8 Planificacion Estrategica y Operativa

Planificación estratégica y operativa
TOMADO DE: GESTIÓN POR RESULTADOS. Parte II: Planificación estratégica y operativa.
Por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), con la asistencia de la Unión
Europea.
1. PRIMERA UNIDAD: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

1.1 ¿Qué entendemos por Planificación Estratégica?
La Planificación Estratégica es una herramienta de gestión para la toma de decisiones de
las organizaciones, tanto privadas como públicas, en relación a la ruta que deberán seguir
para responder a los requerimientos del desarrollo que les demanda el entorno de su
organización, teniendo en cuenta el logro de la eficiencia, eficacia y calidad en los bienes y
servicios que provee.
La planificación estratégica consiste en un ejercicio de formulación para determinar los

objetivos primordiales, denominados objetivos estratégicos, cuyo logro se debe de
priorizar y cuyo resultado inmediato es el establecimiento de las estrategias para alcanzar
dichos objetivos. Desde esta perspectiva, la planificación estratégica es una herramienta
clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas, en las cuales se tiene que
escoger entre diversas prioridades dada la restricción del presupuesto que se enfrenta.
Partiendo de un análisis de la situación presente, que se puede realizar a través de la

identificación de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (análisis FODA),
se establece el conjunto de las acciones que se tomarán para llegar a un “futuro deseado”,
generalmente referido al mediano o largo plazo.
Cabe hacer aquí una primera distinción entre el proceso de planificación estratégica para
el desarrollo de una población en un determinado territorio, y aquel proceso para la
entidad que ejerce jurisdicción sobre dicho territorio y que es responsable por el
cumplimiento de los objetivos de desarrollo que se plantee dicha población.
Por ejemplo, la población organizada de la región Lambayeque realizará un diagnóstico

para determinar sus principales problemas, visualizar su desarrollo para los siguientes 5 ó
10 años y establecer los lineamientos para resolver los problemas identificados, lo que
constituirá la expresión de las necesidades y orientaciones desde la óptica de los
ciudadanos. Con este diagnóstico, compete entonces al Gobierno Regional de
Lambayeque, como entidad responsable de liderar el desarrollo de la región, establecer las
líneas de acción para llevar a cabo lo que la población organizada ha determinado en este
proceso.
Los objetivos estratégicos que se definan en el proceso de planificación estratégica tendrán

sus indicadores y metas que lograr paulatinamente cada año, lo que constituirá la base
para la elaboración del Plan Operativo Anual, el cual a su vez será el insumo para la
Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 1

formulación del proyecto de presupuesto. Cabe resaltar que, muchas veces, se encuentran
vacíos entre la determinación de metas realizadas por la ciudadanía organizada y que se
expresan en los planes de desarrollo concertados, con los planes operativos de los
gobiernos regionales o locales. El incumplimiento de esta relación se debe en la mayoría de
los casos a la falta de institucionalidad y continuidad de los gobernantes, ya que los
períodos para los que se elaboran los planes de desarrollo van más allá del período de
gobierno de los presidentes regionales o alcaldes, quienes al llegar al poder reorientan las
prioridades ya determinadas en los planes de desarrollo de mediano plazo, para
adecuarlas a sus intereses de gobierno y cumplimiento de promesas electorales. Es así que
las metas de su gestión, expresadas en los planes estratégicos institucionales, no guardan
la estrecha relación que debería existir con los planes de desarrollo concertados.
1.2 Breve reseña del proceso de planificación en la gestión por

resultados
En la década de los años 60, la concepción del “Estado de Bienestar” en América Latina
otorgaba al Estado un rol preponderante en el desarrollo y crecimiento. Así, se inició la
implementación del Presupuesto por Programa que pretendía incorporar la planificación
de las políticas públicas en el proceso presupuestario.
Desde la segunda mitad de los años 70, estas concepciones del Estado como eje del
desarrollo cambian hacia una predominancia de buscar el impulso del sector privado
como motor del crecimiento económico. Así, el rol del Estado es el de asegurar un marco
legal y económico para el desarrollo de la inversión privada, lo que provocaría la
generación de empleo en el sector privado y como consecuencia de las funciones que
debería de realizar el estado para cautelar dicha situación, también el empleo en el sector
público. Esta concepción fue seguida por los gobernantes hasta fines de los años 80.
En los años 90 se inicia en América Latina una fuerte promoción de la inversión privada,
inclusive pasando a manos privadas muchas de las empresas del Estado. En el Perú, la
venta de la Compañía Peruana de Teléfonos y la empresa ENTEL Perú en 1994, rompió los
récords de monto transado a nivel latinoamericano. Empieza a cobrar fuerza el enfoque de
la Nueva Gestión Pública (New Public Management). El término actual fue acuñado por
los cientistas políticos que trabajaban en el campo de la administración pública en el Reino
Unido y en Australia. La referencia original más citada es Hood (1991); sin embargo, un
trabajo de similar importancia, es el Argumento Administrativo, de Hood y Jackson.
Este enfoque fue desarrollado en los países europeos en los cuales, tal como se recogió en
el documento “Governance in Transition” publicado en 1995, se pueden distinguir ciertas
características del enfoque de gestión orientado a resultados aplicado en el sector público:
 devolver y descentralizar la autoridad, otorgar flexibilidad;

 asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad;

 desarrollar la competencia y la elección;

 proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos;
 mejorar la gerencia de los recursos humanos;
 explotar la tecnología de la información;
 mejorar la calidad de la regulación;
 fortalecer las funciones del gobierno central.
La hipótesis principal de la Nueva Gestión Pública propone centrar la atención a los

problemas de la población, aplicando los elementos de mercado (por ejemplo la existencia
de clientes internos y externos, o la producción de bienes y servicios), a la provisión de
bienes y servicios de las entidades públicas, logrando una mayor eficacia y eficiencia en el
uso de los recursos públicos. Así, el accionar de las entidades públicas se debe dirigir a los
beneficiarios de servicios públicos entendidos como los clientes del servicio, y por otro
lado, a los ciudadanos como actores importantes del proceso de desarrollo.
En el Perú, este enfoque se ha iniciado a partir de la promulgación de la Ley de

Presupuesto Año Fiscal 2007, que en el capítulo IV establece la implementación del
Presupuesto por Resultados. Desde entonces, el Ministerio de Economía y Finanzas ha
impulsado la formulación de diversos programas presupuestarios estratégicos que
responden a las prioridades del país en temas sociales que demandan urgente atención,
tales como educación, salud materna y neonatal, nutrición infantil, derecho a la identidad,
logros de aprendizaje en la educación básica, entre otros.
1.3 Gestión por resultados y presupuesto por resultados

Algunos elementos esenciales en la Gestión por Resultados, fueron propuestos por
Ormond y Löffler (1999):
 Descentralización con transferencia de funciones a los niveles de gobierno sub-

nacionales (regional y local). Ormond y Löffler señalan que “una herramienta
primordial para esta devolución puede estar en el manejo de mecanismos que
otorguen a los niveles sub-nacionales de gobierno, nuevos espacios para la
implementación de programas intergubernamentales”. Sin embargo, “son estos
nuevos espacios los que suscitan preocupación acerca de la extensión y de la
certeza de la rendición de cuentas por resultados”.
 Presupuesto que responda a objetivos estratégicos y atención al ciudadano,
incluyendo flexibilidad en la forma de distribuir el presupuesto entre los sectores y
los gobiernos sub-nacionales y la forma en que se podrían trasladar recursos de
gastos corrientes a gastos de inversión, entre otros aspectos.
 Gestión de los recursos humanos, que incluye sistemas de clasificación de cargos
en la carrera del servidor público, movilidad del servidor entre organizaciones
hacia la búsqueda de la eficiencia, términos claros de los procesos de

reclutamiento, así como escalas remunerativas e incentivos basados en el

desempeño.
 Aplicación de mecanismos tipo mercado, como la contratación externa (que
alguna parte del proceso de selección de proveedores se realice por entes privados
eficientes), los cobros al usuario (que permiten al Estado recuperar costos y brindar
servicios más eficaces y eficientes, con una clara visibilidad de costos y beneficios
de los servicios a los usuarios y a los proveedores de estos servicios).
 Rendición Social de Cuentas, Participación y Vigilancia1, que busca fortalecer los
mecanismos existentes de transparencia y acceso a información pública, promover
la existencia de estándares de atención que permita a los ciudadanos evaluar y dar
conformidad a los servicios recibidos, consolidar los espacios de concertación y
participación ciudadana, y promover las acciones de vigilancia y seguimiento
participativo del gasto por parte de instituciones de sociedad civil.
Así, el presupuesto es uno de los elementos constitutivos de la gestión por resultados,

pero el eficiente manejo de los recursos presupuestales no es suficiente para obtener
resultados óptimos en el logro de los objetivos estratégicos deseados. Si bien se han
desarrollado varios programas presupuestarios estratégicos en el Perú, aún está
pendiente la adecuación de los sistemas administrativos del Estado y el cambio en la
cultura organizacional de las entidades públicas y de los servidores públicos, de modo
que la labor de la entidad pública esté realmente centrada en la atención de las
necesidades de la ciudadanía.
1.4 Presupuesto por programas vs presupuesto por resultados

En el presupuesto tradicional, una suma de dinero es entregada a una entidad pública
para que la gaste en la contratación de determinados insumos (pago de personal, bienes y
servicios, etc.) y para programas presupuestales dentro de cada sector o gobierno regional.
El presupuesto tradicional informa sobre los insumos que utilizan los organismos públicos
y sobre cuánto gastan. Así también, el control presupuestario tradicional vigila la
legalidad de los actos y que el gasto se encuentre dentro de los límites autorizados.
En el presupuesto por resultados, las entidades estatales reciben recursos para gastar en
insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos previstos. Esos productos, a
1 Este elemento se ha tomado del documento: Plan de Implementación del PpR – DNPP, MEF.

su vez, generarán ciertos resultados en la sociedad. Así, el presupuesto por resultados

debería poder brindar información adicional: ¿Qué se produce en las entidades públicas?
¿Quién produce los bienes o servicios públicos? ¿Cuántos bienes se producen? ¿Qué
resultados se planea lograr con los mismos? ¿Cuánto cuesta lograr dichos resultados?
Definiendo en forma cuantificada las metas en relación a los productos y a los resultados
que se espera lograr, es posible medir sus logros y evaluar su desempeño, para lo cual se
emplean indicadores de gestión.
2. SEGUNDA UNIDAD: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL

ESPACIO REGIONAL Y LOCAL
2.1 El Acuerdo Nacional

En el año 2002, se firmó el Acuerdo Nacional, documento en cuya redacción participaron
la mayoría de partidos políticos, (Perú Posible, Acción Popular, el Partido Aprista
Peruano, Unidad Nacional, el Frente Independiente Moralizador, Somos Perú, Unión por
el Perú), así como las principales instituciones de la sociedad civil (la Mesa de
Concertación para la Lucha contra la Pobreza, el Concilio Nacional Evangélico del Perú, la
Conferencia Episcopal Peruana, la Confederación General de Trabajadores del Perú, la
Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, la Coordinadora
Nacional de Frentes Regionales, la Sociedad Nacional de Industrias), para ponerse de
acuerdo en la visión de país en el mediano plazo. El Acuerdo Nacional está constituido
por 33 políticas de Estado agrupadas en 4 grandes temas:
 Democracia y estado de derecho,

 Equidad y justicia social,
 Competitividad del país,
 Estado eficiente, transparente y descentralizado.
El Acuerdo Nacional institucionalizó muchas acciones que el Estado estaba llevando a

cabo, pero también fue el hito que impulsó muchas reformas. Así, por ejemplo, los actuales
esfuerzos por impulsar una gestión basada en resultados tienen su origen en la 5ta.
Política de Estado: Gobierno en Función de Objetivos con Planeamiento Estratégico,
Prospectiva Nacional y Procedimientos Transparentes.

2.2 El Sistema Nacional de Planificación Estratégica y el CEPLAN

Mediante Ley 285222, del 26 de mayo de 2005, se creó el Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico –CEPLAN. El Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico fue creado como conjunto articulado e integrado de
órganos, subsistemas y relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el
proceso de planeamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo
armónico y sostenido del país.
Al 2009, el CEPLAN ha publicado los lineamientos estratégicos para el desarrollo nacional

2010-2021 como base para elaborar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional que se
encuentra en construcción y que, de ser validado por los diversos actores sociales, deberá
marcar la pauta para el desarrollo del país.
2.3 El Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y los Planes

Estratégicos
Los recursos económicos y financieros, así como el capital humano y los recursos
tecnológicos, son factores fundamentales para el desarrollo de un país. En el Perú, la
disponibilidad de los recursos públicos está dada por el Marco Macroeconómico
Multianual que determina las prioridades en términos de política fiscal para un horizonte
de tres años. Por ejemplo, para el periodo 2010-20123, se tuvo como prioridades de política
fiscal:
1. Mitigar el impacto de la crisis internacional sobre la economía local y salvaguardar

los logros alcanzados en materia de reducción de la tasa de pobreza que cayó
desde 48,7% en el 2005 a 36,2% en el 2008.
2. Mejorar el clima de negocios y estimular el crecimiento de la inversión privada.
3. Mejorar la calidad del gasto público y la gestión de las políticas públicas.
En el Estado Peruano, las acciones de las entidades públicas están sometidas a la rectoría
sectorial. Es decir, una UGEL de una región del país tiene que regir sus actividades y
prioridades por las normas del sector educación, emitidas por el Ministerio de Educación,
por ejemplo en lo que respecta a los lineamientos curriculares básicos que debe de impartir
a los alumnos de su jurisdicción. Como se verá posteriormente, también podrá adecuar los
contenidos curriculares según las necesidades de la población educativa a la que atiende,
en virtud a los instrumentos de gestión dictados localmente.
Así, cada sector o Ministerio, emite su Plan Estratégico Sectorial Multianual en el cual
determina sus prioridades de atención para los siguientes 5 años. Por ejemplo, en el
PESEM de Salud 2008-2011, se establecen los siguientes lineamientos de política en Salud,
como resultado del Plan Nacional Concertado de Salud:
2 Modificada por el D.L. 1088 del 27 de junio de 2008.

3 Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011, MEF, pág. 15.

II. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA EN SALUD 2007-2020 (PNCS)
1. Atención Integral de salud a la mujer y el niño privilegiando las acciones de

promoción y prevención.
2. Vigilancia, prevención y control de las enfermedades transmisibles y no
transmisibles.
3. Aseguramiento Universal en Salud.
4. Descentralización de la función salud a nivel del Gobierno Regional y Local.
5. Mejoramiento Progresivo del acceso a los servicios de salud de calidad.
6. Desarrollo de los Recursos Humanos.
7. Medicamentos de calidad para todos/as.
8. Financiamiento en función de los resultados.
9. Desarrollo de la rectoría del sistema de salud.
10. Participación Ciudadana en Salud.
11. Mejora de los otros determinantes de la salud.
Fuente: PESEM de Salud. Ministerio de Salud. Pág. 12.
2.4 Los Planes de Desarrollo Concertados Regionales – PDCR

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867), promulgada en el año 2002,
reconoce en su Artículo 9º Inciso b), la formulación y aprobación del Plan de Desarrollo
Concertado Regional con las municipalidades y la sociedad civil de su jurisdicción, como
una competencia exclusiva de los gobiernos regionales.
El Plan de Desarrollo Concertado es una herramienta de planificación, que debe ser

elaborado y constituye una guía para la acción en el largo plazo. Está orientado a convocar
recursos y esfuerzos individuales e institucionales para construir una visión colectiva de
desarrollo en base al consenso de todos los individuos y actores que comparten un
territorio4.
Si bien los gobiernos sub-nacionales tienen el derecho y el deber de elaborar sus PDCR,
éstos no pueden ser formulados sin tomar en cuenta los lineamientos que los sectores y el
gobierno central señalan en los respectivos PESEM, el Acuerdo Nacional y los convenios
internacionales que el Estado peruano haya firmado. De hecho, el inciso a) del Art. 9 de la
Ley No. 27867 expresa que la planificación del desarrollo integral de la región se elaborará
en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.
El PDCR de la Región Lambayeque, por ejemplo, señala como su segundo objetivo

estratégico de mediano plazo la mejora de la calidad y gestión de la educación pública y
privada integrada a la realidad regional.
4 / Plan de Desarrollo Concertado. Guía específica. Programa Pro-Descentralización – PRODES, 2005.

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS REGIONALES DE MEDIANO Y LARGO PLAZO
Fuente: PDCR de la Región Lambayeque 2010
Para evaluar el logro de los objetivos estratégicos regionales, el mismo documento

establece las metas respectivas:
METAS ESTRATÉGICAS REGIONALES POR OBJETIVOS
Fuente: PDCR de la Región Lambayeque 2010
Si bien algunas metas propuestas no provienen de indicadores verificables a simple vista5 es

importante reconocer el esfuerzo por identificar aquellos mensurables como la deserción escolar o
el promedio de horas de clase.
5 No queda claro cómo se mediría el haber logrado que el servicio sea de calidad, o cómo se podría evaluar

Para lograr ese objetivo, las estrategias que se proponen son:
Los objetivos propuestos en el PDCR de la Región Lambayeque deberían guardan armonía con los
del sector Educación, expresados en el PESEM de Educación, en cumplimiento del Art. 9, inciso a)
de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Veamos.
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS GENERALES DEL SECTOR EDUCACIÓN 2007-2011
si responden a la realidad regional.

Podemos decir entonces, que los objetivos trazados para el tema de educación por el
PDCR de la Región Lambayeque aportan al cumplimiento de los objetivos sectoriales,
expresados en el PESEM respectivo.
Sin embargo, analizando ambos instrumentos y el Programa Estratégico impulsado por el

Ministerio de Economía y Finanzas, denominado “Logros de Aprendizaje al finalizar el III
Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR)” y diseñado en el marco del Presupuesto por
Resultados - PpR, se puede decir que el programa estratégico responde de manera más
puntual a responder un problema grave en dicho sector que es el “Bajo nivel de logro en
Comprensión Lectora y Pensamiento Lógico Matemático en alumnos de segundo grado de
Instituciones Educativas Públicas del nivel primario”. Es importante señalar que el PDCR
de Lambayeque y el PESEM de Educación fueron formulados con anterioridad a la
entrada en vigencia del enfoque de gestión por resultados en el Estado peruano, y más
específicamente del Presupuesto por Resultados - PpR.
Esto no significa necesariamente que el Gobierno Regional de Lambayeque o el sector

Educación tengan que cambiar inmediatamente su planificación estratégica, porque con el
programa estratégico “Logros de Aprendizaje al finalizar el III Ciclo de la Educación
Básica Regular (EBR)” se inicia una reforma en la manera de atacar los problemas que
aquejan a la población educativa, en este caso, en respuesta al diagnóstico realizado por el
sector, y los resultados de la evaluación nacional. El PpR permite orientar la organización
de los recursos a objetivos finales medibles, y que se logran con el cumplimiento de
insumos intermedios y productos que el sector debe entregar a la ciudadanía.
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES QUE CONCLUYE PRIMARIA Y ALCANZA NIVEL

DE DESEMPEÑO SUFICIENTE EN COMUNICACIÓN Y MATEMÁTICA
Fuente: Resultados de la Evaluación Nacional UMC/MED 2004
2.5 La Planificación a nivel de la entidad: el Plan Estratégico Institucional

El Plan Estratégico Institucional – PEI - es el documento que orienta la gestión del
gobierno regional o local para un horizonte de mediano plazo, generalmente de cinco
años. Tiene como insumos al Plan de Desarrollo Concertado Regional o Local y los
lineamientos estratégicos establecidos en los Planes Estratégico Sectorial Multianual. Para
una municipalidad, el Plan de Desarrollo Local es el equivalente del PEI.

Si bien el PDCR y el PEI son documentos que presentan lineamientos estratégicos, es

importante señalar que la diferencia radica en que el PDRC refleja los intereses y objetivos
de la población enmarcada en un territorio, mientras que el PEI es el documento que
permite a la entidad política y administrativa responsable de dicho territorio, lograr los
objetivos trazados en el PDCR.
El Plan de Desarrollo Concertado vs el Plan Estratégico Institucional
Así, el PEI del gobierno regional deberá velar por el cumplimiento de la visión de
desarrollo para la población de la Región. Por ejemplo, en el PEI del Gobierno Regional del
Cusco, encontraremos los siguientes objetivos estratégicos.
3. TERCERA UNIDAD: PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA,

PLANIFICACIÓN OPERATIVA Y PRESUPUESTO
3.1 Articulación de las decisiones estratégicas con aspectos operativos

Los lineamientos de política, tanto a nivel de gobierno central como a través de los
Ministerios expresados en los PESEM y de los gobiernos sub-nacionales, establecidos en
los PDCR, deben de concretizarse en Objetivos Estratégicos. En el caso de las regiones, se
implementa su consecución con una entidad pública como es el Gobierno Regional, el cual

establece un Plan Estratégico Institucional conducente al logro de las acciones propuestas

en el PDCR.
Cabe resaltar que el establecimiento de la visión y objetivos planteados en el PDRC son el

resultado de la expresión de las necesidades y problemas que, a través de un proceso
participativo y concertado, es aprobado por la máxima instancia política de la Región,
representada por el Consejo Regional. Definidos aquí los lineamientos de política regional,
corresponde a las unidades orgánicas del gobierno regional cumplir con el logro de las
metas establecidas.
Así, para lograr los objetivos estratégicos que se definen para un mediano plazo, se
requiere implementar la estrategia de logro en el corto plazo, para lo cual se realizan
acciones de planificación. Surge así la planificación operativa que es el proceso a través del
cual una entidad pública prevé cómo prioriza los recursos que se le han asignado en el
período de un año fiscal para cumplir con los objetivos de mediano y largo plazo trazados
en el PDCR, que a su vez debe guardar armonía con los PESEM.
ESQUEMA DE LA PLANIFICACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
Los instrumentos de gestión de la Planificación Operativa son básicamente tres:
 Plan Operativo Institucional – POI, en algunos casos denominado también Plan

Operativo Anual - POA.
 Presupuesto Institucional -en sus versiones Apertura (PIA) y Modificado (PIM).
 Plan Anual de Contrataciones – PAC.
En el marco de la Gestión por Resultados, el proceso de planificación operativa pasa por

adecuar el modelo lógico del Programa Estratégico (PE) bajo Presupuesto por Resultado
(PpR), a los requerimientos de bienes y servicios, a fin de poner a disposición de la

ciudadanía los productos que contribuirán a obtener resultados intermedios que lleven a
lograr un resultado final.
En este sentido, la implementación de los PE seguirá requiriendo de Planes Operativos

Institucionales que permitan viabilizar el cumplimiento de los indicadores propuestos en
el PpR. Es decir, la gestión por resultados requerirá utilizar los mismos sistemas
administrativos determinados por la Ley6, tales como: gestión de los recursos humanos,
abastecimiento, presupuesto público, tesorería, contabilidad, inversión pública,
planeamiento estratégico y control.
3.2 Vinculación programática con la formulación presupuestal

Para el ejercicio fiscal 2007, el equipo que acompaña la implementación del PpR encontró
más de 400 líneas presupuestales en relación a la lucha contra la desnutrición crónica
infantil, cuyas unidades de medida estaban referidas a insumos o procesos que no tienen
mayor significado y que no permiten evaluar la efectividad de las políticas de salud. Un
ejemplo de los hallazgos se muestra a continuación.
LÍNEAS PRESUPUESTALES EN RELACIÓN A LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA

EN 2007 – ANTES DEL PPR
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Equipo PpR
A partir de la investigación y sistematización de todas las acciones conducentes a la

reducción de la desnutrición crónica, se lograron identificar productos concretos que
permiten a la gestión, administrar y controlar el logro de las metas propuestas.
La planificación estratégica no logrará sus resultados si no se vincula con los programas

presupuestarios, a través de los cuales se utilizan los recursos para la contratación de los
insumos. Por ejemplo, para reducir la desnutrición crónica infantil, en el marco del PpR se
6La Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, estableció dos grandes tipos de sistemas: funcionales
y administrativos.

determinaron tres medios fundamentales, denominados resultados intermedios en el PpR,

como se puede ver en el gráfico que sigue:
(i) la reducción de la incidencia del bajo peso al nacer

(ii) el mejoramiento de la alimentación y nutrición del menor a 36 meses y
(iii) la reducción de la morbilidad por infecciones respiratorias agudas (IRA) o
enfermedades diarreicas agudas (EDA) en menores de 24 meses.
Por ejemplo, para reducir la morbilidad por IRA y EDA en menores de 24 meses, los
resultados inmediatos que se deben de lograr son el acceso a agua segura y el diagnóstico
y tratamiento eficaz y oportuno. El producto que el sector Salud entregará a la ciudadanía
en el diagnóstico y tratamiento eficaz y oportuno, será caso tratado.
MODELO LÓGICO: PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL

La manera en que se operativiza este proceso de planificación, se refleja en el Plan

Operativo del Gobierno Regional. Por ejemplo, el Gobierno Regional de Arequipa,
estableció en su POA 2009, las metas específicas para reducir la morbilidad por IRA y EDA
como parte de los objetivos de la Gerencia de Salud, como se puede verificar en el
siguiente gráfico.
Como se observa del POA del Gobierno Regional de Arequipa, se ha logrado una
articulación apropiada entre la planificación estratégica y la operativa. Sin embargo, es
importante señalar que todo Plan Operativo, tiene dos tipos de meta:
 Meta física (parto atendido, caso tratado, libro entregado, docente capacitado).
 Meta financiera o presupuestaria (asignación presupuestal que se debe gastar para
lograr la meta física).
La meta física se obtiene de la evaluación de la demanda poblacional que compete atender

a la entidad, en función al territorio de su jurisdicción y a la priorización para atender a las
zonas con prevalencia más grave de los problemas que se desean revertir.
La meta financiera o presupuestaria, tiene dos componentes:
 la cantidad, y
 el costo unitario
La cantidad es el equivalente al valor de la meta física determinada previamente. Sin

embargo, el costo unitario debe establecerse en función al conjunto de insumos necesarios
para generar el servicio o producto que se entregará directamente a la ciudadanía. Para
determinar el costo unitario, es necesario que las áreas de la Oficina General de
Administración, ya sea Logística y/o Abastecimiento provean de información relevante a
las que están encargadas de la elaboración del plan operativo. Son las unidades de
Logística o Abastecimiento las que conocen los valores recientes de los insumos (si no los

conocen, los últimos contratos de adquisición de bienes establecen el monto total y la

cantidad de bienes, y dividiendo se puede obtener el costo unitario).
Un elemento importante de la planificación operativa es la programación de las

actividades y tareas, que tienen repercusión en el presupuesto y más importante aún, en la
calendarización de los recursos. Por ejemplo, si en el marco del “PE Logros de Aprendizaje
al finalizar el III Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR)”, vamos a planificar la entrega
de guías para los docentes (que implica tareas previas de diseño del material, edición,
diagramación, impresión, almacenamiento y distribución a las UGEL o a la institución
educativa), tenemos que tener en consideración que no requerimos todo el dinero al
comienzo de la tarea, si no que está en función de los momentos en que se estima se
culminará cada etapa y se tendrá que pagar a los proveedores (imprenta, transporte, etc.).
Es necesaria la articulación entre: (i) la programación de actividades, (ii) los tipos y
tiempos de los procesos de contratación y (iii) la calendarización del presupuesto, para
poder gastar eficientemente y no solicitar recursos temporalmente innecesarios,
deviniendo en una reducida ejecución presupuestal que demuestra la incapacidad del
gasto ante el Ministerio de Economía y Finanzas.
3.3 Vinculación de los planes operativos con los sistemas de contratación

de bienes y servicios
El Plan Operativo Institucional no es sólo un documento de gestión programática y
presupuestaria, sino que permite programar los requerimientos de recursos económicos
(denominado “calendario” en el argot presupuestario). Determinar el tipo de insumos
requeridos, la cantidad y la oportunidad del requerimiento permitirá programar la
solicitud del presupuesto necesario, que deberá de construirse en paralelo a la elaboración
del Plan de Contrataciones de la entidad.

VINCULACIÓN ENTRE SISTEMAS DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y

OPERATIVA CON LAS CONTRATACIONES
Una propuesta de programación física y financiera para un producto del “PE Logros de
Aprendizaje al finalizar el III Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR)”, se presenta en
la siguiente página. Nótese que los tiempos sombreados de la producción de los productos
(físicos) no son los mismos que los tiempos requeridos por los recursos financieros.





Uno de los problemas en la etapa de la planificación operativa es la coordinación entre las

unidades de planificación, programación, logística o abastecimiento. Sin una acción
conjunta no podrá desarrollarse una gestión por resultados eficiente y, al final de cuentas,
inclusive si cada área fuera eficaz en sus funciones, la descoordinación colocará al
gobierno regional o local en una situación en que no se espera más que ineficiencia en la
gestión de los recursos, tanto humanos como financieros.
ARTICULACIÓN ENTRE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA, OPERATIVA Y

LOGÍSTICA
Como parte de lo anterior, un punto concreto en el marco del PpR es la determinación de

los costos unitarios, que no sólo se deben obtener para luego conocer el valor del producto
que se brindará a la población, sino que su determinación es parte del proceso de
formulación presupuestal, pues se necesitarán esos valores para introducirlos en el
Sistema Integrado de Gestión Administrativa.
Retomando el ejemplo del PE Programa Articulado Nutricional, identificado el producto

“Caso atendido”, se deberá identificar todos los insumos necesarios para lograr dicha
meta. En el caso del Gobierno Regional de Apurímac, una vez identificados los costos fijos
y variables, con el apoyo de los especialistas médicos, los especialistas en presupuesto y
aquellos del área de logística, se definieron los costos y se obtuvieron los siguientes
insumos y cantidades:

Este nivel de desagregación es el que permite al área de Logística / Abastecimiento

determinar la cantidad requerida de cada ítem, “empaquetar” las contrataciones según los
montos, y convocar los procesos de Adjudicación Directa Publicada, Concursos,
Licitaciones, etc.
4. CUARTA UNIDAD: EL ALINEAMIENTO PROGRAMÁTICO EN

LA GESTIÓN POR RESULTADOS
4.1 Los objetivos estratégicos de la región y los planes estratégicos

El desarrollo del Presupuesto por Resultados (uno de los elementos de la gestión por
resultados), se inició a partir de la Ley del Presupuesto Público para el año 2007. En este
marco, cabe analizar la articulación de los instrumentos de planificación estratégica a nivel
de gobierno central (PESEM) y regional (PDCR), con aquellos programas establecidos en la

ley y en cuya implementación el Ministerio de Economía y Finanzas desempeña un papel

fundamental.
Por ejemplo, uno de los programas en ejecución es el de Logros de Aprendizaje al finalizar

el III Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR) que, si bien se diseñó desde el Ministerio
de Educación, su implementación involucra a los gobiernos regionales (DRE y UGEL). El
PESEM de Educación presenta un modelo de articulación entre los grandes lineamientos
nacionales para el largo, mediano y corto plazo.
Fuente: PESEM Educación 2007-2011. Ministerio de Educación, 2007
Sin embargo, cabe analizar si en cada región los Programas Estratégicos bajo PpR están
respondiendo a las prioridades regionales, que deberían estar recogidas en los PDCR. En
el caso del sector educación queda claro que ante los resultados en las evaluaciones
nacionales respecto a las capacidades de comprensión lectora y habilidades lógico
matemáticas, casi todas las regiones han re-priorizados sus intervenciones, y por tanto sus
presupuestos hacia la reversión de este problema. En el caso del sector salud, ocurrió algo
parecido con el Programa Articulado Nutricional, que además logró sinergias con otras
intervenciones como el Programa Juntos.

Probablemente si los gobiernos regionales tuvieran que priorizar y definir los tres
problemas más importantes que aquejan a su región, diseñarían programas estratégicos
para responder a las necesidades de la población, expresadas a través de sus autoridades
políticas. El trabajo final de este módulo apunta a reflexionar acerca de qué otras
intervenciones clave demandaría la región.
4.2 La evaluación en la gestión estratégica

La evaluación es un tema fundamental en toda intervención, a cualquier nivel
organizacional ya sea público o privado. Distinguiremos aquí entre la evaluación que se
debe realizar al cumplimiento de los instrumentos de gestión estratégica, y aquellos de los
Programas estratégicos en el marco del presupuesto por resultados.
En el Perú, tanto los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales- PESEM, como los Planes
de Desarrollo Concertados - PDC, establecen metas a cumplir para así lograr el desarrollo
de su sector o región. El PDCR de Lambayeque establece indicadores de logro para sus
objetivos estratégicos de la siguiente manera:
Por otro lado, el PESEM de Educación 2007-2011 establece una matriz de marco lógico con
el cual se puede monitorear el nivel de logro de los indicadores. Cabe señalar que la
cuantificación de los indicadores de logro se señala recién a nivel de objetivos generales a
cumplirse, tal como se aprecia en la matriz respectiva que se presenta en la siguiente
página a modo de ilustración.



Del mismo modo, los planes operativos presentarán indicadores de proceso que, bajo la
lógica de su cumplimiento (compras efectivas, ejecución del presupuesto, etc.),
contribuirán al logro de los resultados estratégicos.
Sin embargo, en el marco de la gestión por resultados, la metodología propuesta por el

Ministerio de Economía y Finanzas propone establecer mediciones periódicas utilizando la
metodología del Cuadro de mando Integral, que permite monitorear los resultados por
cada ámbito (región) a distintos niveles del proceso, ya sea a nivel de resultados e
insumos.
Esta medición no se podría realizar apropiadamente si es que no se hubieran diseñado

indicadores pertinentes y precisos que permitan seguir el paso de todas las variables
involucradas en el proceso. Por ejemplo, para el Programa Articulado Nutricional un
esquema del sistema de evaluación y monitoreo, que permite al MEF medir los resultados
se presenta a continuación.
MEDICIÓN DE RESULTADOS EN EL PPR
Finalmente, si deseáramos incorporar un sistema de evaluación de cómo los Programas

Presupuestarios Estratégicos que se implementan bajo PpR, aportan al logro de los
objetivos estratégicos tanto a nivel nacional, central como regional, probablemente
tendríamos que utilizar un espacio tridimensional que permita visualizar dichas entradas.
Sin embargo, podemos esbozar una imagen en la cual, si bien existen coincidencias, aún

existen muchos vacíos entre los PESEM, los PDRC (como se observó en el Trabajo
Calificado No.2) e inclusive entre los Planes Operativos y los PESEM, en el sentido que la
priorización no sólo debe ser declarativa sino también debería tener su paralelo en la
asignación presupuestal que corrobore la importancia que cada línea programática declara
que tiene desde el PESEM. Asimismo, los Programas Presupuestarios Estratégicos
debieran tener su correlato en importancia desde el gobierno regional, y paulatinamente,
la gestión pública tanto en el ámbito nacional como regional y local.
VACÍOS EN LAS LÍNEAS DEL PESEM-PDC Y EL PLAN OPERATIVO

8 Planificacion Estrategica y Operativa

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8 Planificacion Estrategica y Operativa

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Planificación estratégica y operativa

1. PRIMERA UNIDAD: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

La planificación estratégica consiste en un ejercicio de formulación para determinar los

Partiendo de un análisis de la situación presente, que se puede realizar a través de la

Por ejemplo, la población organizada de la región Lambayeque realizará un diagnóstico

Los objetivos estratégicos que se definan en el proceso de planificación estratégica tendrán

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 1

1.2 Breve reseña del proceso de planificación en la gestión por

 devolver y descentralizar la autoridad, otorgar flexibilidad;

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 2

 desarrollar la competencia y la elección;

La hipótesis principal de la Nueva Gestión Pública propone centrar la atención a los

En el Perú, este enfoque se ha iniciado a partir de la promulgación de la Ley de

1.3 Gestión por resultados y presupuesto por resultados

 Descentralización con transferencia de funciones a los niveles de gobierno sub-

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 3

reclutamiento, así como escalas remunerativas e incentivos basados en el

Así, el presupuesto es uno de los elementos constitutivos de la gestión por resultados,

1.4 Presupuesto por programas vs presupuesto por resultados

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 4

su vez, generarán ciertos resultados en la sociedad. Así, el presupuesto por resultados

2. SEGUNDA UNIDAD: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL

2.1 El Acuerdo Nacional

 Democracia y estado de derecho,

El Acuerdo Nacional institucionalizó muchas acciones que el Estado estaba llevando a

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 5

2.2 El Sistema Nacional de Planificación Estratégica y el CEPLAN

Al 2009, el CEPLAN ha publicado los lineamientos estratégicos para el desarrollo nacional

2.3 El Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y los Planes

1. Mitigar el impacto de la crisis internacional sobre la economía local y salvaguardar

2 Modificada por el D.L. 1088 del 27 de junio de 2008.

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 6

II. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA EN SALUD 2007-2020 (PNCS)

1. Atención Integral de salud a la mujer y el niño privilegiando las acciones de

Fuente: PESEM de Salud. Ministerio de Salud. Pág. 12.

2.4 Los Planes de Desarrollo Concertados Regionales – PDCR

El Plan de Desarrollo Concertado es una herramienta de planificación, que debe ser

El PDCR de la Región Lambayeque, por ejemplo, señala como su segundo objetivo

4 / Plan de Desarrollo Concertado. Guía específica. Programa Pro-Descentralización – PRODES, 2005.

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 7

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS REGIONALES DE MEDIANO Y LARGO PLAZO

Fuente: PDCR de la Región Lambayeque 2010

Para evaluar el logro de los objetivos estratégicos regionales, el mismo documento

METAS ESTRATÉGICAS REGIONALES POR OBJETIVOS

Fuente: PDCR de la Región Lambayeque 2010

Si bien algunas metas propuestas no provienen de indicadores verificables a simple vista5 es

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 8

Para lograr ese objetivo, las estrategias que se proponen son:

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS GENERALES DEL SECTOR EDUCACIÓN 2007-2011

si responden a la realidad regional.

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 9

Sin embargo, analizando ambos instrumentos y el Programa Estratégico impulsado por el

Esto no significa necesariamente que el Gobierno Regional de Lambayeque o el sector

PORCENTAJE DE ESTUDIANTES QUE CONCLUYE PRIMARIA Y ALCANZA NIVEL

Fuente: Resultados de la Evaluación Nacional UMC/MED 2004

2.5 La Planificación a nivel de la entidad: el Plan Estratégico Institucional

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 10

Si bien el PDCR y el PEI son documentos que presentan lineamientos estratégicos, es

El Plan de Desarrollo Concertado vs el Plan Estratégico Institucional

3. TERCERA UNIDAD: PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA,

3.1 Articulación de las decisiones estratégicas con aspectos operativos

Material didáctico para uso exclusivo en clase Página 11

establece un Plan Estratégico Institucional conducente al logro de las acciones propuestas

Cabe resaltar que el establecimiento de la visión y objetivos planteados en el PDRC son el