Algunas consideraciones sobre el Derecho de Propiedad y la Jurisprudencia sobre la

materia en Venezuela

Algunas Consideraciones sobre el Derecho de Propiedad y la Jurisprudencia sobre la materia

en Venezuela

Rafael Badell Madrid

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN

II. DEL DERECHO DE PROPIEDAD

III. DEFINICIÓN DE EXPROPIACIÓN

IV. ACEPCIONES DEL TÉRMINO EXPROPIACIÓN

1. La Expropiación como garantía constitucional.

2. La Expropiación como procedimiento.

2.1 Expropiación de hecho.

2.2 Expropiación indirecta.

3. La Expropiación como potestad.

4. La Expropiación como un modo de adquisición coactivo.

4.1 La Confiscación

4.2 El Decomiso

4.3 La Requisición

4.4 La Nacionalización

5. La Expropiación como restricción al derecho de propiedad.

6. La Expropiación como prestación obligatoria.

V. CARACTERÍSTICAS DE LA EXPROPIACIÓN

1. Institución de Derecho Público.

2. Institución de Derecho Coactivo.

3. No constituye una compraventa.
4. Tiene por objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos.
5. Pueden ser expropiados toda clase de bienes.
6. Se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente.
7. El particular afectado recibe una justa indemnización.
VI. BASES NORMATIVAS DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA
 VII. LEYES DE CONTENIDO EXPROPIATORIO

1. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

2. Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad.
3. Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.
VIII. LA RETROCESIÓN

IX. OTRAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD

1. Limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo.

2. Limitaciones derivadas de las servidumbres administrativas.
3. Limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.
X. CONCLUSIONES

XI. BIBLIOGRAFÍA

I. Introducción

En el marco de estas XI Jornadas Jurisprudenciales en Derecho Administrativo, organizas por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de Yacambú, para
celebrar su Vigésimo Quinto aniversario, me corresponde estudiar la jurisprudencia referida al derecho de propiedad en Venezuela y, especialmente, en materia de expropiación.

Como punto previo haremos un breve análisis sobre la evolución del derecho de propiedad, cuyo origen ubicamos en el derecho romano, hasta llegar a la noción moderna que
presenta a este derecho -en principio divino, absoluto y sagrado- aceptando limitaciones en virtud su función social. Algunas consideraciones formularemos acerca de la doctrina sobre esta
materia y nos referiremos a esta institución de derecho público en sus distintas acepciones y características, así como comentarios generales sobre la materia y sobre cómo está regulada en
Venezuela.

II. Del Derecho de propiedad

El derecho de propiedad es uno de los derechos de mayor antigüedad reconocidos al hombre. Tiene sus orígenes en el Derecho Romano, en el cual surge como derecho
absoluto, que no admite en su ejercicio un interés distinto al de su único titular, el pater familias. Posteriormente el antecedente más importante al derecho de propiedad lo encontramos en el
derecho Francés, en el cual el concepto de propiedad derivó por una parte, de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en la cual se prohibía toda privación del derecho de
propiedad, considerándolo sagrado e inviolable, y reconociendo el carácter imprescriptible del mismo, al establecer que “ningún legislador ni actual ni futuro podía desconocerlo o disminuirlo
lícitamente”[1]; y por la otra en el Código Napoleónico de 1804, el cual, en su artículo 544 definió la propiedad como “el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto,
siempre que no se haga de ellos un uso prohibido por las leyes o los reglamentos”[2].

Los principios señalados permitieron establecer un sistema sociopolítico en el que se reconocía a los individuos plena y absoluta libertad para que dispusieran, conforme a su
propia y exclusiva voluntad, de los bienes que incorporasen a sus respectivos patrimonios. De esta manera, la propiedad privada fue concebida como un derecho al que se le reconocen los
caracteres de absoluto, exclusivo, ilimitado en su cantidad, perpetuo y transmisible.

Se consideraba, por tanto, que el derecho de propiedad le confería al propietario la posibilidad legítima de realizar con sus bienes actos de cualquier clase, incluso de gozar de
ellos de una manera absoluta. Sin embargo, este carácter absolutista e individualista de la propiedad ocasionó en muchos casos que la voluntad individual de una minoría de propietarios fuera la
que decidiese, libremente y sin trabas, sobre el empleo y destino de los bienes que la naturaleza puso a disposición de todos los hombres. La doctrina liberal individualista llevó a tal extremo
esta concepción, que incluso sólo se le reconocía derecho al sufragio a los ciudadanos propietarios.

Ante el profundo desequilibrio social que esta concepción del derecho de propiedad causó surgió la necesidad de reformar las premisas que le servían de fundamento. El Estado
de Derecho comenzó a acoger las tendencias doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para la protección de los derechos sociales, entre ellos, la propiedad. Y es que a medida que se
fueron desarrollando los cuadros normativos, los Estados de Derecho fueron madurando socialmente, acogiendo las tendencias doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para regular la
sociedad industrial. Los modos de producción se diversificaron y la división del trabajo creó nuevas clases sociales con sus consecuentes conflictos de intereses. Poco a poco el germen social
fue colmando el terreno de las relaciones que hasta ese momento habían sido netamente económicas, y los textos jurídicos comenzaron paulatinamente a consagrar la protección de los derechos
sociales.

Ante este viraje ideológico, que implicaba el cambio de las estructuras en que se apoyaba el Estado de Derecho, para convertirse en un Estado Social de Derecho, operó una
profunda transformación en el régimen jurídico de la propiedad privada, que le quitó su carácter absoluto e individualista. La propiedad empezó a dejar de ser el derecho subjetivo del
propietario para convertirse en un bien afectado a la función social.

Duguit plantea como una de las transformaciones del derecho privado napoleónico el paso de la propiedad absolutamente subjetiva, a la propiedad social. El derecho de
propiedad es la manifestación por excelencia de la autonomía de la voluntad humana, de la soberanía del individuo, como el poder legislativo es la manifestación por excelencia de la soberanía
del Estado. “El absolutismo de la propiedad ha cedido de hecho y de derecho, ante un concepto ético, económica y jurídicamente más racional y humano”, que no es otro sino el de la
propiedad afectada a la función social[3].

En el concepto de función social descansa, precisamente, el fundamento de las limitaciones legales al derecho de propiedad, pues serán estas limitaciones las llamadas a
armonizar dicho derecho con los requerimientos del interés general, evitando que éste se convierta en una traba para la satisfacción de los intereses del grupo social[4]. Así, el titular del derecho
real de propiedad debe ejercerlo de conformidad con su función social, establecida en el ordenamiento jurídico. El uso de la propiedad contrario a esa finalidad, sería equiparable a un abuso del
derecho, fuente de responsabilidad extracontractual del titular del derecho.

En este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia del 24 de febrero de 2006, se refirió al contenido y a los límites del derecho de propiedad
en razón del interés social:

“(…) la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses
individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su
ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo (negritas de la Sala).

Dentro de las limitaciones a las que se sujeta el derecho de propiedad en virtud de su función social, el Constituyente estableció la expropiación por causa de utilidad pública o
social, hoy presente en el artículo 115 de la Constitución cuyo tenor es el siguiente: “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de
sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad
pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

III. Definición de Expropiación

En Francia André de Laubadère ha señalado que “(…) la expropiación por causa de utilidad pública es una operación administrativa por la cual el Estado obliga a un
particular a cederle la propiedad de un inmueble en beneficio de la comunidad, mediante una indemnización justa y previa (…)”[5].

Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en fecha 2 de Octubre de 1986 definió la expropiación como:

“(…) el medio de que se vale el Estado para adquirir de los particulares, en forma coactiva, los inmuebles que requiere para la ejecución de las obras de interés
social que como gestor de la cosa pública está llamado a realizar. Sobre este particular, tanto la doctrina como la jurisprudencia están contestes en reconocerle al Estado la
potestad de adquirir cualquier clase de bienes, cuando las necesidades de la comunidad así lo exigen y para los fines antes indicados (…)[6].

Posteriormente, el 14 de junio de 1988, la Sala Político-Administrativa señaló que (…) El Instituto de la expropiación es el medio que se vale el Estado para adquirir de manera
coactiva aquellos inmuebles que requiere para la construcción de las obras que en interés de la colectividad está llamado a realizar. Tales adquisiciones las puede hacer: bien por vía del
arreglo amigable o bien por la judicial (…)”[7].
 Con un criterio más amplio, que incluye no sólo los bienes inmuebles, el 12 de noviembre de 1991 la misma Sala definió la expropiación como “(…) el instrumento de que se
vale el estado para obtener coactivamente de los particulares aquellos bienes que son indispensables para la ejecución de las obras que demanda el interés público o colectivo (…)”[8]. Y más
claro aún es el fallo del 20 de julio de 1993, que expresó que: “(…) la expropiación es un instituto de Derecho Público mediante el cual el Estado logra coactivamente la adquisición de bienes
muebles o inmuebles, para el cumplimiento de fines de utilidad pública, siguiendo las pautas de un procedimiento especial y pagando una previa y justa indemnización (…)”[9].

En definitiva, la expropiación puede ser definida, más extensamente, como un Instituto de Derecho Público, por medio del cual se confiere a la Administración Pública
Nacional, Estadal y Municipal, órganos descentralizados funcionalmente e incluso concesionarios, la potestad para adquirir, en el marco de un procedimiento legalmente establecido, de forma
coactiva, cualquier clase de bienes de propiedad privada, susceptibles de apropiación, por causa de utilidad pública o de interés social, siempre que así sea declarado mediante sentencia firme y
previo el pago oportuno de justa indemnización a aquél contra quien obra la medida, por la merma sufrida en su patrimonio.

De lo anterior queda claro que la expropiación no puede ser considerada una sanción. Como ya reiteramos previamente, y tal como dispone el artículo 115 constitucional, la
expropiación como adquisición coactiva de bienes, única y exclusivamente procede por razones de utilidad pública e interés social, nunca como consecuencia de la comisión de un ilícito, caso
contrario a la confiscación y al decomiso, que configuran medios coactivos de adquisición de la propiedad privada, como consecuencia de algún delito cometido.

Sin embargo, existen leyes dentro de nuestro ordenamiento jurídico que contrariando al artículo 115 constitucional, establecen la expropiación como sanción por la comisión de
ilícitos. Podemos citar como ejemplo la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) que contempla en sus artículos 68 y siguientes, la expropiación agraria como una sanción a los propietarios
de tierras con vocación agrícola que no tienen un nivel óptimo de productividad. De igual manera, la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) en su artículo 7, establece la expropiación como
sanción a la comisión de ilícitos económicos, en la misma forma, impone la ocupación de los bienes como sanción aplicable a las infracciones referidas a la especulación, alteración fraudulenta
de bienes y servicios, acaparamiento, boicot y al condicionamiento de venta de bienes y prestación de servicios. La Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de vivienda
(LRCAV) por su parte establece que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda dará inicio a los trámites pertinentes a fin de expropiar los inmuebles propiedad de los
infractores que reincidan por tercera vez.

IV. Acepciones del término Expropiación

1. La Expropiación como garantía constitucional

La expropiación es una garantía constitucional a favor de los ciudadanos, desde que es un mecanismo de protección y salvaguarda del derecho de propiedad. Como garantía
constitucional, presupone la existencia de dos elementos fundamentales que le dan origen, estos son: (i) la presencia de un interés o bien jurídico constitucionalmente tutelado y, (ii) la
posibilidad de que dicho interés o bien jurídico pueda encontrarse en peligro o sea susceptible de agresión, requiriendo entonces, la creación de un instrumento capaz de asegurar su integridad y
vigencia. Es a partir de esas dos notas fundamentales que se caracteriza el instituto de la expropiación como una garantía constitucional[10].

En efecto, el derecho de propiedad fue concebido por el constituyente como un bien jurídico que debía ser objeto de tutela constitucional, tal como se advierte del contenido del
artículo 115 de la Constitución, el cual dispone que todo particular, titular del derecho, tiene la facultad de usar, gozar, disfrutar y disponer de sus bienes. Demostrada la intención del
constituyente de alzar la propiedad como un bien jurídico, no dejó de lado su custodia. Es así que dispuso que se garantizara el ejercicio de los atributos del derecho, indicando expresamente
que “sólo por causa de utilidad pública o social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podría ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”. Así, el
mecanismo de tutela del derecho de propiedad, se concretó en la garantía expropiatoria, que no es más que la manifestación del derecho a no ser desposeído de la propiedad sino mediante la
expropiación, en los términos y condiciones consagrados en la Constitución.

Tres requisitos son indispensables para que proceda la transferencia forzosa de la propiedad, estos son:

i) Que la justifiquen razones de utilidad pública o de interés social:

Corresponde al órgano legislativo determinar de forma precisa y concreta el carácter de utilidad pública o interés social que una actividad u obra representa. Esta labor se
materializa mediante la declaración de utilidad pública o interés social, que debe hacer el órgano legislativo nacional, en casos de trascendencia nacional; cuando la actividad u obra corresponda
a los Estados, serán competentes los Consejos Legislativos de los Estados o los Consejos Municipales en casos referidos a los Municipios.
 Ahora bien, lamentablemente se han promulgado leyes cuya declaratoria de utilidad pública e interés social ha sido formulada de manera general e indeterminada. Ese es el

caso del artículo 6 de la derogada Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (hoy artículo 7 de la Ley Orgánica de Precios Justos), en el cual se establecía:

“Se declaran, y por lo tanto son de utilidad pública e interés social, todos los bienes necesarios para desarrollar las actividades de producción, fabricación,

importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes y servicios (…)”.

Como puede apreciarse la declaración se expresa en los mencionados términos generales, imprecisos y genéricos. Se prevé un rango exageradamente amplio de bienes y actividades

declaradas de utilidad pública e interés social. Este tipo de disposiciones contrarían la letra de la Constitución desde que partiendo de una declaración tan amplia y generalizada, podría iniciarse

procedimiento expropiatorio de cualquier tipo de bien o actividad. Siendo esto así se desnaturaliza la garantía de la expropiación, pues se anula prácticamente toda intervención del órgano

legislativo en el proceso expropiatorio.

Es lamentable también que la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia hay convalidado esa contradicción al texto Constitucional, cuando ratificó la

constitucionalidad del artículo 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (LDPABIS), a través de la sentencia del 17 de septiembre de 2014, en el caso

Venoco.[11]

ii) Que medie sentencia firme: es decir, que no hay expropiación sin la intervención del Juez. Una garantía que se deduce con claridad del artículo 115 Constitucional es que la
actividad expropiatoria debe ser controlada por el Juez. Ello comporta la posibilidad para los afectados, de ejercer los medios de oposición que le brinda el ordenamiento jurídico para ajustar a
la legalidad la medida de intervención y apareja también la necesidad de que la Administración solicite ante el Juez además de la declaratoria de la legalidad de la expropiación, la ocupación
previa de los bienes, la aprobación del avalúo y la justeza de la indemnización.

Sin embargo en nuestro ordenamiento jurídico encontramos disposiciones legales que prevén medidas expropiatorias sin que medie la intervención del juez, entre las cuales
podemos mencionar las ocupaciones previas contenidas en la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda (LOETV) [12] y en la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) [13].

En efecto, la LOETV tiene por objeto, conforme a su artículo 1°, establecer un conjunto de mecanismos extraordinarios destinados a hacerle frente con éxito y rapidez a la
crisis de vivienda. Dentro de ellos encontramos la ocupación previa por parte del Ejecutivo Nacional de terrenos o inmuebles no residenciales, en caso de que la ejecución de una obra llegare a
ser urgente. Esta ocupación previa procede sin que medie procedimiento expropiatorio alguno, y está prevista en los artículos 10 y 11 de la LOETV, que establecen:

Artículo 10: “Cuando la ejecución de la obra se califique de urgente, procederá la ocupación previa del terreno o inmueble no residencial afectado, para su
ejecución inmediata en los términos establecidos en la presente Ley”.

Artículo 11: “La ocupación previa, señalada en el artículo precedente, será competencia única y exclusiva del Ejecutivo Nacional”.

De otra parte, la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) en su artículo 7, otorga la potestad al Estado de “(…) adoptar medida de ocupación temporal e incautación de bienes
mientras dure el procedimiento expropiatorio, la cual se materializará mediante la posesión inmediata, puesta en operatividad, administración y el aprovechamiento del establecimiento, local,
bienes, instalaciones, transporte, distribución y servicios por parte del órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional (…)”.

Esta potestad otorgada al Ejecutivo Nacional de ocupar temporalmente los bienes afectados, sin previo procedimiento y sentencia que decrete la ocupación, es ratificada en el
artículo 39 de la LOPJ, el cual establece la posibilidad por parte del funcionario competente, de declarar la ocupación temporal inmediata de los bienes afectados, como medida preventiva en
los procedimientos de inspección y fiscalización:
 Artículo 39: “Si durante la inspección o fiscalización, el funcionario actuante detectara indicios de incumplimiento de las obligaciones previstas en la presente
Ley, y existieren elementos que permitan presumir que se pueda causar lesiones graves o de difícil reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar en el mismo acto,
medidas preventivas destinadas a impedir que se continúen quebrantando las normas que regulen la materia. Dichas medidas podrán consistir en: (…) 2. Ocupación temporal de
los establecimientos o bienes indispensables para el desarrollo de la actividad, o para el transporte o almacenamiento de los bienes comisados.”

Observamos que las referidas medidas de ocupación son en un todo inconstitucionales, desde que prescinden del control judicial, antes y por el contrario son arbitradas por la
propia Administración.

Veamos el fallo de la Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, del 1° de octubre de 2008, por medio del cual se determinó que la ocupación previa medida
dictada por autoridad judicial que “(…)se encuentra condicionada al cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley, los cuales principalmente se fundamentan en que se trate de alguna de
las obras de utilidad pública especificadas en la ley y siempre que su ejecución se repute de urgente realización por parte de la autoridad correspondiente (…). Adicionalmente se requiere (…)
que la solicitud haya sido introducida ante el tribunal competente; que se haya efectuado el avalúo del bien por parte de la comisión de expertos…; la consignación de la cantidad dineraria
determinada en el informe de avalúo; y el cumplimiento por parte del tribunal de la inspección judicial del bien objeto de expropiación, previo aviso al propietario y al ocupante,
especialmente para dejar constancia de las circunstancias de hecho que deben tenerse en cuenta para fijar el monto definitivo de la justa indemnización”[14]

iii) Que se proceda al pago de una justa y oportuna indemnización:

La indemnización ha sido definida por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia como “(…) el medio que el derecho ha creado para resolver, sin
perjuicio de nadie, los conflictos entre el individuo y la sociedad, cuando se requiera que aquel ceda algún derecho en aras de un interés público o social”. En ese sentido, se expresa que “(…)
la garantía constitucional del derecho de propiedad exige que el Estado pague una justa indemnización al propietario, no sólo en caso de expropiación propiamente dicha, o sea, cuando
coactivamente se le prive de su propiedad por causa de utilidad pública, sino también, cada vez que se prive de una utilidad, queden gravados sus bienes con una servidumbre o sufra un daño
permanente que derive de “la pérdida o disminución de sus derechos”. Así lo disponen expresamente los artículos 101 de la Constitución y 36 y 37 de la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social (…)”[15]

La garantía indemnizatoria, es el contrapeso ideal para equilibrar la intervención de la Administración en el derecho de propiedad, pues procura el restablecimiento del sacrificio
sufrido, otorgándole un valor de carácter pecuniario al bien sustraído del patrimonio del particular[16]. La indemnización debe ser justa, esto es, restablecer el equilibrio en la esfera jurídico
patrimonial del sujeto lesionado.

En ese sentido se pronunció la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia del 24 de febrero de 1965 en el caso Banco Obrero vs. Hacienda La
Urbina, en el cual estableció que “(…) La suma a pagar debe cubrir exactamente el daño que se irroga al expropiado, sin que éste se empobrezca ni enriquezca, en la medida que tal
resultado pueda razonablemente alcanzarse. La indemnización debe coincidir en lo posible con el daño que ocasiona (…)”[17].

Dicho criterio fue ratificado por la misma Sala en su sentencia del 16 de diciembre de 1980 con ponencia del Magistrado Julio Ramírez Borges al establecerse que “(…) la
indemnización que ha de pagarse al expropiado está destinada a compensar el perjuicio económico sufrido como consecuencia de la expropiación (…) y para que la indemnización sea justa
se requiere que ella constituya la más exacta y completa reparación del perjuicio inmediata y directamente experimentado por el propietario a consecuencia de la expropiación, en el
momento en que el bien expropiado pase del patrimonio de éste al del expropiante (…)” [18]

2. La Expropiación como procedimiento

La expropiación puede ser también considerada, desde el punto de vista adjetivo o formal, como un procedimiento. En efecto, la expropiación es un procedimiento de naturaleza
compleja, en el cual debe procurarse la intervención de los tres poderes de poder público a objeto de garantizar el respeto del interés individual que va a ser sacrificado en aras del interés
colectivo. Así, se ha señalado que el procedimiento expropiatorio comprende tres fases: la legislativa, la administrativa y la judicial.

La fase legislativa, corresponde tanto a la sanción de las distintas leyes de expropiación que disponen el procedimiento a seguir y desarrollan las condiciones para su
procedencia, como a la declaratoria de utilidad pública o social de la actividad que va a determinar la expropiación, por parte de los órganos que conforman al Poder Legislativo en los distintos
niveles del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal). En los casos de los estados de excepción, esta declaración puede provenir del Poder Ejecutivo Nacional.
 La fase administrativa tiene lugar, en el seno de la Administración Pública, y se manifiesta con la emisión del Decreto de Expropiación, Decreto de Ejecución o Decreto de
Afectación, en el que se indique que la ejecución de la obra anteriormente declarada de utilidad pública o social, exige necesariamente que determinados bienes pasen a la propiedad del ente
expropiante. Asimismo, también comprende el arreglo amigable.

Por último la fase judicial, se lleva a cabo ante órganos competentes del Poder Judicial y su función es la de procurar y preservar el respeto a la garantía de los derechos del
particular frente a la Administración, cuando no se haya llegado a un arreglo amigable. Dentro de esta fase encontramos también la actividad contralora en la cual los particulares tienen la
posibilidad de atacar los actos de los poderes públicos relativos a la expropiación. Esta fase culmina con la sentencia definitiva que decrete o no la expropiación del bien afectado.

La jurisprudencia ha entendido que la existencia del procedimiento expropiatorio constituye la garantía principal de esa institución, pues el ente público sólo podrá expropiar
siguiendo los trámites formales establecidos, todo ello en respeto del principio de legalidad. El cumplimiento de dicho procedimiento, tal y como lo ha señalado el Tribunal Supremo de Justicia,
tiende a proteger, por un lado, los intereses de los particulares afectados y, por el otro, los intereses del ente público expropiante, que tendrá la seguridad de que el bien expropiado estará libre
de todo vicio, riesgo o gravamen[19].

De igual forma, la necesidad de que haya un procedimiento legalmente preestablecido existe en relación con cualquier actividad desplegada por los órganos y entes de la
Administración mediante la cual se prive la propiedad privada, independientemente de que esta actuación sea calificada o no como expropiación.

2.1. La Expropiación de hecho

La transferencia forzosa de la propiedad con prescindencia de la garantía del procedimiento previo, encuadraría dentro de lo que ha sido calificado por la doctrina –Garrido
Falla- como vía de hecho, la cual se verifica en “(…) toda actuación material de la Administración Pública carente de un título jurídico que la justifique (…)[20].

La LEXP prevé tal supuesto al señalar que todo propietario a quien se prive del goce de su propiedad, sin llenar las formalidades de esta Ley, “(…) podrá ejercer todas las
acciones posesorias o petitorias que correspondan, a fin de que se le mantenga en el uso, goce y disfrute de su propiedad, debiendo ser indemnizado de los daños y perjuicios que le ocasione
el acto ilegal” (Artículo 8 de la LEXP).

En efecto, la omisión de la garantía del sometimiento de la actividad expropiatoria a un debido proceso, en el que se permita el ejercicio del derecho a la defensa, supone una
expropiación de hecho, es decir una actuación material e írrita, transgresora de la legalidad. En este punto conviene tener presente la emblemática decisión de la Sala Político-Administrativa del
3 de octubre de 1990, con ponencia de la Magistrada Cecilia Sosa Gómez, en el caso Inmobiliaria Cumboto, C.A., la cual señaló:

“(…) La Administración ha incurrido en una actuación de hecho e ilegal, como señala la doctrina “vía de hecho”, es decir, ha ocurrido un ataque a la propiedad y que,
implicando en su contenido una verdadera expropiación, no se ajusta a los límites establecidos en la Ley, pues desborda el tratamiento procedimental que para ello se ha contemplado
(…)”[21].

Como señalamos precedentemente la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (LEXP)[22] prevé tal supuesto al señalar que todo propietario a quien se prive
del goce de su propiedad, sin llenar las formalidades de esta Ley, “(…) podrá ejercer todas las acciones posesorias o petitorias que correspondan, a fin de que se le mantenga en el uso, goce y
disfrute de su propiedad, debiendo ser indemnizado de los daños y perjuicios que le ocasione el acto ilegal (Artículo 8 de la LEXP). Sin embargo, si, por el contrario, la obra o actividad para
cuyo fin la Administración “expropió de hecho” se encuentra totalmente culminada, no resultan procedentes las acciones reivindicatorias, sino la indemnización por daños y perjuicios[23].

Dicho criterio fue reiterado posteriormente por la Sala Político Administrativa en la sentencia del caso Inmobiliaria Cumboto, identificada previamente, al señalar que si la
expropiación de hecho culmina con la definitiva construcción de la obra “(…) mal puede el propietario ejercer acciones para mantener el uso o goce de su propiedad como lo señala el artículo
4 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social –y agrega– El actor en el presente juicio es un acreedor de la República y la acción ejercida es para hacer valer el precio
de la cosa expropiada, por aplicación analógica del artículo 8 eiusdem (…)”[24].

La notable sentencia estableció también que la ocupación de hecho por parte de la República -a los solos efectos del cálculo de la indemnización- debe ser asimilada a la
ocupación previa solicitada y ejecutada en virtud de un Decreto de Expropiación, previo al cumplimiento de lo pautado en la Ley que rige la materia; por lo tanto, la indemnización por la
expropiación de hecho se asemeja a la justa indemnización de la expropiación legalmente efectuada, la cual se extiende no sólo al valor del bien, sino a todos los daños y perjuicios ocasionados
por la vía de hecho ejercida.

2.2. Expropiación indirecta

La Expropiación indirecta es muy conocida en el ámbito internacional, se trata de especiales limitaciones impuestas al derecho de propiedad de empresas e inversionistas
extranjeros, por la actuación del Estado, que se impugnan y resuelven ante tribunales internacionales. En este sentido, la doctora Marisol Páez explica que la expropiación indirecta es aquella
donde “(...) el inversionista conserva el título legal de la propiedad pero ve limitados sus derechos de uso de la propiedad como consecuencia de una interferencia del Estado. Esta puede
producirse cuando ejerce su ‘poder de policía’, es decir, aquellas medidas adoptadas por el Estado relativas a la aplicación de regulaciones del medio ambiente, la salud, la moral, la cultura
o la economía de un país”[25].

En este sentido, José Ignacio Hernández expone que toda medida del Estado que prive la inversión, aniquilando todo valor o utilidad económica, será una medida equivalente a la
expropiación, a pesar de no haber transferencia del derecho de propiedad.[26]

La determinación de si un acto estatal equivale a expropiación indirecta es una de las cuestiones fundamentales en esta materia. Al respecto, tengamos en cuenta que no toda
medida regulatoria del Estado en la economía o ámbito de actuación de la empresa de que se trate, debe ser considerada expropiación indirecta. Entre los supuestos típicos de expropiación
indirecta se pueden citar: transacciones forzosas, imposición en el control gerencial de las empresas, medidas para transferir la inversión a manos locales, tributos excesivos y expulsión del
inversionista.

Sin embargo, en la expropiación indirecta, como en cualquier otra clase de expropiación, el titular de la propiedad tiene derecho a recibir una oportuna, integral y justa
indemnización. Para calcular esa indemnización es necesario establecer la fecha en que se produjo la expropiación. Para ello han surgido dos tendencias: el momento en que se inició la
interferencia y el momento en que la interferencia desembocó en una situación de total y permanente privación. La mayoría de las decisiones de los tribunales arbitrales optan por la segunda
posición[27].

3. La Expropiación como potestad

La actividad ablativa de la Administración, consistente en la transferencia coactiva de la propiedad, supone la existencia previa de un sujeto titular de una potestad expropiatoria,
es decir, un ente u órgano dotado de capacidad por el ordenamiento jurídico para extinguir unilateralmente las titularidades privadas.

La expropiación se concreta en la posibilidad que tienen los órganos a quienes les ha sido conferido dicho poder para hacerse forzosamente de cualquier clase de bienes
susceptibles de apropiación, mediante el pago de una justa indemnización. La expropiación implica pues la existencia de un poder de traslación coactivo del derecho real de propiedad.

Esta potestad, es manifestación del ejercicio de la actividad de policía administrativa, en la que la Administración actúa de la forma más gravosa en la esfera jurídica de los
administrados, ya que, invocando potestades ablatorias, sustrae forzosamente el derecho de propiedad individual, en aras del interés general.

4. La Expropiación como un modo de adquisición coactivo

 Buena parte de la doctrina francesa –Waline, Diez, entre otros– ha coincidido en señalar que el instituto de la expropiación se enmarca dentro de los modos de adquisición de
derecho público, éstos son, medios de adquisición coactiva con los que cuenta la Administración para obtener la propiedad de los bienes requeridos para el cabal cumplimiento de sus
cometidos, en los casos en que los medios previstos en el ordenamiento jurídico privado resulten insuficientes.

Se trata de una transferencia obligada del derecho de propiedad, tal y como enfáticamente lo expuso la antigua Sala Federal de la Corte Federal y de Casación en sentencia de
fecha 14 de marzo de 1952, “(…) se verifica por las buenas o por las malas, de manera que prácticamente es una venta obligada a la cual hay que llegar aun cuando el propietario no quiera
(…)”[28].

La Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 11 de octubre de 1986, con ponencia del Magistrado Domingo Coronil, ha sostenido que:

“(…) La expropiación es una venta forzosa mediante la cual el Estado puede obligar a un particular a cederle la propiedad de una cosa a cambio del pago de una
justa indemnización. Como venta que es al fin, hay en ella la obligación para el expropiado de hacer la tradición de la cosa, voluntaria o coactivamente y para el ente
expropiante, la de consignar el monto de la indemnización que se fijare (…)”[29].

Además de la expropiación el ordenamiento jurídico contempla otros medios de adquisición coactiva o forzosa, estos son: la confiscación, el decomiso, la requisición y la
nacionalización.

4.1. La Confiscación

La confiscación es la adquisición coactiva de los bienes de un particular por parte de un ente público, sin indemnización de ningún tipo. La Confiscación encuentra su base
constitucional en el artículo 116 el cual dispone “(…) No se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por esta Constitución. Por vía de excepción podrán
ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los
bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al
tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes (…)”.

El constituyente optó por consagrar una cláusula general prohibitiva de la confiscación. De ahí que su procedencia está limitada por los siguientes factores:

a. En cuanto a los sujetos pasivos, sólo procederá contra quienes sean declarados responsables de haber cometido delitos contra el patrimonio público o de quienes se hayan
enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público, de igual forma son sujetos pasivos quienes sean declarados responsables de haber obtenido bienes provenientes de actividades
comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes. Tales hechos deben haber sido determinados en un juicio previo.

b. Las confiscaciones decretadas y ejecutadas en los casos previstos por el texto constitucional deberán ser hechas mediante sentencia firme.

c. La confiscación persigue fundamentalmente resarcir a la República de los perjuicios que se le hayan causado. Se parte del supuesto de que el sujeto pasivo se ha enriquecido
con ocasión de los actos ilegítimamente efectuados en contra de la majestad de la Constitución, ocasionándole un perjuicio a la República el cual debe ser indemnizado mediante la
confiscación de los bienes (totales o parciales) de los sujetos pasivos. De ahí, el que no genere por parte del afectado, derecho a indemnización.

4.2. El Decomiso

Al igual que la confiscación, el decomiso es una figura de tipo sancionatorio, impuesta contra aquellos que ha infringido disposiciones penales o administrativas, y que consiste
en la adquisición coactiva de bienes que constituyen el cuerpo mismo del delito sancionado (en materia de aduana, las mercancías importadas en contrabando), y de todos los bienes que se
emplearon para la comisión del delito (el medio de transporte de la mercancía).
 Encontramos pues, ciertos puntos en común entre la confiscación y el decomiso: ambos son medios coactivos de adquisición de la propiedad privada, como consecuencia de
algún delito cometido. La diferencia básica reside en que en la confiscación, los bienes afectados ninguna relación guardan con el delito perpetrado, que no así en el decomiso, según lo hemos
expuesto anteriormente.

Por supuesto, al ser figuras de tipo sancionatorio, no aparejan el derecho del afectado a reclamar por los eventuales daños y perjuicios ocasionados. La adquisición de la
propiedad no acarrea entonces, indemnización alguna.

De ahí, que el decomiso no sea tampoco una limitación de la propiedad basada en su función social, sino una pena, de carácter accesorio.

Pero en todo caso, lo cierto es que el decomiso constituye una restricción al derecho de propiedad, y una pena –de carácter accesoria– por algún delito penal o administrativo
cometido. Tales elementos bastan para que la materia del decomiso sea de la estricta reserva legal, y todas las disposiciones que lo consagren deberán ser interpretadas restrictivamente, tratando
siempre de favorecer al sujeto pasivo.

4.3. La Requisición

Como hemos señalado precedentemente la confiscación como el decomiso son manifestación de la potestad sancionatoria de la administración a través de los cuales se
restringen y limitan la propiedad privada, pero no en aras de su función social, sino precisamente, como una consecuencia de los delitos e ilícitos cometidos. No ocurre de ese modo con la
requisa, la cual sí se justifica por la función social de la propiedad. Mediante esta figura, la Administración limita el derecho real de propiedad privada, por razones de interés general. La requisa
no implica la adquisición coactiva del derecho real de propiedad sobre el bien afectado -pues entonces no sería requisa sino expropiación- sino la posibilidad de la Administración de usar un
bien de manera transitoria, por motivos de interés general. En efecto, si la limitación sobre el bien fuese permanente, el sujeto pasivo permanecería sólo con la nuda propiedad del bien, lo que
en nuestra opinión ameritaría necesariamente una expropiación total del bien. Incluso, estimamos que la requisa se extiende hasta la utilización de un servicio personal de manera coactiva,
según lo expuesto anteriormente.

La requisa es una limitación de la propiedad justificada por su función social, fundamentada en el artículo 115 Constitucional. Ésta, como limitación a un derecho
constitucional, es materia de la reserva legal, en virtud de lo cual amerita un texto que habilite a la Administración a emplear este medio propio del derecho público.

Tal y como lo estableció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia del 6 de abril de 2001, en el caso Manuel Quevedo Fernández v. Only One Import, C.A.
serán lesivos del derecho de propiedad aquellos actos, actuaciones u omisiones que anulen o desnaturalicen o afecten el derecho sin que preexista ley alguna que lo autorice.[30]

Así, en Venezuela la posibilidad de ejecutar requisiciones por parte de la Administración Pública se encuentra condicionada a la promulgación previa de un Decreto de
Excepción conforme a los supuestos y requisitos establecidos en los artículos 337 al 339 de la Constitución de 1999. En tal sentido, el artículo 24 de la Ley Orgánica sobre Estados de
Excepción[31] establece lo siguiente:

“Artículo 24. Declarado el estado de excepción, el Ejecutivo Nacional tendrá la facultad de requisar los bienes e inmuebles de propiedad del particular que deban
ser utilizadas para restablecer la normalidad. Para toda requisición será indispensable la orden previa del Presidente de la República o de la Autoridad competente y deberá
expedirse una constancia de la misma”.

De modo que la nota característica de la requisa, que la diferencia de las demás figuras jurídicas que limitan el derecho de propiedad, es su carácter temporal frente a la
restricción del uso, goce y disfrute del bien afectado por la medida. Así, el artículo 25 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción establece que: “Terminado el estado de excepción, se
restituirán los bienes requisados a sus legítimos propietarios, en el estado en que se encuentren, sin perjuicios de la indemnización debida por el uso o goce de los mismos”.

Finalmente, y según se desprende de la norma anterior conjuntamente con el artículo 115 de la Constitución, la requisa implica el derecho del administrado a una justa
indemnización, por los daños y perjuicios que la actividad administrativa le ocasione, pues se trata de una imposición particular sobre los bienes del administrado que no está obligado a
soportar y que por tanto debe ser indemnizada.

4.4. La Nacionalización
 La nacionalización constituye una decisión de naturaleza política a través de la cual el Estado excluye a determinados bienes o actividades económicas del ámbito de la
propiedad privada con el fin de asumir en forma exclusiva su explotación o apropiación en forma general. Encuentra su fundamento constitucional en el artículo 112 de la Constitución que
consagra el derecho a la libre iniciativa privada con las limitaciones que establezcan la propia Constitución y la ley[32]. Una de estas limitaciones es, precisamente, la derivada de una ley de
reserva o nacionalización.

La nacionalización de determinado bien o actividad económica también comporta, en muchos de los casos, la expropiación o transferencia coactiva de la propiedad privada al
dominio del Estado, de allí que se le considere también como una limitación al derecho de propiedad. Puede sostenerse que la expropiación es una consecuencia eventual de la nacionalización.
La nacionalización opera entonces como una limitación extrema a los derechos de propiedad y libertad económica previstos en los artículos 115 y 112 de la Constitución, dado que además de
restringir el libre ejercicio de la iniciativa privada comporta, por lo general, la expropiación de los bienes pertenecientes a empresas privadas.

En este sentido, Urdaneta Troconis[33] señala que la nacionalización participa de una naturaleza compuesta desde que en su configuración confluyen dos elementos esenciales
con consecuencias distintas, que en el ámbito de la propiedad privada se manifiestan de la siguiente forma:

(i) La exclusión total de una categoría de bienes del seno de la propiedad privada y su atribución exclusiva al Estado, lo que implica que éstos no podrán ser adquiridos por
ningún particular, lo que ocurre, por ejemplo, cuando el Estado emite una declaración genérica de dominialidad pública. En este supuesto, el Estado no estará obligado a indemnizar por esa
reserva o exclusión genérica dado que los destinatarios de la misma no pueden ser determinados en forma concreta.

(ii) La transferencia coactiva al Estado de los bienes y derechos reales accesorios vinculados con los bienes o actividades que son excluidos del ámbito de la propiedad particular
en virtud de su reserva al Estado. En estos casos, al tratarse de actuaciones del Estado que producen un perjuicio particularizado, el Estado deberá indemnizar a los particulares afectados por la
pérdida de dichos bienes.

5. La Expropiación como restricción al derecho de propiedad

La expropiación puede ser entendida igualmente como restricción al derecho de propiedad, pues implica su eliminación de la esfera jurídica de un determinado particular.
Entraña la supresión del derecho de propiedad y constituye una restricción impuesta en beneficio del interés colectivo, del derecho de disponer de la cosa expropiada. Así, “no se altera el status

general de la propiedad, simplemente se impone un sacrificio de una situación dominical específica ante intereses públicos superiores”[34] .

Ello responde al hecho que la concepción de la propiedad, como un derecho absoluto, fue superada para dar paso a la noción de propiedad, restringida por su función social. Las
limitaciones constituyen así, la adecuación de la propiedad a los fines sociales o de interés general asumidos por el Estado, pudiendo afirmarse que la expropiación es el máximo gravamen
impuesto al derecho de propiedad privada, pues acarrea su desaparición o, en todo caso, su conversión en el contenido económico del mismo.
 En el ordenamiento jurídico venezolano, el derecho de propiedad, con rango constitucional, hallaba su reconocimiento en el artículo 99 de la Constitución de 1961 y, en la
nueva Carta Magna de 1999 se encuentra reconocido en el artículo 115 en los siguientes términos:

“Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones,
restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago
oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

Las restricciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria no son limitaciones ordinarias que imponen al propietario determinadas conductas de hacer o no hacer,
antes por el contrario, la expropiación implica la pérdida del derecho de propiedad y el bien jurídico afectado es la totalidad del derecho. Como bien lo señala Zanobini, entre las limitaciones
ordinarias y la expropiación no hay una diferencia de grado sino de dirección, pues mientras las primeras sustraen al propietario de algunas de las facultades que en forma abstracta la Ley le
reconoce, el instituto de la expropiación ataca el derecho del propietario en su unidad y en su totalidad y, por ello, en su propia existencia[35].

Por otra parte, es pertinente señalar que las restricciones que devienen del ejercicio de la potestad expropiatoria, al menos en principio, tienen de ordinario carácter permanente,
pues con ella se transfiere definitivamente el derecho de propiedad al ente expropiante. No obstante, si el bien expropiado no cumple con la finalidad a la cual estaba afecto, el particular podrá
requerir a la Administración la devolución del bien.

6. La Expropiación como prestación obligatoria

Un sector de la doctrina italiana enmarca la expropiación entre las prestaciones obligatorias de los particulares a favor de la Administración, es decir, de obligaciones jurídicas
que vienen impuestas a los sujetos en razón de su pertenencia a la colectividad, capaces de constreñirlos a entregar coactivamente a los entes y órganos que integran la Administración, a cambio
de una justa indemnización, los bienes patrimoniales que éstos requieran para satisfacer las necesidades colectivas[36].

V. Características de la expropiación

La figura de la expropiación está caracterizada por varios aspectos, en primer lugar es una institución de derecho público, en tanto y en cuanto limita un derecho de la
propiedad constitucionalmente establecido. Es una institución de derecho coactivo, en vista de que el sujeto afectado se ve obligado a transferir la propiedad del bien expropiado; en este
sentido, la expropiación no constituye una compraventa. Por otro lado, la expropiación tiene como objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos, por lo que para la
consecución de tales fines del Estado, pueden ser expropiados toda clase de bienes. Por último, como ya mencionamos anteriormente, la expropiación se realiza conforme a procedimientos
pautados legalmente, y luego de decretada la expropiación por parte del Juez, el particular afectado recibe una justa indemnización.

1. Institución de Derecho Público

El carácter público de la expropiación ha sido reconocido jurisprudencialmente por la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, la cual en sentencia
del 9 de diciembre de 1980, al analizar esta figura, estableció que “(…) toda disposición que regula la expropiación por causa de utilidad pública o social es de orden público, porque ese
derecho del Estado establecido por la Constitución Nacional, constituye una limitación a otro que ella misma reconoce y garantiza a los habitantes de la República, como es el de la propiedad
[y que] por consiguiente, el quebrantamiento de cualquiera de esas disposiciones no puede subsanarse ni con el consentimiento de las partes y su nulidad puede y debe ser declarada de oficio
(…)”[37].

2. Institución de Derecho coactivo

En la expropiación el propietario no se obliga simplemente a transferir la propiedad, sino que se ve compelido a hacerlo, sin que le sirva oponerse al acto unilateral del Estado
para evitar el traspaso forzoso de la titularidad del bien. Por ello, como lo ha asentado la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa en sentencia del 15 de diciembre de 1988, el
administrado no puede discutir si realmente el ente expropiante requiere o no los bienes sobre los que recae el decreto de expropiación o afectación. Asimismo, no puede contradecir la

oportunidad o el tiempo en que se ejecuta el respectivo decreto de afectación[38] .

 Con idéntica orientación, dicha Sala en fallo de fecha 11 de marzo de 1976, indicó que:

“(…) En atención a las características del procedimiento expropiatorio no son admisibles en éste ninguna clase de recursos, ya sean reales o posesorios,
tendientes a enervar, paralizar u obstaculizar el procedimiento expropiatorio (…) es perfectamente claro, que los derechos de los propietarios quedan suficientemente
garantizados con ocasión de la solicitud y que ellos pueden ejercer las acciones respectivas, no ya referidos al bien material de la expropiación sino al precio consignado en el
avalúo, en cuya fijación definitiva participan con pleno derecho y la cual puede impugnarse cuando no se ajuste a la Ley (…)”[39].

3. No Constituye una compraventa

A pesar de que la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal en muchos casos se refiere a la expropiación como una venta de naturaleza obligatoria, pueden hallarse suficientes
elementos de distinción entre ambos institutos jurídicos, por ejemplo, la ausencia en la expropiación de la libre de voluntad de las partes, la cual constituye un elemento esencial en la
compraventa. En dicho contrato, siempre se requiere la concurrencia de al menos dos voluntades; la expropiación, por el contrario es un acto unilateral derivado de la voluntad única de la
Administración de hacerse de un bien o derecho particular para satisfacer el interés general. Por otra parte, la compraventa no tiene necesariamente que estar determinada por un fin de utilidad
pública o social, mientras que si la expropiación no es realizada con esa finalidad, comporta una evidente desviación de poder. Además, el justiprecio de la expropiación sólo puede fijarse con
arreglo a lo dispuesto en la LEXP. Por el contrario, en la compraventa el precio es acordado voluntariamente por las partes contratantes, sin que existan criterios vinculantes para su fijación.

4. Tiene por objeto permitir a la Administración el cumplimiento de fines públicos.

Es claro que para la consecución de los fines de interés general, el derecho de propiedad debe ceder. Ahora bien, bajo la consideración de que la expropiación es una limitación
extintiva del derecho de propiedad, el legislador especifica cuales finalidades públicas constituyen causas legítimas para proceder a la expropiación forzosa, y son éstas las que debe motivar a la
Administración en el ejercicio de su potestad expropiatoria. En ese sentido, el artículo 14 de la LEXP enumera una serie de obras que considera de utilidad pública, entre las cuales podemos
enumerar las construcciones de carreteras, autopistas, edificaciones educativas, hospitales, puertos, aeropuertos, entre otros.

5. Pueden ser expropiados toda clase de bienes

De acuerdo con la normativa constitucional venezolana, puede declararse la expropiación de cualquier clase de bienes. Así lo prevé expresamente el artículo 115 de la
Constitución vigente, al señalar que la expropiación podrá recaer sobre “cualquier clase de bienes”, esto es, cualquier clase de bienes susceptible de apropiación. En ese sentido, la LEXP
extiende la potestad expropiatoria a toda cosa corporal o incorporal, mueble o inmueble, tangible o intangible susceptible de ser valorada y sujeta al derecho de propiedad.

Sin embargo, conviene precisar que quedan excluidos del ámbito expropiatorio los derechos de las personas y los derechos familiares, así como los bienes del dominio de la
República, de los Estados, el Distrito Capital y de los Municipios, que según las respectivas leyes nacionales, estadales o municipales (ordenanzas) no puedan ser enajenados (Artículo 9º de la
LEXP).

6. Se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente

Una de las manifestaciones de la garantía expropiatoria es que la expropiación se lleve a cabo mediante cauces formales preestablecidos en la Ley de la materia o en instrumento
con rango y fuerza de Ley (en los estados de excepción), para la protección de las garantías jurídicas del expropiado.

Ciertamente, el artículo 115 constitucional, al reconocer el derecho de propiedad, garantiza que éste sólo podrá ser afectado o sometido a contribuciones, limitaciones o
restricciones, tales como la expropiación, de acuerdo a lo establecido en la Ley, previa sentencia definitivamente firme y pago de justa indemnización.
7. El particular afectado recibe una justa indemnización

En la expropiación se impone una limitación al derecho de propiedad que constituye un sacrificio total del derecho de la propiedad en obsequio del bienestar colectivo por lo
que ese sacrificio debe ser objeto de indemnización, a fin de no crear un desequilibrio o merma en la esfera jurídico-patrimonial del sujeto expropiado.

VI. Bases normativas de la potestad expropiatoria

A nivel constitucional, La evolución del derecho de propiedad y su función social en Venezuela puede ser analizada en dos etapas claramente influenciadas por las corrientes
doctrinarias que, en un principio, consideraron a la propiedad como un derecho absoluto e ilimitado y que luego evolucionaron a modo de permitir limitaciones justificadas por la utilidad
pública o el interés social.

Se puede distinguir una primera etapa que se extiende de 1811 a 1914 en la que los textos constitucionales consagraron la propiedad como un derecho absoluto, de carácter
inviolable y que podía ser ejercido libremente. Era un derecho que no aceptaba limitaciones o restricciones, sino única y exclusivamente aquellas derivadas de la expropiación con fines de
utilidad pública o para la ejecución de obras públicas previo juicio contradictorio y pago de justa indemnización; en modo alguno aceptaba este derecho la imposición de limitaciones distintas.

Hay una segunda etapa que parte de 1914 a la actualidad en la que se abandona el carácter absoluto de la propiedad y se prevé, por vez primera, la posibilidad de someter su
ejercicio a limitaciones distintas a la ejecución de obras de utilidad pública. Sin embargo, fue la Constitución de 1947 la primera en reconocer en nuestro ordenamiento jurídico la función social
de la propiedad, señalando expresamente que “en virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pública o interés general” (art. 65, Constitución de 1947). Esta norma fue reproducida en forma similar en la Constitución de 1953 y recogida finalmente en la Constitución de 1961,
cuyo artículo 99 establecía: “se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca
la ley con fines de utilidad pública o de interés social”.

La Constitución de 1999 mantiene la regulación del derecho de propiedad en forma prácticamente idéntica a la prevista en la Constitución de 1961, únicamente añadiendo que la
garantía del derecho de propiedad se extiende a todos sus elementos: uso, goce, disfrute y disposición. La expropiación se encuentra regulada en el artículo 115 constitucional, el cual ya
expusimos previamente[40].

Por su parte, a nivel legal el régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en la LEXP del 1° julio de 2002 que derogó la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social de fecha 04 de noviembre de 1947. Ésta, tal y como lo establece su artículo 1, tiene por objeto regular la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés
social, de los derechos y bienes pertenecientes a los particulares, necesarios para lograr la satisfacción del bien común. A tales fines, en sentido similar a la legislación derogada, la LEXP
estableció los lineamientos procedimentales que deberán seguirse para proceder a la expropiación forzosa de los derechos y bienes.

VII. Leyes de contenido Expropiatorio

Se han promulgado leyes distintas a la LEXP que de igual manera tienen contenido expropiatorio, las cuales suponen la privación del derecho de propiedad de los particulares sobre sus
bienes por causas de interés general, estas son las que establecen que bienes, en principio susceptibles de apropiación particular, pierden esa condición para convertirse en bienes de dominio
público. De entre estas leyes de contenido expropiatorio podemos encontrar la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario[41], la Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los
casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad[42] y la Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda[43], las cuales analizaremos a
continuación.

1. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) establecía en su artículo 90 el rescate por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI) de fundos propiedad del Instituto Agrario
Nacional, sin otorgar la correspondiente indemnización a los ocupantes por las bienhechurías ejecutadas en ellos. Esta disposición fue impugnada mediante recurso de nulidad en el caso
Fedenaga vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en el cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia del 20 de noviembre de 2002, sostuvo lo siguiente:
 “No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a la propiedad, y hace
que el Instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea la inconstitucionalidad de la norma.

El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable, dado su utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un desconocimiento del derecho,
por su rango constitucional, una absorción de las facultades del propietario al extremo que llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se estaría garantizando esa protección que la
Constitución le otorga. De tal manera que, siendo que con la norma en referencia se desconoce de manera absoluta el derecho a la propiedad sobre las bienhechurías rea-
lizadas por los ocupantes de las tierras del Instituto Nacional de Tierras, esta Sala declara la nulidad del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario”.[44]

2. Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad

De otra parte tengamos en cuenta la Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y
habitabilidad (LDJBI), la cual en su artículo 2 contempla las siguientes medidas para la determinación de la base de cálculo del justiprecio: (i) el último valor de compra de dicho inmueble,
indicado en el respectivo documento de propiedad debidamente protocolizado; (ii) en el supuesto de que el documento protocolizado de compra-venta del inmueble tenga data inferior a un (1)
año para el momento del inicio del procedimiento de expropiación de emergencia, se considerará la penúltima transacción registrada; y (iii) en caso de que el documento de propiedad no
exprese el valor del inmueble, por tratarse de donación, herencia, cesión de derechos, sentencia judicial, u otra causa, se tomará como valor referencial y fecha para el cálculo del justiprecio, lo
expresado en el último documento.

Una vez obtenida la base de cálculo del valor del inmueble, se procederá a la actualización de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la LDJBI:

“Artículo 3°. Establecida la base de cálculo según el artículo 2°, se actualizará el valor con base en:

a) La variación del índice nacional de precios al consumidor (INPC), de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV).

b) La tasa de interés pasiva nominal de los depósitos a plazo superiores a noventa (90) días capitalizable mensual, de acuerdo con lo publicado por el Banco
Central de Venezuela (BCV).

c) La tasa de interés activa nominal promedio ponderada, de acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela.

El promedio aritmético simple de los valores obtenidos en los literales a), b) y c), será el justiprecio del inmueble (…)”.

Las disposiciones referidas a la determinación del justiprecio anteriormente expuestas contrarían la Constitución en vista que al actualizar el valor del inmueble expropiado conforme a
los indicadores establecidos en el artículo 3, el valor resultante del justiprecio no se adecuaría a la garantía de indemnización justa, ya que ésta se vería disminuida al realizar dicho ajuste.
Recordemos que la indemnización debe cubrir exactamente el daño que se irroga al expropiado, sin que éste se empobrezca ni enriquezca.

3. Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda

Por último, la Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda (LRCAV), establece en sus artículos 84 y 88 la obligación de las empresas constructoras de
desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles, de destinar un porcentaje de viviendas para su arrendamiento, y que al cumplir diez años de su construcción, los propietarios tendrán el
compromiso de ofertar en venta al arrendatario el inmueble:

Artículo 84: “(…) las empresas constructoras de desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles deberán destinar un porcentaje de viviendas para el
arrendamiento. Ese porcentaje será fijado mediante resolución del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat”.

Artículo 88: “En aquellos inmuebles construidos, según lo referido en el artículo 84 de la presente Ley (…) al cumplir diez años de construcción, los propietarios
tendrán el compromiso de ofertar la venta al arrendatario o arrendataria que esté en el inmueble, y el precio de venta será el que se determine conforme lo establezca la
Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda”.
 De igual manera, en la Disposición Transitoria Quinta, la LRCAV garantiza el derecho de adquisición de los arrendatarios que ocupen viviendas construidas sobre edificios que
tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento: “(…) los arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que tengan veinte años o más dedicados al
arrendamiento, tendrán el derecho a adquirirla, exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores. A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de
acuerdo al capítulo relativo a la preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley”

En este caso, las disposiciones anteriormente expuestas suponen medidas expropiatorias, debido a que limitan los elementos de uso, goce y disfrute de la propiedad al obligar al
propietario a dar en arrendamiento un porcentaje de los inmuebles construidos, no pudiendo elegir entre alquiler o venta del inmueble. Además el propietario estaría obligado a ofertar en venta
la vivienda después de 10 años del contrato de arrendamiento, obligación que supone una modalidad de imposición legal de venta de patrimonio obligatoria y violatoria del principio de libre
disposición del derecho de propiedad, caso idéntico con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta de la LRCAV, que obliga a los arrendadores de viviendas construidas en edificios
dedicados por veinte o más años al arrendamiento, a ofertarlas en venta a los arrendatarios.

Cabe destacar que estas disposiciones fueron objeto de recurso de nulidad ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual la Sala sentenció el 16 de
octubre de 2014, con ponencia del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, pronunciándose al respecto:

“(…) las normas garantizan el derecho del propietario al pago del precio de venta del inmueble una vez vencidos los lapsos legalmente establecidos para

que termine la relación arrendaticia y opere el traspaso de propiedad del inmueble.

Según lo expuesto, ni todos los inmuebles están sujetos a las normas atacadas, ni las medidas que se establecen implican la confiscación de los mismos,

sino que prevén el pago del precio de venta y con ello, la garantía de incolumidad del patrimonio del arrendador.

En consecuencia de lo expuesto, esta Sala no considera desproporcionadas las medidas atacadas y de allí que se desestima el alegato de violación del

derecho de propiedad, ya que los límites del derecho a la propiedad que contienen las normas impugnadas, se enmarcan dentro de los principios de reserva legal e interés general

que justifican la restricción de este derecho a los fines de garantizar el derecho a la vivienda digna y así se declara.”[45]

VIII. La Retrocesión

La doctrina en el Derecho Comparado –Parada- define la retrocesión como “el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar la totalidad o la
parte sobrante de lo expropiado, en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, abonando a la Administración su justiprecio. Este derecho se
fundamenta en la prohibición de la realización de obras o el establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación”[46], razón por la cual, procederá con
independencia que la expropiación se haya o no producido con el acuerdo del sujeto expropiado.

García de Enterría[47], por su parte, ha señalado que la retrocesión es una garantía erigida a favor de los administrados, que halla su justificación en una invalidez sucesiva
sobrevenida al juicio expropiatorio, y que se constituye por la desaparición del elemento causal de la expropiación.

En Venezuela, Muci Borjas señala que la retrocesión es “(…) el derecho otorgado al antiguo titular del bien expropiado para que lo readquiera, devolviendo la justa
indemnización recibida en seno al procedimiento expropiatorio, restableciéndose de esta manera la situación jurídica que existía con precedencia al ejercicio de la potestad expropiatoria, a
consecuencia de la desaparición –una vez consumada la expropiación– del elemento esencial de la causa (causa expropiandi) (…)”[48].

La acción de retrocesión se erige entonces como el derecho reconocido al ex propietario del bien expropiado para readquirir dicho bien, previa devolución a la Administración
del justiprecio recibido en el seno del procedimiento expropiatorio, como consecuencia del decaimiento de la causa expropiandi.
 Este decaimiento de la causa expropiandi puede darse, a juicio de la doctrina (Villegas, García de Enterría, Fernández, Muci Borjas, Parada) en diversos supuestos:

a) Que no se hubiere ejecutado la obra o establecido el servicio que motivó la expropiación.

b) Que la obra se hubiere ejecutado con otro fin distinto al previsto legalmente.

c) Que hubiera alguna parte sobrante de terreno que a pesar de ser afectado no fue objeto de la obra o servicio de utilidad pública.

d) Que desapareciere la afectación.

Como lo señala la doctrina -Muci Borja- “la expropiación forzosa como medida extraordinaria que faculta al Estado para restringir, entre otros, el derecho de propiedad
consagrado en nuestra Constitución, halla su fundamento jurídico en que el bien expropiado es necesario para la realización de la obra de interés público. Ahora bien, si con posterioridad a
la expropiación la ‘Administración’ no realiza la obra señalada en el decreto de afectación, o si realizada ésta quedan porciones sobrantes del bien expropiado, desaparece –en todo o en
parte– el fundamento de la medida, siendo lógico, justo y equitativo que el ex titular pueda readquirir su bien (o aquella porción del mismo no utilizada), visto que éste –en realidad– ya no
aparece necesario para lograr la satisfacción del interés colectivo”[49]. Esta “readquisición” del bien expropiado se concretaría a través del ejercicio de la llamada Acción de Retrocesión.

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Derecho de Retrocesión se encuentra expresamente previsto en el artículo 51 de la LEXP en los siguientes términos:

“(…) El propietario del bien expropiado, que no fuere utilizado para la obra de utilidad pública o interés social que motivó su expropiación, tendrá derecho a
readquirirlo por el mismo precio por el cual se lo adquirió el ente expropiante, sin perjuicio de las acciones que pudieran corresponderle al expropiado por los daños y perjuicios
que la expropiación injustificada le ocasionó. En consecuencia, bastará la simple comprobación mediante inspección judicial, de que el bien expropiado no esté siendo destinado
para la obra de utilidad pública o interés social que motivó su expropiación. En estos casos el derecho de retrocesión se ejercerá en sede administrativa ante el ente expropiante
respectivo, sin perjuicio del ejercicio de las acciones judiciales a que hubiere lugar”.

De esta forma la LEXP consagra en forma expresa el derecho a la retrocesión en aquellos supuestos en los que el derecho o bien expropiado no hubiese sido utilizado para la
finalidad pública o social que justificó su expropiación. En estos casos, bastará simplemente que el antiguo titular del bien expropiado deje constancia, mediante una simple inspección judicial,
que el bien o derecho expropiado no fue dirigido a satisfacer el fin público que generó su afectación, y devuelva al ente expropiante el monto recibido como justiprecio.

En cuanto al procedimiento aplicable, la acción de retrocesión dirigida a lograr la reversión del bien o derecho expropiado deberá ser ejercida en sede administrativa ante el
propio ente expropiante. Junto con su solicitud, el interesado deberá acompañar las resultas de la inspección judicial practicada en el inmueble que evidencien que el bien no está siendo
utilizado para el fin de utilidad pública o social exigido por la Constitución y la ley.

La LEXP no señala el plazo que tendrá el ente expropiante para emitir su decisión al respecto, por lo que resultan aplicables supletoriamente, en nuestro criterio, las normas
contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA). De esta forma, Al no tratarse de un procedimiento que requiera de sustanciación, basta que el interesado acompañe a
su solicitud la simple comprobación (i.e. inspección judicial) de que el bien expropiado no cumple con la finalidad pública exigida por ley, y el ente expropiante deberá emitir su decisión dentro
de los veinte (20) días siguientes al recibo de la solicitud (Artículo 5º LOPA).

Si el ente expropiante no se pronuncia dentro de dicho lapso deberá interpretarse que decidió negativamente quedando habilitado el ex titular del bien a exigir su reversión en
vía judicial y los daños y perjuicios a que hubiera lugar (silencio negativo, Artículo 4º LOPA).
 En ese caso, el procedimiento judicial aplicable será el previsto en los artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, relativo a las
controversias administrativas.

IX. Otras limitaciones al Derecho de propiedad

Las limitaciones a la propiedad privada establecidas con base a un interés público son el conjunto de medidas jurídico legales concebidas para que el derecho de propiedad
individual armonice con los requerimientos del interés público o general, evitando que el mantenimiento de aquel derecho se convierta en una traba para la satisfacción de intereses del grupo. A
partir de ellas, se impone una carga a los bienes muebles e inmuebles privados, estableciéndose entre ellos y el servicio público una relación directa: la utilidad prestada por el servicio público
es obtenida directamente del bien afectado.

Entre las limitaciones al derecho de propiedad, además de la expropiación por causa de utilidad pública o interés social, encontramos otras como son las limitaciones derivadas
de la planificación y el urbanismo, las servidumbres administrativas y las limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

1. Limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo

El urbanismo se ha presentado en nuestros tiempos, como el fenómeno que en mayor grado ha incidido en las diversas limitaciones al derecho de propiedad. En efecto, la
necesidad de coordinar armónicamente el crecimiento económico y poblacional en el marco de un desarrollo sustentable, ha generado la necesidad de la planificación del ordenamiento
territorial y del régimen de urbanismo. Así lo entendió la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 19 de octubre de 1988 al expresar:

“(…) En el campo del urbanismo se ha producido una evolución del concepto de propiedad privada que se ha orientado en la dirección de reconocerle a tal
derecho el contenido social que la Constitución preconiza y le otorga y, justamente, donde quizás mejor se refleja tal aspiración es en la propiedad del suelo urbanizable, la cual
soporta en ocasiones las mayores cargas y regulaciones en interés del colectivo, incluso la modalidad de afectación de áreas para usos educacionales, deportivos, de vialidad,
zonas verdes y de expansión, sin que tal afectación urbanística apareje indemnización al propietario que la soporta, lo que se ha visto como contrapartida al otorgamiento de
permisos o licencias de urbanizar y una manera de revertir a la colectividad una parte de los proventos económicos que, en el común de los casos, el hecho urbanizador repara al
propietario de suelos urbanos (…)”[50].

La base Constitucional de la planificación y ordenación territorial la encontramos, en primer término en los artículos 115 y 140 de la Constitución que consagran,
respectivamente, el derecho a la propiedad con las limitaciones, restricciones, cargas y demás obligaciones proveniente de su función social, y la indemnización de todas aquellas actividades
lícitas de la Administración, que en atención a alguna limitación impuesta por el legislador, causen un daño resarcible al particular. De otra parte, el artículo 128 de la Constitución se refiere
específicamente a la política de ordenación del territorio: “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales,
sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica
desarrollará los principios y criterios de este ordenamiento”.

Sin embargo, ha sido el legislador, quien a través de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio[51], ha previsto una serie de limitaciones al derecho de propiedad, atendiendo
a la necesidad de planificación territorial y urbana. Dichas limitaciones se concretan en los planes de ordenación del territorio y las cesiones obligatorias por razones urbanísticas.

2. Limitaciones derivadas de las Servidumbres Administrativas

 Las servidumbres son una especie de los derechos reales, y constituyen una carga a un inmueble establecida bien por su situación, por la obra del hombre, por la ley, o
finalmente, en favor de otro fundo colindante. Existe pues, un fundo dominante, a favor del cual se ha establecido la servidumbre, y un fundo sirviente, el cual soporta la carga establecida.

La servidumbre no es exclusiva del Derecho Civil, antes por el contrario el Derecho Administrativo conoce y estudia igualmente la servidumbre, como otras de las limitaciones
establecidas a la propiedad por su función social. En efecto, una de las más importantes limitaciones administrativas al derecho de propiedad es la servidumbre administrativa, la cual ha sido
definida por la doctrina como una obligación real establecida sobre un bien ajeno por razón de utilidad pública, pues como establece Marienhoff “(…) es el derecho real administrativo
constituido por el Estado sobre un bien del ámbito privado o del dominio público, con el objeto de que ese bien sea usado por el público en la forma que resulte del acto o hecho constitutivo
del gravamen (…)”.

La servidumbre administrativa posee las siguientes características:

a) Son derechos reales públicos, es decir al ser derechos reales, se expresan como un poder jurídico sobre la cosa, poder jurídico cuya naturaleza es esencialmente “real”,
sin embargo, son derechos públicos en virtud de que se constituyen en función del desmembramiento de un bien determinado, a razón de su naturaleza, su titular, su
finalidad y su régimen jurídico formal.

b) Integran el dominio público. Al constituir un ente público un determinado derecho (como un derecho de servidumbre), con un fin de utilidad pública, ese derecho entra a
formar parte del dominio público; en estos casos el dominio público no es el bien gravado, afectado o limitado, sino el derecho de uso que integra y constituye la
servidumbre.

c) Son constituidas por entes públicos o por prestadores de servicios públicos, el beneficiario activo debe ser una persona jurídico-pública o una persona privada que
tiene encomendada la prestación de un servicio público.

d) Generalmente recaen sobre inmuebles: las servidumbres administrativas, por lo general, recaen sobre bienes inmuebles. Sin embargo, excepcionalmente, las
servidumbres administrativas podrían recaer sobre derechos, como sería el caso de que una servidumbre se constituya sobre otra servidumbre.

e) Son afectadas a un uso público: Las servidumbres administrativas, en esencia, son personales, y no reales, pues están constituidas formalmente a favor de una entidad
administrativa y materialmente en beneficio de la colectividad.

f) Crean obligaciones para el propietario del fundo sirviente: la servidumbre genera en el titular de la cosa gravada, obligaciones de no hacer (obligaciones negativas)
que lo vinculan a un deber de abstención de ejecutar actos de disposición o de goce que puedan impedir el uso de ella, o dejar hacer (obligaciones positivas) que lo
obligan a soportar el ejercicio de los derechos que la servidumbre confiere al beneficiario.

g) Las servidumbres pueden constituirse mediante leyes y por actos, hechos y contratos o convenios administrativos: las servidumbres administrativas pueden
constituirse mediante leyes, en las cuales se declare la constitución de una servidumbre por razones de utilidad pública o interés social. Es posible también que las
servidumbres administrativas sean constituidas por hechos, en virtud de la accesión o de la prescripción.

h) Contenido de la servidumbre administrativa: en general, cualquier necesidad o utilidad pública puede formar parte del contenido de una servidumbre administrativa, de
ahí que su número sea ilimitado. En ese sentido, pueden constituirse servidumbres de acueductos, de minería, de ruinas y yacimientos arqueológicos, y de electroductos
o conductores eléctricos, entre otras.

3. Limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa

La calificación de ciertas áreas como zonas de seguridad, encuentran su fundamento jurídico en las disposiciones de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación[52] (LOSN), y
la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (LOOT), que conjuntamente con la antigua Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, sirvió de base a los decretos de seguridad dictados por el
presidente de la República en fecha 17 de septiembre de 2002[53].

La LOSN establece que se entiende por zona de seguridad, “aquellos espacios del territorio nacional, que por su importancia estratégica, características y elementos que los
conforman, están sujetos a regulación especial, en cuanto a las personas, bienes y actividades que ahí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de estas zonas ante peligros o
amenazas internas o externas”.

La LOSN, que deroga a la antigua Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (LOSD) de 1976, en su artículo 50, habilita al Ejecutivo Nacional para que por vía reglamentaria, una
vez oída la opinión del Consejo de Defensa de la Nación declare como zonas de seguridad, con la extensión que a tales efectos determine, las siguientes áreas (artículo 48):
 a) Una zona de seguridad fronteriza.

b) Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríos navegables.

c) La zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas.

d) Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos, poliductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.

e) Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terrestre y acuática de primer orden.

f) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridad y defensa de la República.

La declaratoria como zona de seguridad de ciertas áreas comporta el establecimiento de una serie de limitaciones al derecho de propiedad de las personas naturales y jurídicas
que poseen bienes en la misma.

Por ejemplo, en casos de que personas naturales o jurídicas extranjeras sean propietarios o detentadores de bienes inmuebles ubicados en las zonas de seguridad, éstas deberán
solicitar al Ministerio de la Defensa, por órgano de la máxima autoridad militar regional, autorización escrita para continuar en el ejercicio de los derechos que poseen sobre tales inmuebles. Si
la autorización es negada, deberán ofrecer en venta los inmuebles de su propiedad a personas naturales o jurídicas venezolanas en un lapso menor a un (1) año, luego de vencido ese plazo
deberán hacer el mismo ofrecimiento a la República sin perjuicio de que ésta pueda proceder a la expropiación si lo estima conveniente.

En los decretos de seguridad dictados por el Presidente de la República se prevé la posibilidad de que el Ministerio de la Defensa, a través de la creación de un Plan de
Ordenamiento y Reglamento de Uso (previsto en el artículo 17 de la LOOT, que sirve de fundamento a los decretos en cuestión) establezca los parámetros, lineamientos y directrices que re-
girán la administración de la zona de seguridad y la asignación de usos y actividades permitidas en la misma (artículo 6 de los Decretos). Así pues, el Ministro de la Defensa podría establecer
restricciones adicionales entre las que podrían encontrarse la realización de inspecciones en las empresas ubicadas bajo el perímetro de la zona de seguridad o su ocupación por razones
militares.

X. Conclusiones
 1. Dentro de las limitaciones a las que se sujeta el derecho de propiedad en virtud de su función social, encontramos la expropiación por causa de utilidad pública o
social.

2. La expropiación es un Instituto de Derecho Público, por medio del cual se confiere a la Administración Pública la potestad para adquirir, en el marco de un
procedimiento legalmente establecido y de forma coactiva, cualquier clase de bienes de propiedad privada susceptibles de apropiación, por causa de utilidad pública o de interés
social, siempre que así sea declarado mediante sentencia firme y previo el pago oportuno de justa indemnización a aquél contra quien obra la medida, por la merma sufrida en su
patrimonio.

3. La jurisprudencia ha entendido que la existencia del procedimiento expropiatorio constituye la garantía principal de esa institución, pues el ente público sólo podrá
expropiar siguiendo los trámites formales establecidos, todo ello en respeto del principio de legalidad.

4. El régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en el artículo 115 de la Constitución y en la LEXP del 1° julio de 2002.

5. Existen otras limitaciones al derecho de propiedad entre las cuales están las limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo; las servidumbres
administrativas y las limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

XI. Bibliografía

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-Zanobini, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, Tomo IV, Milán, 1945.

°Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Doctor en Derecho, Universidad Católica Andrés Bello. Master en Derecho Administrativo por la Universidad Central
de Venezuela. Abogado Universidad Católica Andrés Bello. Socio fundador del Despacho de Abogados Badell & Grau. Profesor de la Universidad Católica Andrés Bello (pregrado y
postgrado). Cátedra Andrés Bello en la Universidad de Oxford durante el año académico 1998-1999. Profesor Asociado (Senior Associate Member) de la Universidad de Oxford durante el año
académico 2006-2007

[1] Touchard, Jean, Historia de las ideas políticas, p. 358.

[2] Kummerow, Gert, Compendio de Bienes y Derechos Reales, (Derecho Civil II), Paredes Editores, Caracas, 1988.

[3] Duguit, León, Las transformaciones generales del derecho privado desde el Código de Napoleón, pp. 141 y ss.

[4] Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Tercera Edición Actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1980, p. 19.

[5] De Laubadère, André, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Temis, Bogotá, 1984, p. 289.

[6] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 2 de Octubre de 1986. Caso: Agrícola Santo Domingo, C.A.

[7] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de Junio de 1988. caso: Fernando Colina Peña.

[8] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 12 de noviembre de 1991. caso: Corporación Venezolana de Guayana. Jurisprudencia Venezolana
Ramirez & Garay, Tomo N° 119. pp. 600-604.

[9] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 20 de julio de 1993. Jurisprudencia Venezolana Ramirez & Garay, Tomo N° 126. pp. 523-524.

[11] La controversia
[10] Lucas Verdú, Pablo. Garantías Constitucionales en Nueva Enciclopedia Jurídica. t. X. Edit. F. Seix. Barcelona, 1985. pp. 545-546.

versó en buena parte, precisamente, sobre este asunto puesto que el Decreto que ordenó
la adquisición forzosa, partió de la declaratoria de utilidad pública e interés social
contenida en el artículo 6 de la LDPABIS. Ahora bien, ante los alegatos de la parte
recurrente referidos a que dicha declaratoria no constituye una declaración de utilidad
pública e interés social suficiente, en vista de su exagerada amplitud de bienes y
servicios incluidos, insistió la Sala que la misma “(…) está prevista en una norma de
rango legal, pudiendo recaer la adquisición forzosa sobre cualquiera de los bienes
necesarios para el desarrollo de las actividades {en ella prevista} (…) toda vez que la
norma constitucional (artículo 115) no impone la limitación de que tal declaratoria
deba ser realizada, de manera específica, para determinada categoría de bienes a ser
objeto de adquisición forzosa por parte del Estado.
[12] Gaceta Oficial N° 6.018 Extraordinaria, del 29 de enero de 2011.

[13] Gaceta Oficial N° 40.340, del 23 de enero de 2014.

[14] Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 1 de octubre de 2008. Magistrado ponente: Levis Ignacio Zerpa.

[15] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 10 de agosto de 1977.

[16] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Civitas, Madrid, 1993, pp. 209 y 272

[17] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 24 de Febrero de 1965. caso: Banco Obrero vs. hacienda La Urbina.
[18] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 10 de diciembre de 1980. Magistrado ponente: Julio Ramírez Borges.

[19] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 12 de noviembre de 1991; caso: Corporación Venezolana de Guayana. Magistrado ponente: Josefina
Calcaño de Temeltas Jurisprudencia Venezolana. Ramírez & Garay, Tomo 119, pp. 600-604.

[20] Garrido Falla, Fernando, Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en España, en I Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías” –
Contencioso Administrativo, FUNEDA, Caracas, 1995, p. 62.

[21] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 3 de octubre de 1990. caso: Inmobiliaria Cumboto. Revista de Derecho Público N° 44, 1990, p. 215.

[22] G.O. N° 37.475 de 1 de julio de 2002.

[23] En este sentido se pronunció la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 30 de junio de 1988 caso: María Margarita Añez de Santandreu.
Magistrado ponente: Domingo Coronil.

[24] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 3 de octubre de 1990, caso: Inmobiliaria Cumboto. Revista de Derecho Público N° 44, 1990, p. 216.

[25] Páez, Marisol. “La expropiación indirecta frente al CIADI: consideraciones para la autorregulación de los actos administrativos de los Estados”. Revista de Estudios Internacionales de la
Universidad de Chile N° 153 abril-junio 2006. p. 8.

[26] Hernández, José I. “El arbitraje internacional de inversiones, la intervención administrativa en la economía y el Derecho administrativo global” en Constitución, Derecho Administrativo y
Proceso: Vigencia, Reforma e Innovación. XVII Jornadas centenarias del Colegio de Abogados del Estado Carabobo. Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas,
2014.

[27] Páez, Marisol. “La expropiación indirecta frente al CIADI...”, cit., p. 24.

[28] Sentencia de la Corte Federal y de Casación en Sala Federal de fecha 14 de marzo de 1952. Consultada en Brewer Carias. Ob. Cit., p. 298.

[29] Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 11 de octubre de 1986. Revista de Derecho Público No. 28, Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1987,
p. 159.

[30] Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, 6 de abril de 2001, Manuel Quevedo Fernández v. Only One Import, C.A.

[31] Gaceta Oficial Nro. 37.261 de fecha 15 de agosto de 2001.

[32] Artículo 112: “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que
establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la
creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria,
sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”.

[33] Urdaneta Troconis, Gustavo, Algunos aspectos teóricos de las nacionalizaciones en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Tomo I, Vol. III, Universidad Central de
Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Caracas, 1981, pp. 76 y 77.

[34] García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1993. Tomo II, p. 220

[35] Zanobini, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, tomo IV, Milán, 1945, p. 185.

[36] Alessi, Renato, Diritto Amministrativo, Milán, 1949, p. 482.

[37] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 9 de diciembre de 1980. Caso: Corporación Valencia. Revista de Derecho Público N° 5, Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, 1981, p. 152.

[38] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 15 de diciembre de 1988. caso: Trivel, C.A. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Oscar Pierre
Tapia, Diciembre 88, Año XV. pp. 35-41.

[39] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de marzo de 1976. Caso: Instituto Agrario Nacional Vs, p. Jiménez. Jurisprudencia Venezolana
Ramirez & Garay, Tomo N° 51. pp. 664-667.

[40] “Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

[41] Gaceta Oficial Nº 5.991 Extraordinaria, del 29 de julio de 2010.

[42] Gaceta Oficial N° 39.945, del 15 de junio de 2012.

[43] Gaceta Oficial N° 6.053 Extraordinaria, del 12 de noviembre de 2011.

[44] Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 20 de noviembre de 2002, caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

[45] Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 16 de octubre de 2014.

[46] Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Marcial Pons, Madrid, 1996. p. 675.

[47] García de Enterría, Eduardo, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, Editorial Civitas, Madrid, 1984. p. 669.
[48] Muci Borjas, José Antonio, La Retrocesión en la Expropiación, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas. 1988. p. 27.

[49] Muci Borjas, José Antonio. Ob. Cit, p. 62.

[50] Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 19 de octubre de 1988.

[51] Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.238 Extraordinario, 11 de agosto de 1983.

[52] Gaceta Oficial N° 37.594, de fecha 18 de diciembre de 2002.

[53]Gaceta Oficial N° 37.530, de fecha 18 de septiembre de 2002.

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