Sunteți pe pagina 1din 101

Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

CUPRINS

INTRODUCERE…………………………………………………………………………….2
CAPITOLUL I. Evoluţia ştiinţei administraţiei……………………………………………4
1.1. Consideraţii generale……………………………………………………………………...4
1.2. Începuturile ştiinţei administrative………………………………………………………..4
1.3. Dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România……………………………………………5
1.3.1. Apariţia şi dezvoltarea ştiinţei administraţiei……………………………………………5
1.3.2. Perioada postbelică…………………………………………………………………….10
1.3.3. Perioada după decembrie 1989………………………………………………………...10
1.3.4. Principalele concepţii apărute în evoluţia ştiinţei administraţiei……………….13

CAPITOLUL II. Mediul şi principiile ştiinţei administraţiei publice în România…….23


2.1. Principiile ştiinţei administraţiei publice în România …………………………………..23
2.1.1. Consideraţii generale…………………………………………………………………..23
2.1.2. Identificarea principiilor ştiinţei administraţiei………………………………………..25
2.2. Administraţia şi mediul său………………………………………………………………34
2.2.1. Mediul social…………………………………………………………………………..34
2.2.2. Mediul politic………………………………………………………………………….43
2.2.3. Mediul juridic………………………………………………………………………….57

Capitolul III. Sarcinile şi structurile administraţiei publice în România………………..75


3.1. Sarcinile administraţiei publice………………………………………………………….75
3.1.1. Consideraţii generale privind noţiunea de sarcini……………………………………..75
3.1.2. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice………………………………………….80
3.1.3. Criterii necesare îndeplinirii în bune condiţii a sarcinilor administraţiei publice……...91
3.1.4. Corelarea şi adaptarea administraţiei publice cu sarcinile atribuite……………………93

CONCLUZII………………………………………………………………………………...96
BIBLIOGRAFIE…………………………………………………………………………..100

1
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

INTRODUCERE

Administraţia publică atât ca şi concept dar şi ca activitate reprezintă un demers


eminamente interdisciplinar, încercarea de a oferi o definiţie completă într-o singură frază
este aproape sigur sortită eşecului. Dificultatea încercării de a cuprinde întreaga sferă a
administraţiei într-o definiţie universal valabilă provine din complexitatea conceptului la
nivel abstract dar şi datorită multitudinii de activităţi care pot fi incluse în sfera acestui
concept. Totuşi, orice intenţie serioasă de studiu a domeniului porneşte de la stabilirea unor
graniţe generale ale acestuia, încercarea de identificare a unor definiţii alternative care să
ofere o imagine generală asupra subiectului discutat nu poate fi decât binevenită. Această
încercare de definire ne ajută să plasăm conceptul într-un context politic, economic şi social
şi ne permite să identificăm trei mari abordări privind studiul administraţiei publice. Iată
câteva definiţii ale administraţiei publice.
1. Administraţia Publică este componenta executivă a statului, mijloacele prin care
scopurile şi obiectivele statului sunt puse în practică.
2. Administraţia Publică este preocupată în principal cu mijloacele necesare
implementării valorilor politice.
3. Administraţia publică se identifică cel mai bine cu componenta executivă a
guvernământului.
4. Administraţia publică este:
■ un efort concertat de grup într-un context public;
■ acoperă toate cele trei ramuri ale puterii în stat: executivă, legislativă, judiciară;
■ are un rol important în formularea proiectelor de politică publică şi astfel face
parte din procesul politic;
■ diferă de sectorul privat;
■ dar are legături strânse cu grupuri şi indivizi privaţi pentru oferirea servicilor
către comunitate.
5. Administraţia publică reprezintă arta şi stiinţa managementului aplicată afacerilor de
stat.
Putem spune fără reţineri că studiul administraţiei publice necesită obligatoriu o
abordare interdisciplinară. E adevărat că nici una dintre definiţiile menţionate anterior nu îşi
asumă un caracter universal valabil, dar fiecare relevă o parte dintre aspectele la care ne
referim atunci când vorbim despre administraţie publică. Din cele 5 definiţii menţionate putem

2
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

afirma că administraţia publică presupune o gamă variată de activităţi, este interesată de


formularea şi implementarea proiectelor de politică publică, este identificată în special cu
latura executivă a guvernământului, diferă de sectorul privat, şi are un rol decisiv în
implementarea şi supravegherea respectării legii.
Lucrarea de față este structurată pe trei capitole. Primul capitol cuprinde o incursiune in
evoluția științei administrației, astfel încât să înțelegem cât mai bine originea ei, dezvoltarea și
factorii determinanți care au adus administrația publică la ceea ce reprezintă ea în zilele
noastre.
Capitolul doi cuprinde mediul şi principiile ştiinţei administraţiei publice în România,
aici ne referim strict la ceea ce reprezintă administrația publica în România, principiile ştiinţei
administraţiei publice în România și cele trei medii ale ei, mediul politic, social și juridic.
Ultimul capitol cuprinde sarcinile şi structurile administraţiei publice în România.

3
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

CAPITOLUL I
Evoluţia ştiinţei administraţiei

1.1. Consideraţii generale


Ştiinţa administraţiei îşi începe procesul identitar în a doua jumătate a secolului al
XX-lea când în viaţa ştiinţifică europeană s-a conturat un punct de vedere distinct, referitor la
problemele administrative, când se pun bazele unei noi ramuri a ştiinţelor sociale - ştiinţa
administraţiei de stat1sau ştiinţa administraţiei.
Trebuie, însă, să menţionăm că apariţia ştiinţei administraţiei este semnalată încă din
secolul al XIX-lea, odată cu cea a ştiinţei dreptului administrativ, „deşi construcţii teoretice
pasagere există din antichitate”.
Vom parcurge, succint, principalele concepte referitoare la ştiinţa administraţiei, în
evoluţia lor istorică, în Franţa, Germania, Statele Unite ale Americii şi alte ţări europene,
importante pentru demersul nostru şi, în special, România. Aceste concepţii, fiecare în parte, au
o anumită perspectivă care sporeşte contribuţia la dezvoltarea ştiinţei administraţiei, în
doctrină, chiar, subliniindu-se că fiecare dintre acestea „este exactă dar nici una nu acoperă
domeniul, însă, „toate împreună îmbrăţişează ansamblul ştiinţei administraţiei”2
De altfel, într-o lucrare de ştiinţa administraţiei evoluţia istorică a gândirii domeniului
respectiv reprezintă o funcţie explicativă „accessus ad materiam”, iar dintr-o anumită
perspectivă, chiar „ştiinţa administraţiei este o prelungire istorică, urmare a unei dezbateri
pluriseculare,.3
Traversând această istorie vom constata cum se degajă mai multe reprezentări ale
fenomenului administrativ şi mai multe concepţii corelative ale stadiului său care, totodată, „se
succed în funcţie de contextul social-politic”.4

1.2. Începuturile ştiinţei administrative


Începutul îl regăsim la universităţile germane din secolul al XVII-lea unde se predau
cursuri despre ştiinţele camerale sau cameralistice5 şi, respectiv, în Franţa ştiinţa poliţiei,2 în
faza sa de construcţie şi de întărire a puterii statale.

1
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. a IV a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 12
2
A. Profiroiu, Stiinţa administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2007, p. 33 şi urm.
3
A. Iorgovan, op. cit., p. 21
4
C. Manda, C.C. Manda, Știinţa administraţiei, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 25

4
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Aceste denumiri credem că impun unele precizări. Termenul de „poliţie” are mai multe
semnificaţii, de pildă, în secolul al XV-lea, el desemna situaţia de „ordine bună” în care se
găsea o colectivitate şi, prin extensie, „căile şi mijloacele” ce permit să o prevină. Apoi, la
începutul secolului al XVI-lea, termenul este legat de întărirea puterii regale, trimiţând la un tip
special de activitate a statului, distinct de justiţie, diplomaţie sau de apărare, care viza asumarea
„bunei ordini” şi a „binelui general” al ţării, mai ales prin reglementări economice. La sfârşitul
secolului al XVIII-lea, cuvântul de „administraţie” se substituie progresiv celui de „poliţie”
pentru a desemna această funcţie a statului, poliţia acoperind numai menţinerea securităţii
interne. „Ştiinţa poliţiei” se înscrie astfel în concepţia generală din secolele al XVII-lea şi al
XVIII-lea.6
Un curent similar a apărut, în aceeaşi epocă, în ţările de limbă germanică, curent
cunoscut sub numele de Polizeiwssewnschaft (ştiinţa poliţiei) sau Kameralien (ştiinţe
camerale), termen provenit din cuvântul latin camera ce face referire la organizarea colegială a
instituţiilor administrative din Prusia.
Ştiinţele poliţiei nu se limitau la aspectele juridice, lucrările elaborate în această
perioadă vizau inventarierea textelor şi expunerea dreptului pozitiv, descrierea structurilor
administrative care funcţionau, cu eventualele propuneri de îmbunătăţire. Ştiinţele aplicate la
administraţia publică se înscriau, „astfel, într-o concepţie mai degrabă pragmatică”,
În Franţa, de exemplu, au fost redactate numeroase coduri de poliţie şi dicţionare
administrative elaborate de către jurişti şi practicieni, şi prezentate ca sinteze empirice, fară
pretenţii doctrinare. Ele erau, în principal, destinate informării asupra practicii administrative şi
cercetării mijloacelor necesare pentru o bună administrare a treburilor publice.

1.3. Dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România


1.3.1. Apariţia şi dezvoltarea ştiinţei administraţiei
Ştiinţa administraţiei în România apare şi îşi începe procesul de conturare al obiectului
său din secolul al XIX-lea, concomitent şi împreună cu ştiinţa dreptului administrativ. Această
situaţie este explicată, pe bună dreptate, în doctrină,7 prin faptul că, în marea lor majoritate,
autorii implicaţi în cercetarea ştiinţei administraţiei erau, în acelaşi timp, şi autori (dar şi titulari

5
V. Vedimaş, Drept administrativ, Ed. a VIII-a, revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2014, p. 29
6
C. Manda, C.C. Manda, op. cit., p. 28
7
A. Iorgovan, op. cit., p. 211; M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1994, p. 27 şi urm.

5
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

ai cursurilor) de drept administrativ sau de drept constituţional. Aşa erau, de pildă, profesorii
Constantin G. Dissescu, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu şi exemplele pot urma.
În acest context, Constantin G. Dissescu este, totodată, şi primul autor român care,
încă, în secolul al XIX-lea face distincţie între ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ,
apropiindu-se astfel de concepţia autorilor franceză, întemeietori ai dreptului administrativ,
potrivit căreia aceasta este o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei. În acest sens el
preciza că: „Ştiinţa administraţiei stabileşte principiile raţionalizării administraţiei de stat, ea
are caracter dinamic, fiind în permanentă evoluţie şi cântând soluţii noi pentru viitor precum şi
un caracter larg, cercetând diferite domenii de activitate socială (deci, nu are caracter inter
disciplinar), pe când dreptul administrativ formează numai o parte a ştiinţei administraţiei.”
Spre sfârşitul secolului al XIX-lea se consemnează şi începuturile învăţământului
profesional administrativ din România. Astfel, în anul 1872 ia fiinţă Şcoala liberă de ştiinţe
politice şi administrative care, ulterior, este recunoscută persoană morală iar, apoi, în perioada
interbelică transformată în Şcoala superioară de ştiinţe de stat.
În această perioadă de început a ştiinţei administrative se impune să menţionăm că
„cercetarea administraţiei de stat era dominată de concepţia juridică”, precum şi de faptul că
„adevărata şcoală românească de ştiinţa administraţiei a luat fiinţă o dată cu primii ani ai
secolului al XX-lea”.8
Într-adevăr, ştiinţa administraţiei din România este legată, şi în opinia noastră, în mod
indestructibil de numele profesorului Paul Negulescu, care face primele referiri la ştiinţa
administraţiei, în al său Tratat de drept administrativ, apărut în anul 1906.9 „Aici el precizează
că ştiinţa administraţiei are un caracter practic, tinzând să formeze administratori”, fapt pentru
care studiază „organizarea autorităţilor administrative, noţiunea de stat, teoria funcţiunii
publice, centralizarea şi descentralizarea precum şi organizarea administrativă a ţării”, 10 pe
când, „dreptul administrativ este totalitatea regulilor după care se exercită aceste activităţi”, el
„guvernează drepturile şi îndatoririle reciproce ale administraţiei şi cele ale administraţilor”.
Urmare a acestei „concepţii pragmatice asupra cercetării administraţiei de stat - strâns
legată de formularea de propuneri pentru ameliorarea acesteia, propuneri cu caracter complex
(politic, economic, social, juridic) - s-a dezvoltat tot mai mult în rândul profesorilor de drept
administrativ şi al practicienilor”,11 ideea, materializată prin iniţiativa lui Paul Negulescu, în

8
Ibidem.
9
A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 210, nota 4.
10
Idem.
11
Reprodus din A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 210.

6
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

1925, de creare a „Institutului regal de ştiinţe administrative” al României, cu sediul în


Bucureşti.
Institutul de ştiinţe administrative, spune Paul Negulescu a început să funcţioneze în
anul 1926,12 momentul fiind marcat şi de publicarea unei reviste trimestriale „Revista de drept
public”, apărută apoi, cu regularitate între anii 1926-1943, „la care colaborau, pe lângă oamenii
de specialitate din ţară, savanţii cei mai reputaţi din străinătate”. Obiectivul urmărit de Institut
era:
 fixarea unei doctrine româneşti de drept administrativ şi ştiinţa admini str&tici
 şi de a ţine legătura cu institute similare din străinătate;
 de a face propuneri pentru mai buna organizare administrativă, folosind o metodă
realistă şi experimentală (ancheta administrativă);
 de a organiza şcoli de documentare şi ştiinţe administrative;
 de a populariza principiile administrative (prin conferinţe publice, prin ziare);
 de a realiza schimburi de experienţă „cu toate ţările din Europa şi chiar cu cele de
dincolo de ocean”.13
În acest sens, o problemă deosebită în preocupările lui Paul Negulescu era aceea a
pregătirii profesionale a funcţionarilor din România, problemă foarte mult studiată în revistele
de specialitate din occident. Spre exemplu, în Franţa, Universitatea din Paris, preocupată
pentru grija de a da educaţie profesională tinerilor care se dedicau carierei administrative, a
propus încă din anul 1908 crearea unui complex de studii speciale, cunoscut sub numele de
Certificat de Studii administrative şi financiare. Propunerea fiind aprobată, cursurile au
început încă din toamna anului 1908.
Învăţământul era organizat sub conducerea decanului facultăţii de drept şi cuprindea,
printre altele următoarele materii: Principiile dreptului constituţional şi organizarea
administrativă, materii administrative, regimul administrativ al departamentului Senei şi al
oraşului Paris, legislaţia bugetară şi financiară franceză, exerciţii practice şi expuneri orale
asupra materiilor administrative şi financiare.
Candidaţii pentru Certificatul de studii administrative trebuiau să urmeze cursurile
timp de doi ani, durata şcolarizării putând fi redusă la un an pentru „bacalaureaţii” în drept sau
pentru străinii titulari ai unei diplome universitare.

12
În acelaşi sens şi A. Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 213-215 şi notele de la acestea; M. T. Oroveanu, op. cit.,
p. 31 şi urm.
13
A. Profiroiu, op. cit., p. 133

7
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Asemenea instituţii de învăţământ erau create şi în Belgia, în Anglia şi în Polonia. Şi la


noi trebuie înfiinţate şcoli administrative, spunea Paul Negulescu, pentru completarea
educaţiunii profesionale a funcţionarilor şi pentru pregătirea candidaţilor la asemenea
funcţiuni.
Mulţi susţineau că acest învăţământ ar trebui „să fie predat la facultatea de drept, nu să
se înfiinţeze o şcoală specială, noi însă credem că o asemenea părere nu este fondată, mai ales
când este vorba de un învăţământ special”, afirma Paul Negulescu14.
Drept urmare, după „crearea unui curent favorabil instituirii unui învăţământ superior
administrativ” „sub formă de Şcoală specială, fie sub formă de institut universitar, acest
învăţământ trebuie organizat de urgenţă “, astfel că, în anul 1926, ia fiinţă, pe lângă Institut,
Şcoala Superioară de Ştiinţe de Stat din Bucureşti”?
Prin dispoziţiile Legii din 28 martie 1928 (art. 2) a fost înfiinţată, tot pe lângă Institutul
de Ştiinţe Administrative al României, „Şcoala superioară de documentare şi ştiinţe
administrative” al cărui director devine Paul Negulescu, 15
diplomele eliberate fiind
recunoscute pentru ocuparea de funcţii în administraţie.16
Potrivit Statutului funcţionarilor publici din 1925, Legii administrative din 1936 (art.
237) şi ale celei din 1938 (art. 132), nimeni nu putea fi numit în administraţia statului dacă nu
avea o pregătire tehnică profesională. De asemenea, se stabilea şi obligativitatea funcţionarilor
administrativi de a urma cursuri de perfecţionare după gradul şi specialitatea lor.17
Institutul de Ştiinţe Administrative al României a reuşit, într-un timp relativ scurt, să-şi
constituie una dintre cele mai mari biblioteci de specialitate din ţară, ce cuprindea, în anul
1930, de pildă, peste 4500 de volume, 12000 de fişe şi 60 de reviste de specialitate, la care se
adaugă numeroase planuri de sistematizare ale marilor oraşe din întreaga lume, ca şi a multor
lucrări de urbanism etc.
Nu putem să nu amintim aici, succint, şi bogata contribuţie ştiinţifică adusă de Institut,
prin efectuarea de cercetări în domeniul ştiinţei administraţiei, mai ales în cele cu caracter
practic-aplicativ prin pregătirea funcţionarilor în îndeplinirea sarcinilor de serviciu. De
asemenea, şi în realizarea de studii privind documentarea şi anchetele administrative etc.,
efectuate de Paul Negulescu şi colaboratorii săi, sau de studierea şi a altor ramuri de activitate

14
V. Vedimaş, op. cit., p. 86.
15
Potrivit acestei legi, „Institutul de Ştiinţe administrative va organiza un birou ştiinţific pentru studii şi
documentaţiuni administrative, în care vor putea fi trimişi, pentru a studia, reprezentanţi ai diverselor servicii, în
scop de a putea forma asemenea birouri la toate serviciile publice”. A se vedea Monitorul Oficial, partea I, nr.
71/1928, p. 25; A. Iorgovan, op. cit., p. 216, nota nr. 3.
16
V. Vedimaş, op. cit., p. 88.
17
Idem.

8
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

administrativă, „interesându-se, alături de aspectele juridice şi de cele politice, sociale,


economice etc.”18
În cursul său de ştiinţa administraţiei, denumit de „Politică administrativă”, Paul
Negulescu îşi definea astfel concepţia: „Ne propunem să examinăm politica administrativă,
adică activitatea administrativă care nu intră în cadrul juridic. În cursul nostru ne vom ocupa de
mijloace (s.n.), graţie cărora administraţiunea îşi realizează misiunea. Aceste mijloace trebuie
să fie întrebuinţate în mod judicios, să fie eficace şi oportune, pentru ca să poată realiza scopul
urmărit, (s.n ). Cursul nostru va fi un curs de politică administrativă, în care se caută
satisfacerea intereselor generale. Politica practică ţine seama de împrejurări, se preocupă de
mijloace şi urmăreşte rezultate” (s.n.).19
Paul Negulescu îşi argumenta concepţia şi prin lucrarea dedicată organizării
administrative unde examinează nu numai principiile organizării, ci şi metodele ce trebuie
folosite pentru o organizare ştiinţifică, în vederea unei îmbunătăţiri a administraţiei. În acest
sens, după ce sublinia lipsurile din administraţia românească, atât prin exemple de natură
calitativă dar şi cantitativă (personal nepregătit, numeros etc.),5 el explica existenţa acestor
lipsuri şi dezorganizări şi prin susţinerea lor de către sistemul politicianist al vremii.
În vederea remedierii acestei situaţii, Paul Negulescu propunea norme de recrutare a
personalului prin reorganizarea învăţământului profesional administrativ şi generalizarea sa
pentru toţi funcţionarii, înlăturarea politicii din administraţie, stabilirea unei salarizări
corespunzătoare şi a unor promovări pe bază de merit şi vechime; control riguros, urmat de
sancţiuni şi recompense. El vedea viitoarea organizare administrativă a ţării pe bază de ordine,
armonie, echilibru, pe necesitatea colaborării între funcţionari şi conducerea administrativă ca
şi o continuă perfecţionare profesională a funcţionarilor administrativi.
Totuşi, există o opinie, cea a lui Iancu St. Toma, autorul lucrării Introducerea în ştiinţa
administraţiei, apărută în 1947, la un an după moartea lui Paul Negulescu, care aprecia că „nu
este sigur dacă regretatul mare profesor considera politica administrativă acelaşi lucru cu
ştiinţa administraţiei”.
De asemenea, şi în opinia lui Antonie Iorgovan se exprimă o anumită rezervă
considerând că „Paul Negulescu a urmărit mai degrabă să elaboreze un curs al unei ramuri a
ştiinţelor administrative, anume, politica administrativă” (s.n.), cu toate acestea, el

18
A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 220.
19
V. Vedimaş, op. cit., p. 95.

9
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

concluzionează că „în pofida conţinutului său neechivoc, nu se poate înlătura o concepţie de


decenii pe care Paul Negulescu a promovat-o în gândirea administrativă interbelică”.20

1.3.2. Perioada postbelică


Ştiinţa administraţiei din România a cunoscut în perioada postbelică mai multe etape,5
astfel:
 primă etapă a fost cea a continuării cercetărilor, sub conducerea Institutului de
Ştiinţe Administrative, cuprinsă în perioada 1944-1948 (practic, în 1948, institutul îşi încetează
activitatea);
 a doua etapă a fost cea a juridicizării cercetărilor asupra administraţiei de stat,
cuprinsă în perioada 1948-1967, când, în fapt, studii de ştiinţa administraţiei au încetat să
apară;
 a treia etapă a fost cea a reactualizării cercetărilor de ştiinţa administraţiei, în
perioada 1967-1989; se reînfiinţează învăţământul superior administrativ şi se reafirmă
necesitatea cercetărilor de ştiinţa administraţiei.
În această perioadă au fost puse în evidenţă, de altfel, şi patru concepţii privind natura şi
obiectul ştiinţei administraţiei, respectiv, a raportului dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa
dreptului administrativ, şi anume.
 reluarea tezelor lui Dissescu;
 achiesarea la teoria promovată de tratatul de ştiinţa administraţiei, apărut în
Franţa, în anul 1966;
 identitatea de obiect cu dreptul administrativ dar diferenţa de optică în
cercetare;
 ramură a ştiinţei conducerii.

1.3.3. Perioada după decembrie 1989


În această perioadă, considerată, pe bună dreptate, în literatura de specialitate, „de
reînnodare a tradiţiei”, au fost luate măsuri pentru reînfiinţarea învăţământului administrativ,
prin organizarea în anul 1991, a Şcolii naţionale de Studii politice şi Administrative din
Bucureşti, instituţie de învăţământ postuniversitar, cu durata de 2 ani.

20
În acest sens, a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 220.

10
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În învăţământul de stat, mai multe facultăţi reintroduc disciplina „Drept economic


administrativ” ca un nou profil de învăţământ superior; apare şi Academia de Poliţie
„Alexandru Ioan Cuza”, organizată sub formă de învăţământ universitar şi altele asemenea.21
În anul 1995,22 Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative se reorganizează,
mai ales pe profile postuniversitare, studii aprofundate şi cursuri de perfecţionare dar şi pe
cursuri universitare de scurtă şi lungă durată, precum organizarea unui număr de cinci Colegii
de administraţie publică, cu durată de 3 ani, cu sedii în Bucureşti, Iaşi, Cluj-Napoca, Sibiu şi
Craiova. De asemenea, s-au creat facultăţi şi secţii de administraţie publică, dar şi colegii
administrative, atât în sistemul de învăţământ public, cât şi în cel privat.
În anul 2001, a luat fiinţă şi s-a organizat Institutul Naţional de Administraţie, instituţie
de interes naţional, cu personalitate juridică, organizată în subordinea fostului Ministerul al
Administraţiei şi
Internelor,în prezent Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, cu sediul în
municipiul Bucureşti.
Institutul are drept scop elaborarea strategiei şi asigură formarea şi perfecţionarea
pregătirii profesionale specializate în administraţie, pentru funcţionarii publici, personalul
angajat cu contract individual de muncă în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, pentru
persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică sau asimilate acestora din
administraţia publică centrală şi locală. El organizează forme de pregătire profesională,1 astfel:
 programe de formare specializată în administraţia publică, de 2 ani, pentru
absolvenţii cu studii superioare de lungă durată cu diplomă de licenţă, sau echivalentă, în
vârstă, de regulă, de până la 30 de ani, inclusiv;
 programe de formare specializată în administraţie publică, de un an, pentru
persoane cu studii superioare de lungă durată, cu diplomă de licenţă sau echivalentă,
funcţionari publici, pentru persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică sau
asimilate acestora din cadrul administraţiei centrale şi locale, precum şi pentru alte persoane
interesate;
 programe de specializare postuniversitară, cu durata minimă de 180 de ore,
pentru personalul din administraţia centrală şi locală, cu studii superioare de lungă durată, cu
diplomă de licenţă sau echivalentă;

21
A. Iorgovan, op. cit., voil. I, p. 222.
22
A se vedea Hotărârea Guvernului nr. 542/1995, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 166/1995.

11
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

 programe de perfecţionare de scurtă durată, de până la 90 de zile, pentru


personalul cu studii superioare şi medii din administraţia publică centrală şi locală, din cadrul
unor asociaţii, fundaţii sau altor organizaţii neguvernamentale, precum şi a altor persoane
interesate;
 seminarii şi conferinţe pe teme pe teme de interes major pentru administraţia
publică centrală şi locală.
Potrivit dispoziţiilor actului normativ menţionat şi centrele teritoriale de formare pentru
administraţia locală se organizează sub formă de centre regionale cu personalitate juridică, în
coordonarea Institutului Naţional de Administraţie, în centrele din Bucureşti, Craiova,
Călăraşi, Iaşi, Cluj-Napoca, Sibiu, Constanţa şi Timişoara.
Centrele regionale organizează programe de perfecţionare de până la 90 de zile pentru:
 aleşii locali;
 funcţionarii publici şi persoanele încadrate cu contract individual de muncă din
aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene, şi al prefecturilor;
 personalul din serviciile publice comunitare şi din alte servicii publice locale;
 funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei centrale de
specialitate din unităţile administrativ-teritoriale;
 personalul din cadrul unor asociaţii, fundaţii sau altor organizaţii
neguvernamentale, precum şi pentru alte persoane fizice ori juridice interesate.
Centrele regionale pot, de asemenea, organiza programe de specializare
postuniversitară de durata de 180 de ore pentru personalul din administraţia publică locală, cu
diplomă de licenţă sau echivalentă. Ele pot, totodată, să organizeze şi seminarii şi conferinţe pe
teme de interes major pentru administraţia locală.
Începând din anul 1994 s-a reînfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al
României,23 care, ulterior (octombrie 1995), a primit numele de „Paul Negulescu”, cu sediul la
Sibiu.
Institutul de Ştiinţe Administrative din România, la Congresul Institutului Internaţional
de Ştiinţe Administrative de la Dubai, din 1995, a fost recunoscut ca secţie naţională a
Institutului International de la Bruxelles.

23
A se vedea, pe larg, A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 225 şi urm.

12
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Institutul de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu” din Sibiu, reuneşte rezultatele


activităţilor ştiinţifice în „Revista de drept public” iar, din anul 1999 şi prin publicaţia anuală
„Caietele ştiinţifice”.
A luat fiinţă, totodată, la iniţiativa Institutului şi Centrul de instruire prin cicluri de
scurtă durată a funcţionarilor publici, cu o durată de 3 ani şi a fost înfiinţată Universitatea
Româno-Germană din Sibiu.24
Alături de aspectele instituţionale sunt de relevat şi apariţia, după anul 1989, a
numeroase lucrări referitoare la ştiinţa administraţiei şi administraţia publică apărute sub
semnătura prestigioasă a unor autori printre care amintim pe: Alexadru Negoiţă, Antonie
Iorgovan, Mihai Oroveanu, Ioan Alexandru, Corneliu Manda şi Cezar Manda, Lucica Matei şi
alţii.

1.3.4. Principalele concepţii apărute în evoluţia ştiinţei administraţiei


1. Concepţiile tradiţionale
1. Literatura ştiinţifică de specialitate, în special cea europeană,25menţionează că la
originea ştiinţei administraţiei se găsesc două tipuri de cercetări, diferite prin obiectul lor, şi
anume;
Un prim curent, apărat foarte devreme în Europa, care a dominat mai bine de un secol
gândirea europeană, avea în vedere o ştiinţă aplicată la administraţie, iniţial înscrisă într-o
perspectivă pragmatică, apoi, prin contribuţia lui von Stein, devine o veritabilă ştiinţă socială
construită în jurul administraţiei publice.
O dată, însă, cu apariţia statului liberal, la sfârşitul secolului al XIX-lea, acest curent
cade în extrema exagerării importanţei cercetării juridice a administraţiei, pe care o privea
„exclusiv ori aproape exclusiv din punct de vedere al dreptului”.
Curentul juridic, cum mai este ulterior cunoscut sau juridicizarea activitătii
administrative, excludea din domeniul administrativ orice element nejuridic. El a fost puternic
influenţat de pozitivismul juridic şi, ca urmare, mai toate cercetările aveau drept obiect de
„analiză normele şi raporturile juridice care se nasc în cursul înfăptuirii administraţiei” şi
„ideea limitării puterii discreţionare a administraţiei în raporturile sale cu cetăteanul”.26
Un al doilea curent, cel organizaţional, apărat mai târziu în S.U.A., dar care apoi a
influenţat toate statele lumii. Acest curent avea ca obiect de analiză organizarea, fenomen

24
Idem, p. 229.
25
V. Vedimaş, op. cit., p. 120.
26
Idem.

13
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

complex ale cărei ramificaţii cuprinde viaţa socială în întregime, atât cea privată cât şi cea
publică.
Potrivit acestui curent, studiile administrative aveau în centrul preocupărilor ideea de
eficienţă, adică raţionalizarea organizării şi activităţii administrative, descoperirea de căi şi
mijloace cât mai adecvate pentru adaptarea administraţiei la nevoile sociale, pentru sporirea
productivităţii muncii administrative.
Apariţia acestor două curente, care aveau să ducă la naşterea a două tradiţii,27 nu a fost
întâmplătoare, ci avea în vedere un anumit context socio-politic, caracterizat, în cazul primului
curent, prin construcţia statului-naţiune, respectiv a structurilor statale şi a administraţiilor
moderne în Europa, iar, în cel de-al doilea, prin dezvoltarea societăţii industriale.28
De altfel, în acest sens este edificatoare sinteza evoluţiei ştiinţei administraţiei făcută de
Jacques Chevallier, conform căreia ştiinţele administrative şi politice au cunoscut, în cursul
secolului al XIX-lea, o spectaculoasă dezvoltare, ca apoi, mult timp, să se estompeze iar după
cel de-al doilea război mondial să renască, de data aceasta ca ştiinţă autonomă, iar în anii
şaizeci, ştiinţa administraţiei să se emancipeze de dreptul administrativ.
Acest proces este rezultatul conjugat al mai multor factori. Astfel, în primul rând, a fost
ampla dezvoltare a intervenţiei statului în viaţa socială, sub imperativul eficacitate, fapt ce a
impus profunde transformări ale structurii administraţiei dar şi a metodelor folosite de aceasta,
mişcare anticipată în S.U.A. prin curentul Public Administration.
Noua viziune a administraţiei, axată pe eficacitate, nu a avut, însă, dccât un impact
limitat în Europa până la al doilea război mondial, deşi tema „reformei administrative” era
prezentă în mod insistent şi repetat în discursurile politice, gândirea administrativă rămânând
puternici impregnată, în continuare, de dogmatismul juridic.
După cel de-al doilea război mondial, administraţia publică europeană se deschide
noilor metode moderne de gestiune şi de formare diversificată a funcţionarilor, o mare
importanţă acordându-se învăţământului şi cercetării problemelor concrete de organizare şi
funcţionare a serviciilor administrative.
Intervenţionismul statului are drept efect, totodată, şi îndepărtarea de analiza juridică a
studiului administraţiei publice care devine neputincioasă să înţeleagă logica şi implicaţiile
puse în evidenţă de mutaţiile intervenite în acest domeniu. Juriştii sunt obligaţi, în această
perioadă, să-şi lărgească perspectivele, ei nu mai pot acţiona doar prin studierea textelor şi a

27
A. Profiroiu, op. cit., p. 146
28
A.S. Ciobanu, op. cit., p. 98

14
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

jurisprudenţei şi aplicând regulile respective, ci trebuie să cunoască şi realitatea administrativă,


adică funcţionarea concretă a administraţiei.
În aceste context, de la jumătatea secolului al XIX-lea şi până în prezent, mai multe
curente şi şcoli aduc contribuţii deosebite la dezvoltarea teoriei organizaţionale, printre acestea
menţionăm29:
 clasicismul, 1850-1950, reprezentat de Adarn Smith, Emile Durkheim, Max Weber şu
Karl Marx, precum şi pe Frederick Taylor, Henry Fayol şi Chester Barnard; în acest cadru se
vorbeşte pentru prima oară, de Adam Smith în lucrarea sa Averea naţiunilor, despre creşterea
eficienţei prin diviziunea muncii şi diferenţierea sarcinilor, apoi Durkheim introduce conceptul
de diviziune a muncii sociale, Taylor, întemeietorul managementului ştiinţific, pune în discuţie
aplicarea metodelor ştiinţifice, a calculului raţional, pentru descoperirea celor mai eficiente
metode de muncă, Fayol, introduce ideea departamentalizării organizaţiilor şi construirea unor
piramide conduse de un singur manager, iar Max Weber, construieşte modelul ideal al
birocraţiei;
 modernismul, 1950-1980, reprezentat prin L. Bertalanffy şi K. Boulding; propune teoria
sistemelor generale, potrivit căreia societatea, grupurile, indivizii sunt formate din părţi care
conlucrează între ele, sistemele aflate în ierarhie sunt dispuse pe nouă nivele, fiecare nivel
superior are trăsăturile celui inferior plus altele noi; nivelul organizaţional se situează pe un
nivel superior celui uman, întrucât este mult mai complex de cât acesta;
 simbolismul, 1980- 1990, reprezentant de P. Swelznick, T. Luckmann, C. Geertz, E.
Goffman, P. Ricoeur, R. Barthes au în vedere originea subiectivă a realităţilor organizaţionale,
realitatea, în opinia lor, este construită social, prin negocieri interpersonale, iar organizaţiile
reprezintă produsul credinţelor membrilor societăţii, care se reconstituie permanent în cadrul
interacţiunii sociale;
 postmodernismul, după 1990, reprezentat de M. Foucault, J. Derrida, J.F. Lyotard, J.
Baudrillard, critică clasicismul şi se caracterizează prin fragmentare, descentralizare,
relativism, diversitate, pluralism, ambiguitate şi lipsa ierarhiilor.
Delimitarea faţă de drept este şi rezultatul difuzării analizelor sociologice. Acest curent
sociologic a fost fundamentat la începutul secolului al XX-lea de Max Weber.” El a adus o
contribuţie teoretică esenţială la analiza sociopolitică a birocraţiei statului, punând în lumină

29
Ş. Stanciu, C. Leovaridis, M. Ionescu, D. Stănescu, Managementul resurselor umane, Ed.
Comunicare.ro, 2003, p. 21 şi urm. M. Vlăşceanu, Organizaţiile şi cultura organizării, Ed. Trei, Bucureşti, 2002,
pp. 77-97; 99-1 17.

15
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

corelarea între un sistem de producţie economică (capitalismul), o construcţie politică (statul


fundamentat pe o legitimitate legal-naţională) şi un mod de organizare socială (birocraţia,
caracterizată prin profesionalism, ierarhizarea funcţiilor şi impersonalitatea normelor) -
fenomene concomitente, caracteristice ale „modernităţii” şi progresului „raţionalităţii” în
organizarea socială.
Pe calea astfel deschisă, de acest curent în anii cincizeci, se constată o înmulţire a
studiilor sociologice cu privire la administraţia publică. Această cercetare sociologică pe teren,
o noutate pentru cei din administraţie, va releva ruptura creată faţă de cadrul juridic, dar şi
contribuţia adusă la recunoaşterea ştiinţifică a fenomenului administrativ.
Considerând administraţia ca „fenomen social”, studiile sociologice au condus la
fundamentarea ştiinţei administrative pe baze mai solide, la stabilirea unei mai clare demarcaţii
faţă de metodologia juridică, demonstrând, astfel, utilitatea investigaţiilor în acest domeniu.
Dezvoltarea ştiinţei administraţiei, cunoscută ca ştiinţa administraţiei publice este, de
asemenea, în mod indirect, efectul apariţiei unei alte tradiţii, cea a aprecierii ştiinţei
administraţiei drept ştiinţă a organizării, ca urmare a „revoluţiei organizaţionale”.30 Această
revoluţie organizaţională este un fapt social ce se poate explica prin apariţia în lumea
contemporană a structurilor noi de coordonare şi de integrare a activităţii individuale. În acest
sens, erau unii oameni de ştiinţă care nici nu puteau concepe societatea fără „organizare”, adică
structurarea raporturilor sociale, impunerea normelor de comportament şi dispozitive de
organizare. Extinderea progresivă şi creşterea continuă a acestor organizaţii (entităţi colective),
care au ocupat puţin câte puţin toate domeniile vieţii sociale şi a cărei putere a crescut fără
încetare, a făcut ca organizarea să constituie armătura societăţii.
Amplasând fenomenul de organizare în centrul lor de investigaţii, ştiinţele organizării
şi-au adus o contribuţie esenţială la clarificarea derulării proceselor sociale din societatea
contemporană.
Ştiinţele organizării sunt considerate mai puţin o disciplină, strict delimitată, şi mai
mult ca ştiinţe interdisciplinare,2 rezultate din filiaţii şi caracterizate prin apropieri foarte
diverse. În acest context, la început a existat o preocupare pentru elementul „formal” şi pentru
constituirea unei organizări „raţionale” care ulterior a dus la o adevărată concepţie
„raţionalistă”. Raţionalismul este tratarea comună ce uneşte atât teoreticienii birocraţiei, cât şi

30
V. Vedimaş, op. cit., p. 135.

16
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

specialiştii organizării ştiinţifice a muncii care, de altfel, par a se opune (de exemplu, Roberto
Michels, Max Weber, respectiv, F.W. Taylor şi Henri Fayol).31
A urmat apoi şcoala relaţiilor umane (cu analiza motivaţiilor şi a organizării informale),
născută în anii treizeci în SUA, ca o reacţie împotriva exceselor concepţiei organizării
ştiinţifice a muncii, care depersonaliza omul, punând în evidenţă importanţa factorului uman.
Ea a pornit de la efectuarea anchetelor într-o optică psiho-sociologică care insista asupra
factorilor afectivi şi ai celor morali şi demonstra influenţa lor puternică asupra productivităţii
muncii.
Potrivit acestei teorii, fundamentată de E. Mayo, conducătorul unei instituţii sau a unei
întreprinderi are obligaţia să se îngrijească de întregul său personal, acordând sprijin fiecăruia,
după caz. S-a constatat, astfel, că un lucrător care nu s-a odihnit suficient, întrucât acasă avea
un copil bolnav, nu obţinea randamentul necesar. Drept urmare, ţinând seama de nevoia
atingerii obiectivului productivitate, conducerea va trebui să creeze condiţii pentru îngrijirea
tuturor copiilor lucrătorilor, ca şi asigurarea unor condiţii de viaţă şi de muncă pentru tot
personalul întreprinderii sau instituţiei.
După cel de-al doilea război mondial, ştiinţele organizării au luat un adevărat avânt,
mai ales o dată cu apariţia lucrării lui H. Simon, Administrative Behavior, în 1945, ceea ce a
dus la o mai mare preocupare pentru strângerea unor cunoştinţe absolut necesare înţelegerii
funcţionării administraţiei publice. Mai mult, aşa cum, de altfel, am menţionat mai înainte, H.
Simon, împreună cu J.S. March, fundamentează, în lucrarea lor Orgamzations (apărută în
ediţia franceză Dunod, 2eme ed., 1971), o veritabilă teorie generală a fenomenului
organizaţional.
Asistăm, potrivit acestei teorii, la o apropiere a studiilor realizate până atunci din
perspective foarte diferite şi relevând discipline distincte (de pildă, Public Administration,
Buisness Management, psihosociologia relaţiilor industriale, sociologia birocraţiei etc.), dar
strânse toate în jurul temei „organizare”. Se naşte, astfel, o nouă disciplină în SUA, care,
progresiv, va cuprinde şi ştiinţa tradiţională a administraţiei publice. Teoria organizării este
pluridisciplinară,32 ea integrând munca psihologilor, sociologilor, politicienilor, economiştilor,
practicienilor managementului şi acordă atenţie atât aspectelor formale cât şi informale,
raţionale şi afective, tehnice şi comportamentale ale funcţionării organizaţiei. Câmpul de
investigare este nelimitat pentru că nu numai întreprinderile ci şi administraţiile, bisericile sau

31
A.S. Ciobanu, op. cit., p. 102
32
A. Profiroiu, op. cit., p. 149

17
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

partidele politice pot fi înţelese în această viziune, analiza putându-se realiza şi pe colective de
orice natură, publică sau privată.
În sfârşit, de menţionat este şi faptul că concepţia organizaţională s-a aclimatizat mai
greu în Europa, statele europene fiind mult mai conştiente de specificitatea administraţiei
publice, dar intervenţia crescândă a statului în viaţa socială a condus şi aici la acordarea unei
atenţii sporite problemelor organizării şi gestiunii şi la reconsiderarea ideii de a împrumuta de
la sectorul privat metodele acestuia.

2. Noi tendinţe conceptuale


Anii şaizeci ai secolului al XX-lea au marcat, în mod spectaculos, dezvoltarea studiilor
privind ştiinţa administrativă. Această dezvoltare este însoţită de puternice tensiuni. Intitulată
„ştiinţa administrativă”, aceasta are în vedere cercetări care privesc obiecte variate şi
întreprinse din perspective diferite.
Trei concepţii esenţiale coexistă în acest cadru:
O concepţie juridică al cărei scop esenţial este de a reuşi o mai bună cunoaştere a
structurii şi funcţionării administraţiei publice, din perspectiva reglementărilor.
Această concepţie are ca obiect al ştiinţei administrative, studiul administraţiei publice,
considerată ca o instituţie specifică, de neasemănat cu nici o altă organizare, aşa cum o văd cei
mai mulţi jurişti, care caută să depăşească perspectiva restrâns juridică şi contencioasă ce a
caracterizat mult timp studiile administrative în ţările europene.
Susţinătorii acestei concepţii, teoretic, disting „ştiinţa administrativă” de „dreptul
administrativ”; prima este o disciplină „pozitivă” care vrea să arate că administraţia este ceea
ce este (sein), pe când cea de-a doua este o disciplină „normativă”, bazată pe metodele logicii
formale şi ale raţionalismului deductiv (sollen), în fapt, însă, ei rămân tributari schemelor
dreptului administrativ.
Obiectul ştiinţei administraţiei, în această concepţie, este construit pe baza criteriilor de
tip juridic, adică ştiinţa administraţiei nu se interesează decât de administraţia publică, pentru
că aceasta dispune de un statut specific şi este supusă unui regim exorbitant faţă de dreptul
comun. Distincţia dintre administraţie şi politică se fundamentează pe texte, de exemplu în
Franţa, prin Constituţie, potrivit art. 20, „guvernul dispune de administraţie”, iar în România,
conform art. 102 alin. 1 din Constituţie, se stabileşte că „Guvernul... exercită conducerea
generală a administraţiei publice”. Obiectul ştiinţei administraţiei este definit prin analogie cu
cel al dreptului administrativ, temele de studiu sunt, în mare, aceleaşi care formează în mod

18
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

obişnuit substanţa manualelor de drept administrativ (structurii, activitatea, controlul) ca şi


metodele care sunt şi ele marcate de amprenta dreptului.
Reprezentative pentru această concepţie juridică sunt primele manuale publicate la
începutul anilor şaptezeci în Franţa, de Charles Debbasch, Science administrative,
Administration Publique, Precis, Dalloz, 1971 şi de Rolland Drago, Les Cours de droit,
1971-1972, care nu face decât să prelungească calea deschisă de Tratatul de ştiinţa
administrativă, apărut în 1966. În România au existat autori care, la începutul deceniului şapte
al secolului al XX-lea, considerau că cercetarea fenomenului administrativ se poate realiza prin
extinderea ariei de cercetare a ştiinţei dreptului administrativ.
O concepţie managerială, orientată către cercetare şi tehnicile de gestiune cele mai
eficace, care înţelege să depăşească clivajul public-privat.
Termenul de management conturează ansamblul activităţilor de organizare şi de
conducere în scopul adoptării deciziilor de opţiune în proiectarea şi reglarea proceselor
microeconomice şi presupune o raţiune strategică în vederea atingerii obiectivelor stabilite.33
În opinia lui Ion Dijmărescu, managementul este un proces conştient de coordonare a acţiunilor
individuale şi de grup pentru realizarea obiectivelor diferitelor organizaţii, într-un mod în care
să fie favorabil pentru o mare parte a societăţii.34
În fapt, spune Cari Heyel, managementul reprezintă o disciplină distinctă şi
determinată, care conduce la rezolvarea unor obiective prestabilite, utilizând în modul cel mai
eficient potenţialul uman şi material.35
Produsele finite ale managementului sunt deciziile; adoptarea acestora fiind
determinată de culegerea şi de prelucrarea de informaţii, de identificarea soluţiilor pentru
atingerea scopului şi de punerea lor în practică.
Prin extinderea, acestui termen din sfera privată s-a ajuns la un management adoptat la
un alt tip de gestiune, la un management public, care priveşte din perspectiva eficacităţii.36
Eficacitatea, în cazul administraţiei se apreciază în raport cu nivelul de realizare a obiectivelor
fixate de aleşi şi nu întotdeauna în funcţie de rentabilitatea financiară. În practică,
managementul public are în vedere îmbunătăţirea calităţii acţiunii, prin activităţi noi de

33
V. Vedimaş, op. cit., p. 138.
34
I. Dijmărescu, Bazele managementului, Ed. Didactică şi Pedagocică, Bucureşti, 1996, p. 7
35
C. Manda, C.C. Manda, Știinţa administraţiei, apoud., Cari Heyel, Encyclopedia of Management,
Reinhold Publishing, New York, 1963, p. 148.
36
C. Manda, C.C. Manda, Știinţa administraţiei, apoud., M. Massenet, La nouvelle gest ion publique,
Paris, Ed. Hommes et Techniques, 1975.

19
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

gestiune, prin atenuarea anumitor rigidităţi de organizare şi o mai mare supleţe a sistemelor de
comunicare cu exteriorul.
Managementul public, la sfârşitul anilor şaptezeci, a luat o nouă dimensiune, o dată cu
aplicaţiile sale la politicile publice. În acest sens, multe curente importante de analiză politică
(de exemplu, Policy analysis) se ataşează managementului pentru a se căuta îmbunătăţirea fie a
condiţiilor de luare a deciziilor, fie a eficacităţii sociale pentru munca în colectiv. Se depăşeşte,
astfel, cadrul restrâns iniţial numai la organizare, aplicat la originea demersului managerial şi,
din acest moment, se trece la analiza cadrului global de acţiune politico-administrativă. În acest
sens, în literatura de specialitate se afirmă existenţa a patru şcoli de conducere: ştiinţifică,
administrativă, a relaţiilor umane şi contigency. Studiile din domeniul managementului se pot
grupa, în funcţie de natura concepţiilor şi metodelor utilizate cu precădere, în patru curente
principale: clasic sau tradiţional, behavioristă sau comportistă, cantitativă şi sistemică.37
Managementul, a generat şi statutul de „manager” care are în vedere persoana ce
pregăteşte, iniţiază şi supraveghează principale acţiuni ale organizaţiei. El are competenţe
decizionale şi responsabilităţi în activitatea de coordonare a unor grupuri de diferite mărimi,
repectiv de la echipe la organizaţii. Ca urmare vom întâlni manageri de vârf, mediu şi din
prima linie.
Conţinutul termenului de manager38 corespunde activităţii de a administra, a ordona, a
conduce, a antrena, a dirija, a explica, a influenţa, a integra, a clarifica, a informa, a perfecţiona
etc.
Ca atare, principalul rol al managerului constă în: stabilirea obiectivelor, cunoaşterea
stării de lucruri reale şi luarea măsurilor necesare pentru îndeplinirea obiectivelor propuse.
Concepţia managerială, în prezent, tinde să se dezvolte în marea majoritate a statelor
lumii, din SUA, leagănul Buisness Managementului, în statele europene şi în România, ca şi în
state din celelalte continente, ea constituindu-se într-o disciplină distinctă care nu poate fi
confundată cu ştiinţa administraţiei.
Totuşi, se poate afirma, cu deosebit temei, că noţiunea de management, în prezent,
reprezintă o aplicare practică dar parţială a ştiinţei administraţiei, specializată în cercetarea
funcţiilor de organizare şi conducere.
O concepţie sociologică. Dezvoltarea unei ştiinţe administrative de inspiraţie
sociologică este rezultatul unei triple investigaţii; politice, sociologice şi juridice.

37
Idem.
38
O. Nicolescu, I. Verboncu, Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1999, p. 65.

20
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Cea politică, implică actorul administrativ în contextul lucrărilor de sociologie politică.


Introducerea unei perspective sociologice în studiile politice a condus la abandonarea
progresivă a viziunii juridice formaliste a administraţiei publice, care se cantona numai la
simpla sarcină de execuţie. Ori, din această perspectivă, se apreciază că, dimpotrivă, ea este
direct implicată în exercitarea puterii şi că nu există o barieră etanşă între sfera administrativă
şi cea politică.
Domeniul sociologiei politice este deosebit de amplu, el cuprinde, printre altele, analiza
nivelelor politice şi administrative de la nivel naţional, dar şi local, al fenomenului birocratic şi
tehnocratic, elaborarea politicilor publice şi a procesului decizional, în general, precum şi a
funcţionării sistemului politico-administrativ, în ansamblu.
Cea sociologică, care vrea să implice administraţia publică, fie în cadrul unei sociologii
de stat, ca prelungire a tradiţiei weberiene, fie în cadrul unei sociologii a organizării, 39, a cărei
dezvoltare va fi deosebit de mare prin abordările din perspectiva sistemică şi strategică.
Cea juridică, care caută să se rupă de dogmatismul juridic şi să se apropie de o
cunoaştere sociologică.
Tendinţele actuale ale sociologiei organizării sunt caracterizate prin abordarea unor noi
perspective,40 între care distingem: curentul culturalist, curentul critic, curentul ecologic şi
curentul instituţional.
Toate aceste studii sociologice îşi vor aduce o contribuţie însemnată la cristalizarea
unei ştiinţe administrative de inspiraţii sociologice, care, însă, în anii optzeci va cunoaşte o
amplă stagnare, ca apoi să se epuizeze.
Într-adevăr, în prezent, acest cadru este depăşit, mai ales, datorită apariţiei unei noi
paradigme, cea a politicilor publice41 care au permis relansarea cercetării administrative şi
concentrând din nou interesul pentru administraţia publică.
Şi în România au existat asemenea preocupări, prin contribuţia lui Traian Herseni,42
pentru constituirea unei ştiinţe speciale, intitulată sociologia administraţiei ca şi a unei
psihologii a administraţiei. El a denumit-o ştiinţa administraţiei, evidenţiind importanţa sa

39
C. Manda, C.C. Manda, Știinţa administraţiei, apoud.,M. Crozier, Le Phenomene bureaucratique, Seuil,
1963; M. Crozier. E. Friedberg, L'acteur et le systeme, Seuil, 1977; P. Gremion, Le pouvoire periferique, Paris,
Seuil. 1976.
40
C. Manda, C.C. Manda, Știinţa administraţiei, apoud.,J.P. Chanlat, Sociologia muncii, nr. 3,
1989, Jacques Chevallier op. cit., p. 51.
41
Idem.
42
C. Manda, C.C. Manda, Știinţa administraţiei, apoud.,Traian Herseni, Sociologie şi
administraţie, în „Buletinul Ministerului Afacerilor Interne”, 1942, nr. 3, pp. 469-476.

21
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

pentru buna funcţionare a statului, deşi nu exista un interes din parte cercurilor politice şi
ştiinţifice din perioada respectivă.
Traian Herseni propunea analiza fenomenului administrativ în cinci părţi caracteristice:
acţiunea administrativă, obiectul administraţiei, agenţii administrativi, mijloacele acţiunii
administrative şi scopurile acţiunii administrative.
Printre meritele deosebite ale lui Traian Herseni este şi faptul că toate aceste cinci părţi
caracteristice le-a concretizat pe un caz, constituind o schemă generală a oricărei acţiuni
umane: cineva acţionează asupra cuiva sau asupra a ceva prin anumite mijloace în vederea
atingerii anumitor scopuri.
De asemenea, el critică împrumuturile şi imitările în administraţie, considerându-le
dăunătoare şi simpliste. Îmbunătăţirea activităţii trebuie precedată de cercetări ştiinţifice care
să determine cea mai adecvată administraţie pentru cerinţele ţării.

22
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

CAPITOLUL II
Mediul şi principiile ştiinţei administraţiei publice în România

2.1. Principiile ştiinţei administraţiei publice în România


2.1.1. Consideraţii generale
Ca în orice demers ştiinţific, legat de cunoaşterea unui domeniu sau altul de activitate,
trebuie ca alături de determinarea obiectului ştiinţei administraţiei, să identificăm şi principiile
care guvernează această ştiinţă şi o particularizează în raport cu celelalte ştiinţe sociale.
Termenul de principiu provine din latinescul „principium”, care are înţelesul de
început.43 Semnificaţia sa mai poate fi şi de element fundamental, cauză primară sau punct de
plecare, ca şi cea de idee, lege de bază pe care se întemeiază o teorie ştiinţifică, un sistem
politic, juridic, o normă de conduită ori, în sfârşit, totalitatea noţiunilor de bază ale unei
discipline?
Într-o altă viziune, noţiunea de principiu a fost intuită şi chiar enunţată încă din
antichitate, cu înţelesul de sursă, esenţă sau principiu întemeietor, fundamental pentru un
anumit domeniu de activitate.
Acest domeniu de activitate este, în cazul nostru, aşa cum deja s-a văzut, administraţia
publică - obiect al ştiinţei administraţiei - a cărei deosebită importanţă constă „în faptul că ea
permite desfăşurarea vieţii statului”.44
Altfel spus, administraţia poate fi apreciată ca fiind una dintre activităţile umane care
îndeplineşte o funcţie politică legată de existenţa statului, a însăşi colectivităţii umane
organizate şi fără de care omul contemporan nu poate fi imaginat.
Cu alte cuvinte, statul, o colectivitate umană aflată pe un anumit nivel de dezvoltare şi
de coeziune, nu poate trăi decât dispunând de o administraţie care are ca obiectiv general
satisfacerea nevoilor importante ale vieţii acestei colectivităţi, viaţa implicând administraţia.
Administraţia publică trebuie amintit aici, este cea care înfăptuieşte sarcinile stabilite
de puterea politică3 şi cea care soluţionează nevoile curente ale societăţii, în conformitate cu
concepţia social-politică şi filosofică a etapei istorice în care se găseşte.
Ea apare prin însăşi natura sa, fără o filosofie proprie şi subordonată unor scopuri care îi
sunt exterioare; ea îşi trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante, din

43
Dicţionar de filosofie, Ed. politică 1978, p. 556.
44
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., Henry Puget, Les institutions administratives etrangeres, Paris,
Dalloz, 1969, p. 7.

23
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

puterea politică. Acest sistem este şi cel care fixează administraţiei publice, în general,
scopurile şi mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.
Ca atare, se spune în mod curent că administraţia publică este permanent plasată sub
nivelul politic, subliniindu-se, astfel, că deasupra tuturor instituţiilor administrative există
instituţii politice care facilitează existenţa statului şi satisfacerea nevoilor comune ale
colectivităţii, în conformitate cu deciziile instituţiilor politice.45
Pe de altă parte, pentru a putea identifica principiile ştiinţei administraţiei, credem că
trebuie să observăm însuşi modul cum este definită administraţia publică, în literatura noastră
de specialitate, ea fiind:
 aceea activitatea care constă în organizarea şi asigurarea executării nemijlocite
a prevederilor Constituţiei, a actelor normative şi celorlalte acte juridice adoptate sau emise de
autorităţile statului de drept.
Reiese, astfel, că în activitatea sa, administraţia publică se subordonează şi normelor
juridice, „însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi asigurarea înfăptuirii
acestora”.
Drept urmare, din Constituţia României, ca de altfel şi din întreaga legislaţie, vom
desprinde şi principiile ce fundamentează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice - a
statului şi a colectivităţilor locale, ele devenind, în fapt, şi principii ale ştiinţei administraţiei
româneşti.
În acelaşi timp, ţinând seama de faptul că administraţia publică trebuie să realizeze
interesul general al societăţii, iar la desfăşurarea activităţii sale îşi aduc o contribuţie
însemnată, organizată sau individuală, cetăţenii, apare evident că însăşi societatea, naţiunea,
este interesată de organizarea şi funcţionarea acesteia pe baze ştiinţifice.
„Într-adevăr, numai o asemenea organizare ştiinţifică, eficientă şi raţională” a
administraţiei publice va putea duce „la satisfacerea cerinţelor generale în condiţii cât mai
optime”, astfel încât „ea să determine un climat propice, în care viaţa socială să se realizeze
permanent”, în mod firesc şi „cât mai armonios”.46
Rezultă că o bună organizare şi funcţionare a administraţiei publice nu poate fi realizată
decât pe baze ştiinţifice şi, ca atare, apare ca necesitate şi încercarea noastră de a identifica cele

45
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., Pierre Bandet, Lucien Mehl, op. cit., p. 81 şi urm.
46
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., M.T. Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei de stat,
Ed. Enciclopedică Română, 1975, p. 31 şi urm.

24
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

rincipii „de utilitate teoretică şi practică” care să „conducă la dezvoltarea ştiinţei


administraţiei”.47
Mai înainte, însă, de a trece la identificarea principiilor ştiinţei administraţiei, credem
că se impune o anumită precizare, şi anume: „ca şi în cazul celorlalte discipline sociale, nici
ştiinţei administraţiei nu-i poate reveni sarcina de a crea dogme”,48 cu caracter general, care să
ducă la rezolvarea tuturor situaţiilor ce apar în activitatea curentă a administraţiei publice.
Apoi, tocmai de aici apare ca necesar de subliniat şi trăsătura caracteristică a acestor
principii care constă, pe de o parte, în utilitatea lor practică, de satisfacere a interesului general
al societăţii, iar, pe de altă parte, prin soluţiile propuse de „lege ferenda”, care pot efectiv duce
la îmbunătăţirea organizării şi funcţionării administraţiei publice.

2.1.2. Identificarea principiilor ştiinţei administraţiei


Formularea unor principii ale ştiinţei administraţiei româneşti, ne referim aici la
principiile generale, trebuie, raliindu-ne şi la alte opinii exprimate în doctrină,49 să pornească
de la prevederile constituţionale care, în acest cadru, devin deosebit de importante. În acest
sens, este de menţionat faptul că, întreaga activitate de „instaurare, menţinere şi exercitare a
puterii statale”, a raporturilor dintre guvernant şi guvernaţi, se desfăşoară potrivit principiilor
generale prevăzute de Constituţie.
Aceste principii reflectă şi consacră în formele politico-juridice caracterul structurilor
de guvernare şi relaţiile dintre ele în procesul exercitării puterii, stabilesc direcţiile generale de
activitate ale statului,50 iar unele dintre ele fixează, totodată, cadrul general în care poporul,
titularul suveran al puterii, exercită atributele acesteia.
Este vorba, după cum afirmă Jean Dabin, de principii generale rezultate din
confruntarea intereselor politice care cârmuiesc raporturile de guvernare, în înţelesul cel mai
larg, sau deduse pe baza experienţelor din practica socială. Ele indică, în acelaşi timp, natura
regimului politic al societăţii date.51
Pe baza principiilor constituţionale, aflate ele însele şi fiecare dintre ele într-o dinamică
proprie, ca orice mişcare socială, de altfel, se stabilesc noi orientări privind reglementarea
relaţiilor sociale, în legătură directă cu formele democratice de exercitare a puterii. Sfera de

47
Idem, p. 132.
48
Ibidem.
49
A se vedea I. Alexandru, op. cit., p. 92; M.T. Oroveanu, op. cit., p. 135.
50
C. Ionescu, op. cit., p. 5.
51
A se vedea C. Ionescu, op. cit., p. 31. Avem în vedere aici atât organizarea şi funcţionarea administraţiei
publice, dar şi reglementarea activităţii partidelor, sindicatelor etc.

25
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

cuprindere a principiilor constituţionale depăşeşte structurile statale propriu-zise, cu alte


cuvinte, ele se aplică şi în sfera de activitate a tuturor corpurilor intermediare.52
Principiile generale, de natură constituţională, sunt de esenţă democratică şi au un
caracter profund uman. Prin aplicarea lor în administraţia publică, ca principii fundamentale şi
ca instrumente specifice de cercetare în acest domeniu, ele se confirmă şi se dezvoltă,
demonstrându-şi viabilitatea, fiind în măsură, totodată, să determine particularitatea ştiinţei
administraţiei faţă de alte ştiinţe sociale.
În vederea identificării principiilor generale (sau fundamentale) ale ştiinţei
administraţiei româneşti, este necesar să analizăm dispoziţiile art. 1, art. 2 alin. 1, art. 4 alin. 1,
art. 8, art. 78 şi art. 120 alin. 1 din Constituţia României, astfel cum a fost modificată şi
completată prin Legea de revizuire constituţională. Din aceste dispoziţii vom constata principii
generale de valoare constituţională pe care le considerăm că sunt aplicabile, în acelaşi timp, şi
ştiinţei administraţiei. Aceasta decurge din faptul că ele stau la baza organizării şi activităţii
tuturor autorităţilor statului şi, deci, se aplică în mod explicit şi administraţiei publice şi
implicit ştiinţei administraţiei.

A. Principii generale
Aceste principii generale sunt:
 Principiul puterii suverane sau al suveranităţii naţionale
Principiul suveranităţii naţionale, în acest context, îl vom înţelege în sensul că puterea
politică are în mod necesar un titular - poporul român şi că acesta deţine în mod natural puterea
politică (suveranitatea).53 Suveranitatea sau autoritatea politică exclusivă este forma superioară
de organizare socială care, alături de naţiune şi teritoriu, concură la alcătuirea statului.54Puterea
publică este o putere suverană. Suveranitatea este un atribut exclusiv al puterii publice.
Ea exprimă faptul că puterea publică îşi extinde autoritatea sa asupra unui anumit
teritoriu şi populaţie şi nu admite ca o altă autoritate să exercite puterea publică asupra aceluiaşi
teritoriu şi populaţii.55 Suveranitatea se exprimă, pe plan intern, prin supremaţie, iar, pe plan
extern, prin independenţă.56

52
A se vedea Constituţia României, revizuită prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul naţional
din 18-19 octombrie 2003, Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767/31 octombrie 2003.
53
A se vedea C. Ionescu, op. cit., p. 17 şi urm.
54
A se vedea I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, tratat, Ed. Servo-Sat, Arad, 2001, p. 38 şi
urm.
55
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., N. Popa, Teoria generală a dreptului, 1992, p. 105.
56
Ibidem.

26
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Dacă primele două elemente definitorii ale statului, teritoriul şi populaţia, au un


caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esenţial, suveranitatea naţională, are un
caracter subiectiv-voliţional şi înseamnă că dreptul de comandă aparţine naţiunii.57
În acest sens, de altfel, sunt şi dispoziţiile art. 2 alin. 1 din Constituţia României,
potrivit cărora „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele
sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin
referendum”.
Din această dispoziţie constituţională rezultă că ea se exercită, pe de o parte, în mod
direct de către popor, în cazul referendumului iar, în cazul exercitării prin organele sale
reprezentative, semi-direct şi cu condiţia constituirii lor prin alegeri libere, periodice şi corecte.
În această ultimă situaţie se poate vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă, „ceea ce
înseamnă că poporul, naţiunea, deleagă dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt
puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească”.58
 Principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat
Principiul separaţiei puterilor în stat a devenit o dogmă a democraţiei liberale şi
garanţia esenţială a securităţii individului în raporturile lui cu puterea. 59 Acesta este un
principiu fundamental al statului de drept, prevăzut, în mod expres, în Constituţia României la
art. 1 alin. 4 şi conform căruia „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrul puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei
constituţionale.”
Potrivit acestui principiu, celor trei puteri le corespund atât categorii de funcţii
fundamentale cât şi autorităţi diferite, astfel:
 de edictare a regulilor generale sau funcţia legislativă, exercitată de către
Parlamentul României (constituit din Camera Deputaţilor şi Senat);
 aplicarea sau executarea acestor reguli sau funcţia executivă, exercitată bicefal
de Preşedintele României şi de către Guvern, prin autorităţile administraţiei publice centrale şi
locale;
 rezolvarea litigiilor care apar în procesul aplicării legilor sau funcţia
judecătorească, exercitată prin înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe
judecătoreşti stabilite de lege.

57
I. Alexandru, op. cit., p. 92.
58
Idem.
59
I. Deleanu, op. cit., p. 41 şi urm.

27
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Aşa după cum reiese şi din dispoziţiile constituţionale mai sus menţionate, organizarea
celor trei puteri ale statului şi, respectiv, a celor trei categorii de autorităţi publice nu trebuie să
ducă la înţelegerea principiului în mod rigid, ci la o separaţie şi un echilibru, ca o condiţie a
armoniei sociale şi garanţia libertăţii umane.” Sau altfel spus, nu ar fi vorba atât de o separaţie
a puterilor, cât mai ales de relativa lor autonomie şi dependenţa lor reciprocă - echilibrul
puterilor .
Cât priveşte formele şi modalităţile de exprimare a acestui principiu în întreaga
activitate a administraţiei publice româneşti, ele sunt stabilite de Constituţie şi realizată, în mod
expres, prin legile organice.
 Principiul supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii
Este principiul exprimat în mod direct de dispoziţiile art. 1 alin. 5 din Constituţie care
precizează că „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie”.
Acest principiu „fixează cadrul activităţii autorităţilor statului în limita legilor, asigură
stabilitatea juridică, drepturile şi libertăţile omului şi înseamnă subordonarea tuturor
activităţilor autorităţilor publice, voinţei supreme a naţiunii, consemnată în principiile şi
normele pactului fundamental statuat în Constitutie”.60
„Constituţia”, spune Ion Deleanu, 61 „se află în vârful piramidei tuturor actelor
juridice”. Această afirmaţie se susţine prin faptul că:
 Legitimează puterea, convertind voinţele individuale sau colective în voinţa de
stat;
 Conferă autoritate guvernanţilor, îndreptăţindu-le deciziile şi garantându-le
aplicarea;
 Determină funcţiile şi atribuţiile ce revin autorităţilor publice;
 Consacrând drepturile şi îndatoririle fundamentale, diriguieşte raporturile dintre
cetăţeni, dintre ei şi autorităţile publice,
 Indică sensul sau scopul activităţii statale, adică valorile politice, ideologice şi
morale, sub semnul cărora este organizat şi funcţionează sistemul politic;
 Constituţia reprezintă temeiul fundamental şi garanţia esenţială a ordinii de
drept şi reperul decisiv pentru aprecierea validităţii tuturor actelor şi faptelor juridice.

60
A se vedea I. Alexandru, op. cit., p. 93.
61
I. Deleanu, op. cit., p. 137.

28
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Toate acestea reprezintă „elemente substanţiale care converg spre una şi aceeaşi
concluzie: supremaţia materială a constituţiei”.
După cum se poate constata, însuşi statul îşi limitează activitatea, prin conformarea
regulilor de drept; statul de drept fiind cel în care activitatea tuturor autorităţilor se
subordonează legilor.
Garantarea supremaţiei Constituţiei şi a Legii se realizează prin două principii
subsecvente, şi anume, prin justiţia Constituţională sau a controlului constituţionalităţii Legii -
realizată de către Curtea Constituţională (art. 142-147 din Constituţie) şi prin principiul
controlului jurisdicţional al acţiunii administraţiei publice.
În ceea ce priveşte principiul legalităţii, şi doctrina evidenţiază faptul că administraţia
trebuie să se menţină „intra legem”, adică în limitele fixate de aceasta, ea neputându-se înfăptui
decât în conformitate cu aceasta, respectiv secundum legem, deci potrivit textelor legislative şi
numai în baza acestora. „Legea, spunea Carre de Marlberg, nu este numai limita activităţii
administrative, ea constituie, de asemenea, condiţia acesteia”.
O consecinţă care decurge din aplicarea principiului legalităţii sau al supremaţiei
Constituţiei şi a legilor - art. 1 alin. 5, este publicitatea tuturor actelor normative, reglementată,
în mod expres, prin art. 78, art. 108 alin. 4 din Constituţie, ca şi prin alte dispoziţii legale.
Publicarea actelor normative reprezintă garanţia aplicării prezumţiei că nimeni nu poate invoca
necunoaşterea Legii drept motiv al încălcării acesteia (nemo censetur ignorare legeni). De
altfel, în literatura noastră de specialitate se atenţionează asupra faptului că nepublicarea
actelor normative „constituie o practică ilegală” care „se poate transforma într-un obstacol în
calea aplicării eficiente a Legii”.62
Tocmai pentru a se preîntâmpina asemenea situaţii, legiuitorul constituant a precizat că
„nepublicarea atrage după sine inexistenţa” actelor normative respective.
Totodată, trebuie să menţionăm, în contextul principiului legalităţii, şi respectarea
condiţiilor prevăzute la art. 1 alin. 2 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative,” potrivit cărora „actele normative se iniţiază,
se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu
dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept”. Aceste norme fiind
„obligatorii la elaborarea” tuturor „proiectelor” de acte normative (art. 3).

62
A se vedea I. Deleanu, op. cit., p. 262 şi urm. unde enumeră, printre altele, Convenţia europeană pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (art. 14); Carta socială europeană (art. E); Declaraţia
universală a drepturilor omului (art. 2, pct. 1); Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (art. 2,
pct. 1); Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale (art. 2, pct. 1).

29
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

 Principiul egalităţii între cetăţeni, excluderea privilegiilor şi discriminării.


Principiul este consfinţit de dispoziţiile art. 16 alin. 1 din Constituţie prin receptarea
reglementărilor internaţionale, potrivit căruia „cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor
publice fără privilegii şi fără discriminări”. De asemenea, conform art. 4 alin. 2 din Constituţie,
„România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără deosebire de rasă, de
naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică,
de avere sau de origine socială”.
În acelaşi timp, acest principiu stabileşte şi faptul că nimeni nu este mai presus de lege
(art. 16 alin. 2 din Constituţie). Drept urmare, toate autorităţile publice sunt obligate să asigure
deplina egalitate în drepturi în toate domeniile vieţii economice, politice, sociale, juridice şi
altele pentru toţi cetăţenii fără nici o deosebire bazată, în special pe sex, rasă, culoare, limbă,
religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o
minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.
Principiul unităţii poporului român este un alt principiu stabilit de Constituţia României
în art. 4 alin. 1 şi art. 8. Potrivit acestor dispoziţii constituţionale, „statul are ca fundament
unitatea poporului român”, unitate bazată pe egalitatea dintre cetăţeni şi pe consacrarea
„pluralismului în societatea românească” ca „o condiţie şi o garanţie a democraţiei
constituţionale”. În acest context, „partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în
condiţiile legii”. „Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor
respectând suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile
democraţiei”.
Activitatea partidelor politice, subliniază Ioan Alexandru, ca de altfel şi a altor forme de
asociere politică sau apolitică, trebuie să contribuie la asigurarea poporului, ca fundament al
statului; în caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituţională şi va fi supusă rigorilor
Legii, de a cărei aplicare este răspunzătoare administraţia publică.
Alături de aceste principii de valoare constituţională, doctrina mai propune şi
următoarele principii generale:
 Administraţia publică este în serviciul omului. Acest principiu semnifică
faptul că însăşi finalitatea ştiinţei administraţiei se împleteşte cu cea a administraţiei publice şi
„constă în mai buna organizare şi funcţionare a administraţiei publice, în vederea unei mai
bune serviri a omului.”63

63
I. Alexandru, op. cit., p. 94

30
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Sensul termenului de „a servi” trebuie înţeles ca raţiune de a exista a „administraţiei şi


ştiinţei ei” pe care însăşi etimologia ei administraţia o reaminteşte. „Ştiinţa administraţiei
trebuie să amintească oamenilor, care devin funcţionari administrativi (funcţionari publici,
s.n.), că ei au intrat în administraţie pentru a servi”;64 desigur, pentru a servi cetăţeanul, omul.
Adaptarea organizării şi funcţionării administraţiei publice potrivit exigenţelor reale,
actuale şi de perspectivă.
Acest principiu porneşte de la cunoaşterea necesităţilor oamenilor şi de al exigenţele
mereu crescânde ale acestora în perioada actuală. Ca atare, administraţia publică trebuie să fie
organizată şi să funcţioneze în aşa fel încât să ţină pasul cu cerinţele sporite ale cetăţenilor şi cu
obiectivele strategice ale ţării, integrarea în structurile Uniunii Europene.
De asemenea, considerăm, ţinând seama de actualele realităţi ale administraţiei publice
româneşti că, alături de principiile unanim recunoscute, cu valoare constituţională, un alt
principiu general se adaugă acestora. Este vorba de principiul subsidiarităţii65 care încearcă să
răspundă unor nevoi de reaşezare instituţională şi de evoluţie socială, ca şi de o participare cât
mai activă a cetăţenilor la luarea deciziilor care îi privesc.
Principiul subsidiarităţii este pus în valoare de Tratatul de la Maastricht, potrivit căruia
la nivelul Uniunii Europene „deciziile se iau cât mai aproape de cetăţeni” şi a fost definit prin
Carta Europeană a Autonomiei Locale, în art. 4, potrivit căruia „exerciţiul responsabilităţilor
publice trebuie, de o manieră generală, să revină de preferinţă acelor autorităţi care sunt cele
mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea de responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont
de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie”.
În acest sens, Consiliul Europei a recomandat unele orientări în vederea aplicării
principiului subsidiarităţii, ca de pildă:
Principiul subsidiarităţii este un principiu permanent care trebuie să ghideze pe
legislatori şi pe guvernanţi, mai ales cu prilejul unor reforme sectoriale;
Principiul subsidiarităţii va trebui să ţină seama şi de existenţa celorlalte
principii de organizare şi funcţionare a statului, în mod deosebit unitatea sa de acţiune,
eficacitatea, unitatea de aplicare şi de solidaritate;

64
M.T. Oroveanu, op. cit., p. 136.
65
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Manda, C. C.Manda, Administraţia publică locală din
România, Lumina Lex, 1999, p. 124-128; Les collectivites decentralisees de t'Union Europeane, sous direction
d'Alain Delcamp, C.N.F.P.T.. Paris, 1994, p. 8. Raport CDLRE, Definition et limites du principe de subsidiarite.
Communes et regions d'Europe, Les editions du Conseil de TEurope, 1994; Cristian Bădescu, loan Alexandru,
introducere în procesul de cooperare interregională, Ministerul învăţământului, SNSPA, Ed. Sylvi, p. 58 şi urm.

31
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Principiul subsidiarităţii este un principiu esenţial politic, întrucât el vizează


apropierea cât mai mult posibil a deciziei de cetăţean. Aceasta subliniază, de altfel, şi caracterul
necesar politic al descentralizării administrative, care nu poate fi extinsă decât în favoarea
autorităţilor alese, dotate cu competenţe proprii, de preferat competenţe prin delegare;
Principiul subsidiarităţii implică şi o viziune mai puţin formală în sensul că
iniţiativa poate fi lăsată la nivelul fiecărei colectivităţi locale, prin participarea autorităţilor
locale şi regionale de a-şi defini propriile competenţe (puteri), sugerându-le să recurgă la
metoda contractuală, o dată cu stabilirea echilibrată între competenţele transferate şi mijloacele
de exercitare.

B. Principii speciale
Ştiinţa administraţiei cunoaşte, alături de principiile generale, şi o altă categorie de
principii, denumite speciale,66 întrucât sunt specifice administraţiei publice. Aceste principii
sunt:
1. Principiul organizării şi conducerii unitare a administraţiei publice. Principiul
semnalează necesitatea evitării tendinţelor divergente ce pot apărea în organizarea şi
conducerea administraţiei publice;
2. Principiul autonomiei de organizare. Principiul se desprinde din proprietatea
structurilor sociale de a fi autoreglabile. El este în concordanţă cu principiul organizării unitare
dar, ca subsistem, administraţia publică beneficiază, în cadrul sistemului global de o anumită
autonomie relativă. Altfel spus, elementele componente ale subsistemului administraţiei
publice - autorităţile administrative, au posibilitatea de adaptare şi de realizare într-o anumită
măsură a scopului lor în concordanţă cu finalitatea sistemului global;
3. Principiul adaptabilităţii organizării şi funcţionării administraţiei publice. Acest
principiu specific este o consecinţă a principiului general al adaptării la exigenţele reale,
posibile, actuale şi de perspectivă a administraţiei. El are în vedere, mai ales, adaptabilitatea, în
contextul stabilităţii relative a administraţiei publice, ceea ce face ca ea să răspundă adecvat,
prompt şi eficient comenzilor sociale.
Principiul adaptabilităţii administraţiei publice se caracterizează prin coeziunea şi
flexibilitatea elementelor sale componente - autorităţile administraţiei publice, ceea ce permite
realizarea în condiţii optime a funcţiilor sale.

66
A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 139 şi urm.; I. Alexandru, op. cit., p. 104.

32
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

4. Principiul simplificării structurii şi activităţii.


Principiul are în vedere atât structura cât şi activitatea autorităţilor administraţiei
publice. El impune, însă, o precizare: dacă numărul mare de funcţionari publici din
administraţie este nerentabil şi chiar dăunător, simplificarea, realizată cu orice preţ, fără o
temeinică justificare, va avea consecinţe deosebit de negative. Simplificarea trebuie, deci,
efectuată numai în consonanţă cu realităţile constatate în cadrul administraţiei publice, în caz
contrar, ea transformându-se în dezorganizare.
Simplificarea cunoaşte trei modalităţi, şi anume:
 simplificare a activităţii externe (a relaţiilor dintre autorităţile administraţiei
publice);
 simplificare a structurilor externe (a cadrului de organizare de ansamblu al
autorităţilor administraţiei publice), în vederea eliminării paralelismului;
 simplificare internă, deci numai în cadrul unei sau unor autorităţi ale
administraţiei publice dar, atât ca structură cât şi ca activitate, în vederea
eliminării activităţilor paralele şi a verigilor intermediare.
5. Principiul raţionalizării. Principiul priveşte atât structura cât şi activitatea autorităţilor
administraţiei publice. Aplicarea principiului va avea efecte concrete care vor putea duce la:
 Creşterea operativităţii autorităţilor administraţiei publice prin sporirea
eficienţei muncii de conducere li de execuţie şi utilizarea judicioasă a specialiştilor;
 Reducerea funcţionarilor publici la nivelul absolut necesar pentru realizarea
sarcinilor autorităţii administraţiei publice şi îndrumarea personalului disponibilizat către
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.);
 Reducerea numărului funcţionarilor publici trebuie să fie corelată cu
perfecţionarea activităţii lor dar şi cu creşterea eficienţei acestora;
 Principiul îmbunătăţirii stilului, metodelor şi tehnicilor din administraţia
publică. Acest principiu se constituie într-un imperativ al administraţiei publice şi, implicit, al
ştiinţei administraţiei care trebuie să asigure, astfel, adaptarea sa permanentă la realităţile
societăţii contemporane; De pildă: rolul informaticii în administraţia publică românească.
Principiul urmăririi finalităţii. Principiul decurge din scopul practic pe care îl urmăreşte
ştiinţa administraţiei: perfecţionarea structurilor şi activităţii autorităţilor administraţiei
publice. El constă în urmărirea şi realizarea finalităţii sale prin căutarea celor mai bune soluţii
care să servească scopului propus.

33
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

2.2. Administraţia şi mediul său


2.2.1. Mediul social
2.2.1.1. Consideraţii generale
Societatea reprezintă, într-un sens foarte larg, un mod organizat de existenţă în sfera
fenomenelor vieţii, care presupune traiul în comun a unor indivizi uniţi în entităţi sau
ansambluri mai mult sau mai puţin permanente. Ea este definită, în acelaşi timp, ca totalitate a
oamenilor care trăiesc laolaltă, fiind legaţi între ei prin anumite raporturi de producţie.
Societatea presupune o existenţă comunitară, relaţională, a unor indivizi umani
articulaţi în ansambluri organizate, cum sunt: sistemele, structurile, organizaţiile şi institutele
sociale, comunităţile, familia etc.
În literatura de specialitate, „sistemul este un obiect complex, alcătuit dintr-un număr
de elemente, deci, un ansamblu organizat. Elementele se comportă ca „părţi” în raport cu
sistemul în care se integrează şi ca „sisteme” în raport cu propria lor structură. Unul şi acelaşi
element este deci, totodată, subsistem faţă de întregul în care se integrează şi sistem faţă de
elementele ce-i sunt subordonate”.
În concepţia lui Talcott Parson, „un sistem social consistă dintr-o pluralitatea de actori
individuali care interacţionează unii cu alţii într-o situaţie care conţine un aspect fizic. Îar
caracteristica sa se exprimă prin „statutul şi rolul ce revine fiecărui individ în sistem, în poziţia
unuia faţă de altul şi de sistem”.67
În acest context, apare evident că sistemul social este alcătuit dintr-o multitudine de
subsisteme şi elemente componente, administraţia fiind tocmai un asemenea subsistem
(element) de organizare socială, bazat pe relaţiile dintre oamenii care realizează o astfel de
activitate specifică. Desigur că subsistemul administraţiei se comportă faţă de elementele sale
componente ca un sistem, un sistem social, parte din întregul care îl reprezintă sistemul social
global.68
De altfel, administraţia, spune Claude Goyard, din punct de vedere sociologic,
reprezintă un sistem de organizare vastă şi complexă. Ea constituie, în sine, un univers vizibil,
având legile, procedurile şi mijloacele sale nejuridice de constrângere şi influenţare, cu
obiceiurile şi riturile sale, cu simbolurile, limba şi mijloacele sale de comunicare, t precum şi cu
abrevierile şi siglele sale.

67
Idem, p. 25.
69
În acest sens, pe larg, I. Deleanu, Introducere în teoria reglării sistemului organelor statului, op. cit.,
loc.; I. Alexandru, op. cit., p. 49.

34
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Administraţia, şi aici avem în vedere administraţia publică, se prezintă, astfel, ca o


organizare distinctă în cadrul acestei organizări speciale şi ea reprezintă studiul acestei
organizări specifice şi unice într-un stat dat. Cu alte cuvinte, administraţia este un fenomen
organizaţional, un ansamblu de structuri sociale sau un „macrocosmos de macrocosmosuri
sociale”,69 ocupând un loc aparte preeminent în societatea globală unde ea este inserată în
raport cu celelalte organizaţii sau grupuri cu care ea poate fi comparată - biserica, asociaţiile,
sindicatele, societatea civilă, într-un cuvânt, grupuri sociale structurate şi ierarhizate.
Administraţia publică, precizează Charles Debbasch, reprezintă aparatul de gestiune al
problemelor publice. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se dă oricărui grup social
evoluat, instrumentul de coeziune şi de coordonare indispensabilă, fără de care societatea se
dezintegrează. Administraţia este, prin natura sa, subordonată unor scopuri care îi sunt
exterioare. Rolul administraţiei, structurile şi metodele sale depind de societatea în care ea se
găseşte inserată, de mediul său.70
Abordând administraţia publică din viziunea structuralistă, constatăm, totodată, că
termenul folosit are aceeaşi semnificaţie cu cel de organizare administrativă, în sensurile sale
fundamentale. În concepţia structuralistă, noţiunea de structură desemnează ordonarea unor
părţi care formează un întreg.71Altfel spus, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o
instituţie în aşezarea componentelor sale, în timp ce structura ne duce cu un pas mai departe,
adică vedem şi relaţiile din interiorul acesteia ca şi pe acelea ce apar în mediul în care există şi
care confirmă ceea ce este stabil şi esenţial în organizarea sa. În acest cadru, „administraţia
publică nu mai poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială, deoarece
elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într- un cadru
organizatoric determinat”.72 Totuşi, „noţiunea de structură, prin relaţionare cu alte elemente ale
mediului în care activează, nu poate fi despărţită de activitatea care se desfăşoară în interiorul
său şi nici de dependenţele şi de implicaţiile exterioare ale acesteia”, întrucât „relaţiile nu pot fi
concepute fără desfăşurarea activităţii administrative”.73
Rezultă, din cele menţionate că administraţia publică este o organizare socială şi din
punct de vedere sociologic un sistem, „sistemul administraţiei publice, care există şi

69
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., G. Gurvitch, Les societes globales et Ies types de leurs
structures, în „Trăite de sociologie”, Paris, P.U.F., 1962, 2e ed., vol. I, p. 216.
71
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., A se vedea Charles Debbasch, Science Administrative.
Administration publique, Precis Dalloz, 5eme edition, 1989, p. 1.
72
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., A se vedea A. Lalande, Vcabulaire tehnic et critique de la
Philosophie, P.U.F., Paris, 1962, p. 1031, citat de Charles Eisenmann în Trăite ..., op. cit., p. 262.
73
I. Vida, Puterea executivă şi administraţia public, Bucureşti, 1994, p. 13 şi urm.
73
Idem.

35
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

funcţionează în cadrul unui macrosistem de organizare socială a societăţilor globale”,


considerată fie la nivel naţional, fie la nivelul colectivităţilor locale.
În cadrul societăţii, a acestui sistem macrosocial, precizează Alexandru Negoiţă,
„există şi funcţionează diferite alte forme de organizare în afara sistemului administraţiei
publice, constituind, pentru aceasta din urmă, mediul social în care există şi funcţionează”74 şi,
de aceea, „raporturile sociale” dintre acestea şi „societatea globală” dau „dimensiuni
sociologice specifice şi speciale administraţiei publice”.75
Drept urmare, între societatea globală cu structurile şi stratificările sale şi sistemul
administraţiei publice vor exista legături, denumite de sociologi de socialitate şi sociabilitate
administrativă.76
Din cele prezentate reiese că administraţia publică, întotdeauna va acţiona într-un cadru
sau, mai precis, într-un mediu social8 constituit dintr-un ansamblu de sisteme, de structuri sau
din alte forme de organizare, exterioare acesteia, care sunt susceptibile de a influenţa puternic
structurile, formele şi conţinutul activităţii autorităţilor administrative ca şi psihologia şi
comportamentele colective şi individuale ale personalului acestora.77
De asemenea, este de subliniat, în acest context, şi faptul că administraţia comunică cu
toate celelalte structuri sociale prin relaţii de colaborare, de subordonare sau chiar de
constrângere, reacţionând corespunzător în raport cu mediul social dat, astfel încât
administraţia ar putea să apară fie în armonie cu acesta, fie profund diferit şi separat de el.
În sfârşit, o altă problemă care s-a pus în doctrină78 este de a şti dacă între administraţie
şi societatea globală există o anumită legătură şi dacă la un tip de structură socială îi
corespunde un anumit tip de organizare administrativă.
În primul caz s-a răspuns că între administraţie şi organizarea socială există, fără
îndoială, o legătură interdependentă, „administraţia fiind determinată de organizarea socială”.
Altfel spus, un tip de structură socială va determina şi administraţia prin organizarea
socială, prin structura şi raporturile dintre straturile şi clasele sociale ale respectivei societăţi
(de exemplu, administraţia din statele feudale sau administraţia organizată la nivelul statelor
capitaliste).

74
Idem.
75
Ibidem.
76
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit., p. 152.
77
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit., p. 146; G. Gurvitch, op. cit., p. 237; E. Weil,
Philosophie politique, J. Vrin 1956, p. 154.
79
Ibidem.

36
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Există, însă, şi anumite particularităţi ale evoluţiei istorice a unor societăţi care
personalizează administraţia statelor respective, făcându-le să se deosebească între ele (de
pildă, administraţia Franţei faţă de cea a S.U.A. sau de cea a României).79
Cât priveşte cel de-al doilea caz, se precizează că, deşi administraţia este determinată de
organizarea socială, „aceasta nu înseamnă că nu poate exista şi o anumită autonomie a
fenomenului administrativ”,80 ea constând în fapt, în „ unele date, tehnici, sau proceduri care
pot fi întâlnite în orice administraţie”81.
Concluzionând, se poate spune că, sunt puse în evidenţă două modalităţi caracteristice
de apreciere a unui sistem de administraţie, în funcţie de mediul social: pe de o parte,
caracterele generale comune, iar pe de altă parte, caracterele specifice, proprii mediului social
sau societăţii globale respective.
Această legătură, inseparabilă, dintre administraţie şi mediul social, caracterizată de
dimensiunile sociale ale sistemului de organizare administrativă, în timp şi în spaţiu, care îi
conferă un loc, o prezenţă şi o autonomie distinctă în ansamblul structurilor sociale, defineşte
noţiunea de sociabilitate administrativă82.
Din această perspectivă, de altfel, Alexandru Negoiţă afirmă că nu se poate vorbi de un
sistem abstract de administraţie publică, ci de un tip istoric, concret de administraţie publică,
într-o ţară sau alta83.

2.2.1.2. Socialitatea administrativă sau dimensiunile sociale ale administraţiei


După cum s-a putut constata, din cele de mai sus, există o serie de criterii, bazate pe
experimentări, observaţii şi verificări, care pot determina o anumită personalitate socială
pentru administraţie.
Un prim criteriu îl constituie durata unei structuri administrative în raport cu
permanenţa sau cu mutabilitatea structurilor sociale 84 şi care defineşte un anumit tip de
organizare administrativă ce conservă de-a lungul timpului „o anumită continuitate” (de
exemplu, administraţia în Franţa)85.

79
A se vedea A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 24.
80
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., Claude Goyard, op. cit., p. 150 şi urm.
81
Idem.
83
Idem, p. 151 şi urm.
83
A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 21.
84
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C.Goyard, op. cit., p. 152.
85
A. Negoiţă, op. cit., p. 25.

37
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Există însă, şi un al doilea tip de organizare administrativă, având la bază acelaşi


criteriu care este caracterizat prin plasticitatea sa86, adică temporar şi schimbător pe măsură ce
se modifică condiţiile sociale.
Un al doilea criteriu, este ritmul social. Realitatea socială arată că totul se realizează
după cum societatea acţionează, fie prin evoluţii rapide, fie prin revoluţii, astfel că,
administraţia, cu structurile sale, va avea un ritm corespunzător vieţii sociale, adaptându-se
acestei stări de fapt, prin „reforme succesive” ori prin „măsurile luate în urma presiunilor
sociale”87.
Ca atare, ritmul de lucru al unei administraţii publice date, poate fi „mai alert” ori „mai
lent”, „mai transparent” sau „mai opac”, în funcţie de cerinţele ritmului societăţii respective .
În sfârşit, un al treilea criteriu, este cel al mobilităţii şi dispersării în spaţiu. Acest
criteriu are în vedere modalitatea de implantare teritorială a administraţiei, care determină
legătura sa strânsă cu mediul social. În acest sens, sunt unele tipuri de administraţii
caracterizate prin , fixitate” sau prin „mobilitatea” orizontală în spaţiu ori prin „dispersare” sau
prin „concentrare” teritorială a serviciilor88.
Aici avem în vedere, mai ales, serviciile administrative, echipele administrative
însărcinate cu sarcini determinate, ca de exemplu, serviciile economice, cele de amenajare
teritorială, fiscale etc., şi nu în ultimul rând, stabilirea diferitelor centre, oraşe şi capitale
administrative, în funcţie de dezvoltarea economico-socială a zonei respective89.
Există şi situaţii când anumite reforme de adaptare sunt frânate sau întârziate de mediul
social, întrucât grupurile sociale sunt ataşate psihologic de structurile existente, ca de exemplu,
rezistenţa consiliilor judeţene faţă de necesitatea reducerii numărului funcţionarilor publici sau
a grupurilor de interese dintr-o zonă sau alta, ca urmare a aplicării prevederilor reformei agrare
etc.

86
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit., p. 152.
87
Idem, p. 153.
88
Idem.
90
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Debbasch, op. cit., p. 3.

38
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

2.2.1.3. Raporturile de compatibilitate între administraţii şi mediul social -


Sociabilitatea administrativă
Raporturile de compatibilitate între administraţii şi mediul social pot îmbrăca două
forme90:
 primă formă există între o structură parţială (ca ansamblu de structuri
administrative) şi societatea globală atunci când organizarea sau grupul respectiv este integrat
în societate, adică deschis la influenţele acesteia şi acţionând în colaborare cu ea.
Invers, o organizare este incompatibilă cu mediu, atunci când se constituie într-un
univers închis, manifestându-se refractară la pătrunderile societăţii globale (spre exemplu,
respinge ideea adoptării tehnicilor moderne ale sistemului informaţional);
 a doua formă, este rezultată din corespondenţa ce se stabileşte între intenţia
administraţiei sau a grupurilor administrative şi intenţia publicului, a cetăţenilor ori a
grupurilor de cetăţeni aflaţi în contact cu competenţele administraţiei. Din această perspectivă,
ne punem problema de a şti dacă rolul pe care administraţia îl joacă în cadrul societăţii coincide
cu rolul pe care opinia publică doreşte să-1 joace administraţia în societatea respectivă.

A. Modalităţile de penetrare a administraţiei de către societate


O administraţie dată poate să fie mai mult sau mai puţin penetrată de societatea
globală91 şi de alte grupuri sociale, ori dimpotrivă, să refuze şi să reziste la această penetrare.
În prima situaţie, vom fi în prezenţa unui tip de administraţie deschis procedurilor
juridice, tehnice sau modalităţilor de comportament, pe când în cea de-a doua situaţie, ne vom
afla în faţa unui tip de administraţie închis mediului social.
Principalele modalităţi de penetrare a administraţiei de către societate sunt:
 penetrare sociologică, care constă în infiltrarea şi difuzarea în sânul
administraţiei, a obiceiurilor şi comportamentelor funcţionarilor administrativi, pe care aceştia
le-au păstrat din mediul lor social de origine;
 penetrare socială instituţionalizată, care poate fi favorizată de regimul juridic al
recrutării funcţionarilor, din perspectiva cadrului constituţional, dar şi al celui legal, în special
al Statutului funcţionarilor publici;

90
Idem, p. 157 şi urm; în acest sens, şi A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 27 şi urm.
91
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C.Goyard, op. cit., p. 157 şi urm; G.Gurvitch, La vocation
actuelle de la sociologie, Paris, P.U.F., 1963, 3e edition, revue I, p. 338 şi urm.; A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei,
op. cit., p. 27 şi urm.

39
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

 penetrare funcţională, care poate fi realizată în situaţia când administraţia caută


mijloacele unei adaptări reale în mediul social, pentru a-şi putea îndeplini mai uşor sarcinile pe
care le presupune un serviciu public.
Ideea de adaptabilitate a fost mereu înţeleasă într-un sens restrâns şi limitată de
jurisprudenţă de fiecare dată când s-a acţionat în vederea respectării drepturilor fundamentale
şi a libertăţilor cetăţenilor sau de menţinerea unei anumite stabilităţi cu realităţile juridice. În
acest sens, la noi în tară edificatoare este Legea privind Statutul funcţionarilor publici care
reprezintă un exemplu de deschidere a administraţiei româneşti relativă la transformările
sociale, prin stabilirea dreptului de asociere sindicală şi a dreptului la grevă al funcţionarilor
publici, exercitat în condiţiile legii speciale etc.
Administraţia publică din România poate şi ea să răspundă deschis, cel puţin în
perioada actuală, penetrării sale de către mediul social, mai ales acum când unele organisme de
drept privat pot primi anumite prerogative de putere publică care le va permite să realizeze
sarcini de interes general şi să execute misiuni de serviciu public recunoscute sau chiar
administraţia publică să adopte un mod de gestiune caracterizat prin regimul de drept privat92.
Administraţia publică, în acest context, are interesul, prin însăşi natura sa, să privească
permanent la tot ceea ce se petrece în societate şi să se adapteze rapid evoluţiei şi ritmului
mediului social, dar şi progresului tehnic înregistrat în cadrul societăţii respective 93.Aceasta,
întrucât, condiţiile şi formele vieţii sociale se schimbă mai repede decât structurile, iar
structurile şi modurile de organizare ale sectorului privat se adaptează mai rapid decât
colectivele şi structurile aparatului de stat.
Dacă administraţia nu se poate adapta noilor forme şi condiţii de viaţă, de exemplu, o
dezvoltare amplă economică şi socială a unei societăţi date sau o transformare social-politică
revoluţionară, atunci vor apare divergenţe profunde între ceea ce societatea aşteaptă de la
administraţie şi ceea ce aceasta este în măsură să realizeze94.

B. Comparaţie între rolul şi statutul sociologic al administraţiei publice


În literatura de specialitate95 s-a pus problema măsurării nivelului de integrare al unui
tip de organizare administrativă într-o societate dată, comparând, pe de o parte, ceea ce
administraţia publică „ar trebui să fie”, în fapt, ce aşteaptă societatea de la administraţie (sau

92
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit., p. 161; C. Debbasch, op. cit., p. 5 şi urm.
94
Idem.
94
Ibidem.
95
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit, p. 160 şi urm.; A. Negoiţă, Ştiinţa
administraţiei, op. cit., p. 29 şi urm.

40
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

rolul administraţiei în sens sociologic) şi, pe de altă parte, care sunt obligaţiile societăţii faţă de
administraţie sau ceea ce aşteaptă administraţia de la societate (adică statutul sociologic al
administraţiei)96.
1) Rolul administraţiei din perspectiva societăţii
Administraţia publică este structura socială care, alături de guvernanţi, ca şi de alte
grupuri ce constituie societatea, se găseşte mereu pregătită pentru realizarea unor acţiuni cu
efecte concrete, imediate şi directe, care să o evidenţieze în faţa cetăţenilor, deşi rezultatele
obţinute sau eşecurile sunt percepute de aceştia ca fiind ale puterii politice, considerată după
caz, eficientă sau inoperantă. În această privinţă, nemulţumirile şi satisfacţiile vor fi astfel,
receptate de către administraţie, potrivit cu răspunsul dat societăţii sau cu eşecurile suferite din
nerealizarea proiectelor pe care societatea le-a pretins97.
2) Administraţia publică, grupele sociale şi cetăţenii
Există o diferenţă de natură care separă două categorii de raporturi sociale, unele care se
instaurează între administraţie şi alte organizaţii sau grupuri sociale, altele, între administraţie
şi cetăţeni.
În raporturile cu grupurile sociale, administraţia, se poate afirma că, este într-un
continuu dialog, datorat comunităţii de probleme care se pun în faţa lor, pentru faptul că există
o instituţionalizare a formelor de consultare , ca şi sentimentul drepturilor şi obligaţiilor pe care
îl au fiecare dintre ele. Fiecare dintre acestea au convingerea că îşi aduc o contribuţie însemnată
la rezolvarea anumitor probleme, chiar dacă au şi puncte de vedere divergente, în acelaşi timp
însă, în raporturile care se stabilesc între administraţie şi cetăţeni, indivizii izolaţi au cel mai
adesea sentimentul că opinia lor „nu contează”, şi că de fapt, „ei nu există”, mai mult chiar,
consideră că administraţia publică nici nu-i distinge, confundându-i, într-o mare măsură, şi prin
urmare, au tendinţa, uneori, pe bună dreptate, să se „considere părăsiţi”.98
3) Statutul sociologic al administraţiei
Noţiunea de statut sociologic al administraţiei99, trebuie înţeleasă în sensul aşteptărilor
sau al obligaţiilor pe care societatea le are faţă de administraţie. Sarcinile economice şi sociale
ale administraţiei sunt, în principiu, cele iniţial stabilite prin programul guvernamental al
partidului care a câştigat alegerile şi care sunt transformate ulterior, în acte legislative de către

96
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., G. Gurtvitch, La vocation actuelle de la sociologie, op. cit., II,
p. 83; P.Virton, Les dynamismes sociaux, Paris, Ed. Ouvrieres, 1965,1, P. 296.
98
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., E.Weil, op. cit, p. 151 şi urm. A.Sauvy, Le nature sociale, Paris,
A.Colin, 1959,
98
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., A. Sauvy, op. cit., p. 280.
99
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., G. Gurvitch, Trăite de sociologie, op. cit., II, p. 343.

41
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Parlament. Urmează apoi, ca administraţia publică să definitiveze ordinea de prioritate a


acestor sarcini, să interpreteze actele normative la cazurile concrete şi să prevadă, detaliat,
măsurile de aplicare şi de executare a actelor normative respective.
Administraţia, aşa după cum afirmă B. Gournay, nu este „un fapt socialmente neutru”,
ea nu este un simplu instrument, o maşină a statului”100, ci „rolul său constă tocmai în adaptarea
a ceea ce guvernul îi cere să realizeze cu posibilităţile care i se oferă, în condiţiile de timp şi de
mediu”101.
Acest mod de lucru şi de acţiune al administraţiei publice îl vom regăsi, mai ales, unde
ea dispune de puterea discreţionară, de competenţa de apreciere determinată prin normele de
drept aplicabile102 şi fiind conştientă de rolul său fată de societate.
De pildă, administraţia publică va fi cea care trebuie să ia unele măsuri, într-o anumită
etapă, ce va facilita sau va îngreuna ori chiar va reduce activitatea unor întreprinderi publice
sau pe a unor particulari, din sectoare neeficiente, supuse unei crize economice sau în
incapacitate de a surmonta dificultăţile apărute în gestiunea lor.103
4) Problema valorilor acceptate de administraţie
Situaţiile menţionate mai înainte sunt doar cu titlu exemplificativ, ele în realitate fiind
infinit de numeroase, mai ales atunci când administraţia publică dispune de putere de apreciere.
În aceste cazuri, se pune problema de a şti la ce valori admise de societate administraţia publica
este mai mult sau mai puţin sensibilă, la care acţionează mai mult sau mai puţin intens, ce
criterii determină alegerea sa sau dacă o poate lăsa indiferentă? Iată numai câteva întrebări
fireşti, în opinia noastră, care apar în legătură cu reconstituirea sistemului de valori acceptate
de administraţia publică.
Răspunsul nostru este, desigur, în parte, legat direct de modul în care administraţia
depinde de modul social ca şi de influenţa pe care acesta o exercită asupra sa. Astfel, când
administraţia este integrată în societatea în care acţionează, ea va folosi cu certitudine şi
întotdeauna valorile promovate de mediul social pentru a alege anumite opţiuni.

101
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., B. Gournay, L’Administration, Paris, P.U.F., coli, Que sais-je?,
1964, p. 72.
101
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit., p. 162.
102
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., Jean Rivero, Droit administratif, Paris, Precis Dalloz, 1965, p.
77.
103
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit., p. 163.

42
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

2.2.2. Mediul politic


2.2.2.1. Consideraţii generale
Statul modern, aşa după cum se ştie, se caracterizează printr-o organizare
administrativă, care acţionează în mod constant în scopul desfăşurării ritmice a vieţii statului.
În orice societate există mai mulţi factori care stabilesc obiectivele şi sarcinile,
organizarea internă şi competenţele administraţiei publice. Toţi aceşti factori depind, însă, de
puterea politică, de organizarea politică a statului şi de structura forţelor politice, economice şi
sociale, respectiv de partidele politice şi de grupurile de presiune.
Administraţia publică este, în opinia lui Charles Debbasch, prin însăşi natura sa, fără o
filosofie proprie, care îşi trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante,
din puterea politică. Acest sistem este şi cel care fixează administraţiei publice, în general,
scopurile şi mijloacele pe care ea trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.
De asemenea, administraţia publică nu are nici o finalitate proprie întrucât ea
acţionează în interesul general, interes care este definit, la rândul său, de organele politice.
Administraţia public nu poate fi, de principiu, decât subordonată puterii politice, în
acest fel exprimându-se, încă din 1845, şi Vivien, în lucrarea sa „Etudes administratives” unde
preciza că „puterea politică este capul, administraţia este braţul”.
Din perspectiva filosofiei politice, ca şi în transpunerea instituţională a doctrinelor
politice, puterea de decizie este dată de la început organelor politice. Aceasta rezultă din
concepţiile cu privire la suveranitate: singur poporul sau (şi) naţiunea sunt suverane. Exerciţiul
direct al suveranităţii nefiind posibil într-o ţară ca România, ca atare, sunt anumite organe care
sunt însărcinate pentru a reprezenta suveranitatea naţională. Aceste organe sunt organe
politice. Ele sunt abilitate să fixeze orientările, să determine politica ţării. Astfel, conform art.
102 alin. 1 din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării...”
Administraţia publică şi alte instituţii publice, ca şi cele private, trebuie să se
conformeze, ca atare, alegerii făcute de organele reprezentative ale suveranităţi.
Acest mod de conducere este caracteristic pentru toate ţările democratice. Constituţia
noastră, revizuită în anul 2003, afirmă în art. 102 alin. 1, ultima teză, primatul instituţiilor
politice asupra administraţiei publice, precizând că Guvernul „exercită conducerea generală a
administraţiei publice”.
De altfel, subordonarea administraţiei publice organelor politice se explică şi prin
raţiunea ce rezultă din esenţa administraţiei, ea neavând o ideologie proprie, va trebui să

43
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

primească întotdeauna din exterior şi va consta din interesul general, cel care este definit de
organele politice.104
Ca atare, se spune, în mod curent, că administraţia publică este permanent plasată sub
nivelul politic, subliniindu-se, astfel, că deasupra tuturor instituţiilor administrative există
instituţii politice care facilitează existenţa statului şi satisfacerea nevoilor comune ale
colectivităţii, în conformitate cu deciziile instituţiilor politice.
Administraţia publică apare, în acest context, ca o structură socială, constituită din
ansamblul serviciilor publice a căror bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite
de puterea politică.105
Într-adevăr, precizează Alexandru Negoiţă, administraţia publică pentru a putea să-şi
realizeze sarcinile sale are nevoie să se sprijine pe puterea politică. Autoritatea acesteia în
societatea respectivă este un factor esenţial al eficienţei administraţiei publice.106
Între administraţia publică şi puterea politică din stat vom constata că există, de
asemenea, o colaborare foarte strânsă în toate domeniile vieţii economice şi sociale şi, mai ales,
în domeniul organizării executării şi executării concrete a actelor normative astfel încât „este
aproape imposibil să se stabilească o frontieră netă care le separă”.107
În acest cadru, apare evident că administraţia publică dintr-un stat dat depinde, în mod
direct de organizarea puterilor publice prin legea fundamentală şi, în acelaşi timp, de structura
statului.108
Astfel, într-un regim de adunare, 109 administraţie publică, în principiu, nu există;
puterea politică este peste tot şi se ocupă de tot. Într-un regim prezidenţial, şeful administraţiei,
preşedintele şi secretarii de stat nu răspund în faţa Parlamentului. Administraţia, în acest regim,
nu dispune de un ecran politic protector înaintea Parlamentului, ci acesta se găseşte în contact
direct cu ea şi îi transmite influxul său politic, mai ales prin legea bugetară. Controlul
parlamentar este, de asemenea, uşor de realizat deoarece administraţia nu beneficiază de nici o
protecţie politică care să o apere de întrebările parlamentarilor (de exemplu, în S.U.A. unde
controlul accentuat al Congresului exercitat asupra administraţiei este un fel de răspuns faţă de
absenţa responsabilităţii politice a guvernului în faţa sa).

104
Idem, p. 9.
105
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Debbasch, op. cit., p.
106
A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 31.
107
Idem.
108
Idem.
109
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Debbasch, op. cit., pp. 52-54.

44
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Într-un regim parlamentar, administraţia publică are o existenţă autonomă relativ mare.
Puterea executivului asupra administraţiei nu este de loc contrabalansată prin controlul
legislativului. Într-un asemenea sistem, în fapt, guvernul este reprezentat de majoritatea
parlamentară ceea ce face ca şi controlul parlamentar asupra administraţiei să fie lipsit de
consistenţă, iar funcţia publică să fie supusă impulsului politic al Parlamentului, prin
intermediul Guvernului. Parlamentul nu poate pune în discuţie funcţionarea administraţiei fără
a aduce acuze, în acelaşi timp, acţiunii guvernamentale. Sunt unele constituţii, cea a Franţei din
1958 şi a României, revizuită în 2003, în care se afirmă conducerea administraţiei de către
guvern.
De asemenea, după cum statul este unitar sau federal la fel şi administraţia publică va fi
unitară (desigur, cu nuanţele corespunzătoare în sistemul descentralizării administrative) sau
federală, la care se vor adăuga administraţiile statelor componente.
Administraţia publică este influenţată, în acelaşi timp, în mod direct şi de regimul
politic existent într-o anumită perioadă într-un stat sau altul. Astfel, în regimul liberal,
administraţia publică se găseşte organizată sub autoritatea guvernului, cum deja am menţionat
sau este dependentă direct şi complet de executiv ca în regimul totalitar ori cel autoritar.
În aceeaşi măsură, chiar şi metodele de guvernare ale deţinătorilor puterii politice
influenţează, în mod determinant, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice dintr-o
ţară sau alta. De exemplu, dacă deţinătorii puterii politice şi-au fixat ca obiectiv o transformare
rapidă a structurii economice şi sociale a unei societăţi, vor folosi tehnici autoritare, stabilind
largi competenţe administraţiei, expropriind şi intervenind în activitatea privată, sacrificând
chiar şi drepturile şi libertăţile individuale. Dimpotrivă, dacă se doreşte o transformare şi o
dezvoltare bazată pe jocul pieţii şi al forţelor economice, se vor folosi procedeele democratice
iar administraţia va avea atunci competenţe determinate prin lege şi mai multă preocupare
pentru activitatea de respectare a legalităţii.
Totuşi, trebuie arătat că în sistemul statului de drept „partidele şi formaţiunile politice
ca elemente ale sistemului politic nu se supraordonează administraţiei publice, aşa cum se
petreceau lucrurile în statul totalitar”110. Aceasta, întrucât, „voinţa partidelor politice nu se
poate impune administraţiei publice decât filtrată prin sita prevederilor constituţiei şi a
celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia transformării opţiunilor politice în

110
I. Alexandru, Administraţia publică, teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.
89.

45
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

decizii politice iar apoi în norme juridice, acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru
administraţia publică.
În consecinţă, „din punct de vedere funcţional, administraţia publică, în condiţiile
statului de drept, se subordonează autorităţii legiuitoare, administraţia publică fiind chemată să
execute legea nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia.”111

2.2.2.2. Dinamica raporturilor dintre administraţia publică şi instituţiile politice.


Subordonare şi/sau autonomie - dihotomie ori complementaritate112
Privită dintr-o asemenea perspectivă, a relaţiilor dintre administraţia publică şi
instituţiile politice, evident că instituţiile administrative nu pot fi în raport cu instituţiile politice
decât ca organe de pregătire sau de execuţie.
Deşi subsecventă, subordonată voinţei puterii politice, principala funcţie a
administraţiei publice de a pune în executare, nu este mai puţin esenţială decât decizia în sine,
întrucât simpla formulare a interesului general riscă să rămână fără conţinut şi fără de sens, în
absenţa unei concretizări a sa, asigurate de administraţie. Serviciile administrative sunt cele
care aduc la îndeplinire obiectivele definite de puterea politică, ele sunt cele care controlează,
utilizează forţa publică la nevoie pentru a face să prevaleze voinţa guvernului în ordinea
internă.
Teoriile moderne asupra administraţiei publice vorbesc astăzi, nu numai despre
necesitatea unei subordonări faţă de puterea politică, ci şi despre nevoia de a recunoaşte o
anumită autonomie de fapt instituţiilor administrative în raport de instituţiile politice, menită a
nuanţa strânsa dependenţă între cele două tipuri de activităţi relevante de la nivelul statului.
Sunt aşa după cum se afirmă şi în doctrină, raţiuni de ordin tehnic, dar şi sociologic, ce vin în
sprijinul conturării acestei autonomizări a administraţiei în raport de instituţiile politice.
Primele, cele de ordin tehnic, sunt de natură să arate că nu se poate concepe, deşi este de
dorit, o separare absolută între puterea politică şi administraţie, astfel că orice tentativă de
stabilire a unei asemenea separări, cel puţin, în plan vertical, s-a dovedit un eşec, dată fiind
imposibilitatea de a distinge între deciziile politice şi actele administrative, prin intermediul
criteriului ierarhic. Deşi puterea politică dispune de prerogative în privinţa deciziilor generale
iar aplicarea lor revine administraţiei, interferenţa celor două tipuri de activitate este vizibilă.

111
Idem, p. 90.
112
C.C. Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina lex, Bucureşti, 2005, p. 22
şi urm.

46
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Dacă puterea politică poate să intervină la fel de bine nu numai în privinţa marilor
opţiuni, ci şi în unele aspecte minore, şi administraţia poate să ia decizii în anumite sectoare
importante fără o decizie politică prealabilă, astfel că linia de separare între acestea este dificil
de trasat.
Chiar şi atunci când am admite că puterea administraţiei se situează la nivelul
mijloacelor şi nu Ia cel al finalităţilor, întrepătrunderea între politic şi administrativ este
puternică, dialectica dintre scop şi mijloc fiind constantă. Administraţia nu este întotdeauna
liberă să-şi aleagă mijloacele de acţiune, astfel că de cele mai multe ori puterea politică este cea
care intervine într-un asemenea domeniu. Învers, administraţia poate fi tentată prin alegerea
mijloacelor să repună în discuţie scopurile stabilite de puterea politică. În realitate, nu există o
stabilire a finalităţilor de către puterea politică şi o executare de ordin administrativ, ci mai
degrabă o întrepătrundere a scopurilor şi mijloacelor care favorizează uzurparea unui organ
asupra altuia. De acest „litigiu de graniţă” beneficiază mai degrabă administraţia decât puterea
politică.113
Dintr-o perspectivă istorică, aşa după cum se arată de către unii autori”, raporturile
dintre puterea politică şi administraţie au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă,
determinând apariţia unui fenomen de osmoză care a redus semnificativ subordonarea
administraţiei fată de instituţiile politice. Deşi raporturile de subordonare se menţin, reflectate
printr-o exercitare constantă a dreptului de control al puterii politice asupra activităţilor
administrative ale statului114, tendinţa de autonomizare începe să se manifeste prin apariţia, şi
apoi, prin extinderea progresivă a puterii reglementare conferită executivului, care va sparge
monopolul parlamentelor în ceea ce priveşte edictarea normelor juridice cu caracter primar,
general obligatorii. Prin intermediul puterii executive, al cărui rol sporit se va concretiza în
constituirea principalului centru de decizie politică, se va realiza gradual, şi un transfer de
competenţe în favoarea administraţiei, care, în mod subtil, practic, se va substitui puterii
politice115.
Cele mai spectaculoase mutaţii în ceea ce priveşte cristalizarea unei autentice puteri de
reglementare a executivului se întâlnesc în sistemul constituţional francez, care a consacrat
trecerea de la un regim care abandonează monopolul legislativului, conferind executivului
competenţe de natură legislativă, pe baza instituţiei delegării de puteri (Constituţia celei de-a
IV-a Republici franceze) la un sistem inovator, fundamentat pe separarea şi exercitarea

113
I.Alexandru, Politică, administraţie şi justiţie, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2004, p. 77 şi urm.
114
Idem.
115
Ibidem.

47
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

funcţiunii legislative a statului, deopotrivă de către Parlament şi Guvern, autorităţi publice ce


se vor aşeza pe acelaşi picior de egalitate (Constituţia celei de-a V-a Republici franceze). Este o
evidentă restricţionare de ordin constituţional a puterilor legislative ale Parlamentului, prin
restrângerea materiilor supuse reglementării prin lege de către autoritatea legiuitoare,
executivului revenindu-i pe cale de consecinţă, competenţe legislative în toate celelalte
domenii de activitate, conturându-se aşadar o putere legislativă încredinţată unei pluralităţi de
organe, ca efect al unui regim semi-prezidenţial accentuat.
Spre deosebire de modelul francez, în sistemul constituţional românesc, funcţia de
legiferare a Parlamentului asimilată capacităţii organului reprezentativ suprem al poporului de
a reglementa în mod primar orice categorie de relaţii sociale, nu se confundă cu „competenţa de
legiferare”, întrucât un asemenea concept este inadmisibil, atâta vreme cât Constituţia
României consacră principala calitate a Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a statului'.
În virtutea acestor dispoziţii constituţionale Parlamentul nu partajează cu nimeni
exercitarea funcţiei legislative, nici măcar în cazul în care operează delegarea legislativă,
acesta fiind unicul titular al acestei funcţii116. De aceea, aşa cum se apreciază în doctrina de
specialitate, nu se poate vorbi, asemenea modelului francez, de o competenţă legislativă, iar
dacă, prin absurd am accepta, mai degrabă sub aspect terminologic, existenţa acestui tip de
competenţă în cazul Parlamentului României, atunci ea ar trebui considerată exhaustivă117.
Un alt plan ce confirmă tendinţa administraţiei de a accede tot mai mult la prerogativele
puterii politice, consolidând fenomenul de osmoză şi reducând semnificativ raportul de
subordonare a administraţiei faţă de instituţiile politice, îl constituie participarea din ce în ce
mai extinsă şi mai profundă a administraţiei la exercitarea puterii politice 118. O asemenea
tendinţă este reflectată cel mai pronunţat de exercitarea, uneia dintre cele două funcţii sociale,
recunoscute originar, administraţiei, respectiv a funcţiunii normativiste119, în sensul edictării
de norme juridice, alături de funcţiunea subsidiară, de prestare de bunuri sau de servicii.
Totodată, distincţia între oamenii politici investiţi cu un mandat electiv şi funcţionarii
numiţi de către primii nu permite de asemenea, să diferenţiem deciziile politice de actele
administrative. Astfel, în vârful ierarhiei administrative, se găsesc oameni politici, spre
exemplu un ministru care într-un regim parlamentar este mai întâi un actor politic şi apoi şeful
administraţiei respective. Învers, funcţionarii ce participă la exercitarea mandatelor politice,

116
I. Vida, op. cit., p. 46.
117
Idem.
118
I. Alexandru, op. cit., p. 79.
119
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Eisenmann, Cours de droit administratif, citat de Charles
Debbasch, op. cit., p. 10.

48
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

atunci când sunt membrii unui cabinet ministerial, ei pot lua, prin delegarea ministrului,
veritabile decizii politice. Mai mult, dincolo de această participare la exercitarea de către
puterea politică a atribuţiilor decizionale, tendinţa administraţiei de cucerire a redutei puterii
politice, se manifestă şi printr-o penetrare accentuată a instituţiilor politice de către
funcţionari120.
Însăşi funcţiile administraţiei, prin conţinutul şi natura lor, pot explica influenţa
administraţiei asupra autorităţilor publice, mai cu seamă asupra guvernelor care trăind în
simbioză cu aceasta, devin foarte permeabile la influenţa exercitată de ea 121. Atât în ceea ce
priveşte informarea guvernanţilor de către serviciile administrative, a asigurării previziunii, dar
şi a pregătirii măsurilor ce vor fi supuse aprobării decidenţilor politici, dar mai cu seamă în
privinţa executării deciziilor stabilite de către puterea politică, administraţia publică are
posibilitatea de a câştiga mai mult teren în faţa instituţiilor politice ale statului, afirmându-şi tot
mai puternic, dorinţa de a căpăta un statut autonom, de a se personaliza şi de a-şi extinde
influenţele asupra societăţii respective.
Poate cea mai evidentă componentă a acestor tendinţe se manifestă prin imposibilitatea
obiectivă a autorităţilor legiuitoare şi executive de a contura un tip de competenţă în sarcina
administraţiei, în care acesteia să i se prescrie riguros conduita, obligaţiile, din perspectiva
atingerii finalităţilor prestabilite. De cele mai multe ori, redactarea mai mult sau mai puţin
precisă a dispoziţiilor legale lasă o marjă, o libertate de apreciere agenţilor administrativi în
ceea ce priveşte aplicarea lor122, astfel că se generează o putere de tip discreţionar, în beneficiul
administraţiei, ce poate permite acesteia să devieze conţinutul şi sensul atribuţiilor ce-i revin.
Cât priveşte raţiunile de ordin sociologic, ce vin în sprijinul ideii de autonomie a
administraţiei, acestea îşi găsesc izvorul în faptul că administraţia formează un mediu
particular ce se autoreproduce, ce se împotriveşte intervenţiilor instituţiilor politice.
Ea se bucură de stabilitate, întărită în cea mai mare măsură de organizarea funcţiei
publice, potrivit sistemului de carieră. Această stabilitate a funcţionarilor publici, opusă
instabilităţii miniştrilor, crearea unor statute speciale, proprii unor corpuri de funcţionari
publici, garanţiile oferite acestor agenţi administrativi, mai cu seamă graţie procedurii

120
I. Alexandru, op. cit., p. 80 şi 81. Autorul afirmă în acest sens că în Europa contemporană guvernele au
devenit tot mai mult „teritoriul” funcţionarilor, mai ales al celor ce aparţin marilor corpuri, pregătiţi la înaltele
Şcoli de administraţie publică - LEcole Naţionale d' Administration (ENA), Academia Federală de Administraţie
Publică, Colege d'Europe, penetrarea resimţindu-se chiar şi în instituţiile de vârf, Preşedinţie, Guvern, dar mai cu
seamă, în rândul miniştrilor şi al cabinetelor ministeriale.
121
I. Alexandru, Teoria administraţiei publice - curs universitar, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 87 şi
urm.
122
I. Alexandru, Politică, administraţie şi justiţie, op. cit., p. 79 şi urm.

49
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

disciplinare ce face dificilă excluderea celor care încearcă să nu se subordoneze ierarhiei, ca de


altfel, libertatea sindicală, ca şi dreptul la grevă, au accentuat reticenţa administraţiei de a mai
asculta de o putere pe care n-ar aproba-o altfel123.
Administraţia întruchipează permanenţa statului, indirect prin statutul oamenilor
politici ce dispun de o legitimitate temporară dependentă de durata mandatului lor electoral.
Administraţia este constituită în funcţie de principiul competenţei, astfel că recrutarea
funcţionarilor se realizează prin luarea în considerare a aptitudinii lor tehnice, verificată prin
intermediul concursurilor. În faţa mediilor exterioare, administraţia manifestă o coeziune mai
mare, un sentiment de superioritate, având o concepţie proprie asupra interesului general pe
care încearcă să-1 impună, să prevaleze, în faţa societăţii politice.
Recunoaşterea în practică a unui autonomii a administraţiei este cu atât mai necesară cu
cât, tot mai pregnant, se manifestă un interes general propriu birocraţiei şi tehnocraţiei la
nivelul administraţiei.
Se poate astfel vorbi, de o perversitate a administraţiei atunci când, interesul general
administrativ, speculând interesul general politic, determină o alunecare a puterii din zona
politică spre cea a administraţiei, aceasta din urmă încercând să confişte puterea politică în
vederea impunerii propriei sale alegeri sau opţiuni.
Dincolo de toate neajunsurile create de existenţa unui asemenea organism birocratic,
din punct de vedere formal şi tehnic, tipul acestei administraţii rămâne cel mai raţional, întrucât
a o nega în ansamblul său, ar presupune să ne punem în faţa unei alegeri, de a o opta între
birocraţie şi diletantism administrativ”. Mai recent, sociologia organizaţiilor defineşte
birocraţia de-o manieră ceva mai critică ca o „organizaţie care nu poate nici să-şi îndrepte uşor
erorile, după cum nici să inoveze sau să se adapteze fără criză la transformările din mediul
său”124.
În prezent, asistăm la un alt fenomen, respectiv la accederea la putere a tehnocraţilor,
adică a specialiştilor care beneficiind, de câte o parte a informaţiilor necesare, se regrupează
într-o tehnostructura compactă, ce beneficiază de putere. Aşa cum remarca Ioan Alexandru,
administraţia, însărcinată să culeagă informaţiile, să le sistematizeze, implicit să le filtreze prin
studiile pe care le elaborează în prealabil şi care stau la baza oricărui proiect, deţine o
poziţie-cheie.

123
Idem.
14
Idem.

50
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În raport de aceste manifestări evidente ale administraţiei de a ieşi de sub imediata


supraveghere a puterii politice, dezvoltându-şi o putere administrativă proprie, prin confiscarea
unor atribute ce în mod firesc nu-i aparţin, instituţiile politice au datoria de a răspunde prompt,
antrenând mecanismele legale ce-i sunt puse la dispoziţie, determinând derularea activităţii
administrative a statului pe făgaşul său firesc. Se impune astfel, din punct de vedere juridic,
reiterarea raporturilor fundamentale de subordonare dintre administraţie şi instituţiile politice
ale statului, care trebuie să se reflecte constant în activitatea de realizare a intereselor generale
ale societăţii, aşa cum sunt acestea formulate de către organele reprezentative ale suveranităţii
populare.125
Dintr-o asemenea perspectivă, chiar acceptând ideea separării instanţelor politice de
cele administrative, în contextul modelului democratic de administraţie , totuşi, în vederea
asigurării subordonării, singura relaţie aptă să răspundă comandamentelor sociale,
administraţia trebuie în mod imperativ să se supună controlului puterii politice.
Cel mai pregnant control asupra administraţiei se exercită de către Parlament, autoritate
publică ce dispune uzual de numeroase şi variate mijloace de verificare a bunei funcţionări a
administraţiei, în forme tradiţionale, clasice, specifice controlului parlamentar (întrebări,
interpelări, comisii de anchetă etc.), după cum şi în forme noi, moderne, exercitate prin
autorităţi independente, precum se regăsesc şi în sistemul românesc (Avocatul Poporului,
Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Concurenţei, Consiliul Naţional
al Audiovizualului) ce vizează anumite aspecte ale activităţii administrative sau unele servicii
ale statului.
Însă subordonarea, reprezintă un principiu menţionat consecvent în dreptul
constituţional, afirmat în majoritatea constituţiilor statelor europene, în variate forme, ca
valoare determinantă a mecanismelor puterii în realizarea deciziilor politice şi implicit, a
intereselor generale ale statului.126
Rămâne aşadar, la îndemâna instituţiilor politice, opţiunea de a recurge constant la
instrumentele de control care să asigure menţinerea administraţiei în limitele unei acţiuni
administrative fireşti şi care să răspundă comandamentelor politice, aşa cum sunt ele formulate
prin lege.

125
I. Alexandru, op. cit., p. 80 şi urm.
126
I. Alexandru, Drept aministrativ comparat, ed. a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2003.

51
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

2.2.2.3. Administraţia publică, partidele politice şi grupurile de influentă


Administraţia publică, după cum precizam mai înainte, este, prin însăşi natura sa, strâns
legată de partidul (partidele politice) care se află la guvernare.
În regimurile politice cu partide unice, administraţia publică are caracteristici speciale,
pe care nu le regăsim în regimurile multipartidiste. De la început, organizarea puterii într-un
asemenea regim va realiza, întotdeauna, două aparate administrative distincte, unul
controlându-1 pe celălalt. Administraţia propriu-zisă va fi subordonată, în principiu,
guvernului, dar, în fond, controlată şi direcţionată de aparatul de partid central.
Existenţa partidului unic exercită o influenţă puternică şi asupra recrutării personalului
din administraţie. Deşi apartenenţa la partid nu este neapărat obligatorie pentru ocuparea unei
funcţii de execuţie, ea este determinantă pentru ocuparea funcţiilor de conducere. Caracterele
regimului şi ale administraţiei sale depind, în acest cadru, de condiţiile de adeziune la partid,
dacă acestea sunt deschise, va fi posibil pentru funcţionarii competenţi să facă carieră; dacă
condiţiile politice sunt foarte stricte, funcţiile din conducerea administraţiei vor fi apanajul
fidelilor regimului, indiferent de gradul lor de competenţă.127
Administraţiile publice din regimurile multipartidiste nu sunt nici ele în siguranţă faţă
de influenţele politice, dar acestea nu sunt atât de importante.128
În unele regimuri, administraţia publică poate fi o miză a competiţiei politice. În acest
sens, funcţionarii superiori sunt numiţi în funcţie de către autoritatea politică şi o părăsesc o
dată cu numirea succesorilor lor de către noua autoritate politică (acesta fiind exemplul
sistemului american). În prezent, acest sistem tinde să se atenueze, el rămânând valabil numai
pentru un număr limitat de înalţi funcţionari.
În alte regimuri, ca de pildă în regimul politic francez sau în cel britanic, garanţiile
funcţiei publice au drept scop neutralizarea aspectului politic şi a luptei partizane. Acestea sunt,
fără îndoială, consecinţele statutului funcţiei publice în Franţa şi a civil service în Marea
Britanie. Totuşi, trebuie spus că posturile cele mai importante din administraţie, şi în aceste
două ţări, rămân la dispoziţia Guvernului, fiind foarte greu să se împiedice plasarea oamenilor
săi sau ai partidului (partidelor) aflat la putere, fie pentru a se facilita acţiunea guvernamentală,
fie pentru a recompensa bunele servicii.129 O asemenea situaţie o regăsim, în prezent, şi în
România.

127
A se vedea I. Deleanu, op. cit., p. 104 şi urm.
128
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C.Goyard, op. cit., p. 168.
129
Ibidem.

52
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Locul şi rolul administraţiei publice în regimurile politice depind, de asemenea, şi de


influenţele pe care grupurile de interese (sau de presiune)130 sunt în măsură să o exercite.
Grupurile de interese sunt considerate, în opinia lui Ion Deleanu, ca fiind „cea de-a treia
cameră” sau „guvernul invizibil”, întrucât, deşi ele nu-şi propun să cucerească puterea, totuşi o
exercită, în fapt, prin pressing-ul desfăşurat asupra ei.131
Ca atare, grupurile de interese sunt organisme care încearcă să apere interesele
membrilor lor, acţionând în acest scop asupra puterii politice şi statale132din orice ţară, însă
statutul şi mijloacele lor de acţiune sunt diferite şi variate.133

Ele pot fi clasificate în:134


 organisme cu obiectiv esenţial pentru obţinerea de avantaje materiale sau
protecţia celor dobândite deja (organizaţii profesionale, asociaţiile de consumatori);
 organisme „altruiste”, care promovează exclusiv interesele „morale” (grupuri
feministe, asociaţiile handicapaţilor, liga drepturilor omului, liga pentru ocrotirea dreptului la
viaţă etc.135), grupuri de presiune publice sau private.
În orice regim, însă, oricare ar fi scopurile şi modurile de organizare, influenţele acestor
grupuri depind, într-o mare măsură de legăturile care există între funcţia publică şi sectoarele
din economie.
Cât priveşte România, în acest domeniu, deşi, în prezent nu există reglementări cu
privire la exercitarea unei influenţe oficiale de către grupurile de interese, aceste organisme
existente în societatea românească fac presiuni pe alte căi pentru obţinerea de avantaje
materiale sau protejarea celor deja obţinute.

2.2.2.4. Participarea administraţiei publice la funcţia guvernamentală


La diferite nivele, indiferent de regimurile politice, administraţia publică participă la
funcţia guvernamentală, funcţie politică prin excelenţă.136

130
A se vedea I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, op. cit., p. 110 care precizează că termenul
de grupuri de interese este sinonim cu cel de grupuri de presiune, prin traducerea termenului american pressure
groups.
131
Idem.
132
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., G. Burdeau, Traite de science politique, Paris, L.G.D.J., tom III,
ed. 1968, p. 181; R.G. Schwartzenberg, Sociologie politică, Montchrestien, Paris, 1975, p. 415 şi urm.
133
I. Deleanu, op. cit., loc. care precizează că procedurile sunt „deschise” (de exemplu, lobbiul) şi „oculte”
(contacte personale cu factorii de decizie, corupţia, şantajul).
134
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., J. Maynand, Contribution a l'analvse depression des grupes, în
„Vies Publica”, IV, 1962.
135
I. Deleanu, op. cit., loc. cit.

53
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În acest sens, menţionăm că administraţia publică are ca principală sarcină executarea


deciziilor politice, fapt ce face ca, în acest domeniu, ea să nu mai poată fi neutră. Aceasta
întrucât executarea deciziilor politice implică şi intervenţia a numeroase decizii administrative
care, cele mai multe dintre ele, sunt pregătite de funcţionarii publici de execuţie. Se ştie că, în
majoritatea cazurilor, şefii serviciilor şi directorii le repartizează subordonaţilor lucrările,
neexaminându-le personal decât în cazuri considerate dificile sau litigioase. În această situaţie,
de regulă, funcţionarii publici respectivi aplică prevederile potrivit cu spiritul şi tradiţia
administraţiei de care aparţin, ceea ce face ca deciziile politice iniţiale să se găsească, de multe
ori, în situaţii de neaplicare.
De asemenea, administraţia publică poate interveni şi în etapa procedurii de elaborare a
deciziilor, fie că este consultată, fie că are chiar ea sarcina să realizeze proiectul respectiv.
La noi în ţară există organizat cabinetul demnitarului, pe lângă primul-ministru,
ministrul, ministrul delegat, secretarul de stat, subsecretarul de stat şi asimilaţii acestora,
precum şi la nivelul prefectului şi subprefectului, ca reprezentanţi ai Guvernului, care sunt
consideraţi demnitari.
Cabinetul demnitarului este un compartiment organizat distinct, care se compune din
următoarele funcţii: director de cabinet, asistent de cabinet, consilier personal, secretar
personal, precum şi curier personal.
Personalul din cadrul cabinetului demnitarului nu are calitatea de funcţionar public,137
ci este numit sau eliberat din funcţie numai la propunerea demnitarului în subordinea căruia
funcţionează, el desfăşurându-şi activitatea în baza unui contract individual de muncă, încheiat
în condiţiile legii, pe durata mandatului demnitarului.
Activitatea cabinetului demnitarului este coordonată de către directorul de cabinet, care
răspunde în faţa demnitarului în acest sens.
Totuşi, faţă de competenţele cabinetului francez, cele ale cabinetului demnitarului
român, deşi par asemănătoare, ele sunt, în fapt, mult mai limitate în ceea ce priveşte puterea de
decizie.
Legislaţia actuală românească, 138 stabileşte şi la noi o categorie a funcţiei publice,
corespunzătoare înalţilor funcţionari publici.

136
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., C. Goyard, op. cit., p. 170 şi urm.
137
A se vedea art. 5 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici, Legea nr. 188/1999, publicată în Monitorul
Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999.
138
A se vedea Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ne. 161 din 19 aprilie

54
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Această categorie cuprinde, în prezent, persoanele numite în una din următoarele


funcţii: secretar general al guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, secretar
general şi secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei
centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental. Pentru ocuparea funcţiilor respective,
persoanele sunt obligate, potrivit legii, să îndeplinească cumulativ mai multe condiţii, printre
care amintim: îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 54 din Statutul funcţionarilor publici să
aibă studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă
durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, să aibă cel puţin 5 ani vechime în
specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, să fi absolvit programe de formare
specializate şi de perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de
activitate, organizate, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii
specializate, organizate în ţară sau în străinătate, ori a exercitat un mandat complet de
parlamentar, a promovat concursul naţional pentru intrarea în categoria înalţilor funcţionari
publici.
Numirea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum şi
sancţionarea disciplinară a înalţilor funcţionari publici se face, în condiţiile legii de către
Guvern, pentru funcţiile publice de secretar general al guvernului şi secretar general adjunct al
guvernului şi pentru funcţia publică de prefect; şi de către primul-ministru, pentru funcţiile de
secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi funcţia publică de inspector guvernamental.
Pentru numirea în funcţiile publice din categoria înalţilor funcţionari publici, se
constituie o comisie de concurs formată din cinci personalităţi, recunoscute ca specialişti în
administraţia publică, numită prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului
administraţiei şi internelor.

2.2.2.5. Participarea funcţionarilor publici la viaţa politică


Dacă, aşa cum s-a putut constata, înalţii funcţionari publici participă direct la viaţa
politică de la nivel central, respectiv, la nivel guvernamental, şi ceilalţi funcţionari publici au
dreptul, de regulă, să participe la acţiuni politice, la orice nivel, sub diferite forme, individual
sau colectiv,139 în condiţiile prevăzute de lege.

2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 279 din 21 aprilie 2003, Titlul III, Reglementări privind funcţia publică şi
funcţionarii publici, Capitolul III, Categoria înalţilor funcţionari publici.
139
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., Claude Goyard, op. cit., p. 171 şi urm.

55
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Ca cetăţean, funcţionarul public beneficiază de toate drepturile care sunt acordate, prin
constituţie, tuturor celorlalţi cetăţeni, însă ei nu pot să-şi exprime opiniile sau să desfăşoare
activitate politică în timpul funcţionării serviciului public.
Controlul modului de exprimare a opiniei politice a funcţionarilor publici poate
constitui obiectul celor mai diverse modalităţi. Astfel, de pildă, în regimurile cu partid unic,
situaţia funcţionarilor publici nu este fundamental diferită de cea a altor concetăţeni, în afara
faptului că ei sunt obligaţi să se înscrie în partid dacă doresc să ocupe posturi importante.
Funcţionarul public din România beneficiază, în principiu, de toate drepturile şi
libertăţile stabilite pentru cetăţeni prin legea fundamentală. Astfel, potrivit prevederilor
Statutului funcţionarilor publici,140 este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici
pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare
sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.
Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care
sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi altor
categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale. Ceilalţi
funcţionari publici pot să-şi înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice
mandat în cadrul acestora.
De asemenea, funcţionarii publici, cu excepţia funcţionarilor publici civili din
ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională, pot fi aleşi sau
numiţi într-o funcţie de demnitate publică, în condiţiile legii.
Pe perioada mandatului funcţionarii publici trebuie să solicite întreruperea activităţii,
suspendându-se, astfel, temporar din funcţia deţinută; durata întreruperii fiind între 6 luni şi 4
ani, cu drept de prelungire pentru o perioadă de cel mult 6 ani. La expirarea perioadei de
întrerupere, funcţionarul public trebuie să solicite reintegrarea la autoritatea sau instituţia
publică unde iniţial a fost încadrat. Aceasta se acordă de drept. Funcţionarul public are, însă,
totodată, conform statutului funcţionarului public, obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce-i
revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lui
politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul
programului de lucru. De asemenea, este interzis ca funcţionarii publici să facă parte din
organele de conducere ale partidelor politice.

140
În acest sens, a se vedea art. 27 alin. 2, art. 29, art. 34, art. 44 şi art. 54 din Legea nr. 188/1998 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată.

56
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

2.2.3. Mediul juridic


2.2.3.1. Consideraţii generale
Ca fenomen social, administraţia publică corespunde, din punct de vedere politic,
organizării societăţii în forma statală, fapt ce face deosebit de dificilă separarea sa de ideea de
drept.141
Drept urmare, administraţia publică, de la formele incipiente până la formele cele mai
moderne, poate fi înţeleasă atât prin instituţiile sociale, cât şi prin determinările impuse
membrilor societăţii, cu alte cuvinte, realizată prin normele care-i fixează structura şi
mijloacele de acţiune, ea are ca sarcină esenţială punerea în executare a normelor legislative,
precum şi a celor pe care administraţia însăşi le elaborează pentru organizarea executării
acestora.
Ca atare, administraţia publică din societatea modernă, pe de o parte, constituie, ea
însăşi, un mediu juridic, ca expresie şi instrument al numeroaselor reguli de drept,142 iar, pe de
altă parte, se găseşte inserată într-o reglementare juridică, formulată de principiile puterii
politice.143
Rezultă, din cele arătate că, în întreaga sa activitate, administraţia publică se
subordonează normelor juridice, însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi
asigurarea înfăptuirii acestora?
În acest context, va trebui să vedem locul exact ocupat de normele juridice în raport cu
administraţia publică, ceea ce nu se stabileşte fără o analiză a acesteia din perspectivă juridică.
Aici se impune să reamintim că, administraţia publică în trecut era studiată, mai ales, de
ştiinţa dreptului administrativ, existând, în acest sens, tendinţa reducerii studiului său numai la
aspectul juridic.
Administraţia publică, prezentată într-o asemenea viziune care, fără a fi inexactă era,
însă, insuficientă pentru înţelegerea corectă a realităţii administrative.
Ştiinţa administraţiei, în sensul actual al termenului, este împotriva juridicizării
excesive a administraţiei publice; în acelaşi timp, însă nici nu poate neglija aspectul juridic al
fenomenului administrativ.144 Într-adevăr, în realitate, din perspectiva globală a administraţiei
publice, factorii juridici şi nejuridici sunt inseparabili, iar organizarea şi activitatea

141
A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 35 şi urm.; Emil Bălan, Instituţii de drept public, Ed. AU
Beck, Bucureşti,, 2003, p. 27.
142
Idem.
143
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 62.
144
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., Jean-Marie Auby, op. cit., p. 176.

57
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

administraţiei prezintă, în fapt, un decalaj sensibil în raport cu normele juridice care le


reglementează.
Acest aspect evidenţiază că acţiunea administraţiei publice, se stabileşte şi se apreciază
în raport cu normele de drept care constituie chiar cadrul său de existentă.145
În consecinţă, ştiinţa administraţiei nu poate să nu ţină seama şi de aspectul juridic şi,
drept urmare, administraţia publică trebuie să fie analizată şi sub acest aspect.
În acelaşi sens, pentru înţelegerea administraţiei publice în ansamblu apare, totodată, ca
necesară, nu numai cunoaşterea normelor juridice, ci şi „geneza şi eficienţa lor”, care sunt
studiate de disciplinele administrative nejuridice.
Ca atare, vom analiza, în continuare, administraţia publică şi din perspectiva mediului
juridic, ca un alt element constitutiv al fenomenului administrativ.

2.2.3.2. Principiul legalităţii


A. Apariţia şi evoluţia principiului legalităţii
Principiul legalităţii reprezintă, în esenţă, principiul fundamental al organizării şi
funcţionării administraţiei publice al oricărui stat de drept.
Potrivit acestui principiu, administraţia publică, sub aspectul structurii şi al activităţii
sale, trebuie să se fundamenteze pe lege. Indiferent de regimul politic, de structura şi forma de
guvernământ a statului, administraţia publică, prin rolul conferit în cadrul societăţii, are
obligaţia de a se supune, în mod obiectiv, unor comandamente dominante ale etapei respective.
Aceste comandamente sunt cu mult mai evidente în cazul statului de drept şi „democratic”,
bazat pe separarea puterilor în stat şi pe respectul drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor. Se poate deci afirma că, în acest cadru, întronarea legalităţii sau asigurarea
supremaţiei principiului legalităţii, constituie piatra unghiulară a oricărei societăţi libere şi
democratice.
De la apariţia sa şi până în prezent, principiul legalităţii a suferit multiple mutaţii, cu
multe semnificaţii, complexe şi nuanţate, faţă de formula incipientă şi generală de „supunere a
administraţiei faţă de drept” sau aceea de „legalitate internă” ori cum sunt, de pildă, cele mai
actuale de „juridicizarea administraţiei”146 şi de „conformitate a acţiunii administrative cu
legea”,147 sau cea de „legalitate administrativă”.

145
I. Alexandru, op. cit., p. 92.
146
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., J. M. Auby, Droit public, I, op. cit., p. 281.
147
A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 37.

58
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Iniţial, semnificaţia principiului era foarte limitată, ea exprima constatarea obişnuită,


curentă, a supunerii administraţiei la unele reguli de drept emise de administraţia însăşi şi de
organul care o conducea (rege, împărat etc.). În fond, era vorba de o expresie a birocraţiei
ierarhizată care presupunea supunerea agenţilor publici faţă de regulile formulate de superiorii
lor.
În statul absolutist, unde cele trei funcţii ale statului erau exercitate de către una şi
aceeaşi persoană, administratorii acţionau conform ordinului conducătorului absolut iar, dacă
acestea lipseau, aşa cum credeau ei că este spre binele statului.
Aceste reguli se schimbă când între regulile opozabile administraţiei apare legea, în
sensul democratic al termenului. Principiul evocă legea, de unde şi titulatura sa, de principiu de
legalitate, el având această semnificaţie chiar şi atunci când este vorba numai de una dintre
aceste reguli şi nu neapărat cea mai înaltă în ierarhie. În fapt, supunerea faţă de lege, ca
expresie a suveranităţii naţionale, introduce acest principiu democratic între sursele dreptului
administrativ.
În statul legal sau „de drept”, cum este de fapt cunoscut, stat fundamentat pe o
autonomie de reglementare, principiul legalităţii presupune necesitatea unui raport strict de
conformitate a actelor administrative „cu dreptul”, respectiv, „cu legea”, astfel încât aceasta
trebuie să fie nu numai limita activităţii executive, ci şi condiţia sa, organele administrative
mărginindu-se doar la executarea ei.
Legalitatea nu este numai un aparat exterior, delimitat de acţiunea administraţiei prin
jocul regulilor constituţionale sau legislative, ci şi o întreprindere de „autolimitare
instituţională”, după cum preciza Maurice Hauriou, pentru că ea implică supunerea
administraţiei şi interesului public.
În alţi termeni, principiul de legalitate poate fi interpretat că exprimă, pe de o parte,
existenţa unei legalităţi aplicabile administraţiei, iar, pe de altă parte, necesitatea includerii în
această legalitate şi a regulilor superioare administraţiei.
Cu alte cuvinte, regulile juridice emise de administraţie, trebuie să aibă o fundamentare
legală şi, totodată, acestea să fie conforme cu normele legale în vigoare, inclusiv cu cele
constituţionale referitoare la respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor.
În prezent, principiul legalităţii reflectă noile relaţii ce s-au stabilit între puterea
executivă şi cea legislativă, „de echilibru şi colaborare”, iar administraţia publică a devenit
chiar ea un autor important de reguli de drept.
Din această perspectivă, principiul legalităţii nu se mai reduce doar la conţinutul
legislativ, ci el integrează şi actele normative ce emană de la administraţia însăşi, cu obligaţia

59
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

acesteia ca la emiterea lor să respecte strict regulile de drept care îi sunt exterioare şi
superioare. Faţă de o astfel de evoluţie, principiul legalităţii desemnează, în fapt, „supunerea
administraţiei cu nuanţările numeroaselor norme juridice, naţionale sau internaţionale, scrise
sau nescrise, proprii sau exterioare administraţiei, care se cristalizează în conceptul de surse de
legalitate”. De altfel, în aceleaşi coordonate, Ch. Eisenmann critica sensul uzual, mult prea
restrictiv, al principiului legalităţii, în sensul limitării administraţiei exclusiv prin legile
formale, ce nu corespund decât unei părţi a surselor legalităţii, apreciind ca necesară extinderea
conceptuală a conţinutului principiului.
În acest sens, de altfel, în doctrină s-a propus chiar ca sintagma „principiul juridicizării
administraţiei” să se substituie aceleia de principiul legalităţii ca fiind „mult mai convenabil şi
mai exact”, deşi „el nu este încă intrat în uz”.
Principiul legalităţii administraţiei publice constituie corolarul principiului „statului de
drept”, conform căruia toate subiectele de drept, persoane private sau persoane publice,
autorităţile statului şi cele ale colectivităţilor locale, trebuie să se supună legalităţii şi să i se
conformeze.148 În acest sens, sistemul de drept din România este şi el dominat de principiul
legalităţii, având în vedere faptul că art. 1 alin. 3 din Constituţie statuează că este un „stat de
drept”, ceea ce semnifică subordonarea statului faţă de lege. Cu alte cuvinte, statul îşi
îngrădeşte activitatea, astfel că acţiunea acestuia să fie conformă regulilor de drept, iar
„activitatea diferitelor autorităţi este subordonată legilor”.149
Mai mult, în actualul context constituţional, el este opozabil şi legiuitorului, având în
vedere existenţa Curţii Constituţionale şi a mecanismelor de sancţionare a legilor
neconstituţionale.
De altfel, potrivit art. 1 alin. 5 din Constituţie, care precizează principiul fundamental al
supremaţiei Constituţiei, se menţionează explicit „obligativitatea respectării legii, supremaţia
nefiind decât un aspect, chiar dacă cel mai important, al obligativităţii legii”.150
România este, în acest context, alături de majoritatea sistemelor de drept ale statelor din
cadrul Uniunii Europene, dotate cu constituţii scrise, statul în care se regăseşte principiul
supremaţiei legii fundamentale, principiu sancţionat prin intermediul controlului de
constituţionalitate al legilor, coroborat „cu o formă a controlului jurisdicţional, menit să
asigure respectarea legalităţii la nivelul administraţiei publice”.

148
A se vedea S. Popescu, Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile administrative,
în „Revista Studii de drept românesc” nr. 2/1993.
149
I. Alexandru, Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, op. cit., p. 93.
150
A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituţia
României - comentată şi adnotată, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992, p. 121 şi urm.

60
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Apare, astfel, evident că necesitatea subordonării faţă de lege a oricărui subiect de drept
constituie atât o cauză, cât şi o trăsătură caracteristică a statului de drept, principiul legalităţii
situându-se la temelia construcţiei acestuia. De aceea, în opinia lui J. Schwarze, principiul de
legalitate este considerat ca un pilon esenţial al statului de drept şi care, împreună cu separarea
structurală a puterii etatice în trei puteri, trebuie să garanteze libertatea cetăţeanului împotriva
intervenţiei fără limite a executivului. Conţinutul principiului legalităţii se regăseşte în trei
cerinţe esenţiale, corespunzător a trei coordonate fundamentale ale acţiunii administrative, cum
sunt:
 legalitatea reprezintă limita acţiunii administrative, care semnifică faptul că
actul administrativ nu trebuie să contravină regulilor de drept generale şi impersonale care îi
sunt aplicabile;
 legalitatea este fundamentul acţiunii administrative, care precizează faptul că
administraţia nu poate acţiona prin emiterea de acte juridice decât atunci când este abilitată
printr-o normă de drept să o facă sau, altfel spus, decât dacă este competentă să realizeze acele
acte;
 legalitatea obligă administraţia publică să acţioneze în sensul efectiv de
respectare a legii sau, mai precis, administraţia trebuie să acţioneze permanent pentru
restabilirea legalităţii efective. În acest sens, administraţia este obligată să facă cunoscută, prin
publicare sau prin orice altă formă de comunicare, legea.
De asemenea, atunci când administraţia publică aduce atingere legalităţii, trebuie să
pună de îndată capăt situaţiei ilegale pe care a creat-o, în caz contrar, aplicându-i-se sancţiunea
legală.
În sfârşit, administraţia are obligaţia să vegheze la respectarea legii prin efectuarea de
controale care să verifice dacă administraţii respectă legea.

B. Conţinutul principiului legalităţii şi consecinţele sale


Principiul legalităţii administraţiei publice apare, deci, exprimat, în esenţă, prin
subordonarea sa faţă de lege, adică prin supunerea acesteia faţă de ansamblul regulilor de drept
aplicabile administraţiei (denumit „blocul de legalitate” sau într-o accepţiune largă „lato
sensu” ).
În ce constă această supunere a administraţiei publice faţă de lege, această autoritate a
Legii faţă de administraţie?

61
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Această concepţie se explică prin tradiţionala credinţă în lege, încarnarea voinţei


generale. Ea se bazează, de asemenea, pe imposibilitatea administraţiei, ca instrument al puterii
executive, de a modifica legea, ca act juridic al Parlamentului.
Principiul de legalitate este, astfel, mijlocul de realizare a subordonării administraţiei
Parlamentului şi, prin aceasta, chiar, de protejare a cetăţenilor împotriva iniţiativelor arbitrare
ale administraţiei. Progresiv, aşa cum am văzut, noţiunea de legalitate s-a extins, ea cuprinzând
ansamblul regulilor juridice, în care sunt incluse şi cele elaborate de administraţia publică
însăşi.
Această situaţie, pe de o parte, a lărgit conţinutul principiului de legalitate, iar pe de
alta, a dus la mărirea puterii administraţiei publice prin posibilitatea de a modifica regulile
juridice şi de micşorare, astfel, a securităţii juridice. În acest sens, sunt, de pildă, în România,
condiţiile aplicării excesive a prevederilor art. 115 alin. 4 din Constituţie, privind delegarea
legislativă, prin emiterea ordonanţelor de urgenţă, acte administrative ale Guvernului, care
modifică orice lege, ordinară sau organică, cu excepţia celei constituţionale.
Situaţia, credem noi, nu s-a atenuat cu prea mult nici după revizuirea Constituţiei
României, întrucât prin modificările aduse art. 115 alin. 4, acestea nu sunt precis determinate
„situaţiile extraordinare”, ci doar motivate.
Potrivit principiului de legalitate, administraţia publică, ca activitate şi organizare,
trebuie să se întemeieze pe dispoziţiile legii.151 Este vorba aici de legea, în sensul restrâns al
termenului („stricto sensu”), ca act juridic al Parlamentului.152
Rezultă că principiul legalităţii exprimă tocmai această conformitate între cele două
accepţiuni ale administraţiei publice, de organizare şi activitate, şi fundamentarea lor prin lege.
În acest sens, arată Alexandru Negoiţă, „dacă cu privire Ia organizarea sistemului
administraţiei publice semnificaţia principiului legalităţii este clară”, în schimb, „este mai
complicată înţelegerea acesteia ca activitate. Într-o interpretare statică a principiului legalităţii,
autorităţile administraţiei publice, atunci când s-au decis să acţioneze, trebuie să se conformeze
dispoziţiilor legii; pe când în interpretarea sa dinamică, principiul legalităţii trebuie înţeles în
sensul obligaţiei autorităţilor administraţiei publice de a acţiona punând în executare legea, dar
şi de a lua măsurile care se impun, inclusiv cele de constrângere, pe baza şi în executarea legii,
în scopul restabilirii ordinii juridice încălcate.

151
A. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 27.
152
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., loc. cit.

62
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Obligaţia de a respecta legile impune administraţiei publice o dublă exigenţă, una


negativă, care constă în faptul de a nu lua nici o decizie ce ar putea contraveni legilor (sau
anumitor condiţii), cealaltă, pozitivă ce constă în aplicarea legilor, a tuturor măsurilor
normative sau individuale care sunt necesare în vederea executării efective a acestor legi.
Consecinţa negativă a principiului legalităţii are în vedere obligaţia administraţiei de a
se abţine de la luarea unor măsuri administrative atât pe cale normativă, cât şi pe cea
individuală ce ar putea contraveni normelor legale. Există aici şi un al doilea aspect al
principiului de legalitate care semnifică, de asemenea, că administraţia publică nu poate
acţiona decât dacă este „abilitată” de o regulă de drept. Acest aspect al principiului de legalitate
garantează cetăţeanului că administraţia nu va putea interveni în anumite materii, de exemplu
pentru restrângerea unor drepturi fundamentale, decât în cadrul fixat de o lege adoptată în
prealabil.
În situaţia când administraţia publică încalcă asemenea cerinţe ale principiului de
legalitate, o astfel de conduită ilegală va antrena, după caz, diferite tipuri de sancţiuni, de la
cele cu caracter politic până la cele cu caracter disciplinar şi chiar judiciare.
Consecinţa pozitivă are în vedere obligarea administraţiei publice la o conduită
pozitivă, potrivit dreptului, de a asigura aplicarea efectivă a legilor şi a celorlalte acte
normative.
În acest context, apare ca necesară identificarea modalităţilor concrete prin care
administraţia publică poate fi constrânsă să restabilească situaţia legală, aplicând dispoziţiile
legale care îi sunt opozabile.
În doctrina franceză s-au conturat deja mai multe opinii, astfel, pentru unii autori,153
„guvernul trebuie, în fiecare situaţie, să se întrebe dacă nu este preferabil să ignore sistematic
încălcarea Legii, decât de a o urma”; în schimb, alţii154 susţin că o administraţie atunci când
este sesizată cu privire la existenţa unei ilegalităţi are obligaţia de a restabili situaţia legală”.
Jurisprudenţa în Franţa exprimă o poziţie clară, precizând că administraţia publică are
obligaţia, sancţionată prin anularea refuzului său printr-o condamnare la daune interese, de a
face să înceteze o situaţie ilegală.
Cât priveşte doctrina românească,155 ea este, în principiu, asemănătoare cele franceze,
cu deosebirea că, din punct de vedere al trăsăturii intrinseci a conduitei de legalitate a actului

153
Idem.
154
Ibidem.
155
A se vedea T.Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică Bucureşti, 1959, pp. 67-88;
A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira Bucureşti, 1996, p. 285 şi urm.

63
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

administrativ, acesta trebuie emis în mod obligatoriu pe baza şi în vederea executării legii, 156
executarea sa neavând un caracter facultativ, sub sancţiunea aplicării dispoziţiilor privind
contenciosul administrativ ca o condiţie de valabilitate şi control a acestuia.157
Administraţia publică, după cum se cunoaşte, deşi are o mare disponibilitate în ceea ce
priveşte folosirea competenţelor sale, ea, totuşi, trebuie să acţioneze, în mod obligatoriu, pe
cale reglementară, în cel puţin două situaţii deosebite. Într-o primă situaţie se încadrează
refuzul de a edicta o reglementare de poliţie administrativă, care constituie o ilegalitate datorită
faptului că există o situaţie periculoasă pentru ordinea, securitatea sau salubritatea publică, şi,
ca atare, obligatoriu se impun măsuri corespunzătoare. În cea de-a doua situaţie se înscrie
obligativitatea administraţiei de a emite dispoziţii legale, acte administrative necesare aplicării
legilor, în termenul prevăzut de acestea sau, în cazul neprecizării sale, într-un termen rezonabil.

C. Limitele principiului de legalitate


Principiul de legalitate, după cum s-a văzut, este principiul care fixează limitele acţiunii
administrative, limitându-i puterile administraţiei publice fără însă a aduce atingere supleţei
sale şi spiritului său de iniţiativă. O asemenea afirmaţie este fundamentată pe faptul că regula
de drept nu poate prevedea absolut tot, ceea ce dă posibilitatea administraţiei să aplice regula la
cazuri concrete, atunci când este sesizată.
Administraţia publică, în acest context, trebuie să respecte legalitatea, dar, în acelaşi
timp, ea are nevoie şi de o anumită libertate de acţiune, ţinând seama de faptul că unele măsuri
nu pot fî apreciate pe cale generală, ci doar în contact direct cu realitatea administrativă. Unei
asemenea conduite îi corespunde o marjă de libertate pe care legalitatea o lasă administraţiei în
realizarea efectivă a activităţii sale, libertate denumită putere (sau competenţă) discreţionară a
administraţiei.158
Practic, teoria legalităţii este sediul unui conflict între două mari interese, pe de o parte,
cel a respectării garanţiilor administraţilor, care limitează administraţia, iar, pe de altă parte,
cea a recunoaşterii şi conferirii unei libertăţi de acţiune administraţiei.
Libertatea de acţiune a administraţiei corespunde nevoii acesteia de transpunere
efectivă a competenţei sale şi se realizează prin anumite tehnici, dintre care una este de aplicare
normală şi curentă - puterea discreţionară, iar altele, prin anumite circumstanţe extraordinare

156
T. Drăganu, op. cit., loc. cit.
157
C. Manda, op. cit., I, p. 245.
158
E. D. Tarangul, Principiul legalităţii în dreptul administrativ român şi francez, în „Revista de drept
public”, anul IV, 1929, p. 559 şi urm.; Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 642
şi urm.

64
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

sau activităţi de tip special. Ele corespund la două teorii: cea a circumstanţelor excepţionale şi
cea a actelor de guvernământ,159 ce, în fapt, sunt cazuri (acte ale administraţiei) pe care dreptul
administrativ le sustrage controlului de legalitate,160 acestea, însă, exced analizei noastre.
Cât priveşte puterea discreţionară a administraţiei, ea reprezintă, în esenţă, „o abatere
de la principiul legalităţii”,161 şi semnifică acel domeniu nedeterminat de legiuitor, lăsat la
libera apreciere a administraţiei. Ea constă, în general, în aprecierea oportunităţii actului
administrativ şi are o importanţă „capitală pentru sistematica dreptului administrativ”.162
Puterea discreţionară este definită de Erast Diti Tarangul ca „o libertate de acţiune a
administraţiei cu ocazia executării legilor şi a constituţiei”, „apare ca un domeniu nedeterminat
de legiuitor” şi „se prezintă ca un element inerent executării normelor prin norme”.163
În concepţia aceluiaşi autor, ea poate fi concepută numai ca o facultate atribuită
administraţiei de către legiuitor în vederea unei mai bune şi mai adecvate aplicări a legii, fiind
mai mică sau mai mare, după cum aceasta prescrie mai multe sau mai puţine detalii cu privire la
executarea legii.
În acest context, constatăm că activitatea autorităţilor administrative oscilează între un
minim şi un maxim, pornind de la o libertate absolută, crearea dreptului şi oprindu-se la
îndatorirea de a se conforma, servil, legii. Altfel spus, manifestarea de voinţă din partea
autorităţilor administrative trebuie să se încadreze între limita minimă a competenţei lor şi
limita maximă a puterii discreţionare.
O problemă importantă care apare, însă, în această relaţie este, dacă prin acţiunea sa,
puterea discreţionară poate aduce atingere principiului de legalitate, sau, după cum se exprimă
un autor,164 unde, când şi cum urmează să acţioneze puterea discreţionară.
În literatura noastră de specialitate actuală, de altfel, chiar, se subliniază că „relaţiile
legalitate-putere discreţionară-controlul instanţelor de contencios administrativ, reprezintă o
problemă teoretică fundamentală a statului de drept”. 165 Ea este o problemă practică, cu
implicaţii directe asupra drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, mai ales atunci când judecătorul
de contencios administrativ, în virtutea abilitării sale, va verifica dacă administraţia nu a
acţionat abuziv, contrar interesului public, prin raportare la scopul legii.

159
E. D. Tarangul, Principiul legalităţii..., op. cit., p. 560 şi urm.
160
Idem.
161
E. D. Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, op. cit., p. 159 şi urm.
162
Idem, Puterea discreţionară, op. cit., loc. cit.
163
Idem.
164
A se vedea D. Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. AII
Beck, Bucureşti, 1999, p. 43.
165
A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 293 şi urm.

65
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Din această perspectivă, în doctrină se porneşte de la premisa că puterea discreţionară a


administraţiei nu este susceptibilă de mai multe grade, deoarece o putere nu este mai mult sau
mai puţin discreţionară. O asemenea libertate de acţiune o vom regăsi în cadrul activităţii
administrative de câte ori legea lasă la dispoziţia acesteia „deplinul exerciţiu al prerogativelor
sale, fără a-i dicta condiţiile de exercitare, fără a-i impune limite şi restricţii”.
Putem vorbi, însă, în cadrul unui act de administraţie despre o mai mare sau mai mică
putere discreţionară, după cum legea lasă mai multe sau mai puţine elemente deciziei, la libera
apreciere a administraţiei.
Rezultă, din cele arătate, că existenţa unei puteri discreţionare nu apare în contradicţie
cu principiul legalităţii. De altfel, atunci când administraţia acţionează discreţionar, ea nu
acţionează împotriva legalităţii, întrucât, prin definiţie, libertatea sa rezultă din faptul că
legalitatea, în cazul concret, nu impune nici o restricţie. Deci, apare clar că măsura puterii
discreţionare este, pentru fiecare act, invers proporţional cu cerinţele de legalitate care se referă
la respectivul act.
Ca atare, controlul judecătoresc executat asupra actului, fiind un control de legalitate,
nu se va extinde şi asupra puterii discreţionare, deoarece ea presupune aprecierea oportunităţii,
fapt ce nu intră în misiunea instanţei de contencios.
Din perspectiva administraţilor, aceştia pot, oricând, cere administraţiei publice
emiterea unui act administrativ pentru care ei îndeplinesc condiţiile cerute de lege. În schimb,
administraţia nu mai are un asemenea drept când emiterea actului este la libera apreciere a
administraţiei deci, de esenţa puterii discreţionare, prilej cu care însuşi principiul legalităţii se
transformă într-un mijloc de sporirea autorităţii acesteia, contravenind, astfel, raţiunii sale de a
fi.
Pentru a înlătura asemenea situaţii ce pot duce la deturnarea scopului normal al
principiului legalităţii şi la folosirea sa în interesul administraţiei, în doctrină,166 se apreciază că
este de dorit ca regula opozabilă administraţiei, în orice ipoteză, să fie elaborată în afara
cadrului administraţiei publice.
De altfel, concomitent cu teoria, şi practica administrativă a demonstrat că se impune o
ponderare a libertăţii de acţiune a administraţiei publice, evitându-se, astfel, excesul de putere
al acesteia.
Un mijloc de contrapondere al puterii discreţionare, tot mai des folosit, atât în
legislaţiile statelor occidentale, cât şi în sfera dreptului internaţional, îl constituie principiul

166
Ibidem.

66
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

proporţionalităţii. El este calificat ca „principiul juridic general cel mai important” în


„controlul deciziilor administrative şi al textelor normative”, devenind „un principiu universal
în misiunea de limitare a sarcinilor impuse în dreptul comunitar”.
În opinia lui Guy Braibant, proporţionalitatea este aproape întotdeauna strâns asociată
iar, uneori, chiar asimilată, pur şi simplu, puterii discreţionare, în mod logic, însă, ea nu este
mai aproape de aceasta decât competenţa legală.
Proporţionalitatea administrativă, poate fi actualizată cel puţin ca rezultat al combinării
a trei elemente: „situaţie de fapt, decizie şi finalitate, dar, în egală măsură, şi ca o parte a unui
ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noţiune cheie a dreptului administrativ şi ştiinţei
administraţiei”. Mai mult, continuă acelaşi autor, proporţionalitatea, pentru a fi corect
înţeleasă, trebuie să fie analizată nu izolat, ci în raport cu alte noţiuni, cum ar fi: necesitate,
raţionalitate şi moralitate.
Se constată, în acelaşi timp, şi existenţa unei corelaţii între proporţionalitate-legalitate
şi oportunitate, datorată faptului că „punerea în aplicare a proporţionalităţii, implică, în primul
rând, adaptarea mijloacelor la finalitate, ceea ce, în opinia lui Guibal, reprezintă un aspect
esenţialmente material al deciziei şi, deci, o chestiune de oportunitate”.
Ignorarea principiului proporţionalităţii în exercitarea competenţelor de natură
discreţionară e către administraţia publică, înseamnă, practic, depăşirea puterii sale
discreţionare şi trecerea activităţii respective în sfera ilegalităţii, cunoscută şi sub numele de
exces de putere a administraţiei.
Această realitate care se regăseşte şi în sistemul nostru de drept, ne face să credem,
alături de alţi autori, că principiul proporţionalităţii trebuie să fie recunoscut în mod explicit şi
de legislaţia noastră actuală, cu atât mai mult cu cât chiar art. 53 din Constituţia României
reţine printre criteriile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi şi criteriul
proporţionalităţii, şi deci poate constitui, în orice moment, fundamentarea sa constituţională.

2.2.3.3. Relaţia legalitate-oportunitate în sfera administraţiei publice 167


Cercetarea relaţiei dintre legalitate şi oportunitate, reprezintă una dintre eternele teme,
ce prezintă actualitate, dar şi un maxim interes, în raport de variatele forme de activitate ale
administraţiei. O asemenea problematică, este abordată cu prioritate în contextul studiului
dreptului de apreciere sau al puterii discreţionare de care dispune administraţia publică, cu
implicaţii directe asupra tipurilor de control ce se exercită asupra acesteia.

167
C.C. Manda, op. cit., p. 69 şi urm.

67
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Întreaga doctrină românească, în special cea postbelică, a fost preocupată de evocarea


raportului legalitate-oportunitate. În cadrul acestor cercetări, principiul legalităţii - principiu
fundamental al administraţiei de stat era examinat prin raportare la dreptul de apreciere al
acesteia, adică, din perspectiva oportunităţii alegerii unei soluţii sau a alteia, teorie criticată
însă, calificată ca specifică sistemului burghez 168, de ordinea constituţională socialistă din
România, de dinainte de 1990.
Sub influenţa regimului politic instituit în România, după anul 1950, deşi era respinsă,
de plano, ideea unei puteri discreţionare a administraţiei, analiza raportului dintre legalitate şi
oportunitate s-a menţinut în atenţia specialiştilor dreptului ori de câte ori era evocat principiul
legalităţii. Din această perspectivă, enunţarea criteriului oportunităţii, chiar dacă era tratat în
mod subsecvent, legalităţii ca principiu fundamental al administraţiei de stat, nu era omis din
asemenea analize.
Se arăta astfel că „legalitatea” în contextul dreptului socialist, implică obligaţia
organelor administraţiei de stat de a studia cu atenţie situaţia de fapt, de a aprecia în mod just
condiţiile concrete în care urmează să se aplice dispoziţiile legii, pentru ca soluţia adoptată să
fie cea mai adecvată, cea mai potrivită nu numai cu litera, dar şi cu spiritul legii 169. Aspectul de
oportunitate era, uneori, asimilat termenului de actualitate, în sensul că activitatea
administraţiei trebuie să corespundă necesităţilor în continuă transformare a societăţii,
organele administraţiei de stat fiind obligate să vegheze nu doar ca actele lor să fie conforme
conţinutului şi scopului legilor ci, în acelaşi timp să caute, ca măsurile luate să se adapteze
nevoilor, pe care societatea şi statul democrat le au la un moment dat.
Sub aspect terminologic, expresiei de putere discreţionară, exclus din vocabularul
juridic al acelor vremuri, îi era preferată sintagma dreptului de apreciere al administraţiei,
numai în contextul manifestării acestui drept punându-se problema oportunităţii actelor
administrative, deşi în fond, conţinutul noţiunilor era identic.
Fără a fi identificată cu legalitatea, oportunitatea nu poate fi desprinsă de ea, astfel că un
act administrativ apreciat ca inoportun, trebuie înţeles implicit ca fiind şi ilegal, pentru că nu
este actual. De aici decurge şi consecinţa firească a faptului că sfera controlului actelor
administrative priveşte şi aspectele oportunităţii , astfel că un act administrativ inoportun
urmează a fi lovit de nulitate, întrucât afectează indirect, aducându-i atingere, stării de
legalitate.

168
D. Apostol Tofan, op. cit., p. 169 şi urm.
169
M.Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1958, p. 49.

68
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Părere fundamentată, la care ne raliem, inspirată din doctrina franceză, este exprimată
de un alt autor170, în viziunea căreia, în timp ce scopul legii, anume realizarea interesului
public, constituie un element ce ţine de legalitate, mijloacele pentru atingerea acestui scop
reprezintă aspectele oportunităţii. În acest context, oportunitatea, asimilată cu dreptul de
apreciere al autorităţilor administraţiei publice ori cu puterea lor discreţionară, reprezintă o
anumită libertate, de care dispune administraţia publică în activitatea de organizare şi de
aplicare a executării legii, urmărindu-se asigurarea concordanţei între normele juridice şi
necesităţile în continuă transformare a societăţii171.
În acelaşi sens, se exprimă şi un alt doctrinar , arătând că decizia administrativă, ca şi
întreaga activitate a administraţiei trebuie să aibă un necontenit caracter de actualitate, în
concordanţă cu exigenţele legalităţii, satisfacerea interesului general, cerinţele persoanelor în
continuă evoluţie şi transformare.
Altfel spus, deciziile administrative, pentru a fi legale, ele trebuie să îndeplinească şi
condiţia de a fi oportune.
Corelaţia legalitate-oportunitate, analizată de astă dată, prin prisma doctrinei franceze
şi a celei germane, este prezentată de acelaşi A. Iorgovan, prin distingerea condiţiilor generale
de legalitate, pe de-o parte, şi condiţiile specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate,
pe de altă parte172. În contextul acestor din urmă condiţii, autorul precizează că interesul public
ocrotit de lege exprimă scopul legii, fără a pune semnul egalităţii între acesta şi spiritul legii.
Analiza corelaţiei legalitate-oportunitate a constituit de asemenea, în mod constant,
obiectul de cercetare al doctrinei străine de specialitate, în special al doctrinei franceze, cea mai
profund influenţată de evoluţia jurisprudenţei administrative de la nivelul Consiliului de Stat.
Preocupările în acest domeniu ale autorilor francezi au avut drept resort, mai puţin
elucidarea conceptuală a noţiunii de legalitate şi de oportunitate, cât mai ales, identificarea
limitelor acestora, din perspectiva recursului pentru exces de putere173. Analizele efectuate
indirect asupra relaţiei dintre legalitate şi oportunitate, s-au centrat astfel, pe cercetarea puterii
discreţionare a administraţiei asimilată cu facultatea acesteia de a aprecia oportunitatea în
sensul de luării unei decizii sau de acţiona într-un anume sens. Dacă pentru Eisenmann,
oportunitatea unei conduite consta în legătura sa cu circumstanţele date, adaptarea la o situaţie
anume şi la exigenţele sale, pentru Waline, aprecierea oportunităţii consta în răspunsul

170
R.N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 249 şi urm.
171
Idem.
172
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a, vol. I, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 294.
173
D. Apostol Tofan, op. cit., p. 185 şi urm.

69
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

formulat de către administraţie la următoarea întrebare 174: adoptând o anumită soluţie voi
acţiona oare servind în cea mai mare măsură interesul public.
Întrucât a fi oportun, înseamnă ceea ce convine de-o manieră generală, ceea ce
corespunde unei situaţii date de timp, de loc, de circumstanţe, se deduce mai întâi de toate
faptul că oportunitatea reprezintă o noţiune calitativă.
În al doilea rând, oportunitatea nu depinde doar de caracterul conţinutului, ci în egală
măsură, de momentul în care decizia a fost luată, de circumstanţele speciale în care ea a fost
dictată, depinzând astfel de elementele ce îi sunt proprii acestei decizii, de specificitatea ei.
Nu în ultimul rând, se impune a releva caracterul subiectiv al aprecierii oportunităţii
unei măsuri, în raport de anumite norme de referinţă variabile, de la un individ la altul, şi care
depind de opiniile, de convingerile, de clarviziunea, de starea de informare a fiecăruia,
neexistând reguli clare care să permită, alegerea cu maxim de certitudine, a deciziei celei mai
oportune.
Cât priveşte legalitatea unei măsuri, de asemenea o noţiune calitativă, în viziunea
aceluiaşi autor175, constă în valoarea sa juridică în raport cu o reglementare obligatorie şi
preexistentă, cel puţin pe moment, invariabilă. În acest context, oportunitatea aceleiaşi măsuri,
reprezintă utilitatea ei, valoarea sa practică în raport cu anumite norme, al căror conţinut
depinde, în principal, de o apreciere subiectivă. Din aceste considerente, legalitatea şi
oportunitatea nu pot fi opuse, deoarece ele nu răspund aceloraşi norme de valoare, analiza
oportunităţii realizându-se prin prisma altor criterii, decât cele privitoare la conţinutul
reglementării juridice. Prin urmare, legalităţii i se opune ilegalitatea, pe câtă vreme, calitatea
contrară oportunităţii este inoportunitatea. Mai mult, autorul precizează că puterea
discreţionară şi oportunitatea sunt două noţiuni distincte, ce nu pot fi confundate, dat fiind
faptul că în timp ce puterea discreţionară reprezintă întinderea aprecierii în raport cu situaţia
reglementării juridice, oportunitatea constituie obiectul acestei aprecieri, independent însă de
orice reglementare juridică.
Studiul puterii discreţionare a generat şi din partea altor autori francezi, formularea
unor opinii privind relaţia ce se stabileşte între legalitatea şi oportunitatea unei decizii, dispuse
în virtutea libertăţii de apreciere de care dispune administraţia.
Astfel, prin prisma principiului proporţionalităţii, un principiu tot mai des evocat în
jurisprudenţă, mai puţin de dreptul pozitiv, legalitatea şi oportunitatea deşi nu se pot distinge

174
Idem.
175
Idem.

70
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

net, nu pot fi considerate noţiuni opuse, întrucât aplicarea proporţionalităţii presupune cu


prioritate, adaptarea mijloacelor la scopuri, un aspect material al deciziei ce vizează astfel
oportunitatea, dar care are tangenţă şi cu conţinutul regulii juridice, ce atinge aşadar,
problematica legalităţii.
Relaţia dintre oportunitate şi legalitate este relevată, în opinia unor autori francezi, în
contextul delimitării conceptuale dintre puterea discreţionară şi puterea legată. Atunci când
administraţia se află în situaţia unei competenţe legate, actul emis va putea fi cercetat exclusiv,
din punct de vedere al legalităţii, astfel că în funcţie de cum va respecta sau nu textele legale,
administraţia va dispune o măsură legală sau ilegală. Dimpotrivă, atunci când administraţia va
acţiona în virtutea unei puteri discreţionare, deciziile pe care le va dispune nu vor putea fi
judecate decât din punctul de vedere al oportunităţii, fiind apreciate ca oportune ori inoportune,
însă nu şi ilegale, legalitatea fiind implicită, prin libertatea de acţiune conferită administraţiei,
într-un sens sau altul. În această ultimă ipoteză, administratorul poate alege soluţia care i se
pare cea mai oportună, fiind judecătorul acestei oportunităţi, spre deosebire de situaţia puterii
legate, când indiferent de aprecierile personale ale administratorului sau ale superiorilor,
decizia trebuie luată în sensul dinainte stabilit prin regula de drept.
Când administraţia acţionează discreţionar, ea nu acţionează contra legalităţii,
deoarece, prin definiţie, libertatea sa rezultă din faptul că legalitatea, sub acest aspect, nu-i
impune nici o constrângere176, ceea ce determină ca măsura puterii discreţionare să fie invers
proporţională exigenţelor legalităţii.
Prin urmare, puterea exclusivă de a aprecia oportunitatea unei decizii reprezintă un
element esenţial al libertăţii de decizie a administraţiei, ce ţine practic, de substanţa puterii
discreţionare.
A verifica aşadar oportunitatea unei decizii, presupune aşadar, un control exercitat în
contextul competenţei discreţionare a administraţiei, ce scapă de regulă, controlului
jurisdicţional, plasându-1 exclusiv în zona controlului administrativ. Sunt mecanisme şi
proceduri de control integrate autocontrolului administraţiei, derulate, în special, prin
intermediul controlului ierarhic al autorităţilor superioare, ce pot include atât aspecte de
legalitate, cât şi cele de oportunitate, în ceea ce priveşte adoptarea sau refuzul de adoptare a
unui act administrativ177.

176
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, ed. a XVI-a, Dalloz,
Paris, 1996, p. 75.
177
V. Vedimaş, Drept administrativ, apud., J. Schwarze, op. cit., p. 131 şi urm.

71
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Limitarea controlului jurisdicţional exclusiv la aspectele ce privesc legalitatea actelor


administrative, nu şi asupra aspectelor privind oportunitatea acestora, este relevată şi în
doctrina românească, care preia şi dezvoltă una dintre tezele formulate de doctrinarii francezi2
în contextul analizei asupra limitelor controlului pentru exces de putere, anume teza legalistă.
Încă din perioada interbelică, literatura românească de specialitate susţinea o astfel de teză,
manifestată în mod deosebit de către C.G. Rarmcescu care afirma că „pe când controlul
jurisdicţional se poate exercita numai din punct de vedere al legalităţii actelor, controlul
administrativ se poate exercita atât din punct de vedere al legalităţii, cât şi al oportunităţii şi
utilităţii măsurilor administrative luate de autorităţile subordonate “.
Pe aceeaşi linie de gândire se axează şi doctrina românească de după 1990, atunci când
autorii compară controlul jurisdicţional cu controlul administrativ. Opiniile exprimate în acest
sens gravitează în jurul aceleiaşi idei de bază, anume că instanţele de contencios administrativ
nu au competenţa să se pronunţe asupra oportunităţii actelor administrative, doar controlul
administrativ reuşind să acopere această latură calitativă a actului.
Cu toate acestea, prin excluderea oportunităţii din sfera controlului exercitat de către
judecător, se apreciază de către un autor că treptat numai opoziţia legalitate-oportunitate devine
insuficientă, deoarece sfera oportunităţii, a puterii discreţionare, rămâne foarte largă,
deschizând posibilitatea apariţiei unor abuzuri. Din aceste considerente, apare ca necesară
consacrarea unui nou concept, respectiv cel de legalitate a oportunităţii, care va face posibilă o
extindere a controlului judecătoresc în acest domeniu, control care se fundamentează pe ideea
ocrotirii legalităţii.
Această optică preluată din doctrina franceză de fundamentare a dreptului judecătorului
de a analiza şi elementele de oportunitate, atunci când se apreciază că acestea întregesc
elementele legalităţii, este preluată şi dezvoltată de A.Iorgovan, care pledează, de-o manieră
justificată, pentru extinderea controlului judecătorului. Se apreciază că corelaţiile de ordin
ştiinţific, evocate, în sensul că scopul legii - interesul public reprezintă un element de legalitate
iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate, nu mai sunt de
actualitate, ele nereuşind să mai justifice excluderea totală a oportunităţii din câmpul de control
al judecătorului.
În acest sens, autorul arată că „litera şi spiritul Constituţiei noastre, necesitatea
penetrării instituţiilor europene democratice şi în practica instanţelor de contencios
administrativ din ţara noastră ne îndreptăţesc să susţinem că, indiferent cum privim
oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de contencios administrativ are dreptul să
verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum

72
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ „atacat” . Din aceste
considerente, în sens larg, condiţiile oportunităţii se relevă ca un subsistem al condiţiilor de
legalitate, astfel că excesul de oportunitate este stabilit de judecător tocmai prin raportare la
scopul legii.
Până la intervenţia controlului jurisdicţional, graţie mijloacelor cu mult mai extinse de
care dispune în sensul cenzurării tendinţei de alunecare a puterii discreţionare spre un exces de
putere, un rol deosebit de important îl joaca controlul administrativ, în contextul controlului
desfăşurat de autorităţile superioare ierarhic superioare asupra autorităţilor administrative
emitente. Verificarea îndeplinirii condiţiilor de oportunitate reprezintă o coordonată
importantă a controlului ierarhic exercitat pe linia asigurării legalităţii activităţii
administrative, constituindu-se ca un prim filtru al puterii discreţionare de care dispun
autorităţile ierarhic inferioare.
Considerăm că în centrul controlului de oportunitate se vor afla ca principale puncte de
referinţă: actualitatea actului administrativ, prin intermediul factorului temporal (momentul
emiterii, durata de aplicabilitate), mijloacele antrenate de administraţie în atingerea scopului,
utilitatea pe care o prezintă în economia procesului de organizare a executării şi executării în
concret a legii, în sensul eficientizării activităţii administrative etc. Prin prisma acestor repere
ale controlului de oportunitate, autoritatea de control poate să evalueze, per ansamblu,
îndeplinirea tuturor condiţiilor de legalitate, astfel încât libertatea de acţiune a administraţiei să
nu contravină interesului public, a scopului legii, alunecând astfel, spre un exces de putere.
În cazul în care limitele puterii discreţionare a administraţiei au fost respectate,
neaducând atingere stării de legalitate, în contextul controlului de oportunitate, desigur,
autoritatea de control va putea dispune anularea actului administrativ, din motive ce ţin,
exclusiv, de inoportunitatea acestuia, bazate pe considerente legate de inactualitatea actului, de
ineficienţa sa, sub aspectul mijloacelor folosite.
Desigur, subiectivităţii autorităţii emitente i se poate opune astfel, o altă subiectivitate a
autorităţii de control, ierarhic, superioară, ceea ce relativizează în opinia noastră, activitatea de
control sub aspectul oportunităţii obiectului supus verificărilor. Puterii discreţionare a
emitentului de a acţiona, în limitele prezervate de lege, i se opune astfel, în alt plan, generată de
nivelul ierarhic, puterea discreţionară a autorităţii de control de a verifica, de a declanşa
controlul de oportunitate, de a împrumuta sau nu criteriile de oportunitate ale autorităţii
controlate, de a-şi însuşi sau nu aprecierile subiective ale acestora, respectiv de a dispune ori
nu, măsuri în consecinţă.

73
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Considerăm totodată, că o atare decizie administrativă în sensul cenzurării oportunităţii


unui act administrativ intervine cu atât mai rar cu cât de cele mai multe ori, se prezumă
capacitatea sporită a autorităţii emitente de a cunoaşte mai bine realităţile de ordin
administrativ, argumentele de facto, adaptându-şi libertatea de apreciere de care dispune în
vederea luării măsurii celei mai oportune.

74
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

CAPITOLUL III
Sarcinile administraţiei publice

3.1. Consideraţii generale privind noţiunea de sarcini


Administraţia este personificarea statului în vederea reglementării propriilor sale
interese, putere totdeauna de veghe, ce suplineşte şi completează pe alţii şi le generează
acţiunea, conduce problemele generale şi intervine, ca for tutelar, în gestiunea problemelor
locale.178
În epoca modernă şi contemporană, aşa cum deja am precizat, administraţia publică
cunoaşte o creştere impresionantă a sarcinilor care i-au fost conferite.
Această creştere a sarcinilor administraţiei publice se datorează, în principal, cerinţelor
amplificate ale societăţii şi ale cetăţeanului, dar şi complexităţii vieţii sociale, mai ales după cel
de-al doilea război mondial.
Astfel, în perioada imediat următoare încheierii celui de al II-lea război mondial, în a
doua jumătate a deceniului al cincilea al secolului al XX-lea, majoritatea statelor lumii, prin
guvernele lor, stabilesc administraţiei publice noi misiuni, pe lângă cele devenite tradiţionale,
politico-administrative, cum sunt cele economice, sociale, culturale, ştiinţifice şi multe altele.
De asemenea, condiţiile generale pe plan mondial au pus în faţa statelor şi a administraţiei
acestora probleme majore care priveau ocrotirea existenţei omului şi chiar „protecţia mediului
înconjurător”.
Apoi, în condiţiile revoluţiei tehnico-ştiinţifice din a doua jumătate a secolului al
XX-lea, dezvoltarea cerinţelor şi exigenţelor sociale au condus, în mod implicit, şi la creşterea
sarcinilor care reveneau administraţiei publice.
Ca urmare, în vederea îndeplinirii tuturor acestor sarcini, administraţia publică a trebuit
„să se organizeze, pe criterii ştiinţifice, cu metode moderne şi mijloace eficiente de acţiune”.179
După cum se poate observa, noţiunile de sarcină şi cea de misiune sunt des întâlnite
atunci când administraţia publică trebuie să realizeze activităţi în domeniile cele mai diverse.
Din punct de vedere literar, noţiunea de sarcină are semnificaţia de „obligaţie,
îndatorire, răspundere”,180 iar cea de misiune, de „însărcinare, împuternicire dată cuiva, sarcină
de a face un anumit lucru”.181

178
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2015, apud., M.T. Oroveanu,
Elemente ale ştiinţei administraţiei de stat, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p. 20 şi urm.
179
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., M. T. Oroveanu, op. cit., p. 21.

75
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În ştiinţa administraţiei, termenii de sarcină, respectiv de misiune, sunt consideraţi


sinonimi.
În literatura noastră de specialitate, 182 se precizează că terminologia de sarcină a
organelor administraţiei de stat, provine, prin traducere din literatura franceză care utilizează
sintagma „les missions de Padministration”.183
În doctrina franceză, noţiunea de misiune (sarcină) a administraţiei publice nu se
confundă cu cea de misiune a statului. Adică, unii autori precizează că „misiunile statului sunt
distincte de misiunile administraţiei”, ele „nu se reduc la o organigramă a serviciilor statului”,9
mai precis, administraţia publică are misiuni proprii.
De asemenea, se subliniază că misiunile administraţiei publice „nu sunt niciodată
iniţiale”, deci, nu au caracter primar, ci totdeauna „secundare” şi constau în executarea
misiunilor pe care autorităţile guvernamentale le conferă administraţiei, care le exercită sub
autoritatea acestora.184 Potrivit unei alte concepţii, cea a lui Henry Chardon,185 administraţia
publică exercită, în fapt, orice misiune a statului iar guvernanţii au numai rolul de control, mai
mult sau mai puţin întins, conform cu durata şi soliditatea bazei regimului politic.
În doctrina românească postbelică, noţiunea de sarcină a unui organ de stat a fost
definită prin distincţia făcută între sarcini şi atribuţii, ea fundamentând „o teză ce a devenit o
constantă a dreptului nostru public”.
În acest sens, fără a fi apreciată în mod strict ca o „noţiune exclusiv de tehnică
juridică”, 186 noţiunea de organ al administraţiei de stat, era, totuşi, „strâns legată de
preocupările ştiinţei dreptului”, care aveau la „bază sensul şi spiritul reglementărilor
juridice”.187 Astfel, în perioada amintită, în reglementarea Legii nr. 5/1957 de organizare şi
funcţionare a sfaturilor populare, noţiunea de sarcină a organelor administraţiei de stat se
utiliza atât în sensul de sarcini, cât şi în cel de atribuţii, fapt ce impunea explicarea sa ştiinţifică.

180
Dicţionarul explicativ al limbii române, Ed. Academiei R.S.R., Bucureşti, p. 826.
181
Idem, p. 554.
182
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. I, ed. a III-a, Curs universitar, Ed. AII Beck, Bucureşti,
2001, p. 266 şi urm.
183
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., R. Drago, Les missions de l'administration, în „de science
administrative, op. cit., p. 225 şi urm.; C. Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 44 şi urm.
184
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., R.Drago, Science administrative, Paris, Les cours de droit,
1980, p. 61.
185
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., H. Chardon, Le pouvoir administratif, Paris Libr. Perrin et Clc,
1912, p. 15, citat de Roland Drago, op. cit., p. 227.
186
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., R. Drago, op. cit., p. 64, consideră „misiunile” drept o noţiune
a ştiinţei administraţiei.
187
A. Iorgovan, op. cit., p. 227.

76
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În acest context, literatura de specialitate de dinainte de 1989 preciza că, atunci când
legea folosea noţiunea de sarcină, se avea în vedere „obiectivele concrete pe care aceste organe
de stat trebuie să le atingă în exercitarea împuternicirilor de conducere a activităţii locale pe
tărâm economic-gospodăresc, social-cultural şi administrativ”.188
Cât priveşte noţiunea de atribuţie, spre deosebire de cea de sarcină, aceasta evocă „sfera
obligaţiilor ce au şi aceea a drepturilor cu care sunt investite organele de stat pentru
îndeplinirea sarcinilor lor, în scopul realizării puterii de stat şi îndeplinirii funcţiilor
statului”. 189 Cu alte cuvinte, în această opinie, „sfera sarcinilor sfaturilor populare” era
„determinată de art. 6 din Legea nr. 6/1957 care cuprinde enumerarea sarcinilor principale” şi
de art. 2 din aceeaşi lege, „în care sunt determinate împuternicirile ce revin sfaturilor
populare”.190
De asemenea, se sublinia că, „îndeplinirea de către comitetele executive a sarcinilor
sfaturilor populare se face prin acte juridice corespunzătoare naturii lor de organe executive şi
de dispoziţie ale sfaturilor populare, adică prin acte administrative”.191
Mai târziu, în anul 1979, această teză a fost susţinută şi de alţi autori într-o lucrare ce
comenta prevederile Legii nr. 57/1968 de organizare şi funcţionare a consiliilor populare. În
acest cadru se menţiona că dispoziţiile legii reflectă în mod implicit distincţia dintre sarcini şi
atribuţii prin faptul că sarcinile erau prevăzute în articolele 1-10, pe când atribuţiile
(răspunderile), în articolele 16 şi 17.
Au existat însă şi unii autori care, în acea perioadă, deşi recunoşteau că aceste
„construcţii teoretice puteau constitui un punct de plecare în interpretarea noţiunii de sarcină a
organelor de stat, în general, şi de sarcini ale organelor administraţiei de stat, în particular”,
totuşi, şi-au „exprimat rezerve faţă de teza de fond” conform căreia „obiectivele unei structuri a
administraţiei de stat” trebuia să fie „stabilite prin acte exclusiv politice ale partidelor
politice”.192
Acest punct de vedere venea să exprime, de fapt, o reacţie la teza susţinută în literatura
noastră de specialitate din perioada respectivă, potrivit căreia „sarcinile administraţiei de stat

188
I. Vîntu, M. Lepădătescu, I. Merlescu, M. Anghene, op. cit., p. 93.
189
Idem, p. 91.
190
Idem, p. 93.
191
Idem, p. 94. şi urm.
192
Idem, op. cit., p. 267, nota nr. 2.

77
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

sunt subordonate puterii politice şi scopul lor este realizarea acestei puteri într-un mod
specific”, ele „fiind şi dependente de sarcinile organelor puterii de stat”.193
Şi în literatura juridică de după anul 1989, în contextul prevederilor Constituţiei
României din anul 1991, în accepţiunea lui Alexandru Negoiţă, 194 noţiunea de sarcini ale
sistemului administraţiei publice” este definită ca „îndatoriri ce revin sistemului administraţiei
publice privind înfăptuirea valorilor politice şi transpunerea lor în realitate în cadrul sistemului
global. Sarcinile sistemului administraţiei, continuă acelaşi autor, sunt îndatoriri faţă de
societatea globală pe care trebuie să o slujească satisfăcându-i trebuinţele în ansamblu şi la
nivelul indivizilor care o compun, din punct de vedere al interesului general”.
Acest interes, sublinia Alexandru Negoiţă, pe care îl slujeşte sistemul administraţiei
publice în raport cu societatea globală, este formulat în cadrul sistemului politic de către
organele care au atribuţii în această privinţă şi, în primul rând, de organele care deţin puterea în
stat.
De aceea, sarcinile sistemului administraţiei publice au o pronunţată derivaţie politică,
prin aceste sarcini realizându-se politica statului.195
Această teză este criticată în doctrină196 întrucât, „faţă de noul sistem constituţional,
autorul citat a formulat şi teza după care sarcinile administraţiei constituie modalităţi de
realizare a funcţiilor statului, teză şi formulări care erau discutabile”. Criticarea tezei este
fundamentată pe faptul că „nu era precizat sensul termenului de îndatorire folosit de autor în
definiţie, el viza accepţiune sociologică generală şi nu o accepţiune juridică”, altfel „s-ar fi pus
semnul egalităţii între sarcini şi atribuţii”, „atribuţiile, prin natura lor, fiind îndatoriri în sensul
de drepturi şi obligaţii legale”.197 Apoi, „acceptarea acestei teze”, în opinia autorului, „ar fi dus
la concluzia greşită după care funcţiile statului nu ar fi altceva decât ansamblul modalităţilor
lor de realizare, adică ansamblul sarcinilor organelor administraţiei de stat şi ale celorlalte
organe de stat, ori era unanim acceptat de doctrina vremii că funcţiile statului nu se confundau
cu activitatea concretă a acestuia într-un domeniu sau altul şi nici cu sarcinile diferitelor sale
categorii de organe (legislative, administrative, de înfăptuire a justiţiei etc.)”

193
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., A. Negoiţă, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa
administraţiei, Tipografia Universităţii Bucureşti, 1981, p. 82.
194
A. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. ATLAS Lex, 1993, p. 45.
195
Idem, p. 45, unde este citat M. Boujol, Droit administratif, vol. I, Paris, 1972, p. 11 şi urm.
196
A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 268.
197
Idem.

78
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În concepţia lui Antonie Iorgovan,198 se arată că deşi ne aflăm într-un nou „sistem
constituţional care consacră principiul separaţiei puterilor, într-o variantă modernă,199 se poate,
totuşi, vorbi „despre anumite sarcini generale ale statului la a căror realizare contribuie toate
categoriile de autorităţi publice, inclusiv organele administraţiei publice”, întrucât ele sunt
„elemente ce definesc regimul politic consacrat de Constituţie”.200
Sarcinile, în această opinie, „nu sunt altceva decât necesităţi sociale valorizate
politico-normativ, care reclamă intervenţia organelor de stat”.201
În acest context, noţiunea de sarcini ale organelor (autorităţilor) administraţiei publice
se defineşte ca fiind „ansamblul necesităţilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic şi
consacrate prin norme juridice, fundamentând raţiunea de a fi a acestor organe”.202
Analizând definiţia, constatăm că sarcinile autorităţilor administraţiei publice „sunt
dependente de puterea politică” şi, ca atare, „caracterul, semnificaţiile şi implicaţiile” lor sunt
„diferite de la un regim politic la altul şi chiar de la un stat la altul” deşi „se acreditează ideea, în
unele lucrări de specialitate, a existenţei „unui model teoretic al sarcinilor (misiunilor)
administraţiei, valabil pentru toate epocile şi în interiorul tuturor regimurilor politice”.203
Este de reţinut, însă, că această „dependenţă”, cum o denumeşte Antonie Iorgovan, nu
este cazul să o vedem „cu rigiditate” atunci când facem referire la noţiunea de sarcini din punct
de vedere juridic. Cu alte cuvinte, putem vorbi, în sens juridic, de sarcini numai din momentul
când se trece din „sfera fenomenului politic”, al partidului politic (sau partidelor) şi a
programului său politic, votat ca program de guvernare de către autoritatea legiuitoare,
Parlamentul, în „sfera fenomenului politico-statal”, devenit autoritate publică, „putere oficială”
a statului ori a colectivităţilor locale.204
Mai precis, dacă nu există un act juridic al uneia dintre autorităţi, legiuitoare sau
executive ori a administraţiei publice, nu se poate vorbi despre „sarcini ale autorităţilor
administraţiei publice” care să devină obligatorii pentru acestea.

198
A se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 269.
199
Constituţia României, republicată, în art. 1 alin. 4 se stabileşte că „Statul se organizează potrivit
principiului separaţiei şi echilibrului puterilor legislativă, executivă şi judecătorească ... în cadrul democraţiei
constituţionale”.
200
Avem în vedere prevederile art. 1 alin. 3 din Constituţie şi altele asemenea.
201
A. Iorgovan, op. cit., loc. cit.
202
Idem.
203
Ibidern, autorul face referire la R.Drago, Science administrative, op. cit., p. 63.
204
Ibidern, p. 270.

79
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În orice situaţie, în mod prioritar, sarcinile administraţiei vor trebui să le preluăm,


înainte de toate, din Constituţie, întrucât de aici izvorăsc „sarcinile fundamentale care devin şi
sarcini fundamentale ale administraţiei publice”.205
În acest sens este edificator, de pildă, faptul că organizarea şi funcţionarea autorităţilor
publice, a Parlamentului, a Preşedintelui şi Guvernului României, a autorităţii judecătoreşti, cât
şi a sarcinilor lor, sunt reglementate de Constituţie. Ele sunt puse în evidenţă, în acest context,
prin termenul de „rol” pe care în regăsim, de exemplu, în art. 58 din Constituţie, denumit
„Rolul şi structura Parlamentului”, în art. 80, „Rolul Preşedintelui”, în art. 102, „Rolul şi
structura Guvernului”, respectiv, în art. 133 alin. 1, „Rolul Ministerului Public” şi „Rolul şi
structura Consiliului Superior al Magistraturii”.'
Este, însă, evident că nu orice autoritate a administraţiei publice va putea să realizeze
orice fel de sarcini, ca de pildă, pe „cele generale ale statului”, deoarece pe acestea le vom
identifica doar la „organul suprem”, aşa cum, de exemplu, numai Guvernul poate să realizeze
„politica internă şi externă” şi, respectiv, să „exercite conducerea generală a administraţiei
publice”.Celelalte autorităţi ale administraţiei publice, la rândul lor, îşi vor îndeplini sarcinile
ce le revin prin „competenţă materială specială”, stabilită lor atât de Constituţie cât şi de
lege.206
Ca atare, se impune să constatăm că atribuţiile unei autorităţi administrative „sunt
tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor sale” sau, mai precis, ele „reprezintă atât
obiectul cât şi finalitatea îndeplinirii atribuţiilor (competenţă)”.

3.2. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice


Pentru cunoaşterea sistematizată a sarcinilor administraţiei publice, am considerat că
este imperios necesară o analiză coerentă a diferitelor clasificări mai importante efectuate, până
în prezent, potrivit criteriilor stabilite de autorii respectivi, în străinătate, în special în Franţa,
dar şi la noi în ţară.
Vom constata, însă, că nici una dintre clasificările propuse nu reuşeşte să explice pe
deplin sarcinile administraţiei publice, totuşi, ele rămân interesante şi de un real interes
ştiinţific, întrucât sunt rezultatul muncii de cercetare a acestui aspect al ştiinţei administraţiei,
din perspectiva diversităţii de opinie a autorilor.

205
Ibidern.
206
A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 270.

80
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Ca atare, clasificările ce vor fi prezentate pot fi considerate „contribuţii la studiul


sarcinilor administraţiei”, care pune „în lumină cele mai caracteristice aspecte” pentru „o mai
exactă înţelegere al lor”.207
O primă clasificare a sarcinilor administraţiei publice s-a elaborat de către L.D.
White, 208 în S.U.A., încă din deceniul şase al secolului al XX-lea, în trei mari categorii,
asigurate de „unităţile administrative”, după cum urmează:
misiuni (sarcini) operaţionale;
misiuni (sarcini) auxiliare;
misiuni (sarcini) de conducere.
Sarcinile operaţionale sunt, în fapt, sarcini principale ale administraţiei publice şi ele
privesc sarcinile politice (apărare, ordinea publică), educative şi sociale (sănătate, asistenţă
socială) şi economice. Ele sunt sarcini prin care administraţia publică efectuează prestaţii
cetăţenilor în mod direct.
Sarcinile auxiliare au rolul de al le sprijini pe cele principale. În cadrul acestor sarcini,
funcţionarii publici care le îndeplinesc nu sunt în contact direct cu cetăţenii, ci realizează
prestaţii doar unor compartimente administrative, cum sunt cele de personal, contabilitate,
gestiunea bunurilor, documentare şi juridice etc.
Sarcinile de conducere, sau de stat major, sunt realizate în mod nemijlocit în contact cu
activitatea politică, având în vedere conducerea instituţiilor şi autorităţilor administrative,
precum şi elaborarea politicilor lor.
Această clasificare are, în opinia lui Roland Drago, „inconvenientul de a fi prea legată
de structuri”.209
În Franţa, în deceniul şapte al secolului al XX-lea, s-au realizat mai multe clasificări cu
privire la sarcinile administraţiei publice.
A. Astfel, Bernard Gournay, în lucrarea sa L’Administration, consacră un capitol
distinct „funcţiilor administraţiei”, unde se explică aceste funcţii şi sunt clasificate diverse
sarcini administrative. El distinge trei grupe de funcţii ale administraţiei: principale, auxiliare
şi de comandament.
Funcţiile principale sunt cele în vederea cărora serviciile publice au fost instituite de
puterea politică, care sunt grupate în patru subgrupe: funcţii de suveranitate, economice,
sociale şi educative şi culturale.

207
M. T. Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 111.
208
Idem.
209
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., R. Drago, Science administrative, op. cit., p. 72 şi urm.

81
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Funcţiile auxiliare sunt cele în care unii funcţionari şi unele celule administrative nu
lucrează direct cu publicul. Activitatea lor este orientată către alţi funcţionari sau alte
administraţii. Aceste funcţii sunt: administraţia personalului, achiziţionarea şi gestionarea
materialelor, bugetul şi contabilitatea, juridice şi contencioase, documentarea.
Funcţiile de comandament sau de stat major, sunt realizate de „unii funcţionari sau
anumite celule administrative care îndeplinesc funcţii strâns legate de exerciţiul autorităţii,
respectiv de elaborarea politicilor serviciilor. În această categorie intră, studiile, prognozele şi
programele, organizarea serviciilor, controlul şi relaţiile publice.
Această clasificare este criticată de Roland Drago,210 care consideră că „ea nu poate fi
admisă”. Mai precis, el menţionează că, deşi prezintă un anumit avantaj metodologic,
clasificarea lui Bernard Gournay nu poate servi la stabilirea unui criteriu necesar abandonării
concepţiei potrivit căreia misiunile statului sunt aceleaşi cu misiunile administraţiei.
Această abordare avea în vedere teoria lui Maurice Hauriou, primul autor francez care
departajează misiunile administraţiei după finalitatea proprie in care acestea urmăresc
satisfacerea unei nevoi colective, prin servicii publice. Ele erau clasificate în operaţiuni
tehnice, administrative generale şi de reglementare şi control.
De asemenea, Hauroiu preciza conţinutul noţiunii de misiune, distingând şapte
categorii de „obiective asumate”, expresie care reda mai bine ideea de misiune administrativă
prin: guvernarea societăţii, mijloacele generale de administrare, securitatea externă a naţiunii şi
ordinea interioară, protecţia drepturilor individuale, dezvoltarea morală a indivizilor şi
dezvoltarea intereselor materiale.211
O asemenea concepţie apărea, însă, ca fiind deosebit de extinsă, unele sarcini reveneau
guvernului, depăşind cu mult sfera administraţiei. Ea era explicată prin confuzia sarcinilor
statului cu cele ale guvernului şi ale administraţiei.212
În acest context, tocmai pentru a sublinia că rolul administraţiei nu este unul de o
asemenea natură, ci unul secundar, Roland Drago precizează că sarcinile principale ale
administraţiei pot fi reduse la patru caracteristici,213 astfel:
 sarcina de informare, rolul administraţiei constă în
 această primă sarcină, ea fiind punctul de plecare al oricărei acţiuni
administrative, la orice nivel;

210
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., R. Drago, Les missions de l'Administration, în „Trăite de
science administrative”, op. cit., p. 228 şi urm.
211
Idem, p. 238.
212
Ibidem.
213
Ibidem, p. 229 şi urm.

82
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

 sarcina de studiu, este vorba de studiul oricărei probleme generale sau speciale
care urmează etapei de informare şi o precede pe cea de decizie;
 sarcina de pregătire a deciziilor, în fapt, decizia este luată de către autoritatea
politică iar, prin delegare, autorităţile administrative acţionează la comanda acesteia. În
schimb, pregătirea deciziei, ca rezultantă a primelor două sarcini, este întotdeauna o sarcină a
administraţiei publice;
 sarcina de executare şi adaptare este cea mai importantă sarcină a administraţiei
şi cea care o pune în contact direct cu oamenii. In cadrul acestor sarcini, procesul decizional se
repetă la infinit, până la cele mai mici acţiuni administrative.
Cât priveşte adaptarea deciziilor, administraţia publică, pentru a realiza interesele
cetăţenilor se poate, uneori, îndepărta de la linia deciziilor luate.
În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează încălcări ale regulilor de drept iar
atunci când sunt fundamentate pe considerente de eficacitate, acestea devin obiect de studiu
pentru ştiinţa administraţiei.
Alături de sarcinile principale, spune Roland Drago, administraţia primeşte din ce în ce
mai multe sarcini secundare, cum sunt, de exemplu, cele de informare a cetăţenilor sau de
iniţiere a politicii relaţiilor cu publicul, ori de îmbunătăţire a metodelor sale, creând servicii în
acest scop. Dar aceste sarcini secundare nu modifică importanţa sarcinilor principale.
Din cele prezentate, putem reţine faptul că analiza făcută de Roland Drago este cea care
constituie baza tehnicilor moderne din administraţia publică, întrucât determinarea
„obiectivelor” şi a „programelor” au în vedere o concepţie identică, însă „precizarea sa” urma
să devină posibilă numai în perspectivă o dată cu folosirea informaticii.

B. Clasificarea lui Roland Drago. Misiunile administraţiei sunt clasificate, în această


concepţie, din punct de vedere funcţional, sau cauzal, după finalitatea proprie a fiecărei misiuni
în parte. Criteriul adoptat este cel al „obiectivului” sau al scopului tehnic şi specific urmărit,
după cum a fost definit de Ch. Eisennman. În acest scop, el desparte de la început principiul
material de clasificare ce transpunea din planul sarcinilor în cel al mijloacelor, atât juridice cât
şi materiale, în cel organic, care prezintă un tip special şi eventual de organizare administrativă
ce reproduce un anumit mod de repartiţie şi de diversificare ale structurilor administrative.
Ca urmare, sunt determinate două mari sarcini ale administraţiei: cele generale şi cele
tehnice.
1. Sarcinile generale ale administraţiei publice cuprind două subgrupe de sarcini, de
concepţie şi de conducere. Obiectivul acestora constă în cercetarea şi determinarea mijloacelor

83
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

care permit satisfacerea ulterioară a nevoilor în funcţie de resurse. Ele tind să se adapteze
direcţiilor de orientare politică, economică şi socială, stabilite de guvern, la condiţiile mediului
de administrare. Acestea, la rândul lor, dau serviciilor administrative (autorităţilor) directive
mai mult sau mai puţin imperative pentru realizarea unui program politic, economic, social, iar
prin intermediul lor, transmiterea către administraţi, grupurilor acestora şi colectivităţilor
locale.
Sarcinile de concepţie se împart în sarcini de prognoză şi organizare.
Sarcinile de prognoză pot fi subîmpărţite în două subcategorii: cele de informare şi cele
de planificare, care sunt interdependente.
Sarcinile de organizare, la rândul lor, cuprind două categorii de sarcini: cele de
organizare propriu-zisă a aparatului administrativ şi cele de gestiune a personalului (resursele
umane). Sarcinile de organizare au menirea de a crea servicii administrative specializate sau
reorganizarea lor.
Obiectivele sarcinilor de organizare constau în determinarea şi repartizarea sarcinilor
înseşi; coordonarea activităţilor serviciilor şi a relaţiilor dintre acestea precum şi simplificarea
structurilor ori de câte ori se impune.
Fiecare dintre autorităţile administrative care constituie şi un mare seiviciu
administrativ, de pildă ordinea publică, capătă dimensiunile unui adevărat „univers”, cu reguli
de viaţă, obiceiuri proprii, tehnici specifice etc. acest fapt impune promovarea reformelor
administrative necesare pentru a se ordona, raţionaliza şi rentabiliza, într-o limită normală,
serviciile statului (autorităţi, ministere, departamente, agenţii etc.) dar şi pe cele ale
colectivităţilor locale.
Sarcinile de gestiune a personalului au drept obiectiv selecţionarea şi recrutarea
personalului, funcţionarilor publici în special, a serviciilor statului şi a colectivităţilor locale,
stabilirea, întocmirea şi aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora, ce constituie baza
carierei funcţionarilor publici.
Sarcinile de conducere sunt şi ele subîmpărţite în trei categorii de sarcini:
 cele privind orientarea şi pregătirea acţiunilor;
 conducerea acţiunilor;
 controlul (utilizării mijloacelor şi de executare a ordinelor).

84
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Sarcinile de conducere nu constau în simplul fapt de a da ordine sau de a lua măsuri ori
a formula directive, ci, în primul rând, în stabilirea şi pregătirea acţiunilor şi, mai ales, în
distribuirea mijloacelor necesare susţinerii acestora (financiare şi materiale214).
În al doilea rând, o sarcină de conducere rezidă şi în determinarea sectoarelor de
activitate care pot fi trecute în iniţiativă privată.
În sfârşit, în al treilea rând, este sarcina de informare a stadiului programelor, în vederea
luării măsurilor de accelerare a realizării acestora sau de corectare a erorilor apărute.

2. Sarcinile tehnice sunt sarcinile care au obiective precise. Ele sunt:


 sarcini care prezintă un interes naţional;
 sarcini de execuţie şi de gestiune, care urmăresc satisfacerea directă şi imediată
a nevoilor economice şi sociale ale colectivităţii.
Sarcinile de interes general sunt cele care revin administraţiei prin cele de reprezentare
şi prin cele de apărare a intereselor naţionale.
Sarcinile de reprezentare se subîmpart în: sarcini de reprezentare exterioare (sau
diplomatice) şi în sarcini de reprezentare interioare.
Sarcinile de apărare a intereselor naţionale (de securitate) se divid şi ele în: sarcini de
apărare şi sarcini de menţinere a ordinii.
Sarcinile de execuţie şi de gestiune sunt acele sarcini tehnice care vizează imediat şi
direct obiective ce constituie scopurile sociale ale acţiunii administrative.
În cadrul acestei categorii de sarcini se disting:
 sarcinile economice, de pildă, lucrările publice, transporturile şi
telecomunicaţiile, cercetarea şi exploatarea surselor de energie, urbanismul, construcţiile şi
amenajarea teritoriului;
 sarcinile sociale, de exemplu, educaţia, cultura, ajutorul social şi securitatea
socială, acţiunea sanitară şi asistenţa medicală; Succint, potrivit acestei concepţii, sarcinile
administraţiei publice pot fi clasificate în:
 Sarcini politico-administrative;
 Sarcini economice;
 Sarcini social-culturale şi ştiinţifice.

214
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., Charles Debbasch, Science administrative, 5emc edition,
Dalloz, 1989, pp. 44-48.

85
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

C. Într-o altă concepţie, cea a lui Charles Debbasch,1 se precizează că studiul


sarcinilor administraţiei publice nu poate fi redus doar la o organigramă a serviciilor statului. El
consideră, de altfel, concepţia organică a sarcinilor administraţiei nesatisfacătoare şi perimată.
Charles Debbasch propune un alt tip de clasificare, după mai multe criterii, astfel:
 primă clasificare o face în funcţie de răspândirea geografică, sarcinile fiind naţionale şi
regionale sau locale.
Sarcinile naţionale sunt atribuite ministerelor sau organismelor administrative
specializate. Sarcinile locale sunt îndeplinite, pe de o parte, prin organismele centrale
desconcentrate şi administraţii specializate, iar pe de altă parte, prin administraţiile
descentralizate (consiliile comunale, orăşeneşti, judeţene şi primarii).
 a doua clasificare o realizează prin utilizarea puterii publice. În general, sarcinile
administrative sunt distinse după cum aceasta foloseşte sau nu puterea publică. Ele sunt
denumite sarcini de suveranitate (de exemplu, relaţiile externe, apărarea, menţinerea ordinii
publice sau încasarea impozitelor).
 a treia clasificare se face în funcţie de obiectul sarcinilor administraţiei (de pildă, unele
privesc cercetarea şi prognoza, altele orientarea generală sau gestiunea). Cel mai adesea un
serviciu administrativ poate îndeplini toate sarcinile, alteori sunt strict specializate.
 a patra clasificare împarte sarcinile administraţiei în funcţie de subiectele sau de
destinatarii acestora (ele privesc, de pildă, copiii, agricultura, persoanele în vârstă);
 în sfârşit, o a cincea clasificare se realizează în funcţie de scopul sarcinilor
administraţiei. Ele sunt sarcini externe şi interne.
Sarcinile externe privesc suveranitatea, adică apărarea, reprezentarea externă, poliţia,
dar şi sarcinile economice, cele educative şi culturale şi, nu în ultimul rând, sarcinile sociale.
Sarcinile interne au în vedere funcţionarea optimă a administraţiei publice, de procurare
a mijloacelor esenţiale care să-i permită exercitarea sarcinilor externe. Ele acţionează, de
asemenea, pentru formarea, recrutarea şi gestionarea resurselor umane, a utilizării mijloacelor
materiale, a promovării procedurilor şi de exercitare a controlului administraţiei.
În România, în perioada postbelică, erau, de pildă, grupate sarcinile sfaturilor populare
în „sarcini principale”,215 aşa cum sunt stabilite de prevederile art. 6 din Legea nr. 6/1957,
constituite din activitatea exercitată pe „tărâm economic şi cultural”, la care se adăugau
sarcinile de „conducere pe tărâm politico-administrativ.”

215
I. Vîntu, M. Lepădătescu, I. Merlescu, M. Anghene, op. cit., p. 97 şi urm..

86
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

În schimb, prin dispoziţiile Legii nr. 57/1968 de organizare şi funcţionare a consiliilor


populare (art. 16, 17 şi 27, 28),216 erau stabilite o altă grupare a sarcinilor, cea a sarcinilor
(atribuţiilor) generale şi specifice. Indiferent, însă, de caracterul lor - general sau specific,
atribuţiile comitetelor executive sunt, după criteriul conţinutului şi al finalităţii exercitării lor,
fie atribuţii ce se exercită în ramurile economiei locale, fie în domeniul social-cultural sau
politico-administrativ.
Cât privesc sarcinile Consiliului de Miniştri şi ale organelor centrale de specialitate ale
administraţiei de stat, acestea, în opinia lui Ilie Iovănaş erau:
1. Pentru Consiliul de Miniştri, organul suprem al administraţiei de stat -
atribuţiile erau prevăzute, pe de o parte, în Constituţie şi legea organică şi conţineau stabilirea
măsurilor generale pentru aducerea la îndeplinire a politicii interne şi externe, organizarea şi
executarea legilor, conducerea, coordonarea şi controlul activităţii ministerelor şi celorlalte
organe centrale ale administraţiei de stat, asigurarea ordinii publice etc.) cât şi atribuţii
prevăzute în alte acte normative;
2. Pentru organele centrale de specialitate, acestea sunt atribuţii specifice, care
diferă de la un domeniu la altul, totuşi, ele pot fi grupate în două mari categorii: sarcini
(atribuţii) de prospectare şi planificare şi de conducere.
În concepţia lui Alexandru Negoiţă, sarcinile administraţiei de stat se grupau în două
mari categorii: sarcini generale şi sarcini de ordin tehnic.217Sarcinile generale ale administraţiei
se caracterizau prin faptul că se regăsesc la „toate organele administraţiei de stat luate
individual”. Ele „se grupează, la rândul lor, în sarcini de concepţie şi sarcini de direcţie”.218
Sarcinile de concepţie cuprind sarcinile de prevedere, de informare, de planificare şi de
organizare, iar sarcinile de direcţie sunt constituite din sarcini de orientare şi pregătire a
acţiunilor şi distribuirea mijloacelor materiale şi financiare.
Referitor la sarcinile tehnice,219 acestea, în opinia autorului, sunt: sarcini tehnice care
urmăresc realizarea unui „interes naţional” (de reprezentare şi de securitate) şi sarcini tehnice
de executare şi gestiune (cu caracter economic, social, educativ şi cultural-ştiinţific).
Prin această clasificare, Alexandru Negoiţă adoptă, în fapt, categoriile de sarcini ale
administraţiei stabilite de Roland Drago în Trăite de science administrative, la nivelul
sarcinilor administraţiei de stat din perioada respectivă din ţara noastră.

216
A se vedea Legea nr. 57/1968 de organizare şi funcţionare a consiliilor populare, text publicat în
Buletinul Oficial nr. 66 din 8 iulie 1976, republicat în Buletinul Oficial, partea I, nr. 13 din 13 februarie 1980.
217
A se vedea A. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 51 şi urm.
218
Idem.
219
Idem, p. 54 şi urm.

87
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

O altă clasificare a sarcinilor administraţiei de stat, dintr-o perioadă relativ mai recentă,
la începutul deceniului nouă al secolului al XX-lea, este cea precizată de Mihai T. Oroveanu,
după criteriul geografic, de sarcini republicane şi locale. În această categorie intrau „sarcinile
îndeplinite de organele centrale ale administraţiei de stat” şi, respectiv, „sarcinile locale”,
„rezolvate de organele locale ale administraţiei de stat”.220
Mihai T. Oroveanu clasifică sarcinile administraţiei de stat şi după criteriul
„obiectivelor de înfăptuit” 221 sau după „cauza care le determină”, în trei mari categorii
principale:
 Sarcini politico-administrative;
 Sarcini economice;
 Sarcini social-culturale sau ştiinţifice.
În acest cadru, autorul subliniază că „ministerele şi celelalte organe centrale ale
administraţiei de stat”, ca şi „organele locale de specialitate” ale acesteia, înfăptuiesc, în
general, potrivit specificului lor, „una din cele trei categorii de sarcini principale, în domeniile
şi ramurile lor de activitate”, pe când „Consiliul de miniştri, comitetul executiv şi biroul
executiv al Consiliului popular, potrivit Constituţiei, „organe cu competenţă materială
generală, îndeplinesc toate grupele de sarcini din domeniile” deja arătate.
De asemenea, Oroveanu identifică, în limitele clasificării, în „activitatea unităţilor
administrative:
a) sarcini generale (operaţiuni privind funcţionarii, mijloacele materiale şi financiare
etc.);
b) sarcini tehnice, de specialitate.222
O caracteristică a sarcinilor generale o constituie împărţirea lor în sarcini interne, care
contribuie la realizarea sarcinilor externe ale administraţiei.
Sarcinile administraţiei de stat se disting, totodată, şi în sarcini permanente şi în sarcini
temporare.
Toate aceste subdiviziuni, apreciază acelaşi autor, se includ, după caz, în cadrul unei
categorii de sarcini din cele enunţate.223

220
Idem.
221
Idem, p. 27.
222
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., Ch. Debbasch, Science administrative. Paris Dalloz, 1971, p.
83.
223
Ibidem.

88
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

După cum se poate observa, şi Mihai T. Oroveanu adaptează clasificarea lui Roland
Drago” la realizarea unei clasificări specifice administraţiei de stat din perioada Constituţiei
din 1965.
După anul 1989, Alexandru Negoiţă, 224 „pornind de la conţinutul administraţiei
publice ca activitate”, distinge „două mari grupări de sarcini care revin administraţiei
publice”:
 sarcini de conducere şi organizare;
 sarcini de prestaţie.
Sarcinile de conducere şi organizare, în opinia autorului citat, „derivă din funcţia
tradiţională a statului de a reglementa activitatea membrilor societăţii” şi „constau în acţiunile
cu caracter dispozitiv prin care este organizată executarea şi se execută legile în cele mai
diferite domenii de activitate socială în care acţionează statul”. Ele presupun o serie întreagă de
sarcini de pregătire a acţiunilor, de informare şi documentare, de planificare, de decizie şi de
control”.225
Sarcinile de prestaţie, în aceeaşi opinie, revin sistemului administraţiei publice” din
funcţia statului societăţii moderne de a asigura membrilor colectivităţii sociale din cele mai
diverse feluri”. Asemenea sarcini sunt de interes naţional, de pildă, sarcinile de apărare a
ordinii publice şi a siguranţei satului” sau sarcinile de reprezentare diplomatică. Alte sarcini
sunt de interes local şi privesc satisfacerea unor nevoi materiale sau spirituale ale membrilor
societăţii” (ca de exemplu, producerea sau procurarea unor bunuri sau servicii, nevoile se
şcolarizare a copiilor şi tinerilor, de asistenţă socială şi medicală etc.).
În ceea ce ne priveşte, considerăm că pentru a realiza o clasificare riguros ştiinţifică a
sarcinilor administraţiei publice, nu este îndeajuns de cuprinzătoare folosirea numai a unui
singur criteriu sau a unui grup de criterii.
De aceea, noi am procedat la o analiză a sarcinilor administraţiei publice folosind mai
multe criterii, care sunt complementare şi aprofundează categoriile de sarcini dintr-o
perspectivă multiplă. În acest context, categoriile de sarcini pot fi:
 după criteriul obiectivelor
 sarcini generale;
 sarcini specifice (sau tehnice);
 după natura obiectivelor de realizat

224
A se vedea A. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. ATLAS LEX SRL. 1993, p. 46.
225
Idem.

89
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

 sarcini politico-administrative;
 sarcini economice;
 sarcini social-culturale şi ştiinţifice;
 după criteriul geografic
 sarcini naţionale;
 sarcini locale;
 după criteriul utilizării puterii publice sarcini care folosesc puterea publică (de pildă,
sarcini privind relaţiile externe, apărarea, ordinea publică etc.);
 sarcini care nu folosesc ordinea publică;
 după criteriul obiectului sarcinii - sarcini care au ca obiect, de exemplu, prognoza,
cercetarea, gestiunea, direcţiile de dezvoltare etc.
 după criteriul subiectului sarcinii
 sarcini care privesc categorii de subiecte, de exemplu, copii, agricultori,
pensionari etc.
 după criteriul conţinutului sarcinii
 sarcini de conducere;
 sarcini de organizare;
 sarcini de executare;
 după criteriul duratei sarcinilor
 sarcini permanente;
 sarcini temporare;
 după criteriul scopului
 sarcini externe (sau sarcinile administraţiei care sunt în contact direct cu
cetăţenii);
 sarcini interne (sau sarcini cu privire la funcţionarea internă a administraţiei, de
exemplu, încadrarea, formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici, folosirea
mijloacelor materiale, controlul administrativ etc.)

90
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

3.1.3. Criterii necesare îndeplinirii în bune condiţii a sarcinilor administraţiei


publice
În vederea realizării în condiţii corespunzătoare, de eficienţă şi operativitate, a
sarcinilor ce revin administraţiei publice, în literatura de specialitate franceză şi română, au fost
determinate mai multe criterii,226reluate şi în demersul nostru dar în noile condiţii legislative.
Aceste criterii sunt:
1. criteriul activităţilor paralele sau al „dublei funcţii”. El are drept scop
„desfiinţarea” unor structuri inutile şi costisitoare.
Este vorba de două organisme, două structuri, organe sau autorităţi publice care
urmăresc realizarea aceloraşi sarcini sau a unor sarcini foarte apropiate, dar nuanţate.
Într-o asemenea situaţie, după o analiză atentă a fiecăreia dintre structurile
administrative ale căror sarcini se suprapun, se va impune ca una dintre acestea, fie „să se
comaseze”, fie „să se desfiinţeze”. În acest mod, se înlătură paralelismul structurilor şi
activităţilor administrative şi, în acelaşi timp, folosirea mai raţională a resurselor umane,
materiale şi financiare ale administraţiei publice, 227 Un exemplu, în acest sens, la nivelul
administraţiei noastre publice îl constituie restructurarea unor ministere şi a altor structuri din
aparatul de lucru al Guvernului, a ministerelor sau a altor organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, realizată de Guvernul României în anul 2003, pe baza Hotărârii
Parlamentului României nr. 16/2003 privind modificarea structurii şi componenţei Guvernului.
Astfel, de pildă, din cele 23 de ministere organizate în decembrie 2000, în anul 2003
s-a efectuat o restructurare amplă ce a dus la un Guvern format din 14 ministere, înfiinţate,
unele dintre ele, prin comasare sau alte forme de reorganizare, aşa cum este Ministerul
Administraţiei şi Internelor, Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul Transporturilor,
Construcţiilor şi Turismului şi altele, 228 iar trei ministere au fost desfiinţate, Ministerul
Informaţiilor Publice, Ministerul pentru relaţia cu Parlamentul şi Ministerul pentru
întreprinderile Mici şi Mijlocii şu Cooperaţie.229
Criteriul simplificării. El priveşte înlăturarea şi combaterea „supraaglomerării” din
structura şi activitatea administraţiei publice. În acest cadru, simplificarea trebuie să se facă
corespunzător cu realităţile în administraţia publică a ţării, în caz contrar, ea poate să aibă

226
A.S. Ciobanu, Drept administrativ, apud., R. Drago, Claude Goyard, Etude critique des missions de
l'administration, în: „Trăite de science administrative” op. cit., p. 255 şi urm. în acelaşi sens, M.T. Oroveanu,
Introducere în ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 107 şi urm.
227
Idem.
228
A se vedea Hotărârea Parlamentului României nr. 16 din 19 iunie 2003, publicată în Monitorul Oficial nr.
436 din 19 iunie 2003.
229
Idem.

91
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

consecinţe negative. În acest sens, la noi, înlăturarea supraaglomerării a fost realizată printr-o
procedură denumită „ghişeul unic”, care nu are, încă, o finalitate.
Criteriul raţionalizării se referă la creşterea eficienţei structurilor şi activităţilor
autorităţilor administraţiei publice. Acest criteriu produce, ca atare, şi anumite efecte, cum
sunt:
 Creşterea operativităţii autorităţilor administraţiei publice;
 Sporirea eficienţei conducerii şi a executării sarcinilor autorităţilor administrative;
 Utilizarea judicioasă a funcţionarilor publici şi a celorlalţi funcţionari din cadrul
administraţiei publice;
 Reducerea numărului funcţionarilor administrativi până la limita strictului necesar a
bunei funcţionări a administraţiei publice;
 Îndrumarea, pe cât posibil, a personalului disponibilizat în alte sectoare de activitate.
Criteriul randamentului sau al eficientei. Acest criteriu, în măsura în care este bine
aplicat poate să ducă la o realizare deplină a sarcinilor ce revin autorităţilor administraţiei
publice. Altfel spus, criteriul priveşte direct „eficienţa” unei activităţi administrative
„urmărindu-se realizarea promptă a sarcinilor cu mijloace raţionale”.230
Criteriul utilităţii şi valorii sociale. Criteriul subliniază faptul că eficienţa administraţiei
publice nu reprezintă „un scop în sine”.231
Este vorba, mai înainte de orice, de justificarea „utilităţii” pe care autorităţile
administraţiei publice o au în societate. În statul de drept, administraţia publică este
recunoscută şi „apreciată” în funcţie de felul în care ea îşi îndeplineşte sarcinile.
Din această perspectivă, în România, în prezent, şi credem, cu atât mai mult în viitor,
administraţia publică îşi fundamentează activitatea în spirit democratic şi respectând principiul
legalităţii şi al dreptăţii şi, nu în ultimul rând, al apropierii sale de cetăţean şi de rezolvarea
problemelor acestuia.
În acest sens, ştiinţa administraţiei este preocupată, constant, de a pune în evidenţă
„adevărul că orice structură şi activitate administrativă”232trebuie să se subordoneze acestui
scop.
Drept urmare, ştiinţa administraţiei efectuează o analiză sistematizată a modalităţilor de
organizare, ca şi a metodelor care s-ar putea utiliza în vederea îndeplinirii sarcinilor
administraţiei publice, pe baza criteriilor menţionate. De asemenea, ţinând seama de aceleaşi

230
M.T. Oroveanu, op. cit., p. 108.
231
Idem.
234
Idem.

92
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

criterii, se poate sublinia şi chiar pune în evidenţă, atât teoretic cât şi practic, valoarea
cunoaşterii şi aprofundării ştiinţei administraţiei, al cărei scop se întrepătrunde cu cel al
administraţiei publice însăşi, realizarea interesului general şi al fiecărui cetăţean în parte”.

3.1.4. Corelarea şi adaptarea administraţiei publice cu sarcinile atribuite


În aspect important analizat de ştiinţa administraţiei este corelarea şi adaptarea
administraţiei publice cu sarcinile care îi sunt atribuite. Aceste sarcini, de cele mai multe ori,
ridică, în practică, numeroase dificultăţi de funcţionare a administraţiei publice.
Aceste dificultăţi constau, mai ales, în caracterul eterogen al scopurilor atribuite
sarcinilor administraţiei şi interdependenţa acestora.
În acest sens, putem menţiona că, în activitatea cotidiană a administraţiei, întâlnim
adeseori autorităţi administrative care “urmăresc, în mod simultan, dar separat, aceleaşi
obiective”. 233 Cel mai edificator exemplu este modalitatea de exercitare a controlului în
aceleaşi sectoare de activitate prin structuri de control diferite (de pildă, a se vedea Garda
Financiară, Poliţia Sanitar-Veterinară, Garda de Mediu, Autoritatea naţională pentru Protecţia
Consumatorilor etc.). Din această cauză, prin Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr. 64/2003,234 s-a înfiinţat Autoritatea Naţională de Control, ca
organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea
Guvernului, care a preluat în subordinea sa instituţii şi activităţi de control, precizate expres în
ordonanţă, pentru a se asigura conducerea unitară a activităţii de control şi a înlătura, astfel,
paralelismul din acest domeniu.
Sunt, însă, şi situaţii când o singură autoritate administrativă poate să realizeze mai
multe sarcini, fapt ce duce la îndeplinirea unor activităţi „paralele” cu ale altor autorităţi
publice, ori chiar la o „supraaglomerare” a sarcinilor sale, ceea ce, în final, conduce la o
îndeplinire „defectuoasă” a sarcinilor.235
Pentru a înlătura asemenea situaţii, ştiinţa administraţiei cercetează şi îşi propune să
identifice „reguli, metode şi soluţii” 236 care, aplicate în cazurile individuale, pot stabili o
corelare a „administraţiei publice cu sarcinile primite şi nu invers”.237

233
Ibidem.
234
A se vedea Ordonanţa de urgenţă a Guvernului României nr. 64/2003 pentru stabilirea unor măsuri
privind înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al
Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi a unor instituţii
publice. Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 464 din 29 iunie 2003.
235
M. T. Oroveanu, op. cit., p. 108.
236
Idem, p. 109.
237
Ibidem.

93
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

De asemenea, în acelaşi scop, mai pot fi transformate structurile administraţiei publice


(de exemplu, din ministere în departamente, autorităţi, agenţii etc.) iar funcţionarii publici din
aceste structuri transformate, restructuraţi, redistribuiţi sau, unii dintre aceştia, disponibilizaţi,
în funcţie de criteriile menţionate ori, în cadrul aceleiaşi structuri, sarcinile pot fi redistribuite
între compartimentele acestora.
În principiu, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice trebuie reglementată, pe
cât posibil, de la început, astfel încât să facă faţă oricăror sarcini, fără a-şi modifica structurile
sale, decât numai atunci când aceasta este impusă de factori obiectivi şi de interesul general. De
regulă, însă, este îndeajuns o raţională împărţire a sarcinilor noi care i-au fost atribuite în cadrul
structurilor administrative existente.
Totuşi, când apare necesară o reorganizare a structurilor administrative, ea va trebui să
se efectueze „tocmai în scopul îndeplinirii, în condiţii optime a sarcinilor administraţiei
publice”.238
Cu alte cuvinte, „complexitatea sarcinilor administraţiei publice este şi cea care
determină varietatea de soluţii”. Astfel, în principiu, în orice administraţie public trebuie să
existe un fond de sarcini generale, dar şi sarcini tehnice; acestea, însă, de regulă, „urmează a fi
încredinţate unor organe administrative specializate, pentru a evita multiplicarea nejustificată a
unor instituţii care ar putea îndeplini aceleaşi misiuni”.239
De asemenea, mai pot fi reţinute şi categoriile de sarcini, cele permanente şi cele
temporare, ca o distincţie între sarcinile administraţiei publice. De pildă, evidenţa populaţiei şi
starea civilă este o sarcină permanentă a administraţiei publice comunale, orăşeneşti şi
municipale, pe când participarea primarului în calitate de preşedinte al comisiei locale de
reconstituire a dreptului de proprietate al cetăţenilor este o sarcină temporară.
După cum se poate observa, sarcinile pe care administraţiei publică urmează să le
realizeze diferă în funcţie de mai mulţi factori, printre care cei mai importanţi pot fi amintiţi:
etapa istorică în care se găseşte ţara, respectiv nivelul de dezvoltare al acesteia, precum şi
cerinţele sale sociale
O examinare atentă a sarcinilor administraţiei publice ne va conduce, totodată, şi la
constatarea unei mai diversităţi ale acestora, după natura activităţile, a mijloacelor utilizate, a
mediului social, dar şi a zonei unde acţionează funcţionarii publici.240

238
Ibidem.
239
Idem.
240
Idem.

94
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Din cele prezentate rezultă că sarcinile administraţiei publice au un caracter eterogen,


interdependent şi multiplu,5 subliniind particularităţile lor. Aceste particularităţi sunt puse în
evidenţă, după cum spune şi Alexandru Negoiţă, prin „adaptarea administraţiei ca activitate şi
ca sistem de organizare la nevoile societăţii globale”,241 semnificaţia lor fiind strâns legată de
„structura sistemului administraţiei publice, dar în derivaţie din planul axiologic al puterii
politice”.242

241
A se vedea A. Negoiţă, op. cit., p. 45 şi urm.
242
Idem.

95
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

CONCLUZII

Acestă lucrare a încearcat să abordeze o parte din temele cele mai importante ale
administraţiei publice, fără a avea pretenţia unei tratări exhaustive a subiectului. Lucrarea
cuprinde câteva din noţiunile, principiile şi conceptele esenţiale din domeniul administraţiei
publice. De ce este important studiul administraţiei? Răspunsul cel mai facil ar fi că însăşi
administraţia este foarte importantă. O societate neadministrată este un non-sens, cel mult un
concept utopic. Ceea ce îşi propune, însă, studiul administraţiei este o radiografie
cvadridimensională a sistemelor din care este compusă, a legăturilor dintre acestea şi a
interacţiunii cu celelalte sisteme sociale. Cea de a patra dimensiune a sistemului de referinţă
faţă de care studiem administraţia, pe lângă cele spaţiale, este cea temporală. Această latură
ţine de evoluţia continuă a sistemelor adminstrative, de transformările cu frecvenţă accelerată
la care sunt supuse. Ceea ce mi-am propus a fost să ating câteva dintre aspectele esenţiale ale
ştiinţei administraţiei. Am încercat să trasez o delimitare cât mai clară a domeniului
administraţiei publice ca ştiinţă, cu toate dificultăţile care stau în calea acestui demers, datorită
caracterului interdisciplinar şi multidisciplinar al acesteia. Deasemenea, am încercat să punctez
diferenţele esenţiale dintre domeniul public şi privat şi am analizat comparativ diferite modele
de organizare birocratică, fluxul decizional între corpusul administrativ şi cel politic şi
structura administraţiei publice din România, la nivel central şi la nivel local.
Este important să înţelegem relaţia dintre administraţia publică şi democraţia
reprezentativă si să ne dezvoltăm aptitudinile necesare pentru găsirea unor soluţii pentru
diversele probleme ale administraţiei publice.
Elementul politic al ştiinţei administraţiei a constituit obiect de cercetare şi pentru
specialiştii din alte ţări. În România, profesorul Paul Negulescu “consideră ştiinţa
administraţiei ca o ştiinţă politică”. El arată că politica administraţiei nu are un caracter juridic,
urmărind realizările administraţiei din punct de vedere al interesului general.
Privită ca disciplină practică, ce ţine seama de realităţile din administraţie, această
ştiinţă studiază mijloacele utilizate şi rezultatele obtenabile din activitatea administrativă. De
asemenea, în cadrul său, se analizează forţele social-politice ale administraţiei în dinamica lor,
cu scopul formulării unor reguli privind oportunitatea şi eficienţa acţiunilor. În con-cepţia lui
Paul Negulescu, ştiinţa administraţiei publice are un caracter pluri-disciplinar : politic, tehnic,
organizatoric.

96
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

Ca localizare în timp, expresia administraţie publică este consemnată în secolele al


XVII-lea – al XVIII-lea în Prusia, Austria şi ulterior în Franţa. Însă bazele ştiinţei
administraţiei în Franţa au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o ştiinţă exactă.
La început, tehnologia franceză a exercitat un puternic impact asupra acestui domeniu, fiind
înfiinţate şcoli de pregătire a tehnicienilor în servicii publice. O altă personalitate franceză a
epocii – Vivien – a scris prima lucrare de ştiinţă şi doctrină administrativă.
Schimbările intervenite ulterior, ca: introducerea în economie a concepţiei “laissez –
faire, laissez – passer, le monde va de lui même”; sarcina apărării de către stat a drepturilor
omului, apariţia codului civil etc., au exercitat influenţe semnificative asupra evoluţiei
administraţiei publice, atât în Franţa, cât şi în celelalte ţări. Administraţia publică va cunoaşte
un avânt deosebit în secolul al XX-lea, începând cu anul 1920, când s-au urmărit accelerarea
specializării, diversificarea activităţii şi creşterea profesionalismului funcţionarilor publici.
O concepţie care a exercitat o mare influenţă în doctrina administrativă este cea care
consideră ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă a administrării (conducerii) întreprinderilor.
Explicaţia constă în faptul că, în vorbirea curentă, se face o analogie între noţiunile de
administrare şi conducere. Această concepţie a fost cunoscută sub numele de “FAYOLISM”,
după numele autorului ei – Henry Fayol (1841-1925).
Fayol a adăugat la cele cinci funcţii ale întreprinderii (tehnică, comercială, financiară,
de securitate, contabilă) şi una administrativă. În opinia sa, administraţia înseamnă “a
prevedea, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla”, componente cu profunde rezonanţe
şi în sfera activităţilor publice.
A prevedea evoluţia fenomenelor, activităţilor etc. coincide cu pregătirea viitorului şi
constituie îndatorirea primordială a unui bun administrator. La rândul lor, previziunile pot avea
un orizont diferit şi în conse-cinţă, unele sunt pe termen scurt, iar altele pe termen lung.
Cunoscând finalitatea şi posibilităţile proprii, întreprinderea, organizaţia sau instituţia
dobândesc încredere în activitatea lor şi preîntâmpină orientările greşite care ar putea fi
provocate de evenimente neprevăzute.
A organiza înseamnă a constitui organismul material şi social al entităţilor
economico-sociale, inclusiv ale întreprinderii. În acest scop, se procură resursele materiale,
financiare şi umane necesare şi se caută o metodă de acţiune adecvată obiectivelor urmărite.
Activitatea administrativă a întreprinderii, similară, în principiu, instituţiei de stat constă în:
 stabilirea unui program de acţiune în care organismul economic sau social să fie în
concordanţă cu cerinţele, resursele şi scopul urmărit;
 supravegherea executării programului;

97
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

 selectarea personalului;
 definirea precisă a atribuţiilor şi coordonarea eforturilor;
 încurajarea iniţiativelor şi răspunderilor, precum şi respectarea disciplinei;
 efectuarea unui control amănunţit;
 subordonarea intereselor particulare în raport cu interesele colectivităţii;
 combatera abuzurilor de reglementare şi de birocraţie.
A comanda, înseamnă a pune în mişcare şi a face să funcţioneze această organizare.
Ca în orice domeniu şi în administraţia publică, conducătorului i se cer multe calităţi.
Conducătorul trebuie să-şi cunoască temeinic personalul, raporturile de muncă cu salariaţii, să
le ofere exemplul cel mai bun. Totodată, el trebuie să organizeze activitatea personalului, să
stimuleze iniţiativa şi să răsplătească devotamentul.
A coordona înseamnă, în doctrina lui Fayol, a armoniza şi organiza toate eforturile
elementelor subordonate, în aşa fel încât ele să fie în acord cu orientarea generală a
întreprinderii şi cu celelalte părţi ale ei.
A controla presupune a verifica dacă programul organizării şi acţiunii ce s-a adoptat,
se îndeplineşte conform regulilor stabilite. Controlul trebuie să fie eficient, adică să semnaleze
în timp util, lipsurile şi să fie urmat de măsuri de corectare a erorilor şi de sancţionare a
vinovaţilor.
Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei a fost considerată ca având un caracter
tehnic. Acestă opinie s-a dezvoltat în S.U.A. şi aparţine lui Frederic Winslow Taylor
(1856-1915), care este considerat întemeietorul organizării ştiinţifice a muncii. Din punctul de
vedere al ştiinţei admi-nistraţiei, doctrina lui Taylor urmărea:
1) înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică a fiecărui element al muncii;
2) diviziunea muncii, mergând până la separarea funcţiilor de execuţie de cele de
organizare;
3) crearea unor state-majore de specialişti, care intervin direct pe lângă personalul de
execuţie;
4) cercetarea sistematică a randamentului maxim al oamenilor şi al maşinilor;
5) cooperarea voluntară, în locul individualismului;
6) specializarea, pregătirea şi antrenarea lucrătorilor;
7) remunerarea stimulativă care contribuie la selectarea personalului.
Cunoscut şi apreciat ca un curent de gândire şi moment de referinţă în domeniul
administraţiei, Taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, şi anume:
 duce la surmenaj;

98
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

 provoacă şomaj şi nu oferă nici o siguranţă angajatului;


 este bazat pe metode de constrângere şi nu de convingere.
În cadrul aceluiaşi proces evolutiv, Frank C. Gilbreth şi ulterior Henry Ford
(1863-1947) au arătat mai multă grijă pentru personalitatea lucrătorului şi au recomandat ca
organizarea raţională a muncii să se întemeieze pe trei principii: productivitatea, intensificarea
şi economisirea ei. Ford modifică total vechea teorie a salariilor, considerând că “adevărata
retribuţie nu este suma minimă pentru care munceşte un om, ci suma cea mai ridicată pe care
patronul o poate plăti în mod regulat”.
Concepţia cu privire la organizarea raţională a administraţiei a fost expusă la primul
Congres internaţional de ştiinţe administrative de la Bruxelles în anul 1910 (aceste congrese se
ţin cu regularitate din trei în trei ani, ultimul având loc la Ryad în Arabia Saudită în 1995).
Indiferent de poziţiile de pe care a fost abordată, ştiinţa administraţiei trebuie să
păstreze contactul cu realităţile sociale şi cu normele juridice care le reglementează; urmărind
creşterea eficienţei fiecărei activităţi, inclusiv în sectorul public, unde pe prim plan trebuie pusă
servirea interesului colectivităţii.

99
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

BIBLIOGRAFIE

1. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. a IV a, Editura All Beck, Bucureşti,
2005
2. A. Negoiţă, Drept administrativ şi stiinţa administraţiei, Editura Atlas, Bucureşti, 1993
3. A. Profiroiu, Știinţa administrativă, Editura Economică, Bucureşti, 2007
4. A.S. Ciobanu, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2015
5. A.S. Ciobanu, F. Coman–Kund, „Drept administrativ, Sinteze teoretice şi exerciţii practice
pentru activitatea de seminar, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006
6. A. Negoiţă, „Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Editura Atlas Lex SRL, 1993
7. C. Manda, Drept administrativ, tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2002
8. C. Manda, „Drept administrativ. Tratat elementar”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001
9. C. Manda, C.C. Manda, Știinţa administraţiei, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
10. C. Calinoiu, V. Vedinas,” Teoria funcţiei publice comunitare”, Editura Lumina Lex,
Bucuresti, 1999
11. D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol II, ed. a II a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
12. I. Alexandru, Administraţie publică, Teoria realităţii, Perspective, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1999
13. I. Dijmărescu, Bazele managementului, Ed. Didactică şi Pedagocică, Bucureşti, 1996
14. I. Muraru, „Drept constituţional şi instituţii politice”, Editura Actami, Bucureşti, 1998
15. I. Santai, „Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, Editura Risoprint, Cluj – Napoca,
2003
16. M. Preda, „Tratat de drept administrativ – Partea generală”, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2004
17. M. Vlăşceanu, Organizaţiile şi cultura organizării, Ed. Trei, Bucureşti, 2002
18. N. Popa, Teoria generală a dreptului”, Bucureşti, Editura Actami 1994
19. O. Nicolescu, Ion Verboncu, Management, Ed. Economică, Bucureşti, 1999
20. R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
21. Ş. Stanciu, Cristina Leovaridis, Mihaela Ionescu, Dan Stănescu, Managementul resurselor
umane, Ed. Comunicare.ro, 2003
22. T. Draganu, „Drept constituţional şi instituţii politice”, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1998

100
Preocupări pentru studiul Administraţiei Publice în România

23. V. Prisacaru, „Tratat de drept administrativ român”, Editura Lumina Lex.Bucureşti, 2002
24. V. Vedimaş, Drept administrativ, Ed. a VIII-a, revăzută şi actualizată, Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2014
25. V. Vedinas, „Drept administrativ”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2006

26. V. Vedinas, M. Tipişcă, „Noţiuni de drept administrativ”, Editura Departamentului de


Învăţământ Deschis la Distanţă, Bucureăti, 2004

27. V. Vedinas, “ Legea nr.188 /1999 privind statutul funcţionarilor publici comentată”, Ediţia
a II- a revăzută şi adăugită, Edituira Lumina Lex, Bucureşti, 2002

Legea Nr.215/2001 privind administrația publică locală, publicată în Monitorul


Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001 cu modificările și completările ulterioare.

Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici, publicată în Monitorul


Oficial nr.600 din 8.12. 1999 cu modificările și completările ulterioare.

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, publicată în Moniorul Oficial


nr.1154 din 7.12.2004 cu modificările și completările ulterioare.

Ordonanța nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor publicată în Moniorul


Oficial nr.410 din 25.07.2001 cu modificările și completările ulterioare.

101