El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil:

tendencias y respuestas1

R Marcelo Fabián Sain R Doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Brasil); profesor e investigador de la
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ); e Interventor de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA), Argentina.

1. La diversidad del crimen organizado en América Latina

En América Latina, existe una extendida propensión a sostener una mirada

homogénea acerca del crimen organizado en la región, pese a que constituye
una problemática compleja y multifacética, pues presenta diversas formas
de manifestación, tipo de actividad, niveles de envergadura y factores deter-
minantes en cada uno de nuestros países y subregiones. Y, en general, esa
impronta homogeneizante ha tendido a interpretar y proyectar la problemá-
tica del crimen organizado como un fenómeno unívoco y semejante, tanto
en Colombia como en Chile, en México como en Uruguay, en Brasil como en
República Dominicana, en Panamá como en Argentina o en El Salvador como
en Bolivia, diluyendo así la especificidad que caracteriza el fenómeno de la
criminalidad organizada en cada región o país de nuestro subcontinente.
Esta visión es el resultado de dos hechos. Por un lado, en nuestros países
no son generalmente las autoridades gubernamentales responsables de la
seguridad pública las encargadas de formular las orientaciones y políticas
de seguridad y, en ese marco, de conceptualizar la dimensión y particulari-
dades de las problemáticas criminales desarrolladas en sus jurisdicciones y
de establecer las prioridades y las modalidades de intervención conjurativas
sobre ellas. Estas labores de gobierno son sistemáticamente delegadas en las
cúpulas militares y/o policiales, y éstas tienden a seguritizar a la criminalidad
organizada tomando como marco de referencia a sus manifestaciones más
significativas y graves en el continente. En general, esta exageración apunta
a justificar el reclamo de recursos financieros, humanos y operacionales más
abultados, regulaciones normativas o procedimentales más discrecionales,
controles más relajados y/o facultades más amplias. Ello ocurre, inclusive,
en aquellos países en los que este conjunto de problemáticas son significa-
tivamente más acotadas y menos gravosas y lesivas que las existentes en
otros en los que los emprendimientos criminales organizados dominan parte
de la vida política, social y económica del lugar. De este modo, la agenda de
seguridad de muchos de nuestros países está determinada por este trazo
exacerbado y, a veces, desorbitado y fatalista.
Por otro lado, el grueso de las dirigencias políticas, autoridades militares y/o
policiales y medios masivos de comunicación de nuestra región acepta de ma-
nera acrítica y asume como propias las visiones y proyecciones que sobre es-
tas cuestiones formulan los países centrales, en particular, los Estados Unidos 13
1
Versión corregida de la ponencia presenta-
da en el Seminario Internacional “Iniciativa
Mérida y el crimen organizado: diagnóstico
y desafíos en las Américas”, organizado por
el Colectivo de Análisis de la Seguridad con
Democracia AC (CASEDE) y el Colegio de la
Frontera Norte (Colef) y llevado a cabo en
Tijuana, México, el 23 de febrero de 2009.
 Marcelo Fabián Sain

de Norteamérica. Durante los últimos tiempos, esta potencia ha formulado

un abordaje ligero en el que ha considerado a la criminalidad organizada
–en particular, el narcotráfico– y el terrorismo como un mismo fenómeno o
como cuestiones análogas, cuya envergadura y naturaleza son similares en
toda América Latina. En dicho enfoque, se diluyen las diferencias fenomé-
nicas que se dan entre estos emprendimientos ilegales y se pierden de vista
las significativas disparidades existentes en la gravitación y despliegue que
estas problemáticas tienen en los diferentes escenarios subregionales y do-
mésticos. Ello, en verdad, deriva del vínculo directo y analógico establecido
por los Estados Unidos entre el terrorismo y el narcotráfico, a los que consi-
dera como facetas de un mismo problema de seguridad.
Ahora bien, en América Latina, la criminalidad organizada constituye un
fenómeno sustancialmente complejo, diversificado y multifacético. El nar-
cotráfico2 despunta como la manifestación más desarrollada del crimen
organizado en la región3. La trata de personas para la explotación de la
prostitución ajena o la explotación sexual, los trabajos o servicios forzados,
la esclavitud o la servidumbre, o la extracción de órganos, ha tenido una
significativa expansión durante las últimas décadas y actualmente constituye
otra de las modalidades más extendidas de la criminalidad organizada de la
región4. Otro tanto acontece con el tráfico ilícito de armas de fuego así como
con otras manifestaciones nacionales de la delincuencia compleja que se re-
plican en casi todos los países latinoamericanos, tales como el secuestro y la
extorsión; los robos calificados de mercancías en tránsito o de vehículos; el
abigeato a gran escala; y otros.
El grueso de estas diferentes actividades del crimen organizado se han
desarrollado al amparo del principal negocio criminal de la región: el nar-
cotráfico. En gran medida, el narcotráfico ha dado origen y ha impulsado un
conjunto de delitos asociados como el tráfico de armas, el lavado de dinero
y el comercio ilegal de precursores químicos. Pero también ha sido decisivo
para la expansión de las otras actividades relacionadas con estos emprendi-
mientos. De este modo, la vinculación entre esas manifestaciones específicas

2
El narcotráfico comprende el conjunto de
acciones delictivas cometidas por un gru-
po organizado a los efectos de producir,
fabricar, extraer, preparar, almacenar,
transportar, distribuir, comercializar, en-
tregar, suministrar, aplicar y/o facilitar
manera directa o indirecta un beneficio
económico o material.
3
Para abordar un cuadro de situación
aproximado de la producción, tráfico y
consumo de drogas ilegales en el mundo y
en América Latina, véase: United Nations

14 estupefacientes de manera ilegal; introdu-

cir al país o sacar del país estupefacientes
fabricados o en cualquier etapa de fabri-
cación o materias primas destinadas a su
fabricación o producción de manera ilegal;
contrabandear estupefacientes; organizar
o financiar algunas de las acciones men-
cionadas o convertir, transferir, adminis-
trar, vender, gravar o aplicar de cualquier
otro modo el dinero u otra clase de bienes
proveniente de algunas de esas acciones;
todo ello con el propósito de obtener de
Office on Drugs and Crime, “2008 World
Drug Reports”, United Nations Publication,
New York, 2008. Véase también: Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito, “La amenaza del narcotráfico
en América”, Naciones Unidas, New York,
2008.
4
Para abordar el tráfico de personas en el
mundo y en América Latina, véase: United
Nations Office on Drugs and Crime, “Global
Report on Trafficking in Persons”, United
Nations Publication, New York, 2009.
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas

y el narcotráfico es directa o indirecta, y su desarrollo reciente parece estar

en relación con la transformación del negocio del narcotráfico5. Asimismo, el
debilitamiento de los Estados y las deficiencias de los gobiernos han favore-
cido la expansión de este conjunto de actividades criminales6.
Sin embargo, la dimensión y el despliegue de cada una de estas manifes-
taciones del crimen organizado así como la incidencia y consecuencias que
ellas tienen en la vida social, política, económica y cultural de la región son
sustancialmente disímiles de país en país y de subregión en subregión.
Esas diferencias también están presentes en el Cono Sur –Argentina, Chi-
le, Paraguay y Uruguay– y en Brasil. Las actividades del crimen organizado
que fueron mencionadas más arriba tienen un nivel de desarrollo y una gra-
vitación significativamente menor en los países del Cono Sur en comparación
con Brasil, en el que el narcotráfico, la trata de personas, el tráfico ilícito de
armas y las otras actividades referidas adquieren ribetes y características
parecidas a las observadas en Colombia, México o algunos países de Centro-
américa.
En este contexto, vale la pena emprender un abordaje fenomenológico de
la criminalidad organizada en esta subregión –Cono Sur y Brasil– destacan-
do un conjunto de regularidades acerca de las condiciones estructurales que
favorecen estos emprendimientos así como los rasgos característicos de los
mismos y de las respuestas estatales a los desafíos que ellos imponen a nues-
tras sociedades. Asimismo, dada la vaguedad y ambigüedad del concepto de
criminalidad organizada, resulta imprescindible desarrollar un conjunto de
notas conceptuales acerca del fenómeno en la subregión, lo que, a los efectos
de ahorrar distracciones en el desarrollo de eje temático del presente tra-
bajo, se desarrollará en un excursus o digresión agregado como anexo en la
parte final del presente trabajo.

2. La criminalidad organizada en el Cono Sur y Brasil

Una lectura general del desarrollo social e institucional de América Latina de

los últimos 30 años nos permite apreciar que la dimensión que han adquirido
ciertas manifestaciones o actividades del crimen organizado –entre las que
descuella el narcotráfico– ha sido significativa.
No obstante, solo en algunos países como México, Colombia y Brasil, la
criminalidad organizada y, particularmente, aquella vinculada al narcotrá-
fico, ha alcanzado una trascendencia política, económica y social de gran
porte. En estos casos, más allá de las diferencias nacionales y subregiona- 15
5
SERRANO, Mónica y TORO, María Celia,
“Del narcotráfico al crimen transnacional
organizado en América Latina”, en BERDAL,
Mats y SERRANO, Mónica (comps.), Crimen
transnacional organizado y seguridad in-
ternacional. Cambio y continuidad, Fondo
de Cultura Económica, México, 2005.
6
Ibíd.
 Solo en algunos Marcelo Fabián Sain

países como México,

Colombia y Brasil,
la criminalidad
organizada y,
particularmente, les, la expansión y desarrollo de la empresa crimi-
aquella vinculada nal organizada ha sido favorecida por un conjunto
de condiciones estructurales convergentes que la
al narcotráfico, convirtieron en un emprendimiento económico de
ha alcanzado una gran magnitud y en un serio problema político e
trascendencia institucional. Vale la pena repasar esas condiciones
rápidamente.
política, económica En primer lugar, en estos países ha existido un
y social de altísimo nivel de informalidad y marginalidad eco-
gran porte. nómica y financiera, en gran medida estructurada
mediante el sistema económico y bancario formal.
Gran parte de la producción, el comercio de bienes y servicios así como de
las finanzas de estos países se desenvuelven en la denominada economía ne-
gra, esto es, al margen de las regulaciones, controles e imposiciones del Es-
tado. Por cierto, el grueso de esa economía oculta no se ha conformado histó-
ricamente para servir a las empresas criminales sino, más bien, para hacer
posible la evasión o elusión del pago de impuestos mediante el ocultamiento
al fisco de gran parte de las actividades económicas reales. Sin embargo,
los mecanismos y procedimientos necesarios para disimular, enmascarar y
hacer uso de los fondos evadidos o eludidos son los mismos que se pueden
utilizar –y que se utilizan– como dispositivos para el lavado de dinero prove-
niente de los negocios criminales de alta rentabilidad. En consecuencia, ello
ha facilitado y hecho posible el establecimiento de emprendimientos empre-
sariales favorables o funcionales a la criminalidad organizada sin sospechas
directas y permitiendo impunemente el lavado de dinero o la utilización di-
recta de fondos provenientes del delito para financiar el propio delito.
De este modo, la debilidad fiscal y la endeblez de los mecanismos y dispo-
sitivos de regulación y control estatal de las finanzas y de la economía real
de estos países, ya sea por omisión o por complicidad, así como la inviabili-
dad e ineficiencia de los parámetros y procedimientos recomendados por los
organismos internacionales para prevenir y reprimir el lavado de dinero, ha
permitido que gran parte de su economía sea utilizada y hasta controlada
por el delito organizado.
En segundo término, las sociedades de estos países, como la mayoría de
las sociedades latinoamericanas, están atravesadas por extendidas prácti-
cas sociales ilegales y por una fuerte legitimación social de ello. Esas prác-
ticas, ya sean culturales, políticas o económicas, han supuesto la reproduc-

16 ción cotidiana y generalizada de un amplio espectro de comportamientos

transgresores y violatorios de la legalidad vigente, tales como la ocupación
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas

compulsiva e irregular de espacio público; los incumplimientos habituales y

conscientes de reglas sociales básicas de convivencia y de las normas legales
ampliamente conocidas; la legitimación de la violencia –aún de la violencia
letal– como mecanismo eficiente y válido de resolución de conflictos, dispu-
tas y diferencias entre personas y grupos sociales, étnicos o políticos diferen-
tes; la fuerte repulsión y rechazo a los controles y las regulaciones estatales y
legales así como la marcada validación de las prácticas evasivas o violatorias
de dichos controles. Todo ello ha colaborado a crear un clima de privatiza-
ción fáctica y violenta de lo público.
Asimismo, este conjunto de prácticas y simbologías recurrentes se repro-
ducen entre los diferentes estratos de estas sociedades en un contexto sig-
nado por un exacerbado estatalismo expresado en la creencia generalizada
de que los comportamientos y prácticas sociales poco apegadas a las reglas
o directamente ilegales así como cualquier evento de desorden público e
inclusive aquellos que derivan directamente de las mencionadas acciones
violatorias, son una consecuencia directa de la incompetencia de los órganos
estatales de control –entre ellos, la policía– en el ejercicio de sus funciones
preventivas, regulatorias y de control. Así, las conductas violatorias de las
normas y las ilegalidades no son más que manifestaciones inevitables y legí-
timas de la ausencia de un Estado vigilante eficiente o, en verdad, de la pre-
sencia de poderes públicos que controlan poco, mal y que están atravesados
por actos de corrupción. La creencia de que es válido o admisible cometer
infracciones u ocupar compulsivamente el espacio público si las instancias
de control institucional no intimidan o amenazan con cierta credibilidad o
éxito a los infractores está muy diseminada en estas sociedades y crean las
condiciones favorables para la conformación de espacios y relaciones ilícitos
y, en su marco, actividades políticas y económicas clandestinas.
Esto ha estado reforzado por la vigencia formal de un exasperado prohi-
bicionismo penal sobre un conjunto amplio de actividades sociales y econó-
micas pero en un contexto de deslegitimación social de la autoridad estatal y
de los poderes públicos encargados de regular y aplicar efectivamente el es-
pectro de prohibiciones formales y del sistemático fracaso de éstos en dichos
cometidos, ya sea por la extensión y validez social de las prácticas ilegales
como por la incompetencia y/o corrupción estatal de sus agentes.
En suma, este conjunto de prácticas sociales y de desarrollos instituciona-
les han contribuido con la conformación de economías clandestinas y mer-
cados ilegales que resultaron funcionales a la expansión de las diferentes
manifestaciones de la criminalidad organizada.
En tercer lugar, en estos países se han ido conformando amplios espacios 17
 Marcelo Fabián Sain

territoriales y sectores sociales sin regulaciones estatales efectivas vincula-

das a la aplicación de la ley, dando forma a una suerte de espacios sin Es-
tado y sin ley pública que están segregados y marginalizados de los núcleos
centrales altamente desarrollados en lo económico, social y político –en los
que sí se mantiene una presencia regulatoria del Estado con algún grado de
efectividad cierta.
En las últimas décadas, la conformación de estas zonas socialmente ra-
leadas ha tenido una dinámica muy acelerada en las grandes ciudades de la
región, sirviendo como escenario a nuevas formas de la marginalidad urba-
na derivadas del desempleo masivo y persistente, la precarización social de
su población, la relegación a los barrios y lugares totalmente desposeídos de
cualquier tipo de recursos públicos y privados, y la estigmatización negativa
creciente de esos espacios como refugios de las clases peligrosas y de los
delincuentes7.
En estos espacios se proyectaron dos actores como instancias dominantes.
Por un lado, las organizaciones criminales que crecieron al amparo de la
ausencia de controles y regulaciones, y de la crisis económica crónica. Y, por
el otro, las policías mediante la combinación de abusos y violencias ilegales
con la protección o regulación de actividades delictivas desenvueltas en esos
lugares. Así, las reglas que de hecho regulan las relaciones sociales y el cum-
plimiento de esas reglas son impuestas y garantizadas por sectores privados
de impronta patrimonialista y/o grupos delictivos que controlan el lugar así
como por la policía brutal y corrupta que gravita sobre esos espacios.
Por último, en esos países existen instituciones policiales profundamente
deficientes y anacrónicas para emprender acciones preventivas y conjurati-
vas eficientes de la criminalidad compleja y de la criminalidad organizada.
Las anomalías de estas policías derivan de una serie de factores tales como
el alto nivel de corrupción y abusos institucionales vinculados con la protec-
ción y regulación de actividades delictivas de alta rentabilidad, entre ellas el
propio negocio de las drogas ilegales y otras actividades ilegales conexas; la
situación de indigencia material y financiera así como el atraso infraestruc-
tural por el que atraviesan, sumado a los salarios indignos y casi miserables
de las inmensa mayoría de sus integrantes; el anacronismo y la desactuali-
zación organizativa, operacional y doctrinaria de sus instituciones así como
la ausencia de un sistema de formación de base y de capacitación policial
actualizado y permanente para sus integrantes; y la falta de un dispositivo
policial compuesto por una estructura de inteligencia criminal, despliegue

18 operacional y desarrollo logístico integrado y altamente especializado en la

conjuración de grupos, y actividades delictivas, complejos.

7
Para un buen análisis de las nuevas for-
mas de marginalidad urbana en Estados
Unidos y Francia, las que guardan una
analogía fenomenológica a lo acontecido en
las grandes urbes latinoamericanas, véa-
se: Wacquant, Loïc, “Los condenados de la
ciudad. Guetos, periferias y Estado”, Siglo
XX Editores, Bs. As., 2007, pp. 40 y ss.
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas

Sin dudas, la incompetencia de los sistemas policiales locales para llevar

a cabo estrategias eficientes de control de las diversas actividades de la
criminalidad organizada ha sido un factor determinante de la expansión de
éstas. La incapacidad general de las policías de estos países para dar cuenta
del crecimiento del delito organizado y para prevenir, enfrentar y conjurar
exitosamente sus diferentes manifestaciones, así como también para neutra-
lizar la intervención de algunos de sus núcleos institucionales en la protec-
ción y gerenciamiento de los negocios delictivos de alta rentabilidad, ya sea
por omisión, por complicidad o por participación directa en su desarrollo,
han favorecido significativamente el fortalecimiento y consolidación de la
criminalidad organizada.
Pues bien, todas estas condiciones estructurales están presentes como
tendencias en la Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay, aunque tienen una
profundidad y una complejidad sustantivamente menor que en aquellos paí-
ses y, en particular, que en el Brasil, en el que esas condiciones se desa-
rrollan plenamente de manera semejante, análoga o cercana a Colombia,
México o a algunos países centroamericanos como El Salvador, Honduras y
Guatemala. Por cierto, entre los países del Cono Sur también hay desarro-
llos diversos y manifestaciones diferentes de estas características. En Chile
y Uruguay están más atenuadas pero son incipientes, mientras que en la Ar-
gentina tienen un grado de desarrollo mayor y en Paraguay son, sin dudas,
más pronunciadas.
No obstante, salvando estos matices, las diferencias de los rasgos feno-
menológicos de los emprendimientos de la criminalidad organizada en los
países del Cono Sur con relación al resto de los países de América Latina
y, en especial, con relación a Brasil, son significativas en ciertos aspectos
fundamentales:
1. En primer lugar, la dimensión de los emprendimientos criminales y de
los negocios ilegales es incipiente pero acotada desde el punto de vista
organizacional y económico.
2. En segundo término, las actividades del narcotráfico y de las otras
manifestaciones criminales organizadas son llevadas a cabo por redes y
grupos delictivos de pequeña estructuración y que no poseen autonomía
organizacional y operacional respecto del Estado y, en particular, de las
agencias policiales y fuerzas de seguridad de dichos países que los prote-
gen, favorecen, moldean y alientan.
3. En tercer lugar, esos grupos criminales no han desarrollado una es-
tructuración organizacional compleja y diversificada y no detentan una
fortaleza económico-financiera que les permita sustentar una capacidad 19
 Marcelo Fabián Sain

al menos embrionaria de cooptación o control directo o indirecto de parte

del sistema institucional de persecución penal –fiscales, jueces y policías–
y/o de las estructuras de gobierno encargadas de la seguridad pública,
mediante la combinación del soborno, la intimidación y la violencia, y/o de
respuesta o contestación armada contra el Estado.
El proceso de conformación de mercados ilegales de sustancias, vehículos,
armas, y hasta de personas, que se ha desarrollado en los países del Cono
Sur durante la última década y, en particular, la estructuración creciente del
mercado ilegal de drogas en ellos ha sido la expresión más significativa de
los rasgos fenomenológicos mencionados más arriba.
En efecto, durante los últimos años, el crecimiento sostenido del consumo
de drogas ilegales en las grandes urbes de la Argentina, Chile, Paraguay y
Uruguay favoreció la formación paulatina de un mercado minorista crecien-
te, continuo, expandido, diversificado y altamente rentable. Dicho mercado
se ha estructurado básicamente en torno de la comercialización minorista
y el menudeo de drogas ilegales entre los estratos sociales medios y altos
de la sociedad urbana, particularmente de cocaína y marihuana, que ya
no son provistas, como en otrora, mediante el pago en sustancias del trá-
fico internacional que atraviesa sus territorios ni derivan del micro-tráfico
irregular protagonizado por grupos pequeños o no-estructurados. Además,
con la excepción de Paraguay que es el principal productor y exportador de
marihuana del Cono Sur, estos países tampoco producen las drogas predo-
minantemente comercializadas en sus mercados minoristas, sino que ellas
son producidas en algunos países vecinos o de la subregión y son introduci-
das por vía terrestre, fluvial y aérea a través de las porosas fronteras poco
controladas.
Ahora bien, el almacenamiento, corte, fraccionamiento y preparación de
las drogas ilegales para su comercialización minorista se lleva a cabo en te-
rritorios y zonas controladas en forma directa o indirecta por las incipientes
redes y grupos delictivos de narcotraficantes que se han ido constituyendo
en áreas y barrios extremadamente pobres y altamente marginalizados de
las grandes urbes. Entretanto, la distribución y comercialización minorista
de esas drogas se desarrollan, generalmente, en barrios y circuitos urbanos
de la clase media y clase alta de las grandes urbes.
El montaje de semejante emprendimiento altamente diversificado y ex-
tendido ha supuesto una labor de planificación y de ejecución de mediano y
largo plazo, y que, además, ha comprendido una territorialidad extendida e

20 intrincada, lo que le otorgó al mismo una relativa visibilidad social y política.

Y ello, en sus orígenes, solo es posible mediante la protección, regulación y
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas En Brasil, a
diferencia de los
países del Cono Sur,
se han creado
grandes grupos
control de las instituciones policiales de la jurisdic- y redes
ción, las que, aun con deficiencias y anacronismos, narcotraficantes
mantienen y reproducen con eficacia el control y
la vigilancia efectiva de esos territorios. Es decir, que mantienen una
lo que se ha observado en estos países es que la amplia capacidad
tutela policial a los embrionarios grupos narco- financiera y de
traficantes configuró la condición necesaria para
la expansión y/o estabilización del mercado ilegal
contestación
de drogas, debido a que ello permitió y garantizó y constreñimiento
el despliegue y dominio territorial imprescindible armado contra
para ello. el Estado.
En ese contexto, y ya avanzada la estructura-
ción del mercado minorista de drogas, se ha desarrollado una significativa
competencia entre grupos o facciones criminales por el control territorial
vinculado al negocio del narcotráfico. Se trata, por cierto, de una disputa co-
mercial por el dominio de los circuitos de almacenamiento, distribución y co-
mercialización minorista de drogas ilegales y, en numerosas ocasiones, esa
disputa se ha manifestado en enfrentamientos armados entre esos actores
delictivos, en cuyo marco se han producido numerosos asesinatos mediante
el uso de sicarios o a través de atentados en la vía pública.
Sin embargo, estos grupos narcotraficantes, en este contexto, no han con-
tado con autonomía operativa respecto de la regulación ilegal del propio
Estado. En gran medida, ello se debe a que la magnitud de los mercados de
drogas y de los negocios ilegales es aún pequeña y ello no favorece la confor-
mación de grupos criminales con amplia solidez económica y con la capaci-
dad para penetrar y controlar ciertos circuitos estatales mediante el soborno
y conformar aparatos armados que le permitan mantener una confrontación
violenta contra el Estado en vistas de ganar independencia y de proteger el
crecimiento de los emprendimientos criminales.
Esto sí ha ocurrido en Brasil, país que actualmente cuenta con el mercado
de consumo de cocaína y marihuana más grande de América Latina y uno de
los más grandes del mundo después de Estados Unidos y Europa8. Además,
en Brasil, a diferencia de los países del Cono Sur, se han creado grandes
grupos y redes narcotraficantes que mantienen una amplia capacidad finan-
ciera y de contestación y constreñimiento armado contra el Estado, tanto
en Rio de Janeiro como en São Paulo, todo lo cual está apuntalado por una
extendida trama de tráfico ilegal de armas también controlado por narcotra-
ficantes y expandida al amparo de la enorme corrupción policial existente
en el país9. 21
8
United Nations Office on Drugs and Crime, Luiz Tadeu, “Brasil acossado pelo crime”,
“2008 World Drug…”, op.cit. Diálogo Editorial, Porto Alegre, 2002; y za-
9
Para la problemática del narcotráfico en luar, Alba, “Integração perversa: pobreza
Brasil durante los años’90, véase: Procópio, e tráfico de drogas”, Editora FGV, Rio de
Argemiro, “O Brasil no mundo das drogas”, Janeiro, 2004.
Editora Vozes, Rio de Janeiro, 1999. Para
un análisis integral del narcotráfico en
Brasil de la actualidad, véanse: Viapiana,
 Marcelo Fabián Sain

3. Los vacíos institucionales

En el Cono Sur y en Brasil, el abordaje institucional que se ha hecho de la

problemática de la criminalidad organizada ha estado signado por profun-
das insuficiencias y desajustes. Ello ha sido consecuencia de dos hechos fun-
damentales. Por un lado, el profundo desconocimiento e ignorancia oficial
existente acerca de la envergadura, extensión, diversidad y complejidad que
han adquirido las diferentes manifestaciones de la criminalidad organizada
en estos países así como de las tendencias de sus emprendimientos ilegales
y de su impacto sobre la vida social, política, económica y cultural de estos
países y subregiones. Y, por otro lado, la predisposición a afrontar estas com-
plejas problemáticas con orientaciones y dispositivos institucionales desac-
tualizados, anacrónicos y, por ende, deficientes para alcanzar algunos logros
en materia preventiva, conjurativa e investigativa, particularmente ante un
fenómeno como el de la criminalidad organizada que día a día adquiere nue-
vas manifestaciones y particularidades.
Estos rasgos se han expresado en dos vacíos institucionales notables que
vale la pena repasar rápidamente. En primer lugar, los gobiernos del Cono
Sur y Brasil no han elaborado un cuadro de situación actualizado e inte-
gral de la criminalidad organizada en el país, que diera cuenta, en el plano
estratégico, de las problemáticas fenomenológicas de las diferentes moda-
lidades y manifestaciones de la criminalidad organizada en función de la
formulación de las políticas estatales de control de las mismas y, en el plano
táctico, de las actividades y acciones concretas de los grupos criminales or-
ganizados en función de una respuesta policial.
Las sucesivas autoridades gubernamentales tienden a negar u ocultar el
problema bajo la perspectiva de que el reconocimiento público de su existen-
cia y de su expansión coloca a los gobernantes en el banquillo de los respon-
sables directos de dicha situación. Excepto en Brasil, la argucia justificante
más recurrente es la típica mención de que el narcotráfico y la criminalidad
organizada en estos países distan muchísimo de parecerse o de tener el gra-
do de desarrollo que ha alcanzado en Colombia o México.
No obstante, la ausencia de un diagnóstico situacional apropiado de la cri-
minalidad organizada genera dos consecuencias importantes. Por un lado,
favorece la magnificación irreal del problema por parte de dirigentes y par-
tidos de derecha en función de sacar algún rédito político o de postular sin
miramientos el montaje de un estado de seguridad altamente militarizado.

22 En esa magnificación también suelen incurrir los voceros o jefes de las fuer-
zas de seguridad y policiales a los efectos de solicitar al poder político un
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas Las estrategias
de control de la
criminalidad
organizada no
constituyen un
aumento indiscriminado y masivo de recursos fi- asunto exclusiva ni
nancieros y humanos o de ocultar las grandes de- predominantemente
ficiencias que pesan sobre sus instituciones o los
extendidos bolsones de corrupción que operan policial sino que
bajo sus mandos. Y, por el otro lado, constituye configuran una
un impedimento para que las problemáticas de la cuestión política
criminalidad organizada sean incorporadas en la
agenda gubernamental de seguridad pública como
que debe ser
un asunto prioritario. definida, abordada
Asimismo, ello favorece que los organismos de y formulada por
seguridad de los Estados Unidos terminen constru- las autoridades
yendo e imponiendo un cuadro de situación y un
conjunto de estrategias sobre la problemática de la
gubernamentales.
criminalidad organizada, de acuerdo a sus propios
intereses y perspectivas, los que no siempre son convergentes con las políti-
cas y la situación real de países de la subregión10. Nada de ello ocurriría, por
cierto, si los gobiernos locales no fuesen tan indiferentes ante los asuntos de
seguridad pública ni tan permisivos para articular relaciones interinstitucio-
nales no asentadas en la necesaria reciprocidad, y si las instituciones policia-
les locales, o algunas de sus secciones, no fuesen tan proclives a establecer
una relación de dependencia y subordinación ante las diferentes agencias
norteamericanas, todo ello alentado por la ayuda económica, financiera y/o
material prometida o efectivizada.
En segundo lugar, estos países no poseen una dependencia superior del
gobierno que concentre, por un lado, las responsabilidades de formulación de
las políticas y estrategias de control de la criminalidad organizada y, por otro
lado, las labores de conducción del sistema institucional encargado de su im-
plementación, especialmente, en materia de seguridad pública e intervención
policial. Como cualquier otro aspecto de la seguridad pública, las estrategias
de control de la criminalidad organizada no constituyen un asunto exclusiva
ni predominantemente policial sino que configuran una cuestión política que
debe ser definida, abordada y formulada por las autoridades gubernamenta-
les. Sin embargo, los países de la subregión no poseen un organismo especia-
lizado que sirva de instancia de conducción del sistema institucional y policial
abocado a ese conjunto de labores. Tampoco han conformado un dispositivo
policial unificado y especializado en el control de la criminalidad organizada,
lo que, entre otras cosas, ha dado lugar a una pronunciada fragmentación ins-
titucional reflejadas en la tendencia histórica por la cual cada fuerza o cuerpo
policial –en Argentina, Chile, Paraguay y Brasil– o cada sector o agrupamiento 23
10
En materia de narcotráfico, esta tenden-
cia puede apreciarse bien en el accionar de
la Drug Enforcement Agency (DEA) de los
Estados Unidos en la subregión.
 Marcelo Fabián Sain

de una misma institución policial –en Uruguay– formula e implementa sus pro-
pias estrategias y/o acciones de conjuración de la criminalidad organizada.
Estos vacios institucionales se inscriben en el marco de un proceso ins-
titucional de mayor alcance. En efecto, durante las últimas décadas, en los
países del Cono Sur y en Brasil, el signo característico de su situación ins-
titucional en la materia ha sido el recurrente desgobierno político sobre los
asuntos de la seguridad pública, en cuyo contexto las sucesivas y diferen-
tes autoridades gubernamentales delegaron a las agencias policiales el mo-
nopolio de la dirección y de la administración de la seguridad pública. Es
decir, ésta configuró una esfera institucional exclusivamente controlada y
gestionada por las policías sobre la base de criterios, orientaciones e instruc-
ciones autónoma y corporativamente definidas y aplicadas sin intervención
determinante de otros organismos públicos no-policiales. En consecuencia,
la dirección, administración y control integral de los asuntos de la seguridad
pública y, entre ellos, del control de la criminalidad organizada, así como la
organización y el funcionamiento del sistema policial quedaron en manos de
las propias agencias policiales, generando así una suerte de policialización
de la seguridad pública.
En Brasil, Paraguay y, en menor medida, en Uruguay este proceso, ade-
más, ha supuesto también la firme tendencia a incorporar a las Fuerzas Ar-
madas en el denominado “combate al crimen organizado”, todo ello alentado
por las deficiencias del sistema policial en las labores conjurativas de esas
problemáticas así como por el impulso del US Southern Command de los Es-
tados Unidos y sus representantes en los grupos militares de las respectivas
embajadas norteamericanas.

4. Los desafíos futuros

La desactualización institucional de los sistemas de seguridad pública de los

países del Cono Sur y Brasil es el principal obstáculo para crear la amplia
capacidad de gestión gubernamental que se requiere para afrontar exitosa-
mente los desafíos que imponen las crecientes actividades del crimen orga-
nizado. Sin el fortalecimiento del gobierno de la seguridad pública resultará
inviable el desarrollo de políticas integrales de control de la criminalidad
organizada. Ello requiere de una serie de reformas institucionales impres-
cindibles que apunten a construir gobernabilidad y capacidad de gestión

24 político-institucional donde no la hay.

En primer lugar, parece imponerse la necesidad de conformar un Ministe-
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas

rio o Secretaría de Seguridad Pública específicamente abocada a la dirección

de los asuntos de seguridad pública –esto es, la formulación, implementación
y evaluación de las políticas y estrategias del sector– y a la coordinación ins-
titucional general con otras áreas del gobierno administrativo, el parlamen-
to, el poder judicial o la comunidad que intervengan en algunas de aquellas
labores institucionales. Esta cartera debería instituirse como un dispositivo
institucional o instrumento de gestión integrado formado por los diversos
componentes del sistema institucional de seguridad pública a través de la es-
tructuración de un conjunto de normas, procedimientos, recursos humanos y
medios técnicos específicamente focalizados en las complejas problemáticas
del sector a través del desarrollo de una serie de funciones básicas tales
como la planificación estratégica del área, el gobierno político-institucional
de las diferentes instancias componentes del sector, en particular, del siste-
ma policial.
Por cierto, una nueva estructura organizacional en la gestión política su-
perior del sistema de seguridad pública de estos países no garantiza, por sí
mismo, la reversión de la tradicional tendencia al desgobierno político de la
seguridad ni que se lleven a cabo estrategias integrales y eficaces de control
del delito y, en su marco, de la criminalidad organizada. Pero sí constituye un
dispositivo institucional indispensable para ello, particularmente si se tiene
en cuenta que ninguno de los países de la subregión cuenta con una instan-
cia institucional de esta índole y que toda estrategia de control de la crimi-
nalidad organizada, dada su necesaria inter-jurisdiccionalidad y en vistas
de superar la tradicional fragmentación política y policial, requiere de una
conducción unificada.
Ello, a su vez, debe conllevar a la conformación de un funcionariado pro-
fesional especializado en la materia y de la paulatina asunción por parte
de las autoridades ministeriales y de dicho funcionariado especializado de
las responsabilidades de diseño, planificación, conducción y evaluación de
los asuntos del sector que hoy son ejercidas, de hecho, por las instituciones
policiales.
En segundo término, y en el marco del punto anterior, se debería crear
una Agencia Nacional de Seguridad Compleja abocada tanto a la formulación
de las políticas y estrategias de control de la criminalidad organizada así
como a la dirección superior del sistema policial en la aplicación de aquellas
estrategias de conjuración de las modalidades concretas de la criminalidad
organizada y, entre ellas, del narcotráfico. Dicha agencia debería conformar
un sistema nacional único de gobierno de la seguridad pública en materia
de control de la criminalidad organizada y de conducción superior de un 25
 Marcelo Fabián Sain

dispositivo policial integrado que concentre las labores de inteligencia crimi-

nal, planificación y ejecución operacional y de desarrollo logístico así como
las acciones de intervención táctica, todo ello especializado de manera ex-
clusiva en el seguimiento de este conjunto de problemáticas.
Desde el punto de vista policial, esta agencia debería constituir un dispositi-
vo policial unificado integrado por algunos componentes básicos para aplicar
una estrategia eficiente de control de la criminalidad organizada. En primer
término, un sistema de inteligencia criminal que permita elaborar un diag-
nóstico situacional adecuado y permanentemente actualizado, ya sea desde
el punto de vista de la inteligencia estratégica como de la inteligencia táctica.
En segundo lugar, un sistema de intervención operacional integrado tanto
por grupos de operaciones especiales abocado a la ejecución de acciones tác-
ticas indispensables en la materia como por unidades de alcance intermedio
especializadas en operaciones policiales urbanas, rurales y de monte de gran
envergadura. Y, en tercer término, un sistema de investigaciones complejas
conformado por grupos de detectives especializados en el desarrollo del se-
guimiento e investigación de organizaciones y grupos criminales.
Pero todo ello debe ser desenvuelto de acuerdo con el diagnóstico situa-
cional producido por cada uno de los países de la subregión y conforme las
perspectivas, intereses y prioridades de los mismos, aunque ello ofenda a
aquellas agencias internacionales y sus virreyes locales que siempre se han
opuesto –con éxito– a semejante emprendimiento institucional, en aras de
ser ellos quienes monopolicen la interpretación del problema y el estableci-
miento de lo que es importante y lo que no lo es.
Asimismo, los actuales gobiernos de los países del Cono Sur y de Brasil,
todos ellos de centroizquierda, no deberían perder de vista que se puede –y
se debe– ser progresista en materia de seguridad pública, pero solo si no se
pierde de vista que la seguridad pública democrática se asienta, entre otras
cosas, en el ejercicio efectivo de la conducción del sistema de seguridad y, en
su interior, de las instituciones policiales. Hasta ahora, todo esto son deudas
pendientes de estos gobiernos sureños, lo que los hace parecerse mucho a
los antiguos gobiernos de derecha.

26
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas

Excursus

¿Qué es el crimen organizado?

La criminalidad organizada constituye un emprendimiento económico prota-
gonizado por grupos delictivos compuestos por varias personas que se orga-
nizan y funcionan en forma estructurada durante cierto tiempo y que actúan
de manera concertada con el propósito de cometer uno o más delitos graves,
siempre en función de “obtener, directa o indirectamente, un beneficio eco-
nómico u otro beneficio de orden material”11.
Lo que diferencia a la criminalidad organizada de la criminalidad común
protagonizada por delincuentes ocasionales o no-profesionales es, justamen-
te, la estructuración con cierta permanencia temporal de un grupo o banda
delictiva que cuenta con un cierto desarrollo operativo y logístico, y cuyas
actividades ilícitas apuntan a la generación de algún tipo de provecho o ren-
dimiento económico o material.
En general, el accionar de estas asociaciones criminales suponen un im-
portante despliegue territorial –en algunos casos, de alcance internacional
y, en otros, de alcance nacional o subregional– y un significativo grado de
complejidad organizacional, compartimentalización funcional, profesiona-
lización y coordinación operativa entre los diferentes grupos y subgrupos
componentes de la organización, todo lo cual le otorga una relativa espe-
cificidad socio-criminal. Esto ocurre particularmente en aquellos casos en
los que las actividades delictivas implican la conformación de mercados
ilegales –por ejemplo, de estupefacientes, de autos robados, de personas,
etc.–, ya que la estructuración de dicho mercado conlleva como condición
de funcionamiento la conformación de redes clandestinas encargadas de la
producción, tráfico, almacenamiento, distribución y comercialización de los
productos o mercancías en cuestión o de algunas de estas etapas del negocio
clandestino. Los actores involucrados en estas redes articulan sus activida-
des en la ilegalidad intentando desarrollar el emprendimiento económico a
través de la evasión, influencia o control de las acciones de las agencias de
seguridad del Estado12.
De todos modos, tal como lo destacan Becucci y Massari, los grupos cri-
minales articulados según “una organización jerárquica, dotada de un nú-
cleo central de comando, de una división interna de roles y que persiste en
el tiempo” constituyen una “forma tradicional de asociacionismo criminal”
poco habitual en las modalidades actuales de organización delictiva com-
pleja. En la actualidad, existe una enorme diversidad de grupos criminales 27
11
Oficina de las Naciones Unidas contra la The University of British Columbia, Wor-
Droga y el Delito, “Convención de las Na- king Paper nro. 19, noviembre de 1997, p.
ciones Unidas contra la Delincuencia Or- 10.
ganizada Transnacional y sus Protocolos”, 12
Para profundizar en este aspecto, véase:
Naciones Unidas, New York, 2004. Véase Krauthausen, Ciro y Sarmiento, Luis Fer-
también: Castle, Allan, “Transnational nando, “Cocaína & Co. Un mercado ilegal
Organized Crime and International Secu- por dentro”, Tercer Mundo Editores, Bogo-
rity”, Institute of International Relations, tá, 1993, cap. 3.
 Marcelo Fabián Sain

que poseen una estructura “fluida o de tipo muy estructurado, de dimensión

menor o mayor, con carácter informal o formal”, aunque prevalen los grupos
organizados sobre la base de “redes” que constituyen un “tipo específico de
relaciones discretas que liga a un conjunto de individuos, objetos o even-
tos que pueden ser definidos como «actores o nudos» de la red o network”,
es decir, “una serie de nudos interconectados” de carácter dinámico y de
baja vulnerabilidad derivada de su “estructura segmentada y policéfala” así
como de su extrema “flexibilidad organizativa”13.
Asimismo, la criminalidad organizada, en tanto actividad orientada a la
obtención de un beneficio económico o material, procura siempre controlar
directa o indirectamente sectores claves de las actividades económicas y del
sistema político gubernamental del ámbito en el que actúa, particularmente
a las agencias abocadas a la prevención, control y represión del delito, y
lo hace mediante prácticas ilegales como la influencia, el soborno y la co-
rrupción pública y privada14. Solo echa mano a la intimidación, la extorsión
o, en su defecto, a la violencia cuando el accionar de otras organizaciones
delictivas o del gobierno o algunas de sus agencias pone en riesgo las activi-
dades del grupo, a expensas de que ello le otorgue visibilidad pública a sus
negocios y emprendimientos ilegales. Es por esta razón, que la criminalidad
organizada tiende a generar una situación de estabilización político-social y
económica en su ámbito de actuación15.
Por su parte, en el marco del proceso de aceleración de la globalización,
durante los últimos años, las expresiones más desarrolladas de la criminali-
dad organizada han adquirido una impronta transnacional, dada porque las
actividades delictivas desarrolladas por dichas organizaciones se desenvuel-
ven en más de un Estado; dentro de un solo Estado pero una parte sustan-
cial de su preparación, planificación, dirección o control se realiza en otro
Estado; dentro de un solo Estado pero entraña la participación de un grupo
delictivo organizado que realiza actividades delictivas en más de un Estado;
o en un solo Estado pero tiene efectos sustanciales en otro Estado16.
Sin embargo, no toda manifestación del crimen organizado tiene relieve
transnacional. Solo algunos de los emprendimientos delictivos de referencia,
y no en todos los casos, suponen el desarrollo de actividades vinculadas o
concatenadas que atraviesan fronteras y cruzan regiones y continentes, y que
son llevados a cabo por redes que detentan un nivel de despliegue y/o profe-
sionalización de gran envergadura organizacional o territorial. Por el contra-
rio, numerosísimas organizaciones del crimen organizado desarrollan activi-

28 dades delictivas complejas pero que son de carácter local y que, si bien, pue-
den mantener y reproducir interacciones fluidas con redes y organizaciones

13
Becucci, Stefano y Massari, Mónica,
“Globalizzazione e criminalità”, Editori
Laterza, Roma, 2003, pp. 78-82.
14
Véase: Virgolini, Julio, “Crímenes excelen-
tes. Delitos de cuello blanco, crimen, orga-
nizado y corrupción”, Editores del Puerto,
Buenos Aires, 2004, caps. 5 y 6.
15
Castle, Allan, “Transnational Organized
Crime...”, op.cit.
16
Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito, “Convención de las Na-
ciones Unidas contra la Delincuencia Or-
ganizada Transnacional…”, op.cit. Véase:
Becucci, Stefano y Massari, Mónica, “Glo-
balizzazione e criminalità”, Editori Later-
za, Roma, 2003.
El crimen organizado en el Cono Sur y Brasil: tendencias y respuestas

de mayor alance y hasta de proyección transnacional, el núcleo central de

sus actividades y de sus negocios se desenvuelven en ámbitos geográfico o
funcionales acotados.
Otro aspecto relevante de este fenómeno está dado por el destino y tra-
tamiento de los fondos o ganancias económicas obtenidas de la actividad
delictiva. Cuando la envergadura del negocio criminal es grande y la rentabi-
lidad generada por éste supera significativamente las necesidades de finan-
ciamiento de la organización, de sus operaciones, de su estructura logística y
de sus inversiones directas de corto alcance o indirectas en otros rubros cri-
minales, resulta imprescindible llevar a cabo acciones de lavado de dinero17.
Esos fondos precisan ser blanqueados o lavados mediante la ocultación de su
origen ilícito y su posterior reciclaje, legitimación e integración a la economía
formal, para lo cual se utilizan las economías de gran escala y, en su marco,
los sistemas financieros, productivos, de servicios y comerciales altamente
globalizados y desregulados. Con ello se procura desarticular o encubrir todo
tipo de pista o indicio acerca de los delitos procedentes, neutralizar el accio-
nar administrativo y jurisdiccional tendiente a investigarlas y reprimirlas, y
financiar indirectamente el conjunto de sus actividades criminales u otras no
vinculadas con ellas. De este modo, cualesquiera que sean los métodos o los
mecanismos desarrollados para el blanqueo del dinero, éste constituye un
proceso dinámico que supone alejar o distanciar los fondos ilícitamente pro-
ducidos de las actividades delictivas que los generaron, disimular o eliminar
todo tipo de rastro o vestigio de dichas actividades y devolver dichos fondos a
los autores de aquellos delitos originarios luego de ocultado su origen18.

17
Para un estudio general de la cuestión del
lavado de dinero, véanse: Blanco Cordero,
Isidoro, “El delito de blanqueo de capita-
les”, Aranzadi Editorial, Pamplona, 1997;
Fabián Caparrós, Eduardo, “El delito de
blanqueo de capitales”, Editorial Colex,
Madrid, 1998; y Álvarez Pastor, Daniel y
Eguidazu Palacios, Fernando, “La preven-
ción del blanqueo de capitales”, Aranzadi
Editorial, Pamplona, 1998.
18
Las finanzas ilegales y, en particular, el
lavado de activos generados a través de ac-
tividades delictivas diversas pasó a consti-
tuir una cuestión prioritaria en la agenda
de seguridad internacional cuando podero-
antecede en muchas décadas a la efectivi-
zación de los primeros acuerdos y mecanis-
mos internacionales destinados a prevenir
y controlar el lavado de capitales de estas
organizaciones. Sin embargo, fue recién en
los últimos años que la criminalidad orga-
nizada adquirió un desempeño transnacio-
nal de envergadura y pasó a constituir una
actividad generadora de alta rentabilidad
en el plano global. A partir de los años 70,
la acumulación de capitales de origen ilí-
citos contribuyó a conformar esferas “au-
tónomas” del sistema financiero y econó-
mico internacional y a condicionar áreas
sensibles que, en su conjunto, consiguieron

sas organizaciones criminales de carácter
transnacional comenzaron a controlar por-
ciones importantes del circuito financiero
y económico internacional y, en especial,
cuando determinados aspectos del sistema
financiero y económico, básicamente de los
países centrales, comenzaron a ser utiliza-
dos en forma sistemática y masiva por esas
complejas organizaciones para lavar los
recursos ilegalmente producidos. La cri-
minalidad organizada con capacidad para
generar cuantiosos beneficios existe desde
tiempos remotos y su transnacionalización
29
escapar al control directo e indirecto de
los gobiernos y de los organismos de re-
gulación interestatal, tanto de los países
centrales como de los países de economía
emergente y en el resto de la comunidad in-
ternacional. Las acciones terroristas del 11
de septiembre del 2001 en Estados Unidos y
la evidencia de que el financiamiento de las
actividades preparatorias de los mismos se
valió tanto de mecanismos lícitos como ilí-
citos, han colocado al terrorismo transna-
cional como un usuario de los mencionados
circuitos económicos-financieros.
 Marcelo Fabián Sain

Ahora bien, dada la experiencia latinoamericana proclive a asimilar la

criminalidad organizada al terrorismo sin distinciones ni matices que los di-
ferencien, es imprescindible destacar que se trata de fenómenos sustancial-
mente diferentes. Aunque en ciertas ocasiones, algunas organizaciones cri-
minales echen mano a acciones terroristas como manifestación violenta de
su accionar o que ciertas organizaciones terroristas logren financiar parte
de sus actividades con la rentabilidad de emprendimientos criminales com-
plejos, la criminalidad organizada y el terrorismo constituyen fenómenos
disímiles.
El terrorismo configura una modalidad específica de acción política vio-
lenta que implica el uso de la violencia o la amenaza del uso de la violencia
a los efectos de infundir miedo o amedrentar a un determinado grupo de
personas, causando la muerte o lesiones corporales graves a un civil o grupo
de civiles o a cualquier otra persona o grupo de personas que no participen
directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, o
produciendo daños en cosas o bienes, con el propósito, derivado de la natu-
raleza de las acciones o del contexto en el que se cometieron, de intimidar
a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional
a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo. El accionar terrorista tiene un
componente físico esencial dado por los daños o lesiones tangibles produ-
cidos sobre personas y cosas y su concomitante impacto psíquico, el que,
en general, resulta extraordinario tanto en el plano individual como social.
Así, pues, el terrorismo procura “suscitar reacciones emocionales tales como
ansiedad, incertidumbre o amedrentamiento entre quienes forman parte de
un determinado agregado de la población, de manera que resulte factible
condicionar sus actitudes y dirigir sus comportamientos en una dirección
determinada” por encima del objetivo de causar daños físicos o materiales
efectivos sobre personas o cosas19.
En consecuencia, a diferencia de la criminalidad organizada, que configu-
ra una práctica de carácter esencialmente económica, el terrorismo consti-
tuye un accionar político violento en su esencial. ◆

30
19
Reinares, Fernando, “Terrorismo y anti-
terrorismo”, Paidós, Barcelona, 1998, p. 16.