82 ANDREA LIPPI y MASSIMO MORISSI

Figura 2.3.
Organigrama de matriz

ÓRGANO EJECUTIVO

Dirección general

staff

Director de Director de Director de Director de Director de

sector A sector B sector C sector D sector E

Director de
proyecto X

Director de
proyecto Y

Director de
proyecto Z

Director de
proyecto K

Fuente: elaborado por Costa y De Martino [1987]

2.2. Las funciones de «línea» y de «staff»

Hagamos referencia ahora a la figura 2.1. Como se puede

notar observando el organigrama esquematizado de manera
elemental, éste puede leerse en dos direcciones: verticalmente
pasando de la dirección general a los sectores y a las oficinas
descendiendo; y transversalmente, desde los servicios a la lí-
nea que une la dirección general y los sectores. Esta doble lec-
tura distingue las dos funciones que integran la organización:
 GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICAS 83

la vertical descendiente se denomina función de línea (en

inglés line), puesto que determina la realización del objetivo
descompuesto en líneas de producción (cada sector coincide
con una línea de producción). La línea es el pilar del principio
de especialización vertical.
Con el paso del tiempo, la función de línea se ha asociado a
una segunda función cuya finalidad es la de apoyar a los direc-
tivos sosteniendo sus decisiones con los servicios necesarios
para los objetivos de la dirección, y que se llama función de
apoyo (en inglés staff).
Literalmente, la staff se ocupa de todas las actividades que
no son de la línea, o bien que no contribuyen a alcanzar el ob-
jetivo final de esa administración, pero que la apoyan desde el
exterior. La funciones del staff no son de dirección, no tienen
ningún poder de decisión. La posición de staff no se basa en el
poder poseído, sino en el servicio ofrecido.
La staff se divide en dos tipos. El primer tipo suministra a
los directivos y funcionarios (la línea), a través de un servicio
de consulta denominado tecnoestructura, la contabilidad,
la gestión del personal, el marketing, el control de gestión, la
investigación y desarrollo de nuevos productos, las relaciones
públicas, la secretaría, la oficina legal, los servicios de manu-
tención técnica, los centros de elaboración de datos, la asisten-
cia informática, etc. En todas estas oficinas trabajan profesio-
nales, especialistas que ofrecen sus conocimientos aplicados al
ámbito de competencia concreto. Sin embargo, ninguno de ellos
intervendrá directamente en la línea de producción, sino que
se limitará al papel de un «servicio interno». Su competencia es
la de apoyar a quienes dirigen la realización de los objetivos.
El segundo tipo de staff se refiere a actividades que apoyan
a la línea ofreciéndole aportaciones físicas, como el comedor,
el servicio de limpieza, la centralita, el correo interno, la por-
tería, etc. Se llaman servicios materiales. Las funciones de
apoyo aparecen en los organigramas como asociadas a un vér-
tice de estratégico (principalmente la dirección general, pero
no es raro que haya varias staff correspondientes al director
de cada sector).
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3. TIPOS DE ESTRUCTURAS BUROCRÁTICAS

Enumerando las características estructurales de la línea y de

la staff hemos establecido cinco elementos de una estructura
que Mintzberg [1983] clasificó de esta manera: a) la cúspide
estratégica (dirección general y directivos); b) línea de mando
(los funcionarios o los cuadros); c) la base operativa (las sec-
ciones ejecutivas); d) la tecnoestructura (los especialistas; e) la
staff de apoyo (las actividades de apoyo que facilitan la tarea
de todos los demás) (fig. 2.4).
A partir de estos elementos, Mintzberg [Ibidem] determinó
cuatro tipos de estructura burocrática:
1. la burocracia mecánica, que presenta los cinco ele-
mentos al completo o, en el modelo europeo continental,
la función de línea sin la de apoyo (tecnoestructura y
staff de apoyo);
2. la burocracia profesional, que invierte la colocación
de los especialistas con la de las funciones de línea;
3. la estructura divisionalizada, que escinde la cúspide
estratégica;
4. la adhocracia, que excluye la línea de mando enfati-
zando staff y base operativa.
Figura 2.4.
Los cinco componentes del esquema de burocracia mecánica de
Mintzberg

Cúspide
estratégica
Tecnoestructura Servicios materiales

Funcionarios de enlace
(funcionarios o cuadros)

Núcleo operativo
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3.1. La burocracia mecánica

La burocracia mecánica es la estructura dominante en el

mundo moderno y contemporáneo, incluyendo también la in-
dustria fordista (párrafo 4.1). El adjetivo «mecánico» se refiere
a la organización de la estructura entendida como una máqui-
na, una «cascada de engranajes humanos», que tiene la propie-
dad de producir de manera uniforme y en serie y de actuar de
manera impersonal en base a órdenes recibidas desde arriba.
La forma de esta estructura incluye los cinco elementos
descritos anteriormente, los tres de línea (dirección general,
directivos, funcionarios o cuadros) y los dos de staff (tecnoes-
tructura y staff de apoyo), aunque en la función pública la
staff ha entrado sólo en un segundo momento histórico, des-
pués de los años cincuenta, en Estados Unidos y en el modelo
anglosajón y escandinavo, y sólo en los años setenta en los
demás países europeos. Este tipo de estructura tiene algunas
propiedades:
• la presencia de funciones muy especializadas, ejecutivas
y rutinarias ya sea en la línea de mando como en la base
operativa;
• la presencia de staff de apoyo y tecnoestructuras reduci-
das;
• una importante centralización del poder de decisión me-
diante cadenas jerárquicas alargadas y el consiguiente
despliegue de diferentes funciones de enlace con la base
operativa.
• el recurso continuo a la especialización horizontal y ver-
tical a través de la proliferación de sectores independien-
tes que corresponden a diferentes líneas de producción;
• una fuerte formalización de las relaciones y de la comu-
nicación interna casi exclusivamente de arriba a abajo.
Estas características están acompañadas por el constante
recurso a reglamentos para regular la realización de cualquier
tarea (cap. 3, párrafo 1.3) y, en consecuencia, se enfatiza el
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control de inspección para comprobar la realización de las ta-

reas (cap. 7, párrafo 2).
Las burocracias mecánicas son por antonomasia el nú-
cleo histórico de las administraciones públicas de los Estados
nacionales y, en concreto, la matriz de la que nacen los mi-
nisterios, sobre todo en el modelo europeo continental, y en
particular en Francia, Estado burocrático por excelencia, pe-
ro también en España, Italia, Alemania. Aquí la difusión de
la burocracia mecánica ha sido tan grande que ha provocado
una especie de «efecto fotocopia» en el sistema administrativo.
La forma organizativa de los ministerios ha pasado a ser un
modelo organizativo en el que inspirarse para cualquier otra
solución, función, exigencia.
El aumento de los aparatos públicos durante el siglo XX ha
contribuido, pues, a la proliferación de burocracias mecánicas
«ministeriales» en todas partes, transformándose en burocra-
cias de masas cuando la estructura en cuestión ha iniciado
a «hincharse», ya sea verticalmente (cadenas jerárquicas) ya
sea horizontalmente (sectores funcionales).

3.2. La burocracia profesional

Una de las características de la burocracia mecánica es la di-

visión de los perfiles de competencia del personal entre línea y
staff; en la staff trabajan los profesionales que actúan median-
te el ejercicio de una competencia (especialista) mientras que
los directivos actúan sólo en base al ejercicio de la autoridad.
Estos últimos son «generalistas»: su elemento distintivo es di-
rigir, prescindiendo del tipo de producto de la línea. Se puede
ser un manager competente, por ejemplo, en un sector cultural,
técnico o urbanístico, sin ser un experto especializado. Por el
contrario, para estar colocados en la staff es necesario poseer
las competencias de la profesión de la que se es especialista.
 GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICAS 87

Esta concepción «clásica» de la burocracia mecánica sufre una

variación sustancial en el caso de la burocracia profesional.
Efectivamente, en el curso de la historia político-adminis-
trativa se han puesto de manifiesto burocracias «híbridas» en
las que esta distinción de competencias entre línea y staff se
da la vuelta. A lo largo de la línea encontraremos a los es-
pecialistas, a los profesionales cuyo requisito de acción es la
competencia poseída. Por el contrario, dentro de las staff en-
contraremos a los «generalistas», que apoyan a los profesiona-
les y que actúan aplicando reglas sin ejercer una competencia
específica ¿cómo es posible esto?
Desde un punto de vista doctrinal, se trata de una aberra-
ción, pero la realidad demuestra lo contrario. Las burocracias
profesionales son organizaciones en cuyas líneas funcionales
trabajan clases profesionales: universidades, hospitales,
tribunales, escuelas, institutos de investigación y más. Son
retales de la auto-administración (cap.1, párrafo 5.1). La bu-
rocracia profesional es un híbrido de una auto-administración
de carácter corporativo: una clase profesional que ha adquiri-
do la fisonomía de la burocracia.
El resultado es peculiar. El elemento mayor y más impor-
tante en términos de volumen de personal es la base operati-
va (profesores universitarios, cirujanos, jueces, etc.), que no se
encarga de tareas ejecutivas, sino conceptuales, enormemente
discrecionales y de gran prestigio social muy diferente del de
los empleados ejecutivos o los obreros que trabajan en la buro-
cracia mecánica. Las líneas de producción de estas burocracias
las vemos, por ejemplo, en la instrucción civil y penal para los
tribunales, las carreras para las universidades, los servicios
en los hospitales, etc.
Las funciones de enlace se reducen al mínimo, a veces son
inexistentes, y atención, la cúspide estratégica tienen la ca-
racterística peculiar de ser electiva, de manera que el director
general de estas organizaciones es sólo un primus inter pares,
y además temporal.
A esto hay que añadir que el poder de influencia de los par-
ticulares es un elemento natural de la competencia adquirida
88 ANDREA LIPPI y MASSIMO MORISSI

por cada uno de los operadores fuera y antes de entrar en la

administración y que todos los operadores de línea pertenecen
a una misma clase profesional (médicos, jueces, profesores,
etc.) en la que las diferencias jerárquicas no dependen especí-
ficamente de la autoridad en la organización, sino del estatus
aumentado con el prestigio dentro de la corporación profesio-
nal, ¡esto es muy particular!
En este contexto las staff trabajan con funciones de emplea-
do en apoyo de los profesionales. Éstos no son especialistas,
sino «aplicadores de procedimientos». Así, las secretarías de
los tribunales, las secretarías y oficinas administrativas de los
rectorados para las universidades, las oficinas administrati-
vas para los hospitales constituyen la staff «con carácter gene-
ral» de una línea «especializada», lo cual a menudo es fuente
de conflictos entre los dos grupos, a causa de la colocación de
los diferentes perfiles.
Además, las burocracias profesionales son los ámbitos en
los que se observa con mayor frecuencia el vínculo débil que
provoca desconexión temporal de la estructura y continuas ne-
gociaciones: los departamentos de investigación de la univer-
sidad, los servicios de un hospital, las secciones de un tribunal
pueden actuar de manera casi totalmente independiente, como
si no formaran parte de la misma estructura. Esto no significa
anarquía, sino una propensión a tener estructuras «flojas».

3.3. La burocracia divisionalizada

La burocracia divisionalizada constituye una transformación

de la burocracia mecánica.
Esto sucede a través de una descentralización de la autori-
dad entre dirección general y los directivos. En la burocracia
divisionalizada cada sector funcional se hace más autónomo
de la cúspide hasta alcanzar un poder de decisión muy alto, co-
mo si fuera una organización separada dentro de una empresa
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alargada (denominada de vez en vez holding, conglomerado,

etc.). La relación de autoridad con los superiores está sus-
tituida por un contrato, un acuerdo, en cambio del cual el di-
rectivo o funcionario se asume totalmente la responsabilidad
estratégica de la realización de sus objetivos en cambio de un
aumento de autonomía de decisión que la cúspide le concede.
Se trata de una descentralización de la autoridad desde
la cúspide hacia los niveles inmediatamente inferiores para
así mejorar la planificación estratégica y coordinar mejor los
sectores concediéndoles márgenes mayores de autonomía. La
burocracia divisionalizada es un sistema de «entidades semi-
autónomas» que contratan con la dirección general o con el
órgano ejecutivo (generalmente la sociedad financiera que
«controla» el sistema) estrategias y recursos de acción.
Este tipo de solución se ha extendido con bastante éxito
en los últimos treinta años del siglo XX también en el ámbi-
to político administrativo adquiriendo los rasgos típicos de la
contractualización (cap. 1, párrafo 5.4) y junto con la llegada
de la gestión estratégica (cap. 6, párrafo 3), responsabilizando
a los niveles de dirección altos (y medio-altos) y sustrayendo
autoridad a la cúspide.
De hecho, las entidades semi-autónomas que forman la ad-
ministración están vinculadas a la cúspide de decisión por una
relación contractual, llamada de manera diferente (convenio,
directiva, programa) según los contextos en los que la cúspide
estratégica de la entidad/empresa juega el papel de «comiten-
te de políticas públicas» frente a los directivos, que pasan a ser
«suministradores» (cap. 4, párrafo 2.2) de la realización de los
objetivos. Esto ha llevado a una progresiva integración de la
burocracia mecánica «ministerial» tradicionalmente especia-
lizada «por finalidad» o «por tecnología», con especialización
«por clientela» o por «situación geográfica».
Además, la burocracia divisionalizada conlleva un refuerzo
de las tecnoestructuras (staff) de apoyo a la planificación de
los nuevos centros de decisión, poniendo en evidencia el carác-
ter crítico de los profesionales.
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3.4. La adhocracia

La adhocracia representa la evolución más lejana de la buro-

cracia mecánica. Se trata de una estructura en la que se redu-
ce sustancialmente, hasta casi desaparecer, la función de en-
lace y donde las funciones de staff, ya sea la tecnoestructura,
ya sea la staff de apoyo, adquieren una importancia decisiva.
De aquí resulta una estructura «aplastada» donde la cadena
jerárquica se reduce a una relación directa entre la cúspide es-
tratégica y los operadores quedando prácticamente anulados
los sectores funcionales, de manera que se crean estructuras
con funciones poco especializadas y, por tanto, muy flexibles.
El significado mismo del término, adhocracia, es señal de
la originalidad de esta configuración. Se trata de una estruc-
tura en función de fines variados y variables, y la estructura
organizativa para alcanzar dichos objetivos puede modelarse
profundamente o incluso desaparecer: es una estructura ad
hoc, o sea, para una finalidad.
Estamos ante organizaciones, públicas o privadas, totalmen-
te destinadas a la realización de un producto: por ejemplo, la
organización de un acontecimiento deportivo, la construcción
de una obra pública (un túnel, un puente, un monumento), la
organización de un espectáculo, etc. En estas actividades exis-
te una relación jerárquica directiva entre cúspide estratégica
(el productor, el director de la obra, el director teatral, etc.) y
los operadores (actores, atletas, obreros, etc.), apoyados todos
ellos por especialistas (ingenieros, traductores, escenógrafos,
etc.) y por una nutrida hilera de staff de apoyo que realiza una
asistencia continua.
Las adhocracias representan sin duda algo mucho más pa-
recido a una red de influencias personales que a una estructu-
ra rígida y ponen en evidencia la posibilidad de «desconectar»
las relaciones e identificar acciones independientes (sobre todo
para la tecnoestructura, que puede elaborar autónomamente,
sin órdenes específicas por parte de la línea), acentuando la
propensión a individualizar vínculos débiles.
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A menudo, las grandes organizaciones industriales y admi-

nistrativas han englobado adhocracias temporales en su inte-
rior con la finalidad de dedicar una sub-estructura específica
durante un determinado periodo de tiempo a la realización de
funciones específicas y transitorias. En este caso, el término
empleado es el inglés task force: un grupo de trabajo que inter-
viene ante un objetivo concreto y que reúne transversalmente
unidades diferentes, no necesariamente pertenecientes a la
misma organización.

4. LOS EFECTOS PERVERSOS DE LA BUROCRACIA

MECÁNICA

La burocracia mecánica ha sido la estructura que ha encon-

trado mayor difusión, ya sea histórica, ya sea geográfica, dado
que fue exportada a las colonias y empleada como matriz or-
ganizativa para los nuevos Estados nacionales, también en el
ámbito extraeuropeo.
Pero este tipo de forma que se ha convertido a lo largo de su
aplicación en objeto de fuertes críticas hasta emplearse gene-
ralmente como atributo despreciativo para indicar organiza-
ciones ineficientes o bizantinas, olvidando el rasgo de moder-
nidad que supuso su origen.
Las críticas más frecuentes hacia las burocracias mecáni-
cas no son infundadas, pero deben liberarse de estereotipos y
de esta manera contextualizarse y concentrarse en los puntos
de crítica objetivos que derivan de sus estructuras organizati-
vas y de las patologías en relación con las mismas.
Llamamos a estos puntos de crisis efectos perversos de
la burocracia mecánica. El efecto perverso es un concepto
básico de las ciencias sociales formulado por primera vez por
el sociólogo Merton [1936] en los años treinta, según el cual
algunos presupuestos racionales en la acción colectiva (en este
caso la proyección de estructuras mecánicas para reducir la