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Integración y complementación
del sector pesquero

Roberto de Andrade
Ingeniero en Pesca
Consultor experto de la FAO

Chile es un país privilegiado desde el punto de vista pesquero, con un territorio cuya silueta parece un Quijote
y deslinda con el mayor océano del planeta. Los movimientos de la tierra y los vientos predominantes en sus
costas producen uno de los afloramientos más importantes de los mares. Esa zona, que se extiende desde el
sur del Perú hasta la costa norte chilena es de una gran piscosidad, concentrándose allí grandes cardúmenes
de peces pelágicos. Además, la Corriente de Humboldt, con sus aguas frías provenientes del sur, baña el
litoral chileno en una gran extensión, generando un ambiente propicio para la vida marina. Gracias a estas
condiciones oceanográficas singulares, Chile se destaca en el contexto mundial por su amplia variedad de
recursos hidrobiológicos.

Características del litoral chileno

En la zona económica exclusiva (ZEE) del litoral chileno es posible distinguir tres macrozonas desde el
punto de vista pesquero:
La zona norte, que corresponde al área que se sitúa entre la Región de Tarapacá y la de Coquimbo,
específicamente entre sus capitales regionales Arica y Coquimbo, respectivamente. En esta parte del litoral la
pesca se orienta a la captura de la anchoveta (Engraulis ringers), como especie principal, además de sardina
española (Sardinops sagax), jurel (Trachurus murphyi) y caballa (Scomber japonicus peruanus), que se
destinan mayoritariamente a la producción de harina y aceite de pescado. Una pequeña parte se destina a la
elaboración de conservas de pescado, fundamentalmente sardina española, jurel y caballa. Considerando el
alto esfuerzo de pesca que se viene ejerciendo sobre los recursos pesqueros de la zona norte, todas estas
pesquerías que se vinculan a las especies antes mencionadas se encuentran en estado de plena explotación.
Esto significa que el acceso está restringido y el Estado ha adoptado una serie de medidas administrativas.
En la macrozona centro-sur, ubicada entre la Región de Valparaíso y la de Los Lagos, predominan las
pesquerías pelágicas, donde el jurel es la especie predominante. Otras pesquerías relevantes en esa zona
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son la merluza común (Merluccius gayi) y crustáceos como el camarón nailon (Heterocarpus reedi), y el
langostino colorado (Pleuroncodes monodon), destinados a la producción de congelados. Al igual que en la
zona norte, en la zona centro-sur un número considerable de pesquerías están declaradas en plena
explotación.
La tercera macrozona, denominada sur austral, se sitúa desde la Región de los Lagos hasta la Región de
Magallanes y Antártica Chilena. En este sector, la actividad se concentra en recursos demersales como
merluza austral (Merluccius australis), congrio dorado (Genypterus blacodes), merluza de cola (Macruronus
magallanicus), bacalao de profundidad (Disostichus eleginoides), entre otras, que se destinan a productos
fresco-refrigerados o congelados.
La pesca bentónica es ejercida por los pescadores artesanales a lo largo de todo el litoral chileno, aunque
los desembarques son mayores en algunas regiones respecto de otras.
La pesca comercial de captura en Chile se compone de los siguientes subsectores:
• la pesca artesanal: Está conformada por los pescadores (independientes u organizados), los que deben
estar inscritos en el Registro Nacional de Pescadores Artesanales. Esta actividad se refiere al producto
extraído por botes artesanales y lanchas de hasta 18 metros de eslora y 50 toneladas de registro grueso, que
puede ser destinado a consumo humano directo en fresco o adquirido por la industria para elaboración.
Generalmente se trata de pesca fina de carne blanca y recursos bentónicos.
• la actividad industrial: Está formada por las naves pesqueras industriales y sus respectivos armadores,
los cuales como condición habilitadora deben inscribirse en el Registro Nacional Pesquero Industrial; esta se
utiliza para el abastecimiento de plantas elaboradoras. Este tipo de pesca comprende la captura a través de
cerco, pesca de arrastre, pesca de enmalle y otros artes mayores.
Las plantas elaboradoras pesqueras son las que procesan los recursos extraídos del mar, constituyendo
diversas líneas de procesamiento. Están ubicadas a lo largo de todo el país y su evolución depende de las
preferencias del mercado y de la disponibilidad de los recursos, entre otras. Las principales líneas que existen
actualmente en el país son la harina de pescado, los congelados, las conservas, los productos fresco-enfriado
y los productos seco-salado. Las otras líneas de elaboración son: ahumado, salado-húmedo, secado de algas
y agar-agar, las cuales presentan una participación marginal respecto del total de la producción industrial.

La evolución sectorial
El sector pesquero es uno de los rubros más dinámicos de la economía del país. Su evolución en los
últimos cuarenta años ha sido ascendente. De las doscientos mil toneladas capturadas en 1960, Chile llegó a
posicionarse como el tercer país pesquero del mundo, con un desembarque de 7.890 toneladas en 1995. A
partir de ese año se ha registrado una disminución de las capturas, estabilizándose en los últimos años en
alrededor de 4,5 millones de toneladas.
Los inicios de la expansión del sector pesquero en los años sesenta estuvieron asociados a la industria de
reducción que se instaló en el norte del país. Las plantas de harina y aceite de pescado exigían una gran
cantidad de materia prima, las flotas pesqueras de las empresas instaladas en esa región capturaban entre
quinientos mil toneladas y un millón de toneladas, principalmente anchoveta, entre 1963 y 1975. A fines de la
década de los setenta el crecimiento se hace más rápido, llegando en 1979 a desembarcar 1,9 millones de
toneladas. En 1986 las capturas en la zona norte son del orden de los 3,6 millones de toneladas, para luego
declinar y estabilizarse en aproximadamente dos millones de toneladas en los últimos años.
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En la década de los ochenta el crecimiento del sector es atribuible al inicio de una nueva pesquería en la
zona sur-austral (merluza austral, congrio dorado y otras especies secundarias), de la que se llegaron a
capturar sobre cien mil toneladas de pesca blanca a finales de la década. Tras una sobreexplotación del
recurso, vino una declinación y posterior estabilización a niveles de veinticinco mil toneladas, que se han
mantenido hasta la fecha.
A mediados de los años ochenta se iniciaba, en la zona centro-sur, un fuerte y sostenido crecimiento de la
pesquería pelágica, basada principalmente en el jurel. En los últimos años las capturas se redujeron de forma
significativa, provocando una fuerte crisis en la pesquería del jurel, producto de la sobreexplotación del
recurso, lo que se tradujo en un excedente del esfuerzo de pesca, dejando gran parte de la flota y las plantas
procesadoras ociosas.
En resumen, desde 1975, los desembarques totales del sector pesquero se duplicaron cada cinco años,
alcanzando en 1995 el récord de ocho millones de toneladas. A partir de ese momento la pesca de captura
entró en una severa crisis, a pesar de ser uno de los sectores más regulados desde el punto de vista de la
administración del recurso natural. En los últimos cinco años se han estabilizado —como se señalara— entre
los cuatro y cinco millones de toneladas.

Desarrollo de la pesca y sobreexplotación de los recursos pesqueros

Con el aumento de los conocimientos y la evolución dinámica de la pesca, se ha podido constatar que,
aunque renovables, los recursos pesqueros no son infinitos, lo que hace necesario explotarlos de manera
apropiada para poder mantener su contribución al bienestar nutricional, económico y social de una población
en constante crecimiento.
En las últimas décadas, las formas de organización social de la producción se han visto radicalmente
modificadas por grandes transformaciones tecnológicas, como los medios de propulsión y, más recientemente,
los sistemas de posicionamiento geográfico satelital (GPS), el radar, ecosondas, la existencia de embarcaciones
más potentes y la mejora en los métodos de elaboración. Estos nuevos medios incrementan constantemente la
capacidad de las naves pesqueras para explotar más intensivamente un mayor volumen de recursos vivos, lo
cual aumenta la presión sobre los recursos.
Actualmente una gran proporción de las poblaciones ícticas chilenas son objeto de una intensa explotación
o sobreexplotación o se encuentran agotadas y necesitan ser recuperadas, y en muchos casos están
afectadas por la degradación del medio ambiente, particularmente en las aguas costeras.
La situación de los recursos acuáticos vivos en Chile se debe en gran medida al aumento de la demanda
por productos pesqueros tanto por parte del mercado interno como externo. Esto impone desafíos a los
pescadores, los empresarios, los organismos encargados de la ordenación pesquera y los científicos
especializados en la materia, para mejorar el sistema de administración pesquera y conseguir una gestión
responsable y eficaz.
A diferencia de otros sectores productivos, la pesca depende en gran medida de la producción biológica
de las poblaciones ícticas, por lo cual escapa al control humano. Así, la actividad pesquera encuentra en los
ecosistemas marinos que explota sus propias condiciones naturales de producción, lo que transforma a los
recursos pesqueros en potenciales hasta el momento que son capturados como consecuencia del trabajo
humano.
La reproducción biológica y el crecimiento de los individuos, fenómenos indispensables para la renovación
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de los estoques pesqueros e incremento de la biomasa, son limitados por la capacidad de carga del medio
ambiente en el cual ocurren estos procesos, definiéndose de esta forma, naturalmente, un límite máximo
sobre el cual la actividad pesquera puede operar. En otras palabras, existe una restricción biofísica a la
producción de la pesca de captura.
Las fluctuaciones en el tamaño de los estoques explotables, ocasionadas por factores naturales como
aquellos provenientes de desequilibrios ambientales derivados de actividades antrópicas, ocasionan enormes
dificultades, traduciéndose en una gran incertidumbre económica para el sector pesquero.
La movilidad de los organismos acuáticos, la opacidad del medio marino, la distribución geográfica de las
poblaciones, la extensión territorial donde se realiza la pesca y la ocurrencia de varias especies en un mismo
ambiente explotado, son propiedades que definen los recursos pesqueros en una clase de recursos en que la
exclusión es difícil y el uso común implica rivalidades entre los actores que ejercen la actividad pesquera.
Las características de rivalidad y no exclusividad, asociadas a la incertidumbre económica, son
responsables por los conflictos entre la racionalidad individual y colectiva en la apropiación de los recursos
pesqueros. Casi siempre predomina, entre los agentes económicos, la visión de que todo aquello que no es
capturado ahora y en la mayor cantidad posible, otro pescador se lo llevará rápidamente.
En este ambiente de contradicción, la producción pesquera chilena proveniente de la pesca marina
alcanza un récord de ocho millones de toneladas en 1995, como ya se mencionó, llegando Chile a ser el
tercer productor mundial de pescado.

Los desafíos futuros del sector

y el papel del Estado
El sector pesquero es una de las actividades que más ha cambiado su estructura y su funcionamiento en
los últimos años, tanto por sus aspectos internos como externos.
Unas de las principales discusiones de este sector se relaciona con la propiedad de los recursos y cómo
poder gestionarlos de la mejor forma. No cabe duda de que sin una intervención del Estado es muy difícil que
la pesca sea una actividad sustentable.
Además, el recurso pesquero de origen marino se caracteriza por ser un recurso natural renovable, de
libre acceso. Esta última afirmación está cambiando, en la medida que el Estado viene asumiendo un nuevo
papel. Por esto es importante definir las varias formas de propiedad que puede adoptar el recurso pesquero y
cómo el Estado va a llevar a cabo la gestión pesquera.
Es posible distinguir cuatro regímenes de propiedad del recurso pesquero: a) estatal, b) privado, c) de
propiedad común, y d) sin propiedad o de libre acceso. En el primero de los casos, las personas y los grupos
pueden utilizar el recurso exclusivamente si poseen un permiso especial del Estado, o sea si existe una
limitación por decisión. En el supuesto de la propiedad privada los recursos pertenecen a unos propietarios
concretos, que son quienes delimitan el acceso y el uso, aunque dentro de ciertos límites y reglas. En el
régimen de propiedad común, los recursos son propiedad de colectivos, por lo que poseen una característica
singular, que les faculta a excluir a los no propietarios en el acceso y en el uso; y posteriormente diseñar y
configurar sus pautas de funcionamiento. Y por último, el régimen de sin propiedad o de acceso abierto se
caracteriza por la ausencia de propietarios, esto es, abierto a todos y sin limitaciones en el acceso a las zonas
y en el uso de las condiciones.
Esta clasificación nos aporta una nítida división en lo que respecta a la gestión y ordenación pesquera. En
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el primer caso, el referido a la propiedad estatal, los usuarios tienen el deber de observar y cumplir unas
reglas y normas de uso y de acceso, que son determinadas por el organismo institucional correspondiente, del
que depende la responsabilidad de actuar y de ejercer el derecho de imponer los criterios de ordenación. En
el supuesto de la propiedad privada, los integrantes de la propiedad tienen el derecho de realizar la
explotación pesquera bajo un “uso aceptable”, entendido este como aquél que no genera efectos negativos o
cuyos impactos y repercusiones afectan e inciden inadecuadamente sobre el conjunto de la sociedad. Por lo
tanto, están limitados, en algunos supuestos, a ciertas condiciones por las instituciones.
El régimen de explotación de propiedad común (res communis) supone la asignación de derechos de
propiedad a un grupo específico de propietarios (por ejemplo, cooperativas, organizaciones de productores,
asociaciones profesionales, sindicatos), que poseen el derecho de excluir a otros usuarios del acceso a una
determinada área o territorio. Esto no implica que este grupo tenga garantizado el derecho a explotar dicha
área, lo que será definido en función de otros parámetros y restricciones, establecidas en los planes de
manejo.
La situación derivada del régimen de acceso abierto (res nullius) por la que no existe propiedad sobre un
recurso en una zona determinada, supone que cualquier miembro de la sociedad puede obtener un recurso
por apropiación directa, sin más limitaciones en lo tocante a la condiciones de acceso y condiciones de uso.
Con estos diferentes regímenes el sector pesquero ha ido configurando sus estructuras de
funcionamiento.
La ordenación pesquera, fundamentada en la aplicación de mecanismos basados en la asignación de
derechos de propiedad privados, ha utilizado, las denominadas Cuotas Individuales de Pesca Transferibles
(CIP o ITQ, por sus siglas en inglés). A estas asignaciones se les confiere unas pequeñas limitaciones en su
funcionamiento aunque poseen la autonomía suficiente para adoptar sus propias decisiones en la
explotación del recurso. De esta forma, pueden excluir a quienes deseen, pudiendo definir las condiciones
de acceso, asumiendo, así, la responsabilidad sobre su tasa de explotación a través de las medidas de
ordenación y de gestión del recurso.

Un nuevo marco legal para

un desarrollo sustentable
La gestión del sector pesquero es una responsabilidad que necesariamente recae en el Estado. Este debe
determinar la propiedad de los recursos, regular determinados mercados, fomentando la competitividad y
resguardando los derechos de los consumidores.
En enero de 2000, el Parlamento de Chile aprobó la ley 19.713 transitoria, que apuntaba a la necesidad
de dotar a la administración pesquera de un instrumento legal para evitar la llamada “carrera olímpica”, en la
que cada armador trataba de pescar lo antes posible el máximo de cuota anual. En junio de 2002, el Ejecutivo
envió al Senado el proyecto de ley que modifica la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) de 1991,
denominada Ley Larga de Pesca.
Esta iniciativa legal apunta, entre otros objetivos, a reforzar los instrumentos de regulación para la
conservación de los recursos hidrobiológicos; a mejorar la forma de asignar los recursos entre cada uno de
los sectores involucrados; a maximizar el crecimiento económico del sector; a potenciar la actividad
económica pesquera artesanal; y a involucrar más directamente al sector en el proceso de toma de
decisiones. Para alcanzar estos objetivos, se ha determinado la necesidad de introducir modificaciones tanto
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a la regulación pesquera industrial y artesanal, como a la institucionalidad del sector pesquero.

Respecto de la pesca industrial, las modificaciones que se proponen apuntan a que la explotación de los
recursos pesqueros se realice maximizando el valor económico de las pesquerías, manteniendo la premisa
fundamental de su conservación. En el ámbito del sector pesquero artesanal, el objetivo de la presente
iniciativa es perfeccionar los mecanismos regulatorios existentes, que han resultado ineficaces para cumplir
los objetivos trazados.
En relación con las modificaciones institucionales, se propone una adecuación del Consejo Nacional de
Pesca, que tiene por objeto exigir a los miembros de este organismo, designados por el Presidente de la
República, independencia tanto respecto de los intereses directos de los actores del sector, como del propio
gobierno. Adicionalmente, se contempla una reestructuración de los Consejos Zonales de Pesca.
El proyecto incorpora a la legislación pesquera dos importantes principios: el precautorio y el ecosistémico.
Ambos son reconocidos a nivel mundial y cada vez existe una mayor demanda por su incorporación en las
legislaciones nacionales.
Al consagrar expresamente estos principios, se reforzará uno de los fundamentos de la legislación de
pesca, como es la conservación de los recursos hidrobiológicos.

Integrando el sector pesquero nacional

Contar con un marco legal es un paso importante para la explotación racional de los recursos pesqueros.
Sin embargo, son necesarios otros elementos para que la pesca sea sustentable, como, por ejemplo, una
cooperación entre todos los actores involucrados en la pesca, un sistema de investigación aplicada y una
educación pesquera que sustente el desarrollo.
Los espacios de concertación entre actores que participan en la pesca, pescadores, empresarios,
profesionales, educadores, científicos, parlamentarios y los funcionarios públicos es uno de los requisitos para
que Chile siga siendo un país pesquero a nivel mundial. Uno de estos espacios son los consejos zonales de
pesca; además, es necesario que las universidades cumplan un papel más activo en la generación de
conocimiento en todos los ámbitos de la pesca y promuevan encuentros para el debate de ideas que se
transformen en acciones concretas y consensuadas de administración pesquera.
Para lograr el pleno desarrollo del sector pesquero del país se requiere un sólido conocimiento científico del
medio oceánico, sus recursos y de las tecnologías adecuadas para su correcta utilización. Ello involucra
asegurar la generación de estos conocimientos en el país, la adecuada transferencia, asimilación y adaptación
de los que se generan en el exterior y lograr los niveles de financiamiento que den soporte al esfuerzo de los
investigadores nacionales. Para estos fines, Chile cuenta actualmente con el Fondo de Investigación Pesquera
(FIP), que fue creado en 1991 por la Ley General de Pesca y Acuicultura con el fin de financiar estudios
necesarios para fundamentar la adopción de medidas de administración de las pesquerías y de las actividades
de acuicultura.
En el campo de la educación pesquera, el país cuenta con una red de centros académicos de importancia
internacional. En las décadas pasadas el desarrollo del sector sólo fue posible porque disponía de un número
importante de profesionales capacitados. El próximo paso es dotar a estos centros de capacidad para colocar
a disposición de los profesionales cursos de postgrado, principalmente de magíster y doctorado.
El desarrollo sustentable de la pesca en Chile pasa por una conjugación de esfuerzos de todos los
sectores involucrados en esta actividad. De lo contrario sólo quedarán las historias de viejos lobos del mar,
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contadas en prosa y versos y plasmadas en fotos expuestas en nuestros museos del mar.