FONDURI DE PREADERARE:FONDUL PHARE, COMPONENTĂ

A FINANŢELOR PUBLICE EUROPENE

1
 Cuprins

1.Fondurile Phare – caracteristici generale ……………………………………………….3

2.Programul Phare în România …………………………………………………………..5
3.Implementarea Programului Phare în România ………………………………………...8
4.Administrarea Programului Phare în cadrul Comisiei Europene ……………………...10
5.Administrarea Programului Phare în cadrul Guvernului României …………………...11
6.Concluzii ………………………………………………………………………………13
7.Bibliografie ……………………………………………………………………………15

2
 1.Fondurile PHARE- caracteristici generale

PHARE este primul intrument financiar nerambursabil conceput de Uniunea Europeană

pentru a sprijini Europa Centrală şi de Est în evoluţia către o societate democratică şi o economie
de piaţă.

PHARE a fost creat la începutul anului 1989 pentru Polonia şi Ungaria, primele două ţări
din regiune care au renunţat la comunism şi economia centralizată. Scopul său era de a ajuta
aceste două ţări în procesul de tranziţie de la regimul comunist la cel democratic (de aici vine şi
numele său: Poland Hungary Aid for Reconstruction of the Economy – Polonia Ungaria Ajutor
pentru Reconstrucoţia Economiei.

Pe măsură ce alte state din centrul şi estul Europei au trecut la un regim democratic,
acestea au fost incluse, de asemenea, în program. Astfel, în 1996, 13 state primeau fonduri
nerambursabile PHARE: 10 state candidate (Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Ungaria,
Letonia, Lituania, Polonia, România, Slovacia şi Slovenia) şi Albania, Bosnia-Herţegovina şi
Fosta Republică Iugoslavă Macedonia.

Din 2000, cele trei state din partea vestică a Balcanilor au fost incluse în programul
CARDS (Asistenţă Comunitară pentru Reconstrucţia, Dezvoltarea şi Stabilitatea Balcanilor),
PHARE devenind astfel, un instrument concentrat exclusiv pe susţinerea procesului de aderare a
celor 10 state candidate din Europa Centrală şi de Est.

Ca răspuns al lansării procesului de extindere de către Consiliul European de la

Luxemburg, în 1997, PHARE a fost îndreptat exclusiv către finanţarea priorităţilor procesului de
prederare stabilit în Parteneriatele de Aderare, el fiind la momentul actual principalul instrument
de preaderare pentru ţările candidate. Astfel, programul PHARE a fost orientat către consolidarea
instituţională şi susţinerea investiţiilor, având ca scop întărirea instituţiilor democratice, a
administraţiei publice şi a organizaţiilor care au responsabilitatea implementarii efective a şi
eficiente legislaţiei comunitare.

De la 4,2 miliarde de euro în perioada 1990-1994, bugetul PHARE total alocat ţărilor
beneficiare a crescut la 6,693 miliarde de euro pentru perioada 1995-1999.

3
 Programul PHARE este principalul instrument de cooperare financiară şi tehnică dintre
Uniune Europeană şi ţările central şi est-europene ce finanţează transfer de expertiză,
echipament, pregătire profesională şi lucrări publice într-un număr mare de sectoare cum sunt:
privatizarea, restructurarea, protecţia mediului, măsuri active de combatere a şomajului. Sprijinul
acordat de PHARE este reflectat de cele două componente: PHARE Naţional şi PHARE cu
Multipli Beneficiari. PHARE Naţional are două mari priorităţi: dezvoltarea infrastructurii
necesare aderării la UE (care va mobiliza aproximativ 70% din fondurile Phare) şi consolidarea
instituţiilor necesare aderării. Cea de-a doua componentă, reprezintă fuzionarea dintre fostele
programe multiţară şi cele orizontale.

Phare se concentrează pe trei domenii principale:1

1. consolidarea administraţiei şi instituţiilor publice din statele candidate, pentru ca
acestea să poată funcţiona eficient în cadrul Uniunii („Dezvoltare instituţională”);
2. sprijinirea statelor candidate în efortul investiţional de aliniere a activităţilor industrial
şi a infrastructurii la standardele UE („Investiţii pentru sprijinirea aplicării legislaţiei
comunitare”);
3. promovarea coeziunii economice şi sociale („Investiţii în coeziune economică şi
socială”).

1
http://ec.europa.eu/romania/documents/eu_romania/cum_se_lucreaza_cu_phare_ispa_si_sapard_-_2005.pdf

4
 2. Programul PHARE în România

Importanţa asistenţei comunitare acordate României în vederea integrării în Uniunea

Europeană a constat în relaţionarea politicii regionale cu política de extindere a Uniunii, rolul
instrumentelor de preaderare un a fost doar de a oferi suportul necesar pentru realizarea
integrării, ci şi pentru a familiariza România cu mecanismele specifice de accesare şi de utilizare
a instrumentelor structurale.2

În perioada 1990-2000, Comisia Europeană a acordat ţării noastre asistenţă financiară

nerambursabilă prin Programul PHARE în valoare de peste 1, 5 miliarde euro. Coeficientul de
absorbţie a acestei asistenţe calculată pentru perioada 1991-1996 a fost de 98,5%, poziţionând în
România între primele trei state asociate cu cel mai mare grad de absorbţie. Pentru perioada
2000-2006, României îi erau destinate câte 250 milioane euro pe an.

În prezent, Romania trebuie să cheltuiască, până în 2010, fonduri de preaderare în valoare

de 2,5 mld. euro din totalul de 7 miliarde de euro alocate de Uniunea Europeană întrucât cele
alocate pentru perioada anterioară nu s-au contractat în totalitate.

În România Programul PHARE se concentrază asupra a trei mari sectoare: dezvoltarea

regională, dezvoltarea instituţională şi sprijinirea investiţiilor în vederea implementării acquis-
ului comunitar. Fiecare dintre aceste sectoare vizează diferite obiective, în funcţie de natura
sectorului, obiectivele repezentând aşadar, rezultatele scontate care trebuie să fie obţinute prin
aplicarea programului. De exemplu, Programul de Coeziune Economică şi Socială PHARE -
Dezoltarea resurselor umane în contextul restructurării industriale are ca obiectiv sprijinirea
Guvernului României în implementarea unei politici de dezvoltare regională integrată în acord cu
strategia pentru coeziune economică şi socială adoptată în contextul procesului de preaderare,
prin proiecte regionale de invetiţii în sectoare prioritare (Dezvoltarea resurselor umane,
întreprinderi mici şi mijlocii – IMM şi infrastructură locală şi regională) identificate în Planul
Naţional de Dezvoltare şi Planurile de Dezvoltare Regională3.

2
Brezeanu Petre, Finanţe europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti 2007, p.299
3
Petrescu Oana-Măriuca, Programul de finanţare PHARE, Editura All Beck, Bucureşti 2004, p. 9.

5
 Sprijinirea acestor sectoare are ca scop dezvoltarea, printr-o abordare integrată, a
potenţialului economic şi social local al regiunilor de dezvoltare.

În România, rolul programului PHARE a evoluat, rămânând însă orientat şi în prezent

către o asistenţă generală în direcţia integrării în Uniunea Europeană. Între 1990-2005, mărimea
angajamentelor UE faţă de România prin programul PHARE a fost de aproximativ 2 bilioane de
euro.

Etape de parcurs pentru a obţine fonduri PHARE

După cum am observat beneficiarii proiectelor PHARE sunt foarte diverşi: autorităţi
publice locale şi centrale, diverse alte instituţii: instituţii de cercetare, şcoli, organizaţii
neguvernamentale, firme întreprinderi etc.

Schemele de finanţare nerambursabilă finanţare prin PHARE se lansează în funcţie de

durata pregătirilor detaliilor de implementare. Aceasta diferă de la un program la altul. De
asemenea, în cazul în care, în urma evaluării propunerilor de proiecte depuse, se constată că nu
sunt suficiente proiecte selectate pentru a acoperi bugetul total al programului, autoritatea
contractantă poate decide lansarea unei noi runde.

În principiu, etapele care sunt parcurse în cazul unei finanţări PHARE sunt următoarele:

 lansarea cererii de proiecte (la nivel central sau local);

 identificarea, de către potenţialii solicitanţi, a liniei de finanţare, informarea sa şi
procurearea Ghidului solicitantului;
 depunerea propunerilor de proiecte la instituţiile însărcinate cu acest rol;
( solicitanţii depun proiectele de activităţi pentru care solicită finanţări
nerambursabile realizate în conformitate cu condiţiile prezentate în ghidul
programului. Finanţatorii urmăresc atingerea unor obiective generale (economice,
sociale, culturale) prin sprijinirea financiară a activităţilor unor organizaţii (firme,
ONG, instituţii publice etc.). Obiectivele şi metodele acceptate de finanţator
pentru îndeplinirea acestora trebuie foarte bine cunoscute de către solicitantul de
finanţare);
 evaluarea propunerilor de proiecte; ( după expirarea perioadei de timp în care pot
fi depuse proiectele, acestea sunt evaluate de către comisia de evaluare constituită

6
 în etapa întâi, fiecărui proiect fiindu-i acordat un anumit punctaj, funcţie de lista
de criterii utilizată de comisie (criterii prezentate solicitanţilor, de regulă, în
cadrul pachetului informativ). Proiectele sunt apoi ierarhizate descrescător în
funcţie de punctajul obţinut, fiind declarate câştigătoare proiectele care au obţinut
punctajele cele mai mari şi care solicită, în total, o sumă mai mică sau egală cu
bugetul total oferit de finanţator pentru programul de finanţare respective);
 aprobarea listei proiectelor propuse;
 contractarea proiectelor;
 implementarea proiectelor.

3. Implementarea Programului PHARE în România

7
 1. Mecanisme de coordonare şi implementare

În România a fost creat până în prezent cadrul juridic, precum şi toate structurile
administrative şi bugetare necesare coordonării şi implementării programelor finanţate de
Uniunea Europeană.
Implmentarea Programului PHARE îmbracă două aspecte şi anume:

 Implementarea tehnică

Din punct de vedere tehnic, implementarea Programelor PHARE în Românie se

realizează la nivelul diferitelor instituţii ale administraţiei româneşti, ministere, agentţii, comisii,
institute ( acestea numindu-se autorităţi de implementare), prin intermediul unor struvturi
specializate (PIU – Project Implementation Unit).

 Implementarea financiară

Pe latura financiară, implementarea Programelor PHARE se realizează prin intermediul

agenţiilor de implementare, în România existând 4 agenţii de implementare ce pot funcţiona în
funcţie de specificul programului: Oficiul de Plăţi şi Contractare PHARE (OPCP) din Ministerul
Finanţelor Publice; Agenţia Naţională pentru Programe Comunitare în Domeniul Educaţiei şi
Formării Profesionale (SOCRATES); Ministerul Integrării Europene (MIE); Ministerul Muncii,
Familiei şi Protecţiei Sociale.

2. Monitorizarea programelor

În iulie 2000 a început pregătirea procesului de monitorizare şi evaluare a programelor

PHARE, în conformitate cu cerinţele Comisiei Europene şi în concordanţă cu prevederile
Hotărârii de Guvern nr.1.11/24 decembrie 1999, prin care s-au aprobat Memorandumul de
Înţelegere prinvind înfiinţarea Oficiului de Plăţi şi Contractare PHARE (OPCP), semnat la 16
iulie 1998, şi Memorandumul de Înţelegere privind înfiinţarea Fondului Naţional ( în cadrul
Ministerului Finanţelor Publice).4

4
Brezeanu, Petre, Şimon, Ilie, Novac, Laura Elly, Instituţii financiare internaţionale, Editura Economică, Bucureşti
2005, p.240;

8
 Aceste programe sunt monitorízate prin intermediul unui Comitet Comun de
Monitorizare a programelor PHARE (format din reprezentanţi ai Comisiei europene şi
reprezentanţi ai ţării candidate) şi a opt subcomitete sectoare de monitorizare, începând cu luna
septembrie 2000. Subcomitetele sunt reprezentate de :

1. Coeziune economică şi social;

2. Întărirea capacităţii administrative – funcţia publică şi finanţele publice;
3. Servicii financiare şi piaţă internă;
4. Mediu;
5. Transporturi;
6. Justiţie, afaceri interne, controlul frontierelor;
7. Sectorul social, sănătate, educaţie, cultură şi minorităţi;
8. Agricultură şi dezvoltare rurală.

Cu toate că autorităţile româneşti sunt responsabile pentru procesele de licitaţie şi

contractare, Comisia rămâne în ultimă instanţă responsabilă pentru utilizarea corectă a
fondurilor. Pregătirea pentru sarcina de administrare a fondurilor Uniunii Europene după aderare
implică construirea unei relaţii între Comisie şi autorităţile româneşti în care responsabilitatea
este împărţită.
De aceea, implementarea programelor este astfel orientată încât să încurajeze implicarea
instituţiilor care după aderare vor fi responsabile cu implementarea Fondurilor Structurale.

4.Administrarea programului Phare în cadrul Comisiei Europene

În cadrul Comisiei Europene următoarele structure sunt responsabile pentru programul

PHARE:5

5
http://ec.europa.eu/romania/documents/eu_romania/cum_se_lucreaza_cu_phare_ispa_si_sapard_-_2005.pdf

9
  Unitatea România din cadrul Directoratului A al Direcţiei Generale “Extindere”
( Unitatea PHARE);
 Oficiul de Cooperare EuropeAid;
 Delegaţia din România.
Unitatea România asigură coordonarea exerciţiului de programare, prezidează
Comitetul Mixt de Monitorizare Phare şi este consultată asupra aspectelor importante privind
punerea în aplicare a programelor. Ca urmare a descentralizării crescânde a aplicării programului
în ţårile candidate, supravegherea Comisiei este exercitată din ce în ce mai mult prin intermediul
Delegaţiei sale din ţara respectivă.
EuropeAid are responsabilitate generală de punere în aplicare a ansamblului
instrumentelor de ajutor extern ale Comisiei Europene, finanţate din bugetul Uniunii Europene şi
Fondul European de Dezvoltare.
Pentru Phare, aceste responsabilităţi au fost descentralizate către Delegaţiile Comisiei,
putând fi gestionate mai eficient la nivelul acestora.
EuropeAid are în continuare rolul de a publica toate documentele legate de punerea în
aplicare a programelor, asigurând astfel transparenţa procesului de licitaţieşi participarea cât mai
largă. EuropeAid asigură de asemenea şi publicarea rezultatelor licitaţiilor.
Delegaţia este responsabilă cu monitorizarea modului în care programele sunt aplicate;
responsabilitatea gestionării fondurilor aparţine Guvernului României.

5.Administrarea programului Phare în cadrul Guvernului României

În scopul implementării programului PHARE, în România funcţionează următoarele

structuri:
1. Fondul Naţional (FN) administrează fondurile alocate României. Apariţia Fondului
Naţional, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, de care se ocupă Responsabilul Naoţional cu
Autorizarea Finanţării PHARE (NAO - National Authorising Officer) a fost gândită pentru a

10
contribui la creşterea transparenţei utilizării fondurilor, pentru a reduce numărul structurilor
paralele însărcinate cu managementul financiar, pentru a evita dispersarea fondurilor, pentru a
întări rolul de coordonator al României în utilizarea fondurilor PHARE alocate acesteia şi pentru
a corela asistenţa din partea Uniunii cu co-finanţarea provenită de la bugetul naţional.
2. Autorităţile de Implementare (ministere / agenţii guvernamentale), conduse de un
Responsabil de Program (SPO - Senior Programme Officer), răspund de partea tehnică a aplicării
programului, inclusiv monitorizarea implementării proiectelor şi planificarea asistenţei. În
interiorul fiecărei Autorităţi de Implementare funcţionează o Unitate de Implementare a
Proiectelor (UIP) cu rol tehnic în coordonarea proiectelor.
În ceea ce priveşte organizarea licitaţiilor, încheierea contractelor şi executarea plăţilor
pentru fiecare program, acestea sunt realizate de către Agenţiile de Implementare (Autorităţile
de contractare).
Pentru cea mai mare parte a proiectelor, Agenţia de Implementare este Oficiul de Plăţi şi
Contractare PHARE (OPCP). În România, OPCP a fost înfiinţat prin HG 865/1997 şi
funcţionează în cadrul Ministerului Finanţelor Publice din anul 1998. Atribuţiile OPCP au fost
statuate în Memorandumul de Înţelegere semnat de Comisia Europeană şi Guvernul României la
16 iulie 1998. Astfel, OPCP este responsabil cu:
• aspectele procedurale şi administrative privind bugetul proiectelor;
• organizarea şi supervizarea licitaţiilor;
• încheierea şi administrarea contractelor;
• executarea plăţilor;
• raportarea financiară legată de achiziţionarea de servicii, bunuri şi lucrări în cadrul
programelor PHARE.
OPCP execută managementul financiar şi administrativ al proiectelor, respectând regulile,
reglementările şi procedurile de achiziţii descrise în Manualul Sistemului de Implementare
Descentralizată (Manualul SID), Ghidul Practic pentru Proceduri Contractuale pentru PHARE,
ISPA şi SAPARD pentru proiectele lansate după 1 ianuarie 2001 şi Ghidul Practic pentru
contracte de asistenţă externă finanţate de Comisia Europeană pentru proiectele lansate după 1
iunie 2003.

11
 OPCP încheie cu Fondul Naţional Acorduri de Finanţare, care să asigure finanţarea
proiectelor gestionate şi ţine evidenţa strictă a sumelor transferate de la Fondul Naţional şi a
celor plătite în beneficiul fiecărui program şi proiect.
Există trei actori-cheie în implementarea fondurilor PHARE:6
 Coordonatorul Naţional al Asistenţei ( NAC – National Aid Coordinator), care
este responsabilul asigurări unei legături strâns între procesul de aderare şi
utilizarea fondurilor PHARE; Acesta colaborează cu Responsabilul Naţional cu
Autorizarea finanţării Phare, ministerele în cauză şi cu Comisia Europeană în
vederea programării fondurilor ( de la pregătire până la semnarea
memorandumurilor financiare anuale);
 Responsabil Naţional cu Autorizarea finanţării PHARE ( NAO) este numit
Guvernul. Acesta are responsabilitatea de a administrat din punc de vedere
fondurile PHARE. Consultându-se cu NAC, îi numeşte pe Responsabilii cu
Autorizarea Programului (PAO - Programme Authorising Officer), care conduc
fiecare Agenţie de Implementare.
 Comitetul Mixt de Monitorizare ( CMM). Acesta este format din NAO, NAC şi
reprezentanţi ai Comisie Europene. Acesta, întâlnindu-se o dată pe an, analizează
progresul programelor în sensul aderării şi dacă este necesar, recomandă
schimbări de priorităţi sau realocare de fonduri PHARE pentru a asigura
îndeplinirea acestor condiţii

6.Concluzii

În ciuda preocupării susţinute a Comisiei Europene de a găsi şi experimenta noi

instrumente care să faciliteze crearea unor structuri eficiente pentru gestionarea proiectelor şi
managementul viitoarelor Fondurilor Structurale şi de Coeziune, evaluările ulterioare au indicat
de cele mai multe ori rezultate sub aşteptări.

6
http://ec.europa.eu/romania/documents/eu_romania/cum_se_lucreaza_cu_phare_ispa_si_sapard_-_2005.pdf

12
 De multe ori au fost stabilite obiective prea ambiţioase, nerealiste, în raport cu resursele
umane şi financiare existente. Progresul cel mai semnificativ a fost făcut în adoptarea acquis-lui
comunitar prin legislaţia aferentă, şi mai puţin în cazul implementării şi al aplicării concrete. O
analiză efectuată de Curtea Europeană de Audit asupra a 45 de proiecte de twining finalizate a
arătat că obiectivele au fost atinse parţial, fiind necesare proiecte ulterioare. În domeniul
pregătirii pentru fondurile structurale, anumite obiective importante privind managementul FSC
nu au fost atinse, iar în sectorul de mediu, performanţa este sub aşteptări.

De semenea, se identifică existenţa unor proceduri ineficiente între etapa de identificare a

obiectivelor şi realizarea proiectului. Înainte de a începe efectiv să funcţioneze în statele
candidate, un proiect trebuie să parcurgă mai multe etape, ceea ce presupune trecerea unei
anumite perioade de timp între etapa iniţială de fixare a obiectivelor şi până la cea de
implementare efectivă. Astfel, 30% dintre proiectele aflate în runda de selecţie în anul 2000 nu
începuseră să funcţioneze în februarie 2002. Au fost necesari doi ani în aceste cazuri pentru a
trece prin anumite etape (în cazul proiectelor de twining: identificarea obiectivelor, redactarea
ulterioară a schiţei proiectului, licitaţia, selectarea partenerilor, redactarea convenţiei, aprobarea
finanţării, semnarea convenţiei, aprobarea de către Comisie, notificarea convenţiei, şi în final,
demararea proiectului).

Procedurile birocratice existente le nivelul fiecărei etape din cadrul proiectului au făcut şi
mai dificilă implementarea unor proiecte, şi a condus la întârzieri importante faţă de perioada
stabilită iniţial. Finanţarea prin PHARE sau celelalte fonduri de preaderare a reprezentat doar o
mică parte din necesităţile uriaşe de finanţare din sectorul de mediu al ţărilor candidate. Pentru a
asigura că resursele rare disponibile pentru proiectele de mediu sunt utilizate cât se poate de
eficient este necesară prioritizarea proiectelor şi finanţarea în primul rând a acelora cu cel mai
mare impact în acest domeniu. În practică, strategiile naţionale de mediu au cuprins liste lungi cu
diferite proiecte care trebuie implementate fără nici o clasificare sau prioritizare în vederea
pregătirii şi a implementării.

Nivelul salariilor în sectorul public, lipsa de experienţă a funcţionarilor din statele

candidate, precum şi diferenţele de cultură şi abordare între diverse state partenere au redus
eficienţa unora dintre proiecte. Adeseori, aplicaţiile trimise de administraţiile statelor candidate
nu au fost pregătite la standardele cerute de Uniunea Europeană.

13
 O altă constrângere a constituit-o lipsa expertizei tehnice în cadrul Comisiei. Pentru a
soluţiona această problemă a fost încheiat un contract de expertiză tehnică cu Banca Europeană
de Investiţii, deşi bugetul limitat nu a permis utilizarea sistematică a acestei asistenţe.

Pe lângă faptul că pregătirea licitaţiilor pentru proiecte mari de infrastructură este o

sarcină dificilă, calendarul stabilit de Comisie în Memorandum a fost în general nerealist, la care
se adaugă alte motive.

Bibliografie

1. Brezeanu, Petre, Finanţe europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti 2007;

2. Brezeanu, Petre, Şimon, Ilie, Novac, Laura Elly, Instituţii financiare internaţionale,
Editura Economică, Bucureşti 2005;

14
3. Petrescu, Oana-Măriuca, Programul de finanţare PHARE, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
4. Voinea Gheorghe, Mecanisme si tehnici valutare internaţionale, Ediţia a III
revăzută, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2004

**www.ec.europa.eu
**www.europeana.ro
**www.finantare.ro

15