JUANMA GEA

TEMA 1: INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA ADMINISTRACIÓN

El derecho administrativo acompaña al hombre desde que nace hasta que muere. A
partir de la Revolución Francesa, en la primera mitad del siglo XIX, la Administración
Pública se identifica con el poder ejecutivo y cumple con una función de defensa y
relación internacional. Se hablaba indistintamente de poder ejecutivo y administración.

En la segunda mitad del siglo XIX, debido a la Escuela Alemana de Derecho Público, se
produce un importante cambio: reconocimiento de la personalidad jurídica al Estado.
Como consecuencia, los clásicos poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) se convierten
en los llamados órganos-poderes que no tienen sustantividad propia, que no son sujetos
de Derecho, que no son responsables de sus actos; por tanto, el único responsable de la
actividad de esos órganos-poderes es el Estado. Se dice que el poder es único y se
manifiesta legislando, juzgando y ejecutando. En definitiva, el Estado ya no es un
conjunto de poderes individualizados sino que es una persona jurídica que realiza
distintas funciones entre las que se encuentra la función administrativa, la de
administrar.

¿QUÉ ES ADMINISITRAR?

- Para unos, actividad.

- Para otros, la gestión de los servicios públicos.
- Para un sector de la doctrina alemana (tesis residuales), todo aquello distinto de
legislar y enjuiciar. Se identificará con el papel ejecutivo.

Pero no es totalmente cierto, porque los poderes se interrelacionan [el Poder Ejecutivo
desarrolla funciones materialmente legislativas (Decreto-Ley/Decreto-Legislativo, Art.
97 C.E. potestad reglamentaria) y jurisdiccionales.

CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN

La Administración es una persona jurídica prepotente que tiende a satisfacer las

necesidades públicas, los intereses generales (Art. 103 C.E.).

Para satisfacer esas necesidades públicas e intereses generales, el Ordenamiento

Jurídico les dota de una serie de privilegios, prerrogativas, poderes exorbitantes que no
tienen los particulares. Es por eso que se dice que la administración pública es una
persona jurídica con privilegios.

A. PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN:

1. Privilegio de autotutela: frente a la heterotutela de los particulares (principio de

paz jurídica, el Juez, un tercero independiente). El privilegio de autotutela tiene
una doble manifestación:

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- Declarativa: la administración puede crear, modificar o extinguir una

situación jurídica, sin necesidad de acudir a Tribunales, en el juicio declarativo
que corresponda para obtener una sentencia favorable que sirva de título para
reconocer su Derecho, es decir, la Administración puede alterar una situación
creando, modificando o extinguiendo derechos simplemente dictando una
resolución, dictando un acto administrativo.
- Ejecutiva: la Administración para ejecutar sus actos dispone de unos medios
propios de ejecución (Art. 96 de la Ley 30/92). La administración no necesita ir
a los tribunales para ejecutar sus actos, la administración tiene sus propios
medios de ejecución (Art. 96):

a) Apremio sobre el patrimonio (embargo).

b) Multa coercitiva (recargos).
c) Compulsión sobre las personas (hoy en día no se da) (vacunas).
d) Ejecución subsidiaria (casa en ruinas, demolición).

2. La impugnación de un acto administrativo no suspende su ejecución. Este

privilegio no es una novedad de la Ley 30/92 Art.111 sino que ya se encontraba
anteriormente en normas de nuestro sistema jurídico ya derogador. Este
privilegio también tiene excepciones:

- Que una norma disponga lo contrario

- Que no se produzcan perjuicios de difícil o imposible reparación.
- Que la impugnación se fundamente en una de las causas de anulidad de pleno
Derecho que se refiere el Art. 92.

3. No cabe interdicto (Art. 101 de la Ley 30/92) contra los actos de los órganos
administrativos dictados en el marco de su competencia y de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido (el interés general debe prevalecer sobre
el particular).
4. Privilegio referido al tratamiento de los diferentes bienes de la Administración,
tienen un tratamiento específico que no tienen los bienes de los particulares.
5. Privilegios en menos: La Administración no puede exteriorizar libremente su
voluntad. Tiene que seguir un procedimiento en toda su actuación como
contraprestación de su poder. Si la administración prescinde del procedimiento
legalmente establecido, su actividad puede ser anulada.

Las GARANTIAS del Ordenamiento Jurídico a los particulares: El Ordenamiento

Jurídico, como contraprestación a ese poder desorbitante, ofrece a los particulares una
serie de garantías para evitar abusos en los derechos y libertades de los ciudadanos. Se
dice que el Derecho Administrativo busca el equilibrio entre el poder de la
administración y las garantías que el Ordenamiento Jurídico ofrece a los particulares
para contrarrestar ese poder administrativo:

- Garantías constitucionales: referidas a la protección de los derechos

fundamentales (Art. 53 y 54 CE).

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- Garantías jurídico-administrativas:

a) Procedimiento administrativo: es el camino que tiene que seguir la

administración en un proceso administrativo. Existe un procedimiento
general y otros especiales. Hay varios procedimientos, no sólo uno.
b) Recursos administrativos: es un acto por el que un particular pide a la
administración que revise el procedimiento en el que está envuelto.

- Garantías jurisdiccionales: referidas a la posibilidad de recurrir a los

tribunales de lo contencioso administrativo en ultimo caso (Art. 103.105 y 24
CE).

B. PLURALIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

No se puede hablar de una sola administración pública. La Ley de Jurisdicción

contencioso-administrativa de 1956 (ya derogada) en su Art. 1 se refería a varias
administraciones públicas:

- Administración estatal.
- Administración local.
- Administración jurisdiccional (institucional).

Aunque no se contemplaba la Administración autonómica, reconocida por el Art. 153

CE y por la Ley de 5/10/1981 en su Art. 1 “se entenderá por administración pública la
de las CC.AA.”.

El Derecho positivo posterior regula las distintas AAPP.: Ley 30/92 Art. 2.2, o la Ley
vigente de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa del 98 en su Art. 1.2. Las dos
leyes más importantes son: la Ley 30/92 y la Ley 29/98. Se prevé como
Administraciones Públicas:

- Estatal
- Local Administraciones de carácter territorial
- Autonómica

- La Administración no territorial (colegios, médicos, abogados, etc.)

C. FINALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Satisfacer las necesidades públicas, los intereses generales (Art. 103 CE). Lo que se
entiende por interés general es variable, depende del momento histórico y va a venir
determinado por el Derecho positivo (escrito). Los intereses generales se van a
satisfacer de acuerdo con una serie de principios que recoge el Art. 103.

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D. TODA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTÁ

SOMETIDA AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AL DERECHO

La administración tiene que estar sometida al principio de legalidad, es decir, tiene que
actuar siempre con cobertura legal. No puede actuar al margen del Derecho. Está
sometida a la CE y a todo el Ordenamiento Jurídico. Como consecuencia, la
Administración no puede ser arbitraria en su actuación.

La arbitrariedad es actuar al margen de Derecho, por la voluntad o el capricho y está

proscrita por el Art. 9 CE.

A veces, si tiene potestad de carácter discrecional, un cierto margen de apreciación

subjetiva, atribuida por Ley (prueba de la desviación de poder) (Ej. Examen con
preguntas tipo test o de desarrollo; en ésta última, si existe margen de apreciación
subjetiva).

Consecuencia de ese sometimiento a la Ley y el Derecho es que en último caso, toda

actividad de la Administración, es susceptible de ser controlada por los Tribunales de
Justicia.

DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A grandes rasgos, han existido dos criterios para definir el Derecho Administrativo y
Administración Pública:

- Concepción subjetiva: órganos, sujetos, aparatos.

- Concepción objetiva o material: es actividad.

Concepción subjetiva (referida a los órganos, sujetos, aparatos) de la AP: dentro de

esta concepción han existido varias fases:

1ª FASE: representada por autores más clásicos: Javier burgo, Ortiz de Zúñiga. Para
ellos, la Administración Pública, se identifica con los órganos del poder ejecutivo. Por
tanto, el Derecho Administrativo sería el Derecho de los órganos de poder ejecutivo.
Hablan indistintamente de Administración Pública y de poder ejecutivo, los identifican.

Pronto surgen autores posteriores que los critican por dos razones fundamentales, que
da lugar a dos fases:

- Porque el poder ejecutivo desempeña, no sólo funciones administrativas, sino

funciones propias de otros poderes: materialmente legislativas y materialmente
jurisdiccionales.
- No se pueden identificar porque la fuerza ejecutiva no sólo reside en el
Gobierno, sino en otras administraciones donde también existe poder ejecutivo.

2ª FASE: ésta da lugar a dos teorías:

- La concepción formal (Garrido Falla y Estrena Cuesta).

- La concepción personalista (Villar Palasí y García de Enterría).

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a) La concepción formal: trata de salvar las dos críticas que se hacía a los autores
clásicos. Para éstos, la Administración Pública, que no es igual al poder
ejecutivo, es algo más que poder ejecutivo y algo menos que poder ejecutivo.

- Es algo menos que el poder ejecutivo porque dentro de éste estaría la

Administración Pública y el Gobierno (en altas esferas se confunden: el ministro
es un alto órgano de la Administración Pública y alto cargo del Gobierno).
- Es algo más que el poder ejecutivo porque no existe una sola Administración
Pública (estatal, autonómica, local y no territorial) y porque en los otros poderes
también existe administración (funciones materialmente administrativas).

b) La concepción personalista: la Administración Pública es una persona jurídica,

el único factor inalterable. No puede concebirse como unas funciones
(variables). Tampoco es un complejo orgánico, pues los órganos están sometidos
a cambios (número diferente de ministerios).

Concepción objetiva (referida a las formas) o material de la Administración

Pública. Lo importante de la Administración Pública es la actividad que tiende a
satisfacer las necesidades públicas. Éstas no siempre han sido satisfechas de la misma
forma. Formas de actuación administrativa que dependen de la concepción política del
estado (p.e. en el Estado Liberal: abastecimiento de la Administración Pública en la vida
económica y social).

La Administración Pública se va a dedicar a una doble actividad:

- Mantener el orden público, en un sentido estricto (el orden de la calle) y existe

un predominio de la actividad de policía.
- Prestar servicios públicos de carácter asistencial (lo que más éxito ha tenido
como función de la Administración Pública): enseñanza, sanidad, etc.

En la primera mitad del siglo XX, aparece un mayor intervencionismo del Estado y una
nueva forma de actuación administrativa: gestión económica de la Administración
(Administración Pública se convierte en un empresario). La Administración Pública
interviene de forma mucho más activa en la vida económica, dando lugar a la gestión
económica de la Administración.

DISTINTAS FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Según la Escuela de Burdeos de Derecho Público, la actividad administrativa se

limitaba a prestar servicios públicos. Esta escuela mantenía una concepción muy amplia
de servicio público (toda actividad administrativa). Entendía que lo importante es que el
estado fuese un ente prestador de servicios públicos. Para ellos, el servicio público se
convierte en la clave de la Administración del Derecho Administrativo y de la
jurisdicción contencioso-administrativa.

Surgen algunas críticas: (si bien es cierto que debía prestar servicios públicos)

- No se podía eliminar la idea deponer del Derecho Público, de prerrogativa.

- No todo lo que realiza la Administración Pública es servicio público, existen
otras funciones: actividades de policía, fomento, económica.

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- Idea de poder de prerrogativas no se puede olvidar.

Esto hace que surja otra concepción más restringida de servicio público (caracteriza):

- Tiene que tender a satisfacer necesidades públicas (algo contingente, variable).

- El titular del servicio tiene que ser la Administración lo que no quiere decir que
sea realizado por la propia Administración (la gestión la puede realizar
sirviéndose de su propia organización o de los particulares (concesionario), lo
que da lugar a gestión directa (propio personal) de servicio público, o de gestión
indirecta (empresarios o particulares) del servicio público).

Actividad de fomento: la Administración Pública estimula actividades privadas sin

coacción para satisfacer indirectamente necesidades públicas. La idea de coacción
desaparece.

Actividad de policía: existe una concepción más amplia y otra más restringida

- En época de los estados absolutos, se entiende en un sentido muy amplio. Sería

el Derecho del soberano para adoptar todas las medidas que estimase necesarias
para la realización de la felicidad pública. La idea de coacción está presente.
- En época de los estados liberales, se tiene un concepto más estricto: es una
actividad, acción de la Administración a través de la coacción, para mantener el
orden público, en sentido estricto, el orden de la calle.
- Hoy, se ha vuelto a un concepto más amplio: aquella actividad con coacción que
mantiene el orden público no sólo como orden de la calle (orden sanitario,
académico…) cuando varía el concepto de orden público, varía el concepto de
policía.

Gestión económica de la Administración (a partir del siglo XX): se refiere a la

gestión industrial de la Administración Pública a través de empresas públicas. Consiste
en influir la Administración Pública directamente en la vida económica. La
Administración Pública se convierte en empresario. Encuentra su fundamento en los
Art. 38, 128.2, 131 CE.

Los teóricos objetivos coinciden en considerar la Administración Pública como

actividad.

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Es una realidad que se manifiesta en los distintos campos: planes de estudios, tribunales
de justicia, etc.

Existen órganos especializados que conocen los conflictos entre administraciones y

particulares:

- Juzgados de lo contencioso-administrativo.
- Salas de lo contencioso-administrativo.
- Tribunales Superiores de Justicia de las CC.AA., en Andalucía hay tres salas con
competencia contencioso-administrativa (Granada, Sevilla y Málaga).
- La Audiencia Nacional.

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- La sala 3ª del Tribunal Supremo.

Los autores más clásicos: el Derecho Administrativo acompaña al hombre desde que
nace hasta que muere (certificado, beca, licencia). El Derecho Administrativo es el
Derecho de la Administración. La Administración es la clave, la bóveda del Derecho
Administrativo.

García Enterría parte de la existencia de dos tipos de Derecho:

- Derecho General: aquel que se aplica a toda clase de sujetos (Derecho Civil).
- Derecho Estatutario: se caracteriza por esta referido a unos sujetos concretos,
desligándolo en ciertos aspectos del Derecho común, de Derecho general. No se
aplica a toda clase de sujetos. Mantiene que el Derecho Administrativo, es uno
de esos derechos estatutarios en tanto que está referido a unos sujetos
determinados (las Administraciones Públicas) desligándolo en ciertos aspectos
del derecho general.

El Derecho Administrativo se puede definir propio y específico de las Administraciones

Públicas en cuanto personas jurídicas. Las notas a destacar a partir de este concepto son:

- El Derecho Administrativo es un Derecho público por excelencia porque sus

normas son normas que están ejerciendo autoridad en la Administración.
- El Derecho Administrativo es un Derecho estatutario de las Administraciones
Públicas, un derecho referido a unos sujetos concretos a las Administraciones
Públicas. Un derecho que se constituye con un microcosmos jurídico, significa
que pretende cubrir todas las zonas donde se mueven las distintas
administraciones. Significa que el Derecho Administrativo regula casi todas las
instituciones que regula el Derecho Civil. En el ámbito administrativo estas
instituciones presentan modulaciones, cambios (p.e. en los contratos civiles rige
el Principio de igualdad; la Administración Pública no está en un plano de
igualdad). Las palabras “pretende cubrir” significan que el Derecho
Administrativo tiene una serie de límites y no siempre que está presente una
administración pública esa actividad está regulada por el Derecho
administrativo, por dos razones:

a) Porque aún estando presente una Administración Pública, esa actividad

está sometida a otros sectores del Ordenamiento Jurídico (Ej. Un funcionario
que comete un delito: Derecho Penal).
b) Cuando la Administración Pública realiza su actividad como un
particular, es de aplicación el Derecho Civil.

- El Derecho Administrativo es un derecho autónomo común en oposición al

derecho especial. El Derecho administrativo no necesita acudir al derecho
general en casos de lagunas, éstas se subsanan a través de los propios principios
del Derecho Administrativo.
- Para hablar de una relación jurídico-administrativa es necesario que existan dos
sujetos. Al menos, uno de ellos tiene que ser una administración, con matices:

a) Es necesario, además, que esa administración actúe como tal con poder
(prerrogativa), no como un particular.

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b) Se ha de entender la administración en un sentido formal, es decir, estatal,

autónoma, local y de carácter no territorial. A estos efectos, no se entiende por
Administración Pública la actividad materialmente administrativa que
desempeñan los otros poderes. Es decir, uno de los cinco tiene que ser una
Administración Pública en su sentido formal y que actúa revestida de imperio.
El otro puede ser tanto un particular como otra Administración Pública.
c) Tampoco es administración la actividad administrativa que pueden desempeñar
los particulares, salvo esa actividad que se desempeña actuando como agente,
como mandatario de la administración.

(El otro sujeto de la relación jurídico-administrativa puede ser otra Administración

Pública).

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TEMA 2: EL SISTEMA (teoría) DE FUENTES EN EL ÁMBITO DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es el Derecho propio de las Administraciones Públicas.

Forma parte de un Ordenamiento Jurídico General referido a unos sujetos concretos, las
Administraciones Públicas.

¿QUÉ ES UN ORDENAMIENTO JURÍDICO?

EL Ordenamiento Jurídico no es simplemente un conjunto de normas. No es la suma de

las distintas normas. El Ordenamiento Jurídico va más allá de la norma por distintas
razones:

- Porque la norma es tal norma por insertarse en un Ordenamiento Jurídico.

- Porque las normas cambian con mucha más facilidad que el Ordenamiento
Jurídico permanece mientras permanecen los principios que le sostienen. Incluso
la interpretación de las normas se hace basada en los principios que mantienen el
Ordenamiento Jurídico (superlegalidad: procedimiento distinto de reforma.).
- La interpretación que se haga de cada norma lo va a ser.

El Ordenamiento Jurídico Febe concebirse como un todo, un sistema unitario que tiene
que dar respuesta a las distintas controversias jurídicas que se plantean sin necesidad de
acudir a otros Ordenamientos Jurídicos. El Ordenamiento Jurídico implica la
inexistencia de lagunas. Para dar respuesta a todas esas cuestiones, cada Ordenamiento
Jurídico creo un propio sistema de fuentes escritas o no, en consecuencia, el precepto
del Código Civil, donde se establece el deber inexcusable de dar respuestas a todas las
cuestiones.

TEORÍAS ACERCA DE LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO

Algún autor llegó a considerar que la única Fuente del Derecho era el escrito que tenía
que dar solución a todos los problemas, no tenía lagunas. Lo explican diciendo que
siempre existía una norma escrita a la que acudir como analogía o proximidad (norma
complementaria).

Esta o es la tesis que mantiene nuestro Ordenamiento Jurídico. Junto a las escritas
existen otras fuentes no escritas, cuya función es suplir las lagunas del Derecho escrito.

En nuestro Ordenamiento Jurídico, también se concibe, junto al Derecho escrito, otras

fuentes no escritas (Costumbres y Principios Generales del Derecho) en Código Civil y
Constitución Española. Hay otros preceptos de rango constitucional de los que se
deduce claramente la existencia de otras fuentes distintas al Derecho escrito (Art. 9.1 y
103 CE).

- Art. 9.1, pone de manifiesto el nivel superior y jerárquico de la CE en el OJ.

- Art. 103, la Administración Pública sirve con objetividad, con pleno
sometimiento a la ley y al Derecho (no solo es la norma escrita).

En el Derecho Administrativo, la Costumbre tiene poca importancia, pero si que tienen

importancia los Principios Generales del Derecho.

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LA LEY

García Enterría: Acto publicado como tal e BOE o en los Boletines de las Comunidades
Autónomas, que expresa un mandato normativo de los órganos que constitucionalmente
tienen atribuido el Poder Legislativo superior.

Las características de la Ley son:

- Una ley en sentido formal tiene que proceder de los órganos que
constitucionalmente tienen atribuido el Poder Legislativo Superior (Cortes
Generales y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas). Hay
materias de las que legisla solo el Estado, materias exclusivas de las
Comunidades Autónomas y materias compartidas (a esa potestad de la asamblea
legislativa se refieren diferentes preceptos 153,152 y 159 CE).
- Tienen que ser publicadas oficialmente en el Boletín Oficial que corresponda.
Las Leyes no publicadas no despliegan efectos, no obligan pues violarían el
Principio de Publicidad de las Normas (Art. 9 de las CE). Deben tener un plazo
de tiempo desde que se publican hasta que produzca efectos (20 días “Vacatio
Legi” Art. 9.1. de la CE).
- Tienen que contener un mandato normativo.

Clases de Leyes:

- Leyes Generales: en todo el territorio.

- Leyes Locales: en parte del territorio.
- Ley Constitucional:

o Superlegalidad Material: todas las leyes supeditadas a la Constitución

Española.
o Superlegalidad Formal: manera de derogar.

- Ley Ordinaria: Art. 8.1. CE: las relativas a los derechos y deberes
fundamentales, las que aprueban los EEAA: exigen mayoría absoluta.
Características:

o Mayor rigidez en cuanto a su aprobación y derogación.

o Materias específicas (libertades públicas, régimen electoral, EEAA,
derechos fundamentales y demás CE).
o No pueden ser aprobadas en comisiones.
o El valor jerárquico de estas leyes.

- Leyes Marco: Art. 150 de la CE: determinan principios para desarrollar Leyes.
- Leyes de las Comunidades Autónomas: preceptos constitucionales aluden a
esta potestad formativa que cuenta con algunos límites.

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OTRAS LEYES QUE TIENEN IGUAL VALEO QUE UNA LEY:

DESPOSICIONES ADMINISTRATIVAS CON FUERZA DE LEY: DECRETO
LEY Y DECRETO LEGISLATIVO

En sentido formal, la Ley tiene que proceder de las Cortes o de las Asambleas
Legislativas de las CC.AA.

Estas normas suponen una alteración competencial entre el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo. Existen normas que, procediendo del poder ejecutivo, tienen el mismo valor
que la Ley, tienen un rango de Ley formal.

Hay distintas teorías que explican esta alteración. La más importante es la tesis del
Estado de necesidad: lo fundamental es buscar la salud del Estado que debe prevalecer
sobre el reparto protegerse frente al reparto competencial entre los distintos poderes.

EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL DECRETO-LEY

Figura normativa con valor y fuerza de ley. Existen antecedentes en nuestro Derecho
histórico de esta figura antes de la Constitución Española del 78.

La incorporación definitiva a Ordenamiento Jurídico de esta técnica se fecha en 1923

con Primo de Rivera, se utiliza con frecuencia dado que de hecho existía una suspensión
del órgano legislativo, donde se facultaba al Gobierno para dictar cuanto Decreto
convenga a la Salud Pública. Pero no tenía carácter excepcional.

Con la II República, en la CE de 1931, también se recoge esta técnica legislativa.

Presentaba dos características:

- excepcionalidad: reservada a casos urgentes.

- Provisionalidad: su vigencia estaría limitada al tiempo que tardara el congreso e
legislar sobre la materia.

Esta norma estaba reservada a casos urgentes, cuando lo mandara la defensa de la

República. Quedaba determinada, Art. 80, su provisionalidad al decir que su vigencia
estará limitada al tiempo que el Congreso tardase en legislar sobre la materia.

En el Régimen Franquista, se hizo abundantemente uso de esta figura formativa. En las

leyes fundamentales se regula esta materia con carácter distinto de la actual:

- El Decreto-Ley tenía un carácter definitivo.

- No existía un control por parte de las Cortes.
- No tenía límites materiales.

En la actualidad, el Régimen Jurídico del Decreto-Ley, está recogido en el Art. 86 de la

CE y se define: “Toda norma con Rango de Ley que emana del Gobierno por vía de
excepción” (procede del poder ejecutivo).

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Sus características son:

- Necesita de un presupuesto habilitante. Para que se de, es necesario que concurra

circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad (concepto jurídico
indeterminado cuyo verdadero contenido y alcance no puede conocerse a priori,
sino que es la jurisprudencia del Tribunal Constitucional quien ha ido matizando
el alcance de este concepto en distintas sentencias, que ha permitido un amplio
margen a favor del Gobierno para que sea éste quien determine cuando
concierne esta circunstancia. El Tribunal Constitucional ha llegado a decir que la
necesidad puede ser relativa, e incluso puede estar sujeta a valoraciones de tipo
jurídico, en coyunturas económicas que exijan una respuesta rápida).
- El Gobierno Estatal es el órgano competente para dictar estas normas.
- Tiene una serie de límites materiales (Art. 86 CE) “No podrá afectar (alterar) a
la sustancia de las Leyes Orgánicas”.
- La CE exige un control parlamentario del Decreto-Ley (Art. 86.2 de la CE).
Tiene que someterse a debate y a votación a la totalidad en el plazo de 30 días
hábiles. Corresponde sólo al Congreso y se hace en bloque a todo el Decreto-
Ley. No puede introducir reformas (usurparía en funciones al Poder Ejecutivo).
Para hacerlas, existe una posibilidad: tramitar el Decreto-Ley como una Ley por
el procedimiento de urgencia. El Tribunal Constitucional exige que previamente
se haya pronunciado el Congreso afirmativamente.

Si no se convalida, deja de tener efecto a los 30 días de haberse hecho por el gobierno.
Pueden ocurrir tres supuestos:

- No se produce la convalidación: no produce efectos (se retrotraen los efectos).

- Se ratifique: obliga como Ley formal (sólo por una de las cámaras, por eso no
puede ser ley formal).
- No se ratifica: deja de producir efectos (los efectos ya causados son válidos). No
tiene efectos retroactivos.

EL DECRETO LEGISLATIVO

Su régimen jurídico lo recoge los Art. 82 a 85 de la CE. Es definido como norma con
rango de ley dictado por el Gobierno previa delegación de las Cortes Generales sobre
determinadas materias y que tiene por finalidad refundir varios textos legales en uno
sólo o formar textos articulados. Las características son:

- Su fundamento obedece a razones técnicas (distinto al Decreto-Ley que obedecía

a razones de extraordinario y urgente necesidad mediante un presupuesto
habilitante a favor del Gobierno). A veces, la complejidad de las materias hace
más operativo al Gobierno que a las Cortes.
- Tiene rango de Ley. El mismo valor de una Ley y procede del Gobierno (igual
que el Decreto-Ley).
- Tiene límites materiales.
- Tiene carácter definitivo, no necesita de una convalidación posterior por parte
del Poder Legislativo (distinto del Decreto-Ley).
- Exige que previamente exista una delegación del Poder Legislativo a favor del
Gobierno para que pueda dictar esa norma. Esta delegación puede hacerse a
través de dos tipos de leyes, según la finalidad del Decreto Legislativo:

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a) Mediante una Ley de Bases: si tiene como finalidad mantener textos

articulados.
b) Mediante la Ley Orgánica: si tiene como finalidad refundir varios
textos legales en uno solo.

Ésa delegación tiene que ser expresa, tiene que fijar el plazo para su ejercicio y fijar la
materia a la que se refiere.

Tanto en el Decreto-Ley como en el Decreto Legislativo, interviene el poder legislativo:

en el Decreto-Ley a posteriori (convalidando o no) y en el Decreto Legislativo a priori
(delegando).

Hay otras funciones del Ordenamiento Jurídico que son menos que la Ley y que no son
escritas: COSTUMBRE

- Impuesta por el uso social (en el Derecho romano estaba por encima de la Ley).
- Convicción de que esa repetición debe valer como derecho.
- Clases costumbre: contra legem.
- Se aplica en defecto de ley.
- Rige en defecto de ley siempre que no raye en contra de la moral y valores
públicos.
- Que resulte probada.

LOS REGLAMENTOS (Importante fuente del Derecho Administrativo)

Son normas escritas, dictadas por el Gobierno y son de carácter subordinado a la Ley.
Nunca pueden suplir ni contradecir una Ley.

Características:

- Subordinados a la Ley.
- La facultad para hacerlos es del Gobierno.

Origen del Reglamento: Hasta 1789, los Gobiernos Absolutistas desempeñaban todos
los poderes. Con la Revolución Francesa, se produce el reparto de poderes. Se trata de
evitar la concentración de poder en un mismo órgano. Se produce un reparto de poderes
a diferentes órganos. A pesar de ello, el Poder Ejecutivo, que lo tenía todo, conserva,
con carácter residual, algunas competencias que reunían propios del Poder Legislativo y
del Poder Judicial. Entre ellas (competencias residuales normativas) está la Potestad
Reglamentaria.

Un reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración Pública (Gobierno)

y subordinada a la Ley. Se puede hablar de dos tipos de justificación.

- Justificación formal. Hay que partir de dos sistemas: anglosajón y francés (el
nuestro).

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a) En el anglosajón, la potestad reglamentaria no es originaria,

directamente reconocida por la Constitución. Los poderes normativos se
concentran (o residen) en el Parlamento, y si el Poder Ejecutivo dicta una
norma tiene que hacerlo mediante delegación.
b) En el francés, existe un Poder Reglamentario propio originario a favor
del Gobierno (directamente atribuido por la Constitución) y la propia
Constitución recoge esa Potestad Reglamentaria (Art. 97 CE). Encuentra
su justificación en el propio reconocimiento que hace la Constitución de
esa potestad reglamentaria.

- Justificación material. Frete a la solemnidad y lentitud de la Ley, existe mayor

rapidez en el procedimiento del reglamento, incluso materia y complejidad
técnica de muchos reglamentos hacen mucho más operativo al gobierno su
aprobación. También se justifica porque la Ley no puede prever todo y necesita
de la colaboración de una norma secundaria para gobernar. La complejidad
técnica del Reglamento hace más conveniente atribuir su aprobación al
Gobierno.

Diferencia entre Ley y Reglamento. Son muchas, pero las más significativas son:

- La ley es incondicional en su contenido. Dentro de os límites constitucionales,

todo puede ser regulado por Ley. El Reglamento no es incondicional, está
sometido a la Ley, es una norma inferior, secundaria complementaria. No puede
corregir ni contradecir a la Ley. Tiene un campo residual a lo que la Ley le deje.
Campo mucho más limitado.
- La ley necesita de una norma secundaria par poder gobernar y este es el
reglamento. El Reglamento procede de la Administración Pública (Gobierno)
mientras que la Ley procede de las Cortes Generales o de las Comunidades
Autónomas. La Ley es soberana, procede del Poder Legislativo, y por ello, el
Reglamento debe estar subordinado a la Ley.
- El control de la ley corresponde al Tribunal Constitucional, sin embargo, el
reglamento es más susceptible de ser controlado por los Tribunales de Justicia,
concretamente el tribunal contencioso-administrativo.

La naturaleza jurídica del Reglamento

El problema se limita en ver si existe una equiparación. Se limita a determinar si Acto

(resolución administrativa que normalmente se hace por escrito) y Reglamento son lo
mismo.

Han existido dos teorías:

- Una teoría identificaba Acto Administrativo y Reglamento. Entendía el

Reglamento como todo Acto de la Administración sometido al Derecho
Administrativo porque:

a) Acto y Reglamento proceden de la Administración Pública.

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b) Porque ambos están sometidos a la jurisdicción contencioso-

administrativa, tienen el mismo Régimen Jurídico, es decir, son
impugnables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Sirven de
base para esa equiparación estas dos características.

- Otro sector doctrinal mantiene que existen importantes diferencias entre Acto
Administrativo y Reglamento, que no se pueden identificar con independencia
de ser cierto lo anteriormente visto. Existe una serie de características que
diferencian al acto administrativo del reglamento:

a) el Reglamento innova el Ordenamiento Jurídico, el Acto debe limitarse a

aplicar el Ordenamiento Jurídico.
b) El Reglamento puede ser revocado libremente, pierde su vigencia por ser
derogado por una norma de igual o superior rango. El Acto
Administrativo tiene una serie de límites para su supresión en tanto crea
derechos a favor de terceras personas.
c) El destinatario es distinto, el Reglamento tiene un destinatario muy
genérico, el acto tuene un destinatario más concreto.
d) El Acto se agota en sí mismo, en su simple cumplimiento. El
Reglamento, en tanto norma que es, tiene vocación de futuro, y como tal
tiene vigencia hasta que es derogada por una norma de igual o superior
rango.
e) El Reglamento tiene que ser publicado y entra en vigor a los 20 días
después. El Acto normalmente no se publica, lo normal es que se
notifique (la fecha de notificación es la que importa aunque sea con carta
certificada o sin acuse de recibo; no tiene nada que ver la fecha de la
resolución ni la de registro de salida).

Conclusión:

Los Reglamentos son Fuentes del Derecho mientras que los Actos no.
Los dos proceden de la Administración pero son distintos. Los Reglamentos no son
Actos, se integran plenamente en nuestro sistema normativo, son normas de obligado
cumplimiento.

Cómo obligan los Reglamentos. Su eficacia normativa.

El Art. 9.1 CE dice “los Reglamentos obligan a los ciudadanos y a los poderes
públicos”. Es una norma, tiene fuerza vinculante y forma parte del Ordenamiento
Jurídico. Obliga al poder judicial, poder legislativo e incluso obliga a la propia
administración.

El Poder Legislativo (siendo el Reglamento de 2º grado o nivel y subordina a la Ley),

las Cortes Generales mediante Ley pueden derogar un Reglamento o una Disposición
Reglamentaria. Pero mientras esa derogación o modificación no tenga lugar, el Poder
Legislativo se encuentra vinculado a las disposiciones reglamentarias como si fuese un
particular más.

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 JUANMA GEA

El Poder Judicial (Jueces y Magistrados tienen el deber inexcusable re resolver) a la

hora de resolver los distintos litigios, acuden al sistema de fuentes creado por el propio
Ordenamiento Jurídico, dentro de él se encuentra el Reglamento. Si un Juez se
encuentra con un Reglamento que estima contrario a la Ley o a la CE, está facultado
para dejar de aplicarlo, esto no ocurre con la Ley. Si ésta tiene visos de ser contraria a la
CE, el Juez no puede dejar de aplicarla, es el Tribunal Constitucional quién lo tiene que
plantear.

También los Reglamentos obligan a las distintas Administraciones Públicas, incluso a la

propia Administración que dictó el Acto Administrativo. Todo Acto Administrativo o
resolución debe respetar los preceptos reglamentarios, es decir, el contenido de los
reglamentos como condición necesaria para su validez, con independencia incluso de la
posición jerárquica del órgano que dictó ese acto administrativo. La doctrina italiana lo
llamó Principio de Inderogabilidad singular de los Reglamentos. Es un principio que
acogió la jurisprudencia española, luego lo hizo el Derecho positivo (la Ley del 57).
Hoy se pronuncia en iguales términos el Art. 52.2 de la Ley 30/92. Este artículo
establece que las disposiciones administrativas (actos) de carácter general, aunque
aquellas tengan un grado superior o igual a éstas. Esto significa dos cosas:

- Que existe una superioridad cualitativa del Reglamento sobre el Acto, cuando la
Administración queda vinculada por la norma que dictó y no puede dictar Actos
contrarios a esa norma, ni dispensar de su observancia. La Administración no
puede privar de eficacia a un Reglamento por un Acto Administrativo (otro
Reglamento), puede modificarlo. La Administración no puede dictar actos que
contradigan un Reglamento o dispensar su observancia. La Administración se
siente vinculada por la norma que ella misma dictó. Reglamento (la necesaria
observancia por los Actos Administrativos de todo el sistema normativo).
- La fuerza obligatoria del Reglamento es independiente de la posición jerárquica
de los órganos de que proceden. El Reglamento siempre va a estar por encima
del Acto Administrativo, si es posible dictar un Reglamento que modifique otro
Reglamento, Principio de Inderogabilidad singular de los Reglamentos. La razón
es el respeto al Principio de Legalidad (la necesaria observancia por los Actos
Administrativos de todo el sistema normativo).

CLASES DE REGLAMENTOS

- Según su procedencia:

a) Tramitación estatal.
b) Tramitación de las CCAA.
c) Tramitación en el ámbito local.

- Según sus efectos:

a) Jurídicos: son Reglamentos auténticamente normativos que contiene

vinculación frente a terceros.
b) Administrativos: son Reglamentos referidos a la propia organización de
la Administración (son INTRA, de puertas hacia dentro). No tienen
vinculación frente a terceros.

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 JUANMA GEA

- Según su relación con la Ley:

a) Ejecutivo: son los más conocidos. “Desarrollan la Ley”, colaboran y la

completan. Existen límites en relación a la potestad Reglamentaria.
b) Independientes: son los que se dictan al margen de la Ley. En nuestro
Ordenamiento Jurídico no existen zonas libre en favor de la
Administración. Reglamentos interpretativos o de carácter organizativo.
c) De necesidad: contra Ley y si viabilidad no es posible. El Principio de
Jerarquía normativa impide que una norma con rango inferior pueda
contradecir otra de superior rango.

REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS. LOS LÍMITES DE LA

POTESTAD REGLAMENTARIA

Dentro de los límites se suelen distinguir dos tipos:

- Formales: aquellos que afectan a aspectos externos del Reglamento.

- Materiales o sustanciales: afectan al propio contenido del Reglamento.

LOS LÍMITES FORMALES: Afectan a la titularidad de la potestad reglamentaria, al

procedimiento de elaboración del Reglamento, a la jerarquía y órgano competente para
dictar.

1. El titular de la potestad reglamentaria, aparece claro en el Art. 97 de la CE que

la reconoce a favor del Gobierno, viene atribuida directamente por la CE (igual
que en el sistema francés). Pero existen otros órganos que tienen competencia
para dictar estas disposiciones normativas. Por eso, podemos hablar de dos tipos
de potestad reglamentaria:

- Una titularidad originaria: a nivel estatal, corresponde al Gobierno (Art. 97

CE). A nivel autonómico (no atribuida por la CE), o corresponde al Gobierno o
al Consejo de Gobierno (según las CCAA). Esas competencias son atribuidas
normalmente por los distintos Estatutos de Autonomía. En unas CCAA son los
Estatutos de Autonomía los que atribuyen una competencia reglamentaria. En
cuatro Comunidades Autónomas son las Leyes del Gobierno de esas
Comunidades las que atribuyen la potestad (País Vasco, Cataluña, Galicia y
Extremadura). A nivel local corresponde al pleno del Ayuntamiento o de las
Diputaciones Provinciales.
- Una titularidad excepcional o de Atribución: corresponde a los Ministros
(Reglamento de los Ministros) y a los Directores Generales. Dentro de las
distintas Administraciones Públicas territoriales pueden dictar reglamentos
distintos órganos.

o REGLAMENTOS DEL ESTADO: Los Reglamentos del Gobierno son

publicitarios con el nombre de Real Decreto. Hay veces que este nombre se
una para actos administrativos singulares adaptados en Consejo de Ministros
(Ej. Nombramiento de un embajador).

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 JUANMA GEA

o REGLAMENTOS DE LOS MINISTROS: También son Estatales.

Aparecen como Orden Ministerial. A veces se usan para designar Acton no
normativos, Actos singulares de los Ministros (a veces se llaman
Resoluciones). Hay Reglamentos que proceden de órganos inferiores al
Ministro. Normalmente esas disposiciones se llaman Resoluciones o
Circulares aunque también se una esa terminología para Actos no
normativos.
o REGLAMENTOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: Los
Reglamentos de las CCAA se llaman Decretos. No son firmados por el Rey,
sino por el Presidente de la Comunidad. Los Reglamentos de los Consejeros
se llaman Orden de la Conserjería. Los de órganos inferiores se llaman
normalmente Resoluciones.
o REGLAMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: Se habla de
tres tipos de Reglamentos:

- El Orgánico: tiene como fin regular los órganos internos y su régimen

de funcionamiento.
- Las Ordenanzas: referidas a normas no organizativas. Normalmente
contiene subtítulos que aluden a la materia a la que se refiere (fiscales,
sobre ruidos…).
- El Presupuesto: tratamiento específico.

2. El proceso reglamentario. El incumplimiento era tal, que los jueces fuero muy
flexibles a la hora de observar el cumplimiento o no de ese procedimiento. Lo
relativizaron tanto que los trámites obligatorios pasaron a ser optativos o
facultativos. Los trámites eran inútiles y la masificación hizo que no pudieran
respetarse estas normas. Surge una Ley que deroga la Ley de Procedimiento
Administrativo, la Ley 30/92, pero deja en vigor esta parte del procedimiento
(de normas y trámites aislados). Posteriormente la Ley 50/97 deroga esta parte.

LOS LÍMITES MATERIALES

El Reglamento es una norma secundaria que colabora con la Ley. El problema está en
determinar el grado de colaboración (competencial) entre ambas. Todo puede ser
regulado por Ley dentro de los límites Constitucionales y competenciales. Ese reparto
entre Ley y Reglamento debe estudiarse dentro de lo que se llama Principio de Reserva
de Ley (material y formal).

- La Reserva Material: es aquella que es realizada por la CE.

- La Reserva Formal: es aquella que realiza una norma con rango de Ley.

Cuando hablamos de Reserva de Ley ka entendemos en un sentido material.

1. ¿Qué norma exacta sirve para articular una Reserva de Ley? En principio,
las Leyes Orgánicas, Leyes Estatales, Leyes de las CCAA, siempre que actúen
dentro del ámbito competencial, igualmente son válidos los Decreto Leyes y los
Decretos Legislativos, siempre que sean sobre materias que les está permitido. La
CE mantiene una posición ambigua. No existe una enumeración específica de las
materias que están reservadas a Ley, pero sí existen numerosos preceptos que
permiten a la Ley regular diversas materias, dentro de la ambigüedad.

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 JUANMA GEA

Hay veces que la CE se manifiesta de forma bien clara y precisa a preceptos que se
remiten a una Ley Orgánica o a una Ley. Hay otros casos en el que el término “Ley”
lo utilizan en un sentido inespecífico (51.2 CE “en los términos que la Ley
establezca…”, “por Ley se regulará…”) en estos casos no se refiere a una norma
con rango de Ley exactamente, se refiere más al Derecho Positivo.

2. ¿En qué medida colabora el Reglamento con la Ley? Distinguimos dos

supuestos:

- Existe una Reserva de Ley y no se halla articulada. No caben Reglamentos

donde hay una reserva de Ley.
- Una vez articulada, no puede fijarse con una precisión absoluta. La remisión al
Reglamento puede tener un alcance variable. Estará en función de la materia que
regule la Ley. Esto trata de solucionarse a través de una serie de criterios (fijados
por la jurisprudencia alemana, italiana y después por la española): ¿Cuáles son
los criterios?

a) Criterio de completitud de la regulación: parte del echo de que la

Reserva de Ley sólo tiene sentido si interpretamos que ha sido una
decisión de que sea el legislador el que regule la totalidad de dicha
materia y debe tenderse a que sea la norma con rango de Ley la que
regule el núcleo de esa materia reservada, y en consecuencia la Ley
remitirá al Reglamento aspectos de detalle, adjetivos, pero nunca
cuestiones sustanciales de esa materia (cuestiones de detalle).
b) Mensurabilidad: según este criterio, se exige que la Ley se remita de
forma expresa al Reglamento, pero de forma expresa, concreta, sin
cláusulas genéricas. En definitiva, el Reglamento tiene como finalidad
cubrir los huecos de la Ley, lo que expresamente le deje la Ley. No es
que el Reglamento regule lo que no regula la Ley, sino las lagunas
dejadas por el legislador y no las que el legislador deja sin intención.
c) Ejecución Administrativa: este criterio va a existir en función de las
materias. Puede ser muy amplio en algunas y muy restringido en otras.
Cuando el cumplimiento o ejecución de los preceptos de una Ley está
encomendada a los Órganos Jurídicos, por ejemplo, en materia Penal, es
inexistente el papel del Reglamento, sin embargo, cuando la materia está
destinada a funciones de la Administración, el papel de Reglamento va a
ser mayor.

REGLAMENTOS ILEGALES

Es aquel contrario a la Ley, a la Constitución y a los Principios Generales del Derecho.

Por eso, sus efectos son nulos de pleno derecho (Art. 9, 103 y 106 de la CE y 62.2 de la
Ley 30/92).

¿Cómo nos defendemos de ellos?

- Por vía de excepción: dejar de aplicar el Reglamento por interpretación judicial.

- Por vía de acción: impugnarlo. Ates de la Ley 30/92, se impugnaba ante la
propia Administración. El Art. 107.3 de la Ley 30/92, impide impugnar los
Reglamentos en vía Administrativa. Existen dos formas:

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 JUANMA GEA

a) Impugnación Directa: consiste en impugnarlo desde la publicación en

el boletín (hay dos meses para ello). Se dicta contra el Acto
Administrativo, Recurso contencioso-administrativo: tiene 4 etapas
(intervención, demanda, período de prueba y conclusiones).
b) Impugnación Indirecta: se impugna el Acto Administrativo que se
dicta sobre la base de un Reglamento ilegal.

LA COSTUMBRE

Tuvo una gran relevancia en el Derecho Histórico, pero poco a poco fue perdiendo
importancia en nuestro Derecho escrito. Sólo se pone en marcha cuando la Ley no
recoge los supuestos.

Se define como “actuación de un grupo de manera continua y la pretensión de que

actúe como Ley”. La Costumbre “Contra legem” no es admitida, ni puede ser contraria
a la moral ni al orden público y que resulte probada (la Ley tiene que estar publicada y
la Costumbre necesita ser probada). La Costumbre regirá en forma de Ley siempre que
no sea contraria a la moral ni al orden público.

La Costumbre en el ámbito del Derecho Administrativo.

Algún autor mantuve que la Costumbre no es Fuente del Derecho Administrativo, ya

que este es esencialmente un Derecho escrito, y la Costumbre se basa en un uso social,
en la repetición de una manera de actuar.

Otros autores, dicen que sí es una Fuente del Derecho Administrativo, pero que no es
muy importante para este, pues la Costumbre opera sobre todo por la remisión de una
Ley escrita. Íntimamente relacionado con la Costumbre están:

- El Precedente Administrativo. Aquí cabe hacerse una interrogante, ¿puede la

Administración cambiar de criterio a la hora de interpretar una norma? Nuestro
Ordenamiento Jurídico no la obliga a mantener un criterio, la Administración
puede apartarse del criterio seguido en precedentes. Esta actitud, sin embargo,
puede vulnerar el principio de igualdad y el Ordenamiento Jurídico, le exige a la
Administración que cuando se separe de las actuaciones anteriores tiene que
justificar las razones del cambio de criterio.
- El Desuso: dejar de usar determinadas normas sin que sean explícitamente
derogadas por otras posteriores. Se justifica porque se han desconectado del
Ordenamiento Jurídico, y toda norma ha de adaptarse a la realidad social.
Aquella Norma que no se adapte puede entenderse que equivale a su derogación.

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Son una fuente supletoria de la Ley y de la Costumbre (ya en Grecia se hablaba del
Derecho no escrito). Es un Código Civil austríaco el que lo recoge.

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 JUANMA GEA

Los Principios Generales del Derecho aparecen recogidos como Fuente en el Art. 14 del
Código Civil (se aplicarán en defecto de Ley o Costumbre sin perjuicio de su carácter
informador del Ordenamiento Jurídico). Los Principios cumplen también con una
función interpretativa de Normas, es la base del Ordenamiento Jurídico.

García Enterría, dice que Principios: base del Ordenamiento Jurídico, General: va mas
allá del caso concreto, del Derecho: no son simples criterios morales, son fórmulas
técnicas del mundo jurídico. Estos Principios tienen gran relevancia entonos los
campos, y en el Derecho Administrativo la tiene por las siguientes razones:

- Porque el Derecho Administrativo es un Derecho esencialmente escrito, donde

cobran especial importancia los Reglamentos, donde existe gran variedad de
dogmas escritos. Las Normas Administrativas a diferencia de otros sectores del
Ordenamiento Jurídico, cambian con más facilidad, constantemente están
saliendo nuevas disposiciones Reglamentarias (legislación motorizada por su
rapidez). Por esta razón, a veces se producen imprecisiones técnicas, normas
defectuosas, incompletas. La solución para estas disfunciones viene a través de
los Principios Generales del Derecho.
- En el Derecho Administrativo, se dan las Leyes Medida, que no son leyes en el
sentido formal, son Normas que tratan de resolver n problema concreto,
coyuntural con claro fin político. Lo importante de ellas es satisfacer el fin
político y muchas veces son Normas que abandonan el ideal de justicia y pueden
lesionar los Derechos de los ciudadanos. Estos problemas de controversia deben
ser solucionados por los Principios Generales del Derecho.
- La Administración tiene la posibilidad de dictar sus propias normas y ello hace
que la Administración pueda sobrevalorar intereses de los particulares, lo que
debería ser subsanado a través de los Principios Generales del Derecho.
- Los Principios Generales del Derecho son un importante límite a la actividad
discrecional de la Administración (ella tiene dos tipos de potestades: reglada y
discrecional (un margen de apreciación subjetiva que no hay que confundir con
arbitrariedad: desviación de poder)).

¿Cómo se manifiestan o nacen los Principios Generales del Derecho?

Hay muchas teorías, entre ellas destacamos:

- Origen Inmediato: se refiere a la Jurisprudencia donde los Principios adquieren

carta de naturaleza.
- Origen Mediato: la doctrina lo extrae diciendo que proviene de doctrinas
escritas, por ejemplo del Derecho Romano.
- De Carácter Ético, etc.

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 JUANMA GEA

TEMA 3: EL ACTO ADMINISTRATIVO

La administración es actividad, dicta resoluciones, acuerdos. Estudiamos dos

cuestiones:

- ¿Qué es esa actividad? Acto Administrativo y procedimiento.

- ¿Qué mecanismos nos queda a los particulares para defendernos de la
Administración?

En cuanto al Acto Administrativo, los Revolucionarios franceses tenían un pensamiento

tajante de división de poderes de forma absoluta: no podía existir intromisión de unos
poderes en otros. Se decía que las funciones judiciales eran independientes y se
mantendrían separadas de las Administrativas. Los jueces no podían intervenir en las
funciones de los cuerpos administrativos. La división de poderes era tan tajante que
donde existía Administración no podía intervenir el poder judicial, es decir, de la
actividad de la Administración conocía la propia Administración.

¿QUÉ SON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS?

Han existido dos teorías:

- Algunos autores identificaban Acto Administrativo y Reglamento porque los dos

procedían de la Administración Pública, estaban sometidos al Derecho de
Legalidad y por ello eran susceptibles de ser impugnados ante los Tribunales de
lo Contencioso.
- Lo anterior es cierto, pero existen importantes diferencias: el Reglamento es
Fuente de Derecho y el Acto Administrativo se limita a aplicar el
Ordenamiento Jurídico, no es Fuente de Derecho.

Se puede definir el Acto Administrativo como aquella declaración de voluntad, juicio,

conocimiento o deseo realizado por la Administración en el ejercicio de una potestad
Administrativa distinta de la potestad reglamentaria y sometida al Derecho
Administrativo.

Las características serían:

- Declaración intelectual, normalmente expresa, que excluye como Acto

Administrativo la actividad material de la Administración. Ej. Un derribo de un
edificio es actividad material, la declaración de ruina si es un Acto
Administrativo.
- La declaración puede ser de voluntad, juicio, conocimiento o deseo, dando
lugar a distintos tipos de actos: certificados, dictámenes, solicitudes,
resoluciones.
- Tienen que proceder de la Administración Pública, y debemos excluir como
Acto Administrativo los Actos de los administrativos, aunque se regulen por el
Derecho no son Administración Pública, ni los contratos administrativos.
- El Acto Administrativo se produce en el ejercicio de una potestad
Administrativa distinta de la Potestad Reglamentaria. La Administración, en el
ejercicio de esa potestad, puede modificar, crear o extinguir.

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 JUANMA GEA

- Tiene que estar sometida al Derecho Administrativo (Derecho Estatutario). Hay

veces que la Administración actúa como un particular so prerrogativas, sin
poder, y esa actividad no está sometida al Derecho Administrativo.

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

- Actos Definitivos: aquellos que deciden un Procedimiento positiva o

negativamente. Son las Resoluciones Administrativas propiamente dichas y son
Actos siempre recurribles.
- Actos Trámites: aquellos que no ponen fin al Procedimiento Administrativo.
Constituyen un eslabón hasta llegar al Acto definitivo. En general, no son
recurribles salvo los Actos trámites, cualificados, que son los Actos que impiden
continuar el Procedimiento o produce indecisión.
- Actos no Firmes: aquellos que no son impugnables, por dos razones:

o Porque se hayan agotados los recursos.

o Porque se hayan dejado transcurrir los plazos.

- Actos que ponen fin a la vía administrativa: Actos impugnables ante los
Tribunales.
- Actos que no ponen fin a la vía administrativa: tienen que impugnarse ante la
propia Administración antes de acudir a los Tribunales (es requisito necesario
para acudir a los Tribunales haber agotado antes la Vía Administrativa).
- Actos según la Forma: según se exterioricen:

o De forma Expresa: normalmente a través de la Resolución.

o De forma No Expresa:

a) Acto Tácito
b) Acto Presunto: el llamado Silencio Administrativo.

REQUISITOS O ELENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Se pueden distinguir tres tipos: Subjetivos, Objetivos y Formales.

- Requisitos subjetivos: (Quien pueden dictar un Acto Administrativo).

Todo acto Administrativo tiene que proceder de un órgano competente para dictarlo. El
régimen jurídico de la competencia se recoge en el Art. 20 de la Ley 30/92. Esa
competencia es de distinta naturaleza:

- Competencia Material: alude al contenido objeto.

- Competencia Territorial: se basa en la existencia de distintas Administraciones
Públicas (estatal, autonómica…).
- Competencia Temporal: a veces las leyes se someten a plazos (Ej.
presupuestos). Ese órgano además tiene que estar investido legítimamente. Tiene
que ser imparcial a la jora de dictar un Acto Administrativo (Art. 28 y 29 de la
Ley 30/92). El Art. 28 recoge el precepto de abstención: las autoridades y
personal al servicio de la Administración en las que se de una serie de
circunstancias tiene el deber de abstenerse de intervenir en el procedimiento.

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 JUANMA GEA

Si no se abstienen si cabe recitación. El Art. 29 recoge el precepto de recusación.

Prevé para los supuestos del Art. 28 que cualquier interesado puede plantear la
recusación en cualquier momento del procedimiento. Esta recusación se tiene
que hacer por escrito, si bien contra el Acto o Resolución que decida sobre esta
recusación, no cabe recurso alguno.

- Requisitos Objetivos: (presupuestos de hecho, fin, causa, contenido).

o Presupuesto de Hecho: hace referencia al trato previo que necesita la

Administración para poder dictar un Acto Administrativo (Ej. Que existan
vacantes para sacar unas oposiciones). Es un elemento reglado, totalmente
controlable por los Tribunales de Justicia.
o El Fin: genéticamente es satisfacer intereses generales, pero es susceptible
de ser concretado en cada supuesto. El fin tiene importancia porque si la
Administración se aparta del fin aparece la figura de desviación de poder
(ejercicio de potestades para fines distintos de los previstos e el Ordenamiento
Jurídico) y es causa de impugnación.
o La Causa: es el porqué actúa la Administración. Hay autores que no
distinguen entre causa y presupuesto de hecho. Es similar.
o El Contenido: es uno de los elementos más importantes. Es la sustancia del
Acto. Tiene que ser ajustado al Derecho Posible y Razonable. Es todo lo que da
forma. Se suele entender en un doble sentido:

a) Esencial: aquel que siempre existe, sin él no existe Acto.

b) Natural: aquel que sin expresar mención, se entiende que es connatural
al mismo Acto (Ej. Si se permite construir se entiende que el
Ayuntamiento va a dar permiso).

- Requisitos Formales: se refiere a la forma que se entiende en un doble sentido:

o Amplio: es el procedimiento de elaboración del Acto. Es el cauce formal a

través del cual la Administración sigue el camino. Es una garantía y una
exigencia constitucional (Art. 105 CE).

o Estricto: referida a la exteriorización de la voluntad de la Administración.

Esa voluntad puede exteriorizarse:

a) De forma Expresa: es la forma más normal. Lo más habitual es que sea

de forma escrita a través de una Resolución Administrativa, que es el
Acto Administrativo por antonomasia. Si un Procedimiento se inicia es
precisamente para que se dicte una Resolución. A veces, la
Administración exterioriza su voluntad de forma expresa pero no escrita,
mediante signos acústicos o visuales (Ej. Guardia Civil e carretera o
policía tocando un silbato).
b) De forma No Expresa: da lugar a dos tipos de Actos Administrativos:

 Actos Presuntos: o silencio Administrativo. Se basa en un callar

de la Administración al que transcurrido un período de tiempo según
que casos, la Ley le atribuye unos efectos estimatorios o
desestimatorios.

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 JUANMA GEA

 Actos Tácitos: la Administración adopta una conducta

determinada y de ella se deduce que ha querido adoptar un Acto
Administrativo (Ej. Matrícula en 2º y no lo notifica, pero sí
aparecemos en una lista).

LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA

- Concepto: es el Acto Administrativo por antonomasia. Es el acto que pone fin al

Procedimiento y constituye el modo normal de terminar un Procedimiento.
Existe un deber de resolver, de dictar una resolución expresa. A ella se refería
tanto la ley derogada de Procedimiento anterior (el derecho positivo) como la
Jurisprudencia. En ella se insistía en el deber que tenía la Administración en
resolver inexcusablemente todas las peticiones y recursos que personas físicas o
jurídicas hicieran antes entes públicos. Hoy, la Ley 30/92 también insiste en ese
deber de resolver concretamente en dos preceptos:

o El Art. 4 establece que la Administración está obligada a dictar resolución

expresa en todos los procedimientos.
o Y a notificarla cualquiera que sea su forma.

Ese deber de resolver se reitera en el Art. 89.4 que insiste en que ningún caso podrá la
Administración abstenerse de resolver.
En esta misma idea insiste nuestro derecho histórico como el Ordenamiento Jurídico.
Ese deber (el contenido de esa Resolución) no es igual al contenido de los fallos de los
jueces en relación a la congruencia. La Administración tiene un tratamiento diferente de
lo Procesal.

- Los Requisitos de Resolución: se suelen distinguir tres tipos: Subjetivos,

Objetivos y Formales.
- Requisitos Subjetivos: en cuanto al sujeto que puede dictar una Resolución
Administrativa, tiene que ser un órgano competente (con el Derecho de
Investidura Legítima).
- Requisitos Objetivos: la Resolución, de acuerdo con el Art. 89.1, decidirá todas
las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
mismo. La Resolución será congruente con las peticiones formuladas por los
interesados. Esa congruencia que puede recordar a la procesal no es igual. La
procesal está referida a que los jueces tienen que decidir en lo plateado en las
partes. No pueden conceder cosa sustancialmente distinta a lo solicitado por las
partes en el suplicio de la demanda y la contestación a la demanda. Esa
congruencia procesal no es tan estricta cuado se trata de resolver la
Administración. El órgano Administrativo no está tan rígidamente ligado a las
cuestiones planteadas por las partes. Según el Art. 89, los órganos
Administrativos en las Resoluciones pueden decidir sobre otras cuestiones no
directamente planteadas por los interesados. Esto plateó bastantes críticas, y la
jurisprudencia fue poniendo límites. Hoy, a partir de la Ley 30/92, estos límites
están recogidos en el Art. 89 y son los siguientes:

o En lo que se refiere a procedimientos iniciados de oficio (iniciados por la

Propia Administración) para pronunciarse en necesario que se conceda un plazo
de audiencia (15 días) para que formulen las alegaciones que estimen oportunas.

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 JUANMA GEA

o En los procedimientos iniciados por el interesado, no es posible (como

reconoce la Jurisprudencia) agravar la situación inicial del peticionario (“la
reforma para peor”). Si es posible iniciar, por parte de la Administración, un
nuevo procedimiento si estamos en términos temporales.

- Requisitos Formales: estructuralmente, lo que tiene que contener una Resolución

es:

o La Decisión: equivale al Fallo de la sentencia.

o La Motivación: Art. 89.3, la decisión “será motivada en los casos a que se
refiere el Art. 54”. Lo que parece una regla excepcional se convierte en regla
general. El Art. 54 recoge tantos supuestos que prácticamente todos los Actos
Administrativos son susceptibles de ser metidos en ellos. La Motivación es la
estructura de hechos y fundamentos de Derecho que determinan la decisión
Administrativa. Es la justificación del juicio valorativo que ha motivado a la
Administración. Esa justificación cumple con diversos fines:

 Es una garantía para el Administrativo.

 Ayuda a conocer con mayor certeza la voluntad de lo manifestado.
 Las razones que usa la Administración ayudan a los tribunales y le
facilita el control judicial de la Administración.

En cuanto a la forma de la motivación, la Ley no la ajusta. Sólo dice que tiene que ser
clara. Se basa en los fundamentos del Derecho. Es posible la motivación a través de su
órgano consultivo (un dictamen, informes…) Art. 89.5.

 Los Recursos que proceden.

 El plazo que hay para interponerlos.

LA NOTIFICACIÓN

Para que una Resolución produzca efectos tiene que llegar al conocimiento de los
interesados. Normalmente le llega a través de la notificación y a veces a través de la
publicación. A la Notificación se refiere el Art. 42 “la Administración está obligada a
dictar resolución expresa y a notificarla cualquiera que sea la forma de iniciación del
procedimiento”.

Concepto: sobre la Notificación ha existido distintas concepciones:

- Para unos, es un Documento.

- Para otros, es una Actividad (según Ley 30/92).
- Para otros, como el Tribunal Supremo, es un Acto Independiente, “aquel acto de
dirección procesal por el que una Administración Pública comunica a una
persona física o jurídica el contenido de un acto imponiéndose una determinada
carga procesal que debe precisarse u de cuya reopción debe quedar constancia
en el expediente”.

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 JUANMA GEA

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA NOTIFICACIÓN

En su Régimen Jurídico, se produjeron cambios por la Ley 30/92, que introdujo

novedades (Art. 58 a 61).

- ¿Quién es el sujeto que tiene que notificar? La Ley del 58 era muy clara.
Establecía que serán cursados directamente a los interesados por el órgano que
dictó el acuerdo o Acto. En la Ley 30/92 no existe este precepto tan claro. Esto
plantea el problema de determinar si es posible las llamadas Notificaciones
Indirectas, es decir, practicadas a través de un órgano distinto del que dictó el
Acto. Debemos entender que las Entidades Locales no tienen obligación de
practicar notificación que vengan de otras entidades pero lo pueden hacer con
carácter voluntario.
- ¿Qué Actos o Resoluciones deben ser notificados? El Art. 58.1 establece que
“se notificarán los interesados las Resoluciones que afecten a sus Derechos e
Intereses”. Parece que sólo hay que notificar las Resoluciones (acto que pone fin
al Procedimiento). Según una interpretación amplia, afirma que también se tiene
que notificar los Actos-Trámites.
- Plazo para la Notificación: recogido en el Art. 58.2, establece que toda
Notificación deberá ser cursada en el plazo de 10 días a partir de la fecha en que
haya sido dictado el Acto. Si no se cursa, lo normal es que no ocurra nada. Pero
si la Resolución concede un Derecho interesado y no puede hacerse efectivo por
existir una demora, puede dar lugar a una acción de responsabilidad contra la
Administración y exigir daños y perjuicios (criterio adoptado por Jurisprudencia
en sentencia de 1992).
- El Sujeto Pasivo (a quién hay que notificar). El Art. 31 se refiere a quienes son
los interesados. Dicho precepto debe ser complementado con el Art. 33 en que
se prevén supuesto en que sean varios los interesados, distinguiendo entre
Procedimientos iniciados a solicitud de varios interesados que suscriben un
mismo documento dirigido a la Administración, la Notificación normalmente se
practica a la persona que se designe en ese escrito (Ej. Un profesional, uno de
los interesados…). En cuanto a los iniciados de Oficio, la Notificación tiene que
hacerse a todos y a cada uno de los interesados.
- Contenido de la Notificación. Se refiere el Art. 58.2, donde se establece que
deberá contener el texto íntegro del Acto o Resolución con indicación de si es o
no definitivo en vía Administrativa, los recursos que proceden, el órgano en el
que tiene que presentarse y el plazo para interponerlo. Este artículo reproduce lo
que recogía la derogada Ley del 58 en síntesis, la Notificación tiene que
contener:

o El texto integro del Acto, la fecha, el órgano que la dictó, si actúa por
delegación, identificación de la firma, decisión y motivación.
o Si es o no definitivo en vía Administrativa. Si pone fin: vía Contencioso; si
no: Recurso Administrativo Art. 109.
o La expresión de los Recursos que proceden, que pueden ser:

 Administrativos.
 Alzada.
 Reposición.

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 JUANMA GEA

 Contencioso-Administrativo.

o Con expresión del órgano que tiene que presentarse:

 Recurso Administrativo.
 Recurso de Alzada (órgano superior).
 Recurso de Reposición (ante el mismo órgano que dictó el Acto).
 Recurso Jurisdiccional (ante la sala de lo Contencioso-Administrativo de
la Comunidad Autónoma ante la Audiencia Nacional o incluso antes el
Tribunal Supremo).

o Debe contener el plazo para interponer el Recurso. El Art. 48 y 55 establecen

unas reglas para su cómputo. Cuando se refiere a días, normalmente es hábil.
Es vía Administrativa, el sábado es hábil; en vía Contencioso, el sábado es
inhábil.

- La Práctica de la Notificación. Hay que estudiar dos temas importantes: el

lugar donde tiene que practicarse la notificación y los medios que exigen para
notificar.

o El lugar de Notificación: se refiere al Art. 59.2 y distingue los

Procedimientos iniciados a solicitud del interesado de los de oficio. El primero
lo regula el Art. 59.2 y establece que la Notificación se practicará en el lugar
que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando no fuese posible, en
cualquier lugar adecuado a tal fin. En las de oficio, lo normal es que se
notifique en el domicilio del interesado si es conocido, aunque se puede hacer
en otro lugar siempre que se acepte la notificación.
o Los Medios de Notificación: la ley 30/92 presenta innovaciones respecto de
la legislación anterior. Es recogida por el Art. 59.1 “las notificaciones se
realizarán por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción
por el interesado o su representante así como de la fecha, identidad y el
contenido del Acto. La acreditación de la Notificación se incorporará al
Expediente”. En los medios telemáticos no es totalmente válido porque no
queda constancia. Junto a los telemáticos, existen los medios tradicionales.
Entre estos:

 El Agente Notificador: es el que menos problemas plantea. Se presenta

en el lugar señalado a efectos de notificación, en su defecto, en el
domicilio habitual, y levanta una diligencia que firma el interesado o
representante, lleva una copia e que se firma con fecha en que se recibe.
En caso de que el interesado no se encuentre en el domicilio, la Ley
prevé que puede hacerse cargo de la notificación cualquier persona que
se encuentre allí y que haga constar su identidad con el DNI y su relación
con el destinatario del Acto. El hacerse cargo es una facultad de la
persona que se encuentre en el domicilio, no es una obligación. Si el
destinatario se encuentra allí pero no quiere hacerse cargo, la Ley lo
prevé en el Art. 59.3 “se hará constar en el expediente y deberá decirse
las circunstancias del intento de notificación y se continuará con el
Procedimiento”. Es posible que no se pueda acreditar el rechazo.

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 JUANMA GEA

En este caso, se actúa como si no se hubiese podido notificar (dos veces,

en distintas horas).
 Notificación de Servicio de Correos: a través de carta ordinaria o
certificada. La carta ordinaria cada vez se utiliza menos porque no da
cumplimiento a los seguidores del Art. 59.1 y normalmente o se usa para
aquellos Actos que imponen una determinada carga, de gravamen.
Normalmente, se utiliza este servicio a través de carta certificada con o
sin acuse de recibo. Si es sin acuse de recibo, el interesado o su
representante firma y pone la fecha en el libro de registro de entregas. Si
es persona distinta del destinatario, se debe hacer constar las mismas
circunstancias.
 Notificación a través de Anuncios: el Art. 59.4 regula los supuestos en
que se practica así.
 Notificación a través de Formas Complementarias: regulado en el
Art. 59.4, las notificaciones ordinarias pueden ser complementadas por
otros medios como radio, TV, periódicos, bandos, etc. El Art. 59, es
claro cuando dice que los restantes medios de difusión no incluyen de
notificar conforme a los requisitos contemplados en el mismo.
 Notificación a través del Teléfono y Apartado de Correos: no son
medios habituales. Por teléfono no es un medio válido, pero aún se sigue
practicando en pequeñas Administraciones.
 Publicaciones Sustitutorias y Adicionales: las reguladas en el Art.
59.5.

LOS EFECTOS DE LAS NOTIFICACIONES Y PUBLICACIONES

Habrá que distinguir dos supuestos:

- Notificaciones y Publicaciones que cumplen todos los requisitos legales: el

Acto va a desplegar efectos. Si es de gravamen o carga a partir de ese momento
va a desplegar efectos. La fecha en que se practica la Notificación es importante
porque el cómputo de los plazos de un Recurso es la fecha desde la que se
practica la Notificación. En caso de que el Acto sea favorable (no de carga ni
gravamen), los efectos se despliegan desde el mismo momento en que se dictó el
Acto, no en el momento de su notificación.
- Notificaciones y Publicaciones que no cumple con los requisitos legales
(notificaciones defectuosas): el Tribunal Supremo ha recopilado una serie de
casos:

o Por no tener texto íntegro.

o Por no tener firma.
o No se haga constar la identidad del firmante. Lo normal es que el defecto sea
la falta de identidad del receptor.

En estos casos, no producen efectos, y en consecuencia, el acto que se pretende notificar

tampoco, y no empezarán a correr los plazos para interponer Recursos.

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 JUANMA GEA

Sin embargo, es posible que se produzca una subsanación del defecto. A ella se refiere
el Art. 58.3 cuando dice que “las notificaciones defectuosas surtirán efectos a partir de
la fecha en que el interesado realice actualizaciones que supongan el conocimiento del
contenido de la resolución o interponga el Recurso que proceda”. En ese momento, se
subsana cualquier defecto.

Ante el defecto, el interesado puede hacer:

- Que se le notifique legalmente.

- Puede realizar cualquier actividad.
- Interponer un Recurso.
- Puede callarse y esperar y luego hacer valer la nulidad de la Notificación.

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 JUANMA GEA

TEMA 4: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Junto a privilegios, la Administración tenía privilegios en menos. Era menos libre, tenía
que tener in Procedimiento que es una garantía constitucional. Es de gran importancia.
Si la Administración prescinde de los Procedimientos, esa actividad puede ser declarada
nula de Pleno Derecho. La Administración viene obligada a respetarlo.

Es un cauce formal por el que tiene que discurrir la actividad administrativa, es el

camino a seguir la Administración hasta llegar a dictar una resolución. Ese
procedimiento no es único. Existió una ley de Procedimiento Administrativo que llegó a
llamarse Ley Administrativa, que fue necesario adaptar a la CE, pero no se hizo bien (la
Ley del 57 y la del Procedimiento del 58 eran leyes muy buenas técnicamente).

El procedimiento regula una serie de fases que incluso actúan con carácter supletorio:

- De iniciación
- De desarrollo
- La instrucción del Procedimiento
- De terminación

o Normal
o Anormal

No hay un único Procedimiento. El Procedimiento es un límite de la capacidad

Administrativa. Es un cauce formal, necesario y jurídico.

- FORMAL: Es formal porque la Administración es menos libre que los

particulares y tiene que atenerse a si Procedimiento.
- NECESARIO: Es necesario es tanto que su inobservancia o incumplimiento da
lugar a la nulidad de la Actividad Administrativa.
- JURÍDICO: Es jurídico porque son las determinadas normas específicas y
propias las que determinan el Procedimiento aplicable. La Administración debe
actuar sometida del Principio de Legalidad, debe actuar con pleno sometimiento
a la Ley y al Derecho.

DIFERENCIA ENTRE PROCEDIMIENTO Y PROCESO

El Proceso Contencioso-Administrativo es distinto del Procedimiento Administrativo.

En el Procedimiento Administrativo, existe una dualidad de partes, existe una relación

lineal entre la Administración y el particular o viceversa.

En el Proceso Contencioso-Administrativo, la relación no es igual. En él existen al

menos dos partes con intereses contrapuestos y además, un tercero que es el Órgano
Jurisdiccional, encargado de resolver la controversia entre la parte demandante y la
demandada.

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 JUANMA GEA

La diferencia es que en el Procedimiento existe una relación lineal entre Particulares y

Administración. En el Proceso existen dos partes con intereses contrapuestos, existe un
conflicto de intereses que es el resultado por un Órgano Jurisdiccional.

RÉGIMEN JURÍDICO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

No existe una sola norma que regule el Procedimiento porque no existe un solo
Procedimiento.

Si existen unas normas que en principio son de general aplicación.

El Régimen Jurídico ha evolucionado. Existía una ley, la Ley del Procedimiento

Administrativo de 1958, que fue bastante alabada por ser técnicamente aceptable y que
llegó a denominarse Código Administrativo, el cual, sufrió pocas reformas importantes.
La más importante fue la de 1992 con la Ley 30/92, que pretendió formalmente
adecuarse a la CE y tuvo que adaptar la Ley del 58 aunque prácticamente recogía los
problemas del 58, no solucionaron en la Ley del 92 y ésta tuvo que sufrir una reforma
posterior en el 99, de forma que ya sí supuso la casi total derogación e la Ley del 58.

Hoy el Régimen Jurídico básico si aparece en la Ley 30/92.

LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO

Existen tres fases:

- De Iniciación.
- De Desarrollo.
- De terminación del Procedimiento.

La Ley no utilizaba esta misma terminología: iniciación, ordenación, instrucción y

terminación,

La fase de desarrollo la desdobla e dos: Ordenación e Instrucción.

1. LA FASE DE INICIACIÓN

A ella se refieren dos Art. 68 y Ss. De la Ley. Según el Art. 68, existen dos formas de
iniciar el Procedimiento:

- A solicitud de persona interesada.

- La iniciación de oficio, la realizada por la propia Administración.

SOLICITUD A LA PERSONA INTERESADA:

Tiene que contener una serie de datos (Art. 70):

- Expresar el órgano al que se dirige.

- Nombre y apellidos del interesado.
- Lugar a efectos de notificación.
- Los hechos y razones.

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 JUANMA GEA

- La petición.
- Fecha.
- Firma.

Si esa solicitud no contiene esos requisitos, prevé el Art.71 que se requerirá al

interesado para que en un plazo de 10 días subsane ese defecto, aporte cualquier dato
que debiera constar y también es posible ampliar el plazo 5 días más.

La solicitud hay que presentarla en un Registro, teniendo al interesado el derecho a que

le sellen una copia donde conste el día y hora de presentación (registro de entrada). Es
de gran importancia por dos razones.

- Esa copia sellada es el único justificante para acreditar que se ha presentado un

documento.
- Se toma como cómputo de plazos a efectos de garantía del ciudadano de que se
ha presentado (hay procedimiento en que la hora es determinante).

La Ley no se refiere a un modelo de solicitud, tiene que cumplir unos requisitos. Prevé:

- Solicitudes realizadas conjuntamente por varias personas.

- Solicitudes normalizadas (Art. 71), cuando la Administración edita un modelo
propio de Solicitudes (Ej. En una oposición). Pueden ser completadas con los
datos que el solicitante estime oportunos.

INICIACIÓN DE OFICIO

El Art. 69 enumera diversos canales a través de los cuales el Tribunal de la

Competencia entra en conocimiento de una serie de hechos que activan el ejercicio de
esa competencia. Esa iniciación de Oficio se realiza por acuerdo del Órgano
Competente por propia iniciativa o como consecuencia de una Orden del Superior, bien
por petición razonada de otro órgano o bien por denuncia. En cualquier caso, antes de
adoptar el acuerdo de iniciación puede atribuirse un período de información previa a fin
de conocer las circunstancias del caso y la conveniencia a no iniciar el Procedimiento.

Finalmente, la ley contempla la posibilidad de acumular varios expedientes siempre que

en los mismos exista identidad sustancial o íntima conexión.

2. LA FASE DE DESARROLLO

La ley distingue dos fases:

- Fase de Ordenación.
- Fase de Instrucción.

FASE DE ORDENACIÓN

A esta fase se refiere el Art., siendo normal que se aplique en todo el Procedimiento.
Son Procedimientos de aplicación a todo el Procedimiento. Entre los Procedimientos
están el de Oficialidad, Igualdad y Celeridad.

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 JUANMA GEA

- El Procedimiento de Oficialidad significa que el Procedimiento se inicie como

se inicie (de Oficio o Particular), se tiene que impulsar de Oficio en todos sus
trámites, sin necesidad de que sean los particulares quienes pidan continuación
del Procedimiento.
- El Procedimiento de Igualdad también encuentra reflejo en la tramitación del
Procedimiento (Art. 74.2), en él se establece que los expedientes tiene que
tramitarse por riguroso orden de entrada. Tiene una excepción: la orden
motivada justificada del superior. Si el funcionario incumple este Procedimiento,
cae en falta disciplinaria.
- El Procedimiento de Celeridad, lo regula el Art. 74.1 y 75, donde se establece
a todos efectos de dar mayor rigidez o celeridad “se acordarán en un solo acto
todos los trámites que por su naturaleza admitan una impulsión simultánea y no
sea obligado su cumplimiento sucesivo”. Quiere decir que es posible que se
acumulen trámites que están subordinados unos a otros. Es posible que de forma
simultánea se soliciten distintos informes.

FASE DE INSTRUCCIÓN

Se refieren los Art. 78 y ss. Ésta es la fase más importante del Procedimiento. E ella, se
trata de proporciona a la Administración del mayor número de datos, de elementos de
juicio para dictar la Resolución más adecuada. Por eso, esta fase compone a su vez de
otra serie de actos que no necesariamente tienen que darse todos, ni necesariamente
están supeditados unos a otros en el tiempo. Estos actos comprenden alegaciones,
informes, información pública, pruebas de audiencia del interesado.

Lo que sí prevé la Ley es que en la medida de lo posible, esas actuaciones

administrativas se realicen en la forma más cómoda para el interesado. Los trámites son:

- Las Alegaciones: se refiere el Art. 79. Existen dos tipos:

o En cuanto a la Forma o contra defectos de tramitación. En cualquier

momento, los interesados pueden alegar un defecto de tramitación pudiendo
dar lugar a una Responsabilidad Disciplinaria del funcionamiento.
o En cuanto al Fondo, el Art. 79.1 dice que pueden presentarse en cualquier
momento antes de la Propuesta de Resolución.

Tanto en unas como otras serán tenidas en cuenta por el Órgano Competente para
elaborar la Propuesta de Resolución.

- Las Pruebas: se refieren los Art. 80 y 81. Se practica cuando la Administración

no tiene por ciertos los hechos alegados por los interesados e un período entre 10
y 30 días. Los medios de prueba son admisibles en Derecho. La Administración
tiene el deber de comunicar a los interesados el inicio de las actuaciones
necesarias para la práctica de la prueba. En ella, el particular puede ir asistido de
los técnicos que estime oportunos.
- Los Informes: son dictámenes emitidos por Órganos especializados que ayudan
a adoptar el criterio de la Administración. Estos informes pueden ser: Jurídicos,
Preceptivos, Facultativos, Vinculantes y No Vinculantes.

Como regla general, son Facultativos y No Vinculantes (Art. 82 y 83).

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 JUANMA GEA

- Audiencia del Interesado: se refiere el Art. 84. Es un trámite considerado

esencial por la Jurisprudencia, incluso alcanza reflejo constitucional en el Art
105. Trata de evitar indefensión. Se realiza entre 10 y 15 días para que pueda
alegar y presentar documentos que se estimen convenientes.
- La Información Pública: es un trámite contemplado en la Ley con carácter
facultativo. En ese período se presentan alegaciones oportunas. Hay veces que
no es facultativo sino obligatorio (Art. 86).

3. LA FASE DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Esta fase sufrió reformas con la Ley 30/92. Normalmente, se distinguían dos formas de
terminación del Procedimiento: Normal y Anormal.

- Terminación Normal: es mediante una Resolución Administrativa. Si se inicia

un Procedimiento es precisamente para que finalice a través de una Resolución
que tiene que llegar a conocimiento de particulares mediante una notificación.
También es considerada Normal la terminación por Silencio (Acto Presunto).
- Terminación Anormal: existen tres casos:

o El Desistimiento.
o La Renuncia.
o La Caducidad.

El Desistimiento y la Renuncia, ambas formas del Procedimiento implican un

apartamiento voluntario del interesado y por ello serán Procedimientos iniciados de la
persona interesada. Se refieren a ellos los Art. 90 y 91. También los mismos efectos. Lo
habitual es que la Administración acepte de plano y declare concluso el Procedimiento.
Los efectos son los mismos con algunas diferencias.

- El desistimiento: supone un abandono de la petición y no impide volver a

iniciar otro Procedimiento salvo que exista imposibilidad por haber terminado
los plazos oportunos.
- La Renuncia: va más allá, es un abandono definitivo del Derecho. Impide
volver a iniciar el Procedimiento.
- La Caducidad: se refiere el Art. 92. Se asocia al paso del tiempo. Se produce
inactividad durante ese plazo por parte de los interesados. Tiene una
justificación: abandono o la intención de abandonar el Procedimiento por un
tiempo unido a evitar que los Procedimientos se hagan interminables.

Junto a estas formas de terminación, recogidas tanto en la Ley del 58 como en la del 92,
ésta introduce otra forma:

- Terminación Convencional: regulada por el Art. 88 “las Administraciones

podrían celebrar acuerdos, convenios o Pactos con otras personas”. Esta forma
de terminación aunque no regulada en la Ley del 58, pero sí que existían Pactos
en nuestro Derecho Histórico.

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 JUANMA GEA

TEMA 5: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

CARACTERÍSTICAS GENERALES

- Concepto: los Recursos Administrativos son los procedimientos por los que el
administrado legitimado solicita de la propia Administración la anulación o
modificación de un Acto Administrativo que le afecta.

- Características:

o Los Recursos Administrativos tienen como presupuesto la existencia de un

Acto Administrativo previo contra el que se interpone el recurso
pretendiendo una anulación o reforma.
o El Recurso Administrativo tiene por objeto Actos Administrativos
definitivos o de trámite que impiden la continuidad del procedimiento
administrativo o producen indefensión.
o El Recurso Administrativo solo puede interponerlo quien esté legitimado.
o El Recurso Administrativo se interpone ante la propia Administración autora
del acto recurrido que es quien debe resolverlo. Ello permite diferencias los
recursos administrativos del recurso Contencioso-Administrativo que se
interpone ante los Tribunales de Justicia.
o El Recurso persigue la modificación o anulación del Acto recurrido. En el
Recurso deben alegarse los vicios en que incurre el Acto impugnado.

NATURALEZA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Especialmente por el dato que los Recursos Administrativos se interponen ante la

propia Administración autora del Acto recurrido, se les ja negado el carácter del
verdadero recurso (si se entiendo que el llamado a resolver el recurso sea u tercero
independiente).

Por esta circunstancia de que sea la Administración juez y parte en los Recursos
Administrativo, se ha negado que dichos recursos puedan considerarse como una
garantía de los administrados. En este sentido, se afirma que mas bien una carga, que
obliga al particular a interponerlos con carácter precio a los recursos ante lo tribunales,
por lo que en la mayoría de los casos supone una pérdida de tiempo ya que la
Administración no acostumbra a cambiar de criterio, por tanto, desestima el Recurso.

Frente a estas apreciaciones, se alega que el Recurso Administrativo supone una

oportunidad de reconsideración del tema contando con argumento que el recurrente
aporta y que han podido pasar desapercibidos en la decisión recurrida y que si se llega a
estimar el recurso no se ve obligado a interponer un largo y costoso recurso
contencioso-administrativo ante los Tribunales de Justicia.

Por otra parte. El recurso de alzada es un medio fundamental para fiscalizar la actividad
de los órganos inferiores por los superiores que deben resolver los recursos contra los
actos dictados por aquellos, permitiéndoles corregir las decisiones ilegales o
inoportunas antes de que se entable un proceso judicial. Los Recursos Administrativos
en definitiva presentan ventajas e inconvenientes.

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 JUANMA GEA

CLASES DE RECURSOS

La clasificación más usual los diferencia en:

- Recursos Ordinarios: son los que pueden interponerse contra algún acto no
susceptible de recurso especial y permiten basarlos en algún motivo de
impugnación. Son recursos ordinarios: el recurso de alzada y el de reposición.
- Recursos Extraordinarios: es un recurso previsto para remediar situaciones de
injusticia notoria producida por actos viciados pero firmes, es decir, en los casos
en que ya han transcurrido los plazos para poder interponer el recurso ordinario
que pudiera corresponder. El recurso extraordinario es el de revisión.

RECURSOS ORDINARIOS:

- El Recurso de Alzada:

Este recurso tiene por objeto la impugnación de Actos Administrativos (Resoluciones),

que no acoten la vía administrativa con la interposición de recursos, además de
pretender la anulación de un Acto Administrativo, el particular puede aparejarle la
indemnización por los daños y perjuicios que él mismo le hubiera producido.

No procede a interponer el Recurso de Alzada a lo siguientes:

- Contra Actos que pongan fin a la Vía Administrativa.

- En los procedimientos en que se hayan previsto recursos que sustituyan el de
Alzada.

El Recurso de Alzada es obligatorio (preceptivo) contra Actos Administrativos que no

pongan fin a la Vía Administrativa para poder recurrirlos posteriormente por vía
judicial. Cuando un acto administrativo no agota la vía administrativa, la falta de
presentación en plazo de recurso de alzada provoca su firmeza. También este carácter
preceptivo supone que no pueda introducirse en vía de recurso judicial que no hayan
sido previamente deducidas ante la administración con acción del recurso
administrativo. Existe un supuesto en el que la presentación del recurso de alzada es
facultativo y no perceptiva: cuando se impugna un Acto Administrativo por la vía
judicial especial de protección de los derechos fundamentales de la persona. El plazo
para la interposición del recurso de alzada difiere según se actúe contra una resolución
expresa o prescrita:

- Contra las Resoluciones expresas: el plazo de interposición es de un mes al

contar desde la fecha de notificación de un Acto a impugnar.
- Contra los Actos presuntos, el plazo es de tres meses a contar a partir del
momento en que se produzcan los efectos del silencio (se produce
automáticamente por el mero transcurso del plazo de resolución que tuviera
previsto el correspondiente procedimiento, siendo el plazo general de 3 meses).

Es un recurso jerárquico, es decir, tiene que ser resuelto por un órgano administrativo
siempre jerárquicamente superior al órgano administrativo que dictó el acto que se
recurre. Por tanto, este insertó en el Principio de Jerarquía.

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 JUANMA GEA

Constituye un sistema de garantía para el interesado y medio de control del

funcionamiento interno de la administración, pues el superior jerárquico conoce las
formas de actuar de sus subordinados y puede remediar las actuaciones de estos que
sean contrarias al Ordenamiento Jurídico.

En cuanto a su presentación, el recurso podría dirigirse tanto al órgano que dictó el Acto
como a su superior jerárquico. En el primer caso, el órgano que lo dictó, será el
responsable de su remisión en el plazo de 10 días al que resulta correspondiente para
resolverlo acompañado de un informe y una copia completa y ordenada del expediente.

El plazo de resolución expresa puede contener los siguientes pronunciamientos:

- Estimación del recurso: se aceptan todas las pretensiones.

- Estimación parcial del recurso
- Desestimación del recurso
- Inadmisión: por haberse presentado fuera de plazo, etc.

En este caso, la Administración se abstiene de resolver porque existe una causa formal
que impide hacerlo.

La Ley establece, Art. 115.3, que contra la resolución de un recurso de alzado no cabe
ningún Recurso Administrativo, salvo el de Revisión. El particular debe dirigirse a la
vía contencioso-administrativa si desea proseguir sus actos.

- El Recurso de Reposición:

Se interpone ante el mismo órgano que dictó el Acto recurrido y se resuelve por el
mismo. Sólo se admite frente a actos que pongan fin a la vía Administrativa por lo que
viene a cubrir la zona donde no es posible interponer recurso de alzada. Al ciudadano se
le ofrece la garantía de una vía de impugnación administrativa precia a la judicial. Tiene
carácter potestativo, es decir, el ciudadano puede decidir interponer directamente el
recurso contencioso-administrativo sin interponer reposición. Pero si interpone este
recurso, deberá esperar hasta su resolución expresa o por silencio administrativo para
poder interponer el recurso contencioso-administrativo.

Solo podrá interponerse un recurso de reposición contra un mismo acto, de forma que
contra su resolución no cabrá interponer un nuevo recurso de reposición sino
únicamente el contencioso-administrativo, salvo que proceda el recurso extraordinario
re reposición.

El plazo de interposición es de un mes, si el acto es expreso y 3 meses, si no lo fuera.

También se fija en un mes el plazo de resolución para que se produzca el silencio
administrativo que siempre tendrá efectos desestimatorios del recurso.

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 JUANMA GEA

RECURSOS EXTRAORDINARIOS

EL RECURSO DE REVISIÓN

Según el Art. 118 “contra los actos firmes que agoten la vía administrativa o contra los
que no se hayan interpuesto recurso administrativo en plazo, podrá interponerse
recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que las dictó”, cuando
concurra una de las siguientes circunstancias:

- Que al dictarlas se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte en los

propios documentos incorporados al expediente.
- Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del
asunto que evidencie el error de la resolución recurrida.
- Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonio
declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella
resolución.
- Que la resolución se hubiera dictado como prevaricación, cohecho, violencia u
otra conducta que se haya declarado en virtud de sentencia firme judicial.

Este recurso ostenta un carácter excepcional.

El plazo de interposición de un recurso varía en función por la causa que se presenta:

- Cuando medie la primera causa, el plazo de interposición será de cuatro años

desde la notificación del Acto impugnado.
- Cuando concurran los restantes el plazo será de 3 meses a contar desde que se
tuviera conocimiento de los datos respectivos. La competencia para resolver
corresponde al órgano administrativo que dictó el Acto. El plazo de Resolución
es de 3 meses siendo el Silencio Negativo (acto presuntamente desestimatorio).

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