ROTEIRO DE AULA

Representação de inconstitucionalidade estadual

I– A Constituição de 1967/69 utilizava a denominação “representação de

inconstitucionalidade”, substituída na Constituição de 1988 pelo termo “ação direta de
inconstitucionalidade”. No entanto, no art. 125, § 2º, ao tratar da competência dos Tribunais
de Justiça, a Constituição da República trata esta ação como uma representação de
inconstitucionalidade e não como uma ação direta de inconstitucionalidade. Trata-se apenas
de questão terminológica, pois as duas ações não se diferem.

II – Previsão constitucional:

CF, art. 125, § 2º: “Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais ou municipais [objeto] em face da Constituição Estadual
[parâmetro], vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.

Observação n. 1: na Constituição anterior (1967/69) apenas um legitimado poderia propor

ADI perante o STF (Procurador-Geral da República). Com a Constituição de 1988 o rol de
legitimados foi ampliado e o legislador constituinte originário, receoso de que as
Constituições estaduais adotassem o modelo antigo e atribuíssem apenas ao Procurador
Geral de Justiça a legitimidade, vedou a legitimação para agir a um único órgão.

1. Competência

Trata-se de um controle concentrado abstrato e, portanto, somente poderá ser exercido por
um único órgão do Poder Judiciário. Assim, a competência para processar e julgar a
representação de inconstitucionalidade é única e exclusiva do Tribunal de Justiça local - no
âmbito estadual, o guardião da Constituição estadual é o Tribunal de Justiça local.

Questão n. 1: poderia uma Constituição estadual atribuir competência ao Supremo Tribunal

Federal? Não. O único tribunal que ela pode atribuir competência é o Tribunal de Justiça.
Precedente:

ADI 717 MC/AC: “[...] Incompetência do Supremo Tribunal Federal para a apreciação e
julgamento de ação direta de inconstitucionalidade de textos normativos locais, frente a
Constituição do Estado-Membro. Não conhecimento da ação.”

2. Legitimidade

I – Questão n. 1: a legitimidade ativa para propor a representação de inconstitucionalidade

estadual deve seguir o modelo da ADI no âmbito federal? Em outras palavras, a Constituição
estadual precisa reproduzir os mesmos legitimados da CF, art. 103? O artigo 103 é norma de
observância obrigatória pelos Estados?

1
Segundo o Supremo Tribunal Federal, o art. 103 da Constituição Federal não é norma de
observância obrigatória, ou seja, não precisa subsistir simetria entre a Constituição estadual e
a Constituição Federal:

ADI 558 MC/RJ:“[...] : Arguição de invalidade, em face do modelo federal do art. 103 CF, da
outorga de legitimação ativa a deputados estaduais e comissões da Assembleia Legislativa,
assim como aos procuradores-gerais do Estado e da Defensoria Pública: suspensão cautelar
indeferida, a vista do art. 125, par. 2., da Constituição Federal.”

A suspensão cautelar foi indeferida, pela inexistência do dever de seguir o modelo

estabelecido pelo art. 103 da Constituição;

II - Não obstante inexista essa necessidade de seguir o modelo federal, muitas Constituições
estaduais acabam reproduzindo o art. 103 da Constituição Federal, com as devidas
alterações. No entanto, isso não significa que seja uma norma de observância obrigatória o
art. 103. Quando a Constituição estadual repete um dispositivo da Constituição Federal por
mera liberalidade, ou seja, por mera opção do Poder Constituinte estadual, neste caso há a
chamada norma de mera repetição (não norma de repetição obrigatória). Exemplo:

Constituição Estadual de Minas Gerais, art. 118: “São partes legítimas para propor ação direta
de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, em face desta
Constituição: I – o Governador do Estado; II – a Mesa da Assembleia; III – o Procurador-Geral
de Justiça; IV – o Prefeito ou a Mesa da Câmara Municipal; V – o Conselho da Ordem dos
Advogados do Brasil, Seção do Estado de Minas Gerais; VI – partido político legalmente
instituído; VII – entidade sindical ou de classe com base territorial no Estado”.

III - Do mesmo modo que ocorre com a legitimidade ativa, no caso da legitimidade passiva,
como observado no precedente abaixo, também não há exigência de simetria por parte do
Supremo Tribunal Federal - no caso da ADI federal, o legitimado para atuar no polo passivo é
o Advogado Geral da União, o qual defenderá o ato ou texto impugnado.

ADI 119/RO: “Não é inconstitucional norma da Constituição do Estado que atribui ao

procurador da Assembleia Legislativa ou, alternativamente, ao procurador-geral do Estado,
a incumbência de defender a constitucionalidade de ato normativo estadual questionado em
controle abstrato de constitucionalidade na esfera de competência do Tribunal de Justiça.
Previsão que não afronta a CF, já que ausente o dever de simetria para com o modelo
federal, que impõe apenas a pluralidade de legitimados para a propositura da ação (art. 125,
§ 2. º, CF/1988).”

3. Parâmetro

I - Em regra, são as normas da Constituição estadual.

II - Questão n. 1: a Constituição estadual pode atribuir ao Tribunal de Justiça uma

competência para julgar uma ADI tendo como parâmetro a Lei Orgânica Municipal? Não. Ela
não pode, em hipótese alguma, servir como parâmetro de controle por Tribunal de Justiça. A
2
 Lei Orgânica do Distrito Federal, sim, em razão de sua dupla natureza (tanto de Constituição
estadual como de Lei Orgânica Municipal).

III – Questão n. 2: a Constituição da República pode servir como parâmetro no âmbito

estadual? Em regra, não. Somente norma da Constituição estadual é que pode ser invocada
como parâmetro para a ADI estadual. No entanto, existe uma exceção na jurisprudência do
STF. Trata-se da hipótese de normas de reprodução obrigatória.

Se uma norma da Constituição da República for de reprodução obrigatória, pode-se

invocá-la como parâmetro, ainda que não tenha sido efetivamente reproduzida na
Constituição Estadual. É como se aquela norma de reprodução obrigatória estivesse
consagrada implicitamente na Constituição Estadual.

Precedente:

STF - RE 650.898/RS: “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de

constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição
Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”.

Se uma norma da Constituição Federal for de reprodução obrigatória pelos Estados, mesmo
que a Constituição estadual não traga a previsão daquela norma, pode se invocá-la como
parâmetro para o controle. É como se a norma da Constituição da República estivesse
consagrada implicitamente na Constituição estadual. Precedente:

RE 598.016 AgR/MA: “A omissão da Constituição estadual não constitui óbice a que o

Tribunal de Justiça local julgue a ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal que
cria cargos em comissão em confronto com o art. 37, V, da Constituição do Brasil, norma de
reprodução obrigatória.”

IV - Tipologia das normas estaduais (todas elas podem ser invocadas como parâmetro no
âmbito estadual):

a) Normas de mera repetição: são aquelas reproduzidas nas Constituições dos Estados por
vontade pura e simples do legislador constituinte estadual, em outras palavras, a repetição
ocorre por mera liberalidade. Exemplo art. 118 da CE/MG.

b) Normas de observância obrigatória: são aquelas que se impõem compulsoriamente como

modelos a serem seguidos pelas Constituições estaduais – a Constituição estadual não possui
escolha entre consagrar ou não aquele entendimento.

Observação n. 1: distinção entre normas de mera repetição e normas de observância

obrigatória:

 Normas de observância obrigatória: são aquelas que se impõem compulsoriamente

como modelos a serem seguidos pelas Constituições estaduais. No entanto, o modelo
deve ser seguido se a Constituição estadual consagrar o tema, pois ela não está
obrigada a reproduzi-lo. Exemplo: o art. 62 da Constituição Federal (medidas
provisórias) é uma norma de observância obrigatória pelos Estados. As Constituições
estaduais não são obrigadas a prever medidas provisórias em seus textos, mas se
trouxerem tal previsão, obrigatoriamente deverão observar o modelo estabelecido no
âmbito federal.

3
  Reprodução obrigatória: são aquelas normas da Constituição Federal que
obrigatoriamente devem ser reproduzidas nas Constituições estaduais. Assim, os
textos estaduais, além de seguirem o modelo federal, estão obrigados a consagrar as
normas. Se as normas não forem expressamente previstas é como se fossem
implícitas.

 Exemplo n. 1: o art. 61, § 1º da Constituição Federal elenca as matérias de

iniciativa privativa do Presidente da República. No âmbito estadual,
obrigatoriamente, essas matérias tem que ser atribuídas ao Governador,
mesmo que não haja previsão no texto da Constituição estadual.

 Exemplo n. 2: art. 75 da CF (Tribunal de Contas).

c) Normas remissivas: são aquelas cuja regulamentação é devolvida a outra norma, ou seja, a
norma remissiva não possui um conteúdo próprio, remetendo a outra o tratamento do tema.
Exemplos:

 Constituição Estadual do Piauí, art. 5º: “O Estado assegura, no seu território e nos
limites de sua competência, a inviolabilidade dos direitos e garantias fundamentais
que a Constituição Federal confere aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
país”.

 Constituição Estadual da Bahia, art. 149: “O sistema tributário estadual obedecerá ao

disposto na Constituição Federal, em leis complementares federais, em resolução do
Senado Federal, nesta Constituição e em leis ordinárias”.

4. Objeto

I - Leis ou atos normativos estaduais ou municipais. Observações:

 A violação deve ser direta.

 A norma deve estar vigente e ter eficácia, não podendo ser uma norma revogada ou
com eficácia exaurida.

 Os atos normativos devem ter a características da generalidade e da abstração, como

ocorre na ADI no âmbito federal; quanto às leis, mesmo as de efeito concreto
(destinatário certo e objeto determinado) servem como objeto.

 Apenas as leis daquele Estado ou de Municípios localizados dentro daquele Estado

podem ser objeto de uma representação de inconstitucionalidade em face da
Constituição estadual.

Questão n. 1: uma lei federal pode ser obrigada a observar a Constituição estadual? Não há
hierarquia entre normas federais e estaduais. O que existe são campos materiais distintos
estabelecidos pela Constituição da República. Existem matérias que são de competência da
União, cabendo à Lei Federal (Complementar ou Ordinária) tratar do tema. Existem ainda
assuntos de competência estadual e municipal, as quais devem ser tratadas pelos normativos
respectivos.

4
Exemplo: as normas das Constituições estaduais que tratavam de crime de responsabilidade
do Governador foram consideradas inconstitucionais, não porque elas tivessem que
obedecer uma lei federal, mas porque os Estados invadiram o âmbito de competência da
União. Se a competência fosse estadual seriam as leis federais inconstitucionais. Em resumo a
lei federal somente deve obediencia à CR e não às CEs.

II - “Simultaneus processus” (simultaneidade de processos no STF e no TJ): a lei estadual

pode ser objeto de uma representação de inconstitucionalidade no TJ tendo como parâmetro
a Constituição estadual e também ser objeto de uma ADI no Supremo tendo como parâmetro
a Constituição Federal.

Questão n. 2: neste caso, de simultaneidade, qual deles deve ser julgado primeiro? A decisão
de um vincula o outro? Havendo processos simultâneos a ação no TJ deve ser suspensa para
aguardar a decisão do Supremo Tribunal Federal. Dependendo da decisão do Supremo, a
representação no TJ poderá ou não ser diferente. Hipóteses:

 STF julga procedente a ADI e declara inconstitucional a lei daquele Estado. Se o

Supremo declara a lei inconstitucional e se a decisão possui eficácia “erga omnes” e
efeito vinculante significa que aquela lei não poderá mais ser aplicada. Se ela não
poderá mais ser aplicada não há razão para o TJ julgar a ADI suspensa porque esta
ação perdeu o seu objeto (extinção do processo sem julgamento de mérito).

 STF julga improcedente a ADI e declara que a lei questionada é compatível com a
Constituição federal. Tal decisão também possui eficácia “erga omnes” e efeito
vinculante, como todas as ações proferidas no controle abstrato. Nesta hipótese, o
Tribunal de Justiça poderá decidir de modo distinto do STF? Sim, pois quando o
Supremo analisou a ADI levou em consideração, como parâmetro, normas da
Constituição federal e, ao julgar a ADI improcedente, declarou que a norma estadual é
compatível com a Constituição federal. Por outro lado, o Tribunal de Justiça, ao julgar
a ADI, levará em conta outro parâmetro: a Constituição estadual, salvo se for norma
de observância obrigatória (neste caso caberia RE ao Supremo contra a decisão do TJ).
Em suma, é possível que o Tribunal de Justiça julgue a ação procedente, pois são
parâmetros distintos.

Precedente:

STF - ADI 3.482/DF: “EMENTA: Ajuizamento de ações diretas de inconstitucionalidade tanto

perante o Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, “a”) quanto perante tribunal de justiça
local (CF, art. 125, § 2º). Processos de fiscalização concentrada nos quais se impugna o
mesmo diploma normativo emanado de estado-membro ou do distrito federal, não obstante
contestado, perante o tribunal de justiça, em face de princípios inscritos na carta política
local impregnados de predominante coeficiente de federalidade (...). Ocorrência de
“simultaneus processus”. Hipótese de suspensão prejudicial do processo de controle
normativo abstrato instaurado perante o tribunal de justiça local. Necessidade de se
aguardar, em tal caso, a conclusão, pelo Supremo Tribunal Federal, do julgamento da ação
direta. Doutrina. Precedentes (STF)”.

5. Decisão de mérito

5
I – O controle abstrato se caracteriza pela ausência de partes formais (autor e réu). Trata-se,
portanto, de um processo constitucional objetivo e não de um processo constitucional
subjetivo. Não havendo partes formais não há que se falar em efeitos “inter partes”. Assim, o
controle abstrato, por sua própria natureza, produz sempre uma eficácia “erga omnes”.

A eficácia “erga omnes” é um corolário (consequente lógico) do controle abstrato. Assim não
é necessário que haja previsão na Constituição estadual ou em lei para que o efeito seja “erga
omnes” tanto na liminar como na decisão de mérito.

A Constituição do Estado da Bahia possui um dispositivo no sentido de que quando das

decisões de mérito que declarem leis inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça cabe à
Assembleia Legislativa suspender a execução da lei. A interpretação que é feita deste
dispositivo é a mesma que Gilmar Mendes faz do art. 52, X da CF (mutação do papel do
Senado). Segundo a doutrina, como a decisão do TJ, por sua própria natureza no controle de
constitucionalidade abstrato já tem efeito “erga omnes”, essa suspensão da execução da lei
pela Assembleia Legislativa só serve para dar publicidade à decisão do TJ.

Observação n. 1: a eficácia vinculante só é referida no âmbito federal.

II - Há duas hipóteses em que caberá Recurso Extraordinário para o STF da decisão proferida
pelo Tribunal de Justiça:

 Parâmetro inconstitucional: o Tribunal de Justiça poderá, incidentalmente, no

controle abstrato, de ofício, declarar que a lei municipal, por exemplo, não é
inconstitucional, mas, sim, o parâmetro da Constituição estadual invocado
(incompatível com a CRFB). Desta decisão caberá RE para o STF porque o parâmetro
deixou de ser a Constituição do Estado (tornou-se objeto) e passou a ser a
Constituição da República. As partes do processo originário poderá interpor o recurso
extraordinário, ou seja, quem propôs a ADI pode interpor o RE ao STF, que como
guardião da CR vai dizer se a norma da CE violou ou não uma norma da CR.

É hipótese interessante, pois o TJ de oficio declara uma norma da CE

inconstitucional, dizendo que violou a CR; apesar de ser controle normativo
abstrato, cabe recurso extraordinário, que é instrumento típico do processo
constitucional subjetivo, para que o STF possa dar a última palavra sobre o
tema constitucional.

 Parâmetro for dispositivo interpretado contrariamente ao sentido da norma de

observância obrigatória: se o Tribunal de Justiça confere uma interpretação diferente
da interpretação conferida pelo Supremo a um dispositivo da Constituição da
República de observância obrigatória, neste caso a decisão do TJ está violando a
Constituição Federal. Logo, cabe um RE para que o guardião da Constituição (STF)
possa se manifestar a respeito do tema.

A decisão do STF tem eficácia “erga omnes” nacional. A decisão do TJ tem eficácia erga omnes
em todo o território estadual.

Precedentes.

STF - Rcl 383/SP: “[...] Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade

perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a

6
 interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal
de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta...”.

STF - AI 694.299 AgR/RJ: “[...] 1. Para que seja admissível recurso extraordinário de ação
direta de inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal local, é imprescindível
que o parâmetro de controle normativo local corresponda à norma de repetição
obrigatória da Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da
legislação local. Incidência da Súmula nº 280 do Supremo Tribunal Federal. 3. Agravo
regimental a que se nega provimento.”

Ou seja, se a norma da CE não for de observância obrigatória, o STF teria que analisar, caso
coubesse o RE, a constitucionalidade da Lei à luz da Constituição do Estado e não da CF. Mas,
não se admite para fins de RE como parâmetro uma norma local.

Outras ações de controle normativo abstrato (admite-se)

ADO: é prevista nas CEs dos estados do RJ, SC, SP, MG, PB, PR, PE, PI, RN, RS, GO, MA, MT, MS,
AC, AL, AM, SE, CE, ES, RO.

O STF concluiu pela constitucionalidade da previsão:

RE 148.283/MA: “[...] AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO

DE MEDIDA PARA TORNAR EFETIVA NORMA DA CARTA ESTADUAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
DE JUSTIÇA LOCAL, DECLINATÓRIO DA COMPETÊNCIA PARA O STF. [...] Ação que a Carta
Política do Estado do Maranhão, na conformidade do art. 125, § 2º, da CF, incluiu na
competência do Tribunal de Justiça (art. 80, § 1º, I). Recurso extraordinário conhecido e
provido.”

Neste julgado o STF considerou legítima a inclusão da ADO na carta estadual.

ADC: também não há qualquer óbice a que seja consagrada nas Cartas estaduais. A ação
declaratória de constitucionalidade tem a mesma natureza da ação direta de
inconstitucionalidades (ações com caráter dúplice ou ambivalente). Exemplo: DF:

Lei n. 11.697/2008, art. 8º: “Compete ao Tribunal de Justiça:

I – processar e julgar originariamente: (...)

o) a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo do Distrito Federal em

face de sua Lei Orgânica”.

ADPF: há divergências na doutrina sobre seu cabimento. Argumentos:

 Subsidiariedade (a ADPF somente é aceita quando não houver outra medida efetiva
para sanar a lesividade): a ADPF federal já englobaria todas as hipóteses em que não
coubesse ADI e ADC.

 Poderia se questionar se preceitos fundamentais são só os da CR ou também poderia

estar na CE.

 Procedimento da ADPF estadual: é vedado ao Estado legislar sobre processo.

7
Embora haja esses questionamentos, existem duas Constituições estaduais que consagram a
ADPF em seus textos:

 CE/AL, Art. 133: “Compete ao Tribunal de Justiça, precipuamente, a guarda da

Constituição do Estado de Alagoas, cabendo-lhe, privativamente: (...)

IX – processar e julgar, originariamente: (...)

r) a arguição de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta

Constituição”.

 CE/RN, Art. 71. O Tribunal de Justiça tem sede na Capital e Jurisdição em todo o
território estadual, competindo- lhe, precipuamente, a guarda desta Constituição,
com observância da Constituição Federal, e:

I – processar e julgar, originariamente:

a) a arguição de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta

Constituição, na forma de lei”.

Suspensão da execução de lei (controle difuso)

I – No caso do controle difuso de constitucionalidade, quando realizado pelo Tribunal de

Justiça, pode a Assembleia Legislativa ou a Câmara Municipal suspenderem a execução da lei
declarada inconstitucional em decisão definitiva do Tribunal de Justiça.

II – No Brasil há a adoção de dois modelos. Algumas Constituições estaduais preveem que o

TJ deve comunicar sempre a Assembleia Legislativa, seja a lei ou o ato normativo estadual ou
municipal. Exemplos: RS, RN, MS, TO, SE e AM.

Nos demais Estados da Federação a Constituição prevê que o TJ comunica a Assembleia

Legislativa no caso de lei ou ato normativo estadual ou a Câmara Municipal na hipótese de lei
ou ato normativo municipal.

De acordo com o STF, ambos os modelos são compatíveis com a Constituição Federal.
Segundo o Tribunal Superior, os Estados tem discricionariedade para escolher qualquer um
dos dois modelos (margem de ação do constituinte estadual).

Representação interventiva

1. Aspectos introdutórios

1.1. Base normativa

 CF, art. 35, IV: representação interventiva estadual.

 CF, art. 36, III: representação interventiva federal.

8
 Ambas são regulamentadas pela Lei n. 12.562/11.

1.2. Surgimento

I – O surgimento ocorreu com a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de

1934 (art. 12, § 2º).

II – A representação interventiva é um instrumento de controle concentrado porque ela só

pode ser julgada pelo STF ou pelo Tribunal de Justiça - o que surgiu com a Emenda n. 16/65
foi o controle normativo abstrato (representação de inconstitucionalidade/ação direta de
inconstitucionalidade).

Quando se tratou do controle difuso incidental e do controle abstrato, se disse que muitos
confundem controle difuso com controle incidental bem como controle abstrato com controle
abstrato, como se fossem sinônimos.

Deu-se exemplo de controle difuso abstrato (RE no caso de ADI estadual) e controle
concentrado concreto (ADI interventiva).

Observação: na prova do TRF teve questão que disse que o controle concentrado surgiu no
direito brasileiro com a EC 16/65, a questão foi colocada correta. Contudo o controle
concentrado surgiu com a CF de 1934, que consagrou a representação interventiva, que é
instrumento de controle concentrado, que só pode ser julgada pelo STF ou pelo TJ. Na verdade
o que surgiu com a EC 16 de 1965 foi o controle abstrato ou controle concentrado abstrato. O
gabarito da questão deveria ter constado “errado”, portanto.

1.3. Natureza

Instrumento de controle concentrado-concreto (processo constitucional subjetivo: União x

Estado, na ação interventiva federal, e Estado x Município, na ação interventiva estadual).

2.1. Representação interventiva federal

CF, art. 36: “A decretação da intervenção dependerá: (...)

III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da

República, na hipótese do art. 34, VII (princípios constitucionais sensíveis), e no caso de
recusa à execução de lei federal. (...)”.

Parâmetros:

 Princípios constitucionais sensíveis: são aqueles que se violados podem gerar uma
intervenção federal no Estado.

CF, art. 34: “A União não intervirá nos Estados nem no

Distrito Federal, exceto para: (...)

VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

9
 a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta;

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,

compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento
do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde”.

Quando o Arruda foi governador do DF, o PGR ajuizou ação interventiva

alegando violação ao sistema representativo e ao regime democrático, sob
o fundamento de que vários deputados distritais foram filmados
escondendo dinheiro oriundo de propina, na cueca em malas. Houve até
oração agradecendo pelo recebimento do dinheiro (oração da propina). O
STF julgou improcedente a representação (houve o desprovimento da
representação pelo Supremo), razão pela qual o presidente não pode
decretar a intervenção, o que somente poderia ocorrer se o julgamento
fosse pela procedência.

 CF, art. 34, VI: recusa à execução de lei federal.

2.1.1. Legitimidade ativa

O Procurador-Geral da República é o único legitimado para ajuizá-la.

Questão n. 1: qual a natureza da atuação do Procurador-Geral da República? Ele atua como

substituto processual, atuando na defesa do interesse da coletividade.

2.1.2. Parâmetro

I - Há duas hipóteses de admissão de representação interventiva federal:

 Princípios constitucionais sensíveis (CF, art. 34, VII).

 Recusa à execução de lei federal (CF, art. 34, VI).

II – Nos dois casos não pode o Presidente da República decretar a intervenção diretamente. O
STF deve dar provimento à representação interventiva proposta pelo PGR.

Observação n. 1: a decretação de intervenção no Estado do Rio de Janeiro foi espontânea, pois

a hipótese constitucional não necessitava de requisição do Poder Judiciário nem de solicitação
do Legislativo ou Executivo locais.

III – A recusa à execução de lei federal é objeto de divergência doutrinária:

10
  Gilmar Mendes: hipótese típica de representação interventiva. Ou seja, para GM há
representação interventiva tanto no caso de violação de princípios sensíveis quanto no
caso de recusa a execução de lei federal.

 José Afonso da Silva: se houver violação de princípios constitucionais sensíveis, cabe

representação interventiva; por outro lado, se houver recusa à aplicação de lei federal
cabe “ação de executoriedade de lei” e não ação de representação interventiva.

2.3. Liminar

I - O quórum exigido para que a liminar seja concedida é de maioria absoluta. Em outros
termos, a liminar não pode ser concedida monocraticamente, ou seja, não há exceções como
ocorre no caso da ADI e ADPF (na ADC também não há exceção):

Lei 12.562/2011, art. 5º: “O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de
seus membros, poderá deferir pedido de medida liminar na representação interventiva”.

Observação n. 1: a jurisprudência do STF não admitia o cabimento de liminar em

representação interventiva. Com o advento da Lei n. 12.562/11 esta concessão de liminar
passou a ser admitia.

II – Efeitos:

Lei n. 12.562/11, art. 5º, § 2º: “A liminar poderá consistir na determinação de que se
suspenda o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais ou administrativas ou
de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da representação
interventiva”.

Questão n. 1: qual a diferença essencial entre o disposto na Lei n. 12.562, art. 5º, § 2º e a
previsão contida na Lei n. 9.882/99 (ADPF)? A Lei n. 9.882/99 possui uma ressalva:

Lei n. 9.882/99, art. 5º, § 3º: “A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e
tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de
qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da argüição de
descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada. (...)”.

Na ADI interventiva não há a ressalva quanto à existencia de coisa julgada.

2.4. Decisão de mérito

I – Natureza: não é iminentemente jurídica (técnico-jurídica), mas político-administrativa. Ou

seja, o STF vai levar em consideração aspectos políticos e administrativos para julgar
procedente ou não a representação. Até porque, julgando procedente a ação, o Tribunal vai
comunicar aos órgãos e autoridades responsáveis pela medida e ao Presidente da República
para dar cumprimento a sua decisão.

Questão n. 1: o ato do Presidente da República é um ato vinculado ou discricionário? É um ato

vinculado. Fundamentos:

 O não cumprimento configura crime de responsabilidade (art. 12 da Lei nº 1079/50).

Art. 12. São crimes contra o cumprimento das decisões judiciárias: 1 - impedir, por
11
 qualquer meio, o efeito dos atos, mandados ou decisões do Poder Judiciário; 2 -
Recusar o cumprimento das decisões do Poder Judiciário no que depender do exercício
das funções do Poder Executivo; 3 - deixar de atender a requisição de intervenção
federal do Supremo Tribunal Federal ou do Tribunal Superior Eleitoral (…).

 Lei n. 12.562/11, art. 11: “Julgada a ação, far-se-á a comunicação às autoridades ou

aos órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados, e, se a decisão final for
pela procedência do pedido formulado na representação interventiva, o Presidente
do Supremo Tribunal Federal, publicado o acórdão, levá-lo-á ao conhecimento do
Presidente da República para, no prazo improrrogável de até 15 (quinze) dias, dar
cumprimento aos §§ 1º e 3º do art. 36 da Constituição Federal”.

Veja-se que o dispositivo é impositivo, ou seja, não utiliza o verbo poderá dar
cumprimento, ao contrário, determina o cumprimento pelo presidente da
República.

No caso da representação interventiva ocorrida no Rio de Janeiro, a análise do

decreto presidencial pelo congresso nacional é posterior. Se fosse o caso de
entender incorreta a decisão do presidente, o controle seria repressivo. Porém,
no caso do supremo dando provimento à representação interventiva é diferente,
tendo em vista que é antecedente, ou seja, já houve uma espécie de controle
pelo judiciário, de modo que não deve ocorrer controle político posterior à
análise feita pelo STF.

II – Lei n. 12.562/11, art. 12: “A decisão que julgar procedente ou improcedente o pedido da
representação interventiva é irrecorrível, sendo insuscetível de impugnação por ação
rescisória”.

Exceção: embargos declaratórios. Como eles servem para complementar ou aperfeiçoar a

decisão nos casos de obscuridade, contradição ou omissão, deve-se admitir a oposição dos
embargos.

2.2.1 Representação interventiva estadual

CF, art. 35: “O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios
localizados em Território Federal, exceto quando: (...)

IV - o Tribunal de Justiça [competência] der provimento a representação para assegurar a

observância de princípios indicados na Constituição Estadual [parâmetro], ou para prover a
execução de lei, de ordem ou de decisão judicial [parâmetro]”.

2.2.1. Competência

Tribunal de Justiça.

2.2.2. Legitimidade ativa

12
Não há previsão acerca de quem seria o legitimado a propor a representação interventiva.
Contudo, segundo o STF, a legitimidade recai sobre o Procurador-Geral de Justiça (raciocínio
por simetria):

S. 614 STF: “Somente o Procurador-Geral da Justiça tem legitimidade para propor ação direta
interventiva por inconstitucionalidade de lei municipal”.

2.2.3. Cabe recurso extraordinário?

A natureza da decisão é político-administrativa. O Tribunal de Justiça, assim como o

Supremo, vai analisar politicamente a viabilidade ou não da decretação da intervenção. Por
isso, o STF sumulou o entendimento de que não cabe RE da decisão do TJ:

S. 637 STF: “Não cabe recurso extraordinário contra acórdão de Tribunal de Justiça que
defere pedido de intervenção estadual em município”.

Controle das omissões inconstitucionais

Instrumentos

I - Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO): CF, art. 103, § 2º e Lei n.
12.063/09 (incluiu dispositivos na Lei n. 9.868/99).

II - Mandado de injunção (MI): CF, art. 5º, LXXI e Lei n. 13.300/16 - aplicam-se,
subsidiariamente, as normas da Lei do Mandado de Segurança e do Código de Processo Civil:

Lei n. 13.300/16, art. 14: “Aplicam-se subsidiariamente ao mandado de injunção as normas

do mandado de segurança, disciplinado pela Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009, e do
Código de Processo Civil, instituído pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, e pela Lei nº
13.105, de 16 de março de 2015, observado o disposto em seus arts. 1.045 e 1.046”.

Análise comparativa: ADO x MI

Dispositivos constitucionais:

 CF, art. 103, § 2º: “Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para
tornar efetiva norma constitucional [finalidade], será dada ciência [efeito da decisão –
o STF não supre a omissão nem concretiza a norma constiticional] ao Poder
competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão
administrativo, para fazê-lo em trinta dias” [se a omissão é do legislador, a CF não
prevê prazo, mas se a omissão é do executivo, prevê-se o prazo de 30 dias – prazo
flexibilizado pela lei].

13
  CF, art. 5º, LXXI: “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício [finalidade: viabilizar o exercício] dos
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à
soberania e à cidadania”.

1. Finalidade

ADO: proteger a ordem constitucional objetiva. Em outras palavras, o objetivo principal da

ADO é evitar que a Constituição seja violada por omissão dos Poderes Públicos. Portanto, a
ADO é uma ação de controle normativo abstrato.

Mandado de injunção: o mandado de injunção não tem como finalidade principal assegurar a
supremacia da Constituição. A finalidade direta do mandado de injunção é viabilizar o
exercício dos direitos e liberdades constitucionais, assim como das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania (direitos subjetivos). Portanto, o mandado de
injunção é um instrumento de controle concreto.

2. Tipo de pretensão deduzida em juízo

ADO: a pretensão é deduzida em juízo através de um processo constitucional objetivo

(inexistência de partes formais).

Mandado de injunção: a pretensão é deduzida em juízo através de um processo

constitucional subjetivo (há partes formais).

3. Competência

ADO (instrumento de controle concentrado):

 Esfera federal: competência reservada ao STF.

 Esfera estadual: competência reservada ao TJ.

Mandado de injunção (instrumento de controle difuso-limitado):

 Difuso: não se restringe somente um determinado órgão do Poder Judiciário.

Portanto, a competência para processar e julgar o mandado de injunção é aberta.

 Limitado: não é qualquer juiz ou tribunal competente para julgar, mas apenas aqueles
previstos expressamente (na CR, na CE ou na Lei federal regulamentadora, no caso a Lei
nº 13.300/16).

I - STF:

CF, art. 102: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da

Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

14
(...)

q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição

do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um
dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal [critério de fixação da
competência do STF: órgão ou autoridade responsável pela omissão];

(...)”.

CF, art. 102: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da

Constituição, cabendo-lhe: (...)

II - julgar, em recurso ordinário:

a) o habeas corpus, o mandado de segurança, o habeas data e o mandado de injunção

decididos em única instância pelos Tribunais Superiores [atribuição indireta de competência
aos Tribunais Superiores], se denegatória a decisão [só é cabível quando a decisão é
denegatória, ou seja, caso concedida a ordem não caberá recurso ordinário para o STF]. (...)”.

II - STJ:

CF, art. 105: “Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

I - processar e julgar, originariamente: (...)

h) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de

órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta [competência
residual, pois dependerá da análise se o órgão, entidade ou autoridade federal devam ser,
originariamente, processados e julgados por outros tribunais], excetuados os casos de
competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral,
da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal [atribuição indireta de competência aos órgãos de
Justiça no âmbito federal]; (...)”.

III - TSE e TRE:

CF, art. 121: “(...).

§ 4º: “Das decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais somente caberá recurso quando: (...)

V - denegarem habeas corpus, mandado de segurança, habeas data ou mandado de injunção”.

IV – Justiça Federal:

STF - MI 571 QO/SP: “EMENTA: Mandado de injunção: omissão normativa imputada a

autarquia federal (Banco Central do Brasil): competência originária do Juiz Federal e não do
Supremo Tribunal, nem do Superior Tribunal de Justiça: inteligência da ressalva final do art.
105, I, h, da Constituição”.;

STF- MI 193/DF: “Tratando-se de mandado de injunção diante de omissão apontada em

relação à norma emanada do Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, órgão autônomo
vinculado ao Ministério das Cidades e presidido pelo titular do Departamento Nacional de

15
Trânsito, a competência para processar e julgar o mandado de injunção é da Justiça Federal,
nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal. 2. Mandado de injunção não conhecido.”

V – As Constituição estaduais podem prever dentro do âmbito do TJ como bem entenderem.

Exemplo: Constituição do Estado de Minas Gerais:

 Art. 106: “Compete ao Tribunal de Justiça: (...)

f) mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for

atribuição de órgão, de entidade ou de autoridade estadual da administração direta
ou indireta;

 Art. 113, parágrafo único: “Compete ao Juiz de Direito julgar mandado de injunção
quando a norma regulamentadora for atribuição do Prefeito, da Câmara Municipal ou
de sua Mesa Diretora, ou de autarquia ou fundação pública municipais”.

4. Legitimidade ativa ADO:

Lei n. 9.868/99, art. 12-A: “Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade por omissão
os legitimados à propositura da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de
constitucionalidade [norma remissiva]”.

Todas as explicações dadas em sede de ADI e ADC são aplicáveis à ADO com uma única
ressalva: não terá legitimidade para propor a ação a autoridade que for responsável pela
omissão inconstitucional: cabe à ela suprir a omissão e não propor uma ação direita de
inconstitucionalidade por omissão.

Mandado de injunção: há duas espécies de mandado de injunção:

 Individual: Lei n. 13.300/16, art. 3º: “São legitimados para o mandado de injunção,
como impetrantes, as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos
direitos [teoria da asserção], das liberdades ou das prerrogativas referidos no art. 2º
e, como impetrado, o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a
norma regulamentadora [legitimidade passiva]”.

 Coletivo: Lei n. 13.300/16, art. 12: “O mandado de injunção coletivo pode ser
promovido:

I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a
defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais
indisponíveis;

 Embora o Ministério Público não esteja previsto na CF, art. 5º, LXX, a doutrina
majoritária, mesmo antes da Lei n. 13.300/16, admitia a sua legitimidade.

II - por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício
de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade
partidária;

 A legitimidade do partido político não é universal, pois há necessidade de pertinência

temática.
16
III - por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em
funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades
e prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma
de seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto,
autorização especial;

 Exigência de pertinência temática.

 Controvérsia doutrinária: a quem é aplicado o requisito “legalmente constituída e em

funcionamento há pelo menos 1 (um) ano”? Segundo uma corrente, ele deve ser
aplicado com exclusividade às associações.

Fundamentos:

a) interpretação gramatical: “constituída”;

b) fazendo-se uma interpretação teleológica, a conclusão é no mesmo sentido,

ou seja, deve-se exigir que a associação funcione há pelo menos um ano, pois em
razão da maior liberdade de criação (facilidade da criação de associações), a
associação poderia ser criada tão somente para impetrar MI coletivo – o
requisito evitaria tal situação. Ademais, a organização sindical e a entidade de
classe já possuem requisitos mais rígidos para serem criadas (dificilmente seriam
criadas apenas para impetrarem mandado de injunção). Precedentes:

STF - RE 198.919: “Legitimidade do sindicato para a impetração de mandado de segurança

coletivo [aplicável ao MI] independentemente da comprovação de um ano de constituição e
funcionamento”;

STF - MI 689/PB: “O acesso de entidades de classe à via do mandado de injunção coletivo é

processualmente admissível, desde que legalmente constituídas e em funcionamento há pelo
menos um ano (colocado por entendimento pessoal de Eros Grau”.

Poderia-se chegar às seguintes conclusões:

a) o MI 689/PB superou o RE 198.919, pois lhe é posterior;

b) o precedente somente seria válido para entidade de classe e não para sindicato (não parece
lógica essa conclusão);

c) o MI 689/PB não superou o RE 198.919, pois em nenhum momento se debateu acerca do

requisito de estar funcionando há pelo menos um ano. Isso não era objeto do mandado de
injunção MI 689/PB só foi colocado na ementa pelo Eros Grau, que era o relator do MI.
Efetivamente, é um entendimento pessoal do Min. Eros Grau - não significa que o STF tenha
concordado. Portanto, segundo o professor, apesar de ser tema controverso na doutrina,
apenas as associações precisam estar legalmente constituídas e em funcionamento há pelo
menos um ano – as organizações sindicais e as entidades de classe não precisam deste
requisito.

Continuando as observações em relação ao inciso III:

 Não é necessário que todos os membros da organização sindical, da entidade de

classe ou da associação sejam atingidos pelo direito ou tenham interesse com relação
a este direito - o interesse pode ser de apenas uma parte da categoria:
17
 S. 630 STF: “A entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda
quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria”.

 É dispensada a autorização dos membros ou associados:

S. 629 STF: “A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe

em favor dos associados independe da autorização destes”.

O STF faz distinção entre a impetração de mandado de injunção coletivo ou de

mandado de segurança coletivo por associação e a hipótese em que esta, nos demais
casos representa seus filiados judicialmente (art. 5º, XXI).

Segundo o STF, no caso de mandado de segurança ou de mandado de injunção, ela é

dispensada porque se trata de uma hipótese de legitimação extraordinária ou
substituição processual – a autorização é dada pela própria Constituição (exige-se
apenas previsão expressa no estatuto, ainda que de forma genérica).

A hipótese acima é distinta da presente na CF, art. 5º, XXI: representação processual,
a qual depende de autorização expressa dos membros, ainda que dada em
assembleia. Em suma:

 Regra geral, associação só pode representar seus filiados judicial ou

extrajudicialmente se houver autorização (CF, art. 5º, XXI).

 Exceção: quando a associação for impetrar mandado de segurança coletivo ou

mandado de injunção coletivo a autorização já é dada pela própria
constituição da república.

IV - pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a
promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos
necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.

Parágrafo único. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de

injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de
pessoas [direitos difusos, como o meio ambiente] ou determinada por grupo, classe ou
categoria [direitos coletivos, como o direito de greve]”.

5. Legitimidade passiva

ADO: autoridade ou o órgão responsável pela omissão inconstitucional deverá figurar no polo
passivo. Portanto, o polo passivo não é preenchido por quem vai suportar os ônus da decisão,
mas sim pela autoridade ou pelo órgão que deveria ter regulamentado a norma
constitucional para torná-la efetiva.

Mandado de injunção: o poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma
regulamentadora (Lei n. 13.300/16, art. 3º).

Observação n. 1: o STF não admite litisconsórcio passivo (ADO e MI), no sentido de incluir
aquele que suportará os ônus da decisão. Por exemplo, quando a CF exigia que a taxa de juros
seria de no máximo 12% ao ano, muitos correntistas de banco impetraram MI requerendo que
esse limite fosse observado e colocaram no polo passivo não apenas o congresso nacional mas
também a instituição bancária. O STF não aceitou o litisconsórcio, aduzindo que a legitimidade
18
passiva é apenas do órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma
regulamentadora, ainda que a decisão possa atingir o banco.

Segundo o professor, o raciocínio somente seria válido para a ADO, tendo em vista que a
decisão somente dá ciência ao poder moroso da omissão, mas, no MI, hoje, como o tribunal
pode suprir a ausência de norma regulamentadora, o entendimento parece equivocado, eis
que há a possibilidade de que a decisão atinja diretamente pessoa (física ou jurídica) que não
foi parte na ação (que vai sofrer os efeitos da decisão).

6. Parâmetro

ADO: norma não autoaplicável: depende de uma vontade intermediadora para ser aplicada ao
caso concreto. Somente as normas limitadas, as únicas não autoaplicáveis, é que podem ser
parâmetro para a ADO, tendo em vista que elas somente atingem eficácia positiva (além da
negativa, que toda norma constitucional possui) quando é editada a norma regulamentadora.

Mandado de injunção: norma não autoaplicável (relacionada ao “exercício dos direitos e

liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania”).

Para ajuizar o mandado de injunção bastaria que a norma constitucional fosse não
autoaplicável ou ela deveria necessariamente estar relacionada ao “exercício dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania?

Com base na redação do dispositivo nem mesmo todos os direitos e garantias fundamentais
seriam parâmetro para o mandado de injunção, pois quando fala em direitos e liberdades
constitucionais, somente há a referência a direitos e liberdades individuais.

Posições doutrinárias a respeito do parâmetro do mandado de injunção:

 Manoel Gonçalves Ferreira Filho: não alcança os direitos sociais, servindo para
garantir apenas os direitos, liberdades e prerrogativas diretamente vinculados ao
status de nacional (CF, arts. 5º e 12) e de cidadão (CF, arts. 14 a 17).

 Celso Bastos: a expressão “direitos e liberdades constitucionais” abrange não

somente os direitos e garantias individuais, mas também os coletivos e sociais.

 José Afonso da Silva: visa assegurar o exercício (a) de “qualquer direito constitucional
(individual, coletivo, político ou social) não regulamentado; (b) de liberdade
constitucional não regulamentada (...); (c) das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania, também quando não regulamentadas”.

 Carlos Ari Sundfeld: são tuteláveis pela injunção não apenas os direitos, liberdades e
prerrogativas do artigo 5º ou do Título II (“Dos Direitos e Garantias Fundamentais”),
mas também os “previstos em qualquer dispositivo da Constituição”, que não
estejam regulamentados na forma da lei.

Embora o Supremo não tenha um precedente muito claro a respeito deste tema, ele tem
várias decisões isoladas, nas quais ele reconheceu como parâmetro normas que não são de
19
direitos fundamentais. Portanto, a partir dessas várias decisões, a leitura é que o Supremo
adotada uma interpretação mais extensiva, como a proposta por Carlo Ari Sundfeld.
Exemplos:

 Fixação dos limites dos juros reais em 12% (CRFB/88, Art. 192, § 3º) (MI 361); esse
dispositivo não consagrava direito e garantia fundamental, nem mesmo tratava de
matéria efetivamente constitucional, tanto que foi revogado. Não obstante, o STF
admitiu vários MIs com base no dispositivo.

 Reparação de natureza econômica aos cidadãos impedidos de exercer atividade

profissional específica durante o regime militar (ADCT, Art. 8º, § 3º) (MI 284); não se
trata de matéria de direito e garantia fundamental, mas de norma que determina a
reparação civil.

 Isenção de contribuição para a seguridade social de determinadas entidades

beneficentes (CRFB/88, Art. 195, § 7º) (MI 232). Não consagra direito fundamental,
mas o STF também admitiu MI com base no dispositivo.

20