Sunteți pe pagina 1din 19

Necesitatea şi principalele direcţii ale revizuirii Constituţiei României

I. Introducere

Valeriu Stoica

Am exprimat de mai multe ori în ultimul timp convingerea mea că reforma constituţională reprezintă premisa instituţională a reformei sistemului politic românesc. Democraţia modernă, de tip liberal, este fundamentată pe ideea de asociere liberă a cetăţenilor. Această idee şi-a găsit expresia teoretică în formula contractului social. Din această perspectivă, Constituţia este contractul social, adică actul fondator care organizează societatea la nivel naţional. Termenul societate trimite el însuşi la ideea de contract. Ideile de societate şi de contract permit înţelegerea naţiunii civice şi eliberarea ei de reziduurile etniciste şi organiciste. Constituţia adoptată în anul 1991 a fost rezultatul unui compromis între tendinţe contradictorii. Este vorba, mai întâi, de tendinţele conservatoare, care au păstrat, în parte, atât inerţiile ideologice specifice teoriei comuniste a statului şi dreptului, cât şi inerţiile etniciste reactualizate în etapa naţionalistă a comunismului în România. Este vorba, mai apoi, de tendinţele democratice, care au afirmat atât valorile care au stat la baza Statului Român modern în a doua jumătate a secolului al XIX-lea şi în prima parte a secolului XX, cât şi valorile democraţiilor moderne contemporane. Ca urmare a acestui compromis, democraţia românească postdecembristă a cunoscut numeroase disfuncţionalităţi şi crize. Revizuirea Constituţiei în anul 2003, după un îndelungat proces de negociere între forţele politice, a corectat unele dintre erorile iniţiale ale Legii fundamentale, mai ales în primele două titluri privind principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale. În schimb, în Titlul III şi în Titlul V, referitoare la autorităţile publice, au rămas textele pe care s-a clădit un mecanism instituţional viciat, disfuncţional, contradictoriu şi ineficient. Iată de ce este necesară o rescriere integrală a textelor privind autorităţile publice, astfel încât să fie posibilă reconstrucţia instituţională a României şi conectarea ţării noastre la

1

instituţiile democratice europene. Acest proiect ambiţios nu poate fi elaborat teoretic şi realizat practic peste noapte. Este nevoie de o dezbatere profundă, la care să participe nu numai oamenii politici şi partidele politice, ci şi specialiştii în teorie politică şi constituţională, opinia publică şi mass-media. Această dezbatere trebuie să aibă însă un început. Am promis, în urmă cu câteva luni, că voi demara personal un intens proces de consultări cu experţi constituţionali – jurişti, politologi şi alţi specialişti – din ţară şi din prestigioase centre de cercetare din străinătate şi că voi prezenta public un document pe care îl voi supune, pe de o parte, pe plan intern, analizei partidului şi, pe de altă parte, în afara partidului, dezbaterii societăţii civile. Totodată, am promis că, în paralel, voi încerca să creez un cadru în care societatea civilă, factorii politici şi experţii să poarte un dialog constructiv, menit să testeze forţa şi relevanţa propunerilor constituţionale avansate. Prezentul document este împlinirea promisiunii pentru începerea dezbaterii în vederea revizuirii radicale a Constituţiei. El cuprinde principalele motive care impun revizuirea Legii fundamentale şi direcţiile principale ale acestei revizuiri. În anexa la acest document sunt incluse propuneri de texte pentru revizuirea constituţională. Aceste propuneri au fost elaborate în cadrul Centrului pentru Analiză şi Dezvoltare Instituţională, cu utilizarea unei expertize de înaltă specialitate în materia dreptului public. Desigur, nu am ambiţia că acest document ar fi chiar concluzia dezbaterii. El este doar un punct de plecare, respectiv o premisă a dezbaterii. Dincolo de soluţiile pe care le conţine, acest document are rostul de a identifica problemele şi de a le supune atenţiei publice. Propunerile de soluţii pot fi împărtăşite sau înlocuite cu altele, dar problemele nu mai pot fi ignorate. Aceste probleme au o asemenea amploare încât rezolvarea lor nu este posibilă decât printr-o reconstrucţie instituţională a României şi a Statului Român. După prezentarea acestui document, voi încerca să îmi îndeplinesc şi a doua promisiune privind crearea unui cadru de dezbateri. În acest sens, Centrul de Analiză şi Dezvoltare Instituţională, care funcţionează sub egida Fundaţiei Eleutheria, va organiza, în acest an şi în anii următori, mai multe seminare, mese rotunde şi conferinţe, cu participarea reprezentanţilor partidelor politice şi ai societăţii civile, a experţilor, a specialiştilor în politologie şi în drept constituţional din ţară şi din străinătate. Ar fi utopic să credem că această dezbatere se va încheia în câteva luni. Dacă procesul anterior de revizuire a Constituţiei a durat aproape cinci ani, iar dezbaterea referitoare la acea

2

revizuire a început imediat după adoptarea Legii fundamentale în anul 1991, este firesc ca această nouă dezbatere să dureze mai mulţi ani. Ea va dura mult tocmai pentru că este vorba de o revizuire radicală a Constituţiei, care presupune, între altele, decizii instituţionale majore, cum ar fi: opţiunea între republica parlamentară şi republica prezidenţială; opţiunea între structura bicamerală şi structura unicamerală a Parlamentului; opţiunea între alegerea prin vot direct şi alegerea de către Parlament a Preşedintelui, cu consecinţa consolidării poziţiei şi a creşterii responsabilităţii prim-ministrului; opţiunea între păstrarea mecanismului rigid actual de declanşare a alegerilor anticipate şi flexibilizarea acestuia; opţiunea între păstrarea unei instanţe supreme cu funcţii de judecată şi transformarea ei într-o adevărată curte de casaţie; opţiunea între integrarea Curţii Constituţionale în autoritatea judiciară şi menţinerea statutului ei distinct; opţiunea între păstrarea Ministerului Public în autoritatea judiciară şi clarificarea statutului său ca structură cu autonomie funcţională a puterii executive; opţiunea între păstrarea actualei structuri administrativ-teritoriale şi reorganizarea ei prin înlocuirea judeţelor cu regiuni în cadrul statului unitar descentralizat. În plus, adoptarea acestor decizii nu depinde doar de opţiunile teoretice, ci şi de capacitatea societăţii româneşti de a absorbi soluţiile radicale de revizuire a Constituţiei. În acest context, trebuie să recunoaştem că, deşi bicefalismul puterii executive a creat numeroase disfuncţionalităţi, totuşi, el a avut un rol benefic în perioada de tranziţie prin cenzurarea reciprocă, mai mult sau mai puţin eficientă, dintre Preşedinte şi prim-ministru, în condiţiile în care concentrarea puterii executive ar fi creat riscul unor derapaje autoritare şi mai pronunţate decât cele care s-au manifestat în ultimii ani. Ca urmare, procesul de revizuire a Constituţiei nu se va putea încheia în acest ciclu electoral, ci numai în ciclul electoral următor. Dar pentru ca, în perspectiva anilor 2010-2012, să putem avea un sistem democratic funcţional, eficient, care să lucreze cu adevărat în interesul cetăţenilor şi să facă faţă provocărilor integrării europene, dezbaterea pe care o lansez prin acest document nu mai poate să întârzie. Desigur, după dezbaterea publică a principiilor şi textelor revizuirii constituţionale, va fi nevoie de parcurgerea mai multor etape instituţionale. În mod normal, ţinând seama de experienţa primei revizuiri a Constituţiei, la care am participat din primul şi până în ultimul moment, procesul ar trebui să treacă cel puţin prin următoarele etape:

1. constituirea unei comisii de experţi, la nivelul fiecărui partid politic, care să analizeze principiile şi textele revizuirii Constituţiei, astfel cum au rezultat ele din dezbaterea publică, şi să elaboreze un proiect de document propriu de poziţie;

3

2.

dezbaterea acestui proiect de document în structurile de conducere ale fiecărui

partid şi în grupurile parlamentare ale fiecărui partid, pentru adoptarea platformei de negociere a revizuirii Constituţiei cu celelalte partide parlamentare;

3. negocierea platformelor partidelor de către grupurile parlamentare;

4. realizarea unui compromis între grupurile parlamentare ale partidelor interesate în

revizuirea Constituţiei, concretizat într-un document care să conţină principiile revizuirii Constituţiei;

5. adoptarea unei hotărâri a Parlamentului, în şedinţa comună a Senatului şi a Camerei

Deputaţilor, pentru înfiinţarea Comisiei Parlamentare Constituţionale şi a mandatului acesteia;

6. dezbaterea în Comisia Parlamentară Constituţională a propunerilor de texte făcute

de grupurile parlamentare în acord cu principiile adoptate de Parlament;

7. redactarea proiectului de lege de revizuire a Constituţiei de către Comisia

Parlamentară Constituţională;

8. dezbaterea şi adoptarea proiectului de lege de revizuire a Constituţiei în Camera

Deputaţilor şi în Senat;

9. realizarea, prin procedura de mediere, a acordului dintre textele adoptate în cele

două camere;

10. dacă va fi necesar, adoptarea textului final al legii de revizuire a Constituţiei în

şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului;

11. organizarea şi desfăşurarea referendumului naţional pentru aprobarea legii de

revizuire a Constituţiei;

12. adoptarea deciziei Curţii Constituţionale de confirmare a referendumului naţional.

II. Caracterizare generală a regimului politic român

Constituţia României a fost adoptată şi aprobată la 2 ani după înlăturarea regimului totalitar comunist din România, în noiembrie - decembrie 1991. Ea a fost revizuită în anul 2003, dar fără implicaţii majore asupra arhitecturii instituţionale, cu excepţia separării atribuţiilor legislative ale Camerelor, a unei reorganizări a Consiliului Superior al Magistraturii şi a sporirii atribuţiilor Curţii Constituţionale.

4

Constituţia instituie un regim parlamentar cu elemente de regim semi-prezidenţial şi

cu bicameralism parlamentar, în care ambele Camere ale Parlamentului, precum şi şeful statului, sunt rezultatul sufragiului universal direct. Principalele trăsături ale acestui regim politic sunt:

- bicameralismul parlamentar, în condiţiile în care ambele Camere au legitimitate

populară directă; până la revizuirea Constituţiei, bicameralismul era egalitar, iar în prezent el

este partajat, în funcţie de materia legislativă una dintre Camere fiind Cameră de reflecţie, iar cealaltă cameră decizională;

- posibilitate de bicefalism executiv, şeful statului putând fi eventual calificat drept

unul dintre cei doi capi ai puterii executive, alături de Guvern;- răspunderea politică a Guvernului exclusiv în faţa Parlamentului;

- delegarea legislativă ordinară şi excepţională, Guvernul putând adopta norme de

reglementare primară a relaţiilor sociale prin ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă;

- existenţa unei autorităţi judiciare care include nu numai instanţele judecătoreşti

(singurele care înfăptuiesc justiţia), ci şi Ministerul Public (compus din procurori plasaţi sub autoritatea ministrului justiţiei) şi Consiliul Superior al Magistraturii (compus nu numai din judecători, ci şi din procurori);

- existenţa unei Curţi Constituţionale;

- afirmarea principiului separaţiei puterilor în stat (implicit anterior revizuirii

constituţionale, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale, explicit după revizuirea constituţională);

- afirmarea principiului autonomiei locale;

- consacrarea şi garantarea drepturilor omului;

- aplicabilitatea directă în dreptul intern a dreptului internaţional convenţional;

- rigiditatea constituţională.

III. Principalele carenţe ale regimului politic român

Din punct de vedere instituţional, principalele carenţe ale acestui sistem constituţional instituţional, evidenţiate în practica politică şi constituţională, sunt:

- inerţia parlamentară în procesul de legiferare;

- preluarea de către Guvern, în mare măsură în mod neconstituţional, prin ordonanţe

5

de urgenţă nejustificate, dar tolerate în general de Curtea Constituţională, a funcţiei legislative a Parlamentului;

- inexistenţa unei veritabile funcţii de control a Parlamentului asupra Guvernului;

- relaţia conflictuală dintre funcţia de Preşedinte al României şi funcţia de prim-

ministru, manifestată, în mod special, prin tendinţele Preşedintelui, indiferent de ocupantul acestei funcţii, de a subordona Guvernul prin utilizarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi a serviciilor secrete;

- încălcarea largă a autonomiei locale, în special prin practicile referitoare la demiterea sau dizolvarea unor organe locale alese, la încurajarea migraţiei aleşilor locali şi la insuficienţa resurselor financiare;

- elemente care ştirbesc independenţa justiţiei, respectiv lipsa de profesionalism a unor judecători şi dependenţa carierei judecătorilor de procurori şi de ministrul justiţiei;

- uzurparea unor atribuţii ale puterii judiciare de către procurori, care sunt doar agenţi ai puterii executive, subordonaţi ministrului justiţiei;

- politizarea Curţii Constituţionale, cu consecinţe grave asupra calităţii jurisprudenţei

constituţionale şi asupra neutralităţii politice a deciziilor pronunţate, cu efecte negative asupra ordinii constituţionale şi a protecţiei drepturilor omului. Pentru remedierea acestor carenţe, sunt necesare mai multe opţiuni cu caracter fundamental.

IV. Opţiunile fundamentale pentru revizuirea Constituţiei în materie instituţională

1. Opţiunea între regimul politic parlamentar (republica parlamentară) şi regimul prezidenţial (republica prezidenţială)

A. Cauza conflictelor instituţionale

Din 1992 – an în care a fost ales primul Preşedinte şi au avut loc primele alegeri parlamentare pe baza actualei Constituţii – şi până în prezent, s-a dovedit că bicefalismul puterii executive a determinat cele mai grave disfuncţionalităţi ale instituţiilor democratice din România. Indiferent de ocupanţii funcţiilor de Preşedinte şi de prim-ministru, aceste

6

disfuncţionalităţi s-au manifestat în diferite forme, dobândind uneori proporţiile unor adevărate crize constituţionale. Dincolo de accentele personale, aceste conflicte instituţionale îşi au sursa chiar în Legea fundamentală, care conferă Preşedintelui legitimitate populară, dar nu îi acordă prerogativele executive necesare pentru a realiza programul pe baza căruia a fost ales, în timp ce Guvernul şi primul-ministru au cele mai importante prerogative executive, dar nu se bucură de legitimitatea întemeiată pe votul direct. Cât timp există această amenajare constituţională a puterii executive, conflictele dintre Preşedinte şi primul-ministru nu vor putea fi înlăturate. Astfel, Preşedintele va avea mereu tendinţa de a subordona Guvernul, fără de care nu îşi poate realiza programul, iar cel de-al doilea va încerca să se opună, demonstrând că este singurul şef al puterii executive. Înlăturarea conflictelor dintre funcţia prezidenţială şi funcţia de prim-ministru nu este posibilă decât prin înlăturarea sursei acestor conflicte. Altfel spus, actualul regim politic semi- prezidenţial, caracterizat prin bicefalism executiv, rupe unitatea acţiunii executive, nu asigură concordanţa dintre decizie şi răspundere şi este cauza instabilităţii şi conflictelor politice.

B. Soluţia conflictelor instituţionale

Două soluţii sunt posibile: regimul politic parlamentar sau regimul politic prezidenţial. În lume, există un singur regim prezidenţial veritabil democratic, în Statele Unite ale Americii, dar acest model a fost până acum ferit de derive autoritare ca urmare a existenţei multor centre de putere care asigură echilibrul pe orizontală (un Congres puternic, o Curte Supremă puternică), pe verticală (un regim federal şi de autonomie locală) şi în raport cu societatea civilă şi actorii nestatali (libertatea presei, cultura libertăţilor cetăţeneşti, economia de piaţă). Este evident că acest premise nu sunt asigurate în România. În principiu, întreaga Europă democratică funcţionează în regim parlamentar. Excepţiile sunt două, şi anume Elveţia, care cunoaşte un regim de adunare (care este chiar dincolo de parlamentarism), respectiv Franţa, cu un regim semi-prezidenţial, dar care în fapt eşuează fie în prezidenţialism (atunci când majoritatea parlamentară coincide cu cea prezidenţială), fie în parlamentarism (în caz de coabitare). În regimul parlamentar, şeful statului nu trebuie să fie ales direct de naţiune, deoarece ar fi un conflict imposibil între statura de gigant sub aspectul reprezentativităţii şi statura de pitic sub aspectul puterii reale.

7

Puţinele regimuri europene în care preşedintele este ales prin sufragiu universal nu sunt, în realitate, decât regimuri parlamentare. Aşadar, cea mai importantă opţiune în procesul de revizuire a Constituţiei este aceea între regimul prezidenţial şi regimul parlamentar. Tradiţia europeană şi condiţiile specifice ale României duc la concluzia că numai prin adoptarea unui regim politic parlamentar poate fi garantată funcţionarea democratică şi eficientă a puterii executive şi asigurat echilibrul între această putere şi puterea legislativă. Tradiţia românească a "voievodului", tendinţa spre autoritarism trebuie curmate prin instituirea unui regim parlamentar pur, cu Guvernul ca singur şef al executivului şi cu un şef de guvern puternic, şefului statului rezervându-i-se un rol protocolar şi de simbol, precum şi anumite atribuţii de garant al ordinii constituţionale şi al jocului democratic. Un asemenea regim politic presupune alegerea Preşedintelui Republicii de către Parlament şi afirmarea Guvernului ca unic şef real al puterii executive, cu consecinţa creşterii autorităţii şi responsabilităţii prim-ministrului.

C. Guvernul ca şef al puterii executive

Trăsătura specifică a regimului politic parlamentar este calitatea Guvernului de şef real al puterii executive, prim-ministrul fiind principalul om politic al ţării. Existenţa Guvernului depinde exclusiv de voinţa Parlamentului, în concret, a majorităţii parlamentare. Parlamentul este cel care decide persoana prim-ministrului şi cel care acceptă programul de guvernare, dar şi cel care poate oricând să pună capăt mandatului şefului Guvernului şi mandatului Guvernului în ansamblul său, denunţând contractul de guvernare. Preşedintele, ca şef nominal al statului, nu are nicio putere în formarea, modificarea sau demiterea echipei guvernamentale. Ca şef al puterii executive, Guvernul conduce întreaga administraţie ministerială, civilă sau militară.

D. Contrasemnătura şi răspunderea

După revoluţiile democratice din Europa, şeful statului (monarh sau, acolo unde

8

monarhia a fost abolită, preşedinte de republică) şi-a pierdut calitatea de titular al puterii suverane, de origine divină, naţiunea fiind recunoscută ca titular al suveranităţii. Şeful statului rămâne doar şeful uneia dintre puteri, al puterii executive, dar doar cu caracter nominal, deoarece actele sale, pentru a fi valabile, necesită contrasemnare din partea unui ministru, care devine răspunzător. Astfel, instituţia contrasemnăturii asigură concilierea neresponsabilităţii juridice a şefului de stat (reminiscenţă a absolutismului feudal şi a monarhiei de drept divin) cu principiul echilibrului şi controlului reciproc al puterilor într-un stat de drept şi democratic. Pentru a asigura corespondenţa între decizie şi răspundere, centrul real de decizie în cadrul puterii executive nu este şeful statului (care nu este răspunzător juridic), ci Guvernul (care răspunde în faţa Parlamentului), deci puterea de decizie în sfera executivului nu aparţine celui care semnează (şeful statului), ci celui care contrasemnează (un membru al Guvernului şi, prin aceasta, Guvernul în ansamblul său, potrivit solidarităţii şi unităţii guvernamentale). Rezultă că şeful statului nu este în realitate şeful puterii executive şi el nu participă la lupta politică, ci are fie doar atribuţii protocolare, fie - atunci când are anumite puteri - doar atribuţii de a asigura constituţionalitatea luptei politice între veritabilii jucători (Guvernul şi Parlamentul, în spatele cărora se află partidele politice, de guvernare şi de opoziţie).

2. Opţiunea între structura bicamerală şi structura unicamerală a Parlamentului

A. Rolul Parlamentului

Consacrarea regimului politic parlamentar impune şi opţiunea între structura bicamerală şi structura unicamerală a Parlamentului. Parlamentul, rezultatul sufragiului universal direct, este organul esenţial al regimului politic democratic pluralist şi principala formă de exercitare a suveranităţii naţionale. Principalele funcţii ale Parlamentului, în regimul democratic contemporan, sunt:

reprezentarea naţiunii; legiferarea (reglementarea primară a relaţiilor socială, cu forţă juridică imediat infra-constituţională); controlul Guvernului.

B. Structura unicamerală a Parlamentului

9

Întrucât România nu este un stat federal sau un stat regionalizat politic (ci doar administrativ), existenţa unui Parlament bicameral nu este imperativă. Pentru eficientizarea activităţii parlamentare şi pentru eliminarea sistemului nejustificat de bicameralism egalitar, este preferabilă organizarea unui Parlament monocameral. Sub aspect comparativ, dintre cele 15 de state membre ale Uniunii Europene din perioada imediat anterioară lărgirii cu 10 noi state, dacă înlăturăm situaţia statelor federale (Austria, Belgia, Germania) şi pe aceea a statelor regionalizate politic (Italia, Regatul Unit, Spania), există 9 state unitare, dintre care 3 au un Parlament bicameral (Franţa, Irlanda, Olanda) şi 6 au un Parlament monocameral (Danemarca, Finlanda, Grecia, Luxemburg, Portugalia, Suedia). Aşadar, statele unitare propriu-zise dau preferinţă Parlamentului unicameral. Pentru a asigura calitatea procedurii legislative şi a înlătura presiunea timpului, dăunătoare pentru legiferare, opţiunea în favoarea structurii monocamerale a Parlamentului trebuie să fie dublată de adoptarea iniţiativelor legislative în două lecturi. În plus, tot din raţiuni de eficienţă funcţională, numărul membrilor Parlamentului monocameral trebuie să fie stabilit prin Constituţie, în mod proporţional cu populaţia ţării. Pentru stabilirea unei proporţii juste, se va ţine seama de soluţiile adoptate în celelalte ţări membre ale Uniunii Europene.

C. Legiferarea

Domeniile foarte variate în care este necesară adoptarea de reguli de reglementare primară a relaţiilor sociale face imposibilă practic intervenţia de fiecare dată a organului legiuitor, ceea ce justifică existenţa unor substitute, cum ar fi delegarea legislativă. Este de preferat experienţa franceză, care sparge monopolul reglementării primare a relaţiilor sociale, deţinut de parlament, împărţind această competenţă între legiuitor şi executiv. Mai mult, regula în materia reglementării primare a relaţiilor sociale nu este Parlamentul, ci executivul, Parlamentul legiferând exclusiv în domeniile expres şi limitativ enumerate în Constituţie. În acest mod, Parlamentul se poate concentra cu adevărat pe chestiunile de legiferare în domeniile importante pentru naţiune, toate celelalte materii, ca regulă, aparţinând domeniului regulamentar, de competenţa Guvernului.

10

Iată de ce sistemul monopolului Parlamentului în reglementarea primară a relaţiilor sociale trebuie să fie înlocuit, din necesităţi de ordin practic, cu partajarea competenţei de reglementare primară între legiuitor şi executiv.

D. Creşterea rolului Parlamentului şi a responsabilităţii parlamentarilor

Pentru ca Parlamentul să fie cu adevărat expresia suveranităţii naţionale, este necesară

creşterea rolului său şi a responsabilităţii parlamentarilor. Realizarea acestui scop depinde de adoptarea următoarelor măsuri:

- alegeri parlamentare prin vot majoritar (uninominal) şi obligaţia fiecărui partid de a

anunţa candidatul propriu sau candidatul desemnat în comun cu alte partide pentru funcţia de prim-ministru;

- întărirea autonomiei parlamentare şi a controlului parlamentar asupra Guvernului

prin: instituirea obligaţiei prim-ministrului de a fi prezent la dezbaterea în plen a moţiunii de încredere pentru învestitură, a moţiunii de încredere solicitate de Guvern şi a moţiunii de cenzură, precum şi a obligaţiei de a răspunde la întrebări sau interpelări provenind de la membrii Biroului Parlamentului, de la preşedinţii comisiilor parlamentare sau de la liderii grupurilor parlamentare cel puţin o dată la două săptămâni; instituirea obligaţiei membrilor Guvernului de a participa la lucrările Parlamentului în plen, în Birou sau în comisii, dacă se solicită prezenţa lor prin intermediul preşedintelui Parlamentului; instituirea obligaţiei membrilor Guvernului de a răspunde la întrebările şi interpelările adresate de parlamentari, delegarea acestei atribuţii către secretarii de stat fiind admisă numai cu caracter excepţional; instituirea obligaţiei secretarilor de stat din administraţia ministerială şi a conducătorilor autorităţilor administraţiei de stat autonome de a participa la lucrările Parlamentului în plen, în Birou sau în comisii, la solicitarea preşedintelui Parlamentului sau a preşedintelui unei comisii parlamentare;

- descurajarea migraţiei politice prin instrumente constituţionale compatibile cu teoria

şi practica parlamentară democratică; deputaţii care părăsesc grupul parlamentar din care au făcut parte nu se pot înscrie în alt grup parlamentar şi nu pot reveni în grupul parlamentar iniţial; dacă numărul deputaţilor unui grup parlamentar scade sub pragul admis de Constituţie, grupul parlamentar respectiv se dizolvă şi nu mai poate fi reînfiinţat pe durata legislaturii, iar deputaţii în cauză nu se pot afilia altui grup parlamentar; nu este considerat ca reprezentat în

11

Parlament un partid politic care nu a obţinut mandate în alegeri, chiar dacă, după alegeri, un deputat se înscrie în acel partid politic;

- limitarea imunităţii parlamentare la voturile şi declaraţiile făcute în exercitarea

mandatului, cu excepţia afirmaţiilor defăimătoare; preşedintele Parlamentului este încunoştinţat de ministrul justiţiei cu privire la începerea urmăririi penale, inculparea, trimiterea în judecată, reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau condamnarea penală a unui deputat; - interzicerea stabilirii oricărui avantaj patrimonial legat de exercitarea mandatului de

deputat, altul decât indemnizaţia prevăzută de lege, precum şi a stabilirii pensiei într-un regim derogator de la dreptul comun;

- instituirea unei incompatibilităţi absolute între funcţia de parlamentar şi orice altă funcţie, publică sau privată, remunerată sau onorifică;

3. Opţiunea între rigiditatea şi flexibilitatea raporturilor dintre Parlament şi Guvern

A. Echilibrul dinamic dintre puterea legislativă şi puterea executivă

În actuala Constituţie, raporturile dintre Parlament şi Guvern sunt rigide. Din această cauză, atât mecanismul răspunderii Guvernului faţă de Parlament, cât şi mecanismul declanşării alegerilor anticipate funcţionează greoi sau nu funcţionează deloc. Nici o moţiune de cenzură nu a fost adoptată de Parlament şi nu s-au organizat niciodată alegeri anticipate în perioada postdecembristă. Soluţia rigidităţii relaţiilor dintre Parlament şi Guvern a avut justificări în condiţiile tranziţiei de la totalitarism la democraţie, pentru a asigura stabilitatea politică, dar devine o piedică în calea posibilităţii de autoreglare a instituţiilor democratice în condiţiile integrării europene. Ca urmare, este necesar un nou echilibru, cu caracter dinamic, între Parlament şi Guvern, între stabilitatea, unitatea şi solidaritatea guvernamentală, pe de o parte, şi evoluţia vieţii politice, pe de altă parte, între eficienţa puterii executive în acţiunea de realizare a intereselor naţionale şi controlul parlamentar al acestei puteri. În acest scop, se impune o nouă reglementare a instituţiei dizolvării Parlamentului şi a moţiunii de cenzură, precum şi introducerea unei reglementări cu privire la moţiunea de încredere, inexistentă în actuala Constituţie.

12

B. Dizolvarea Parlamentului

Guvernul va putea pronunţa dizolvarea Parlamentului, după consultarea Preşedintelui Republicii şi a preşedintelui Parlamentului. Poziţia Preşedintelui Republicii şi a preşedintelui Parlamentului se vor transmite Guvernului. Alegerile parlamentare generale vor avea loc după minimum 30 de zile şi maximum 45 de zile după publicarea în Monitorul Oficial a hotărârii Guvernului privind dizolvarea Parlamentului şi stabilirea datei organizării alegerilor. În cazul în care, potrivit legii electorale, alegerile parlamentare se desfăşoară în două tururi de scrutin, termenul anterior indicat va avea în vedere primul tur de scrutin. Parlamentul nu va putea fi dizolvat din nou în perioada de 12 luni care va urma după o dizolvare.

C. Moţiunea de cenzură

Pentru a asigura stabilitatea guvernamentală, va fi necesară depunerea, alături de moţiunea de cenzură, a unei candidaturi pentru funcţia de prim-ministru, după modelul Constituţiei germane. Întrucât Guvernul va fi centrat pe persoana prim-ministrului, toţi miniştrii vor trebui să se bucure de încrederea acestuia, pe cale de consecinţă, prim-ministrul va putea alege şi revoca miniştrii. Unitatea şi solidaritatea guvernamentală se vor exprima şi prin faptul că încetarea funcţiei de prim-ministru va atrage automat încetarea mandatului Guvernului, precum şi prin aceea că o moţiune de cenzură nu va putea viza decât prim-ministrul şi Guvernul în ansamblul său.

D. Moţiunea de încredere

Parlamentul, prin moţiunea de încredere pentru învestitură, va alege prim-ministrul şi va accepta programul de guvernare propus de acesta, care va deveni obligatoriu pentru Guvern.

13

Prim-ministrul va putea solicita o moţiune de încredere Parlamentului pentru modificarea programului de guvernare. Moţiunea de încredere se va dezbate după 5 zile libere de la depunerea ei la Parlament. În cazul adoptării moţiunii de încredere, noul program de guvernare va fi obligatoriu pentru Guvern. În cazul respingerii moţiunii de încredere, prim- ministrul şi Guvernul în ansamblul său vor fi demişi. Guvernul nu va putea recurge la această procedură decât cel mult o dată într-o sesiune parlamentară. Prim-ministrul va putea solicita o moţiune de încredere Parlamentului pentru adoptarea unei legi. Proiectul de lege nu va fi supus dezbaterii în comisii sau în plen şi nici amendamentelor parlamentare. Dacă, în termen de 5 zile libere de la depunerea proiectului de lege pentru care se solicită adoptarea prin procedura angajării răspunderii guvernamentale, nu se va depune o moţiune de cenzură ori moţiunea de cenzură depusă va fi respinsă, proiectul de lege se va considera adoptat. Guvernul nu va putea recurge la această procedură de mai mult de 3 ori într-o sesiune parlamentară.

4. Opţiunea între păstrarea unei instanţe supreme cu funcţii de judecată şi transformarea ei într-o adevărată curte de casaţie. Reorganizarea sistemului judiciar

A. Curtea de Casaţie

În actualul sistem judiciar, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a devenit, practic, o instanţă ordinară. Supraîncărcarea rolului ei cu litigii în care, de multe ori, judecă nu numai în drept, ci şi în fapt, nu numai în recurs, ci şi, nu de puţine ori, chiar în fond, împiedică realizarea funcţiei de clarificare şi unificare a practicii judiciare. Pentru a rezolva această problemă, în vârful puterii judiciare este nevoie de o adevărată curte de casaţie, care păstrează în competenţa sa, ca atribuţie cu totul excepţională, judecarea Preşedintelui Republicii. Curtea de Casaţie, ca instanţă supremă pentru toate instanţele judecătoreşti, va asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către acestea. În acest sens, Curtea de Casaţie va trebui să soluţioneze numai recursurile împotriva tuturor hotărârilor judecătoreşti pronunţate în apel de tribunale, dispunând de dreptul discreţionar de a decide dacă examinează sau nu un recurs, precum şi, obligatoriu, recursurile în interesul legii declarate de Procurorul General al Republicii. Hotărârile Curţii de Casaţie se vor publica în buletinul oficial propriu. Hotărârile

14

pronunţate în recursurile în interesul legii se vor publica în Monitorul Oficial al României, în termen de 2 zile libere de la adoptarea motivării, şi vor fi general obligatorii.

B. Celelalte instanţe judecătoreşti

Sistemul judiciar actual funcţionează greoi, durata proceselor fiind, de regulă, foarte mare. Cu cât este mai lung procesul, cu atât mai mult scad şansele de a face dreptate. O hotărâre dreaptă depinde nu numai de stabilirea adevărului şi de corecta aplicare a legii, ci şi de durata rezonabilă a procesului. Simplificarea sistemului judiciar este o condiţie sine qua non pentru recâştigarea încrederii în justiţie şi a sentimentului de dreptate. În acest scop, în fiecare oraş cu peste 50.000 de locuitori şi în fiecare sector al Municipiului Bucureşti va funcţiona câte o judecătorie, iar pentru fiecare regiune, în municipiul acesteia, va funcţiona câte un tribunal. Cu excepţia judecării penale a Preşedintelui Republicii, toate procesele se vor judeca în primă instanţă la judecătorie. Împotriva tuturor hotărârilor judecătoreşti pronunţate de judecătorii se va putea declara apel, care va fi de competenţa tribunalului. Împotriva tuturor hotărârilor judecătoreşti pronunţate de tribunale în apel se va putea declara recurs la Curtea de Casaţie. Judecarea proceselor judiciare, precum şi confirmarea actului de trimitere în judecată penală şi ingerinţele în exercitarea dreptului la libertate, a dreptului la liberă circulaţie, a dreptului la respectarea vieţii private, a dreptului la inviolabilitatea domiciliului şi a dreptului la secretul corespondenţei în procesul penal, în faza de instrucţie şi în faza de judecată, vor fi de competenţa exclusivă a judecătorilor.

5. Opţiunea între păstrarea actualului statut al Curţii Constituţionale şi integrarea ei în sistemul puterii judiciare

Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie constituţională şi este garantul supremaţiei Constituţiei şi al democraţiei constituţionale în România. Realizarea acestei funcţii depinde însă de statutul moral şi profesional al membrilor Curţii, precum şi de neutralitatea lor politică.

15

Cei 9 judecători care compun Curtea vor trebui să posede o reputaţie personală şi profesională excepţională, titlul de doctor în drept, o vechime minimă de specialitate juridică de 20 ani şi să nu fi făcut parte din partide politice cel puţin 5 ani înainte de numire. Judecătorii Curţii vor fi numiţi după promovarea examenului organizat împreună de Curtea de Casaţie şi de Curtea Constituţională, pentru locurile vacante, pentru un mandat de 9 ani, care nu va putea fi înnoit. Curte Constituţională se va înnoi cu o treime dintre membrii săi la fiecare 3 ani, iar judecătorul numit în urma încetării anticipate a mandatului unui judecător va termina mandatul acestuia, fără posibilitatea de înnoire. Judecătorii vor fi independenţi, imparţiali şi inamovibili. Ei vor putea fi menţinuţi în funcţie până la vârsta de 70 de ani. Incompatibilităţile aplicabile deputaţilor vor fi valabile şi pentru judecători. Prin competenţa care i se va stabili, Curtea Constituţională va deveni element constitutiv în sistemul puterii judiciare.

6. Opţiunea între păstrarea Ministerului Public în autoritatea judiciară şi clarificarea statutului său ca structură cu autonomie funcţională a puterii executive

În varianta adoptată în anul 1991, Constituţia României nu instituia în mod expres principiul separaţiei puterilor în stat. Deşi acest principiu a fost afirmat, după adoptarea Constituţiei, în jurisprudenţa şi în doctrina constituţională, absenţa unui text clar în Legea fundamentală explică dificultăţile care s-au manifestat până în anul 2003 în ceea ce priveşte recunoaşterea acestui principiu mai ales în raporturile dintre puterea executivă şi puterea judecătorească. Chiar dacă, în urma revizuirii, Legea fundamentală cuprinde un text care enunţă în termeni clari principiul separaţiei puterilor în stat, totuşi, s-a păstrat noţiunea de autoritate judiciară în loc să se folosească noţiunea de putere judiciară. Mai mult, în structura autorităţii judiciare a fost inclus şi Ministerul Public, ceea ce a permis legiuitorului să organizeze iniţial, în anul 1992, sistemul judiciar în aşa fel încât procurorii erau parte constitutivă a puterii judecătoreşti. Este adevărat că în anul 1997 această anomalie a fost înlăturată, făcându-se distincţie între autoritatea judiciară şi puterea judecătorească, dar soluţia constituţională a născut în continuare confuzii în legătură cu apartenenţa Ministerului Public la puterea executivă. Înlăturarea acestor confuzii este posibilă prin renunţarea la noţiunea de autoritate judiciară, prin delimitarea clară a Ministerului Public de puterea judiciară şi prin clarificarea

16

apartenenţei sale la puterea executivă. Totodată, ministrul justiţiei va fi capul Ministerului Public, sub autoritatea sa funcţionând procurorii şi ofiţerii de poliţie judiciară. Ministrul justiţiei va trebui să aibă studii juridice superioare. Procurorul va conduce activitatea poliţiei judiciare, va dispune începerea urmăririi penale, va dispune punerea în mişcare a acţiunii penale şi va susţine acuzarea în procesele penale, în calitate de parte în procesul penal. Procurorul nu va participa decât la judecarea cauzelor penale de la instanţele judecătoreşti. Va fi interzisă existenţa procurorilor militari sau a ofiţerilor de poliţie judiciară militari. Avocaţii, constituiţi în barouri, şi procurorii, constituiţi în parchete, vor avea calitatea de ofiţeri ai justiţiei. Grefierii, ofiţerii de poliţie judiciară, notarii, sindicii şi executorii vor avea calitatea de auxiliari ai justiţiei.

7. Opţiunea între păstrarea actualei structuri administrativ-teritoriale şi reorganizarea ei prin înlocuirea judeţelor cu regiuni în cadrul statului unitar descentralizat

A. Autonomia regională

O veritabilă autonomie regională, la nivelul intermediar dintre stat şi comunităţile

teritoriale locale de bază, nu poate exista decât în cadrul unor comunităţi regionale suficient

de mari, cu suficientă populaţie şi cu suficientă putere economică şi financiară.

În raport cu dimensiunile Statului Român şi cu numărul locuitorilor, din punctul de

vedere al unei bune administrări, în România nu se justifică două niveluri de administraţie intermediară, adică şi regiunile, şi judeţele. Prin urmare, regiunile trebuie să ia locul judeţelor, în calitate de comunităţi teritoriale intermediare între cele de bază şi comunitatea naţională. De asemenea, autonomia regională presupune o garantare constituţională şi legală expresă.

B. Comunităţile teritoriale infra-statale

Comunităţile teritoriale, altele decât statul, vor fi regiunile, la nivel intermediar, şi comunele, la nivel de bază. În România vor exista 10 regiuni, cu autonomie sub aspectul organelor,

17

competenţelor, resurselor materiale, financiare şi de personal. Regiunile se vor stabili prin Constituţie. Comunele vor fi comunităţi teritoriale de bază. Comunele rurale se vor numi sate, iar comunele urbane se vor numi oraşe. Comunele capitală de regiune se vor numi municipii. Existenţa comunelor se va stabili prin lege. Comunele vor dispune de autonomie sub aspectul organelor, competenţelor, resurselor materiale, financiare şi de personal. Municipiul Bucureşti – capitala ţării – şi comunele limitrofe vor alcătui Regiunea Metropolitană Bucureşti. Municipiul Bucureşti şi comunele limitrofe vor dispune de autonomie comunală, iar Regiunea Metropolitană Bucureşti va dispune de autonomie regională sub aspectul organelor, competenţelor, resurselor materiale, financiare şi de personal.

C. Autonomia regională şi autonomia comunală

Autonomia regională se va exercita, în principal, de adunarea regională, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pentru un mandat de 3 ani, ca organ deliberativ. Organul executiv al regiunii va fi consiliul regional, condus de guvernator. Acest consiliu va fi ales şi revocat de adunarea regională şi va fi răspunzător în faţa acesteia. Autonomia comunală se va exercita, în principal, de adunarea comunală, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pentru un mandat de 3 ani, ca organ deliberativ. Organul executiv al comunei va fi consiliul comunal, condus de primar, în oraşe şi municipii, respectiv primarul, în sate. Consiliul comunal va fi ales şi revocat de adunarea comunală şi va fi răspunzător în faţa acesteia. La nivelul Municipiului Bucureşti, autonomia comunală se va exercita, în principal, de adunarea municipală, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pentru un mandat de 3 ani, ca organ deliberativ. Organul executiv al Municipiului Bucureşti va fi consiliul municipal, condus de primarul general. Primarul general va fi şi guvernatorul Regiunii Metropolitane Bucureşti. Consiliul municipal va fi ales şi revocat de adunarea municipală şi va fi răspunzător în faţa acesteia. Primarii vor fi aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pentru un mandat de 3 ani.

18

Normele statale vor prima asupra normelor regionale şi locale, iar instanţele judecătoreşti vor fi împuternicite să asigure supremaţia normelor statale. Protecţia autonomiei regionale faţă de stat va fi asigurată de Curtea Constituţională. Protecţia autonomiei regionale faţă de alte regiuni şi faţă de comune şi protecţia autonomiei comunale vor fi asigurate de instanţele judecătoreşti. Orice control, injoncţiune, dizolvare sau demitere exercitate de stat asupra regiunilor sau comunelor ori exercitate de regiuni asupra comunelor vor fi interzise.

D. Descentralizarea

Prin lege adoptată după consultarea regiunilor şi comunelor, se vor putea descentraliza competenţe aparţinând statului către regiuni. Vor face excepţie competenţele rezervate exclusiv, de Constituţie, puterilor statului. În caz de descentralizare, prin lege se va putea prevedea exercitarea competenţelor de către regiuni sau de către comune în mod exclusiv sau în mod concurent cu statul sau cu comunele. Descentralizarea regională şi comunală nu va putea aduce atingere unităţii republicane şi egalităţii cetăţenilor. Regiunile şi comunele nu vor putea încheia tratate internaţionale cu alte state sau cu organizaţii internaţionale. Regiunile şi comunele vor putea încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu comunităţi teritoriale locale sau regionale din alte state, vor putea înfiinţa stabilimente transfrontaliere şi vor putea colabora cu organizaţii internaţionale.

19