Sunteți pe pagina 1din 14

PARTEA a III-a: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Capitolul întâi: Noţiuni introductive

A. Noţiunea controlului administrativ. Locul contenciosului în cadrul controlului activităţii administraţiei.


Clasificarea controlului
Contenciosul administrativ reprezintă o formă de control a activităţii administraţiei. Prin urmare, pentru început este necesară
încadrarea acestuia în noţiunea mai largă de control asupra activităţii (actelor) administraţiei.
În funcţie de criteriul organului care îl exercită, controlul poate fi de două feluri: control administrativ (a) şi control
jurisdicţional (b).
1. Controlul administrativ – reprezintă controlul administraţiei înfăptuit de ea însăşi. Şi acesta, la rândul său poate fi de
două feluri:
(a) control intern – controlul funcţionarilor inferiori, făcut de cei superiori în cadrul aceluiaşi organ administrativ;
(b) control extern – controlul unui organ administrativ asupra activităţii altuia (controlul este deci efectuat din exteriorul
organului controlat). Controlul extern poate fi la rândul său şi control general, respectiv control specializat.
(i) Controlul general – cel care vizează toate aspectele activităţii organului controlat. Acesta, la rândul său poate fi (i.1.)
ierarhic şi (i.2.) de tutelă.
(i.1.) Controlul ierarhic – presupune controlul exercitat de un organ ierarhic superior asupra unui organ inferior în cadrul unui
sistem centralizat/deconcentrat.
Caracteristici:
(1) nu trebuie prevăzut expres de lege;
(2) prerogativele de control sunt foarte extinse: acesta se exercită atât asupra legalităţii cât şi a oportunităţii actelor
administrative;
(3) presupune anumite prerogative: de revocare, suspendare şi chiar reformare a actelor administrative (cu excepţia
situaţiilor de competenţă exclusivă a organului inferior într-un anumit domeniu, când puterea de reformare este înlocuită cu aceea
de injoncţiune). În ipoteza existenţei doar a unei puteri de injocţiune, dacă actul (ilegal sau inoportun) nu este reformat de bună voie
de organul inferior la cererea expresă a organului superior, acesta poate înlocui (A) controlul ierarhic asupra actelor (descris mai
sus) cu cel (B) asupra persoanelor, care constă, în general, în posibilitatea organului superior (discreţionară sau nu) de numire,
mutare, sancţionare şi chiar revocare din funcţie a organului inferior.
Ex.: controlul Guvernului asupra ministerelor ori prefecţilor.
(i.2.) Controlul de tutelă – reprezintă controlul exercitat de un organ administrativ asupra altuia, faţă de care nu există
raporturi de subordonare (în sistemul nostru, controlul autorităţilor centrale/deconcentrate asupra activităţii autorităţilor
descentralizate).
Caracteristici:
(1) trebuie prevăzut expres de lege (reprezintă o excepţie de la principiul autonomiei locale, deci o limită a acestuia);
(2) se exercită doar asupra legalităţii, nu şi asupra oportunităţii actelor administrative (în teorie);
(3) presupune (în sistemul nostru de drept) posibilitatea atacării actelor administrative ale autorităților locale în contencios
administrativ. Ex.: prefectul poate ataca actele administrative ale acestor autorități, dacă le consideră ilegale – art. 123 alin. (5) din
Constituţie.
Există două forme: (A) tutela asupra actelor (descrisă mai sus) şi (B) tutela asupra persoanelor (vezi art. 55, 69 din Legea
nr. 215/2001).
Se poate observa că situaţiile de control de tutelă se suprapun peste situaţii de control jurisdicţional, deci se poate susţine
că, în realitate, controlul de tutelă este unul mixt, administrativ prin organul care-l declanşează, dar jurisdicţional prin organul care-l
exercită efectiv.
(ii) Controlul specializat – este efectuat de anumite organe administrative expres arătate de lege, în domeniul lor special
de activitate (la rândul lor, aceste controale pot fi „generale” în domeniul de activitate controlat ori dimpotrivă, controale „tematice” –
evaluarea numai a anumitor activităţi din domeniul în cauză). Ex.: inspecţii, inspectorate, Curtea de Conturi, fosta Gardă financiară
(actuala Autoritate Naţională de Antifraudă Fiscală), Garda de Mediu, Garda Forestieră etc.
2. Controlul jurisdicţional. Mai cunoscut sub denumirea de contencios administrativ, presupune faptul că activitatea de
control este efectuată de către instanţa de contencios administrativ.

B. Definiţie. Etimologie
Etimologic, termenul de contencios provine din lat. contendere- a lupta, contenciosus- certăreţ, bătăios.
Contencios administrativ = totalitatea litigiilor dintre particulari şi autorităţile administrative născute în legătură cu un act
administrativ (propriu zis sau asimilat) sau un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere (definiţia legală – art. 2 alin. (1) lit. f) LCA).

1
C. Clasificări
1. După criteriul interesului apărat de reclamant:
(a) contencios subiectiv – acel tip de contencios în care reclamantul, prin promovarea acţiunii, urmăreşte apărarea unui
drept subiectiv sau a unui interes legitim personal, propriu (art. 52 din Constituţie, art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004).
(b) contencios obiectiv – acel tip de contencios care presupune că reclamantul acţionează pentru apărarea unui interes
general, fără a fi nevoit să justifice încălcarea, prin actul atacat, a unui interes al său personal (art. 123 alin. (5) din Constituţie, art.
1 alin. (3), (4), (6) şi (8) din Legea nr. 554/2004).
2. în funcţie de obiectul litigiului (sau, mai exact, în funcţie de prerogativele instanţei de control , ordonate în funcţie
de gradul de imixtiune al instanţei în domeniul de activitate al administraţiei publice):
(a) contenciosul în interpretare - reclamantul poate solicita şi instanţa se poate pronunţa exclusiv pe interpretarea unui act
administrativ, fără a se pronunţa asupra valabilităţii lui. Până în iulie 2018 am avut temei legal pentru acest tip de contencios doar în
cazul contractelor administrative – art. 7 alin. (6) lit. e) LCA. El a fost însă abrogat prin Legea nr. 212/2018, ceea ce înseamnă că, în
prezent, contenciosul în interpretare nu există ca tip autonom de contencios administrativ (putând, însă, reprezenta o
componentă a contenciosului pentru exces de putere sau de plină jurisdicţie).
(b) contenciosul în aprecierea legalităţii – acel tip de contencios în care instanţa, fără a anula actul, doar apreciază
legalitatea lui (art. 4 din Legea nr. 554/2004) şi, în cazul constatării nelegalităţii lui, îl ingnoră atunci când pronunţă soluţia într-un
litigiu în care se pune problema legalităţii actului în cauză; în prezent, acest tip de „contencios” este soluţionat numai accidental de
către instanţele de contencios administrativ;
(c) două tipuri complementare: (i) contenciosul în anulare – se poate cere (şi instanţa poate dispune) doar anularea unui act
administrativ (daune nu se pot solicita, şi nu se pot obţine, pentru că este exclusă existenţa unui prejudiciu al reclamantului – a se
vedea toate cazurile de contencios obiectiv). Acesta este tipul de contencios creat pentru a cenzura exclusiv legalitatea actelor
administrative explicite. În oglindă, în cazul actelor administrative implicite (refuzul de a soluţiona o cerere – tăcerea
administraţiei), în teorie există şi (ii) contenciosul în carenţă, în care prerogativa instanţei de contencios administrativ este exclusiv
aceea de a obliga autoritatea publică la soluționarea pozitivă a cererii reclamantului. În sistemul nostru de drept nu există
reglementat autonom un asemenea tip de contencios, ci numai unul combinat cu contenciosul în anulare, în situaţia Avocatului
Poporului – art. 1 alin. (3) LCA.
(d) contenciosul în daune – ceea ce se poate cere sunt exclusiv despăgubiri, dar nu se poate cere anularea actului care a
vătămat un drept (în materie de expropriere ori rechiziţii, de pildă – este, deci, vorba de contenciosul generat de acte administrative
legale);
(e) contenciosul pentru exces de putere – acel tip de contencios în care instanţa poate cenzura puterea discreţionară a
administraţiei, putând: (i) anula actele emise în acest mod, precum şi (ii) obliga administraţia să revină în limitele legii
(administraţia poate emite un act cu exces de putere, respectiv să refuze să soluţioneze o cerere cu exces de putere). (iii) Se pot
acorda şi despăgubiri dacă reclamantul probează un prejudiciu, ori chiar o altă formă de reparare a prejudiciului (în natură), ca o
formă a „recunoaşterii dreptului pretins” (art. 1 din Legea nr. 554/2004).
(f) contenciosul de plină jurisdicţie – acel tip de contencios în care atribuţiile instanţei sunt „depline” (în materia legalităţii
actului): aceasta poate anula actul, poate acorda despăgubiri, poate obliga o autoritate să satisfacă o cerere, poate modifica ea
însăşi actul atacat. Cu alte cuvinte, instanţa are aceleaşi prerogative ca şi administraţia, putându-i-se substitui (putând emite o
hotărâre care să substituie actul administrativ). În cazul contravenţiilor, avem şi noi instanţa cu jurisdicţie deplină (art. 31 şi urm. din
OG nr. 2/2001). (în realitate, „deplin” înseamnă doar... cvasi-deplin!, deplina jursdicţie fiind doar asupra cuantumului sancţiunii), însă
nici acest tip de „contencios” nu e de competenţa instanţelor specializate în această materie decât în calea de atac a apelului. De
asemenea, contenciosul contractelor administrative pare a fi unul de plină jurisdicţie, date fiind prevederile de la art. 18 alin. (4) lit.
d) LCA care stabilesc posibilitatea intanţei de a suplini consimţământul unei părţi dacă interesul public o cere.
Concluzie: sistemul contenciosului românesc se apropie de contenciosul de plină jurisdicţie, dar nu se identifică cu el,
lipsind posibilitatea de a pronunţa o hotărâre judecătorească înlocuitoare a unui act administrativ: potrivit formulei art. 18 alin. (1)
LCA, instanţa poate obliga administraţia să emită actul, dar nu-l poate emite ea însăşi.
ATENŢIE! Pentru calificarea exactă a tipului de contencios nu contează ce cere reclamantul şi ce dispune instanţa în
concret, într-o anumită speţă, ci ce poate cere (în abstract) reclamantul şi ce poate dispune instanţa.
3. în funcţie de sistemul de contencios (calificarea judecătorului):
(a) sistemul francez (sau al judecătorului administrativ) – presupune o jurisdicţie paralelă cu cea ordinară. În frunte e
Consiliul de Stat (la noi a fost aşa între 1864-1866);
(b) sistemul american (sau al judecătorului ordinar) – acelaşi judecător judecă toate litigiile, fără diferenţiere;
(c) sistemul german (sau mixt) – presupune faptul că litigiile de contencios sunt judecate de tribunalele ordinare în cadrul
cărora există secţii specializate de contencios (în România - mixt).

Capitolul al doilea: Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contenciosul subiectiv

2
Admiterea unei acţiuni în contencios presupune îndeplinirea anumitor condiţii. Trebuie subliniat faptul că numai dacă se
îndeplinesc toate acestea, acţiunea se admite. În caz contrar, deci când una singură nu este îndeplinită, acţiunea urmează a fi
respinsă. Aceste condiţii pot fi grupate în 4 categorii: cele referitoare la reclamant (A), la pârât (B), la obiectul acţiunii (C) precum şi
cele procedurale (D).

A. Condiţiile privitoare la reclamant


Primele două condiţii sunt comune oricărei acţiuni în justiţie (capacitatea şi calitatea procesuală activă). Le vom analiza
pentru că, în cazul contenciosului administrativ comportă fiecare câte o particularitate. Ce-a de-a treia condiţie însă (dreptul
subiectiv/interesul legitim vătămat) este specifică doar contenciosului administrativ, deşi există şi în procedura civilă condiţia
interesului procesual.
1. Capacitatea procesuală – aptitudinea abstractă unui subiect de drept de a fi parte într-un litigiu oarecare. Este parte a
capacităţii civile şi este inerentă oricărei „persoane”. Contenciosul administrativ însă prezintă o anumită particularitate, pe care o
vom analiza mai atent când vom vorbi despre pârât. Prin urmare, regula este că numai persoanele (fizice sau juridice) pot acţiona
în contencios administrativ. Din formularea art. 2 alin. (1) lit. a) a Legii nr. 554/2004 pare să rezulte contrariul: orice grup de
persoane, vătămat într-un drept subiectiv se poate adresa instanţei de contencios pentru apărarea drepturilor sale. Şi, în această
noţiune de „grup de persoane” sunt incluse şi „organismele sociale” (ONG-urile). În realitate:
(a) în cazul grupurilor de persoane, pentru a fi admisibilă acţiunea, reclamanţii trebuie să acţioneze în numele lor propriu, ca
persoane fizice; altfel, în mod normal grupul ar trebui organizat ca persoană juridică pentru ca acţiunea să poată fi admisă. Pentru
că grupul, neavând personalitate juridică proprie, nu este titular de drepturi subiective ori interese legitime; deci nu i se vatămă
nimic (din acest punct de vedere textul legal amintit conţine, în sine, o contradicţie de termeni).
Excepţie: cazul în care o persoană juridică este în curs de constituire. Dar şi atunci, trebuie acţionat în numele acesteia, în
temeiul capacităţii de folosinţă anticipate.
(b) în cazul organismelor sociale (art. 2 alin. (1) lit. s) acestea au oricum personalitate juridică proprie: sindicate, asociaţii,
fundaţii, etc.
Desigur, în situaţia în care există capacitate de folosinţă dar nu există capacitate de exerciţiu, se aplică regulile generale în
materia minorilor şi interzişilor.
2. Calitatea procesuală activă – aptitudinea concretă a unei persoane de a sta într-un anumit litigiu în calitate de
reclamant. În litigiile de contencios administrativ, de regulă orice persoană se poate adresa instanţei dacă justifică cel puţin un
interes legitim lezat. Prin urmare, calitatea procesuală se întemeiază pe interes (cea de-a treia condiţie) dar nu se confundă cu
acesta. Pentru că, cel puţin în anumite situaţii, reclamantului i se poate cere o calitate specială pentru admisibilitatea acţiunii:
cazurile de contencios obiectiv (ex: prefectul, avocatul poporului, ministerul public, etc.); ori calitatea de consilier local ori primar (de
pildă, litigiile întemeiate pe art. 69 din Legea nr. 215/2001). Prin urmare, cel aflat în întreţinerea unui primar nu poate ataca în
contencios administrativ, utilizând această procedură specială, ordinul prefectului de constatare a încetării mandatului acestuia,
chiar dacă justifică un interes legitim în promovarea acţiunii (dreptul la întreţinere – cota-parte din indemnizaţia primarului, stabilită
de lege), pentru că nu are calitatea specială de primar pentru a se adresa instanţei.
Există situaţii în care autoritatea publică este reclamantă (chiar dacă nu are capacitate, ea justificând o calitate specială):
(i) art. 1 alin. (6) din lege;
(ii) cazul contractelor administrative.
Însă, raportat la faptul că instituţia contenciosului administrativ este reglementată constituţional la nivel de principiu, situaţiile
în care reclamantului i se solicită prin lege o calitate procesuală activă specială trebuie interpretate în sensul că acesta are acces la
procedura specială. Ceilalţi (care se consideră vătămaţi prin actul atacat) se pot adresa instanţei competente, dar numai în limita
obţinerii reparaţiei pentru propria vătămare (de pildă, să obţină despăgubirea pentru prejudiciul cauzat prin ordinul ilegal de încetare
a mandatului de primar, „fapta ilicită” a administraţiei publice fiind probată prin admiterea excepţiei de nelegalitate cu privire la actul
în cauză, însă nu va putea obţine repunerea în funcţia de primar a celui care nu a atacat ordinul de constatare a încetării
mandatului potrivit procedurii speciale din art. 69, citat mai sus).
3. interesul procesual – reprezintă folosul (beneficiul, „profitul”) pe care l-ar obţine reclamantul prin admiterea ipotetică a
acţiunii sale.
(a) În procesul civil obişnuit, orice asemenea interes poate constitui fundamentul unei acţiuni în justiţie, cu condiţia să fie
juridic şi legitim (1) , născut şi actual (2), direct şi personal (3), pozitiv şi concret (4). Prin sintagma „interes legitim” în
procedura civilă comună însă se înţelege acel interes care nu este prohibit de vreun text de lege.
Dreptul/interesul legitim vătămat:
(i) trebuie să existe la introducerea acţiunii – în măsura în care reclamantul nici măcar nu afirmă un asemenea interes
(în principiu, în contencios, vătămarea unui drept sau interes legitim), ori nu există aparenţa acestui interes, acţiunea va fi respinsă
ca lipsită de interes.

3
(ii) interesul să subziste până la soluţionarea cauzei – dacă autoritatea publică a satisfăcut interesul reclamantului în
cursul procesului prin revocarea (ex tunc) a actului, acesta se stinge, dar numai cu privire la petitul de anulare (se poate menţine
cel cu privire la despăgubiri – dacă prejudiciul a rămas - ori la acordarea cheltuielilor de judecată).
(b) În contenciosul administrativ însă, această condiţie (a interesului) trebuie analizată distinct, din această perspectivă o
asemenea acţiune putând fi admisă doar dacă reclamantul probează vătămarea unui drept subiectiv şi/sau a unui interes
legitim.
(i) Dreptul subiectiv este o facultate recunoscută titularului său de a pretinde unui terţ, unei autorităţi ori societăţii în
general o anumită conduită (comisivă sau omisivă), iar această facultate este protejată, în caz de nerespectare, prin forţa de
constrângere a statului.
(ii) Simplul interes , deşi în esenţa sa reprezintă tot o facultate (libertate) recunoscută titularului său, el nu este protejat prin
forţa coercitivă a statului în cazul în care ceilalţi membri ai societăţii i-ar aduce atingere în vreun fel.
Dreptul subiectiv este prevăzut întotdeauna de un act juridic (lege, act administrativ ori contract) şi îi corespunde întotdeauna
o obligaţie corelativă. În schimb, interesul nu este prevăzut de vreun act juridic şi nu îi corespunde nicio obligaţie corelativă.
(iii) Între cele două apare noţiunea de interes legitim . Potrivit clasificării legale (art. 2 lit. p şi r) există interes legitim privat şi
interes legitim public. Ce se înţelege prin acestea?
iii.1 interesul legitim privat: un drept eventual, viitor.
În practică, adesea acest interes legitim se identifică cu un drept constituţional: acela la egalitate în faţa legii şi a autorităţilor
publice (concursuri), alteori nu (ipoteza existenţei unei cereri de retrocedare a unui imobil în baza Legii nr. 10/2001, pentru care s-a
emis autorizaţie de demolare).
iii.2. interes legitim public: un interes a cărui încălcare presupune totodată şi încălcarea unui text legal, ori a stării generale
de legalitate.
În cazul interesului legitim se încalcă o lege oarecare, căci acest tip de interes, în sine, nu este prevăzut de nici o lege. Or, o
conduită care încalcă atât legea în general, cât şi interesele (licite, în principiu) ale unor membri ai societăţii, nu poate fi decât ilicită.
Trebuie remarcat faptul că, pe de o parte, întotdeauna reclamantul trebuie să justifice încălcarea unui drept subiectiv ori a
unui interes legitim privat; potrivit art. 8 alin. (1¹), particularii pot invoca încălcarea unui interes legitim public numai dacă aceasta
este subsecventă încălcării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat. Pe de altă parte, exstenţa unei încălcări a dreptului
sau a interesului legitim condiţionează verificarea, de către instanţa de contencios, a legalităţii actului atacat. În fine, pentru petitul
în anulare/carenţă, reclamantul trebuie să probeze numai faptul că a suferit o vătămare, nu şi cât de întinsă este aceasta
(dimensiunea prejudiciului), aspect specific petitului în daune.

B. Condiţiile privitoare la pârât


Întotdeauna pârâtul se stabileşte în funcţie de obiectul cererii:
1. În cazul petitului privind anularea unui act administrativ sau obligarea autorităţii la soluţionarea unei cereri
(a) în abstract (problemă de capacitate) pârâtul să fie autoritate publică (a.1.)
Autoritatea publică poate fi:
(i) autoritate administrativă; va emite acte administrative-scop;
(ii) altă putere în Stat (legislativă sau judecătorească); va emite acte-mijloc;
(iii) orice persoană privată, dacă are exerciţiul puterii publice (prestând servicii publice) va emite acte prin delegaţie (art. 2
alin. (1) lit. b) LCA).
În toate cazurile însă, pârâtul trebuie să exercite funcţia administrativă (a.2.) , iar nu o altă calitate pe care ar avea-o (ex:
Parlamentul nu poate fi chemat în contencios pentru refuzul de a adopta o anumită lege – căci în acest caz este legiuitor, dar poate
figura ca pârât dacă refuză să emită o anumită hotărâre – căci atunci este „administrator”. De asemenea, pentru a putea figura în
calitate de pârât într-un litigiu de contencios administrativ, autoritatea publică trebuie să exercite puterea publică pe care o deţine,
iar nu să se comporte ca un particular, caz în care litigiul ar trebui să fie de competența instanţelor de drept comun (în lipsă de
prevedere legală contrară).
(b) în concret (problemă de calitate procesuală pasivă) pârâtul să fie:
(i) în cazul actului administrativ: organul emitent;
(ii) în cazul refuzului nejustificat: organul competent să soluţioneze cererea;
(iii) în cazul contractelor administrative: autoritatea contractantă.
Situaţii speciale în care aceste condiţii nu sunt îndeplinite (total sau parţial), ori sunt alte particularităţi:
(i) în cazul contractelor administrative, când autoritatea contractantă este reclamant, pârât va fi celălalt contractant, evident o
persoană privată;
(ii) în cazul actelor administrative individuale favorabile particularului – deci acte care au un beneficiar (autorizaţii) este
obligatoriu ca, pe lângă organul emitent să fie chemat în instanţă şi titularul dreptului conferit de act, în caz contrar acţiunea va fi
respinsă ca inadmisibilă;

4
(iii) în cazul prevăzut la art. 1 alin. (6) din lege, când pârât va fi destinatarul actului – de asemenea persoană privată; dacă în
baza actului administrativ atacat s-au format raporturi civile (contractuale), vor avea calitate procesuală pasivă şi toţi
subdobânditorii dreptului litigios;
(iv) în cazul actelor complexe, calitate procesuală pasivă vor avea toate organele emitente (coautorii), altfel acţiunea va fi
respinsă ca inadmisibilă;
(v) în cazul transferului de competenţă, titularul competenţei va avea calitatea de pârât cu excepţia delegării de atribuţii.
2. Pentru despăgubiri (petitul subsidiar):
(a) pe de o parte poate fi chemat în instanţă orice funcţionar vinovat pentru ilegalitatea actului (de pildă, emitentul avizului –
art. 16 LCA), în nume propriu.
(b) Pe de altă parte, în ce priveşte autorităţile administrative, ele pot fi obligate la despăgubiri numai dacă au personalitate
juridică şi patrimoniu propriu (ex. Curtea de Conturi). Ca regulă însă, va fi chemată în judecată persoana juridică de drept public a
cărei autoritate administrativă a emis actul ilegal ori se face vinovată de refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri (unitatea
administrativ-teritorială, Instituţia prefectului, ministerul, etc.).
Observaţie: de lege ferenda ar trebui chemată în instanţă numai persoana juridică de drept public – atât pentru anularea
actului cât şi pentru despăgubiri căci organele administrative acţionează în numele persoanei juridice de drept public; această idee
însă, până la adoptarea unei prevederi legale exprese Codul de procedură administrativă, nu este agreată de jurisprudenţă).

C. Condiţii referitoare la obiect


Riguros vorbind, prin obiect al unei acţiuni în justiţie se înţelege pretenţia dedusă judecăţii, materializată în petitele acţiunii.
În contencios administrativ, vorbim astfel, ca obiect, de (a) anularea unui act ori contract administrativ, (b) obligarea unei autorităţi
de a soluţiona o cerere, (c) obligarea la plata de despăgubiri etc. Vom analiza în continuare obiectul derivat al unei acţiuni: actul
administrativ, refuzul de a soluţiona o cerere, contractul administrativ, despăgubirile. Fiecare dintre acestea trebuie să
îndeplinească anumite condiții specifice pentru ca acțiunea în contencios administrativ să fie, în cele din urmă, admisă.
1. Actul administrativ
Cazul clasic de contencios administrativ este acela în care particularul este vătămat prin exerciţiul defectuos al puterii
publice cu care administraţia a fost învestită, emiţând un act administrativ prejudiciabil. În această situaţie, condiţiile de
admisibilitate sunt următoarele:
(a) să fie vorba despre un act administrativ veritabil.
Vom face astfel diferenţa faţă de:
(i) operaţiunile material-tehnice (administrative), care pot fi:
(i.1.) anterioare – avizele; acestea, (sau orice alte operaţiuni anterioare), nu pot fi atacate în contencios singure, în mod
independent, ci (a) numai împreună cu un act administrativ şi (b) numai dacă au stat la baza emiterii acestuia. Temei legal: art. 18
alin. (2) LCA. Observaţie: instanţa nu le anulează, ci doar le verifică legalitatea. În cazul nelegalităţii lor, se va anula actul emis în
baza acestora (în cazul operaţiunilor administrative care conduc la formarea unor acte administrative complexe însă, reclamantul ar
trebui să ceară anularea actului complex, deci implicit şi a operaţiunii administrative respective – deocamdată acest lucru nu se
întâmplă în jurisprudenţa noastră).
(i.2.) posterioare – adresele de comunicare. Acestea nu pot fi atacate în nici un fel pentru că nu pot produce nici un fel de
prejudiciu şi nici nu stau la baza emiterii actului atacat. Ele au doar menirea de a marca data la care actul a ieşit de la autoritatea
emitentă. În cazul în care anumite dispoziţii sunt întitulate adrese şi produc efecte juridice, ele pot fi atacate în contencios.
(i.3.) De asemenea, tot ca operaţiuni posterioare, aprobările propriu-zise ori confirmările nu pot fi atacate în contencios
administrativ decât o dată cu actul atacat, ele formând un act complex (obiectul acţiunii îl constituie, în acest caz, actul aprobat).
(ii) actele civile
De regulă, acestea sunt bilaterale (contracte); deci sunt foarte greu de confundat cu actele administrative. Totuşi, uneori o
confuzie este posibilă, mai ales în cazul unor acte civile unilaterale (de pildă, o HG sau HCL, HCJ de acceptare a unei moşteniri ori
donaţii). Acestea se deosebesc, totuşi, de actele administrative veritabile, întrucât pot proveni (în abstract) şi de la orice particular.
În principiu, pot fi atacate atât actele individuale cât şi cele normative. Evident, cele din urmă nu are cum să vatăme un drept
subiectiv (căci nimeni nu are dreptul subiectiv la menţinerea stării normative) ci numai un interes legitim. Situaţiile sunt, în practică,
mai rare decât acţiunile îndreptate împotriva actelor individuale. De ex, HG prin care o anumită categorie de funcţionari nu mai
avansează în funcţie o perioadă de timp.
(b) actul atacat să fie ilegal
Legea nu prevede în mod expres această condiţie însă un act administrativ emis cu respectarea tuturor legilor în vigoare la
momentul emiterii sale nu poate fi anulat de către instanţă. Pe de altă parte, dacă un act administrativ vatămă un drept subiectiv
sau interes legitim, cu siguranţă că el încalcă şi legea care protejează dreptul în cauză (sau legea „oarecare” care face ca interesul
să devină legitim).
Observaţie: condiţia se pune în situaţia tipurilor de contencios care presupun (şi) anularea unui act administrativ. Căci se
poate naşte un contencios în baza unui act administrativ legal, însă vom fi în prezenţa unui contencios în daune.
5
Pentru a verifica această condiţie, se analizează, în cauză cele 4 condiţii de valabilitate a actelor administrative: (i)
competenţa, (ii) forma şi procedura, (iii) conformitatea conţinutului cu legea pe care o aplică/obiectul licit, (iv) excesul de
putere/cauza licită (a se vedea, pe larg, aceste condiţii, în volumul Actul administrativ. Repere...).
(c) Actul atacat să nu fie exceptat de la controlul jurisdicţional (să nu seîncadreze în „finele de neprimire”)
Prin fine de neprimire (sing. „un fine de neprimire”), în sens larg, se înţelege o anumită cauză pentru care o anumită acţiune
în justiţie este inadmisibilă (de pildă, neîndeplinirea procedurii administrative prealabile constituie un asemenea fine de neprimire).
În sens restrâns, prin fine de neprimire sunt desemnate categoriile de acte administrative care nu pot face obiectul uneiacţiuni în
contencios administrativ. În general, exceptările sunt întemeiate pe două motive: a naturii actului (i) respectiv a existenţei unui
recurs paralel (ii).
(i) Finele de neprimire întemeiate pe natura actului (excepţiile absolute, de la „dreptul de acces la justiţie”)
i.1. Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc relaţia lor cu parlamentul („actele de guvernământ.”) - (art. 5
alin. (1) lit.a) LCA. Reprezintă, în abstract, acea categorie de acte emise de puterea executivă, în care aceasta mai degrabă
„guvernează” decât „administrează”, deci, într-o oarecare măsură, se comportă ca o putere originară iar nu una derivată. Raportat
la dispoziţiile legale arătate, în această categorie intră diverse acte care provin de la administraţia centrală şi au un puternic
caracter politic. De pildă, decretul prezidenţial de dizolvare a Parlamentului (art. 89 din Constituţie); declaraţia Guvernului de
angajare a răspunderii în faţa Parlamentului (art. 114 din Constituţie).
Pentru a intra în această categorie, actele exceptate trebuie să îndeplinească două condiţii:
(1) să provină de la autorităţi administrative (deci nu de la Parlament);
(2) să concretizeze o relaţie cu Parlamentul, văzut ca o autoritate politică. Cu alte cuvinte, el trebuie să pună în valoare o
relaţie stabilită prin lege, „tradiţională”, iar nu una accidentală (de pildă, o autorizaţie de construire emisă de Primarul General al
capitalei în favoarea Parlamentului – persoană juridică – poate fi atacată în contencios administrativ de către particularul vătămat).
i.2.Actele de comandament cu caracter militar
Pentru a intra în această categorie, măsurile trebuie să îndeplinească 3 condiţii cumulative:
(1) să provină de la o autoritate militară superioară;
(2) cuprinsul actului de aibă o natură militară;
(3) această măsură să conţină ideea de ordin, corelativă cu aceea de disciplină militară.
Ex: acte de manevră, de strategie militară, care privesc comanda trupelor ori deplasarea acestora, actele de instrucţie
militară. Nu orice act care provine de la o autoritate militară e un act de comandament. Nu intră deci în această categorie actele de
transfer, de retragere în rezervă, de pensionare a militarilor activi, acestea putând fi atacate în contencios administrativ.
(ii) Fine de neprimire întemeiate pe existenţa unui recurs paralel (excepţii relative, de la „accesul la instanţa de
contencios administrativ”): actele administrative pentru anularea ori modificarea cărora este reglementată o procedură
specială
În contenciosul administrativ subiectiv, Legea nr. 554/2004 reprezintă „dreptul comun”, regula. Pe lângă aceasta însă, există
şi proceduri speciale:
ii.1. în materia contravenţiilor (O.G. nr. 2/2001) – potrivit acesteia, calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi aplicare a amenzii este plângerea contravenţională – deci nu acţiunea clasică în contencios administrativ – şi se
adresează judecătoriei în raza teritorială a căreia a fost săvârşită contravenţia;
ii.2. în materia fondului funciar (Legea nr. 18/1991 cu modificările ulterioare) – Titlurile de proprietate ori refuzul Comisiilor de
fond funciar de a le emite se atacă oricând, fără procedură prealabilă, la judecătoria în raza teritorială a căreia se află terenul
revendicat;
ii.3. în materia imobilelor preluate în mod abuziv de Statul Român sub regimul comunist (Legea nr. 10/2001; Legea nr.
165/2013) – instanţa competentă să soluţioneze plângerile împotriva deciziilor (dispoziţiilor) prin care se refuză restituirea în natură
(ori echivalent) este tribunalul – secţia civilă, în raza teritorială a căruia îşi are sediul unitatea deţinătoare. De asemenea, în ipoteza
deciziilor de compensare emise de CNCD, competent este Tribunalul Bucureşti, secţia civilă.
ii.4. în materia executării contractelor administrative (art. 8 alin. (2) teza a II-a LCA) – instanţa competentă este judecătoria
sau tribunalul, în funcţie de valoarea litigiului (sub sau peste 200.000 lei).
2. Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere
(a) Formele refuzului:
(i) refuzul expres de a soluţiona în vreun fel cererea („denegarea de administraţie”). Destul de rar întâlnită în
practică (eventual când organul competent nu poate acest lucru datorită supraaglomerării etc.);
(ii) refuzul expres de a soluţiona favorabil cererea (respingerea ei). Suntem în prezenţa unui act administrativ
negativ, în măsura în care legea prevede existenţa unui asemenea act;
(iii) tăcerea administraţiei – situaţia în care administraţia ignoră practic cererea petentului. În acest caz nu avem în speţă
nici un act administrativ. Pentru ca tăcerea să fie asimilată actului administrativ negativ, trebuie îndeplinite dou condiţii: (1) să fie
păstrată timp de 30 de zile de la formularea cererii; (2) semnificaţia pe care i-o atribuie legea să fie aceea de refuz, iar nu aceea de
acceptare.
6
(iv) refuzul camuflat în acceptarea formală a cererii (varianta „românească” a refuzului: când DA înseamnă NU).
Vom fi în prezenţa unui refuz în toate situaţiile când dreptul nu este satisfăcut pe fond, indiferent dacă, formal, răspunsul
pare sau nu favorabil.
Importanţa practică a distincţiei este pe tărâmul procedurii prealabile, necesară numai la acte administrative (deci nu e
necesară în cazul tăcerii, respectiv al situaţiei în care refuzul îmbracă forma unei adrese care nu are natura şi forma unui act
administrativ).
(b) Refuzul trebuie să îndeplinească două condiţii pentru ca acţiunea în contencios să fie admisibilă:
(i) refuzul să fie nejustificat (sau ilegal) – nu înseamnă nemotivat din punct de vedere formal, ci lipsa unei motivaţii
legale.
(ii) refuzul să aibă o natură administrativă –refuzul să privească exercitarea unei atribuţii avute în calitate de titular de
putere publică.
Refuzul de natură contractuală, civilă se poate ataca în instanţa de drept comun – judecătoria.
Refuzul executării unui contract civil ori comercial se poate ataca în faţa instanţei de drept comun (ex.: autoritatea
contractantă dintr-un contract de vânzare-cumpărare nu vrea să plătească preţul). Însă după intrarea în vigoare a Legii nr.
212/2018, aceeaşi este şi situaţia litigiilor legate de executarea/refuzul de executare a unui contract administrativ (deci şi, de pildă,
un litigiu în care, într-un contract de concesiune, concesionarul refuză să plătească redevenţa stipulată).
3. Contractul administrativ
Un litigiu întemeiat pe un contract administrativ poate avea ca obiect:
(a) anularea actelor/operaţiunilor prealabile încheierii contractului administrativ (litigii din faza precontractuală, careau ca
obiect aşa-numitele „acte ataşabile”;
(b) chiar anularea contractului, la cererea unei părţi ori a unui terţ prejudiciat (situaţii fie de nulitate absolută a contractului,
fie, în situaţii extrem de rare, de nulitate relativă a acestuia);
(c) anularea unui act detaşabil, la cererea contractantului (un act strâns legat de contractul iniţial, dar care are o
individualitate distinctă: de pildă, decizia de denunţare/modificare unilaterală a contractului), sau cenzurarea refuzului de a-l emite
adică obligarea autorităţii la modificarea contractului (principiul echilibrului financiar);;
(d) rezilierea contractului, obligarea celeilalte părţi la executarea obligaţiilor, respectiv despăgubiri pentru acoperirea unui
prejudiciu suferit prin neexecutarea/executarea necorespunzătoare a obligaţiilor contractuale; aşadar, aşa-numitele litigii în legătură
cu executarea contractului administrativ; [este posibil să se solicite despăgubiri cauzate şi de încheierea contractului ilegal ori
(ne)emiterea actului detaşabil (legal sau ilegal), despăgubiri care trebuie să îndeplinească condiţiile analizate mai jos, la pct. 4].
(e) interpretarea contractului, în cazul existenţei unor clauze neclare, este în continuare posibilă, de vreme ce instanţa de
contencios poate suplini inclusiv consimţământul unei părţi, atunci când interesul public o cere (contencios de plină jurisdicţie). Prin
urmare, de vreme ce poate suplini acest consimţământ, îl poate şi interpreta (qui potest plus, potest et minus).
Distincţia este importantă tot din punctul de vedere al procedurii prealabile, întrucât, termenele curg de la momente diferite.
4. Obiectul subsidiar: despăgubirile
Este posibil ca, în anumite cazuri, acesta să fie unicul obiect al acţiunii în contencios administrativ, situaţie în care, evident,
vorbim despre un obiect principal: contenciosul în daune, litigii întemeiate pe executarea necorespunzătoare a unui contract
administrativ etc.
Condiţia esenţială şi măsura acordării despăgubirilor o constituie (1) existenţa unui prejudiciu produs sau gata să se
producă. Acesta poate fi material sau moral; primul trebuie probat, al doilea este apreciat de către instanţă. Ex: refuzul unei
universităţi de a emite o diplomă la timp: prejudiciul material – cuantumul bursei care ar fi fost obţinută în străinătate; prejudiciul
moral – suferinţele cauzate şi atingerea adusă imaginii. Pe lângă această condiţie, sunt şi celelalte 3 condiţii generale ale
răspunderii civile delictuale: (2) fapta ilicită (care, în această situaţie, constă în emiterea unui act administrativ ilegal ori a unui
refuz nejustificat de a soluţiona o cerere), (3) raportul de cauzalitate (dintre fapta ilicită şi prejudiciu) şi (4) culpa administraţiei
publice (care se prezumă, dat fiind faptul că se poate presupune faptul că organul administrativ trebuia să cunoască legea, deci
trebuia să cunoască faptul că actul său e ilegal şi prejudiciabil).

D. Condiţii procedurale: p rocedura administrativă prealabilă şi termenele de sesizare a instanţei


1. Noţiune. Forme. Conţinut
(a) Existenţa procedurii prealabile se întemeiază pe ideea că orice particular mai întâi trebuie să se adreseze administraţiei,
şi doar apoi instanţei, conform regulii deciziei prealabile: potrivit acesteia, instanţa nu se poate pronunţa asupra unei cereri, dacă
mai înainte nu s-a pronunţat administraţia asupra ei.
(b) Procedura administrativă prealabilă presupune 2 tipuri de „recursuri”:
(i) recursul graţios = cererea adresată organului emitent de a-şi revoca actul atacat;
(ii) recursul ierarhic = cererea adresată organului ierarhic superior de a revoca un act emis de un organ inferior.

7
Procedura administrativă este obligatorie sub forma măcar a unuia dintre cele două tipuri de recursuri. Aşadar, cele două
forme sunt alternative, nu cumulative. În cazurile când organul emitent nu are organ ierarhic superior, evident, este obligatoriu
recursul graţios. Cele două recursuri se pot introduce deodată.
(c) Potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, petentul trebuie să solicite administraţiei „revocarea , în tot sau în
parte, a actului”. Prin urmare, orice altă formulare care nu conţine aceeaşi idee, a revocării actului, nu are semnificaţia unei
proceduri administrative prealabile.
2. Termene
În urma ultimelor modificări aduse Legii nr. 554/2004 şi a Legii nr. 101/2016, putem identifica 3 categorii de situaţii
posibile:
(a) În cazul acţiunilor care au ca obiect un act administrativ unilateral (pozitiv sau negativ):
(i) în cazul actelor individuale: în termenul de 30 de zile (care, în cazuri bine justificate, se poate prelungi până la 6 luni)
termen care curge de la: (1) comunicarea actului, pentru beneficiar; respectiv (2) luarea la cunoştinţă, pe orice cale, despre
conţinutul acestuia, pentru terţii faţă de act, trebuie formulată cererea de revocare; un al doilea termen de 30 de zile este pus la
dispoziţia administraţiei pentru a răspunde; de la primirea acestui răspuns, respectiv de la trecerea celor 30 de zile, reclamantul
are la dispoziţie 6 luni pentru intrducerea acţiunii în contenciosul administrativ. În această situaţie, reclamantul poate solicita
instanţei anularea actului şi despăgubiri. Temei legal: art. 7 alin. (1) şi (4) – pentru destinatarul actului şi art. 7 alin. (3) şi (4)
pentru un terţ, coroborate în ambele cazuri cu art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA.
(ii) Pentru actele normative, procedura prealabilă poate fi formulată oricând (căci interesul de a ataca un act normativ poate
deveni actual mult timp după publicarea actului). De la depunerea lui administraţia are la dispoziţie 30 de zile să soluţioneze
plângerea prealabilă. Apoi, acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată de asemenea oricând. Şi în această situaţie,
reclamantul poate solicita instanţei anularea actului şi despăgubiri (însă despăgubirile sunt limitate la pagubele cauzate de act
în cei 3 ani anteriori formulării procedurii prealabile, căci, în lipsa unei prevederi derogatorii clare, se aplică termenul general de
prescripţie a creanţelor). Temei legal: art. 7 alin. (1¹) coroborat cu art. 11 alin. (4) LCA.
(iii) Pentru refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere: mai întâi trebuie formulată cererea, reclamantul trebuie să aştepte
răspunsul (un termen maxim de 30 de zile) iar de la răspunsul negativ ori de la expirarea acestui termen de 30 de zile, are la
dispoziţie 6 luni să introducă acţiunea în contenciosul administrativ. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei
obligarea autorităţii la soluţionarea cererii (formă a recunoaşterii dreptului pretins) şi despăgubiri. Temei legal: art. 2
alin. (2), art. 7 alin. (5), coroborate cu art. 11 alin. (1) lit. b) sau c) LCA.
(iv) Pentru actele administrative exceptate, pentru care nu este obligatorie procedura prealabilă, de la comunicarea
actului (destinatar) ori luarea la cunoştinţă a conţinutului acestuia (terţ), începe să curgă direct termenul de 6 luni pentru
introducerea acţiunii în contenciosul administrativ. Şi în această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea actului şi
despăgubiri. Temei legal: art. 7 alin. (5) coroborat cu art. 11 alin. (1) LCA.
(v) Pentru solicitarea de despăgubiri separat de cererea de anulare a actului vătămător, acţiunea se introduce în
termenul de prescripţie de 6 luni care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască
paguba. Acest termen la rândul său poate fi prelungit pentru motive temeinice, dar nu mai mult de un an de la data comunicării
actului vătămător.
(b) În cazul litigiilor întemeiate pe un contract (administrativ) de concesiune de bunuri proprietate publică (OUG nr. 54/2006)
(i) În situaţia în care litigul poartă asupra legalităţii actelor administrative unilaterale precontractuale (ataşabile) –
hotărârea de aprobare a concesionării, hotărârea de aprobare a caietului de sarcini) ori postcontractuale (emise în exerciţiul
prerogativelor exorbitante, ori ca urmare a necesităţii reechilibrării contractului), situaţia se prezintă exact ca mai sus, la pct. a) (i),
(ii), (iii), (iv) după caz. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea actului, obligarea autorităţii la
soluţionarea cererii (formă a recunoaşterii dreptului pretins) şi despăgubiri. Temei legal: art. 66 alin. (1) din OUG nr.
54/2006 coroborat cu textele legale aferente indicate la lit. (a), situaţia corespunzătoare.
(ii) În cazul în care chiar legalitatea contractului de concesiune este pusă în discuţie (caz în care se poate solicita
anularea contractului de concesiune şi, eventual, despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin încheierea acestuia) :
(ii.1.) dacă reclamant este un terţ necontractant, acesta are la dispoziţie 6 luni de la data încheierii contractului pentru
efectuarea procedurii prealabile, apoi autoritatea are la dispoziţie 30 de zile pentru a soluţiona cererea şi, în fine, reclamantul poate
introduce acţiunea în contencios administrativ în termen de 6 luni de la soluţionarea plângerii prealabile ori de la expirarea
termenului de 30 de zile. Temei legal: art. 7 alin. (6) lit. a) şi alin. (4), respectiv art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA
(ii.2.) dacă reclamantă e una dintre părţi, de la încheierea contractului începe să curgă un termen prefix de un an, în
interiorul căruia partea interesată este obligată să descopere „cauza anulării”. De la momentul cunoaşterii aceste cauze (sau de la
expirarea termenului de un an) începe să curgă termenul de 6 luni pentru plângerea prealabilă; apoi autoritatea are la dispoziţie 30
de zile pentru a soluţiona cererea şi, în fine, reclamantul poate introduce acţiunea în contencios administrativ în termen de 6 luni de
la soluţionarea plângerii prealabile ori de la expirarea termenului de 30 de zile. Temei legal: art. 7 alin. (6) lit. b) şi alin. (4), respectiv
art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA

8
(iii) În cazul în care reclamantul solicită doar despăgubiri legate e neexecutarea/executarea necorespunzătoare
a contractului (eventual rezilierea) – cum nu există prevederi legale exprese, în temeiul art. 28 LCA şi a prevederilor C.civ. (art.
2500 şi urm.) putem conchide că procedura prealabilă nu e necesară şi că reclamantul poate formula acţiune în termen de 3 ani de
la data la care a cunoscut prejudiciul.
(c) În cazul litigiilor generate de celelalte contracte administrative (achiziţii, concesiuni de servicii ori lucrări, PPP)
(i) În cazul litigiilor precontractuale (anulare acte „ataşabile”, obligare autorităţii contractante la luarea unei
măsuri) , întrucât nu este necesară nicio procedură prealabilă, de la luarea la cunoştinţă a actului vătămător, cel interesat poate
formula contestaţie (la CNSC sau tribunal) în termen de 5 sau 10 zile (în funcţie de valoarea procedurii, sub sau peste valoarea-
prag). Temei legal: art. 8 şi art. 49 alin. (8) din Legea nr. 101/2016.
(ii) În cazul petitului de anulare a contractului administrativ, în temeiul art. 53 alin. (7) şi art. 60 alin. (1) din Legea nr.
101/2016, fără procedură prealabilă, cel interesat se poate adresa instanţei într-un termen (regulă) de 6 luni de la publicarea
anunţului de atribuire a contractului (termen de decădere) – lit. b). Cu toate acestea, termenul poate fi doar de 30 de zile (lit. a) în
două situaţii: (1) dacă nu s-a publicat un anunţ de participare iar autoritatea contractantă publică în JOUE motivele acestei decizii –
termenul curge de la publicare; (2) dacă ceilalţi ofertanţi au fost înştiinţaţi de rezultatele procedurii, cu un rezumat al motivelor
pertinente, termenul curge de la această comunicare.
(iii) În cazul anulării actelor detaşabile, cum nu avem prevederi derogatorii, situaţia se prezintă exact ca mai sus, la pct.
(a) (i), (ii), (iii), (iv) după caz. În această situaţie, reclamantul poate solicita instanţei anularea actului, obligarea autorităţii la
soluţionarea cererii (formă a recunoaşterii dreptului pretins) şi despăgubiri. (acelaşi temei legal)
(iv) În cazul despăgubirilor solicitate pe cale separată, cum nu este necesară nicio procedură prealabilă, de la
momentul la care reclamantul a cunoscut prejudiciul are la dispoziţie un an (pentru pagube cauzate în faza precontractuală) şi 3 ani
(pentru pagube cauzate în faza de executare) pentru a introduce acţiunea în justiţie. Temei legal: art. 53 alin. (7) şi (8) din Legea nr.
101/2016.
3. Probleme speciale
(a) Dacă cele două recursuri se formulează deodată, de când curge termenul de 6 luni? Termenul pentru sesizarea instanţei
curge de la soluţionarea cea mai rapidă dintre cele două recursuri. Motivarea: din acel moment particularul se poate adresa
instanţei, deci i se naşte dreptul material la acţiune. Prin urmare, curge şi prescripţia.
(b) Dacă există un răspuns contradictoriu între recursul graţios şi cel ierarhic, ce soluţie se impune? Există diferenţă între
situaţia în care răspunsul organului emitent e afirmativ şi cel al organului ierarhic e negativ şi situaţia contrară? Nu. Este important
să existe un răspuns pozitiv, care prevalează.
(c) Natura juridică pentru termenul de recurs graţios. Poate fi considerat termen de prescripţie? Nu. Este un termen de
decădere procedural. Prescripţia se naşte în momentul naşterii dreptului la acţiunea în contencios administrativ.
(d) Problema reiterării cererii (în cazul refuzului nejustificat). Doctrina susţine în general că nu se poate reitera o cerere, dacă
particularul a pierdut termenele pentru a ataca refuzul nejustificat. În realitate, toate termenele curg pentru cererea dintâi; dacă
pentru viitor particularul hotărăşte să mai facă o cerere, atunci vor curge alte termene pentru cererea respectivă. Pe de altă parte,
pierderea termenelor în cazul tăcerii nu are ca efect pierderea dreptului subiectiv însuşi – care este imprescriptibil – ci doar a
dreptului procedural de a i se răspunde la prima cerere (termenul este de prescripţie, deci se prescrie dreptul la acţiune, iar nu
dreptul subiectiv).
(e) Efectele juridice ale răspunsului peste termene: Dacă e negativ, niciunul. Termenul de 6 luni curge de la expirarea
termenului de 30 de zile aflat la dispoziţia administraţiei, iar nu de la răspunsul negativ expres.
Dacă e pozitiv, acţiunea în anularea actului nu mai are obiect.
(f) Există excepţii de la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile? Răspunsul este afirmativ:
(i) Cazul tăcerii administraţiei. Pornind de la formularea din art. 7, potrivit căreia scopul procedurii prealabile este
„revocarea” actului, iar termenul de 30 de zile curge de la „comunicarea” acestuia, cum tăcerea nu poate fi revocată şi nu se
comunică, vom deduce că, în acest caz, procedura prealabilă nu este obligatorie. De altfel, această situaţie este prevăzută expres
de art. 7 alin. (5) LCA, alături să situaţiile de contencios obiectiv, excepţiei de nelegalitate precum şi actelor administrative
întemeiate pe ordonanţe declarate ulterior neconstituţionale.
(ii) Cazurile când legea specială prevede expres acest lucru. De pildă, în situaţiile prevăzute în Legea nr. 215/2001 când
consilierii ori primarii se adresează instanţei de contencios administrativ.
(iii) Cazul actelor irevocabile. Jurisprudenţa a dedus logic această situaţie de excepţie: de vreme ce, prin procedura
prealabilă se solicită „revocarea” actului, în cazul unui act irevocabil această procedură este, evident, inutilă; în consecinţă, ar fi
absurd să fie obligatorie. Prin Legea nr.
Soluţia este discutabilă, totuşi, sub un singur aspect: teoretic, orice act poate fi emis prin fraudă, deci, în concret, orice act ar
putea fi revocabil; iar acest lucru este verificabil pe calea procedurii prealabile. În principiu însă, soluţia este corectă dacă în
practica administrativă s-a stabilizat cutuma în sensul că actele dintr-o anumită categorie sunt irevocabile. Orium, în lipsa unor
criterii obiective de stabilire a actelor care intră în această categorie, soluţia ve depinde de aprecierea instanţei în fiecare caz.
4. Concluzii. Formularea condiţiilor procedurale dacă este necesară procedura prealabilă
9
Condiţiile procedurale pentru admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ (act individual) pot fi formulate astfel.
1. Să se înregistreze cerere de revocare a actului (a) la organul emitent ori la cel superior; (b) anterior introducerii acţiunii
(c), mai exact în 30 de zile de la comunicarea sau luarea la cunoştinţă a conţinutului actului, dacă e individual (d);
2. Soluţia acestei cereri să fie negativă (expres sau tacit);
3. Introducerea acţiunii să se facă în termen de 6 luni de la soluţionarea procedurii prealabile.

Capitolul al treilea: Contenciosul obiectiv – condiţii de admisibilitate

În general, toate condiţiile de admisibilitate sunt mult simplificate faţă de contenciosul subiectiv. Astfel:
A. Reclamantul
Ridică doar o problemă de calitate procesuală activă. Nu pot fi reclamante decât autorităţile expres arătate de lege: Avocatul
Poporului - art. 1 alin. (3) LCA, Ministerul Public - art. 1 alin. (4), autoritatea publică emitentă - art. 1 alin. (6), prefectul - art. 123 alin.
(5) din Constituţie şi art. 1 alin. (8) din lege), Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici - art. 1 alin. (8), orice subiect de drept public
(în măsura în care există un text dintr-o lege specială care îi recunoaşte atribuţia specială a unui contencios administrativ împotriva
unei anumite categorii de acte administrative).
B. Pârâtul
Este, ca şi în cazul contenciosului subiectiv, autoritatea emitentă a actului (căci, cum nu se pune problema despăgubirilor, nu
este necesară personalitatea juridică de drept public), cu excepţia situaţiei reglementate de art. 1 alin. (6) din lege, când nu este de
conceput ca o autoritate să se dea în judecată pe sine însăşi, caz în care trebuie să acceptăm ideea că pârât va fi destinatarul
actului atacat. În plus, în cazul Avocatului Poporului, poate fi vorba şi despre autoritatea competentă să soluţioneze cererea.
C. Obiectul
Întrucât aproape în toate cazurile vorbim de un contencios în anulare, obiectul nu poate fi decât un act administrativ care,
pentru a fi anulat, trebuie să fie ilegal şi să nu intre în categoria finelor de neprimire. Cum nu este de conceput ca reclamantul să
sufere vreun prejudiciu, nu se pot solicita despăgubiri. Doar în cazul Avocatului Poporului obiectul acţiunii poate fi şi un refuz
nejustificat de a soluţiona o cerere.
D. Procedura
Din art. 7 alin. (5) din lege, respectiv art. 11 alin. (3) rezultă că, în cazul contenciosului obiectiv procedura prealabilă nu este
obligatorie. De asemenea, în situaţia de la art. 1 alin. (6) ea este de neconceput. Prin urmare, reclamantul trebuie doar să respecte
termenul de 6 luni de introduc ere a acţiunii, acesta începând să curgă de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, despre
conţinutul actului atacat.

Capitolul al patrulea: Procedura de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ

A. Instanţa competentă să soluţioneze acţiunea


1. Situaţia manifestării de voinţă unilaterale (act normativ sau individual, refuz de a soluţiona o cerere) –
(a) competenţa materială (pe verticală). (art. 10 alin. (1) şi (1¹) LCA, art. 95, 96, 97, 123 C.pr.civ.). Trebuie făcută distincţia
între contenciosul administrativ (nefiscal) şi cel administrativ-fiscal, astfel:
(i) în cazul contenciosului administrativ (nefiscal) criteriul de distincţie este cel al competenţei autorităţii pârâte (ori
reclamante): se judecă la tribunal litigiile în care pârât e o autoritate publică locală sau judeţeană, respectiv la Curtea de Apel
litigiile îndreptate împotriva unei autorităţi centrale.
Problemă 1: instanţa competentă să soluţioneze acţiunile în care pârâtă este o autoritate publică cu competenţă regională
sau ateritorială. Art. 10 din Legea 554/2004 nu rezolvă problema în acest din urmă caz. O face Codul de procedură civilă (tribunalul
este instanţa de drept comun).
Problemă 2: instanţa competentă să soluţioneze acţiunea îndreptată împotriva a doi pârâţi, o autoritate publică locală şi una
centrală (din formularea acţiunii se desprinde care este petitul principal, care atrage competenţa instanţei art. 123 C.pr.civ. – de
regulă, Curtea).
(ii) în cazul contenciosului administrativ-fiscal, criteriul de distincţie este valoarea litigiului. Curtea de apel judecă litigii
mai mari de 3.000.000 RON, Tribunalul e competent până la această sumă.
(b) competenţa teritorială (pe orizontală) – art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004.
(i) în cazul contenciosului subiectiv (teza I din textul legal): Instanţa în raza teritorială în care îşi are domiciliul sau
sediul reclamantul.
(ii) în cazul contenciosului obiectiv (teza a II-a din textul legal): Instanţa în raza teritorială în care îşi are domiciliul sau
sediul pârâtul.
2. Situaţia contractelor administrative
(a) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică. În această ipoteză,pentru orice fel de litigii în legătură cu acest
contract, există o prevedere specială: art. 66 alin. (2) din OUG nr. 54/2006, potrivit cărora, indiferent de concedent, instanţa
10
competentă material este tribunalul, teritorial fiind vorba întotdeauna de cel de la sediul concedentului, secţia de contencios
administrativ. Acest text, fiind unul special, nu poate fi considerat modificat prin norma generală de la art. 8 alin. (2) teza a II-a
LCA, însă în practică este posibil ca litigiile legate de executarea contractului să fie trimise secţiei civile (în principiu e greşit).
b) Celelalte contracte administrative (achiziţii, concesiuni de lucrări ori servicii, PPP)
(i) contestaţia (are ca obiect „actele ataşabile” – litigii din faza preconractuală, exclus despăgubiri). Ea se introduce la:
i.1. C.N.S.C. - Avantaj: celeritatea procedurii (obligaţia soluţionării în 15 zile) – art. 8-28 din lege. Calea de atac este
plângerea la Curtea de Apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal în raza teritorială a căreia îşi află sediul autoritatea
contractantă – art. 32 alin. (1) din Legea 101/2016 (10 zile lucrătoare de la comunicarea actului administrativ-jurisdicţional al
CCSD). Completul este de 3 judecători, deci plângerea este asimilată recursului în procedura comună de contencios administrativ.
i.2. contestaţia formulată pe cale judiciară – instanţa competentă Tribunalul, s.c.a.f. de la sediul autorităţii
contractante (art. 49 alin.(2) din Legea nr. 101/2016). Calea de atac e recursul, la Curtea de apel ierarhic superioară, s.c.a.f. (art.
51 alin. (3) din Legea nr. 101/2016);
(ii) Cererea de anulare a contractului administrativ plus, eventual, despăgubiri pentru pagubele cauzate în
procedura de atribuire – art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 – Tribunalul de la sediul autorităţii contractante, secţia de
contencios administrativ şi fiscal
(iii) Cereri legate de executarea contractului (reziliere, obligare la executare, despăgubiri decurgând din
neexecutare) - – art. 53 alin. (1¹) din Legea nr. 101/2016, art. 94/95 C.pr.civ.: judecătoria pentru litigii până la 200.000 lei;
tribunalul peste această sumă, (secţia civilă), sediul autorităţii contractante.
(iv) Acţiuni legate de exerciţiul prerogativelor exorbitante – acte detaşabile (anulare, obligare, despăgubiri) – nu
există prevederi speciale, deci se aplică prevederile art. 10 LCA, după distincţiile aplicabile în cazul contenciosului nefiscal
subiectiv.

B. Judecata litigiilor de contencios administrativ


1. Câteva repere procedurale
(a) Conţinut
Ca orice asemenea cerere, şi acţiunea în contencios administrativ trebuie să conţină: instanţa căreia i se adresează (i),
numele, prenumele, domiciliul, CNP-ul reclamantului (ii), denumirea, sediul şi celelalte date de identificare (J, CIF, IBAN) ale
pârâtului (iii), obiectul (petitele) acţiunii (iv), motivarea în fapt (v) şi în drept (vi), indicarea probaţiunii (vii) şi semnătura reclamantului
(viii).
Exerciţiu: redactarea unei acţiuni în contencios administrativ.
(b) Înregistrare
Acţiunea se înregistrează, de regulă în 3 exemplare (1 pentru instanţă, 1 pentru pârât şi 1 pentru reclamant). Dacă sunt mai
mulţi pârâţi, câte un exemplar pentru fiecare. La acţiune se ataşează: actul atacat sau, în cazul refuzului, cererea depusă la organul
competent (a), dovada îndeplinirii procedurii prealabile (b), orice alte înscrisuri din care să rezulte pretenţiile reclamantului (c).
(c) Taxă de timbru
Potrivit OUG nr. 80/2013, trebuie achitată o asemenea taxă de: 50 lei pentru petitul de anulare a actului atacat, de
recunoaștere a dreptului pretins sau de obligare a autorității la soluţionarea unei cereri, 20 lei pentru cel de suspendare a actului
atacat, şi, în fine, 10% din valoarea pretinsă ca daune, dar nu mai mult de 300 lei .
(d) Judecarea cauzei. Ce se întâmplă în faza scrisă şi la termenele de judecată
(i) Până la primul termen de judecată (faza scrisă) instanţa poate solicita autorităţii emitente să-i trimită de urgenţă actul
atacat, împreună cu toată documentaţia care a stat la baza emiterii acestuia (art. 13 din lege). Acest lucru este obligatoriu dacă
actul este atacat de un terţ (este recomandabil ca acest lucru să se facă o dată cu întâmpinarea);
(ii) Înainte de primul termen de judecată autoritatea pârâtă formulează întâmpinare, care se comunică reclamantului,
acesta putând, dacă consideră necesar, să formuleze răspuns la întâmpinare;
(iii) La primul termen de judecată se încuviinţează cererile în probaţiune şi, eventual, se judecă cererea de
suspendare a actului atacat;
(iv) La următoarele termene de judecată se administrează probaţiunea (expertize, martori, interogatorii, cercetarea la faţa
locului);
(v) La ultimul termen de judecată se intră în dezbateri judiciare, instanţa dând cuvântul pe fond tuturor părţilor. Apoi se
pronunţă sentinţa judecătorească, aceasta urmând a se redacta şi comunica părţilor în termen de 30 de zile (termen de
recomandare).
4. Suspendarea actului atacat
(a) Distincţie. Temeiul legal îl constituie art. 14-15 din lege. Deşi suspendarea se poate dispune numai „în cazuri bine
justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”, cele două texte legale impun suspendării un regim oarecum diferit, astfel:
(i) Art.14: suspendarea poate fi cerută de către reclamant din momentul înregistrării plângerii prealabile şi până în cel al
sesizării instanţei. Suspendarea (dacă este dispusă de către instanţă) durează:
11
i.1. 60 de zile dacă particularul nu introduce în acest termen acţiunea în anulare;
i.2. până la respingerea, de către instanţa de fond, a acţiunii în anularea actului;
i.3. până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, în situaţia în care prima instanţă admite acţiunea în anulare (a se vedea şi
art.15 alin. (4) din lege).
(ii) Art.15: suspendarea poate fi cerută de particular din momentul sesizării instanţei şi până la soluţia pronunţată de
instanţa de fond, prin aceeaşi acţiune sau pe cale separată. Ea durează în toate cazurile până la soluţionarea definitivă a cererii de
anulare a actului.
(b) Condiţii. În general, prin „caz bine justificat” (art. 2 alin. (1) lit. t) LCA) jurisprudenţa înţelege situaţia în care puternice
dubii planează asupra legalităţii actului atacat. Altfel spus, la o privire sumară asupra actului, acesta să apară mai degrabă a fi ilegal
decât legal, existând, astfel, o aparenţă de ilegalitate. Prin „pagubă iminentă” (art. 2 alin. (1) lit. ş) LCA) se înţelege ipoteza unui
prejudiciu care încă nu s-a produs dar e gata să se producă şi care, o dată produs, este imposibil sau extrem de greu de reparat.
(c) Acte „exceptate” de la suspendarea judiciară:
(i) actele administrative emise pentru aplicarea regimului unei stări excepţionale (război, asediu sau urgenţă) –
art. 5 alin. (3) LCA. În această categorie intră totalitatea măsurilor luate de autorităţi pe timp de criză, măsuri care se
caracterizează prin limitarea temporară a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi cetăţeneşti (Legea nr. 453/2004 privind regimul stării
de asediu şi regimul stării de urgenţă). O diferenţă importantă între aceste stări excepţionale este legată de competenţa de
exercitare a puterii publice: autorităţile militare (starea de război ori asediu), respectiv cele civile (starea de urgenţă). Prin urmare,
este posibil ca, în cazul anulării ulterioare a actului, având în vedere că, cel mai probabil acesta şi-a produs efectele juridice (şi
materiale) până la anularea sa, despăgubirile juste vor reprezenta singura modalitate reală de reparaţie a prejudiciului suferit.
(ii) actele realizate material. În această ipoteză, paguba nu mai este una „iminentă”;
(iii) actele suspendate de drept (contenciosul obiectiv unde avem prevedere expresă în acest sens, procedura
contravenţională etc.).
5. Recursul (art. 20 LCA)
Spre deosebire de dreptul comun, unde sentinţele pronunţate în primă instanţă sunt atacabile de regulă cu apel şi apoi cu
recurs, în contencios administrativ există o singură cale de atac: recursul. Acesta se declară în termen de 15 zile de la comunicarea
sentinţei pronunţate în primă instanţă, numai pentru cel 8 motive arătate expres de art. 488 pct. 1-8 C.pr.civ. şi se judecă de către
instanţa imediat superioară în grad acesteia.
În principiu, în recurs nu se pot administra probe noi, cu excepţia înscrisurilor. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de
recurs sunt următoarele:
(a) respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate;
(b) admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţe cu consecinţa rejudecării cauzei de către instanţa de recurs (de
regulă soluţia se inversează faţă de aceea pronunţată de instanţa de fond);
(c) admiterea recursului şi casarea hotărârii atacate, cu retrimiterea cauzei la prima instanţă în vederea rejudecării (când
sunt necesare alte probe sau când prima instanţă nu a soluţionat fondul litigiului, soluţionându-l pe excepţii).
Hotărârea pronunţată în recurs este definitivă.
6. Problema ordonanţelor de guvern declarate neconstituţionale (art. 9 LCA)
(a) Aspecte prealabile. În mod obişnuit, ordonanţele de guvern sunt acte administrative numai din punct de vedere organic.
Căci material, ele au natura juridică a legii, fapt vizibil mai ales după aprobarea lor de către Parlament, ori dacă prin legea de
abilitare s-a stabilit că nu este nevoie de o asemenea aprobare.
Consecinţa imediată a acestei constatări este aceea că o ordonanţă de guvern, în sine, nu poate fi verificată, din punctul de
vedere al legalităţii sale, pe calea contenciosului administrativ (căci, de vreme ce ea este „lege”, nu poate fi „ilegală”) ci numai pe
aceea a contenciosului constituţional. În contenciosul administrativ se poate doar repara prejudiciul cauzat prin aplicarea
ordonanţei, acordându-se despăgubiri. În plus, pot fi anulate acte administrative emise în temeiul unei ordonanţe declarate
neconstituţionale.
(b) Aspecte procedurale. Orice acţiune în contencios administrativ întemeiată pe neconstituţionalitatea unei ordonanţe
trebuie introdusă însoţită de excepţia de neconstituţionalitate a acesteia. Din dispoziţiile art. 9 rezultă că sunt posibile două variante:
(i) dacă Curtea Constituţională nu se pronunţase anterior cu privire la neconstituţionalitatea ordonanţei în cauză
(cu consecinţa declarării ei ca neconstituţională), instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că: neconstituţionalitatea
ordonanţei este cauza prejudiciului suferit de reclamant (1) şi că excepţia de neconstituţionalitate nu este vădit nefondată (2),
suspendă cauza prin încheiere şi sesizează Curtea Constituţională în vederea soluţionării excepţiei. În funcţie de soluţia dată de
Curte, acţiunea în contencios urmează procedura de mai jos:
(i.1.) dacă ordonanţa este declarată neconstituţională, litigiul de contencios este repus pe rol, urmând să se administreze
probele în cauză. Iar dacă reclamantul îşi dovedeşte prejudiciul, precum şi raportul de cauzalitate între neconstituţionalitatea
ordonanţei şi prejudiciul suferit, acţiunea va fi admisă;
(i.2.) dacă ordonanţa este declarată constituţională, acţiunea în contencios va fi respinsă ca inadmisibilă.

12
(ii) dacă Curtea Constituţională declarase într-un alt litigiu ordonanţa ca fiind neconstituţională , excepţia de
neconstituţionalitate nu mai este trimisă la Curte, acţiunea în contencios administrativ (care trebuie introdusă într-un termen de
decădere de 1 an de la publicarea deciziei de declarare a neconstituţionalităţii ordonanţei în Monitorul Oficial) urmând să fie admisă
după administrarea probaţiunii în cauză.
7. Executarea hotărârilor irevocabile de contencios administrativ (art. 22-24 LCA)
Executarea hotărârilor judecătoreşti se face, ca principiu, de bunăvoie, în termen de 30 de zile de la comunicarea
hotărârii definitive. În lipsa unei executări benevole, executarea silită se face în funcţie de dispozitivul titlului executoriu:
(a) dacă s-a dispus anularea unui act individual, nu se trece la executare silită (petitul nu este susceptibil de executare silită);
b) dacă s-a dispus anularea unui act normativ, hotărârea se publică, pentru a-şi putea produce efectele erga omnes; (nu
este vorba despre o formă de executare, dar operaţiunea trebuie menţionată)
c) dacă s-a dispus plata de despăgubiri, executarea se face prin înscrierea în buget, la capitolul „alte cheltuieli”, a creanţei
respective; executarea silită se face în condiţiile Codului de procedură civilă, cu ajutorul executorului judecătoresc care, de regulă,
recurge la poprirea conturilor persoanei juridice de drept public;
d) dacă s-a dispus obligarea autorităţii la soluţionarea unei cereri, persoana obligată la aceasta (conducătorul autorităţii
publice) va putea fi amendată cu suma de 20% din salariul minim brut pe economie, pe fiecare zi de întârziere, transformat, după 3
luni, într-un cuantum definitiv datorat statului. Reclamantului i se vor acorda penalităţi într-un cuantum fixat de instanţă. În plus,
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru paguba cauzată de autoritatea publică prin neexecutarea în natură a obligaţiei
administraţiei, ceea ce face ca particularul să se bucure de o dublă reparaţie dar, pe de altă parte, cum suma de bani pare a avea
un caracter finit, s-ar părea că executarea în natură a obligaţiei din hotărârea judecătorească ar putea fi evitată la nesfârşit (textul
legal este criticabil sub acest aspect).
8. Proceduri speciale de contencios administrativ de competenţa instanţelor de contencios administrativ
(a) Noţiune. În primul rând trebuie precizat că aceste proceduri nu trebuie confundate cu „alte proceduri judiciare”, sintagma
utilizată de art. 5 alin. (2) din lege. Astfel, în acest din urmă caz, litigiile se judecă de către o altă instanţă decât cea de contencios
administrativ, după o altă procedură (procedura civilă obişnuită). În schimb, în cazul de faţă, instanţa competentă este cea de
contencios administrativ, dar procedura, atât cea prealabilă cât şi cea judiciară, suferă câteva modificări faţă de cea prevăzută de
Legea nr.554/2004.
(b) Exemple. Cele mai des întâlnite speţe în practica judiciară sunt (i) litigiile întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale (invalidarea consilierilor ori a primarului, încetarea mandatului acestora, dizolvarea consiliului local), (ii)
în domeniul regimului juridic al străinilor (OG nr. 194/2002) – când se atacă dispoziţia de părăsire a teritoriului României ori de
expulzare, sau de interdicţie de a mai reveni în România pentru o anumită perioadă de timp, (iii) în materia exproprierii (Legea nr.
33/1994).
(c) Elemente atipice. Dintre acestea, cele mai frecvent întâlnite sunt:
(i) Lipsa procedurii prealabile. Este justificată pe motivul că, de cele mai multe ori, procedurile speciale soluţionează
cazuri extrem de urgente;
(ii) Termene de atac mai scurte. De regulă, 5, 10, 15 zile de la comunicarea actului. Se întemeiază pe acelaşi considerent
al urgenţei;
(iii) Obligaţia instanţei de a se pronunţa într-un anumit termen (10 sau 30 de zile);
(iv) Instanţa competentă diferită. Indiferent de organul emitent, legea specială stabileşte că, în toate cazurile, competent
este tribunalul (în unele situaţii) ori Curtea de Apel (în altele), de obicei de la sediul autorităţii emitente;
(v) Suspendarea de drept a actului atacat. Se întemeiază pe ideea că, în aceste cazuri, prejudiciul (eventual) suferit de
particular este iminent şi evident.
În completare, se aplică dispoziţiile Legii nr. 554/2004, iar în subsidiarul acesteiea, prevederile C.pr.civ.

Capitolul al cincilea: Excepţia de nelegalitate

A. Noţiune
1. Definiţie . Reprezintă un mijloc de apărare prin care una dintre părţile unui litigiu oarecare invocă nevalabilitatea unui act
administrativ pe care partea adversă îşi sprijină pretenţiile, solicitând judecătorului să soluţioneze respectivul litigiu fără să ţină cont
de un asemenea act nevalabil.
2. Trăsături
(a) nu presupune anularea, ci doar ignorarea actului de către judecătorul care trebuie să soluţioneze un litigiu în care se
pune şi problema valabilităţii unui act administrativ;
(b) este aplicabilă atât în cauze de contencios, cât şi în orice alte cauze de drept civil, penal, al muncii; potrivit noii
reglementări (art. 4 în forma modificată după 15 februarie 2013), instanţa competentă să soluţioneze fondul litigiului (chiar dacă nu
e instanţă de contencios administrativ) e competentă să soluţioneze şi excepţia.
B. Obiectul excepţiei de nelegalitate: actul administrativ individual
13
1. După modificarea adusă legii prin Legea nr. 76/2012, obiectul excepţiei se restrânge la actele individuale , cele
normative fiind excluse în mod expres prin art. 4 alin. (4) LCA (criticabil, dar pot fi aduse şi argumente pro: necesitatea ca un act
administrativ normativ să fie anulat cu efecte erga omnes).
2. Cu atât mai mult, operaţiunile materiale nu pot fi verificate pe această cale (ICCJ – dec. civ. nr. 5531/17.11.2005) –
adică pe calea art. 4 LCA.
3. Contractele administrative sunt de asemenea exceptate , de vreme ce textul art. 4 vorbeşte în mod expres despre acte
administrative „unilaterale”.
C. Aspecte procedurale
1. Instanţa în faţa căreia se poate ridica excepţia de nelegalitate „generală”: oricare, inclusiv instanţa de contencios
administrativ; excepţia poate fi soluţionată fie prin încheiere interlocutorie, fie prin sentinţa finală; în ambele situaţii, calea de atac se
exercită de către persoana interesată numai după pronunţarea acestei sentinţe;
2. Efectul admiterii excepţiei este unul singur: „ignorarea” actului - soluţionarea litigiului de fond fără a ţine cont de existenţa
acestui act administrativ.
3. Cadrul procesual nu ar trebui să se schimbe prin invocarea excepției. Astfel, autoritatea emitentă a actului respectiv n-ar
trebui să fie citată în cauză (în practica judiciară acest lucru se întâmplă aproape întotdeauna).
4. În mod evident, mai înainte de a ridica excepţia de nelegalitate, reclamantul nu este obligat să urmeze procedura
administrativă prealabilă.
D. Excepţia de nelegalitate „specială”
1. Obiectul. Reglementată de art. 18 alin. (2) LCA, ea vizează (1) operaţiuni administrative care (2) au stat la baza actului
atacat (evident, cu acţiune directă în contencios administrativ);
2. Prerogativele instanţei. Instanţa (întotdeauna cea de contencios administrativ) apreciază legalitatea acestei operațiuni
administrative (deci, ca la excepţia „generală”, nu o anulează, de data asta însă pentru că, pur şi simplu, nu are ce anula căci prin
definiţie operaţiunile administrative nu produc efecte juridice). În situaţia în care constată că această operaţiune administrativă este
ilegală, o va înlătura din procedura de emitere a actului administrativ (şi astfel se va considera că această operaţiune nu există,
aspect cu efecte directe asupra legalității actului final).
3. Momentul în care se poate invoca această excepţie „specială”: numai în faţa instanţei de fond (nu şi în recurs), căci art.
18 alin. (2) LCA nu cuprinde o prevedere similară celei din art. 4 alin. (1) LCA, iar nelegalitatea unei operaţiuni administrative nu
este, în principiu, o problemă de ordine publică. Tocmai de aceea art. 18 alin. (2) trebuie invocat în mod expres de reclamant. Altfel
spus, instanţa nu apreciază din oficiu nelegalitatea operaţiunilor administrative care stau la baza actului atacat.

14