunto).

Por su parte, el plazo en el recurso de revisión es diverso según la causa que

sirva de fundamento. Si la causa alegada es el error en los documentos que
sirvieron de presupuesto fáctico al acto administrativo, el plazo s de cuatro
años a partir de la fecha de la notificación de la resolución impugnada. Si, en
cambio, se alega cualquier otra causa, el plazo será de tres meses a contar
desde el conocimiento de los documentos o desde la firmeza de la sentencia
penal (art.118.2 LRJ).

El procedimiento general o común es aplicable a la vía de recurso

administrativo, recordamos, que es esencial al principio de tutela judicial
efectiva el trámite de vista del expediente y audiencia para terceros interesados
(titulares de derechos o intereses) que pudieran quedar afectados por la
resolución que se dicte (arts.84 y 112 LRJ).

En el caso específico del recurso de alzada, el art.114.2 LRJ establece, como

requisito esencial, el informe del órgano autor del acto administrativo recurrido.
La administración está obligada a dictar resolución conforme a las reglas
establecidas en el artículo 42.1 LRJ debiéndose resolver todas las cuestiones
planteadas (arts. 89 y 113 LRJ) y pronunciarse en uno de los siguientes
sentidos:

1) Estimación total o parcial

2) Desestimación
3) Inadmisión en el caso de que la formulación del recurso administrativo
adolezca de vicios insubsanables.

La resolución que estima el recurso si adviértela concurrencia de un vicio grave

en el procedimiento de elaboración del acto administrativo, sin entrar en el
fondo del asunto, ordenará la retroacción del procedimiento hasta el momento
inmediatamente anterior a la comisión del defecto formal (art.113 LRJ). Y ello
como consecuencia del principio de conservación de los trámites que rige en el
ordenamiento administrativo (art 66 LRJ).

La resolución debe ser congruente con lo solicitado por el recurrente y, en

ningún caso, puede empeorar la situación de éste (prohibición de la reformatio
in peius) (arts. 89 y 113.3 LRJ).

El transcurso del plazo de tramitación del recurso administrativo, sin que la

Administración se pronuncie de forma expresa es determinante del silencio

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administrativo cuyo sentido será negativo, salvo cuando se trate de un recurso
de alzada interpuesto contra una denegación presunta (art. 43.2 LRJ).

El plazo previsto para la tramitación del recurso varía según el recurso que sea,
así el recurso de alzada y de revisión deben tramitarse en el plazo de tres
meses (arts. 115.2 y 119.2 LRJ), mientras que el de reposición debe tramitarse
en un mes a contar desde su interposición (art.117.2 LRJ).

%1. Análisis de los principales tipos de recursos

A) Recurso de alzada

El recurso de alzada es el que se interpone ante el superior jerárquico del

órgano que dictó el acto administrativo impugnado. Como vimos al estudiar la
clasificación de los actos administrativos, este recurso en las Administraciones
que está, organizadas de forma jerárquica (Administración del Estado y de las
Comunidades Autónomas), constituye el medio para que una resolución agote
la vía administrativa o, dicho en otros términos, cause estado (art. 114 LRJ).
Pero en las Administraciones de una estructura horizontal, como la
Administración local, no tiene aplicación,

El recurso de alzada es un recurso ordinario, por lo que puede basarse en

cualquier infracción del ordenamiento jurídico ya sea causa de nulidad o
anulabilidad (arts. 62 y 63 LRJ).

La interposición de este recurso en los casos en que proceda, es preceptiva

para acudir a la vía contencioso administrativa. Puede presentarse tanto ante el
órgano que dictó el acto recurrido como ante el superior jerárquico que debe
resolverlo. El plazo para la interposición del recurso es de un mes si el acto
impugnado es expreso y de tres meses si es presunto. EL procedimiento debe
concluir en el plazo de tres meses (art. 115 LRJ).

B) Recurso de reposición

El recurso de reposición es el que se interpone ante el mismo órgano que dictó

el acto impugnado, contra actos administrativos que agotan la vía
administrativa. Este recurso ordinario tiene carácter potestativo, por lo que el
recurrente puede interponerlo y esperar la resolución o acudir directamente a la
vía contencioso administrativa (art.116 LRJ).

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Este recurso es el ordinario en la Administración local y procede en las otras
Administraciones contra los actos que agotan la vía administrativa (art. 109
LRJ).

El plazo para la interposición del recurso es de un mes si el acto impugnado es

expreso y de tres meses si es presunto. El procedimiento debe concluir en el
plazo de un mes (art. 117 LRJ).

C) Recurso extraordinario de revisión

El recurso de revisión es un recurso extraordinario que se interpone contra

actos firmes y en base a los motivos tasados que establece el derecho positivo.
Los motivos por los que se puede interponer son los siguientes (art.118LRJ):

1º que al dictarlo se hubiese incurrido e un error de hecho, que resulte

de los propios documentos incorporados al expediente.

2º que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del

asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error en que ha
incurrido la resolución recurrida.

3º que la resolución hayan influido esencialmente documento o testi-

monios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o
posterior aquella resolución.

4º que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de preva-

ción, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta
punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

El órgano competente para resolverlo es el mismo que dictó el acto

recurrido. El plazo de interposición es de cuatro años cuando se trate
de la primera causa de impugnación. En los demás casos el plazo
será de tres meses a contar desde el conocimiento del documento o
desde que la sentencia judicial quede firme.
En la tramitación de este recurso es preceptiva según el art. 22.9 de
La Ley Orgánica del Consejo de Estado dictamen de este órgano
consultivo. EL órgano competente puede declarar su inadmisión a
trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo autonómico, cuando el recurso no se funde en
alguna de las causas señaladas o si otros asuntos iguales en el fondo
hubiesen sido desestimados (art.119LRJ).

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 El plazo de tramitación es de tres meses, como el de alzada, teniendo el
silencio sentido negativo.

Como ya adelantamos, entre el recurso extraordinario de revisión y la

revisión de oficio por causa de nulidad (art. 102.LRJ) existe una
coincidencia de motivos que , lejos de duplicar las garantías de los
interesados, las limitan, pues según GARCÍA DE ENTERRÍA, la
administración puede alegar la excepción de acto consentido cuando
interponga la revisión de oficio, una vez que haya transcurrido el plazo
del recurso extraordinario de revisión. Recuérdese que la revisión de
oficio basada en una causa de nulidad no puede interponerse en
cualquier momento.

%1. Las reclamaciones económicas-administrativas

En la vía económico administrativa se fiscaliza la materia tributaria y otras

materias afines, que guardan relación con los cobros y pagos al Tesoro.
Estas materias se relacionan en los artículos 165 de la Ley General Tributaria y
el artículo 4 del Reglamento del procedimiento Económico Administrativo,
siendo órganos de la Administración del Estado, integrados en el Ministerio de
Hacienda los componentes para resolverlos.

Una exclusión importante a la vía económico administrativa, se encuentra en

los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales y otros ingresos
de Derecho Público de carácter local, pues dichos ingresos son, según el
artículo 108 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, recurribles
mediante el correspondiente recurso de reposición ante el propio órgano local
que los dictó, procedimiento, contra la denegación expresa o táctica del dicho
recurso ordinario, el recurso contencioso administrativo.

Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas están sometidas a la vía

económica administrativa las cuestiones que se susciten en relación con los
recargados y tributos cedidos por el Estado.

La mayor singularidad de este recurso especial reside en que su resolución se

encomienda a órganos especializados, integrados por funcionarios de
Hacienda y estructurados en dos niveles: el tribunal Central y os Tribunales
Regionales.

Las resoluciones del Tribunal Central, en todo caso y las de los tribunales
regionales en asuntos de determinada cuantía- como regla general 150.253,02
euros-, agotan la vía económico-administrativa y dejan expedita la jurisdiccional

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 La denominación “Tribunales económico-administrativos” no debe confundir ya que se
tratan de órganos administrativos especializados que actúan subordinados al Ministro
de hacienda.

El transcurso de un año desde la iniciación de la vía económico administrativa,

en cualquiera de sus instancias, permite apreciar su desestimación e interponer
contra la misma el recurso contencioso administrativo.

%1. Las reclamaciones previas a la vía judicial civil y social

La reclamación previa es una técnica sustitutoria de la conciliación previa, que

produce los siguientes efectos:
- Un efecto impeditivo del proceso judicial civil o social mientras se
resuelve
- Un efecto condicionante del objeto del proceso judicial, de tal forma que
en la demanda no podrán esgrimirse más pretensiones que las
deducidas en la reclamación previas
- Un efecto suspensivo de los plazos de prescripción o de caducidad para
el ejercicio de las acciones civiles o laborales.

La interposición de la reclamación previa a la vía judicial civil está incluida en

aquellos procesos que tienen una naturaleza urgente y primaria, como es el
caso de los interdictos posesorios o similares (art 41Ley Hipotecaria), así como
de los procesos especiales de protección de los derechos fundamentales.

La duración del procedimiento de reclamación es de tres meses por lo que su

transcurso sin la notificación de su resolución expresa, dejará expedita la vía
judicial civil.

En la vía laboral de la reclamación previa está excluida, según el artículo 70

del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL) “en los procesos
relativos al disfrute de vacaciones, los de conflicto colectivo, los de
impugnación de convenios colectivos, los de tutela de la libertad sindical y las
reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial”.

Denegada la reclamación previa a la vía laboral o transcurrido un mes sin

haberle sido notificada su resolución, el interesado podrá formalizar la
demanda ante la Magistratura de Trabajo correspondiente en el plazo de dos
meses a contar de la notificación o desde el transcurso del plazo en que daba
entenderse desestimada, salvo en las acciones derivadas de despido, en las

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que el plazo de interposición de la demanda será de veinte días” (art.69.3 LPL).

La formulación de las demandas en materia de Seguridad Social también está

sometida a reclamación previa (art.71 LPL).

%1. Otros procedimientos de impugnación , en particular, la

conciliación la mediación y el arbitraje

El artículo 107 de la Ley de Régimen de las Administraciones Públicas y del

procedimiento Administrativo Común prevé que “las leyes podrán sustituir el
recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando
la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de
reclamación o conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o
comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto
a los principios garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los
ciudadanos y a los interesados en todo el procedimiento administrativo”.

La finalidad del precepto, novedoso entre nosotros, pero con cierta tradición en
otros Ordenamientos jurídicos es reforzar la independencia de la decisión que
se adopte y con ello aumentar la aceptación de los resultados y aliviar la
situación próxima al colapso en la que se encuentra la jurisdicción contencioso
administrativa.

Sin embargo, la formula está escasamente perfilada en la Ley y deja algunas

lagunas. No se sabe muy bien si esos órganos colegiados podrán adoptar
resoluciones ejecutivas al resolver los conflictos que se les plantee o bien
formularán propuestas de resolución de carácter vinculante al órgano
competente. En cualquier caso, el inciso final del artículo 107.2 es de difícil
comprensión ya que el recurso de alzada al que sustituye la nueva técnica
conciliadora no es el ordinario en la Administración local, o que puede sugerir
la inaplicación de esta técnica a la Administración local.

Sería deseable que las leyes que habiliten esta posibilidad de resolución de
conflictos concreten los principios, plazos, trámites y efectos del arbitraje o
conciliación.

La resolución que pueda dictarse en estos procedimientos alternativos tendrá la

misma eficacia que la resolución del recurso de alzada, al que sustituye.