Gestão Pública

Revista
Gestão
Pública
Municipal
RevistaTécnica sobre os principais temas da gestão pública
municipal na visão dos Tribunais de Contas Brasileiros.
O manual essencial para prefeitos, vereadores, servidores
públicos e demais profissionais que atuam nas Prefeituras
e Câmaras Municipais.
João Alfredo Nunes da Costa Filho
2018
ASSINATURA GRATUITA:
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PALESTRAS, CURSOS E TREINAMENTOS:

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DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO

(CIP)
Revista Gestão Pública Municipal [on-line] / Gestão Pública

Municipal - v.2, n. 12, nov.. 2018. - João Pessoa: GPM, 2017.
Mensal.
ISSN: 2595.6477
1. Administração Pública Municipal - Periódico. 2. João

Pessoa (PB). 3. Técnico-Científico. 4. Gestão Pública Municipal.
CDD 352.16
CDU 35.073.526(05)“540.1”
Bibliotecária responsável
Elany Cristina Moreira da Silva CRB 11/863
APRESENTAÇÃO
A Revista de Gestão Pública Municipal é uma

publicação técnica que visa propiciar aos profissionais que
atuam no setor público municipal conhecimento suficiente e
adequado para o exercício das funções públicas.
Voltada principalmente para as demandas dos
municípios de pequeno porte, a Revista de Gestão Pública
Municipal apresenta os principais temas da administração
pública, especialmente:
 Licitações e Contratos;
 Direito Financeiro;
 Planejamento e Orçamento Público;
 Responsabilidade Fiscal;
 Câmara de Vereadores;
 Contabilidade Pública;
 Dívida Municipal;
 Gestão Previdenciária;
 Agentes Políticos;
 Servidores Públicos;
 Concurso Público;
 Gestão da Saúde;
 Gestão da Educação;
 Convênios;
 Prestação de Contas.
A Revista destina-se a todos os profissionais que

militam no âmbito municipal, especialmente os prefeitos,
secretários, vereadores, advogados, contadores,
administradores, assessores, servidores públicos e ocupantes
de cargos de chefia e direção.
De abrangência nacional, a Revista de Gestão Pública
Municipal possui leitores em todos os Estados da Federação e
em quase todos os 5.561 municípios brasileiros.
Nosso principal objetivo é trazer informação relevante
e atual para auxiliar nas decisões dos gestores públicos, sempre
abordando a visão que o Poder Judiciário e os Tribunais de
Contas possuem sobre a matéria.
Espero que gostem desta edição,
João Alfredo Nunes da Costa Filho

Coordenador da Revista
Auditor de Prefeituras e Câmaras
Prof. Msc. em Gestão Pública
SOBRE O AUTOR
Com mais de 18 (dezoito) anos de experiência

no setor público, Prof. João Alfredo Nunes da
Costa Filho é formado em contabilidade e
administração com especialização em gestão
pública/direito e mestrado em gestão de
organizações.
Já trabalhou em diversos órgãos públicos do Governo Federal,

Governo Estadual, Concessionárias de Serviços Públicos,
Serviço Social Autônomo e Tribunal de Contas.
Nestas entidades exerceu as funções de Gerente de

Planejamento e Controle Interno, Presidente de Comissão de
Licitação, Pregoeiro Oficial, Gestor Público, Auditor de Contas
Públicas e Administrador.
Durante sua vida profissional já realizou mais de 500 auditorias

em Prefeituras, Câmaras de Vereadores e Empresas Estatais
nas áreas de contabilidade pública, licitações e contratos,
convênios, gestão fiscal, orçamento público, planejamento,
endividamento público, programas sociais, concursos,
previdência e gestão da educação e saúde.
Como auditor, foi nomeado para compor a equipe de Perícia

Judicial junto ao Tribunal Regional Eleitoral na Ação de
Investigação Judicial Eleitoral (Aije) para cassação de mandato
de Governador.
Como professor da área de Gestão Pública Municipal, já

capacitou mais de 1.000 servidores públicos de Prefeituras,
Câmaras e Governos Estaduais.
DEPOIMENTOS DOS ASSINANTES
“A Revista Gestão Pública Municipal é uma ferramenta de

extrema importância, principalmente pelos assuntos discutidos”
Luiz Francisconi
Prefeito
“A Revista Gestão Pública Municipal é de grande valor para

nossa vida como funcionário público. Nos agrega
conhecimentos, e nos permite cometer menos erros na
aplicação das leis que regem a administração pública. Agradeço
de coração o trabalho de vocês. Que continuem assim!”
Maximiniano Gomes
Advogado e Auditor Público da Prefeitura de Coronel Macedo
“Muito importante, é uma ferramenta que todos os gestores

públicos deveriam utilizar e está sempre se atualizando,
parabéns aos organizadores e que continuem com a
publicação”.
Ronaldo Melo
Prefeitura Caruaru
“Parabéns pela iniciativa da Revista Gestão Pública Municipal”
Zildo Vicente
Vereador
“Conteúdo sempre atualizado para novos conhecimentos”
Willian
Prefeitura de Ribeirão do Sul
“A melhor coisa foi a aparição do Consultor do Prefeito, leio
todos os artigos. Eles são de grande valia para quem atua no
setor público”
Cláudio Barros
Advogado e Contador
“Gostaria de parabenizá-los pela Revista, a qual acompanho

todo mês e as matérias são de fato extramente pertinentes a
quem se dedica ao setor público.
Martha Cristina
“O Consultor do Prefeito e a Revista Gestão Pública Municipal

tem me ajudado bastante. As informações são muito
esclarecedoras”
Flávio Anastácio
Setor de Convênios
“Sou muito grato pelo material que venho recebendo da Revista

Gestão Pública Municipal”
Nildomar
“Estou admirado com o conteúdo da Revista e quero aproveitar

e parabenizá-lo pela iniciativa. Tenho todas as edições e venho
intercalando minhas leituras com assuntos que tenho trabalhado
na Câmara Municipal”
Félix Savi
Controlador da Câmara de Campo Largo
SUMÁRIO
Funções e objetivos da lei orçamentária anual - LOA................11

Prefeitura não pode cobrar IPTU de Imóveis de Programa
Habitacional da União.................................................................12
Parcelamento do objeto licitatório: o caso do gerenciamento de
frota.............................................................................................14
Fiscal de contrato administrativo pode receber gratificação?....16
Prefeito ordenador de despesas: convênios e transferências
fundo a fundo..............................................................................17
Precatórios e o princípio da não-vinculação das receitas de
impostos......................................................................................18
Câmara Municipal deve enviar seus Balanços para Prefeitura?
....................................................................................................19
Antecipação do duodécimo da Câmara com compensação
posterior......................................................................................21
Quando ocorre enriquecimento ilícito na acumulação indevida de
cargos públicos?.........................................................................23
Qual órgão deve elaborar o orçamento público municipal?.......25
Exercício de mandato eletivo e aposentadoria especial de
professor.....................................................................................26
Redução da jornada de trabalho e salário do servidor público..27
Servidor comissionado pode ser fiscal de contrato?..................29
Parceria entre município e pessoa física para incentivo à cultura.
....................................................................................................31
Prefeitura pode contribuir para associação de prefeitos?..........33
Cláusula exorbitante não se aplica entre órgãos da
administração..............................................................................34
Repasse de duodécimo a menor do que o fixado no orçamento.
....................................................................................................36
Estabilidade para servidora gestante ocupante de cargo
comissionado ou contratada temporariamente..........................39
Ressarcimento ao erário na acumulação ilegal de cargos
públicos.......................................................................................40
O que acontece se o prefeito não elaborar o orçamento?.........42
Prefeitura pode contratar hospital do vice-prefeito?...................44
Conceito de disponibilidades de caixa do município para fins de
depósito em instituição financeira oficial....................................46
Direito de acesso à informação surge após a decisão de mérito.
....................................................................................................49
Atesto de notas fiscais e a liquidação da despesa pública........50
Simples Nacional entra na base de cálculo do duodécimo da
Câmara?.....................................................................................53
Onde estão nossos leitores........................................................63
FUNÇÕES E OBJETIVOS DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL -
LOA
A Lei Orçamentária Anual possui objetivos que ultrapassam a

simples previsão de receitas e fixação de despesas, haja vista
se tratar de um instrumento de planejamento. Nesse sentido,
podemos destacar as seguintes finalidades e objetivos da Lei
Orçamentária Anual.
O primeiro deles é reduzir as desigualdades inter-regionais,

segundo critério populacional, nos termos do § 7º do art. 165 da
Constituição Federal. Esta disposição se aplica de forma mais
nítida no orçamento da União através da destinação de recursos
para regiões pouco desenvolvidas. Porém, os municípios
também podem cumprir este objetivo alocando recursos para
zonas rurais pouco habitadas e desenvolvidas com o intuito de
reduzir as desigualdades entre as regiões.
Ressalte-se que a função de reduzir as desigualdades inter-

regionais se aplica apenas ao orçamento fiscal e de
investimentos, não abrangendo os recursos destinados para a
seguridade social. Para cumprimento deste objetivo, o gestor
deverá observar as disposições previstas no art. 35 do ADCT da
CF/88. Por fim, percebe-se que esta função do orçamento
público alinha-se com os objetivos da República Federativa do
Brasil, especialmente a redução das desigualdades sociais e
regionais (art. 3º, III).
Outro objetivo da Lei Orçamentária Anual é concretizar o

programa de trabalho e projetos previstos no Plano Plurianual
(PPA), bem como as diretrizes e metas definidas na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (art. 5º da Lei Complementar nº
101/00).
Como o orçamento público é um instrumento de planejamento e
transparência, ele também possui a função de demonstrar para
a sociedade quais as prioridades de investimentos e como o
gestor conseguirá cumprir os projetos que foram aprovados pelo
povo nas eleições.
O controle político das ações do Poder Executivo também é uma

função do orçamento, já que compete ao Poder Legislativo
aprovar a Lei Orçamentária Anual, assim como autorizar
modificações durante a execução orçamentária.
Por fim, o orçamento público possui alguns objetivos

econômicos clássicos, como a função de alocar recursos para
setores essenciais em que dificilmente a iniciativa privada
investirá; a função de estabilizar a economia, controlar inflação e
taxa de juros; e o objetivo de distribuição de renda, através da
arrecadação de impostos da classe mais abastada para
financiar setores menos favorecidos.
PREFEITURA NÃO PODE COBRAR IPTU DE IMÓVEIS DE

PROGRAMA HABITACIONAL DA UNIÃO.
A Lei nº 10.188/01 instituiu o Programa de Arrendamento

Residencial para atendimento da necessidade de moradia da
população de baixa renda. O referido programa possui fundo
próprio formado pelos bens e direitos adquiridos pela Caixa
Econômica Federal (operadora do programa) e pelos recursos
advindos da integralização de cotas (art. 2º, § 2º). Saliente-se
que o patrimônio do fundo não se confunde com o da Caixa
Econômica Federal.
Ademais, a referida norma assevera que a integralização de

cotas da União será realizada através de moeda corrente, títulos
públicos, participações minoritárias ou ações de sociedades de
economia mista federais excedentes ao necessário para
manutenção de seu controle acionário (art. 2-A).
Da análise destes dispositivos legais, percebe-se que o fundo

que sustenta o programa de arrendamento residencial faz parte
do patrimônio público da União. Desta forma, estaria este
patrimônio imune a tributação nos termos da Constituição
Federal?
A Carta Magna determina que é vedado à União, Estados e

Municípios instituir impostos sobre o patrimônio, renda e
serviços uns dos outros (art. 150, VI, “a”). Dessa forma, como o
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU)
incide sobre o patrimônio, os municípios não podem cobrar o
referido imposto sobre o patrimônio da União, em função da
imunidade tributária recíproca.
Ao analisar a questão, o Supremo Tribunal Federal 1 fixou a

seguinte tese: “Os bens e direitos que integram o patrimônio do
fundo vinculado ao Programa de Arrendamento Residencial
(PAR) criado pela Lei 10.188/2001, beneficiam-se da imunidade
tributária prevista no artigo 150, inciso VI, alínea ‘a’ da
Constituição Federal”.
Portanto, as prefeituras não poderão cobrar IPTU sobre o

patrimônio do fundo vinculado ao Programa de Arrendamento
Residencial da União, ainda que os imóveis financiados pelo
1
. STF – RE 928902.
mencionado fundo sejam mantidos sob a propriedade fiduciária
da Caixa Econômica Federal.
PARCELAMENTO DO OBJETO LICITATÓRIO: O

CASO DO GERENCIAMENTO DE FROTA
A Lei nº 8.666/93 assevera que as compras, sempre que

possível, deverão ser subdivididas em tantas parcelas quantas
necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado,
visando à economicidade (art. 15, IV). Este dispositivo objetiva
aumentar a competitividade do certame com vistas à obtenção
de preços mais vantajosos.
Nessa esteira, os objetos das licitações devem ser divididos o

máximo possível para que mais empresas participem da disputa.
Consoante entendimento do Tribunal de Contas da União 2, “é
obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço
global, nos editais das licitações para a contratação de obras,
serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde
que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de
economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a
ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de
capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da
totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou
unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação
adequar-se a essa divisibilidade”.
2
. TCU – Súmula nº 247.
Ademais, o TCU3 também afirmou que “o risco de eventuais
problemas na integração de serviços contratados
separadamente, por si só, não pode servir de fundamento para
contrariar-se a regra legal de priorizar-se o parcelamento do
objeto (art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993 e Súmula TCU 247). A
integração pretendida deve ser buscada mediante especificação
adequada no edital ou no termo de referência”.
Aplicando-se este entendimento ao serviço de gerenciamento de

frota com fornecimento de combustíveis, podemos concluir que
a junção do serviço de gestão com o fornecimento de
combustível somente será permitido nos casos em que for
inviável contratar os serviços separadamente ou quando o não
parcelamento acarretar maiores vantagens para o Poder
Público.
O Tribunal de Contas do Mato Grosso 4 se posicionou acerca da

possibilidade dos serviços de gerenciamento de frota com
fornecimentos de combustíveis poderem ser realizados em uma
única licitação, desde que a escolha seja devidamente motivada
pela Prefeitura. No entanto, o TCE-MT considerou que a junção
destes serviços com o rastreamento veicular não pode ser
licitado como um único objeto.
Portanto, quando a prefeitura for contratar um serviço de

gerenciamento de frota com fornecimento de combustíveis ela,
em regra, não poderá agregar outros serviços no objeto
licitatório, tais como manutenção de veículos ou rastreamento
veicular, salvo se restar demonstrada a vantagem para a
administração.
3
. TCU – Acórdão nº 1972/2018.
4
. TCE-MT – Processo nº 23.639-0/2017
FISCAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO PODE RECEBER
GRATIFICAÇÃO?
A Lei nº 8.666/93 determina que a administração deverá

designar um representante para acompanhar e fiscalizar os
contratos administrativos, permitindo-se a contratação de
terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes
a essa atribuição (art. 67).
A função de fiscal de contratos demanda conhecimento

específico e atribuições e responsabilidades diferentes das
geralmente exercidas pelo servidor público no cargo de origem.
Por isso, entendemos que é possível o pagamento de
gratificação extra para o servidor que for designado para
fiscalizar contratos administrativos, salvo se esta função já
estiver prevista nas atribuições do cargo que ocupa.
O pagamento de gratificação extra ao fiscal do contrato

assemelha-se ao recebimento da verba adicional concedida ao
servidor designado para exercer função em comissão de
licitação. Nesta última hipótese, os Tribunais de Contas 5
consideram que não há impedimento para o pagamento de
gratificações, desde que exista amparo legal.
Saliente-se que o pagamento de gratificação ao servidor público

designado para exercer a função de fiscal de contrato
administrativo pressupõe o exercício desta função sem prejuízo
das atribuições originais do cargo. Ou seja, além de realizar as
atribuições do seu cargo, o servidor também exercerá as
funções de fiscal de contratos.
5
. TCE-SP – Processo nº 2652/026/12. TCE-MT – Processo nº
47589/2016. TCE-PR – Acórdão nº 1144/12.
Em resumo, caso as atribuições do cargo do servidor sejam
diversas das funções de fiscal de contrato e este acumule
ambas, é possível o pagamento de gratificação pelo exercício
desta última função, desde que exista amparo na legislação.
PREFEITO ORDENADOR DE DESPESAS: CONVÊNIOS E

TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO.
Ainda que o Supremo Tribunal Federal tenha fixado a tese de

que tanto as contas de gestão como as de governo do prefeito
devem ser julgadas pela Câmara de Vereadores, os Tribunais
de Contas consideram que, especificamente no caso de
recursos de convênios e transferências fundo a fundo, caberá a
emissão de acórdão de julgamento.
O fundamento básico para este entendimento são decisões do

Tribunal Superior Eleitoral no sentido de que a tese fixada pelo
Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº
848.826/DF não se aplica ao caso de contas de convênio 6 ou
que envolvam transferências fundo a fundo 7.
Diante disso, a Associação dos Membros dos Tribunais de

Contas do Brasil (ATRICON) emitiu uma Resolução 8
recomendando a todos os Tribunais de Contas do Brasil que,
6
. TSE - RESPE nº 24020/TO
7
. TSE - AgR-RESPE nº 8993/SP
8
. ATRICON – Resolução nº 01/2018.
quando da apreciação das contas do prefeito, emitissem dois
tipos de documentos.
O primeiro documento refere-se ao Parecer prévio, o qual

embasará o julgamento das contas do prefeito perante a
Câmara Municipal. No entanto, a recomendação afirma que o
referido parecer não se aplica “nos processos cujo objeto seja a
fiscalização e o julgamento da aplicação de recursos recebidos
por meio de transferências voluntárias e de transferências fundo
a fundo”, ainda que o prefeito figure como responsável. Nesta
última hipótese deverá ser emitido um acórdão de julgamento, o
qual poderá imputar débito e aplicar multa.
Percebe-se que a determinação da ATRICON alinha-se com a

jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral e resulta na
possibilidade dos prefeitos terem suas contas julgadas pelas
Cortes de Contas quando forem ordenadores de despesas
oriundas de convênios ou transferências fundo a fundo. Este
fato também poderá repercutir na decisão sobre a elegibilidade
dos prefeitos nos Tribunais de Justiça Eleitorais.
PRECATÓRIOS E O PRINCÍPIO DA NÃO-VINCULAÇÃO DAS

RECEITAS DE IMPOSTOS
A Emenda Constitucional nº 52/09 incluiu no texto constitucional

a possibilidade da lei complementar estabelecer um regime
especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados,
Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à
receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação (art. 100, §
15). Ou seja, poderá haver vinculação da receita corrente líquida
para pagamento de precatórios.
Por sua vez, a Emenda Constitucional nº 94/16 definiu Receita

Corrente Líquida como o somatório de diversas receitas, dentre
as quais encontram-se as receitas tributárias (§ 18 do art. 100
da CF/88). Noutras palavras, algumas receitas de impostos que
compõe a receita corrente líquida poderão ser destinadas para o
pagamento de precatórios e obrigações de pequeno valor (§ 17
do art. 100 da CF/88).
Entretanto, esta disposição constitucional não viola o princípio

da não-vinculação de receitas de impostos (art. 167, IV da
CF/88), haja vista tratar-se de exceção prevista no próprio texto
da Carta Maior.
Portanto, se o município optar por este regime, quando da

elaboração da proposta orçamentária ele deverá calcular a
receita corrente líquida estimada para o período a que se refere
a LOA e fixar a despesa correspondente para pagamento dos
precatórios.
CÂMARA MUNICIPAL DEVE ENVIAR SEUS BALANÇOS

PARA PREFEITURA?
A regra constitucional estampada no art. 70 c/c art. 31 é que o

controle externo da execução orçamentária, financeira, contábil,
patrimonial e operacional da Prefeitura é exercido pela Câmara
de Vereadores. Logo, para efetivação desta prerrogativa
constitucional, a Prefeitura deve encaminhar para o Poder
Legislativo os balancetes, demonstrativos contábeis e demais
documentos a fim assegurar a fiscalização das contas públicas.
Portanto, a regra é que a Prefeitura envie seus Balanços e

demais demonstrativos para a fiscalização da Câmara. Porém,
em razão da previsão estabelecida no art. 51 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (consolidação das contas públicas
nacionais), o Poder Legislativo também terá que enviar seus
Balanços para a Prefeitura.
Em razão das contas municipais envolver as receitas e

despesas de todos os Poderes e entidades da administração
indireta, e como o chefe do Poder Executivo (prefeito) é o
responsável pelas contas do município, a Câmara deverá enviar,
tempestivamente, seus balanços para fins de cumprimento do
art. 51, § 1º , I da Lei Complementar nº 101/00.
Além do mais, a Constituição Federal destaca em seu art. 31, §

3º que as “contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame
e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos
termos da lei”. Desta feita, para fins de cumprimento deste
dispositivo constitucional, a Câmara Municipal deverá
encaminhar suas contas para que o chefe do Poder Executivo
consolide as contas do município colocando-as à disposição da
sociedade para fiscalização.
Analisando questão nesse sentido, o Tribunal de Contas do

Mato Grosso9 sustentou que “quando for impossível consolidar
os registros contábeis das demais entidades, todas as contas
dos Poderes serão consolidadas mesmo fora do prazo, cabendo
ao Chefe do Poder Executivo solicitar a interferência do
9
. TCE-MT – Acórdão nº 369/2006.
Ministério Público, para exigir o envio das contas ao Poder
Executivo”. Desse modo, se a Câmara Municipal não enviar os
seus demonstrativos, o prefeito deverá representar o ministério
público, sem prejuízo da repercussão negativa nas contas do
Presidente da Câmara perante o Tribunal de Contas da sua
jurisdição.
Por fim, saliente-se que o descumprimento do prazo previsto no

estatuto fiscal para consolidação das contas públicas poderá
ensejar prejuízos para o município tais como o impedimento de
receber transferências voluntárias e contratação de operações
de crédito (§ 2 do art. 51 da Lei Complementar nº 101/00).
ANTECIPAÇÃO DO DUODÉCIMO DA CÂMARA COM

COMPENSAÇÃO POSTERIOR.
A Constituição Federal estabelece que o duodécimo da Câmara

de Vereadores deverá ser repassado até o dia 20 de cada mês
conforme dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual (art.
168 da CF/88). Ou seja, o valor total da despesa da Câmara
fixado no orçamento deverá ser repassado mensalmente na
proporção de 1/12 avos.
Entretanto, e possível que, em razão de alguma circunstância

especial, a Câmara necessite da antecipação desses
duodécimos. Nesta situação, questiona-se se seria possível
repassar uma parcela mensal superior a 1/12 avos com a
compensação posterior do repasse realizado a maior?
Analisando a questão acima, o Tribunal de Contas do Mato
Grosso10 respondeu consulta no sentido da possibilidade
excepcional de repasse de duodécimo a maior com posterior
compensação. Porém, alguns aspectos devem ser observados.
A primeira questão diz respeito a caracterização da situação

excepcional, uma vez que o afastamento da regra do repasse
mensal de 1/12 avos do orçamento deve ser devidamente
motivada. Ou seja, a Câmara de Vereadores deverá justificar a
necessidade especial de antecipação de valores duodecimais.
Saliente-se que a situação fática excepcional que ensejará a
antecipação ou repasse a maior do duodécimo deve ser
originária do Poder Legislativo.
O segundo aspecto refere-se a necessidade de manifestação

expressa do Poder Legislativo solicitando a antecipação do
duodécimo, bem como a anuência do prefeito. Logo, é
importante a formalização do acordo de antecipação do
duodécimo com a posterior compensação.
Além destes aspectos, a antecipação do duodécimo não pode

comprometer a gestão fiscal do município nem ensejar o
descumprimento de normas orçamentárias. Neste aspecto, o
TCE-MT orienta que “a antecipação dos recursos não pode
comprometer a programação financeira nem o cronograma de
execução mensal de desembolso do Poder Executivo para o
atendimento das suas despesas ordinárias (artigo 8º, caput, da
LRF)”.
Por fim, ao final do exercício, o somatório de todos os repasses

duodecimais, ainda que oriundos de antecipações e
compensações, não pode ultrapassar o valor previsto no
orçamento, salvo no caso de abertura de créditos adicionais.
10
. TCE-MT – Resolução Consulta nº 02/2016.
Ademais, em todo caso, o repasse ao Poder Legislativo não
poderá ultrapassar o limite imposto pelo art. 29-A da CF/88, sob
pena de crime de responsabilidade do prefeito (art. 29-A, § 2º, I).
Do exposto, percebe-se que é possível ocorrer, em situações

excepcionais, a antecipação ou repasse a maior do duodécimo
da Câmara Municipal com a posterior compensação, desde que
atendidos os requisitos supramencionados e demais regras
eventualmente previstas na legislação local.
QUANDO OCORRE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NA

ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS?
A Lei de Improbidade Administrativa afirma que o recebimento

de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de
cargo público caracteriza um ato de improbidade administrativa
que importa enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei nº 8.429/92). O
objetivo desse dispositivo é impedir a vantagem econômica
indevida do agente público ou de terceiros.
Diante desta previsão legal, é possível afirmar que a

acumulação ilegal de cargos públicos acarreta,
necessariamente, enriquecimento ilícito do agente?
A caracterização do enriquecimento ilícito do servidor em razão

da acumulação indevida de cargos públicos não é automática,
sendo imprescindível a presença de alguns elementos.
O primeiro aspecto que pode caracterizar o enriquecimento

ilícito do servidor é a ausência da contraprestação dos serviços.
Isto é, se restar demonstrado que o agente público não realizou
o serviço de qualquer um dos cargos ou que executou de forma
inoperante ou ineficiente evidencia-se o enriquecimento ilícito 11.
Outrossim, se o caso concreto revelar a acumulação de mais de

2 (dois) cargos é possível presumir a impossibilidade de o
agente prestar os serviços de forma integral e eficaz,
caracterizando o seu enriquecimento indevido, salvo prova em
contrário.
Por fim, se a contraprestação remuneratória de qualquer dos

cargos for desproporcional ou fora da realidade mercadológica,
também é possível identificar a vantagem econômica indevida.
Consoante entendimento do Ministro Humberto Martins do
Superior Tribunal de Justiça 12, embora a acumulação de cargos
seja proibida pela Constituição Federal, se o servidor fez
rigorosamente os serviços e recebeu “pouco” pelas atividades,
não origina o enriquecimento ilícito.
Estes são alguns dos elementos que podem estar presentes nos
casos de acumulação indevida de cargos, empregos e funções
públicas e que provavelmente caracterizarão o enriquecimento
ilícito do agente público.
11
. STJ - Resp 1227849/PR
12
. STJ – Resp. 1245622
QUAL ÓRGÃO DEVE ELABORAR O ORÇAMENTO PÚBLICO
MUNICIPAL?
A competência para enviar ao Poder Legislativo a proposta

orçamentária é do chefe do Poder Executivo (art. 84, XXIII da
CF/88). No âmbito municipal, cabe ao prefeito enviar o projeto
da Lei Orçamentária Anual para a Câmara de Vereadores,
incluindo a proposta deste Poder.
Entretanto, o fato de ser atribuição do prefeito enviar o projeto

da LOA não significa que ele próprio ou seu gabinete deverá
elaborar a proposta do orçamento. Geralmente, o órgão
responsável pela elaboração da proposta orçamentária é a
Secretaria de Panejamento ou Orçamento.
No âmbito federal, o sistema de planejamento e de orçamento,

cujo órgão central é o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, tem a finalidade de formular o orçamento anual da
União (art. 2, III, da Lei nº 10.180/01). As unidades responsáveis
pelas atividades do orçamento deverão coordenar, consolidar e
supervisionar a elaboração da lei orçamentária anual (art. 8, I,
da Lei nº 10.180/01).
Desse modo, na esfera municipal, a competência para

elaboração do orçamento púbico dependerá da estrutura
administrativa de cada local e das atribuições e
responsabilidades dos órgãos públicos, sendo que normalmente
esta tarefa é destinada para a Secretaria Municipal de
Planejamento ou similar.
EXERCÍCIO DE MANDATO ELETIVO E APOSENTADORIA
ESPECIAL DE PROFESSOR.
A Constituição Federal assegura uma aposentadoria especial

aos “professores que comprovem exclusivamente tempo de
efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil
e no ensino fundamental e médio” (§ 5º do art. 40). Por sua vez,
a mesma Carta Magna estabelece que o servidor público poderá
afastar-se do cargo, emprego ou função para exercer um
mandato eletivo (art. 38).
Diante destas disposições constitucionais, pode-se interpretar

que o servidor efetivo (professor) que se afastar do cargo para o
exercício de mandato eletivo poderá computar o tempo do
mandato para efeitos da aposentadoria especial prevista no § 5º
do art. 40 da CF/88. Porém, essa não é a interpretação mais
coerente com o sistema constitucional.
Os Tribunais de Contas, de forma geral, tem reconhecido que a

aposentadoria especial de professor somente será concedida
para aqueles profissionais que comprovem o tempo mínimo
exigido em atividade do magistério na educação infantil e no
ensino fundamental e médio. Portanto, o tempo de afastamento
e licença não serão computados, em regra, para aposentadoria
especial.
Segundo entendimento do Tribunal de Contas de Minas

Gerais13, “o §5º do art. 40 da CR/1988, sendo uma norma
especial, excepcional, deve ter o seu texto interpretado usando-
se a técnica restritiva, pois ao instituir um privilégio, o seu
sentido, conteúdo e alcance devem ter o mais estreito
13
. TCE-MG - Consulta nº 1015812.
significado, não admitindo extensões além do que
expressamente determina”.
Assim, o fato da Constituição Federal assegurar o afastamento

do professor para o exercício de mandato eletivo (prefeito,
vereador, etc) não significa que o tempo do exercício do
mandato poderá se acumulado para obtenção da aposentadoria
especial.
REDUÇÃO DA JORNADA DE TRABALHO E SALÁRIO DO

SERVIDOR PÚBLICO
A Lei de Responsabilidade Fiscal previu em seu texto original a

possibilidade da redução da jornada de trabalho do servidor
público com o respectivo desconto proporcional da
remuneração, para fins de adequar o limite de gastos com
pessoal ao patamar permitido (§ 2º do art. 23). Entretanto, o
Supremo Tribunal Federal considerou este dispositivo
inconstitucional por ofensa ao princípio da irredutibilidade dos
salários dos servidores (ADI 2238).
Contudo, a possibilidade de redução da jornada de trabalho nos

termos originais da Lei de Responsabilidade Fiscal referia-se a
uma medida unilateral do chefe do Poder/Órgão com o objetivo
de reduzir as despesas com pessoal. Assim, restou em aberta a
discussão sobre a hipótese de redução da jornada mediante
anuência expressa do servidor. É nesse sentido que se defende
a possibilidade de redução da jornada com adequação da
remuneração à nova carga horária.
Em razão dos municípios possuírem autonomia política,
orçamentária e administrativa, o prefeito possui a prerrogativa
de estabelecer normas sobre o regime jurídico dos servidores
públicos. Assim, compete ao chefe do Poder Executivo fixar ou
alterar a carga horária de trabalho de seus servidores ocupantes
de cargo público, respeitados os limites constitucionais e, ainda,
os legais de cada categoria profissional 14.
Em razão desta competência, entende-se que o prefeito poderá

fixar distintas jornadas de trabalho com remunerações
proporcionais, cabendo aos servidores públicos optarem pelo
regime que melhor lhe convier, respeitados os critérios,
impedimentos e proibições previstos em norma local.
Corroborando esse entendimento, o Tribunal de Contas do Mato

Grosso15 considerou que “é possível à Administração Municipal
promover, mediante lei em sentido estrito, a redução da jornada
de trabalho já estabelecida legalmente para cargos ocupados
por seus servidores efetivos, com a consequente readequação
proporcional da respectiva remuneração, desde que seja
oportunizada a opção expressa do servidor à nova carga
horária”.
Acrescentamos que a opção pelo regime de jornada de trabalho

não poderá ser permanente. Isto significa que o servidor que
optar por um regime de carga horária menor poderá retornar
para o regime anterior, atendidas as condições da legislação
regulamentadora da matéria. Esta possibilidade adequa-se ao
princípio da irredutibilidade dos salários, uma vez que caberá ao
próprio servidor definir se quer continuar recebendo a mesma
remuneração ou trabalhar menos e perceber o salário
proporcional.
14
. TCE-MG – Consulta nº 875.623
15
. TCE-MT – Resolução Consulta nº 29/2017.
Saliente-se que o Tribunal de Contas do Paraná entende que o
princípio da irredutibilidade dos salários se aplica apenas aos
servidores públicos já empossados. Para o TCE-PR 16, os
“municípios podem reduzir a jornada de trabalho de seus
servidores, com redução proporcional da remuneração, desde
que observada a irredutibilidade dos vencimentos daqueles já
empossados”.
Portanto, podemos concluir que é possível o município ofertar

ao servidor público a opção por distintas jornadas de trabalho
com remuneração proporcional ao regime escolhido. Esta
possibilidade além de oportunizar aos servidores flexibilidade na
quantidade de horas que deseja trabalhar, pode gerar uma
redução dos gastos de pessoal. Alternativamente, consoante
entendimento do TCE-PR, o gestor poderá alterar a jornada de
trabalho com redução proporcional da remuneração apenas
para os futuros empossados.
SERVIDOR COMISSIONADO PODE SER FISCAL DE

CONTRATO?
A Constituição Federal estabeleceu que os cargos

comissionados são destinados para as funções de direção,
chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF/88). Como as
atribuições do fiscal de contratos de administrativos são
eminentemente técnicas, espera-se que esta função seja
exercida por servidores com vínculo permanente com o poder
público.
16
. TCE-PR – Acórdão nº 6112/15.
Apesar de a Lei nº 8.666/93 não dispor expressamente que a
função de fiscal do contrato deve ser exercida por um servidor
efetivo, infere-se que, pela natureza das atribuições do fiscal, é
recomendável a designação de um servidor com vínculo
permanente. Ademais, o servidor designado para o
acompanhamento e fiscalização do contrato será o responsável
pelo recebimento do objeto contratual (art. 73, I, a, da Lei nº
8.666/93). Logo, com o intuito de evitar pressões para o
recebimento do objeto do contrato em troca da manutenção do
cargo do servidor, recomenda-se evitar a designação de
servidores com vínculo precário com o Poder Público.
Entretanto, devido a omissão da norma nacional, os municípios

poderão regulamentar a matéria e prever a possibilidade de
designar servidor comissionado para a função de fiscalização
dos contratos.
Alguns regulamentos locais 17 estabelecem restrições para o

exercício da função de fiscal do contrato por servidor ocupante
de cargo comissionado, prevendo que contratos superiores a
determinado valor deverão ser fiscalizados obrigatoriamente por
um funcionário com vínculo permanente.
O Tribunal de Contas de Rondônia 18, ao regulamentar a gestão

e fiscalização dos contratos administrativos, estipulou que a
fiscalização dos mesmos deve ser atribuída a servidor efetivo e,
excepcionalmente, a ocupante de cargo em comissão. Por sua
vez, o Tribunal de Contas do Mato Grosso 19 admite a
17
. Decreto nº 32.753/11-DF.
18
. TCE-RO – Resolução nº 151/2013.
19
. TCE-MT – Fiscalização dos Contratos Administrativos.
Cuiabá. Publicontas. 2015. pág. 49.
possibilidade do servidor comissionado ser responsável pela
fiscalização dos contratos administrativos.
Para o Tribunal de Contas da União 20, os gestores devem evitar

de designar servidores comissionados para exercerem a função
de fiscal dos contratos quando estes pratiquem atos de gestão
sobre o contrato ou sejam beneficiados por estes atos, em
homenagem ao princípio da segregação de funções.
Por fim, destaca-se que, no caso de existir um setor específico

de contratos, não há óbice para que o chefe deste setor seja um
servidor comissionado, uma vez que é da natureza dos cargos
em comissão a função de direção e chefia.
Portanto, podemos concluir que apesar de não existir proibição

expressa da Lei nº 8.666/93, recomenda-se a designação
preferencial de um servidor com vínculo permanente com a
administração pública para exercer a função de fiscal do
contrato. Não obstante, é possível designar um servidor
comissionado para tal função, observados os impedimentos e
proibições previstos em normas locais e o princípio da
segregação de funções.
PARCERIA ENTRE MUNICÍPIO E PESSOA FÍSICA PARA

INCENTIVO À CULTURA.
A Lei nº 13.019/2014, que estabeleceu o regime jurídico das

parcerias entre a administração pública e as organizações da
20
. TCU – Acórdão nº 2146/2011-2C.
sociedade civil, instituiu novos instrumentos de parcerias com o
poder público, tais como o termo de fomento, o termo de
colaboração e o acordo de cooperação. A referida norma
também instituiu o chamamento público que se destina a
selecionar a organização da sociedade civil para firmar parceria
por meio de termo de colaboração ou de fomento (art. 2º, XII).
O fato desta norma não prever a celebração de parcerias com

pessoas físicas não significa que os municípios estão impedidos
de firmar parcerias com estas, uma vez que a legislação local
pode regulamentar a possibilidade desse tipo de parceria para o
incentivo à cultura, nos termos do art. 23, inciso V da
Constituição Federal. Nesse sentido, a própria norma federal de
incentivo à cultura prevê a possibilidade da celebração de
parcerias com pessoas físicas, conforme art. 18 da Lei nº
8.313/91.
Ademais, conforme consulta respondida pelo Tribunal de Contas

do Paraná21, a Lei nº 13.019/2014 não interfere nas leis
municipais que regulamentam o incentivo à cultura, podendo os
municípios definir critérios para seleção dos beneficiários,
inclusive mediante a realização de concurso previsto na Lei nº
8.666/93.
Portanto, não se pode falar que a Lei nº 13.019/2014 revogou as

normas locais que regulamentam o incentivo à cultura,
tampouco que há conflito entre a referida norma e as leis
municipais de incentivo à cultura. Por fim, o TCE-PR ressaltou
que “não há possibilidade de publicação de edital de
chamamento público para selecionar propostas de pessoas
físicas para que depois indiquem pessoa jurídica para
celebração do ajuste”.
21
PREFEITURA PODE CONTRIBUIR PARA ASSOCIAÇÃO DE
PREFEITOS?
Não é incomum os municípios brasileiros contribuírem

financeiramente para organizações, entidades ou associações
que defendem os seus interesses, especialmente para
representá-los em nível estadual e federal.
No entanto, um tipo específico de contribuição tem levantado

alguns questionamentos. Será que a prefeitura, que tem o
prefeito como autoridade máxima, pode contribuir mensalmente
com associação de prefeitos? Ou seja, o prefeito pode destinar
recursos públicos para entidade que represente somente sua
categoria?
A princípio, pode ser estranho a destinação de recursos do

tesouro para associação de prefeitos, porém, este tipo de
contribuição não é, por si só, ilegal ou imoral. Deve-se, antes de
tudo verificar as finalidades da instituição. Caso a associação de
prefeitos possua como principal objetivo representar os
interesses específicos da categoria, entendemos que não se
pode destinar recursos do tesouro em razão da ausência de
interesse público. Entretanto, se o estatuto da associação
asseverar que seu objetivo é defender os interesses do
município, a contribuição poderá ser realizada.
Em função da autonomia municipal e do direito de associar-se

com outras entidades, não existe impedimento da prefeitura
repassar verbas públicas para entidades ou associações que
tenha como finalidade representá-la ou defender seus interesses
perante outros órgãos ou instituições.
O Ministro Gilmar Mendes22, do Supremo Tribunal Federal,
ainda que não tenha julgado o mérito da legalidade das
contribuições municipais para associações que tenham a
finalidade de defender os interesses municipais, afirmou que a
república exige “a necessidade de cooperação, de diálogos e de
articulação entre os entes federados, sejam eles do mesmo
nível, sejam de níveis diversos. A federação requer diálogo,
requer cooperação e, portanto, precisa de que se criem
mecanismos e instituições que sirvam a este propósito”.
Corroborando o mesmo entendimento aqui expressado, o

Tribunal de Contas do Espírito Santo 23 defendeu que o Poder
Executivo Municipal pode utilizar recursos públicos para
contribuir com associação de prefeitos, desde que a entidade
desenvolva ações efetivas em prol do desenvolvimento dos
municípios e exista autorização legal e orçamentária.
Em resumo, se a associação de prefeitos visar defender ou

representar os interesses do município, beneficiando toda a
sociedade, a prefeitura pode repassar recursos para estas
entidades, atendidas as demais formalidades para realização do
gasto público.
CLÁUSULA EXORBITANTE NÃO SE APLICA ENTRE

ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO.
O regime jurídico dos contratos administrativos confere às

entidades da administração pública (prefeitura, autarquias,
22
. STF – ARE 916334.
23
. TCE-ES – Acórdão nº 150/2018.
empresas públicas) uma série de privilégios que não são
extensíveis aos particulares, tais como: modificação e rescisão
unilateral, fiscalização da execução contratual, aplicação de
sanções e até a ocupação provisória de bens móveis, imóveis e
pessoal vinculados ao objeto do contrato (art. 58 da Lei nº
8.666/93).
Estas prerrogativas são típicas dos contratos que contam com a

presença do poder público e que visam preservar o interesse da
sociedade. O artigo 2º da Lei nº 8.666/93 define contrato
administrativo como “todo e qualquer ajuste entre órgãos ou
entidades da Administração Pública e particulares, em que haja
um acordo de vontades para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada”.
Nota-se que a presença de um órgão ou entidade no ajuste é

fundamental para caracterização de um contrato administrativo
e, consequentemente, para a presença de cláusulas
exorbitantes, sempre que o interesse público necessite ser
preservado.
Porém, nem todos os contratos da administração pública são

celebrados com particulares. Alguns deles são firmados entre
órgãos ou entidades do poder público. Ou seja, é possível que
uma empresa pública municipal firme um contrato com uma
sociedade de economia mista federal ou estadual. Nesta
situação, quem deteria os privilégios típicos dos contratos
administrativos? Noutros termos, existe cláusula exorbitante nos
contratos celebrados entre entidades da administração pública?
O Tribunal de Contas da União 24 considera que diante da

situação de igualdade das partes no ajuste, são inaplicáveis as
24
cláusulas exorbitantes especificadas nos arts. 58 e 59 da Lei nº
8.666/93. Isto significa que uma entidade da administração
pública não poderá alterar ou rescindir um contrato
unilateralmente quando a outra parte for igualmente um órgão
do poder público.
Dessa forma, nos contratos administrativos celebrados entre

entidades da administração pública de qualquer das esferas da
federação são inaplicáveis as cláusulas exorbitantes. Nesta
hipótese, as divergências deverão ser solucionadas mediante
negociação, arbitragem25 ou perante o Poder Judiciário.
REPASSE DE DUODÉCIMO A MENOR DO QUE O FIXADO

NO ORÇAMENTO.
Uma vez aprovado o orçamento da Câmara Municipal, poderia o

Poder Executivo efetuar um repasse a menor do que o fixado? E
no caso de frustração de arrecadação, somente o Prefeitura
receberia menos recursos? Ou seja, se a receita prevista na lei
orçamentária anual não se concretizar, estaria o chefe do Poder
Executivo autorizado a diminuir o valor do duodécimo da
Câmara de Vereadores?
Com relação à possibilidade de repassar o duodécimo em

valores inferiores ao definido no orçamento, a Constituição
Federal afirma que os recursos correspondentes às dotações
orçamentárias, compreendidos os créditos adicionais,
destinados ao Poder Legislativo deverão ser entregues até o dia
25
. Art. 37 da Lei nº 13.140/2015.
20 de cada mês, em duodécimos (art. 168). A interpretação que
se faz deste dispositivo, especialmente quanto à expressão
“recursos correspondentes às dotações orçamentárias”, é de
que as dotações previstas na lei orçamentária anual para a
Câmara Municipal devem ser repassadas integralmente.
Portanto, a regra é que os recursos previstos para o duodécimo

não poderão ser repassados em valores menores do que o
fixado no orçamento. Porém, isto não significa que estas
dotações não poderão ser reduzidas. Ou seja, o Poder
Executivo poderá enviar um projeto de lei reduzindo o
orçamento da câmara. Caso o projeto seja aprovado pelo Poder
Legislativo, as dotações da Câmara poderão ser reduzidas e,
consequentemente, o valor do duodécimo.
Este entendimento é corroborado pelo Tribunal de Contas do

Paraná26 quando afirmou que o valor do duodécimo repassado
ao Poder Legislativo não é imutável, porém, a alteração
dependerá de lei, não podendo ser realizada por mera
conveniência do prefeito.
A necessidade de lei autorizando a redução das dotações da

Câmara Municipal visa preservar a independência entre os
poderes e a autonomia orçamentária e administrativa do Poder
Legislativo.
No mesmo sentido decidiu o Tribunal de Contas do Espírito

Santo27 ao asseverar que “o repasse financeiro, a título de
duodécimo, deve corresponder exatamente ao valor previsto no
orçamento do Legislativo, que é lei formal, nos termos do artigo
165 e 168 da Constituição Federal”.
26
27
. TCE-ES – Parecer Consulta nº 014/2015.
O repasse a menor do duodécimo sem autorização legislativa
pode caracterizar crime de responsabilidade do prefeito,
conforme orientação do Tribunal de Contas de Minas Gerais.
Para o TCE-MG28, “se houver repasse ao Poder Legislativo em
valor inferior àquele previsto na Lei Orçamentária, sem lei que a
altere, restará configurada a prática de crime de
responsabilidade previsto no inciso III, do § 2º do art. 29-A da
Constituição Federal, ficando o Chefe do Poder Executivo
sujeito às penalidades previstas em lei”.
Se eventualmente ocorrer o repasse a menor do duodécimo,

além das penalidades que poderão ser imputadas ao prefeito, a
Câmara Municipal poderá solicitar os valores não repassados.
Conforme orientação do TCE-MG 29, “havendo repasse a menor
e injustificado de duodécimo no exercício, deverá o presidente
do Legislativo requerer a liquidação de eventual passivo,
mediante acordo ou pela via judicial”.
Portanto, verifica-se que o duodécimo da Câmara Municipal

deverá ser repassado conforme as dotações previstas no
orçamento. O valor somente poderá ser alterado ou reduzido
através de norma formal modificando a lei orçamentária anual.
Por fim, destaca-se que se a arrecadação das receitas não se

comportar conforme o previsto, o Poder Executivo poderá propor
projeto de lei ao Poder Legislativo ajustando as dotações
orçamentárias à nova realidade da arrecadação. Saliente-se que
esta medida não impede que os Poderes realizem limitação de
empenho conforme critérios fixados na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (art. 9º da Lei Complementar nº 101/00).
28
. TCE-MG – Consulta nº 785.693
29
. TCE-MG – Consulta nº 896.488 e 898.307.
ESTABILIDADE PARA SERVIDORA GESTANTE OCUPANTE
DE CARGO COMISSIONADO OU CONTRATADA
TEMPORARIAMENTE.
A Constituição Federal assegurou a todos os trabalhadores o

direito à licença gestante, sem prejuízo do emprego e do salário,
com a duração de 120 (cento e vinte) dias (art. 7º, XVIII). Esse
direito também foi estendido aos servidores públicos municipais,
nos termos do § 3º do art. 39 da CF/88. Ademais, o art. 10,
inciso II, alínea b, do ADCT assegurou a estabilidade da
empregada gestante desde a confirmação da gravidez até cinco
meses após o parto.
Da análise destes dispositivos constitucionais percebe-se que os

empregados do setor privado e os servidores públicos possuem
direito a licença maternidade e, consequentemente, estabilidade
provisória no cargo. Porém, devido ao vínculo precário dos
servidores ocupantes de cargos em comissão e a característica
peculiar da demissão ad nutum, surgiram dúvidas quanto a
percepção deste direito.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal 30 firmou entendimento

no sentido de que “as gestantes quer se trate de servidoras
públicas, quer se cuide de trabalhadoras, qualquer que seja o
regime jurídico a elas aplicável, não importando se de caráter
administrativo ou de natureza contratual (CLT), mesmo aquelas
ocupantes de cargo em comissão ou exercentes de função de
confiança ou, ainda, as contratadas por prazo determinado,
inclusive na hipótese prevista no inciso IX do art. 37 da
Constituição, ou admitidas a título precário têm direito público
subjetivo à estabilidade provisória, desde a confirmação do
30
. STF – RE 634.093 e RE 287.905.
estado fisiológico de gravidez até cinco (5) meses após o parto
(ADCT, art. 10, II, b), e, também, à licença-maternidade de 120
dias (CF, art. 7º, XVIII, c/c o art. 39, § 3º) , sendo-lhes
preservada, em consequência, nesse período, a integridade do
vínculo jurídico que as une à Administração Pública ou ao
empregador, sem prejuízo da integral percepção do estipêndio
funcional ou da remuneração laboral”.
Percebe-se que o direito à licença maternidade e a estabilidade

provisória é bastante amplo, abrangendo não só os servidores
públicos efetivos, mas também os ocupantes de cargos em
comissão e os contratados temporariamente por excepcional
interesse público, ainda que estes últimos estejam na iminência
de cumprirem o prazo contratual.
RESSARCIMENTO AO ERÁRIO NA ACUMULAÇÃO ILEGAL

DE CARGOS PÚBLICOS.
A acumulação irregular de cargos, empregos e funções públicas

condenada pela Constituição Federal de 1988 pode acarretar,
dependendo das circunstâncias do caso concreto, a
necessidade do agente público devolver o salário do cargo que
ocupou ilegalmente.
Porém, para que ocorra a devolução dos recursos aos cofres

públicos, deve restar comprovada a ausência da
contraprestação dos serviços. Ou seja, deve-se evidenciar que o
agente recebeu o salário sem ter trabalhado. Ademais, se o
serviço foi prestado parcialmente, a indenização deve ser
proporcional a parcela da remuneração percebida sem
contraprestação.
A comprovação do dano ao erário deve ser evidenciada pelo

órgão de lotação do servidor, pelo controle interno ou pelos
Tribunais de Contas, conforme orientação do TCE-RO 31, nos
seguintes termos: “nas hipóteses de acumulação remunerada
de cargos, empregos e funções públicas, constitui ônus do
órgão fiscalizador a colheita de evidências acerca do prejuízo à
prestação de serviço público, para fins de comprovação de dano
ao erário”.
Nas hipóteses em que ficar comprovado que o servidor exerceu

ambas as funções públicas com eficiência e regularidade, não
cabe o ressarcimento ao poder público, sob pena de
enriquecimento ilícito da administração.
Nesta situação, ainda que a acumulação seja considerada

irregular, houve a prestação dos serviços. Logo, em razão da
proibição de trabalho escravo ou gratuito no nosso país, a
administração deverá remunerar o agente pelo efetivo exercício
da função.
Segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça 32, uma

vez comprovada a efetiva prestação dos serviços e a boa-fé do
servidor, resta afastada a aplicação da Lei de Improbidade
Administrativa por se tratar de mera irregularidade.
Em suma, o ressarcimento ou devolução dos salários recebidos

em virtude da acumulação indevida de cargos, empregos e
funções públicas somente é cabível quando ficar comprovada a
31
. TCE-RO – Súmula nº 13
32
. STJ - AgRg no Recurso Especial Nº 1.245.622/RS
ausência de contraprestação dos serviços ou a prestação
insatisfatória, ineficiente ou parcial.
O QUE ACONTECE SE O PREFEITO NÃO ELABORAR O

ORÇAMENTO?
A elaboração e envio do orçamento público municipal é uma

responsabilidade do prefeito e condição essencial para
manutenção dos serviços públicos, pagamento dos salários dos
servidores, realização de investimentos e empenho de qualquer
despesa pública.
Portanto, não se cogita que um gestor público deixe de elaborar

ou encaminhar a proposta orçamentária para aprovação na
Câmara Municipal. Entretanto, caso esta situação excepcional
aconteça, a primeira consequência é que a realização de
qualquer despesa fica sem amparo legal.
A segunda decorrência é de ordem pessoal, pois o Decreto-Lei

nº 201/67 afirma que constitui infração político-administrativa,
que pode acarretar a cassação do mandato pela Câmara de
Vereadores, deixar de apresentar a proposta orçamentária no
prazo estipulado (art. 4, V).
Ainda na esfera pessoal, se o prefeito não encaminhar a

proposta orçamentária, ou não enviar tempestivamente, ele
poderá sofrer multa aplicada pelo Corte de Contas de sua
jurisdição. Consoante entendimento do Tribunal de Contas de
Santa Catarina33, o atraso no envio da proposta orçamentária
configura grave infração a norma legal, sujeitando o infrator à
multa pecuniária.
Se a Lei Orçamentária Anual não for apresentada, a Lei nº

4.320/64 estabelece uma solução ao asseverar que se o Poder
Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo
estipulado nas Leis Orgânicas Municipais, seja pela ausência de
elaboração da proposta ou pelo não envio, a Câmara
considerará como proposta e lei do orçamento vigente (art. 32).
Além desta previsão da Lei nº 4.320/64, algumas Leis de

Diretrizes Orçamentárias estabelecem dispositivos autorizando a
utilização mensal de 1/12 avos do orçamento vigente para o
pagamento de despesas imprescindíveis ao funcionamento da
máquina pública, além da previsão de executar despesas
decorrentes de obrigações constitucionais e legais e realizar
gastos para combater calamidades públicas.
Por fim, também é possível que o prefeito encaminhe um projeto

de lei especifico solicitando a autorização para realizar certas
despesas enquanto elabora ou finaliza a proposta orçamentária,
nos termos da orientação apresentada pelo Tribunal de Contas
de Pernambuco34.
Do exposto, percebe-se que a ausência de elaboração do

orçamento ou envio para a câmara municipal acarreta tanto
consequências de natureza pessoal para o prefeito, como
prejuízos para toda a população.
33
. TCE-SC - Processo REP10/00098912.
34
. TCE-PE – Acórdão nº 617/14.
PREFEITURA PODE CONTRATAR HOSPITAL DO VICE-
PREFEITO?
A Constituição Federal afirma que a assistência à saúde é livre à

iniciativa privada, desde que estas instituições atuem de forma
complementar ao sistema único de saúde (art. 199). Ademais,
quando os recursos municipais destinados ao sistema único de
saúde forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial
da população, pode-se recorrer aos serviços ofertados pela
iniciativa privada (art. 24 da Lei nº 8080/90).
Portanto, desde que o município não possua recursos

suficientes, o mesmo poderá contratar (mediante contrato ou
convênio) serviços hospitalares privados para complementar as
ações da saúde ofertadas pela rede pública, priorizando-se a
contratação de entidades privadas filantrópicas e sem fins
lucrativos (art. 25 da Lei nº 8080/90).
Além do requisito da ausência de disponibilidades de recursos, o

Tribunal de Contas do Paraná 35 considera que o gestor também
tem que demonstrar que toda capacidade instalada está sendo
utilizada e há esgotamento da capacidade de prestação de
ações e serviços de saúde pelos órgãos e entidades da
administração direta, indireta e fundacional.
Complementando as condições supramencionadas,
acrescentamos que a inexistência dos serviços que se pretende
ofertar combinado com a ausência de disponibilidades de
recursos justifica a contratação da rede privada de saúde.
35
. TCE-PR – Consulta nº 423550/05
Atendidos estes pressupostos, resta-nos saber se é possível
contratar um hospital privado cujo sócio ou proprietário é o vice-
prefeito do município.
Inicialmente, destaca-se que a contratação de entidade privada

em caráter complementar ao sistema único de saúde deve ser
precedida, via de regra, do devido procedimento licitatório, salvo
nas hipóteses excepcionais de dispensa e inexigibilidade de
licitação.
Outrossim, a Lei nº 8.666/93 veda a participação, direta ou

indireta, na licitação de servidor ou dirigente de órgão ou
entidade contratante (art. 9, III). Em função deste dispositivo,
restaria proibida a participação na licitação de empresa
pertencente ao vice-prefeito. Logo, a prefeitura não poderá
contratar hospital de vice-prefeito para complementar os
serviços de saúde, ainda que inexista recursos disponíveis para
ofertar os serviços diretamente pelo município.
Entretanto, em situações excepcionais existe permissividade,

como no caso de inexistir outro hospital no município e a
contratação de entidade hospitalar localizada em região diversa
gerar prejuízos ao poder público ou não atender
satisfatoriamente a necessidade da população. Ao analisar caso
deste tipo, o Tribunal de Contas do Paraná 36 considerou que
devido a natureza dos serviços de urgência e emergência
médica, cuja localização é fundamental para resguardar a vida
dos munícipes, é possível a contratação direta de hospital
pertencente a vice-prefeito, desde que reste demonstrada a
inviabilidade de competição e a incapacidade de o município
ofertar os serviços.
36
. TCE-PR - Acórdão nº 2146/18.
Por fim, o TCE-PR assentou que esta contratação excepcional
deve ser temporária, até que o município adquira recursos
suficientes para a prestação direta dos serviços.
CONCEITO DE DISPONIBILIDADES DE CAIXA DO

MUNICÍPIO PARA FINS DE DEPÓSITO EM INSTITUIÇÃO
FINANCEIRA OFICIAL.
A Constituição da República assevera que as disponibilidades

de caixa dos municípios deverão ser depositadas em instituições
financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei (§ 3º
do art. 164). Em razão desta determinação constitucional, faz-se
necessário definir o que é “disponibilidade de caixa” e qual o
alcance dessa expressão.
O Manual de Demonstrativos Fiscais 37 da Secretaria do Tesouro

Nacional afirma que disponibilidade de caixa bruta representa o
somatório de recursos em caixa, bancos, aplicações financeiras
de liquidez imediata e outras disponibilidades financeiras.
Para o Tribunal de Contas do Paraná 38, constituem

disponibilidades de caixa os valores pecuniários de propriedade
do ente da federação, tais como aplicações financeiras,
poupança e outros ativos.
37
. STN - Manual de Demonstrativos Fiscais. 9º Edição. Pág.
599.
38
Por seu turno, o Supremo Tribunal Federal 39 afirmou que “a
disponibilidade de caixa é um conceito técnico contábil e,
evidentemente, não se confunde com verbas que, segundo os
registros contábeis, são predestinadas e postas à disposição de
terceiros, seja pessoal, fornecedores, etc.”.
De nossa parte, entendemos que as disponibilidades de caixa

correspondem ao numerário em caixa, bancos, aplicações
financeiras e demais recursos disponíveis nas contas dos
municípios, dos órgãos ou entidades que os integram e das
empresas por eles controladas40. Ainda que existam outros
ativos de conversibilidade imediata em caixa que poderiam
contabilmente serem considerados disponibilidades,
entendemos que, para fins do disposto no § 3º do art. 164 da
CF/88, devem ser consideradas apenas as disponibilidades em
pecúnia ou equivalente.
Esta definição de disponibilidade de caixa não significa a

proibição de contas específicas para determinados tipos de
recursos, desde que estes também sejam depositados nas
instituições financeiras oficiais. Noutras palavras, a existência de
contas próprias para recursos vinculados não constituiu violação
a obrigatoriedade de depósito das disponibilidades nos bancos
oficiais, haja vista que esta previsão decorre de expressa
disposição da Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual determina
que “a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de
modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa
obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma
individualizada” (art. 50, I).
O depósito das disponibilidades de caixa em instituições

financeiras oficiais comporta exceção, nos termos da parte final
39
. STF - Agravo Regimental na Reclamação nº 3872/DF.
40
. STF – ADI 2.661
do § 3º do art. 164 da CF/88. A lei a que se refere este
dispositivo deve ser nacional e elaborada pela União. Ademais,
o próprio Supremo Tribunal Federal 41 já reconheceu que o
crédito de folha de pagamento do servidor público em banco
privado não ofende o § 3º do art. 164 da CF/88.
No mesmo sentido, conforme orientação do Tribunal de Contas

de São Paulo, toda disponibilidade de caixa do município deve
ser depositada em banco oficial, somente extraindo desse
conceito os recursos públicos que integram a folha de
pagamento do ente federado. Segundo o TCE-SP 42, “não cabe
reduzir o conceito de disponibilidades de caixa, subtraindo-lhe,
por exemplo, os créditos de fornecedores, com o especial
propósito de assim igualmente autorizar a intermediação desses
recursos por meio de instituições que não sejam oficiais”.
Por fim, o Tribunal de Contas de Rondônia 43 estabeleceu uma

exceção de ordem prática ao admitir a possibilidade excepcional
de depósito das disponibilidades de caixa das prefeituras em
entidades financeiras diversas, caso as oficiais inexistam nos
municípios.
41
. STF – AI 837.677.
42
. TCE-SP – Processo TC-862/003/06.
43
. TCE-RO - Processo nº 1244/2009.
DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO SURGE APÓS A
DECISÃO DE MÉRITO.
A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11) garantiu a

todos os cidadãos o direito a obtenção de informação dos
órgãos públicos. Especificamente no âmbito do controle externo
exercido pelos Tribunais de Contas, a referida norma assevera
que o cidadão tem direito de obter informação relativa “ao
resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de
contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo,
incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores”
(art. 7, VII, b).
Contudo, é sabido que por vezes as inspeções e auditorias

realizadas pelos Tribunais de Contas são apenas uma etapa da
instrução processual, não constituindo decisão de mérito da
Corte de Contas, ainda que não definitiva.
Em razão disto, o Tribunal de Contas da União 44 considerou que

“apenas com a prolação de ato decisório de mérito, seja ele
proferido mediante despacho ou acórdão, nasce o direito ao
acesso à informação, consagrado na multicitada Lei de Acesso
à Informação, nos processos de controle externo”.
Esta decisão do TCU levou em consideração que a divulgação

de informações antes da decisão meritória pode comprometer
as investigações, a apuração de irregularidades e a
responsabilização dos agentes. Ademais, a própria lei de acesso
à informação afirma que “o direito de acesso aos documentos ou
às informações neles contidas utilizados como fundamento da
44
tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com
a edição do ato decisório respectivo” (art. 7, § 3 º)
Entretanto, caso não haja prejuízo à instrução processual, nada

impede que o Órgão Público forneça as informações solicitadas
pelo cidadão, conforme decisão proferida no Acórdão
nº1966/2018 da Corte de Contas Federal assim prolatada: “não
é cabível o deferimento de pedido de acesso a documentos e
informações, com base na Lei 12.527/2011 (LAI), de processo
que ainda não tenha deliberação de mérito, quando tal medida
puder comprometer a apuração das irregularidades e a
responsabilização dos agentes envolvidos”.
ATESTO DE NOTAS FISCAIS E A LIQUIDAÇÃO DA

DESPESA PÚBLICA
Como é sabido, o pagamento da despesa pública somente

poderá ocorrer após a sua regular liquidação, a qual tem por
finalidade averiguar o direito adquirido do fornecedor com base
em documentos, dentre os quais encontram-se as notas fiscais
de serviços ou produtos.
É nesse sentido, com o intuito de confirmar que os fornecedores

cumpriram suas obrigações contratuais e entregaram os bens e
serviços, que o atesto aposto pelo servidor público nos
documentos comprobatórios é relevantíssimo.
O “atesto” de recebimento de bens e serviços é o procedimento

perante o qual o servidor público confirma, de acordo com as
regras contratuais, que os produtos ou serviços foram
devidamente entregues ou prestados. Normalmente o atesto é
aposto no próprio documento fiscal ou em outro documento
comprobatório. O atesto (carimbo) deverá conter a identificação
de que os produtos ou serviços foram entregues, a data do
atesto, o nome45, lotação, cargo, matrícula e assinatura do
servidor responsável.
A previsão legal46 do atesto de recebimento de materiais ou

serviços está estampada no inciso II do artigo 73 da Lei nº
8.666/93, o qual afirma que após a execução contratual o objeto
será recebido depois de verificada a qualidade e quantidade do
material e a consequente aceitação (atesto). Ademais, a Lei nº
4.320/64 afirma que a liquidação da despesa por fornecimentos
feitos ou serviços prestados terá por base, dentre outros
aspectos, os comprovantes da entrega de material ou da
prestação efetiva do serviço (art. 63, § 2º, III).
Percebe-se a importância e responsabilidade do servidor

designado para atestar o recebimento de produtos/serviços, pois
o pagamento da despesa dependerá de seu atesto. Ou seja, “o
ato de atesto dos serviços liquidando a despesa – de
responsabilidade daqueles incumbidos da fiscalização do
contrato – tem o condão de legitimar a cobrança apresentada
pela empresa ao Poder Público 47”. Conforme orientação do
Tribunal de Contas da União 48, “somente pode atestar servidor
público ou comissão, designados pela autoridade competente”.
O critério de escolha do servidor que atestará o recebimento dos

bens e serviços deve considerar, além de sua competência
45
. TCE-BA – Processo nº 009396/2016. Parecer nº 197/2017.
46
. TCU – Acórdão nº 845/2005. TCE-SE – Processo nº
2024/2014. Parecer nº 221/2016
47
48
. TCU - Acórdão 117/1996.
técnica, o princípio da segregação de funções. Desta forma,
deve-se evitar que o servidor exerça atividades incompatíveis,
tais como “ordenador de despesa, pregoeiro, membros das
comissões de licitação e responsável pelo almoxarifado 49”.
O atesto não é um ato meramente formal, ao contrário, é uma

garantia de que os serviços e produtos foram fornecidos
consoante as determinações contratuais. Logo, é essencial que
o servidor verifique de fato que os produtos ou serviços foram
entregues. Ou seja, deve-se evitar o atesto meramente formal
de despesas, dissociado de qualquer conferência física ou
documental. Conforme orientação do Tribunal de Contas da
União50, “somente devem ser atestados serviços quando
houverem sido efetivamente executados em sua perfeição e
inteireza”.
Desta forma, a ausência de atesto constitui uma irregularidade

grave que pode indicar a ausência da prestação dos serviços e
ainda comprometer o responsável pelo pagamento da despesa.
Conforme decisão do Tribunal de Contas do Mato Grosso do
Sul51 a ausência de atesto pode acarretar a glosa da despesa
pública por pressupor que os serviços ou produtos não foram
entregues. No mesmo sentido, o TCU 52 decidiu que “é irregular o
pagamento por obra inconclusa, sem atesto de recebimento do
serviço, com atesto aposto em data retroativa, por serviços
adicionais não previstos no contrato”.
49
. TCU - Acórdão n 38/2013.
50
. TCU - Acórdão 320/2003.
51
. TCE-MS – Acórdão nº 5881/2006.
52
SIMPLES NACIONAL ENTRA NA BASE DE CÁLCULO DO
DUODÉCIMO DA CÂMARA?
A Constituição Federal estabelece que o total da despesa do

Poder Legislativo Municipal não poderá ultrapassar determinado
percentual do somatório da receita tributária mais transferências
previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente
realizado no exercício anterior. Esse limite de despesa muitas
vezes é utilizado como parâmetro para o repasse do duodécimo
para a Câmara de Vereadores.
Na base de cálculo para o repasse do duodécimo a Carta

Magna cita diversos tributos, tais como o Imposto sobre
Serviços (ISS) a cota parte do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
e cota parte do Imposto sobre Operações de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação
(ICMS).
Ao mesmo tempo, a Constituição também previu que a lei

complementar poderá estabelecer um regime único de
arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos
Estados e Municípios (parágrafo único do art. 146 da CF/88).
Em função deste dispositivo, foi criado o Simples Nacional que
contempla a unificação da arrecadação de diversos tributos,
dentre os quais o IR, IPI, ICMS e ISS.
Percebe-se que alguns tributos que são arrecadados através do

Simples Nacional fazem parte da base de cálculo para o
duodécimo, porém outros não. Deste modo, é possível
considerar toda a arrecadação do Simples Nacional para fins de
repasse do duodécimo da Câmara de Vereadores?
Em resposta a consulta formulada por um Presidente de
Câmara Municipal, o Tribunal de Contas do Rio Grande do
Norte53 considerou que o “Simples Nacional integra a base de
cálculo para repasse do duodécimo à Câmara Municipal, pois se
trata de forma de arrecadação de tributos, enquadrando-se no
conceito de receita tributária municipal”.
Em que pese este posicionamento do TCE-RN, entendemos que

não são todas as receitas do Simples Nacional que devem ser
consideradas, mas apenas aquelas que compõe a base de
cálculo do duodécimo. Logo, não se pode aceitar, por exemplo,
que a receita oriunda do PIS/COFINS seja considerada na base
de cálculo do duodécimo, ainda que este recurso esteja
embutido nas receitas do Simples Nacional.
Portanto, a fim de evitar a inclusão de receitas não pertencentes

à base de cálculo do duodécimo, bem como desconsiderar
receitas que o compõe, a contabilidade municipal deve destacar
as receitas do Simples Nacional com o intuito de considerar no
duodécimo apenas os tributos definidos na Constituição Federal
(no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159). Caso inexista a
evidenciação apartada, corre-se o risco da não aceitação de
todas as receitas do Simples Nacional na base de cálculo do
duodécimo, conforme alguns entendimentos dos Tribunais de
Contas54.
53
. TCE-RN - Consulta nº 1397/2011. Acórdão nº 264/2018.
54
. TCE-SP - Pedido de Reexame nº 002621/026/10. TCE-MT –
Processo nº 6877-2/2011.
PODE-SE RETIRAR OS PROGRAMAS FEDERAIS DO ÍNDICE
DE DESPESA COM PESSOAL?
O recebimento de recursos oriundos dos programas federais

depende da adesão do município ao referido programa.
Entretanto, geralmente estes recursos são insuficientes para
custear todas as ações do programa, levando os municípios a
arcarem com boa parte do custeio do mesmo (contrapartida).
Essa demanda extra de gastos, especialmente com a folha de
pagamento dos profissionais necessários para a execução das
ações do programa, pode levar o município a ultrapassar o limite
legal de despesa com pessoal previsto na Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 19, III, da Lei Complementar nº
101/2000).
Os salários dos profissionais que atuam nos programas federais

em regra são computados como despesa com pessoal para fins
do limite definido na Lei Complementar nº 101/2000. Porém, os
gestores alegam que este procedimento impede a adesão a
novos programas pelos municípios que ultrapassaram ou estão
próximos do limite legal de despesas com pessoal. Em função
disto, os gestores defendem a exclusão da base de cálculo dos
gastos com pessoal que servem para custear o programa
federal, sob pena de impedimento de adesão a novos
programas ou até mesmo cancelamento dos programas já
existentes.
Uma alternativa para a solução do problema é contabilizar os

gastos com pessoal dos programas federais no elemento de
despesa nº 36 (outros serviços terceiros – pessoa física), uma
vez que estes desembolsos, em regra, não são consideradas no
índice de despesa com pessoal. Contudo, o Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público afirma que somente
podem ser classificados neste elemento as despesas pagas
diretamente aos prestadores de serviços pessoa física sem
vínculo empregatício, desde que não se enquadre em
elementos de despesas específicos. Ademais, alguns Tribunais
de Contas55 já se manifestaram contra o registro das despesas
com pessoal dos programas federais no elemento nº 36.
Portanto, percebe-se que para as despesas com pessoal

(salário e encargos) decorrentes de programas federais serem
enquadradas no elemento de despesa nº 36 e,
consequentemente, excluídas do índice de pessoal, é
necessário a ausência de vínculo empregatício. Além disso, o
TCE-TO56 e o TCE-ES57 consideram que o caráter não eventual
das despesas com pessoal necessárias para o custeio do
Programa de Saúde da Família, Agentes Comunitários de
Saúde, Agentes de Combate a Endemias e Núcleos de Apoio à
Saúde da Família, impede que estes gastos sejam registrados
no elemento de despesa nº 36 e, consequentemente, excluídos
do limite legal de despesas com pessoal.
Além dos aspectos já analisados, é importante saber se a

contratação de pessoal para executar programas federais gera
vínculo empregatício com o poder público. Ou seja, é necessário
realizar concurso para contratação destes profissionais? A
resposta para esta questão dependerá da durabilidade e
permanência do programa federal. Se o programa possuir prazo
curto e certo para finalização, entendemos que não há
necessidade de concurso público, sendo possível a contratação
de um prestador de serviços enquanto perdurar o programa.
Entretanto, se o prazo for indefinido ou se tratar de um programa
permanente, o gestor deve realizar a contratação via concurso.
55
. TCE-TO - Resolução nº 509/2014.
56
. TCE-TO - Resolução nº 509/2014.
57
. TCE-ES - Parecer Consulta nº 002/2016.
Nota-se, da análise realizada até aqui, que a inclusão dos
gastos com profissionais para custear programas federais no
índice de despesa com pessoal dependerá, via de regra, da
duração do programa. Se o programa for temporário, a
admissão do pessoal poderá ser feita através de um contrato de
prestação de serviços e, consequentemente, estas despesas
não serão consideradas no limite previsto na Lei de
Responsabilidade Fiscal. Por outro lado, caso o programa seja
duradouro, permanente e faça parte de uma política de estado,
a contratação do pessoal deve ser feita via concurso público, as
despesas deverão ser classificadas no elemento nº 11
(vencimentos e vantagens fixas) e, consequentemente, incluídas
no limite legal de despesas com pessoal.
Do exposto, podemos resumir nosso entendimento afirmando

que a inclusão dos gastos com o custeio de profissionais dos
programas federais no índice de despesas com pessoal
dependerá da durabilidade ou permanência do programa. Esta
característica também é fundamental para o registro contábil do
gasto no elemento de despesa nº 36 (outros serviços de
terceiros – pessoa física) ou em outro elemento específico.
Desta feita, se o programa for esporádico com prazo de curta
duração, os profissionais poderão ser admitidos através de
contratos de prestação de serviços, os gastos com pessoal
poderão ser registrados no elemento de despesa nº 36 e,
consequentemente, não comporão o índice de despesas com
pessoal. De outro modo, caso o programa seja permanente e se
trate de uma política estatal, deverá haver concurso para
admissão dos profissionais, os gastos serão registrados no
elemento de despesa nº 11 e farão parte do índice de despesas
com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Apesar desse entendimento, ressaltamos que não há

uniformidade de posição entre os Tribunais de Contas.
O TCE-PE e o TCE-PI58 possuem posição contrária a exclusão
dos gastos com pessoal dos programas federais do índice de
despesas com pessoal. Para o Tribunal de Contas de
Pernambuco59, “as despesas com os servidores vinculados a
Programas Federais devem ser incluídas no cálculo de despesa
total com pessoal, até porque as receitas decorrentes dos
aludidos programas integram a base de cálculo da receita
corrente líquida, prevista no artigo 2º, inciso IV, da LRF”.
De modo diverso, o Tribunal de Contas dos Municípios da

Bahia60 entende que “os gastos com pessoal custeados com
recursos federais decorrentes de programas bipartite, por
intermédio de transferências voluntárias da União, não serão
considerados para fins de cômputo das despesas com pessoal
dos municípios do Estado da Bahia, por se tratarem de recursos
temporários”. No entanto, o TCM-BA afirma que “os recursos
próprios do município aportados como forma de contrapartida ou
complementação de gasto com mão de obra integram o
cômputo das despesas com pessoal”.
Percebe-se que não há uniformidade de entendimentos, razão

pela qual recomenda-se que o Prefeito ou Presidente de
Câmara consultem a posição do Tribunal de Contas de sua
jurisdição, uma vez que ele é o órgão responsável por fiscalizar
o limite legal de despesas com pessoal, conforme art. 59, III da
Lei Complementar nº 101/00.
58
. TCE-PI - Acórdão nº 1.153/2014.
59
. TCE-PE - Decisão nº 0578/10.
60
. TCM-BA – Instrução nº 03/2018.
REGRAS PARA PREFEITURA VENDER A FOLHA DE
PAGAMENTO DOS SERVIDORES.
O obstáculo maior para a terceirização da folha de pagamento

dos salários dos servidores públicos é a disposição
constitucional que obriga o depósito das disponibilidades de
caixa dos municípios em instituições financeiras oficias,
consoante parágrafo terceiro do artigo 164 da Constituição
Federal.
Entretanto, após o Supremo Tribunal Federal 61 reconhecer que o

crédito da folha de pagamento em conta em banco privado não
ofende o parágrafo terceiro do artigo 164 da Constituição
Federal, abriu-se a possibilidade para a alienação da folha de
salário para instituições financeiras não oficiais.
Vários Tribunais de Contas62 também já se manifestaram sobre

o assunto admitindo a possibilidade da venda da folha de
pagamento dos servidores públicos. Contudo, algumas regras
devem ser observadas nesse processo.
Segundo orientação do Tribunal de Contas da União 63, “a

delegação a terceiros da prestação de serviços, em caráter
exclusivo, de pagamento de remuneração de servidores ativos,
inativos e pensionistas e outros serviços similares deve ser
instrumentalizada por meio de contrato administrativo, haja vista
a ausência, no objeto da relação jurídica, de interesses
recíprocos e de regime de mútua cooperação”. Logo, não se
61
. STF - Rcl 3.872 Agr
62
. TCE-SC - Processo nº 06/00559440. Parecer COG 729/06.
63
. TCU - Acórdão 1940/2015.
pode celebrar convênio ou outros instrumentos similares, mas
um contrato administrativo nos termos da Lei nº 8.666/93.
No tocante a necessidade de realização de procedimento

licitatório, em geral os Tribunais de Contas 64 consideram ser um
procedimento essencial. Em resposta a consulta sobre a
matéria, o Tribunal de Contas de Minas Gerais 65 se manifestou
no sentido de que “é obrigatória a realização de procedimento
licitatório para contratação de instituição financeira com fins de
operacionalização e gerenciamento da folha de pagamento de
servidores”.
Na mesma esteira, o Tribunal de Contas do Piauí 66 decidiu que é

“lícita a abertura de procedimento licitatório que tenha por objeto
a seleção de instituição financeira (pública ou privada) para fins
de pagamento da folha salarial dos servidores públicos,
utilizando como verbas os repasses federais (FUNDEB, FPM,
dentre outros)”.
Inclusive, vários Tribunais de Contas realizam procedimento

licitatório para venda da folha de pagamento de seus servidores,
a exemplo do TCE-AL67 e TCE-SP68.
Apesar da licitação ser a regra, o Tribunal de Contas da União 69

admitiu a possibilidade de a administração federal contratar
diretamente uma instituição financeira, com base no dispositivo
da Lei de Licitações e Contratos que possibilita a dispensa de
licitação para contratar bens e serviços prestados por entidades
64
65
66
. TCE-PI - Acórdão nº 741/2018.
67
. TCE-AL - Edital Pregão Presencial nº 052016.
68
. TCE-SP - Edital Pregão Presencial nº 12/2014.
69
. TCU - Acórdão nº 1940/2015.
integrantes da administração pública (art. 24, VIII, da Lei nº
8.666/93). Contudo, nesta hipótese deve ser demonstrada a
compatibilidade dos preços com os praticados no mercado, bem
como a justificativa da escolha do fornecedor e a vantagem para
o poder público.
Também é possível a contratação direta de instituição financeira

para pagamento da folha de salários dos servidores se restar
demonstrada a inviabilidade de competição, nos termos do art.
25, inciso I da Lei nº 8.666/93.
Com relação à venda da folha para cooperativas de crédito, o

TCE-MG70 entendeu que “as cooperativas de crédito podem
prestar aos municípios operações e atividades relacionadas à
cobrança, custódia e serviços de recebimentos e pagamentos
por conta de terceiros, desde que: a contratação seja precedida
de procedimento licitatório; comprove que o objeto licitado faça
parte do objeto social da instituição; haja definição dos serviços
a serem ofertados a associados e a não associados”.
No mesmo sentido, o Tribunal de Contas de Rondônia 71

assentou que “poderá o Município, de acordo com sua
oportunidade e conveniência, e mediante prévio chamamento
público de agências ou postos bancários para atuarem no
Município, utilizar-se do “Banco Postal” e de cooperativas de
crédito para o pagamento de servidores (ativos, inativos e
pensionistas) e fornecedores, desde que o objeto da licitação
faça parte do objeto social da cooperativa e, ainda,
absolutamente descaracterizada a atividade de fachada,
observada em todos os casos a legislação vigente, em especial
a lei de licitações”.
70
71
. TCE-RO - Processo nº 1244/2009.
Saliente-se que estas decisões, ainda que permitissem a
contratação de cooperativas de crédito, foram tomadas antes da
entrada em vigor da Lei Complementar nº 161/2018. A referida
norma, que alterou alguns dispositivos da Lei Complementar nº
130/2009, autorizou expressamente que as cooperativas de
crédito poderão captar recursos dos municípios, de seus órgãos
ou entidades e empresas controladas, desde que os municípios
se encontrem na área de atuação da cooperativa.
De todo o exposto, podemos concluir afirmando que os

municípios poderão alienar a folha de pagamento de seus
servidores através de procedimento licitatório, admitindo-se, nas
hipóteses supramencionadas, a contratação direta, bem como a
participação de cooperativas de crédito no processo de seleção.
ONDE ESTÃO NOSSOS LEITORES
A Revista Gestão Pública Municipal é distribuída em todo Brasil

e possui leitores em boa parte dos 5.561 municípios brasileiros.
Confira alguns órgãos públicos que recebem a Revista Gestão
Pública Municipal:
 Tribunal de Contas da União - TCU

 Ordem dos Advogados do Brasil - Minas Gerais
 Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro
 Ordem dos Advogados do Brasil - São Paulo
 Controladoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul
 Tribunal de Contas de do Estado de Pernambuco
 Governo do Estado do Rio Grande do Norte
 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
 Companhia de Saneamento Básico do Estado de São
Paulo (SABESP)
 Câmara de Vereadores de Campinas
 Centrais Elétricas de Santa Catarina
 Prefeitura Municipal de Sorocaba
 Ministério Público do Rio Grande do Sul
 Câmara Municipal de Jundiaí
 Tribunal de Justiça do Pará
 Câmara Municipal de Praia Grande
 Associação dos Municípios da Micro Região do Campo
das Vertentes
 Câmara Municipal de São Manuel
 Câmara Municipal de São Bernardo do Campo
 Prefeitura Municipal de Casa Branca
 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE
 Prefeitura Municipal de ITU
 Prefeitura Municipal de Indaiatuba
 Prefeitura Municipal de Dracena
 Prefeitura Municipal de Tremembé
 Prefeitura Municipal de Coronel Macedo
 Prefeitura Municipal de Neves Paulista
 Prefeitura Municipal de Limeira
 Prefeitura Municipal de São José dos Campos
 Sociedade de Advogados – AASP
 Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
 Secretaria Municipal de Gestão – Maceió
 Controladoria Geral – Campo Grande
 Câmara Municipal de Eusébio
 Prefeitura Municipal de Sobral
 Controladoria – Naviraí
 Prefeitura Municipal de Lajeado
 Prefeitura Municipal de Coronel Barros
 Tribunal de Contas do Estado da Paraíba
 Prefeitura Municipal de Taió
 Prefeitura Municipal de Palmeira
 Prefeitura Municipal de Frei Rogério
 Auditoria – Oriximiná
 Secretaria de Administração – São Miguel do Araguaia
 Secretaria de Educação – Goiânia
 Prefeitura Municipal de Catalão
 Secretaria de Modernização Administrativa e dos
Recursos Humanos (RS)
 Prefeitura Municipal de Florestópolis
 Câmara Municipal de Campo Largo
 Controladoria Geral do Acre
 Câmara Municipal de Itabuna
 Prefeitura Municipal de Ipatinga
 Prefeitura Municipal de Monsenhor Paulo
 Prefeitura Municipal de Cassilândia
 Prefeitura Municipal de Manaus
 Prefeitura Municipal de Aratuba
 Prefeitura Municipal de Coronel Macedo
 Prefeitura Municipal de São Mamede
 Câmara Municipal de Sorocaba
 Prefeitura Municipal de Princesa
 Prefeitura Municipal de Sarandi
 Prefeitura Municipal de Pitangui
 Prefeitura Municipal de Turmalina
 Prefeitura Municipal de Guaíra
 Prefeitura Municipal de Barra do São Francisco
 Câmara Municipal de Campo Largo
 Secretaria de Estado da Educação do Rio de Janeiro
 Governo do Estado de Rondônia
 Prefeitura Municipal de Garça
 Prefeitura Municipal de Palmital
 Câmara Municipal de Cubatão
 Câmara Municipal de Itararé
 Prefeitura Municipal de São Domingos do Prata
 Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba
 Prefeitura Municipal de Cláudia
 Tribunal Regional do Trabalho de Minas Gerais
 Prefeitura Municipal de Embu Guaçu
 Prefeitura Municipal de Zé Doca
 Câmara Municipal de Leopoldina
 Prefeitura Municipal de Catanduva
 Prefeitura Municipal de Guarapuava
 Prefeitura Municipal de Albertina
 Prefeitura Municipal de Porto Barreto
 Prefeitura Municipal de Pinhão

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Revista

João Alfredo Nunes da Costa Filho

PALESTRAS, CURSOS E TREINAMENTOS:

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO

Revista Gestão Pública Municipal [on-line] / Gestão Pública

1. Administração Pública Municipal - Periódico. 2. João

A Revista de Gestão Pública Municipal é uma

A Revista destina-se a todos os profissionais que

Espero que gostem desta edição,

João Alfredo Nunes da Costa Filho

Com mais de 18 (dezoito) anos de experiência

Já trabalhou em diversos órgãos públicos do Governo Federal,

Nestas entidades exerceu as funções de Gerente de

Durante sua vida profissional já realizou mais de 500 auditorias

Como auditor, foi nomeado para compor a equipe de Perícia

Como professor da área de Gestão Pública Municipal, já

“A Revista Gestão Pública Municipal é uma ferramenta de

“A Revista Gestão Pública Municipal é de grande valor para

“Muito importante, é uma ferramenta que todos os gestores

“Parabéns pela iniciativa da Revista Gestão Pública Municipal”

“Conteúdo sempre atualizado para novos conhecimentos”

“Gostaria de parabenizá-los pela Revista, a qual acompanho

“O Consultor do Prefeito e a Revista Gestão Pública Municipal

“Sou muito grato pelo material que venho recebendo da Revista

“Estou admirado com o conteúdo da Revista e quero aproveitar

Funções e objetivos da lei orçamentária anual - LOA................11

A Lei Orçamentária Anual possui objetivos que ultrapassam a

O primeiro deles é reduzir as desigualdades inter-regionais,

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