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Comercio internacional e
integración chilena a la Región Asia-Pacífico

Hernán Somerville
Presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio
y de Asociación de Bancos e Instituciones Financieras

Chile ha desarrollado una activa inserción en la comunidad internacional durante los últimos años y ha adoptado el regionalismo
abierto como eje articulador de sus relaciones económicas internacionales. En este sentido, los acuerdos de libre comercio, el
positivo vínculo con las principales entidades económicas internacionales, el gran esfuerzo exportador de nuestro empresariado y
el clima particularmente propicio para la inversión extranjera, han favorecido el estrechamiento de los lazos económicos con
regiones geográficamente diversificadas.
Dentro de esta diversidad, existen variados elementos que vinculan a Chile con la Cuenca del Pacífico, que van desde su
ubicación geográficamente privilegiada, con una gran extensión de sus costas en el sudeste del Pacífico Sur y una fuerte
vinculación histórica con los países de dicha zona. Una región dentro de la Cuenca del Pacífico que ha incrementado
enormemente su relevancia para Chile, ha sido la denominada “Asia-Pacífico”. Hasta tiempos recientes, sólo en forma esporádica,
nuestro país había tornado su mirada en dirección al Asia, pero también es cierto que esta omisión se está corrigiendo de forma
articulada y sistemática. Esto le ha permitido a Chile proponerse tomar el rol de puerta de entrada hacia América Latina y de
puente entre la Cuenca del Pacífico con la Cuenca del Atlántico, con los consiguientes proyectos de desarrollo de corredores de
integración.
Los sucesivos gobiernos que han enfrentado este desafío, han mantenido un grado significativo de continuidad en las políticas,
otorgándole a estas un carácter estratégico, excluyendo así las divisiones propias de la contingencia política interna. En esta
política de Estado, ha jugado un rol importante la cooperación público-privada. Dicha colaboración, sumada al aporte del ámbito
académico, se expresa especialmente en la labor de la Fundación Chilena del Pacífico y del Consejo Empresarial de APEC (ABAC).

El empresariado chileno y APEC

Es necesario reconocer, con todo, que resta mucho por hacer para desarrollar las relaciones entre nuestro empresariado y la
región como totalidad. En comparación con otras áreas geográficas y económicas, la orientación al Asia-Pacífico sigue siendo
patrimonio de relativamente pocas empresas. Además, la “canasta” de productos exportados al Asia-Pacífico todavía se concentra
más en los rubros de “commodities” y menos en los productos industriales en relación con otras regiones de destino de los
productos chilenos. Entre los factores que explican esta situación, podemos destacar la distancia geográfica, la escasez de
inteligencia de mercado efectivamente disponible y utilizada por las empresas, y las estructuras arancelarias, que perjudican el
potencial de las manufacturas en los países con los que Chile no tiene acuerdos comerciales preferenciales.
A lo anterior se debe agregar que la crisis asiática del período 1997-1999 generó la percepción en algunos miembros del
empresariado que las economías de Asia-Pacífico se estancarían en el largo plazo, a lo que se sumó posteriormente el problema
del SARS o “neumonía atípica”, que afectó la región durante el año 2003.
Asimismo, aún no se supera completamente cierta sensación de falta de familiaridad y de preparación para incursionar en
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medios económicos y comerciales que resultan desconocidos para algunos empresarios. Esto es consecuencia de la brecha
cultural que todavía persiste entre nuestro país y el Asia-Pacífico, que se refleja en el mundo de los negocios, y que solamente se
puede estrechar o cerrar mediante un trabajo a largo plazo.
En esta materia, nuestros empresarios han avanzado más que sus congéneres en América Latina. Una primera mirada
empresarial al Asia-Pacífico considera a esta región como un gran conjunto de mercados de exportación, que ofrece un campo
fértil para los productos chilenos. Esto ya es una realidad, porque Chile destina cerca de un treinta por ciento de sus exportaciones
a dicha región.
Pero tal vez más importante que lo anterior es el hecho que estos mercados se encuentran en fuerte expansión, gracias a las
elevadas tasas de crecimiento de las respectivas economías y al proceso de apertura de las mismas al comercio exterior, que es
más rápido que la apertura en otras partes del mundo. Parte de este proceso se debe sin duda al APEC, foro de la región donde la
presencia chilena ha resultado muy beneficiosa para el país, y que nos puede reportar ventajas adicionales en el corto plazo si
Chile aprovecha plenamente las oportunidades surgidas durante su presidencia del APEC 2004.
En 2004, el foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico (APEC), cumple quince años desde su creación. En la
Declaración de Bogor (1994), los miembros de APEC se fijaron metas precisas para realizar su visión del Asia-Pacífico como una
región de libre comercio e inversión, comprometiéndose a implementar las medidas de liberalización y facilitación necesarias
para que esa visión sea realidad en 2010 para el caso de las economías desa-rrolladas, y en 2020 para aquellas en desarrollo.
Este objetivo, conocido como las Metas de Bogor, redundará en la conformación en Asia-Pacífico, de un espacio económico
abierto, dentro del marco de los principios de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que se extienda a las economías que
no pertenecen al APEC.
El APEC es antes que todo un foro de cooperación, apoyado por una burocracia reducida que trabaja en el marco de una
institucionalidad flexible y descentralizada. Este proceso avanza sobre la base de las convergencias y los consensos que
contribuyen a profundizar la liberalización y facilitación del comercio y de las inversiones a nivel de la economía regional y también
mundial. Dicho foro es el resultado de los esfuerzos de algunas economías para impedir el quiebre de la región de Asia-Pacífico
en dos bloques económicos: uno norteamericano, liderado por los Estados Unidos, y otro en el Este Asiático, y en el que ha
jugado un rol relevante Japón, y está comenzando a tenerlo China.

El regionalismo abierto
Desde su creación, el foro ha cristalizado este proceso en el concepto de Regionalismo Abierto1 que se impuso en 1994, en la
Cumbre de Bogor (Indonesia). Dicho concepto fue acuñado en 1992,2 en la “Declaración de San Francisco” del Consejo de
Cooperación Económica del Pacífico (PECC), en la cual se reconoce que el dinamismo económico de la región se debe
principalmente a su creciente apertura económica y al respaldo a la liberalización multilateral.3 A partir del informe del Grupo de
Personas Eminentes de APEC, en 1994, se estableció que dicho concepto debía ser implementado a través de cuatro elementos
fundamentales: la máxima extensión y profundidad posibles de la apertura unilateral; el compromiso de seguir abriendo la
economía a los países no miembros; la voluntad de extender la liberalización regional sobre una base de reciprocidad, mientras
las economías liberalizan individualmente sobre la base del principio de Nación Más Favorecida; y, finalmente, el reconocimiento
que cualquier miembro del APEC puede extender unilateralmente su liberalización en el marco del APEC sobre una base
condicional o incondicional.4 La particularidad del regionalismo abierto de APEC es que pone el énfasis, simultáneamente, en un
enfoque regional sobre la liberalización y en el respeto por el principio de la no discriminación. Desde esta perspectiva, APEC no
comenzó definiéndose a sí misma como un bloque comercial preferencial.
Para poner en práctica este regionalismo, APEC se basa en modalidades que promueven la concertación voluntaria, traducida
en acciones unilaterales, las que en el APEC se conoce como unilateralismo concertado. Los instrumentos para avanzar en esta
dirección se definieron en 1995, en la Reunión Anual de los Líderes de APEC, que concordaron la Agenda de acción de Osaka. Un
pilar está constituido por los Planes individuales de acción (IAP), los que son básicamente ejercicios periódicos de evaluación de
los compromisos individuales de liberalización y facilitación comercial y financiera.5 Estos son una adaptación de los ejercicios de
revisión de las políticas comerciales de la OMC. Por otra parte, los Planes colectivos de acción (CAP) apuntan a temas propios de
la integración profunda de las economías como, por ejemplo, las políticas de competencia, la transparencia y las compras
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públicas, entre otros; completan el segundo pilar de las actividades del foro en materia de comercio y finanzas internacionales.
Ambos aspectos sostienen las actividades del APEC en su agenda de liberalización y facilitación comercial y financiera, TILF, por
sus siglas en inglés.

Éxitos y nuevos desafíos de APEC

Este foro ha superado las expectativas generadas al momento de su creación, en 1989, como un espacio de diálogo continuo
entre ministros y funcionarios de alto nivel, respecto de una agenda abierta de temas económicos. APEC ha crecido hasta abarcar
a cerca de sesenta por ciento del producto mundial y una cifra similar del comercio internacional, reuniendo polos de innovación
tecnológica y científica en América, Asia del Este y Oceanía. La dimensión política se comenzó a esbozar en los últimos cinco
años, a partir de las Reuniones Anuales de los Líderes de APEC.6
Su institucionalidad flexible, basada en una burocracia reducida, en reuniones periódicas de redes de expertos, altos
funcionarios y ministros, coronadas por la reunión de los Líderes del APEC, ha permitido al foro construir importantes consensos
regionales en favor de la reducción de las barreras arancelarias y de las medidas para-arancelarias. Al mismo tiempo, los grupos
de trabajo del APEC abarcan en toda su extensión y profundidad los temas propios de la integración profunda, 7 incluidos en los
acuerdos comerciales más ambiciosos. Su ámbito de acción se extendió, en la última década, hacia la cooperación económica y
técnica (Ecotech). El APEC ha sido calificado como un “sistema evolutivo de diplomacia económica multilateral basado en los
consensos entre los Estados (economías) participantes”.8

Tratados de Libre Comercio

Paralelamente a lo señalado, se divisa una tendencia a la proliferación de Acuerdos de Libre Comercio, los que se expresan en
tratados bilaterales o subregionales. En un principio existían tres acuerdos comerciales regionales orientados hacia una
liberalización discriminatoria, que incluían miembros de APEC (NAFTA: Norteamérica, AFTA: Sudeste Asiático y ANZCERTA:
Australia y Nueva Zelanda) y los acuerdos bilaterales suscritos por Chile en los años 1996 y 1998 (Canadá y México). A partir de
1998 comienza la proliferación de iniciativas de Acuerdos de Comercio, principalmente de carácter bilateral (Australia-Estados
Unidos, Corea-Japón, México-Japón, etc.), con algunas excepciones de carácter más amplio como la propuesta de un Acuerdo de
Libre Comercio trilateral entre Singapur, Nueva Zelanda y Chile.
En el Este de Asia, se ha planteado la posibilidad de creación de un gran bloque comercial en torno a “ASEAN + 3” (ASEAN, los
diez países que forman la Asociación de Estados del Sudeste Asiático, más China, Corea y Japón). Recientes iniciativas parecen
dar un nuevo vigor al proceso, al mismo tiempo que el esquema ha cambiado. A la propuesta china de un ALC “ASEAN + 1” (ASEAN
y China), siguió una propuesta amplia de Japón a ASEAN, que incorpora la idea de un Acuerdo de Libre Comercio, ALC. Estados
Unidos por su parte, propuso una iniciativa de ALC con ASEAN como grupo y bilateralmente con algunos de sus miembros (ya está
en vigencia un tratado con Singapur y se negocia un ALC con Tailandia).
La característica común del proceso mencionado, es que los acuerdos apuntan hacia un enfoque preferencial de liberalización
comercial (discriminando a favor de sus miembros), lo que marca una profunda diferencia con el “regionalismo abierto”
propugnado por APEC. Esto hace necesario buscar una adecuada coordinación entre estos ALC, para no entorpecer el
cumplimiento de las “Metas de Bogor” y los procesos de negociación al interior de la OMC. En este sentido, es importante
minimizar las inconsistencias respecto a las reglas de comercio que podrían generar incrementos en los costos de los negocios
que operan en la región.
Desde sus comienzos, las actividades de APEC no pueden ser separadas del GATT, y luego de la OMC. En este sentido,
APEC ha apoyado explícitamente las negociaciones globales de comercio y jugó un importante rol en la conclusión exitosa de
la “Ronda de Uruguay”. Cabe hacer notar que todos los miembros de APEC —exceptuando la Federación Rusa y Vietnam—, lo
son también de la OMC. En este sentido, a las economías de APEC les corresponde un importante rol individual y colectivo, en
restaurar la confianza en el proceso de la OMC y facilitar su éxito. Ello implica que los miembros de APEC deben avanzar en la
agenda de Doha, principalmente en la resolución de diferencias subsistentes en las áreas agrícola, de servicios, anti-dumping,
facilitación de comercio, acceso a mercados no agrícolas y transparencia en adquisiciones gubernamentales.
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La nueva agenda de seguridad

La Cumbre Anual de los Líderes de Shanghai, realizada a las pocas semanas de los atentados del 11 de septiembre, marcó
también un punto de inflexión para la agenda del foro. Cerró un ciclo, que se inició en Auckland, en 1999, a raíz de la crisis de
Timor, y a lo largo del cual se están incluyendo con una visibilidad cada vez mayor, los temas de la seguridad regional. A partir de
Shanghai, los Líderes vienen formulando declaraciones de índole política, condenando los ataques terroristas y acordando
medidas de cooperación para combatirlo en diversas áreas.9
En México (2002) con el atentado en Bali y la toma de rehenes en un teatro de Moscú como telón de fondo, los líderes
suscribieron la Declaración de Los Cabos contra el Terrorismo y acordaron un CAP que garantizara la seguridad del transporte y
de la comercialización del flujo de bienes que se transa a lo ancho de la región. Se adoptaron tres iniciativas principales,
destacando la llamada iniciativa STAR (por las siglas en inglés de “Comercio Seguro en la Región del APEC”), la cual apunta a
mejorar el movimiento seguro de los contenedores a través de sistemas de seguimiento satelital y a implementar procesos de
certificación de seguridad a las cadenas productivas, con el objeto de garantizar que ni los productos ni los procesos generen
riesgos. La iniciativa STAR también incorporó medidas relacionadas con el movimiento de personas. En segundo lugar, los
ministros de Finanzas del APEC discutieron un CAP para combatir el financiamiento al terrorismo, a través de medidas que
impidieran el acceso de los terroristas al sistema financiero mundial. Por último, se intercambiaron propuestas para reforzar la
seguridad cibernética.10 Las economías en desarrollo, entre las cuales figuró Chile, resaltaron la necesidad de reforzar la
cooperación para permitir que los países en desarrollo accedieran a los recursos tecnológicos, financieros y de recursos humanos
necesarios para implementar las nuevas medidas de seguridad, sin perjudicar su desarrollo exportador.

APEC Chile – 2004

Los Tratados de Libre Comercio constituyen uno de los ejes temáticos del año APEC en Chile. Meses antes, los Altos Fun-
cionarios realizaron en Khon Kaen, Tailandia, el primer Diálogo de Política sobre TLC. En la Declaración de Bangkok, los Líderes
acordaron promover el libre comercio de una manera coordinada entre los esquemas multilaterales, regionales y bilaterales, de tal
forma que sean complementarios y se refuercen mutuamente.11 En conversaciones informales, reconocieron que los TLC al interior
de la región de Asia-Pacífico podrían contribuir a alcanzar las Metas de Bogor, en la medida en que fueran consistentes con la
OMC. Las economías que estaban en condiciones de liberalizar su comercio lo podían realizar y ayudar a las demás a avanzar,
ampliando los TLC bilaterales, coordinando aspectos críticos de diversos TLC y trabajando por la meta de alcanzar el libre
comercio regional. Los ministros,12 finalmente, reconocieron que, si los TLC son comprensivos, pueden promover la liberalización
competitiva en la región y revitalizar la Ronda Doha de Desarrollo. Por ello convocaron a un segundo Diálogo de Políticas sobre
los TLC, que se realizó en Pucón, Chile (junio 2004). Llamaron también a aprovechar el trabajo que ha adelantado en esta materia
el Foro Comercial del PECC,13 para desarrollar marcos que maximicen la contribución de los TLC a la consecución de las Metas de
Bogor.

El rol del sector privado

En cada uno de los aspectos señalados, el papel de los empresarios de APEC a través de ABAC ha sido de gran importancia.
En los últimos años, los miembros chilenos de ABAC venían señalando, junto a otros, que ABAC no estaba aprovechando su gran
potencial por falta de coordinación con la agenda de decisiones de APEC, por falta de priorización de temas en la agenda, y por
una escasa comunicación efectiva —más allá del protocolo— con las más altas instancias políticas.
En su calidad de Presidente de ABAC en el año 2004, el autor de este ensayo, junto a los representantes chilenos y de los
miembros de ABAC en general, han desplegado significativos esfuerzos para ejercer un liderazgo efectivo del sector privado en
APEC. Entre otros aspectos, esta vasta tarea ha comprendido establecer una comunicación recíproca entre las instancias privadas
y oficiales, lo que ha permitido que las propuestas empresariales incidan directamente en las materias que debaten los gobiernos,
abriendo espacios de diálogo permanente, mientras en el pasado sólo se entregaba un informe anual.
La Presidencia de ABAC tiene una densa agenda de contactos con los empresarios de la mayoría de los países de la región,
con lo que busca asegurar que las posiciones asumidas por ABAC correspondan a las inquietudes efectivas de los empresarios,
incluyendo a las Pymes. Un aspecto esencial es colaborar con los gobiernos de APEC en la difícil tarea de romper el
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estancamiento de las negociaciones comerciales multilaterales, puesto que para ABAC un acuerdo amplio a nivel de la OMC
(Agenda de Doha) sigue siendo el principal objetivo de liberalización. Solamente en la medida que resulte evidente que tal
estancamiento no se superará, ABAC estima que APEC podría seguir sosteniendo el impulso regional de liberalización, y al mismo
tiempo enfrentar la proliferación de acuerdos preferenciales mediante un eventual tratado de libre comercio entre todos (o la gran
mayoría) de los miembros de APEC. Al terminar este ensayo, este tema está en fase de estudio y discusión. La propuesta (que se
originó en ABAC-Canadá) es compleja, ya que implica una profunda transformación de APEC.
Concluimos que APEC es una realidad dinámica, y Chile debe aprender a aprovechar las coyunturas favorables en este foro
para apoyar su avance, lo que sin duda favorece los intereses de nuestro país en el gran ámbito económico del Pacífico.

notas
1 Robert Scollay. “Intersecciones complejas: Los lazos comerciales entre Asia del Este y América Latina en el marco de recientes desarrollos
multilaterales, regionales y subregionales”, en Integración y Comercio nº 12, Septiembre-Diciembre 2000, pp. 25-47. Ver también, Mikio Kuwayama.
Open Regionalism in Asia Pacific and Latin America: A Survey of the Literature, CEPAL, Serie Comercio Internacional, nº 4, Diciembre, 1999.
2 El concepto en sí no es nuevo. Ha sido ocasionalmente utilizado a fines de los sesenta por un grupo de académicos japoneses, y formulado por
primera vez en el ámbito político, a fines de los setenta, por el Primer Ministro japonés, Masayoshi Ohira. Mario Artaza Rouxel, “Estructura
institucional y normas de funcionamiento de APEC”, DIRECON, 2003.
3 Juan Salazar. 1999. Chile y la Comunidad del Pacífico. Tercera Parte, “La Comunidad del Pacífico: La inserción de Chile en el proceso de
cooperación regional”, Santiago: Editorial Universitaria, p. 183.
4 Kuwayama, op. cit. 1999, p. 12.
5 Miles Khaler plantea, en referencia al APEC, la hipótesis del arco de información: las instituciones descentralizadas e informales pueden surgir en
entornos en que la información es escasa y cara, como en las economías del Este de Asia, y en el que se requiere de una recolección sustancial de
información antes de embarcarse en diseños institucionales más complejos. Ver “El nuevo regionalismo y sus instituciones”, en Roberto Bouzas
(ed.), Regionalización e Integración Económica: Instituciones y Procesos Comparados (Buenos Aires: GEL, 1997), pp. 27-55. Darby Higgs también
realiza un interesante análisis del APEC desde una perspectiva sociológica, como sistema, en “APEC as a complex adaptative system: Insights on the
problem of multilateralism versus bilateralism from a new science”, trabajo presentado en la conferencia anual del Consorcio Internacional de Centros
de Estudios APEC, Tianjin, China, 2001.
6 Las llamadas Reuniones Informales de Líderes del APEC, reúnen a los mandatarios de las economías del foro, y se llaman así para explicitar que no
tienen el carácter de oficiales, debido a la membresía de la República Popular China, de China – Taipei y de China – Hong Kong.
7 Esta incluye, además de los temas comerciales tradicionales, al comercio en servicios, movimiento de factores, armonización de regímenes
regulatorios, y, en definitiva, de todas las políticas domésticas que se estima pueden afectar la competitividad internacional. Ver, Kuwayama, 1999,
op. cit., pp. 32-34.
8 Manfred Wilhelmy y Rosa María Lazo desarrollan un completo y documentado análisis de los orígenes de APEC, desde la perspectiva del
regionalismo en el Pacífico asiático, incluyendo la dinámica de otras entidades regionales como el Consejo de Cooperación Económica del
Pacífico (PECC, por sus siglas en inglés). Ver, “La Política Multilateral de Chile en Asia-Pacífico”, Estudios Internacionales, nº 117, Año XXX,
Enero-Marzo, 1997, pp. 3-35.
9 Ibídem, p. 6.
10 Juan José Ramírez Bonilla desarrolla un análisis crítico de la irrupción de los temas de seguridad en la agenda de APEC en “APEC Hoy: Refuncio-
nalización o Bancarrota”, trabajo presentado en el marco de la II Jornada de Triangulación España-América Latina-Asia, organizada por la Casa de
Asia, Barcelona, 28 de noviembre de 2002. Ver también Mario Ignacio Artaza, “Seguridad Colectiva en APEC”, El Mostrador, 27 de enero, 2002
(www.elmostrador.cl).
11 “Bangkok Declaration on Partnership for the Future”, 21 de October, 2003. http://www.apecsec.org.sg.
12 “Fifteen APEC Ministerial Meeting. Joint Statement. Summary of Key Issues”. http://www.apecsec.org.sg.
13 Los resultados de este trabajo están sintetizados en Robert Scollay y Fernando González-Vigil, “Proposals for an APEC Common
Understanding on RTAs” y “Asia Pacific RTAs an Avenue for Achieving APEC’s Bogor Goals”, (Singapur: PECC – Trade Forum, 2003).
http://www.pecc.org.