Desafíos fiscales estructurales

de Costa Rica:
más allá de la reforma fiscal de 2018

San José, Costa Rica, febrero de 2019

 Contenido
1. Contexto económico y social
2. Diez desafíos fiscales estructurales
2.1 Gasto público insuficiente y sumamente rígido
2.2 Poca transparencia en la ejecución del gasto
2.3 Los ingresos públicos son insuficientes para cubrir los gastos.
2.4 La carga tributaria es rígida
2.5 Los resultados del combate a la evasión tributaria son muy pobres
2.6 La estructura tributaria no permite el combate a los FIC
2.7 Estructura tributaria regresiva
2.8 Persiste el otorgamiento de gastos tributarios como estrategia de
competitividad.
2.9 El déficit fiscal ha sido creciente…
2.10 La deuda pública tiene rasgos de insostenibilidad

3. Recomendaciones para atender

los desafíos fiscales estructurales
1. Contexto
económico y social
 El ritmo de crecimiento de Costa Rica
se desaceleró después de la crisis financiera de 2009
Centroamérica: tasas de crecimiento del PIB, 2000-2018
12.0
Período Costa Rica Centroamérica
Antes de la crisis
10.0 4.8 4.2
(2000-2007)
Después de la crisis
3.7 4.0
(2011-2018)
8.0

6.0

4.0

2.0

-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017* 2018

-2.0

-4.0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Fuente: Banco Mundial y World Economic Outlook (FMI). 2017 cifras preliminares.
2018 datos proyectados * Datos del Banco Central de Reserva
 Costa Rica ha ido perdiendo relevancia
como destino para la inversión extranjera
Centroamérica: inversión extranjera directa neta por país de destino.
Años seleccionados
100%

90%
27.2 25.2
80% 39.3 42.7
70% 5.2
11.6
60%
13.1
8.5
16.4 10.2 7.5
50%
10.3 9.3
40% 10.0
20.6 14.6 9.2
30% 7.8
7.3
5.6
20%
26.9 25.7 21.8 23.8
10%

0%
2000 2007 2012 2017

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: Icefi con base en cifras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
 La infraestructura vial es inferior en calidad
al resto de Centroamérica,
aun cuando hay mayor oferta
Centroamérica: medidas de densidad vial y calidad de infraestructura vial

Concepto Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Km por cada
100,000 224 70 46 40 54 176
habitantes (2016)

Km por cada
1,000 Km de 213 210 69 32 26 93
superficie (2016)

Índice de calidad
(2018)
2.7 4.0 2.6 4.1 4.2 4.3

Fuente: Icefi, con información de Cepal y del Foro Económico Mundial.

 Dos de cada 10 costarricenses
continúan viviendo en condiciones de pobreza
Centroamérica: condiciones de vida de la población, 2017
100.0
12.2 15.9
90.0 18.0 19.5
28.3 24.7
9.9 6.2 35.9
80.0 6.9
15.2
70.0
9.9
60.0
Porcentaje

23.4 44.2 Pobre

50.0
Pobre extremo

40.0 No pobre
77.9 77.9 75.1
61.8 65.2
30.0

20.0 40.7
31.2
10.0

0.0
Panamá Costa Rica Nicaragua El Salvador Guatemala* Honduras Centroamérica

Fuente: Elaboración propia con datos de Estado de la Región (2017)

* Los datos de todos los países corresponden al año 2017, excepto Guatemala, cuya última información disponible es del año 2014.
 Pese a su modelo de bienestar,
Costa Rica es el único país de Centroamérica
en el que la desigualdad ha aumentado durante el siglo XXI
Centroamérica: desigualdad de ingresos en los países. 2000-2017

Fuente: elaboración propia en base a datos de Estado de la Región

 El desempleo afecta
la economía y el bienestar
Centroamérica: comportamiento de la tasa de desempleo, 2009-2017

Fuente: elaboración propia con datos de Estado de la Región

 Aunque con un nivel de seguridad superior
al resto de Centroamérica,
los indicadores de inseguridad han crecido en los últimos años
Centroamérica: tasas de homicidio por cada cien mil habitantes. 2000-2017
120

100

80

60

40

20

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica

Fuente: Icefi con base a datos del Programa Estado de la Región

 Persisten desafíos en la cobertura
de la educación preescolar y secundaria II
Centroamérica: cobertura educativa bruta, según nivel educativo y sector.

110.7%
103.0%

102.0%
100.0%

98.0%

96.0%
92.0%
90.0%

91.0%
100.0%

82.9%
77.0%

75.0%
70.0%
68.0%

68.0%
80.0%

65.1%
63.0%
58.0%

58.0%
54.0%
60.0%

41.0%
40.0%
37.0%
40.0%

20.0%

0.0%
Secundaria II

Secundaria II

Secundaria II

Secundaria II

Secundaria II
Primaria

Preescolar

Primaria

Primaria

Primaria

Primaria

Primaria
Secundaria**
Preescolar

Preescolar

Preescolar

Preescolar

Preescolar
Secundaria I

Secundaria I

Secundaria I

Secundaria I

Secundaria I
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua* Panamá
Sector público Sector privado
Fuente: Icefi con base en anuarios estadísticos y sistemas informáticos de ministerios de educación e institutos de estadística según país.
Nota: En relación a la clasificación internacional normalizada de la educación (CINE 97), los niveles arriba descritos se refieren a: preescolar = nivel 0; primaria = nivel 1;
secundaria I = nivel 2; secundaria II = nivel 3. Año de medición: Costa Rica: 2014; El Salvador: 2016; Guatemala: 2016; Honduras: 2016; Nicaragua: 2016; Panamá: 2015.
*Estimación ponderada con base en la cantidad de centros educativos públicos y privados por nivel (anuario estadístico 2016) ** La falta de estadísticas detalladas
imposibilita la separación entre secundaria I y secundaria II, por lo tanto, el dato comprende ambos niveles educativos.
2. Diez desafíos fiscales
estructurales
¿Cuánto se necesita gastar para atender los
derechos socioeconómicos de la población?
Algunos derechos garantizados por la Constitución
y que debe atender el Estado por medio del gasto.

Derecho / función Artículo

Vida 21
Salud 46
Bienestar a todos los habitantes del país 50
Estimular la producción 50
Adecuado reparto de la riqueza 50
Ambiente sano y ecológicamente equilibrado 50
Protección a la familia; a la madre, al niño,
51
al anciano y al enfermo desvalido
Trabajo 56
Seguridad Social 73
Educación (desde preescolar hasta universitaria) 77
Fuente: Icefi a partir de la Constitución Política de Costa Rica
 2.1 El gasto público es insuficiente para atender
las demandas de la población,
y además es rígido…
Costa Rica: tamaño y composición del gasto del Gobierno Central, 2000-2019
25.0

21.8
19.9 20.6 20.2 1.4
19.6 19.6 20.0
20.0 19.0 2.0
18.1 18.3 1.4
1.6 1.7 1.8 1.8
18.0
16.9 17.1 16.8 2.3
16.5 1.5 16.4 1.4 1.4
1.1 16.0
1.4 15.2 15.3 8.0
1.6 1.1 14.7 1.7
15.0 1.1
0.9 7.9 7.7
1.3 2.1 7.5 7.4 7.5 7.6
5.4 5.2
5.0 7.2 6.9 7.2
4.9 4.9
5.0 4.5 6.0
4.7
5.2 4.5
10.0
2.5 2.6 2.7 2.8 3.1 3.6
4.4 4.3 2.0 2.1 2.0
4.1 4.1 2.1
3.8 4.1 3.8
3.0 2.1

5.0
7.5 7.7 7.7 7.9 7.9 7.9 7.6 7.6 7.6 7.9
6.4 6.7 6.5 6.3 7.0
6.0 5.8 6.0 5.7 5.9

0.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Aprob.

Funcionamiento Intereses de la deuda pública Transferencias De capital

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 Costa Rica: gasto público por dependencia
2014-2019a
45.0
41.7
40.0
36.6
35.6
32.8
32.2

35.0
30.1

29.6
29.2
29.1

28.8
28.2

27.3

30.0
26.8
24.2

25.0

20.0

15.0
11.0
10.7
10.6
10.6

10.2
9.7
9.5

8.5
7.6
10.0

7.6
7.3
7.0
7.0
6.5
5.4
5.3

5.3
5.3

5.3
5.1
5.1

5.1
5.0

5.0

4.9
4.6
4.8

4.4
4.8

4.7
4.3

4.3

4.3

4.2
3.8
3.6

3.6
3.6
3.5

3.5
3.0
2.9
3.2

2.9
2.8
2.6
2.6
5.0

2.4
2.6
-
Servicio de la Ministerio de Regímenes Ministerio de Poder judicial Ministerio de Ministerio de Ministerio de Otros
deuda pública Educación especiales de Trabajo y Obras Públicas y Salud Seguridad
Pública pensiones Seguridad Social Transporte Pública

2014 2015 2016 2017 2018 2018 Vig. 2019 Aprob.

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 2.2 Aunque hay avances en transparencia,
falta mucho camino por recorrer…
Costa Rica: Indicadores de transparencia fiscal, 2012-2018

Institución/reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Historia

Índice de 0 (corrupción
Transparencia Percepción de la alta) a 100 54 53 54 55 58 59 56
Internacional Corrupción (muy limpia)

Desviación de los 0 (muy común)

World Economic fondos públicos a 7 (nunca 3.8 3.7 3.7 3.4 3.3 3.6 n.d
Forum ocurre)
Índice de 41-60 (alguna)
International Presupuesto 81-100 50 54 56 n.d
Budget Partnership Abierto (extensa)
Fuente: Icefi con datos de TI, WEF y IBP
 2.3 Los ingresos públicos son insuficientes
para cubrir los gastos
Costa Rica: trayectoria de los ingresos tributarios y de los gastos públicos
Excluyendo intereses. Período 2000-2019
18.0

17.0

16.0

15.0

14.0

13.0

12.0

11.0

10.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
prel. pres.

Ingresos tributarios Gastos públicos sin intereses

Nota: 2018 datos preliminares, 2019 cifras del Presupuesto de Ingresos 2019
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
 Aunque el pago de impuestos es mayor
que en el resto de la región,
la disponibilidad es insuficiente…
Costa Rica: una aproximación a la presión fiscal equivalente, 2000-2019

Nota: 2018 y 2019 de la CSS cifras estimadas. 2018 cifras preliminares y 2019 datos del Presupuesto de Ingresos 2019
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
 Los impuestos: única fuente real
de ingresos, 2000-2019
Costa Rica: ingresos tributarios como porcentaje de los ingresos totales,
2000-2019

Nota. 2018 cifras preliminares y 2019 datos del Presupuesto de Ingresos 2018
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
 2.4 La carga tributaria se ha mantenido
prácticamente constante durante todo el siglo XXI
Carga tributaria del Gobierno Central 2000-2019

Nota: 2018 datos preliminares, 2019 cifras del Presupuesto de Ingresos 2019
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
2.5 Las estrategias para combatir la evasión fiscal
han sido insuficientes
% de incumplimiento tributario en el IGV y en ISR, datos disponibles

Fuente: Icefi con datos del MH y FMI

 La tendencia de pérdida de productividad
del IGV (2000-2019) debe ser revertida
Como porcentaje del potencial recaudatorio

Nota: 2018 datos preliminares, 2019 cifras del Presupuesto de Ingresos 2019

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 2.6 El sistema tributario actual no permite
el combate a los flujos ilícitos de capitales
Flujos ilícitos de capitales 2005-2014, en USD y % del PIB

Fuente: Icefi con datos de GFI

 2.7 El gasto tributario debe evaluarse
en función de los resultados que ha tenido
en la atracción de inversiones
Gasto tributario, como porcentaje del PIB, 2010-2017
6.0

0.25 0.26
0.28
5.0 0.32 0.34 0.31 0.27 0.26

4.0 1.79 1.91 2.23 2.32

1.78 1.73 1.85 1.82

3.0

2.0
2.94 2.98 3.04 3.12 2.92 2.86 2.88
2.81
1.0

0.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
IGV ISR Otros

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 2.8 Pese a las reformas y mejoras,
la estructura tributaria continúa siendo regresiva…
Costa Rica: estructura tributaria 2000-2019
100%

90%
30% 29% 29% 29% 28% 28% 28% 27% 26% 26%
34% 33% 32% 30% 30%
37% 35% 35% 35% 35%
80%

70%

60% 33%
33% 33%
36% 36% 35% 34%
39% 37% 37% 37% 37%
50% 39%
39% 38% 37% 38% 38% 40%
38%
40%

30%

20% 38% 40% 42% 41%

34% 34% 33% 34% 36% 36% 37%
28% 28% 28% 29% 32%
25% 26% 27% 27%
10%

0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Directos IGV neto Otros indirectos

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 2.9 El déficit fiscal ha sido creciente…
Costa Rica: déficit del Gobierno Central, 2000-2019
Como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 La trayectoria del déficit depende
del éxito de la reforma fiscal
Rubro 2019 2020 2021
Ingresos totales 0.7% 0.6% 0.1%
Resultados esperados en las variables Gastos totales -0.2% -0.6% -0.5%
fiscales como consecuencia de la reforma fiscal. Gastos corrientes 0.7% -0.6% -0.5%
Período 2019-2021 Intereses de la deuda 0.9% 0.2% 0.1%
Resto de gastos corrientes -0.2% -0.8% -0.7%
Gastos de capital 0.0% 0.0% 0.0%
Déficit -0.7% 1.2% 0.6%
Deuda 3.3% 1.4% 0.7%

Fuente: Cálculos de Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 2.10 Análisis cuantitativo
sobre la deuda pública
revela rasgos de insostenibilidad
Tipo Indicador 2014 2015 2016 2017 2018 Valor crítico Situación

Deuda total / ingresos

250% Vulnerable
tributarios 297.9 310.7 336.7 365.9 406.9

Deuda total / PIB 40% Vulnerable

38.5 41.0 45.1 48.7 53.6
Vulnerabilidad
Intereses / ingresos
25% Vulnerable
totales 18.3 19.1 19.1 21.5 24.9

Intereses / PIB 3% Vulnerable

2.6 2.7 2.8 3.1 3.5
Resultado
primario -0.67% 0.03% 0.43% 0.61% 1.38%
Corto requerido
Sostenibilidad plazo
Blanchard Resultado
primario -3.1% -3.0% -2.4% -3.0% -2.4% Insostenible
obtenido

Resultado primario
0.0454 0.0444 0.0363 0.0471 0.0480
macroajustado (Talvi &
Vegh)

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 Deuda pública del Gobierno Central
2000-2018
En millones de colones y % del PIB

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 Estructura de la deuda pública
2000-2018
100%

16% 17%
21% 21% 20% 23% 23% 21% 20%
27% 27% 25%
29% 32% 31% 30% 29%
33% 33%
80%

60%

40% 84% 83%

79% 80% 80% 77% 77% 79% 80%
73% 73% 75%
71% 68% 69% 70% 71%
67% 67%

20%

0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Deuda interna Deuda externa

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 Tasa implícita de interés
pagada en la deuda
2000-2018
14.0

12.5
12.2 12.1 12.2
11.9 11.8
12.0
10.9

10.0
9.1 9.3
8.8
8.1 7.9 7.8 7.6 7.6
8.0 7.4 7.3 7.3

6.0

4.0

2.0

0.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda

 Calificación de la deuda, 2011-2019
Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia
Baa3 Baa3 Baa3 Ba1 Ba1 Ba1 Ba2 B1
Moody´s Estable Estable Negativa Estable Estable Negativa Negativa Negativa

BB BB BB BB BB BB- BB- B+
Standard
Estable Estable Estable Estable Estable Negativa Negativa Negativa
and Poor's

BB+ BB+ BB+ BB+ BB+ BB+ BB BB B+

Fitch
Estable Estable Estable Estable Negativa Negativa Estable Negativa Negativa
Ratings

Fuente: Icefi con datos de las entidades calificadoras.

3. Recomendaciones
para atender los desafíos
fiscales estructurales
 Algunas recomendaciones
1. Costa Rica debe realizar una evaluación del nivel apropiado de los
recursos indispensables para atender las necesidades de la población –
derechos plasmados en la Constitución— y que se relacionan con los
ODS. Según el Icefi, para ello se requeriría alcanzar un gasto público de
28.6% del PIB en 2030.
2. Debe fortalecerse la movilización de recursos para financiar el
incremento del nivel de gasto social necesario.
3. En la medida de lo posible, los nuevos recursos no deben contener
rigideces.
4. Es imperativo mejorar los mecanismos de transparencia, lo que inicia
con el fortalecimiento de la planificación, la rendición de cuentas y la
evaluación de beneficio-costo de todos los gastos que se realicen. Esto
mejorará el uso de los recursos y la moral tributaria.
 Algunas recomendaciones

5. La estructura tributaria debe ser modernizada, incorporando la adopción

del principio de Renta Mundial para el combate a los flujos ilícitos de
capitales.

6. La movilización inicial de recursos, al margen de hacer eficiente la reforma

tributaria de 2018, pasa por combatir la evasión fiscal. Es urgente la
definición de estrategias apropiadas para el efecto.

7. Debe abandonarse la estrategia de otorgamiento de incentivos tributarios

a la inversión de largo plazo

8. Debe avanzarse en la transformación de la estructura tributaria, de tal

forma que responda al principio de capacidad de pago.
 Algunas recomendaciones

9. Es conveniente la elaboración de estudios de incidencia

tributaria que apoyen la toma de decisiones.
10. El esfuerzo por alcanzar sostenibilidad fiscal no debe
afectar el financiamiento de los programas que implican
mejora para el bienestar de la comunidad.
11. Inicialmente debiera pensarse en un rollover de la
deuda.
12. Se hace urgente la discusión de un Acuerdo Nacional,
con una visión de mediano y largo plazos, para resolver en
definitiva el problema fiscal de Costa Rica.
¡Muchas gracias!
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