G A C E TA

CONSTITUCIONAL

ANÁLISIS Y CRÍTICA

El bloqueo de vías como modalidad

de protesta y el delito de entorpecimiento
al funcionamiento de servicios públicos

Eder VITÓN BURGA*

El autor realiza un interesante desarrollo del derecho a la protesta, recurriendo para

ello a la normativa, tanto nacional como comparada e internacional, a la doctrina y a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Se entiende el derecho a la protesta como una

RESUMEN
manifestación de los derechos fundamentales a la libertad de expresión y a la libertad de
reunión, el cual puede entrar en conflicto con otros derechos. En este sentido, se realiza
un análisis del artículo 283 del Código Penal, que regula el delito de entorpecimiento
al funcionamiento de servicios públicos, pues constituye una seria y no bien regulada
restricción a la protesta; por lo que se propone una reforma a tal artículo. Para determinar
si la restricción contemplada es justificada, se aplica el test de proporcionalidad a la
medida contenida en dicho artículo.

derechos reconocidos en el artículo 2, inciso

� PALABRAS CLAVE
El derecho a la protesta / derecho a la libertad
de expresión / derecho a la libertad de reunión /
Entorpecimiento al funcionamiento de servicios
públicos / Bloqueo de vías de comunicación
Recibido : 15/05/2018
Aprobado : 20/05/2018
I. DERECHO A LA PROTESTA
La protesta como derecho humano se sus-
tenta en la libertad de reunión y expresión,
12 y 2 de la Constitución respectivamente;
así como, por aplicación del artículo 55 de la
Constitución, en los artículos 15 y 13 de la
Convención Americana de Derechos Huma-
nos y en los artículos 21 y 19 del Pacto Inter-
nacional de Derechos Civiles y Políticos.
La protesta se fundamenta en la libertad de
reunión y la razón de ello es que aquella con-
siste en una acción colectiva que se realiza
en un espacio público, de manera temporal y
pacífica, con el objetivo de difundir reclamos
por parte de sus organizadores y participan-
tes. La protesta se ejerce mediante diversas

* Abogado con estudios de maestría en Derecho con mención en Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad
Católica del Perú.

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modalidades y en cualquiera de ellas, pueden
verificarse los elementos que forman parte
del contenido constitucionalmente protegido
del derecho a reunión previsto en el artículo
2, inciso 12 de la Constitución.
En cuanto a la libertad de expresión, este dere-
cho se relaciona con la libertad de reunión. Al
respecto, el Tribunal Constitucional español
considera que este último: “Es una manifesta-
ción colectiva de la libertad de expresión ejer-
citada a través de una asociación transitoria
de personas, que opera a modo de técnica ins-
trumental puesta al servicio del intercambio
o exposición de ideas, la defensa de intere-
ses o la publicidad de problemas y reivindica-
ciones” (Sentencia 284 2005: f. j. 3); mien-
tras que, en la protesta, se busca una serie de
objetivos, para lo cual se requiere la máxima
difusión de las ideas del reclamo, siendo ello
así, la libertad de expresión se convierte en
uno de los pilares básicos para su pleno ejer-
cicio, tanto en su dimensión individual, en
la medida que permite a los ciudadanos trans-
mitir sus reclamos; como en su dimensión
colectiva, pues es un medio para que los no
participantes en protestas, puedan conocer las
inquietudes de otros y de ese modo participen
del debate público.
Uno de los aspectos fundamentales a tener en
cuenta para considerar a una acción colectiva
como protesta es que se desarrolle en forma
pacífica; puesto que, los tratados de derechos
humanos así como la Constitución, exigen
que el derecho de reunión se desarrolle de ese
modo, caso contrario, las acciones que se rea-
licen no se encontrarán protegidas por dicho
derecho. El problema de ello es establecer el
límite entre lo que se puede considerar pací-
fico y lo que debe calificarse como violento.
La Corte Constitucional de Colombia ha esta-
blecido criterios para calificar los supuestos
de hecho en las cuales se justifica disolver
o impedir el desarrollo de una reunión: “En
líneas generales estos criterios deben estar
dirigidos exclusivamente a evitar amenazas
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graves e inminentes. Por lo general, es insu-
ficiente, un peligro eventual y genérico, un
simple temor o una sospecha” (STC Exp.
N° 456 1992).
Las amenazas graves e inminentes deberán
estar dirigidas contra la seguridad e inte-
gridad física de terceros o de la propiedad
pública o privada, originadas en acciones
de violencia física, en cuyo supuesto, no
podría calificarse como protesta y merecer
la cobertura constitucional de la libertad de
reunión.
Otro aspecto a considerar es que el carác-
ter pacífico de una protesta debe presumirse;
sin embargo, se admite prueba en contrario,
cuando se verifique la presencia de acciones
violentas, las cuales deberán acreditarse y no
basarse en meras sospechas.
II. BLOQUEO DE VÍAS COMO MODALIDAD
DE PROTESTA
Esta modalidad de protesta: “Se lleva a cabo
mediante cortes de rutas, calles o accesos a la
ciudad y que intentan frenar el movimiento de
la ciudad (la transitabilidad) para impedir que
la vida urbana continúe como si ellos no exis-
tieran, como si todo hubiera vuelto a la nor-
malidad” (Beltramino 2009: 05-06).
La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, ha establecido que el bloqueo de
vías no es un acto ilícito y puede desarrollarse
en cualquier momento; y la razón de ello, es
que dicha forma de protesta en sí misma no
tiene incidencia en otros derechos como la
vida, la seguridad o la libertad de los otros
ciudadanos (CIDH 2009: 25).
En el Perú, la protesta se manifiesta mediante
diversas modalidades, las cuales han sido
denominadas por la Defensoría del Pueblo
como acciones colectivas de protesta y consi-
dera como tales a las siguientes: manifestacio-
nes, plantones, movilizaciones, marchas, paros,
huelgas, bloqueo de vías, etc. (Informe anual
2013: 126); no obstante ello, a pesar de cali-
ficar al bloqueo como una forma de protesta,
 ANÁLISIS Y CRÍTICA

en un informe anterior, 1. Bloqueos pacíficos

específicamente el 156 de de vías
2012, la consideró como Qué dice la CIDH? Ha estable- Son acciones colectivas
un ejemplo de acción vio- cido que el bloqueo de vías realizadas de manera pací-
lenta (Defensoría del Pue- no es un acto ilícito y pue- fica, mediante las cuales
blo 2012: 52), con lo cual se obstaculiza, estorba o
no cumpliría con el requi- de desarrollarse en cualquier dificulta el normal desen-
sito de acto pacífico y, por momento, pues la protesta en volvimiento de la circula-
ende, se trataría de una sí misma no tiene incidencia ción de personas en una
modalidad ilícita. Cabe en otros derechos. vía pública, por un tiempo
indicar que en el citado determinado, como conse-
informe, otros ejemplos de cuencia necesaria del ejer-
acción violenta mencio- cicio de dicha forma de
nados fueron los atentados contra la integri- protestar originado por la gran cantidad de per-
dad física y la libertad de las personas (muer- sonas que participan, el reducido tamaño del
tes, heridos y secuestros) y los daños contra la espacio público donde desarrollan la medida,
propiedad (destrucción de propiedad pública y la cantidad y calidad de instrumentos que uti-
privada). En otras palabras, dicha institución lizan, entre otros factores. Dentro de este tipo
equipara prácticamente el bloqueo de vías a de bloqueos podemos distinguir dos clases, en
lesiones concretas a otros derechos como la función de su menor o mayor lesividad.
libertad y la propiedad al catalogarlo como un
acto violento. 1.1. Bloqueos de vía de menor lesividad
Ahora bien, para que el bloqueo de vías sea Dentro de este grupo se incluyen los siguientes
calificado como una acción violenta y, por casos: i) cortes de ruta pero con caminos alter-
ende, prohibida según el artículo 2, inciso 12 nativos; ii) cortes de ruta de corta duración y
de la Constitución, debería implicar en todos iii) cortes de ruta parciales (Muzaber 2012:72).
los supuestos en los cuales se concrete, una 1.1.1. Bloqueos con caminos alternativos
amenaza grave e inminente para la seguri-
dad e integridad física de las personas y/o Se produce el bloqueo de vía, pero existe uno
los bienes; sin embargo, ello no es así, tal o varios caminos alternativos, por lo tanto, la
como ha indicado la Comisión Interameri- posibilidad de circulación se mantiene y solo
cana de Derechos Humanos. De ahí que lo se generan algunas molestias o demoras: “(…)
establecido por la Defensoría del Pueblo en En definitiva cumple con la libertad de trán-
su informe 156 carece de sustento y se trata sito, vista desde el fin del mismo (llegar a
de una afirmación sin un análisis adecuado de cierto sitio), y siempre y cuando esa moles-
las diferentes formas en las que puede darse tia o incomodidad no revista un carácter de
un bloqueo de vías. peligrosa o cualquier situación que ponga en
riesgo a quien lo transita” (Muzaber 2012: 58).
No todas las modalidades de bloqueo de vía
son iguales, ya que depende de ciertos fac- 1.1.2. Bloqueos de corta duración
tores –multitud de participantes, existencia o Cuando los cortes de ruta afectan la circula-
no de vías alternativas, duración corta o pro- ción por breves periodos de tiempo, lo cual
longada de la medida, tamaño del espacio también puede ocasionar demoras o retrasos;
público utilizado– debería analizarse a fin de sin embargo, no implica que se produzcan
determinar si afectan o no otros derechos fun- paralizaciones que imposibiliten el desplaza-
damentales y cuál es el grado en que lo hace. miento de manera total.

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Esta modalidad también comprende a los blo- La imposibilidad de circular se produce en el

queos intermitentes; es decir, aquellos que
permiten la circulación por breves lapsos y
luego retoman la medida, realizando dichas
acciones de manera intercalada.
1.1.3. Bloqueos de vías parciales
Se produce cuando se bloquea solo una parte
de la ruta, pero se permite la circulación por
otra; por ejemplo: cuando se trata de una vía
que tiene dos o más carriles y solo se cierran
algunos como consecuencia de la protesta,
pero los otros permanecen operativos, origi-
nando demoras, congestiones, sin embargo,
se mantiene la posibilidad de desplazarse.
1.2. Bloqueos de vía de mayor lesividad
Así como existen cortes de ruta que son de
mínima lesividad, indicados anteriormente,
también pueden darse casos de mayor lesi-
vidad y estos se producen cuando se blo-
quean la vías totalmente y no existe otra alter-
nativa para la circulación, o las que existen,
se encuentran a mucha distancia, haciendo
imposible su utilización. Un ejemplo de ello,
es cuando se bloquea la única vía de acceso a
una ciudad, ocasionando su aislamiento total.
espacio en el cual se viene dando el bloqueo y
por el tiempo que dure la medida. En cuanto a
la transitoriedad, no deberá ser por un periodo
breve de tiempo, pues en ese supuesto, se tra-
taría de un bloqueo de corta duración.
2. Bloqueos violentos de vías
Se producen cuando el bloqueo de vía tiene
como origen acciones violentas o amenazan-
tes, las cuales ponen en peligro la integri-
dad de las personas o bienes que circulen por
dicha ruta. Estos bloqueos imposibilitan la
circulación, pues de producirse, pueden gene-
rarse daños a terceros o a los bienes que estos
transportan por dicha vía; por lo que, las per-
sonas que quieran hacerlo, se verán obligadas
a utilizar vías alternas (si existen) y si no las
hay, tendrán que esperar que la medida cese
para desplazarse.
III. EL DELITO DE ENTORPECIMIENTO
AL FUNCIONAMIENTO DE SERVI-
CIOS PÚBLICOS
Está regulado en el artículo 283 del Código
Penal, el cual ha sido objeto de diversas modi-
ficatorias, tal como se detalla a continuación:

El que, sin crear una situación de peligro común, impide, estorba o entorpece el normal
funcionamiento de los transportes, o servicios públicos de comunicación, o de provisión
Redacción original
de aguas, electricidad o de sustancias energéticas similares, será reprimido con pena pri-
vativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años.

Ley N° 27686, publicada el
19 marzo 2002 incorporó el
segundo párrafo
El que, sin crear una situación de peligro común, impide, estorba o entorpece el normal
funcionamiento de los transportes, o servicios públicos de comunicación, o de provisión
de aguas, electricidad o de sustancias energéticas similares, será reprimido con pena pri-
vativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años.
En los casos en que el agente actúe con violencia y atente contra la integridad física
de las personas o cause grave daño a la propiedad pública o privada, la pena privati-
va de la libertad será no menor de tres ni mayor de seis años.

El que, sin crear una situación de peligro común, impide, estorba o entorpece el normal
funcionamiento del transporte; o de los servicios públicos de comunicación, provisión de
agua, electricidad, hidrocarburos o de sustancias energéticas similares, será reprimido
Ley N° 28820, publicada el  con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años.
22 julio 2006
En los casos en que el agente actúe con violencia y atente contra la integridad física
de las personas o cause grave daño a la propiedad pública o privada, la pena privati-
va de la libertad será no menor de tres ni mayor de seis años.

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 ANÁLISIS Y CRÍTICA

Ley N° 29583, publicada el
18 setiembre 2010
El que, sin crear una situación de peligro común, impide, estorba o entorpece el normal
funcionamiento del transporte o de los servicios públicos de telecomunicaciones, sa-
neamiento, electricidad, hidrocarburos o de sustancias energéticas similares, será repri-
mido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años.
En los casos en que el agente actúe con violencia y atente contra la integridad física
de las personas o cause grave daño a la propiedad pública o privada, la pena privati-
va de la libertad será no menor de tres ni mayor de seis años.

Decreto Legislativo N° 1245,
publicado el 06 noviembre
2016
El que, sin crear una situación de peligro común, impide, estorba o entorpece el normal
funcionamiento del transporte o de los servicios públicos de telecomunicaciones, de sa-
neamiento, de electricidad, de gas, de hidrocarburos o de sus productos derivados, será
reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años.
En los casos en que el agente actúe con violencia y atente contra la integridad física
de las personas o cause grave daño a la propiedad pública o privada, la pena privativa
de la libertad será no menor de tres ni mayor de seis años.

Conforme se puede verificar del cuadro pre-
cedente, desde el año 2002 hasta el 2016,
dicho artículo ha tenido un total de 4 refor-
mas, las cuales estuvieron referidas a la
incorporación de una modalidad agravada,
el incremento de la pena del tipo básico y
la precisión de más servicios públicos que
podrían verse afectados con la realización de
las acciones típicas.
Cabe precisar que, el delito se encuentra pre-
visto en el título XII del Código Penal, deno-
minado “Delitos contra la seguridad pública”;
sin embargo, se considera que el tipo penal
protege el normal funcionamiento de cual-
quier tipo de transporte (tierra o por aire) y de
otros servicios públicos (telecomunicaciones,
saneamiento, electricidad, gas, hidrocarburos
o de sus productos derivados).
A pesar de que el tipo penal esté regulado
dentro del título de los delitos contra la segu-
ridad pública, se ha interpretado que al ser
un delito de peligro abstracto –como se verás
más adelante–, no protege la seguridad de las
personas o medios de transporte, sino su nor-
mal funcionamiento, pues para su configura-
ción ni siquiera requiere la puesta en peligro y
mucho menos la lesión del bien jurídico.
En la legislación comparada, específicamente
el artículo 194 del Código Penal argentino,
tiene una disposición similar al Código Penal
peruano; ya que regula el delito de impe-
dimento de transportes y servicios en los
siguientes términos: “El que, sin crear una
situación de peligro común, impidiere, estor-
bare o entorpeciere el normal funcionamiento
de los transportes por tierra, agua o aire o los
servicios públicos de comunicación, de pro-
visión de agua o de electricidad o de sustan-
cias energéticas (…)”. Además de la coinci-
dencia en cuanto a la redacción, también se
ubica dentro de los delitos contra la seguridad
pública. Respecto del bien jurídico protegido
por dicho artículo, en la doctrina argentina se
considera que: “No apunta completamente
o de modo excluyente a la ‘seguridad’ de
los medios de transporte, sino más bien a la
circulación normal que este transporte debe
de efectuar cotidianamente” (Muzaber 2012:
55), idea que refuerza la postura según la
cual, el objeto de protección del artículo 283,
es el correcto funcionamiento del transporte y
otros servicios públicos.
La disposición establece que el delito se
comete “sin crear una situación de peligro
común”; por lo tanto, se trata de un delito de
peligro. Dentro de la clasificación de este tipo
de delitos, en la doctrina se distingue entre
peligro concreto; es decir, aquellos que se
configuran cuando de manera específica se

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ha puesto en peligro deter- públicos; ii) estorbo al fun-

minados bienes jurídicos. cionamiento del transporte
Mientras que, los de peli- Defensoría del Pueblo equipa- o de otros servicios públi-
gro abstracto, se consi- ra prácticamente el bloqueo cos y iii) entorpecimiento
dera que ciertas acciones
constituyen delitos por-
de vías a lesiones concretas del funcionamiento del
transporte o de otros servi-
que “según la experiencia a otros derechos como la li- cios públicos.
general representa en sí bertad y la propiedad al ca-
misma un peligro para el talogarlo como un acto vio- Según el Diccionario de
objeto” (Acuerdo Plenario la lengua española, impe-
lento. dir implica suspender o
N° 6 2006: f. j. 9). El ar-
tículo 283 no exige que se imposibilitar la ejecución
ponga en peligro efectiva- de algo; estorbar es inco-
mente el bien jurídico; por lo tanto, se trata de modar, molestar, poner dificultad la ejecu-
un delito de peligro abstracto. ción de algo; y estorbar implica obstaculi-
zar o dificultar (Real Academia Española
Respecto de los delitos de peligro abstracto 2017), tratándose de acciones distintas, pues
se considera que, cumplen funciones de tutela cuando se impide el tránsito, la consecuencia
anticipada de los bienes jurídicos y de preven- es la paralización total; mientras que en los
ción, en el contexto de una sociedad de riesgo. otros supuestos, solo se incomoda, molesta,
Para Sánchez: “Representan en la práctica el dificulta, obstaculiza el funcionamiento del
instrumento principal a través del cual se rea- transporte o de otros servicios públicos. No
liza una tutela penal anticipada. (…) son uti- obstante dichas diferencias existentes, el
lizados generalmente para cumplir funciones Código Penal no establece ninguna diferen-
preventivas en relación al riesgo de carác- cia en cuanto a la consecuencia jurídica que
ter colectivo (…). La mayoría son de ori- se aplica a cada una de ellas.
gen reciente y su desarrollo está ligado a una
sociedad fuertemente industrializada y tecno- 1. Modalidad agravada
logizada, calificada en el ámbito de la socio-
En el año 2002, mediante Ley N° 27686,
logía como una sociedad de riesgo” (2007: 5).
publicada el 19 de marzo, se incorporó el
Teniendo en cuenta lo anterior, para que se segundo párrafo, como una modalidad agra-
configure el delito, al no tratarse de un delito vada el cual establece: “En los casos en que el
de lesión o peligro concreto, no exige que agente actúe con violencia y atente contra la
el agente haya actuado con violencia contra integridad física de las personas o cause grave
el bien jurídico protegido, sino que, es sufi- daño a la propiedad pública o privada, la pena
ciente que se vea dificultado su normal fun- privativa de la libertad será no menor de seis
cionamiento. Si la acción de impedir, estorbar ni mayor de ocho años”. Dicho párrafo se ha
o entorpecer se produjera mediante actos vio- mantenido hasta la fecha, pese a las sucesivas
lentos, estaría ante la comisión de otros de- reformas que ha tenido el artículo 283.
litos previstos en el Código Penal, pero no el
El referido párrafo tuvo su origen en el Pro-
contemplado en el 283.
yecto de Ley N° 1964 del Poder Ejecutivo y
Respecto de las acciones típicas, según la fue motivo de dos dictámenes por parte de
redacción primigenia y las diferentes refor- la Comisión de Justicia del Congreso de la
mas, el delito se comete en los siguien- República. En el primero se planteó que la
tes supuestos: i) impedimento del funcio- propuesta de modificatoria remitido por el
namiento del transporte o de otros servicios Poder Ejecutivo respecto de la agravante del

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segundo párrafo sea trasladada al artículo 315
del Código Penal que regula el delito de distur-
bios y se contemple “una pena expresa para el
agente que valiéndose de una reunión tumul-
tuaria realice actos de violencia contra las
personas o daños contra la propiedad pública
y privada” (Congreso de la República 2002:
5). En el segundo, de manera contraria al pri-
mer dictamen y sin mayor fundamentación
se optó por lo siguiente: “El establecimiento
de una agravante específica que solo le será
aplicable a la persona en concreto que instru-
mentaliza una protesta pública y la convierte
en un acto de violencia” (Congreso de la Re-
pública 2002: 5).Conforme este segundo dic-
tamen, el proyecto de ley fue aprobado por
el Congreso en la Ley N° 27686, es decir, se
trata de una agravante del delito.
Ahora bien, el segundo párrafo establece que
el delito se configura siempre y cuando el
sujeto activo actúe con violencia y atente con-
tra la integridad física de las personas o cause
daños a la propiedad, por lo tanto, ni siquiera
exige la sola puesta en peligro del bien jurí-
dico, sino que debe implicar una lesión con-
creta, por ello, las acciones de impedir, estor-
bar o entorpecer el normal funcionamiento
del transporte o de otros servicios públicos,
deberá realizarse mediante violencia que
afecte la integridad física o la propiedad.
Sin embargo, a pesar de que el segundo párrafo
trata de una modalidad agravada; es decir,
para que se configure deberían cumplirse
los presupuestos del primer párrafo, ello no
es posible en el caso del 283, ya que el tipo
básico sanciona una conducta que consti-
tuye peligro abstracto y el segundo, una con-
ducta de lesión. Por lo tanto, no se trata de
una modalidad agravada, sino que pretende
sancionar otro tipo de conductas. Una per-
sona que ha cometido un delito “sin crear
una situación de peligro común” no puede al
mismo tiempo ser acusado por un delito en el
cual mediante violencia se haya atentado con-
tra la integridad física o se haya causado gra-
ves daños a la propiedad.
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ANÁLISIS Y CRÍTICA
Otro argumento para descartar que el segundo
párrafo del 283 sea una auténtica modalidad
agravada, es que el bien jurídico es la inte-
gridad física de las personas y el patrimonio,
mientras que el primer párrafo, es el normal
funcionamiento de transportes y servicios
públicos.
Por las razones expuestas, la inclusión del
segundo párrafo del artículo 283 es inco-
rrecta y debe derogarse, pues no se condice
con la naturaleza del tipo penal básico o en
todo caso debería regularse en un tipo penal
autónomo.
IV. LA RESTRICCIÓN DEL DERECHO
A LA PROTESTA EN EL ARTÍCULO
283 DEL CÓDIGO PENAL
Como se ha indicado antes, las acciones que
sanciona el 283 son: impedir, estorbar, entor-
pecer y al no exigir violencia para su comi-
sión, los mecanismos para que se configu-
ren pueden ser múltiples y dentro de ellos
incluyen protestas pacíficas que se concretan
mediante el bloqueo de vías.
Las sucesivas reformas que dicho artículo ha
tenido a partir de 2002, han estado motivadas
por las protestas que se han desarrollado en
el país, ante lo cual se ha recurrido al Dere-
cho Penal para tratar de evitarlas o sancionar-
las, conforme se verifica en la exposición de
motivos de los respectivos proyectos de ley.
El Proyecto de Ley N° 1964 del Poder Eje-
cutivo, que dio origen al segundo párrafo
del artículo 283 en el año 2002 e incluyó la
modalidad agravada se justificó –entre otros
aspectos– en lo siguiente: “En los últimos
días se vienen produciendo tomas y bloqueo
de carreteras, en algunas localidades del país,
por parte de grupos tumultuarios de personas
que, aduciendo falta de atención del gobierno
a sus demandas, interrumpen el libre tránsito
de personas y vehículos, ocasionando perjui-
cios a la ciudadanía” (2002: 4).
Los proyectos de Ley N° 14780-2006 y
N° 14781-2006 dieron origen a la Ley
83
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N° 28820, que incrementó la pena del artículo
283 en su extremo mínimo y máximo. El pri-
mero tuvo como finalidad modificar el ar-
tículo 315 del Código Penal y el segundo los
artículos 283 y 315, por lo que solo se verifi-
cará cuál fue el sustento de este último.
Conforme la exposición de motivos, el fun-
damento para el incremento de penas fue el
siguiente: “Con el propósito de fortalecer el
principio de autoridad y evitar que las legí-
timas protestas públicas puedan devenir en
excesos, que afecten la integridad física de
los ciudadanos o causen daño a la propie-
dad pública o privada, es necesario elevar
las penas (…) Proponer penas más drásticas
[para este delito], no busca enervar el derecho
de reunión (…) en razón que dicho derecho
debe ejercitarse pacíficamente, sin (…) impe-
dir el regular funcionamiento de los servicios
públicos” (Congreso de la República 2006).
Cabe indicar que este proyecto de ley fue pre-
sentado el 14 de junio de 2006, y tiene como
sustento, una página y media (según consta
en la web del Congreso de la República),
se dispensó su trámite en Comisión, se acu-
muló al Proyecto de Ley N° 14780-2006 y se
aprobó el 5 de julio de 2006; es decir, entre
su presentación, debate y aprobación, trans-
currieron solo 21 días.
Conforme se ha demostrado, tanto el Pro-
yecto de Ley N° 1964-2002 y el N° 14781-
2006 que modificaron el artículo 283 del
Código Penal, estuvieron motivados por la
existencia de protestas en diversas zonas del
país y ante ello, con el actuar cómplice del
Poder Ejecutivo y el Congreso de la Repú-
blica, se recurrió al Derecho Penal para tra-
tar de prevenirlas o en su caso sancionarlas,
aprobando leyes sin el sustento adecuado y
sin debate suficiente, pese a que podrían res-
tringir derechos fundamentales como la reu-
nión y libertad de expresión.
En efecto, las conductas que se sancionan en
el artículo 283 del Código Penal como entor-
pecer, estorbar e impedir el funcionamiento
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del transporte y otros servicios públicos, se
configuran necesariamente en el desarrollo
de una protesta pacífica en la modalidad de
bloqueo de vía; puesto que, está última, uti-
liza el espacio público para llevarse a cabo,
el cual coincide con el espacio por el cual cir-
culan otros ciudadanos que están haciendo
uso del transporte público, no existiendo otra
forma de protestar. Impedir la protesta en el
mismo espacio de circulación puede impli-
car la supresión del derecho, y trasladarlo a
otro punto donde no haya circulación, puede
implicar una afectación grave por cuanto
impediría concretar sus fines.
Cualquier acción que se produjera en el curso
de una protesta pacífica, cuando se desarrolle
en la modalidad de corte de ruta en la cual se
impida, estorbe o entorpezca la circulación,
configuraría el supuesto de hecho del 283,
resultando delictiva, sin requerir un perjui-
cio adicional; ya que el tipo penal básico no
requiere violencia al ser considerado un delito
de peligro abstracto. En la práctica se cons-
tata que los bloqueos de rutas, sino impiden
la circulación, necesariamente la dificultan o
causan molestias.
Lo anterior demuestra que no se puede des-
cartar prima facie la existencia de una res-
tricción al derecho a la protesta prevista en el
artículo 283 y ello es así, pues como afirma
Gargarella, en el bloqueo de vías: “Chocan
derechos tan diversos como el de libertad de
expresión (…) el de tener las calles limpias, el
de transitar libremente (…). Por lo tanto, hay
que empezar a discriminar cuál es el más rele-
vante de todos” (2015: 24).
No aceptar que dicho artículo puede restringir
la protesta implica descartar de antemano que
exista algún contenido de dicho derecho que
podría verse afectado, lo cual solo es cohe-
rente con posiciones que niegan la existencia
de conflicto entre derechos a partir de delimi-
taciones constitucionales peligrosas que pue-
den terminar suprimiendo una manifestación
concreta de un derecho fundamental.

El Tribunal Constitucional español, en refe-
rencia al derecho de manifestación, que es
una modalidad del derecho de reunión y que
se desarrolla desplazándose por un itinerario
determinado, lo cual también ocurre en los
bloqueos de vías dinámicos, ha establecido lo
siguiente:
“En suma, la celebración de este tipo de
reuniones suele producir trastornos y res-
tricciones en la circulación de personas
y, por lo que aquí interesa, de vehículos
que se ven impedidos de circular libre-
mente por el lugar en el que se celebra
la reunión (...) Por sí solas dichas res-
tricciones, consecuencia inherente y
muchas veces no deseada del ejercicio
del derecho de manifestación, no justifi-
can la prohibición de la manifestación o
su condicionamiento sino que, para que
proceda una u otro, será preciso que la
ocupación intensiva de las vías públi-
cas altere el orden público poniendo en
peligro la integridad de las personas o de
los bienes o suponga un sacrificio des-
proporcionado de otros bienes y valores
constitucionalmente protegibles” (Sen-
tencia 193 2011: f. j. 4).
El artículo 283 al ser una disposición de natu-
raleza penal, establece una proscripción ex-
presa de concretas formas de protesta; por tal
razón, se trata de una restricción específica,
pues como afirma el Tribunal Constitucional
Español, las alteraciones que una manifesta-
ción origina, por si sola, no es motivo sufi-
ciente para restringirla mediante una prohibi-
ción o condicionamiento.
La protesta, al ser la concreción de la liber-
tad de reunión y expresión, parte de su con-
tenido, es que la persona decida libremente
si organiza o no una protesta, si participa o
no en su desarrollo, así como, la modalidad
de reclamo que empleará (bloqueo, sentada,
escarche, marcha, plantón, etc.); por tanto, es
el titular del derecho quien elige como parte
de sus decisiones autónomas, la forma en la
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 126 • JUNIO 2018 • ISSN 1997-8812 • pp. 77-94
ANÁLISIS Y CRÍTICA
cual quiere expresar su reclamo, y al Estado,
no le corresponde interferir en el ejercicio del
derecho, ya que, de acuerdo a la teoría liberal
de los derechos fundamentales: “Se concibe
a los derechos y libertades como derechos de
defensa. Se pone el acento en el status nega-
tivus de la libertad, frente y contra el Estado”
(Landa 2002: 58).
Sin embargo, hasta el momento, solo se ha
demostrado que el artículo 283 es una con-
creta forma de restricción al derecho a la pro-
testa en su modalidad de bloqueo de vías;
sin embargo, lo que falta determinar es si se
trata de una restricción justificada, pues debe
recordarse que ningún derecho fundamental
es absoluto y ninguna teoría de los derechos
fundamentales podría avalar la supresión de
un derecho por otro, así como su restricción
más allá de lo permitido.
Para poder realizar dicho análisis, en la
medida que existen varios derechos funda-
mentales que están implicados, se utilizará el
principio de proporcionalidad.
V. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
El principio de proporcionalidad se subdivide
en tres subprincipios: idoneidad, necesidad y
ponderación. La aplicación de los mismos es
secuencial, de modo que, la medida restric-
tiva será inconstitucional si no supera cual-
quiera de ellos.
La idoneidad implica analizar cuáles son los
fines constitucionales que buscan las medidas
que restringen el derecho y si dichas medidas
son idóneas para esos fines; la necesidad per-
mite descartar la existencia de medios alter-
nativos a los establecidos que no sean gravo-
sos, o si lo fuesen, que sean en menor grado,
pues de existir, debieron ser adoptados en
lugar de la medida que restringe el derecho;
la ponderación implica determinar cuál de los
derechos en juego debería prevalecer en el
caso concreto, para lo cual se analiza los gra-
dos de satisfacción y de intervención en los
derechos en conflicto.
85
G A C E TA
CONSTITUCIONAL

Es importante indicar que de tránsito, derecho reco-

para la correcta aplicación nocido tanto en la Cons-
del test de proporcionali- Se recurrió al Derecho Penal titución de 1993 y en los
dad, previamente se debe para tratar de prevenir las diversos tratados de dere-
identificar: i) el derecho o protestas o en su caso san- chos humanos de los cua-
derechos y su respectivo les el Perú es parte. Preci-
contenido y ii) la medida cionarlas, aprobando leyes samente, la justificación
restrictiva que podría res- sin el sustento adecuado y que se aprecia en la expo-
tringir ese derecho o dere- sin debate suficiente. sición de motivos de las
chos; puesto que, como diferentes leyes que han
refiere Pulido: “Antes de reformado el artículo 283,
aplicar el test, se debe adscribir la posición es la protección de la libertad de tránsito de
de derecho fundamental y la restricción debe otros ciudadanos.
ser calificada como intervención en dicho
Además de lo anterior, “la simple experiencia
derecho” (2003: 147). En otros términos,
social permite comprobar los múltiples per-
si se argumenta que se viene vulnerando la
juicios ocasionados, por un corte de ruta o de
protesta, en primer lugar, deberá estable- una vía ferroviaria que comunica grandes cen-
cerse que el acto constituye una protesta, tros urbanos, y que es fácilmente imaginable
es decir, que se trata de una acción colec- la multiplicidad de personas perjudicadas por
tiva que se ha ejercido de manera temporal no poder llegar a destino por el corte de ruta
y pacífica en el espacio público con la fina- o de la vía ferroviaria - pérdidas económicas
lidad de expresar reclamos, luego de ello, de empresas, enfermos ambulatorios que ten-
identificar con precisión la medida concreta drán que sufrir su patología por más tiempo,
mediante la cual se restringe dicho acto. No falta de médicos y enfermeros para atender a
establecer bien ambos aspectos conlleva a sus pacientes” (Huamán 2010); es decir, ade-
una deficiente aplicación del principio de más de la libertad de tránsito, podrían resul-
proporcionalidad. tar afectados otros derechos como la libertad
En el caso que se viene estudiando, la mani- de empresa, trabajo, salud, etc., con lo cual se
festación concreta de protesta lo constituye demuestra que la disposición restrictiva sí se
los bloqueos como una modalidad legítima sustenta en fines constitucionales.
de expresar reclamos, y la restricción, es la En cuanto a la idoneidad de la medida, debe
disposición contenida en el artículo 283 del tenerse en cuenta que se trata de una dispo-
Código Penal. Una vez identificado correc- sición eminentemente prohibitiva; es decir,
tamente esos dos primeros aspectos, se pro- lo que busca es evitar que se cometan cier-
cede a utilizar el test de proporcionalidad de tos actos como los bloqueos de vías. Su fina-
manera secuencial, es decir, se analiza la res- lidad inicial es prevenir ciertas conductas,
tricción para verificar si supera el análisis de desmotivando a quienes tengan la intención
idoneidad, necesidad y ponderación. de cometerlo, bajo apercibimiento de apli-
carle una serie de consecuencias, pues otorga
1. Idoneidad el soporte legal para procesarlas penalmente,
El artículo 283 del Código Penal, como ya se y de ser el caso, sancionarlos con penas pri-
indicó anteriormente, busca proteger el nor- vativas de libertad. Por tales razones, se trata
mal funcionamiento del transarte y de los de una medida idónea a los fines que busca,
servicios públicos; es decir, tiene sustento que consisten en proteger otros derechos
en fines constitucionales como la libertad constitucionales.

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2. Necesidad
Corresponde analizar y determinar si el Dere-
cho Penal es el medio necesario para prevenir
y sancionar conductas como las de impedir,
estorbar y entorpecer el normal funciona-
miento del transporte y otros servicios públi-
cos; por lo tanto, es necesario descartar la
existencia de otros medios que no sean gra-
vosos o que sean en menor intensidad al ele-
gido por el legislador.
Como se indicó anteriormente, existe diferen-
cia entre las acciones de impedir, estorbar y
entorpecer, por lo que corresponde hacer un
análisis por separado.
Uno de los límites que tiene el poder punitivo
del Estado es el principio de mínima interven-
ción, ello implica, entre otros aspectos, que
solo se debe recurrir al Derecho Penal cuando
los otros medios de control social que tiene,
han fracasado.
La Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos, en el caso Kimel vs. Argentina, cuando
analizó la convencionalidad de una medida
restrictiva del derecho a la libertad de expre-
sión, en el análisis de necesidad hizo refe-
rencia al principio de mínima intervención
y el carácter de última ratio del Derecho
Penal (2008: párrafo 76); por lo tanto, para
determinar si el medio elegido por el legis-
lador es el correcto, corresponde analizar
el artículo 283 conforme a dichos prin-
cipios.
En el caso concreto, el artículo 283 sanciona
el mero estorbo y entorpecimiento del fun-
cionamiento de los servicios públicos, sin
embargo, siguiendo el criterio de la Sentencia
193/2011 del Tribunal Constitucional espa-
ñol, dichos actos por sí solos, al ser una con-
secuencia necesaria de la protesta, no consti-
tuyen una justificación suficiente para que se
adopte la medida más radical (consistente en
prohibirlas), como ocurre en el caso de autos
mediante la restricción del 283 del Código
Penal.
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ANÁLISIS Y CRÍTICA
Es cierto que las conductas de estorbar y
entorpecer no son irrelevantes e inocuas
desde el punto de vista social, sin embargo,
ello no justifica que de los distintos medios
que puede disponer el Estado para restrin-
girlo, en procura de la protección de otros
derechos, haya recurrido en primer lugar a
mecanismo más gravoso con el que cuenta
(Derecho Penal). Cabe precisar que, ello se
enmarca en una política en la cual el Dere-
cho Penal se instrumentaliza del siguiente
modo: “(…) No se retribuye la creación de
riesgos para bienes jurídicos, sino que el
derecho penal sirve para prevenir o contro-
lar que los riesgos se mantengan dentro de
sus límites (…). El derecho penal deja de ser
un instrumento de reacción frente a lesiones
graves de bienes jurídicos individuales para
transformarse en una política de seguridad”
(Feijóo 2007: 115) En otras palabras, el Dere-
cho Penal ya no se utiliza como la última
ratio, y es lo que ocurre en el artículo 283 del
Código Penal.
Por las razones expuestas, sancionar las con-
ductas de estorbar y entorpecer que puede
producirse como consecuencia necesaria
del ejercicio del derecho a la protesta en la
modalidad de bloqueo, constituye una vulne-
ración del principio de última ratio del dere-
cho penal, resultando una disposición que no
supera el sub principio de necesidad, pues
conforme la Corte IDH (En el caso Kimel
Vs. Argentina), cuando se analiza restriccio-
nes provenientes de leyes penales, uno de los
criterios para determinar su necesidad, es que
deben superar el principio de mínima inter-
vención o última ratio, lo cual no ocurre en el
caso concreto.
Siendo ello así, es decir, al no superar dicho
subprincipio, ya no corresponde analizar la
ponderación en sentido estricto, respecto de
las conductas de estorbar y entorpecer.
Ahora bien, distinto es el caso de la conducta
de impedimento del normal funcionamiento
del transporte y otros servicios públicos, en
87
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
el cual ocurre, que las personas que no par-
ticipan de la protesta, no pueden desplazarse
durante el tiempo que dure la medida. Aquí
no se trata de obstáculos, demoras, dificulta-
des, retardos; sino más bien, del impedimento
para ejercer otro derecho.
Al tratarse de conductas que imposibilitan
el ejercicio de otros derechos fundamenta-
les, podrían existir supuestos en los cuales,
de los distintos medios que tiene el Estado
para elegir, se justifique la utilización del
Derecho Penal, pues la utilización de medios
menos gravosos podrían implicar que no se
alcance la idoneidad del fin constitucional
perseguido, restringiendo las distintas posi-
bilidades del legislador dentro del margen
de configuración legal con el que cuenta; por
tales razones, la disposición penal supera el
subprincipio de necesidad en el extremo de
impedir acciones que afecten el normal fun-
cionamiento de servicios públicos, por lo que
corresponde analizar la ponderación.
3. Ponderación
“De acuerdo con este subprincipio, una
medida restrictiva de los derechos fundamen-
tales, solo resultará ponderada, si el grado
de incidencia que genera sobre el contenido
de los derechos restringidos es menor que
el grado de satisfacción que genera en rela-
ción con los derechos y/o bienes constitucio-
nales que busca proteger u optimizar” (Exp.
N° 00032-2010-PI/TC 2011: f. j. 120) o como
ha establecido la Corte Interamericana: “La
restricción tendría que lograr una impor-
tante satisfacción del derecho (…) sin hacer
nugatorio el [otro] derecho” (Caso Kimel vs.
Argentina 2008: párrafo 84).
En el caso concreto, lo que corresponde es
determinar el grado de intervención que
la medida restrictiva genera sobre el dere-
cho a la protesta, a fin de establecer el nivel
de satisfacción que la misma genera en los
otros derechos o bienes constitucionales en
juego, como la libertad de circulación; ya
que el tipo penal busca proteger el normal
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funcionamiento del transporte y otros servi-
cios públicos.
Respecto del derecho a la protesta, específi-
camente la posibilidad de bloquear las vías,
impidiendo la circulación, la medida res-
trictiva está contenida en el artículo 283 del
Código Penal; es decir, se trata de una prohibi-
ción absoluta de ejercer esa forma de protesta,
existiendo la posibilidad del sometimiento
a un proceso penal y una pena privativa de
libertad entre cuatro y seis años. Se trata de
una intervención grave en el derecho a la pro-
testa, en la medida que impide que se realice.
Otro argumento para considerar que se trata
de una intervención grave radica en que, al ser
una disposición contenida en el Código Penal,
respecto de los otros miembros de la socie-
dad que deseen participar en ese tipo de actos,
podrían inhibirse de hacerlo por el temor a ser
procesados y sancionados. Debe recordarse
que la sola posibilidad de enfrentar una san-
ción penal, puede originar autocensura, la cual
es una forma de afectar la libertad de expre-
sión, derecho que sustenta a la protesta.
Respecto de la libertad de circulación, en el
caso de los bloqueos pacíficos que impiden
el normal funcionamiento del transporte y
otros servicios públicos, lo que debe deter-
minarse es su grado de satisfacción que logra
con dicha medida restrictiva.
Según Alexy: “Para determinar la importan-
cia de la satisfacción del principio (…), debe
preguntarse ahora, en sentido contrario, qué
significaría para el derecho (…) si la interven-
ción [en el derecho en conflicto] fuera omi-
tida o no fuera ejecutada (…). La importancia
del principio (…) resulta entonces del cálculo
sobre cuán intensa sería la intervención en el
derecho (…) de no llevarse a cabo una inter-
vención en [el otro derecho fundamental]”
(Alexy 2002: 39). En otros términos, lo que
debe determinarse es la prohibición de protes-
tas que impiden el libre funcionamiento del
transporte, conllevando a una satisfacción del
derecho a la libertad de tránsito.

La importancia que adquiera la libertad de
tránsito con ese tipo de medida puede ser
menor o mayor a la protesta. Si el grado de
satisfacción es menor, la restricción es injus-
tificada y si el grado de satisfacción es mayor,
la medida será ponderada, y por ende, consti-
tucional; pues, como ha indicado el Tribunal
Constitucional en el Exp. N° 00032-2010-PI/
TC, “La incidencia en el derecho restringido
debe ser menor al grado de satisfacción del
otro derecho, para que la medida sea válida”.
Además de los dos supuestos precedentes,
cabe una tercera posibilidad que consiste en
un empate entre el grado de afectación del
derecho restringido y el grado de satisfac-
ción del derecho que se busca proteger con
la medida, en cuyo caso, se utiliza las cargas
de argumentación para determinar el derecho
que debe prevalecer en el caso concreto.
Al tratarse de una medida que prohíbe ese
tipo específico de bloqueo de vía y teniendo
en cuenta que dichas acciones se producen en
lugares donde existe alto tránsito, en hora-
rios laborales, en vías interprovinciales, en
vías únicas de acceso a determinada locali-
dad, etc., ello permite concluir que la satis-
facción del derecho a la libertad de tránsito
también es alta.
Mientras más dure un impedimento generado
por la protesta, existe mayor certeza de que
ello afecte de manera más grave la libertad de
circulación; por lo que, la prohibición de ese
tipo de actos, logra una satisfacción alta del
referido derecho fundamental.
Si la prohibición no existiera y por el con-
trario, se tratara de una conducta permitida,
constituiría una intervención grave en la
libertad de tránsito, en la medida en que un
impedimento originado por el bloqueo de vía,
implica la imposibilidad de circular durante el
tiempo que dure la medida.
Ahora bien, el impedimento de circular, no
solo tiene incidencia en la libertad de trán-
sito, pues como consecuencia de ello, puede
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 126 • JUNIO 2018 • ISSN 1997-8812 • pp. 77-94
ANÁLISIS Y CRÍTICA
generarse la imposibilidad de llegar a hospi-
tales, a servicios de emergencia, se afecte la
seguridad alimentaria de una población deter-
minada, la imposibilidad de llegar al centro
de labores, efectos negativos en el comer-
cio, la tranquilidad de los no protestantes,
entre otros derecho, es por ello que el TC ha
establecido: “Las vías de tránsito público,
(…) sirven no solo para permitir el despla-
zamiento peatonal, sino para facilitar otros
ámbitos de su autodeterminación o el ejerci-
cio de una diversidad de derechos constitu-
cionales (trabajo, salud, alimentación, des-
canso, etc.); y como tales, se constituyen en
un elemento instrumental sumamente impor-
tante del cual depende la satisfacción plena o
la realización de una multiplicidad de objeti-
vos personales” (Exp. N° 03482-2005-PHC/
TC 2005: f. j. 17).
Hasta el momento se tiene lo siguiente: De
un lado, la disposición penal que prohíbe blo-
quear la vía impidiendo absolutamente el
tránsito, que es una afectación grave del dere-
cho de protesta; y de otro lado, una satisfac-
ción alta del derecho a la libertad de tránsito,
por lo que la solución debe ser lo suficiente-
mente ponderada para evitar la mínima gene-
ración de costos a los derechos en conflicto,
aun cuando los mismos sean inevitables.
Se podría argumentar que existen otras moda-
lidades de protesta (marchas, plantones,
movilizaciones, etc.) e incluso otras modali-
dades de bloqueo (de corta duración, parcia-
les, dejando caminos alternativos, etc.); por
lo que se debería recurrir a los mismos, sin
embargo, ello podría afectar la libertad de los
organizadores y participantes de una protesta
para decidir el tipo de medida que quieren
elegir; es decir, se incidiría en el contenido
prima facie del derecho a la protesta.
De otro lado, tampoco sería admisible que
los ciudadanos no protestantes, que no pue-
den circular en ese momento por motivo del
bloqueo, se les diga que lo hagan en otro
momento y que esperen el desbloqueo de la
89
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
vía, vulnerando el contenido del derecho a la
libertad de tránsito, por ello, en el caso con-
creto se presenta un auténtico conflicto de
derecho.
La solución no radica en decirle al ciudadano
“protesta otro día”; “hazlo de otro modo” o
“márchate a otro lugar a hacerlo”; pues parte
de su libertad es elegir precisamente esa
forma de protestar; sin embargo, lo mismo se
podría argumentar en favor de los ciudadanos
que pretenden desplazarse, por ello, cabe pre-
guntarse lo siguiente: ¿cuál es el factor o fac-
tores que podría inclinar la balanza en favor
de uno u otro derecho?
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la
protesta es un derecho que se sustenta en la
libertad de reunión y expresión, derechos
importantes para la democracia. Según el TC,
la participación en los asuntos públicos exige
que se reconozcan una serie de derechos fun-
damentales, los cuales tienen: “[Una] vincu-
lación directa con la consolidación y esta-
bilidad de una sociedad democrática, hace
de ellos, a su vez, garantías institucionales
de esta” (Exp. N° 4677-2004-PA/TC 2005:
f. j. 12) y entre los cuales se considera –entre
otros– a los derechos de libertades expresión
(artículo 2, 4) y de reunión, previsto en el ar-
tículo 2, 12 de la Constitución.
La protesta social como manifestación con-
creta de la libertad de reunión y expresión es
importante para la democracia en la medida
en que posibilita expresar los reclamos de
manera pública, defender intereses colecti-
vos, introducir temas en el debate público, dar
a conocer problemas, informar a otros ciuda-
danos de su existencia e influir en la toma de
decisiones.
Se podría alegar que los ciudadanos tienen
otros medios para concretizar sus pedidos y
otras formas de protesta, sin embargo, en la
mayoría de situaciones, se recurre a dicha
medida como último recurso ante la inoperan-
cia de los entes oficiales que deben atender sus
demandas o como una medida más potente a
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las otras modalidades de reclamo, con la fina-
lidad de lograr los objetivos buscados.
Es conocido que la protesta no es la primera
acción que se adopta, antes de ello, se bus-
can otros mecanismos existentes para dar a
conocer sus inquietudes y luego de no haber
encontrado respuestas se recurre a la protesta;
también se ha constatado que los bloques que
impidan el libre tránsito no son la primera
medida, antes de ello se producen marchas,
movilizaciones, paros de 24 o 48 horas, blo-
queos temporales y parciales, pero ante la
indiferencia de las autoridades, recién recu-
rren a la medida más potente para que no solo
el Estado, sino también los otros ciudadanos,
conozcan sus problemas y sus reclamos sean
objeto de atención en el debate público, en
razón de ello, prohibir dicha forma concreta
de protesta, puede tener incidencia negativa
en la democracia.
Si bien el TC ha indicado que la libertad de
circulación es importante para la concretiza-
ción de otros derechos como la salud, liber-
tad de trabajo, etc.; cabe precisar que, lo
mismo puede decirse de la protesta social,
pues su ejercicio constituye un auténtico
medio de defensa de otros derechos funda-
mentales de todo tipo. En el Perú se verifica
constantemente que el Estado tiene que espe-
rar una medida de ese tipo para realizar cier-
tas acciones que son parte de sus obligacio-
nes fundamentales. Un ejemplo de ello es el
caso de las protestas en la Amazonía durante
el Gobierno de Alan García, en el año 2009,
en las cuales se pretendía –entre otros– que el
Estado hiciera efectivo el derecho a la con-
sulta previa que había sido reconocido en la
década de 1990 en un tratado de derechos
humanos, y pese a lo establecido en el artículo
55 de la Constitución Política, no se aplicaba
internamente, ello motivó una serie de recla-
mos que dieron lugar a la publicación de una
ley de consulta en el año 2011. Lo correcto
hubiera sido que el Estado no espere las pro-
testas para reconocer un derecho humano pre-
visto en un tratado ratificado, sin embargo, los
 ANÁLISIS Y CRÍTICA

hechos prueban la impor- también se pueden pre-

tancia de la protesta como sentar situaciones en las
mecanismo de defensa de En la mayoría de situacio- cuales ninguna justifica-
otros derechos. nes, se recurre a dicha medi- ción sería suficiente para
Ahora bien, si se verifica da como último recurso ante establecer la precedencia
que nunca se ha inten- la inoperancia de los entes de la protesta. Me refiero
tado reclamar por otras a los casos en los cuales
oficiales que deben atender el impedimento, además
vías ante las autoridades
y tampoco se ha adop- sus demandas o como una de afectar la posibilidad
tado otras medidas menos medida más potente que las de circular, genere afecta-
intensas que un bloqueo otras. ciones poniendo en grave
de vías absoluto para dar riesgo la salud y la vida de
a conocer su problemática, algún ciudadano y ello es
en dichos supuestos, si se puede argumentar así, pues el derecho a vivir “es un presupuesto
que utilizar esa forma concreta de reclamo para poder acceder a todas las cosas que tie-
no se justifica, pues no ha existido posibili- nen valor y ejercer nuestros derechos” (Pulido
dad que los destinatarios del reclamo tengan 2003:10) y ninguna medida puede justifi-
la oportunidad de saber del problema y adop- car que se atente contra ella o se le ponga en
tar una solución al respecto; es decir, no hubo riesgo, ya que ningún ser humano amparado
posibilidad que el tema sea objeto del debate en su libertad, puede instrumentalizar a otro
público, por ello, ni siquiera el argumento para lograr sus objetivos. Si una persona es
democrático, podría justificar una restricción herida en el contexto de una protesta y nece-
tan intensa de la libertad de circulación, como sita atención o un herido está siendo trasla-
ocurre en el caso analizado. dado por la vía bloqueada, la protesta puede
restringirse.
De otro lado, si se tuviera total certeza y care-
cieran de cualquier justificación las protestas Hay que tener en cuenta que el artículo 283
más potentes en las cuales se impide la libre sanciona a quienes impidan “sin crear una
circulación, el Estado a través de su poder situación de peligro común” y en el caso pre-
punitivo reaccionaría de inmediato y ten- cedente, se ha descrito una situación en la
dría que detener a todos los intervinientes, cual sí existe peligro para la salud y vida ori-
procesarlos y sancionarlos, sin embargo, en ginado por el impedimento que genera la pro-
algunos casos, ello no sucede, por el contra- testa, por lo tanto, puede que la medida se
rio, se verifica una especie de negociaciones venga desarrollando de manera pacífica y que
ninguno de los participantes sea el respon-
con “supuestos delincuentes” para que levan-
sable de la lesión que ha originado el riesgo
ten su medida de protesta y si lo hacen, con-
para el afectado, sin embargo, en el instante
tra ellos no recae ninguna medida punitiva
mismo en el cual el ejercicio de la protesta
a pesar de que el delito ya se habría come-
como medida pone en peligro la integridad
tido. Esto demuestra que el Estado implícita-
física de otros ciudadanos, deja de tener ese
mente reconoce la importancia de la protesta
carácter pacífico y su restricción está plena-
y su justificación como derecho humano, aun
mente justificada.
cuando el discurso oficial sea que los blo-
queos de vías son delitos. VI. REFORMA DEL ARTÍCULO 283 DEL
No obstante la primacía que en algu- CÓDIGO PENAL
nos supuestos tiene la protesta y los costos Lo expuesto anteriormente ha permitido
que debería soportar la libertad de tránsito, demostrar que el artículo 283 del Código

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G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Penal no es compatible con el derecho a la
protesta, sin embargo ¿debería ser dero-
gado o solo debería realizarse algunas
modificatorias?
Estaría de acuerdo con su derogatoria si
dicho artículo únicamente hubiera sido pen-
sado para restringir el derecho a la protesta,
sin embargo, puede ser útil en situaciones dis-
tintas a ese contexto de reclamo.
El Código Penal se dio mediante el Decreto
Legislativo N° 635 con fecha 8 de abril de 1991
y cuando se promulgó, seguramente se pensó
en otros supuestos que puede generar poner en
peligro el normal funcionamiento del transporte
y otros servicios públicos, cuya paralización
puede afectar a un gran número de personas
y ello no siempre puede darse en el contexto
de una medida de protesta, por lo que el tipo
penal puede ser útil para ese tipo de supuestos.
Si la medida se produce como consecuencia
necesaria de un acto de protesta, actualmente
y sin necesidad de modificar el Código Penal,
se puede recurrir al artículo 20, inciso 8 del
Código Penal y excluir de responsabilidad
a quienes han incurrido en la acción típica,
argumentando que se ha ejercido legítima-
mente un derecho, es decir, utilizar una causa
de justificación.
El problema de esa solución es que implica
previamente reconocer que se ha cometido la
acción típica y ello se debe a que el artículo
283 regula como delictivas conductas como
el mero estorbo e entorpecimiento del trans-
porte, lo cual vulnera el principio de minina
intervención como ya se ha explicado antes,
en razón de ello, lo más apropiado es modi-
ficar dicho artículo, lo cual implique mayo-
res precisiones para evitar que se utilice
indebidamente para criminalizar la protesta,
máxime si sus sucesivas reformas han sido
motivadas para impedir y sancionar el ejerci-
cio del referido derecho.
En Colombia, por ejemplo, se regula el delito
de abstracción a vías públicas que afecten el
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orden público y en el mismo Código Penal
se ha establecido expresamente: “se exclu-
yen del presente artículo las movilizacio-
nes realizadas con permiso de la autoridad
competente en el marco del artículo 37 de
la Constitución Política”. El artículo 37 de
su Constitución reconoce el derecho de reu-
nión y manifestación. En el Perú, además de
los ajustes, es necesario la supresión de las
acciones de entorpecer y estorbar por lo que
podría incluirse en un párrafo concreto, en el
cual se precise que quedan excluidas las pro-
testas que se sustentan en el artículo 2, incisos
4 y 12 de la Constitución de 1993.
De otro lado, de una revisión del Código
Penal, se verifica que en el año 2007 se
incluyó en el artículo 200 que regula el
delito de extorsión, en el siguiente párrafo:
“El que mediante violencia o amenaza, toma
locales, obstaculiza las vías de comunica-
ción o impide el libre tránsito de la ciuda-
danía o perturba el normal funcionamiento
de los servicios públicos o la ejecución de
obras legalmente autorizadas, con el objeto
de obtener de las autoridades cualquier bene-
ficio o ventaja económica indebida u otra
ventaja de cualquier otra índole (…)”. Esta
incorporación ha sido objeto de duras crí-
ticas por parte de la doctrina penal, pues el
supuesto de hecho que regula no es un delito
de extorsión.
En la aplicación de dicha disposición, se veri-
fica que se recurre de manera frecuente a
dicho artículo para considerar a cualquier blo-
queo de vía como un supuesto de extorsión,
ya que el tipo penal prohíbe –entre otros– las
acciones de obstaculizar las vías de comuni-
cación, impedir el libre tránsito de la ciuda-
danía o perturbar el normal funcionamiento
de los servicios públicos; sin embargo, dichas
acciones no constituyen delito de extorsión,
pero mientras la disposición esté vigente se
continuará utilizándolo para procesar y acu-
sar a organizadores y participantes en actos
de protesta.

Una muestra de esta utilización indebida para
reprimir el bloqueo de vías es que se ha cons-
tatado la existencia de acusaciones fiscales
en las cuales se utiliza alternativamente el ar-
tículo 200 y el 283, sin tomar en cuenta que
el primero exige violencia o amenaza, y el
segundo es un delito de peligro abstracto.
El artículo 200, tercer párrafo, merece un aná-
lisis más detallado en cuanto a constituciona-
lidad, pues el objeto de este artículo es otro,
por ello únicamente se ha puesto en eviden-
cia algunos problemas que viene presentando.
CONCLUSIONES
1. El bloqueo de vías pacífico es una con-
creta modalidad de protesta, derecho que
se fundamenta en el artículo 2, incisos 4
y 12 de la Constitución; en razón de ello,
puede ser utilizada por los ciudadanos
como parte de su libertad de decidir cómo
y cuándo protestar, ya que se trata de una
acción colectiva mediante la cual se busca
expresar reclamos en la vía pública, de
manera temporal, no representando un
hecho cuyo ejercicio automáticamente
implique poner en peligro la integridad
física de las personas o su patrimonio.
2. El artículo 283 del Código Penal, tal
como está regulado actualmente, consti-
tuye una prohibición absoluta del derecho
a protestar mediante cualquier bloqueo de
vías, pues considera delictivo el estorbo o
entorpecimiento del funcionamiento del
transporte o servicios públicos, no supe-
rando el principio de mínima interven-
ción del Derecho Penal en ese extremo.
Respecto de la conducta de impedimento,
se presenta un conflicto de derechos con
el ejercicio de la protesta, el mismo que
deberá ser resuelto según las circunstan-
cias del caso concreto, para lo cual debe-
ría tenerse en cuenta la relación entre la
protesta y la democracia, la importan-
cia de la protesta como mecanismo de
defensa de otros derechos, la utilización
de dicho medio como último recurso ante
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 126 • JUNIO 2018 • ISSN 1997-8812 • pp. 77-94
ANÁLISIS Y CRÍTICA
la indiferencia de los antes oficiales, entre
otros aspectos.
3. Mientras no se reforme el artículo 283 del
Código Penal, cuando se pretenda san-
cionar a ciudadanos por bloqueos de vía
pacíficos, se puede utilizar la causa de jus-
tificación prevista en el artículo 20, inciso
8 del Código Penal “ejercicio legítimo de
un derecho”, que en el caso concreto será
la protesta.
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