INTRODUCERE

Prezentul curs este destinat specialiştilor din administraţia publică,

doritori să cunoască nu doar sistemul de justiţie administrativă din ţara în
care îşi desfăşoară activitatea ci şi din alte ţări democratice aparţinând
spaţiului European de securitate şi justiţie. El nu-şi propune o analiză
exhaustivă a contenciosului administrativ ce intră sub incidenţa
reglementărilor noastre naţionale, ci doar o sumară trecere în revistă a
acestuia, de aşa manieră încât să facă comprehensibile sistemele de justiţie
comparată ce formează obiectul demersului nostru.
Abordarea unei atari problematici nu poate face abstracţie de
necesitatea unor determinări terminologice chiar în cadrul acestor succinte,
dar necesare, preliminarii. Ce înţeles trebuie să-i conferim sintagmei “justiţie
administrativă” ? Am fi tentaţi chiar de la început să ne gândim la o
organizare “judiciară” distinctă de sistemele judiciare clasice, adică de drept
comun. Iar o atare accepţiune restrânsă este inevitabilă căci există ţări în care
o atare organizare, distinctă de justiţia de drept comun, funcţionează de
aproximativ două secole. Exemplul cel mai reprezentativ al unei asemenea
justiţii este cel francez.
Sintagma « justiţie administrativă », lato senso, evocă însă şi acele
sisteme de organizare în cadrul cărora soluţionarea litigiilor administrative
se soluţionează practic de către instanţele de drept comun, de regulă, după o
procedură supusă unor reglementări speciale. Există şi sisteme judiciare în
cadrul cărora funcţionează şi un număr considerabil de « tribunale »
administrative în afara oricărei ierarhii judiciare.
În fine, semnalăm şi existenţa unor sisteme intermediare sau mixte,
caracterizate prin existenţa unor tribunale specializate la nivelul de bază al
ierarhiei judiciare şi prin soluţionarea căilor de atac de secţii specializate din
cadrul instanţelor de drept comun. Este un sistem care a fost promovat iniţial
şi prin legea nr. 304/2004 privind sistemul juudiciar din ţara noastră.
În cele ce urmează vom formula unele consideraţii generale asupra
conceptului de jurisdicţie şi asupra principiilor ce guvernează organizarea
justiţiei în general. In fine, vom trece în revistă şi cele mai reprezentative
sisteme de justiţie administrativă existente la nivel european, finalizând
cursul printr-o scurtă incursiune în justiţia administrativă din România.

1
 SISTEME DE JUSTIŢIE ADMINISTRATIVĂ

CURS-SINTEZA

SIBIU 2008

CAPITOLUL I. Conceptul de jurisdicţie

2
 Conceptul de jurisdicţie are multiple accepţiuni1. Două dintre acestea
sunt relevante în procesul de înfăptuire a justiţiei şi prezintă interes pentru
studiul organizării judiciare din orice stat democratic.
Într-o primă accepţie, termenul de jurisdicţie desemnează „puterea de
a decide asupra conflictelor ivite între diferitele subiecte de drept – persoane
fizice sau juridice – prin aplicarea legii”2. Acesta a şi fost sensul pe care l-au
promovat juriştii romani pentru a desemna jurisdicţia. De altfel însăşi
termenul la care ne referim provine din limba latină, de la jurisdictio, cuvânt
compus din jus (drept) şi dicere (a spune, a pronunţa), care înseamnă a
pronunţa dreptul.
Această accepţiune a conceptului de jurisdicţie – de totalitate a
puterilor date unui magistrat pentru administrarea justiţiei3 – s-a păstrat şi în
dreptul modern. Cuvântul jurisdicţie vizează, într-o atare viziune, mai
degrabă prerogativele şi autoritatea conferită unor categorii statale în scopul
aplicării legii, mai concret, al înfăptuirii justiţiei.
De aceea s-a afirmat că noţiunea de jurisdicţie ca „putere” este
insuficientă pentru o calificare corectă a conceptului căci ea, jurisdicţia, este
în realitate o „putere – datorie”. Într-adevăr judecătorul are nu numai
facultatea de a judeca, ci şi datoria administrativă de a o face. Datorită
acestui motiv, un cunoscut autor latino-american propune substituirea
conceptului de putere cu acela de funcţiune4. Alţi autori pun chiar semnul
egalităţii între cele două concepte5.
Jurisdicţia îşi are izvorul în suveranitatea statului, care determină şi
organizarea autorităţilor însărcinate cu administrarea justiţiei. De aceea se
poate afirma că termenul de putere (cu referire la jurisdicţie) nu este opus
celui de funcţiune. Acesta din urmă reprezintă un „complex de acte” pe care

1
D. Radu, Acţiunea în procesul civil, Ed. Junimea, Iaşi, 1974, p.
34-39; E. Herovanu, Principiile procedurii judiciare, vol. I, Institutul de
Arte Grafice „Lupta”, Bucureşti, 1932, p. 303-304; V.I. Prisăcaru,
Jurisdicţiile speciale în Republica Socialistă România, Ed. Academiei,
Bucureşti, 1974, p. 16-18.
2
D. Radu, în M.N. Costin, I. Leş, M. Minea, D. Radu, Dicţionar de drept procesual
civil, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, l983, p. 287.
3
A se vedea V.C. Cădere, Tratat de procedură civilă, ed. a III-a, Ed. Naţională,
Bucureşti, 1928, p. 44.
4
E.J. Couture, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, ed. a III-a, Ed. Depalma,
Buenos Aires, 1981, p. 30.
5
A se vedea R. Japiot, Traite élémentaire de procédure civile et commerciale, ed. a
III-a, Ed. Librairie Arthur Rousseau, Paris, 1935, p. 121; A. Rădulescu, Puterea
judecătorească, în Constituţia din 1923 în dezbaterea contemporanilor, Ed. Humanitas,
Bucureşti, 1990, p. 281.

3
un organ statal trebuie să le îndeplinească. Puterea atribuită organelor
abilitate cu soluţionarea unor conflicte intervenite în viaţa socială reprezintă
mijlocul prin care se realizează funcţia de administrare a justiţiei6.
Într-o a doua accepţie, jurisdicţia desemnează totalitatea organelor
prin care statul distribuie justiţia7. Constituţia şi legea de organizare a
sistemului judiciar se referă uneori la „instanţe” şi „tribunale” tocmai în
această accepţiune. Există şi autori care desemnează jurisdicţia prin
totalitatea persoanelor cărora legea le recunoaşte „puterea” de a decide
asupra litigiilor prin acte având autoritate de lucru judecat. Această
accepţiune a conceptului de jurisdicţie prezintă interes teoretic şi practic din
punct de vedere al studiului organizării sistemului judiciar.
Conceptul de jurisdicţie este folosit în literatură şi în jurisprudenţă şi
în alte accepţiuni. Astfel, se vorbeşte de jurisdicţie pentru a desemna
competenţa unui organ judiciar. În acest sens se afirmă că o anumită cauză
sau categorii de litigii este (sunt) de competenţa unei judecătorii, tribunal sau
curţi de apel. Folosirea conceptului de jurisdicţie, în această accepţie, nu este
riguroasă din punct de vedere ştiinţific. Ea este mai de grabă o reminiscenţă
a unei îndelungate tradiţii sau a unei alunecări de limbaj, datorate faptului că
până în secolul al XI-lea termenii de jurisdicţie şi competenţă erau
consideraţi ca sinonimi. În realitate însă competenţa reprezintă o
componentă a jurisdicţiei; ea este doar o parte a jurisdicţiei8. Orice judecător
este învestit cu o jurisdicţie, dar competenţa sa este limitată la cazurile
prevăzute de lege.
Conceptul de jurisdicţie se utilizează şi cu referire la teritoriul în
cadrul căruia se exercită „puterea de a spune dreptul”.
Activitatea de jurisdicţie decurge, aşa cum am arătat deja, din
suveranitatea statului, ceea ce înseamnă că ea se întinde asupra întregului
teritoriu al ţării respective. În acest sens se poate face distincţie între
jurisdicţia naţională şi cea internaţională (care, în dreptul internaţional
privat, este o prelungire a celei dintâi). Dar judecătorii au căderea de acţiona
doar în anumite limite ale teritoriului naţional. Se spune uneori că un fapt s-a
petrecut în jurisdicţia unei anumite judecătorii, tribunal sau curţi de apel.
Având în vedere semnificaţia primelor două accepţiuni, prezentate
anterior, vom formula, în continuare, consideraţii asupra jurisdicţiei ca
„funcţiune” şi ca „serviciu public”.
6
A se vedea, în acelaşi sens, A. Camacho, Manual de Derecho Procesal Civil,
Teoria General del Proceso, vol. I, ed. a V-a, Santa Fe de Bogota, 1995, p. 122.
7
E. Herovanu, op. cit., p. 303. A se vedea şi R. Japiot, op. cit., p. 120.
8
A se vedea E.J. Couture, op. cit. p. 29.

4
 CAPITOLUL II. Jurisdicţia ca funcţiune

§1. Precizări prealabile

Funcţiunea judiciară în statele moderne se realizează prin organe
specializate. Această opţiune, ce poate fi caracterizată ca având o vocaţie
universală, este rezultatul unei îndelungate evoluţii istorice.
În dreptul roman, activitatea judiciară era considerată ca o
componentă a funcţiei administrative, ambele având rolul de a aplica legile.
De-abia în celebra lucrare „Spiritul legilor”, Montesquieu formula principiul
potrivit căruia în orice stat există trei puteri: legislativă, executivă şi
judecătorească.
Noua Constituţie a României, în forma sa iniţială, nu a consacrat, în
mod expres, principiul separaţiei puterilor în stat. Existenţa sa era însă
neîndoielnică şi aceasta rezultă, cu prisosinţă, din întreaga economie a legii
fundamentale şi, îndeosebi, din modul de reglementare a atribuţiilor
diferitelor autorităţi publice.
Explicaţia lipsei unui text constituţional în acest sens a fost de ordin
strict ştiinţific9. Aceasta deoarece puterea este unică şi ea aparţine poporului.
De aceea, nu întâmplător Constituţia franceză din anul 1958 se referă la
„autoritatea legislativă, executivă şi judiciară”. În mod similar, şi legiuitorul
constituţional din anul 1991 se referă, în capitole distincte, la „autorităţile
publice” (denumirea Titlului III din Constituţie)10.
Neconsacrarea principiului separaţiei puterilor în stat, în noua
Constituţie a României, a format obiectul unor vii controverse nu doar în
procesul de elaborare a noii legi fundamentale, ci şi ulterior aprobării
Constituţiei de către popor prin referendumul organizat la 8 decembrie 1991.
Exigenţele ştiinţifice, aşa cum era şi firesc, au prevalat, în epoca respectivă,
deşi rezultatul unor asemenea dispute s-a concretizat într-o formulare
consacrată în noua lege de organizare judecătorească din anul 1992. Potrivit
art. 1 alin. (2) din Legea nr. 92/1992, „Puterea judecătorească este separată
de celelalte puteri ale statului, având atribuţii proprii ...”.

9
Apreciem că doar datorită unei simple inadvertenţe terminologice legiuitorul
constituţional făcea referire în art. 80 alin. (2) la „puterile statului”.
10
A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice.
Teoria generală, Bucureşti, 1991, p. 25-28. A se vedea pentru teza inadmisibilităţii
„separaţiei puterilor” H. Ragnemalm, Administrative justice in Sweden, Giuffre Editore,
1991, p. 243. Hans Ragnemalm vorbeşte, în mod sugestiv, de „noul principiu al separaţiei
funcţiilor”, care, esenţialmente, nu diferă de principiul separaţiei puterilor (op. cit., p.
243).

5
 Astfel cum sublinia prof. Ion Deleanu, formularea din textul citat
„Nu excelează prin rigoare”11 şi ea este, în opinia noastră, consecinţa unei
noi structuri parlamentare constituite după alegerile din 1992 şi care a
realizat „satisfacţia” de a „forţa” consacrarea legislativă a principiului
separaţiei puterilor în stat. De altfel, într-o lucrare recentă, acelaşi reputat
autor consideră că principiul separaţiei puterilor în stat „rămâne încă o
dogmă de politică constituţională”12. Fără a intra în dispute teoretice asupra
problemei enunţate, apreciem că doar în mod convenţional se poate vorbi
despre existenţa principiului separaţiei puterilor în stat.
Una dintre modificările constituţionale, realizate în urma procesului
de revizuire a Legii fundamentale, este tocmai consacrarea expresă, în art. 1
alin. (4), a principiului potrivit căruia: „Statul se organizează potrivit
principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi
judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”. În pofida evoluţiilor
relativ sinuoase ale democraţiei noastre postrevoluţionare, aplicarea în
practică a principiului separaţiei puterilor în stat a constituit şi reprezintă o
realitate incontestabilă. Aşa fiind, consacrarea expresă sau recunoaşterea
implicită a existenţei principiului separaţiei puterilor în stat nu se înfăţişează
ca o problemă esenţială, ci, mai degrabă, ca una de ordin formal. Într-adevăr,
astfel cum preciza şi un reputat procedurist francez: „În zilele noastre,
separaţia puterilor nu mai este ceea ce a fost odinioară; ea a devenit în mod
esenţial un simbol al libertăţilor noastre care face parte din mitologia
politică13”.
11
I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. Europa Nova, Bucureşti, 1995, vol. I,
p. 504.
12
I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale în dreptul român
şi în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 53.
13
R. Perrot, Institutions judiciaires, Montchrestien, 8-édition, 1998,
p. 24. A se vedea, pentru critica soluţiei constituţionale consacrate în
art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, I. Deleanu, Revizuirea
Constituţiei, în Dreptul nr. 12/2003, p. 7-8. Pentru acest autor, soluţia
promovată de legiuitorul constituţional „semnifică nu numai un regres
ştiinţific, o abdicare considerabilă de la rigorile ştiinţifice, dar şi o
surprinzătoare ignorare a realităţii, implicând, poate, consacrarea unei
ficţiuni juridice” (p. 8). A se vedea, de asemenea, I. Deleanu, Instituţii
şi proceduri constituţionale ..., p. 58-62. Şi alţii autori au remarcat că
„separaţia priveşte cele trei funcţii principale prin care puterea se
exercită în stat (funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia
judecătorească)” şi „ele trebuie îndeplinite de autorităţi diferite”. A se
vedea, în acest sens, M. Constantinescu, în M. Constantinescu, A.
Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României revizuită –
comentarii şi explicaţii – Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 2.

6
 Din punctul de vedere al studiului organizării sistemului judiciar, se
cuvine să aprofundăm problema delimitării funcţiei judiciare de celelalte
funcţii fundamentale ale statului: legiuitoare şi administrativă. Înainte de a
proceda la o atare cercetare, se impune să facem unele precizări
terminologice.
În literatura de specialitate se face referire, cel mai adesea, la funcţia
jurisdicţională a autorităţii judecătoreşti şi mai rar la funcţia judiciară. La o
primă cercetare cele două concepte ne apar ca sinonime, dar la o analiză
atentă o atare similitudine este doar aparentă.
Constituţia, în Titlul III, a consacrat un capitol distinct autorităţii
judecătoreşti, ca apoi, într-o secţiune următoare, să se refere la „instanţele
judecătoreşti”. Menţionăm ca deosebit de semnificativ art. 125 din
Constituţie, text ce precizează că: „Justiţia se realizează prin Curtea Supremă
de Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”. Instanţele
judecătoreşti sunt desemnate şi prin noţiunea de organe judiciare.
De aceea, în sens restrâns, se poate vorbi de funcţia judiciară (sau
chiar judecătorească) a statului, care se realizează numai prin organele strict
specializate, respectiv de către instanţele judecătoreşti. În societăţile
moderne există şi alte organe de stat cărora legea le conferă atribuţii
privitoare la soluţionarea unor litigii (în materie fiscală, contravenţională,
vamală, în domeniul dreptului de autor etc.). Aşa fiind, într-un sens mai larg
şi cel mai frecvent citat în literatura de specialitate, se vorbeşte de funcţia
jurisdicţională14.
Remarcăm însă aici şi o altă similitudine, respectiv aceea dintre
noţiunea de justiţie şi cea de jurisdicţie realizată de instanţele judecătoreşti
(activitate de judecată sau chiar activitate jurisdicţională înfăptuită de
instanţele judecătoreşti). În sens larg, prin activitate jurisdicţională înţelegem
şi complexul de acte (activitate) întocmite de alte organe de stat cărora li s-a
recunoscut „puterea” de a soluţiona unele categorii de litigii15.

§2. Delimitarea activităţii judiciare de activitatea celorlalte

autorităţi publice
În primul rând, activitatea judiciară se delimitează, în mod esenţial,
de atribuţiile şi actele autorităţii legiuitoare. Deosebirile vizează organizarea,
constituirea şi activitatea celor două categorii de autorităţi, precum şi
existenţa unor proceduri diferite prin care se realizează funcţia judiciară şi
legislativă.
14
A se vedea, pentru această distincţie, şi I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p.
504.
15
A se vedea, de asemenea, D. Radu, Acţiunea în procesul civil, p. 36.

7
 Organele legislative se constituie în urma alegerilor organizate
conform Legii fundamentale şi legilor organice dezvoltătoare. Mandatul
organelor legiuitoare este limitat în timp, în prezent la o durată de patru ani,
conform prevederilor Constituţiei adoptate în anul 1991. Organele judiciare
sunt numite, iar judecătorii beneficiază de inamovibilitate în funcţie. Totuşi,
criteriul organic nu poate realiza singur o delimitare a celor două funcţii
importante: legislativă şi executivă. Într-adevăr, ar fi greşit să se spună că
organele legiuitoare emit numai acte normative, iar cele judiciare doar acte
jurisdicţionale.
Forul legislativ suprem poate fi sesizat doar de guvern, deputaţi,
senatori şi de un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot [art.
74 alin. (1) din Constituţie]. Activitatea legiuitoare se concretizează în legi,
hotărâri şi moţiuni. Neîndoielnic, activitatea de elaborare a legilor reprezintă
substanţa întregului organism legislativ. Iar această activitate se înfăptuieşte
în baza unei proceduri specifice ce reglementează nu numai iniţiativa
legislativă, ci şi modul de adoptare a legilor şi a hotărârilor, trimiterea
proiectelor de legi şi a propunerilor legislative de la o cameră la alta,
medierea, promulgarea legii etc.
Sesizarea organelor judiciare se face printr-o cerere. Tot din punct de
vedere formal trebuie să ţinem seama şi de cadrul de exteriorizare a
activităţii: activitatea legislativă se concretizează în norme – legea formală –
iar activitatea judiciară se materializează într-o hotărâre – sentinţă sau
decizie16.
Se consideră însă ca esenţial criteriul substanţial prin care se
desemnează conţinutul actului şi efectele pe care le produce. Acest criteriu
poate conduce la o mai facilă delimitare între funcţia judiciară şi cea
legislativă. Din acest punct de vedere, observăm că legea, ca expresie a
funcţiei legislative, se remarcă prin generalitate, abstracţiune şi novaţiune: ea
reglementează cazuri indefinite ca număr, nu se adresează unor fapte
petrecute în trecut, ci are ca obiect fapte ce se pot produce în viitor, creând
astfel situaţii juridice noi. Spre deosebire de aceste trăsături, actul
jurisdicţional prezintă caracteristici opuse având un efect special, concret şi
declarativ. Acest ultim caracter al actului jurisdicţional – declarativ – este
deosebit de semnificativ. El este opus caracterului novator al legii. Într-
adevăr actul jurisdicţional nu este destinat a crea norme pentru viitor, ci
pentru a aplica dreptul la cazuri concrete şi pe baza unor circumstanţe ce s-
au petrecut deja (ex tunc)17.

16
A se vedea P. Calamandrei, Instituciones de derecho procesal civil, vol. I.,
Ediciones Juridicos Europa-America, Buenos Aires, p. 186.

8
 Între activitatea judiciară şi cea legislativă există şi o interacţiune
logică determinată de imperativul unei bune funcţionări a mecanismelor
statale. Problema reală nu este aceea a unei „delimitări” sau „separări” rigide
a „puterilor”, ci a unei fructuoase colaborări între autorităţile statului.
Astfel, autoritatea legiuitoare realizează un control asupra modului
de organizare şi funcţionare a instanţelor judecătoreşti. Acest control se
realizează prin normele stabilite de forumul legislativ privitoare la
organizarea, la atribuţiile instanţelor şi la procedura judiciară. Un asemenea
control trebuie să fie destinat optimizării actului judiciar şi nu poate constitui
în niciun caz o imixtiune în activitatea concretă de judecată.
Autoritatea judecătorească exercită şi ea un control asupra „puterii”
legislative, concretizat în competenţa atribuită acesteia în materie electorală,
în cauzele penale privind pe senatori şi deputaţi, precum şi prin interpretarea
pe care instanţele o dau legilor cu prilejul aplicării lor18.
În literatura de specialitate, atât de drept procesual civil cât şi de
drept administrativ, s-au formulat consideraţii ample asupra delimitării
activităţii judiciare de activitatea administrativă.
Dreptul modern recunoaşte autonomia deplină a activităţii judiciare
faţă de cea administrativă: prima are ca obiect aplicarea normelor juridice în
cauze civile sau penale concrete, iar secunda o aplicare generală şi
impersonală a regulilor de drept. Această delimitare rezultă cu pregnanţă din
notele distinctive ale actului jurisdicţional şi ale actului administrativ.
Distincţiile sunt importante şi semnificative, astfel că le consacrăm o
dezvoltare aparte.
Există şi o interferenţă între activitatea judiciară şi activitatea
administrativă. Ea se concretizează, în primul rând, în faptul că şi autorităţile
administrative au competenţa, în cazurile limitativ prevăzute de lege, de a
soluţiona unele litigii şi de a emite astfel un act cu caracter jurisdicţional. Pe
de altă parte, instanţele judecătoreşti îndeplinesc şi acte ce nu au caracter
jurisdicţional, constituind simple acte de administraţie, deci acte ce prezintă
mai degrabă fizionomia actelor administrative.
Autoritatea judecătorească se află într-un raport de „dependenţă”
relativă faţă de organele administrative. Spunem o „dependenţă” relativă,
întrucât, în activitatea judiciară, judecătorii sunt independenţi şi se supun
numai legii.

17
A se vedea, pentru amănunte, V.M. Ciobanu, Tratat teoretic şi practic de
procedură civilă, vol. I, Ed. Naţional, Bucureşti, 1996, p. 13-16.
18
P. Calamandrei, op. cit., p. 187.

9
 Astfel, potrivit art. 131 alin. (1) din Legea nr. 304 din 29 iunie
19
2004 , republicată: „Activitatea instanţelor şi parchetelor este finanţată de la
bugetul de stat”. De asemenea, potrivit alin. (2) al aceluiaşi text: „Bugetul
curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor
este gestionat de Ministerul Justiţiei, ministrul justiţiei având calitatea de
ordonator principal de credite”. La rândul său, art. 134 alin. (1) din acelaşi
act normativ prevede că: „Numărul maxim de posturi pentru instanţe şi
parchete se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului
justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii”. Mai subliniem că,
potrivit art. 135 din Legea nr. 304/2004, statele de funcţii şi de personal
pentru curţile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii şi parchete
se aprobă cu avizul conform al Consiliului Superior al Magistraturii prin
ordin al ministrului justiţiei.
Un alt aspect al aceleiaşi „relative dependenţe” rezultă şi din
împrejurarea că judecătorii şi procurorii sunt numiţi în funcţie de
Preşedintele României. Totuşi, o atare „dependenţă” este formală, căci rolul
de organ de disciplină revine Consiliului Superior al Magistraturii [art. 134
alin. (2) din Constituţie], iar numirea în funcţie a judecătorilor şi procurorilor
se face la propunerea aceluiaşi organ, care este un veritabil „guvern al
magistraturii”.
Autoritatea judiciară exercită şi ea un control asupra „puterii”
executive, control realizat în cadrul procedurii privind soluţionarea cauzelor
persoanelor vătămate în drepturile lor de către administraţie printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea unor cereri în termenul legal
(procedura contenciosului administrativ). Trebuie adăugat că acţiunea penală
privind membrii guvernului este de competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie.
Acestea trebuie considerate ca aspecte semnificative ale unei
interdependenţe fireşti dintre autorităţile judiciare şi cele administrative.
Sunt interesante în acest sens şi aprecierile unor autori de drept procesual
civil, potrivit cărora: „paradoxul judecătorului constă în faptul că el depinde
de stat, de celelalte puteri, dar trebuie să le şi controleze; el reprezintă atât
Puterea, cât şi Contraputerea; el întruchipează dualitatea drept/forţă”20.

§3. Actul jurisdicţional şi actul administrativ

Autonomia autorităţilor judiciare faţă de celelalte organe statale
imprimă acelaşi caracter şi actului în care se finalizează activitatea de bază a

19
M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005.
20
V.M. Ciobanu, op. cit., p. 17.

10
jurisdicţiei. Vom înfăţişa în continuare notele distinctive ale actului
jurisdicţional.
În scopul prezentării trăsăturilor particulare ale actului jurisdicţional,
în literatura de specialitate au fost adoptate mai multe criterii. Aceste criterii
vizează, în general, forma şi substanţa actului emis de o autoritate publică.
Autorii români evidenţiază, pe bună dreptate, că aceste criterii nu pot fi
privite în mod izolat şi că o soluţie corectă trebuie să ţină seama de
ansamblul criteriilor menţionate21. O analiză a tuturor criteriilor promovate
în literatura română şi străină de specialitate ar fi anevoioasă şi în parte
inutilă, căci ar însemna să cercetăm controverse cvasiinepuizabile. Aşa fiind,
ne vom referi, în acest contest, doar la trăsăturile esenţiale ale actului
jurisdicţional.

3.1 Criteriile formale

Un prim criteriu formal se referă la organul emitent. În această
concepţie, actul ce emană de la o autoritate judecătorească constituie un act
jurisdicţional. Este un criteriu formal important, dar nu se poate ignora faptul
că, astfel cum am arătat deja, nu toate actele pronunţate de instanţele
judecătoreşti au caracter jurisdicţional, după cum există şi autorităţi
administrative ce au căderea de a emite acte jurisdicţionale.
Poziţia judecătorului în cadrul activităţii judiciare a fost considerată
de mulţi autori ca fiind importantă, iar de către unii ca fiind determinantă.
Sub acest aspect trebuie arătat mai întâi că judecătorul acţionează, în
principiu, numai la cererea părţii interesate. Spre deosebire de judecător,
funcţionarul administrativ acţionează, de regulă, în mod spontan fără ca
sesizarea să fie o condiţie sine qua non a activităţii sale.
De asemenea, în actul jurisdicţional intervin trei subiecţi: statul, prin
intermediul judecătorului, reclamantul şi pârâtul. În actul administrativ,
avem în toate cazurile, pe de o parte statul, iar de pe altă parte cetăţeanul22.
De aici s-a tras concluzia unei diferenţe esenţiale între cele două categorii de
acte, subliniindu-se că în cadrul actului jurisdicţional statul nu acţionează în
interes propriu, în timp ce în cadrul actului administrativ acţionează în
favoarea sa. Altfel spus, în actul administrativ statul este parte în conflict, în

21
A se vedea I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 507-508; V.M. Ciobanu, op.
cit., p. 28; G. Boroi, Drept procesual civil, note de curs, vol. I., Ed. Romfel SRL,
Bucureşti, 1994, p. 35-36; I. Deleanu, Atributele legale şi efectele actului jurisdicţional,
în P.R. nr. 1/2003, p. 92-112. A se vedea, de asemenea, V.I Prisăcaru, op. cit., p. 25-27;
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All Beck, ed. a II-a revăzută şi
adăugită, 1998, p. 149-150.
22
A se vedea, pentru amănunte, A. Camacho, op. cit., p. 124.

11
timp ce în cazul actului jurisdicţional intervine pentru soluţionarea litigiului
dintre alţi subiecţii de drept23.
În cadrul criteriilor formale trebuie să menţionăm şi desfăşurarea
activităţii judiciare sub formă de proces, deci în cadrul unei proceduri
prestabilite de lege. Aşadar, judecătorul nu acţionează la întâmplare în
vederea soluţionării unui conflict între particulari sau alţi subiecţi de drept,
ci după o procedură riguros determinată de lege. Existenţa unei atare
proceduri demonstrează şi prezenţa actului jurisdicţional24, deşi această
constatare nu este lipsită de excepţii Astfel, există şi proceduri ce înfăţişează
toate trăsăturile formale ale jurisdicţiei, dar care, prin conţinut, nu conduc la
emiterea unui act jurisdicţional. Este, de pildă, cazul procedurii arbitrale, în
cadrul căreia arbitrii sunt lipsiţi de imperium, atribut esenţial al jurisdicţiei25.
Notăm însă că în sistemul Codului nostru de procedură civilă hotărârea
arbitrală poate fi învestită cu formulă executorie şi, drept urmare, este
susceptibilă de aducere la îndeplinire pe calea executării silită (art. 368). Pe
de altă parte, există şi alte acte juridice ce se emit în cadrul unor proceduri
prestabilite (procedura legislativă, procedura succesorală notarială etc.).
Criteriile formale, privite izolat sau în ansamblul lor, nu sunt de
natură să realizeze o delimitare categorică a actului jurisdicţional faţă de
actul administrativ. Aşa fiind, majoritatea autorilor au recurs şi la unele
criterii materiale26.

3.2. Criteriile materiale

Un prim criteriu vizează finalitatea actului. Potrivit acestui criteriu,
actul jurisdicţional urmăreşte restabilirea ordinii de drept şi armonia socială.
Este neîndoielnic faptul că şi actele administrative au adeseori o finalitate
asemănătoare.
Într-o altă opinie se apreciază că definitoriu pentru actul
jurisdicţional este împrejurarea că el se întemeiază pe constatările pe care
judecătorul le face cu privire la unele chestiuni de fapt sau de drept.
Activitatea judiciară pune în discuţie o problemă de drept determinată,
adeseori, de un fapt generator de efecte juridice. Judecătorul este chemat,
spre a ajunge la soluţia finală, să evalueze faptele şi să le dea calificarea

23
F. Carnelutti, Sistema de derecho procesal civil, vol. I, Buenos Aires, Uteha,
1944, p. 77; J. Chiovenda, Principios de derecho procesal civil, ed. a III-a, vol. I, Instituto
Editorial Reus, Madrid, p. 409-410.
24
E.J. Couture, op. cit., p. 35.
25
Ibidem.
26
A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 506; G.
Boroi, op. cit., p. 35.

12
juridică corespunzătoare. Împrejurările de fapt şi de drept constituie adeseori
şi componente ale activităţii de evaluare pe care le face administraţia publică
în diferite împrejurări.
În literatura juridică mai veche s-a considerat că activitatea
jurisdicţională se particularizează faţă de cea administrativă prin „prezenţa
necesară a unei pretenţiuni referitoare la existenţa unui drept sau unei
situaţiuni juridice subiective”27. Iată ce preciza, în această privinţă, reputatul
procedurist Eugen Herovanu: „Ori ce pretenţiune de acest fel, închide în ea o
problemă de drept. Rezolvarea acestei probleme, soluţionarea ei, este redusă
la cea mai simplă expresie, actul jurisdicţional”28.
Asupra pretenţiei deduse judecăţii şi după aprecierea faptelor ce-i
sunt prezentate, judecătorul este dator să se pronunţe printr-o hotărâre.
Puterea lucrului judecat este considerată ca un atribut exclusiv al actului
jurisdicţional. Altfel spus: dacă un act dobândeşte autoritate de lucru judecat,
el este un act jurisdicţional; în caz contrar, nu ne aflăm în prezenţa unui act
jurisdicţional29. Prin urmare, fără autoritatea lucrului judecat nu poate fi
concepută nici funcţia judiciară. La autoritatea lucrului judecat adăugăm şi
posibilitatea executării silite a hotărârii care, pe cale de consecinţă, trebuie
considerată un element eventual al actului jurisdicţional.

3.3. Sistemul mixt

În literatura noastră juridică s-a subliniat că nici criteriile materiale
nu sunt îndestulătoare pentru delimitarea actului jurisdicţional faţă de actul
administrativ30. O delimitare mai riguroasă se poate realiza doar în cadrul
unui sistem mixt, adică al unui sistem care îmbină criteriile formale cu cele
materiale. Niciunul din criteriile vehiculate în literatura de specialitate nu
poate fi supraevaluat. Un singur criteriu nu ar putea oferi un răspuns
pertinent şi definitiv la problema analizată.
Totuşi, apreciem că din totalitatea criteriilor prezentate, trei au un
caracter esenţial: existenţa unei proceduri specifice (judiciară), existenţa
unei pretenţii care conduce la o soluţie (hotărâre) înzestrată cu putere de
lucru judecat. Se remarcă astfel preponderenţa criteriilor materiale. Din
cadrul criteriilor formale a fost reţinut ca esenţial doar criteriul existenţei
unei proceduri specifice şi predeterminate de lege. Soluţia este firească,

27
E. Herovanu, op. cit., p. 308.
28
Ibidem.
29
E.J. Couture, op. cit., p. 36.
30
I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 507; V.M. Ciobanu, op. cit., p. 28; G.
Boroi, op. cit., p. 35-36.

13
întrucât natura jurisdicţiei se determină prin conţinutul şi finalitatea sa, iar
nu prin formă. Aceasta din urmă constituie doar învelişul conţinutului.

CAPITOLUL III. Conţinutul jurisdicţiei

Substanţa activităţii judiciare se materializează în hotărârea

judecătorească, act prin care se pune capăt unui conflict ivit în sfera
relaţiilor sociale. Precizăm că este vorba de hotărârea finală, iar nu de
celelalte acte emise de judecător în cursul activităţii de soluţionare a
litigiului.
Decizia judecătorului nu apare ca un act juridic izolat, ci ea este
urmarea directă a unei cereri. Aşa cum este firesc, între cerere şi hotărâre se
interpun o serie de operaţiuni juridice. Aceste operaţiuni, foarte diverse, sunt
necesare pentru stabilirea faptelor şi aplicarea legii într-o cauză concretă.
Hotărârea este cea care dezleagă litigiul şi căreia legea îi conferă putere de
lucru judecat.
De aceea, într-un sens tehnic şi restrâns, doar hotărârea ar întruni
toate atributele actului de jurisdicţie31.
Actul final şi de dispoziţie al instanţei este precedat, în mod necesar,
de un complex de acte şi activităţi procesuale de natură a pregăti soluţia
finală. Asemenea acte ca, de pildă, fixarea termenelor de judecată, amânarea
cauzelor etc. par a avea, prin natura lor, caracterul unor acte administrative.
Dar aşa cum subliniază Eugen Herovanu „Existenţa lor nu poate fi
concepută decât în ciclul formelor care pregătesc hotărârea, încorporată în el
(n.a. proces), şi toate împreună afectate aceleaşi destinaţiuni; activitatea pe
care o provoacă din partea organului respectiv, trebuie neapărat socotită ca o
activitate jurisdicţională după cum actele pe care le exprimă trebuie socotite
şi ele tot ca acte jurisdicţionale”32.
Eugen Herovanu consideră deci că şi alte acte, alături de hotărâre,
dobândesc atributul de jurisdicţionale. În această categorie sunt incluse: a)
actele de administraţie interioară în legătură cu activitatea jurisdicţională a
magistratului, în care ar intra diverse măsuri dispuse de judecător din oficiu
sau la cerere, cum ar fi punerea sigiliilor; b) actele ce pregătesc hotărârea sau
care dezleagă diverse chestiuni în legătura cu lucrările întocmite între cerere
şi hotărâre33. Toate acestea ar constitui acte jurisdicţionale în sens larg.
Zona cuprinsă între cererea de chemare în judecată şi hotărâre este,
trebuie să recunoaştem, una deosebit de bogată în operaţii juridice cu
31
A se vedea, în acest sens, E. Herovanu, op. cit., p. 319.
32
Ibidem, p. 320.
33
Ibidem, p. 320-321.

14
semnificaţii particulare. De aceea, calificarea unor asemenea acte întâmpină
mari dificultăţi şi a reprezentat în teoria dreptului procesual civil sursa unor
dispute vehemente. Considerarea unor asemenea acte ca exclusiv
administrative este, după părerea noastră, o eroare inadmisibilă, căci
judecătorul nu acţionează în vederea realizării funcţiei executive a statului,
ci în scopul înfăptuirii justiţiei într-o cauză civilă concretă. Scopul actului
este, în majoritatea cazurilor, pregătirea soluţiei finale şi de aceea el nu poate
fi privit în afara cadrului procesual. A decide altfel ar însemna a reduce
activitatea judiciară la actul final şi de dispoziţie al judecătorului.
Asemenea acte nu pot fi incluse nici în sfera procedurii contencioase.
De aceea, pe bună dreptate, actele menţionate au fost considerate ca
reprezentând o categorie aparte, aceea a actelor de administraţie judiciară34.
Dacă este incontestabil că actul jurisdicţional nu poate fi identificat exclusiv
cu hotărârea, este la fel de adevărat că nici activitatea judiciară nu se încheie
odată cu pronunţarea sentinţei sau deciziei. Conceptul de jurisdicţie
presupune nu doar rostirea dreptului – jus dicere –, ci şi posibilitatea
efectivă de valorificare a celor statuate de judecător prin sentinţă –
imperium. Mult timp, activitatea de executare a hotărârii, prin constrângere
statală, a fost considerată ca o activitate administrativă, cu consecinţa logică
că şi actele îndeplinite în această fază a procesului civil sunt acte
administrative. În frecvente împrejurări scopul justiţiei nu se poate realiza
fără constrângerea statală. Se întâmplă astfel ori de câte ori debitorul refuză
să se conformeze dispoziţiilor cuprinse în hotărâre. Execuţia silită este o
prelungire logică, în toate aceste situaţii, a acţiuni civile şi a jurisdicţiei. Ea
se realizează tot într-un cadru procedural determinat şi sub controlul
instanţei. De aceea se consideră de către unii autori că „execuţia silită a
hotărârii este tot un act jurisdicţional, fiind o continuare şi un scop al
procesului, sau ultimul act de înfăptuire al legii într-un anumit caz”35.
Unitatea procesului, în componentele sale esenţiale – judecata şi
executarea silită – nu mai poate fi pusă la îndoială în teoria modernă a
dreptului procesual civil36. Caracterul jurisdicţional al activităţii execuţionale
rezultă din ansamblul operaţiilor juridice realizate în această fază şi, în
34
I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 515.
35
P. Vasilescu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. II, Institutul de
Arte Grafice Alexandru A. Terek, Iaşi, 1940, p. 16. A se vedea, de asemenea, pentru
amănunte, R. Petrescu, Contestaţia la executarea silită imobiliară, Ed. Oscar Print,
Bucureşti, 2001, p. 13-22.
36
A se vedea, în acelaşi sens, E. Herovanu, op. cit., p. 325-326; E.T. Leibman,
Manual de Derecho procesal civil, Ediciones Juridica, Europa-America, Buenos Aires,
1980, p. 3-4; E. Couture, op. cit., p. 36; C.A. Barbi, Comentarios ao Codigo de Processo
Civil, vol. I, tom I, Forense, Rio-Sao Paolo, p. 27-28.

15
special, din următoarele trăsături: a) activitatea execuţională este încredinţată
organelor de urmărire în raza cărora se află instanţa care a pronunţat
hotărârea de fond – instanţa de executare; b) incidentele ivite în cursul
executării se soluţionează de aceeaşi instanţă; c) urmărirea se realizează sub
controlul instanţei, iar unele din actele ce o alcătuiesc se întocmesc de către
judecător; chiar şi actele întocmite de executor se fac tot din ordinul
judecătorului.
Ideea este exprimată în mod neechivoc în unele legislaţii. Astfel
potrivit Codului de procedură civilă din Uruguay, jurisdicţia implică
„puterea publică de a judeca şi de a statua asupra ceea ce s-a judecat”. Tot
astfel, unul din preşedinţii Curţii Supreme de Justiţie din S.U.A (White)
spunea că „jurisdicţia implică esenţialmente dreptul de a executa rezultatele
hotărârilor”37.
În dreptul modern o atare soluţie nu mai este pusă la îndoială şi ea a
fost promovată şi în literatura noastră de specialitate38. Caracterizarea
activităţii execuţionale ca fiind de natură jurisdicţională are un caracter
general, ceea ce semnifică şi faptul că actele îndeplinite în această fază a
procesului civil întrunesc aceleaşi trăsături. Discuţii au fost purtate în
literatura noastră juridică, reiterându-se argumente mai vechi, cu privire la
poprire şi la ordonanţa de adjudecare39. Acestea au fost considerate ca fiind
contracte judiciare de executare40. Elementele procedurale sunt
preponderente chiar şi în cazul acestor „contracte”, ceea ce ne-a determinat
să apreciem că ele nu pot fi excluse din categoria actelor jurisdicţionale. Ele
nu sunt totuşi acte jurisdicţionale tipice, ci o categorie aparte a actelor
judiciare. Aceeaşi calificare trebuie dată, după părerea noastră, şi
„contractelor judiciare legale”. Şi într-o asemenea situaţie, cum este cazul
adopţiei şi a divorţului, prin consimţământ mutual, intervenţia judecătorului
este indispensabilă, căci fără validarea manifestărilor de voinţă respective de
către instanţă, efectele urmărite de părţi nu se pot produce. Instanţa, prin
omologarea unor acte de voinţă, creează situaţii juridice noi.
Consimţământul părţilor şi formele procedurale sunt elemente prescrise de

37
C.E. Hughes, La Suprema Corte de los Estados Unidos, Mexic, 1946, p. 125.
38
G. Porumb, Teoria generală a executării silite şi unele proceduri speciale, Ed.
Ştiinţifică, Bucureşti, 1964.
39
Precizăm că în urma modificărilor aduse Codului de procedură
civilă prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 138/2000, instanţa nu mai
pronunţă o asemenea ordonanţă de adjudecare.
40
A se vedea, în acest sens, V.M. Ciobanu, op. cit., p. 39-40.

16
lege ad solemnitatem41. Privită în mod izolat, hotărârea finală a instanţei
întruneşte trăsăturile esenţiale ale actului jurisdicţional.
Noile reglementări execuţionale, consacrate prin Ordonanţa de
Urgenţă nr. 138/2000, au redus însă în mod considerabil formalităţile
caracteristice procedurii execuţionale tradiţionale. Într-adevăr, intervenţia
instanţei în unele proceduri execuţionale, cum este cazul popririi şi al
urmăririi silite imobiliare, a fost diminuată în mod considerabil.
Cu toate acestea, instanţa mai păstrează un rol important în cadrul
executării silite, ea fiind chemată adeseori să soluţioneze diferitele incidente
ivite în cursul urmăririi. În aceste condiţii, se ridică problema de a cunoaşte
dacă executarea silită îşi mai păstrează, sub imperiul acestor noi
reglementări, caracterul său jurisdicţional. Unitatea procesului civil nu a fost
pusă în discuţie mult timp, întrucât, astfel cum s-a arătat, executorul
judecătoresc lucrează, în principiu, „cu încuviinţarea instanţei de executare
şi sub controlul permanent al acesteia”42. O atare aserţiune nu este, în
prezent, întru totul exactă. Noile reglementări imprimă executării silite şi un
pronunţat caracter administrativ, împrejurare ce ne determină să considerăm,
alături de alţi autori, că, în prezent, executarea silită are o natură
jurisdicţional-administrativă43.
Există şi o altă categorie de acte a cărora calificare întâmpină
dificultăţi, cum ar fi prorogarea convenţională de competenţă, renunţarea la
invocarea unor excepţii de procedură, litisconsorţiul voluntar, soluţionarea
cererii reconvenţionale sau a unei cereri de introducere a unui terţ în proces,
deşi acestea au fost făcute peste termenul legal (cu acordul părţii care se
putea opune, conform art. 135 C. proc. civ.) şi contractul judiciar care
conduce la pronunţarea unei hotărâri de expedient.
Semnificativ pentru a fi precizat este faptul că toate aceste acte nu au
o preexistenţă extrajudiciară, originea lor fiind „eminamente judiciară”44.
Majoritatea autorilor care s-au referit, în literatura noastră mai veche, la
calificarea acestor acte consideră că judecătorul realizează o activitate de
jurisdicţie45. Activitatea judecătorului nu poate fi asemănată cu aceea a

41
Ibidem, p. 38-39.
42
S. Zilberstein, V.M. Ciobanu, Tratat de executare silită, Ed.
Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 30.
43
Ibidem, p. 32. A se vedea, de asemenea, I. Leş, Comentariile
Codului de procedură civilă, vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p.
274.
44
V.M. Ciobanu, op. cit., p. 40-41.
45
E. Herovanu, op. cit., p. 324.

17
notarului, care constată pur şi simplu convenţia părţilor şi o înregistrează
„ne varietur” .
Voinţa părţilor este importantă şi prezentă în aceste acte, dar
judecătorul o încadrează în formele procedurale prescrise de lege, ceea ce le
atribuie cel puţin unele din efectele caracteristice actului jurisdicţional. De
aceea majoritatea autorilor au caracterizat asemenea acte ca având un
caracter jurisdicţional46.
Referirea noastră la conţinutul jurisdicţiei nu ar fi completă fără
formularea unor succinte consideraţii şi cu privire la activitatea realizată de
judecător în cadrul procedurii necontencioase.
Codul de procedură civilă consacră în Cartea a III-a unele dispoziţii
generale privitoare la procedurile necontencioase. Remarcăm referirea
legiuitorului la conceptul de „procedură necontencioasă” (art. 339), dar şi
reglementarea distinctă a acesteia în cadrul procedurile speciale („diverse”)
prevăzute în Cartea a VI-a.
Jurisdicţia necontencioasă îşi are originea în dreptul roman. La
început atribuţiile cu caracter necontencios au fost încredinţate notarilor47,
iar apoi magistraţilor. Un text antic conferă caracter de jurisdicţie voluntară
procedurilor ce se realizau fără opunerea părţilor. Din dreptul roman provine
însăşi denumirea de jurisdicţie voluntară (inter volentes). În dreptul canonic
ea s-a numit jurisdicţie graţioasă.
Observăm că în Cartea a III-a a Codului de procedură civilă nu se
mai folosesc termenii de procedură voluntară şi procedură graţioasă. Între
cele două sintagme: „jurisdicţie voluntară” şi „jurisdicţie graţioasă” s-a
încercat o subtilă demarcaţie, arătându-se că prima este mai restrânsă din
punct de vedere al conţinutului, întrucât implică acordul părţilor sau cel
puţin voinţa uneia dintre ele, în timp ce secunda poate interveni în lipsa
oricărei cereri48.
Expresiile menţionate sunt criticabile. Într-adevăr, conceptul de
jurisdicţie determină ceea ce în dreptul modern denumim jurisdicţie
contencioasă. Aceasta deoarece funcţia esenţială a jurisdicţiei este
soluţionarea unui litigiu în care intervin părţi cu interese contrare. Jurisdicţia
graţioasă sau jurisdicţia voluntară sunt sintagme adoptate de-a lungul
timpului tocmai pentru a demarca jurisdicţia propriu-zisă (contencioasă) de
jurisdicţia necontencioasă. În acest sens sunt utilizate conceptele menţionate

46
Ibidem; P. Vasilescu, op. cit., p. 18-19.
47
A se vedea E.J. Couture, op. cit., p. 53.
48
I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 509.

18
şi în literatura de specialitate contemporană. Altminteri, trebuie să
recunoaştem că aceste expresii nu sunt adecvate49.
Delimitarea jurisdicţiei contencioase de jurisdicţia graţioasă sau
voluntară prezintă importanţă teoretică şi practică şi în determinarea naturii
juridice a actelor adoptate în cadrul procedurii necontencioase. Liniile de
demarcaţie dintre cele două proceduri sunt extrem de labile50, ceea ce a
prilejuit şi aprecieri deosebite cu privire la calificarea actelor elaborate în
cadrul procedurii necontencioase.
Esenţial în realizarea unei demarcaţii pertinente între jurisdicţia
contencioasă şi cea graţioasă este prezenţa sau, dimpotrivă, absenţa unui
litigiu51. Existenţa unei pretenţii ce antrenează un litigiu între două părţi
relevă acţiunea procedurii contencioase. Jurisdicţia graţioasă se
caracterizează esenţialmente prin absenţa unui litigiu şi, pe cale de
consecinţă, a unor părţi cu interese contrare. În cadrul acestei proceduri
cererea adresată judecătorului nu se îndreaptă împotriva unui adversar. De
aceea se spune că procedura necontencioasă este lipsită de părţi. De remarcat
că prezenţa unei persoane străine pentru a da anumite informaţii sau pentru a
lamuri unele aspecte ale cauzei nu transformă automat procedura graţioasă
într-una contencioasă.
Absenţa unui litigiu în cadrul proceduri necontencioase rezultă, în
sistemul nostru de drept, chiar din prevederile articolului 331 C. proc. civ.,
text ce se referă la „cererile pentru dezlegarea cărora este nevoie de
mijlocirea instanţei fără însă să se urmărească stabilirea unui drept potrivnic
faţă de o altă persoană ...”. Ori de câte ori o cerere, iniţial necontencioasă, ar
provoca o opunere formală din partea altei persoane, ea s-ar transforma într-
o sesizare cu caracter contencios. Aceasta nu determină o transformare
automată a unei cereri necontencioase într-una contencioasă. Soluţia este
prevăzută în mod expres de art. 335 C. proc. civ. Potrivit acestui text: „Dacă
cererea, prin însăşi cuprinsul ei sau prin obiecţiile ridicate de persoanele
citate sau care intervin, prezintă caracter contencios, instanţa o va respinge”.
Prin urmare, partea interesată va fi nevoită să formuleze o nouă
cerere pentru a recurge la procedura de drept comun, aceea a procedurii
contencioase. Absenţa unui litigiu determină şi alte consecinţe cu privire la
activitatea de jurisdicţie graţioasă52. Se consideră că procedura graţioasă este
49
Ibidem.
50
A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, 510-511.
51
R. Japiot, op. cit., p. 150; P. Vasilescu, op. cit., p. 38; E.J. Couture, op. cit., p. 48-
49; A. Camacho, op. cit., p. 133.
52
A se vedea, pentru amănunte, I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 510-513;
E. Herovanu, op. cit., p. 331-344.

19
mult simplificată faţă de procedura contencioasă. Sub acest aspect se poate
reţine că lipsa contradictorialităţii reprezintă elementul generator al unei
proceduri suple. Altminteri, observăm că regulile procedurii graţioase se
întregesc „cu dispoziţiile de procedură contencioasă, în măsura în care nu
sunt potrivnice naturii necontencioase a cererii” [art. 338 alin. (1) C. poc.
civ.].
Pe de altă parte, constatăm că cererea adresată instanţei în materie
graţioasă nu trebuie să cuprindă şi „mijloacele de dovadă” prevăzute de lege
pentru cererea de chemare în judecată. În această privinţă, art. 333 alin. (2).
C. proc. civ. precizează doar că la cerere se va alătura şi „înscrisurile pe care
se sprijină”. Soluţia este firească deoarece judecătorul nu este chemat să
statueze asupra unui litigiu. Decizia pe care o va pronunţa trebuie să rezulte
din cerere sau să se întemeieze pe înscrisurile prezentate. Administrarea unor
dovezi este chiar incompatibilă cu natura şi raţiunea de a fi a procedurii
graţioase.
Având în vedere elementele formale ale procedurii graţioase, unii
autori au tras şi concluzii cu privire la rolul judecătorului în această materie.
Se consideră că în procedura graţioasă judecătorul are o largă putere de
decizie, ce se bazează mai degrabă pe motive de oportunitate, iar acţiunea sa
intră în sfera dreptului administrativ53. Hotărârea pronunţată are un caracter
declarativ, spre deosebire de cea adoptată în procedura contencioasă, în care
sentinţa are un caracter declarativ de drepturi, constitutiv sau în
condamnare54. În aceste condiţii, hotărârea pronunţată în hotărârea
necontencioasă este rezultatul unor verificări sumare, formale şi nu se
bazează pe o cercetare a fondului dreptului. Hotărârea în materie graţioasă,
precizează un autor latino-american, se pronunţă „pe răspunderea
petiţionarului”, pentru că judecătorul nu cunoaşte alt adevăr decât „adevărul
pe care-l spune partea interesată, ceea ce este un mod foarte relativ de a
cunoaşte adevărul”55.
Demarcaţia atât de anevoioasă şi delicată dintre procedura graţioasă
şi procedura contencioasă se referă şi la actul final al activităţii instanţei.
Autorii care au abordat această problemă nu puteau ignora diferenţele
esenţiale existente în această privinţă deşi, aşa cum s-a arătat, ele reprezintă
mai degrabă consecinţe ale procedurii realizate56. Avem în vedere, în
principal, faptul că hotărârea pronunţată în materie graţioasă nu are putere de
lucru judecat, atribut esenţial al procedurii contencioase. În acest sens, art.
53
A se vedea R. Japiot, op. cit., p. 151.
54
E.J. Couture, op. cit., p. 51.
55
Ibidem, p. 49.
56
I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 512.

20
337 C. proc. civ. precizează în termeni expreşi că „încheierile nu au puterea
lucrului judecat”, acestora conferindu-li-se însă caracter executoriu [art. 336
alin. (1) C. proc. civ.]. Acest din urmă element este caracteristic procedurii
contencioase. Or, şi acest din urmă element demonstrează dificultăţile
delimitării actului jurisdicţional propriu-zis de actul pronunţat în cadrul
procedurii nocontencioase.
Diferenţierile de mai sus reprezintă elemente care, însumate şi
corelate, contribuie la determinarea naturii juridice a actului emis în cadrul
unei proceduri graţioase. Absolutizându-se unele particularităţi s-a ajuns, în
literatura juridică, la caracterizări foarte diferite.
Într-o primă opinie s-a susţinut că încheierea pronunţată în materie
necontencioasă nu posedă atributele unui act jurisdicţional. Ea ar fi un act
administrativ întocmit de o autoritate publică căreia legea i-a conferit
atribuţii jurisdicţionale. În această concepţie, jurisdicţia voluntară sau
graţioasă constituie unul din fenomenele cele mai tipice în cadrul cărora
„organe constituite pentru exercitarea uneia din cele trei funcţii ale
suveranităţii exercită, prin excepţie, funcţii care în mod substanţial aparţin
uneia din celelalte două funcţii existente: aici, în cazul jurisdicţiei voluntare,
actele realizate de organul judiciar, care prin raţiuni subiective ar trebui
calificate ca jurisdicţionale, sunt administrative prin scopul şi prin efectele
lor”57. De aceea, unul din cei mai reputaţi autori italieni în materie
procesuală mai adaugă, în termeni semnificativi, că jurisdicţia voluntară şi
cea contencioasă au următoarea particularitate: „numai jurisdicţia numită
contencioasă este jurisdicţie, în timp ce jurisdicţia numită voluntară nu este
jurisdicţie, ci administraţie exercitată de organele judiciare”58.
Într-o altă opinie, diametral opusă celei prezentate anterior, se susţine
că încheierea pronunţată în cadrul procedurii necontencioase are toate
caracterele unui act jurisdicţional. Spre a opina astfel se porneşte de la
constatarea că jurisdicţia graţioasă este de atributul exclusiv al instanţei. Ea
este atributul natural al organelor judiciare sau, altfel spus, atribuţiile
graţioase „fac parte din funcţiunea jurisdicţională, cu acelaşi titlu ca şi
atribuţiunile contencioase”59. Totuşi, eforturile majorităţii autorilor sunt
concertate pentru a realiza o delimitate netă între cele două forme ale
jurisdicţiei: graţioasă sau voluntară.
De notat şi existenţa unei soluţii mixte ce consideră „decizia”
pronunţată în materie graţioasă atât act administrativ, prin natura sa, cât şi
act jurisdicţional prin forma şi procedura care guvernează emiterea ei.
57
P. Calamandrei, op. cit., p. 192; R. Japiot, op. cit., p. 158.
58
P. Calamandrei, op. cit., p. 192.
59
E. Herovanu, op. cit., p. 339.

21
Această opinie ţine seama de principalele trăsături ale procedurii
necontencioase. Doar supraestimarea unor elemente ale procedurii graţioase
ar putea conduce la considerarea „deciziei” pronunţate ca un act exclusiv
administrativ sau pur jurisdicţional.
Noi socotim că însăşi denumirea dată Cărţii a III-a din Codul de
procedură civilă confirmă punctul de vedere potrivit căruia actul jurisdicţiei
graţioase este un act jurisdicţional atipic. Iar această specificitate se
datorează preponderenţei trăsăturilor jurisdicţionale, dar şi prezenţei unor
elemente de drept administrativ. Credem că este mai potrivită calificarea pe
care o adoptă unele legislaţii procesuale, anume aceea „de acte judiciare
necontencioase” (Codul de procedură civilă din Chile şi Honduras).
Felurile jurisdicţiei
Jurisdicţia este susceptibilă de a fi clasificată după mai multe criterii.
Aceste criterii se referă la prezenţa intereselor contrarii (existenţa unei
controverse, a unui litigiu), materia supusă judecăţii, întinderea atribuţiilor şi
la normele juridice sau principiile aplicabile.
a) Jurisdicţia contencioasă şi jurisdicţia graţioasă sau voluntară
Este una dintre cele mai importante clasificări ale jurisdicţiei. O atare
clasificare este făcută implicit de Codul de procedură civilă printr-o
reglementare aparte a materiei procedurii necontencioase. În paginile
precedente au fost prezentate notele distinctive ale jurisdicţiei contencioase
şi necontencioase.
Jurisdicţia contencioasă reprezintă principala componentă a
activităţii desfăşurate de organele judiciare. Cu toate acestea, se spune
adeseori că jurisdicţia graţioasă este la fel de importantă ca şi cea
contencioasă. În trecut, după înfiinţarea notariatelor de stat, un număr
important de atribuţii ce tradiţional aparţineau jurisdicţiei graţioase au fost
trecute în competenţa organelor notariale. Notarii publici păstrează şi în
noua reglementare o serie din atribuţii necontencioase cum sunt cele
specifice procedurii succesorale notariale.
Pe de altă parte, se constată şi o amplificare a atribuţiilor
necontencioase conferită prin lege instanţelor judecătoreşti. Intră în această
categorie procedura privind înregistrarea partidelor politice, precum şi unele
atribuţii de publicitate mobiliară şi imobiliară.
b) Jurisdicţia civilă, penală, administrativă şi constituţională
Criteriul distinctiv al acestei diviziuni este materia supusă judecăţii.
Jurisdicţia civilă şi penală este de competenţa aceloraşi organe judiciare.
Deosebirea dintre ele este determinată de natura diferită a cauzelor supuse
judecăţii: jurisdicţia civilă are ca obiect o pretenţie civilă, iar jurisdicţia
penală o faptă cu caracter penal. Restabilirea ordinii de drept se realizează în

22
mod diferit în cele două procese: prin constrângerea patrimonială a
debitorului, respectiv prin mijlocirea executării silite, în materie civilă şi prin
aplicarea de pedepse, în materie penală. Pe de altă parte, evidenţiem că
acţiunea penală aparţine statului, în timp ce acţiunea civilă revine, de regulă,
titularului unui drept subiectiv sau a unui interes legitim (persoană fizică sau
juridică).
Există deosebiri între cele două jurisdicţii şi în legătură cu incidenţa
unor principii diferite în materiile supuse judecăţii. Asemănările şi
deosebirile dintre jurisdicţia civilă şi penală derivă din natura raporturilor
juridice deduse judecăţii. Particularităţile respective au fost studiate pe larg
la disciplinele drept procesual civil şi drept procesual penal.
O componentă importantă a jurisdicţiei o constituie contenciosul
administrativ. Şi aici deosebirile decurg din natura raporturilor juridice ce
formează obiectul judecăţii. Jurisdicţia administrativă se realizează, în
prezent, în România, de instanţele judecătoreşti de drept comun, chiar dacă
competenţa şi procedura urmează şi unele reguli specifice. Înfiinţarea
iminentă a tribunalelor administrative va conduce la crearea unei veritabile
jurisdicţii administrative. Organizarea tribunalelor administrativ-fiscale este
prevăzută deja de noua Lege privind organizarea judiciară.
Jurisdicţia constituţională se realizează printr-un organ specializat al
statului – Curtea Constituţională – care, în sistemul legislaţiei române, nu
face parte din structura organelor judiciare propriu-zise. Ea are ca scop
exercitarea unui control asupra constituţionalităţii legilor (art. 146 din
Constituţie). În majoritatea ţărilor europene controlul constituţionalităţii
legilor se exercită prin organe specializate (Spania, Portugalia, Italia, Franţa,
Germania, Austria, Rusia, Polonia etc.).
c) Jurisdicţia de drept comun şi jurisdicţia specială
Distincţia dintre jurisdicţia de drept comun şi jurisdicţia specială se
întemeiază pe amplitudinea atribuţiilor conferite diferitelor autorităţi
judiciare. Jurisdicţia de drept comun (ordinară) are atribuţii ce se răsfrâng
asupra tuturor cauzelor civile (jurisdictio plenior). Din sfera jurisdicţiei de
drept comun pot fi sustrase anumite cauze doar în temeiul unei dispoziţii
legale exprese. Jurisdicţia specială are o sferă de acţiune limitată. Ea se
întinde doar asupra cauzelor ce-i sunt atribuite în baza unei legi speciale
(jurisdicţia minus plena) .
Conceptul de jurisdicţie se raportează, cu necesitate, şi la organele
cărora legea le recunoaşte căderea de a soluţiona anumite categorii de litigii.
De aceea, atunci când se vorbeşte de jurisdicţie de drept comun sau de
jurisdicţie specială se are în vedere şi această accepţiune a conceptului
analizat.

23
 În ţara noastră jurisdicţia ordinară se realizează prin instanţele
judecătoreşti (art. 126 din Constituţie). Complexitatea vieţii sociale şi
necesitatea specializării în activitatea de judecată a determinat şi necesitatea
instituirii unor jurisdicţii speciale. În numeroase ţări au fost create instanţe
speciale pentru soluţionarea litigiilor comerciale, administrative, de dreptul
familiei, de dreptul muncii etc. Noua lege de organizare a sistemului judiciar
din România s-a îndreptat în aceeaşi direcţie.
Existenţa secţiilor specializate la nivelul unor instanţe (curţi de apel
şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie) nu afectează unitatea de jurisdicţie. În
unele ţări jurisdicţiile speciale beneficiază de organe anume create (în
Franţa, de pildă, există tribunale comerciale, conseils de prud-hommes,
tribunale pentru minori, curţi cu juri etc.). Tendinţa de diversificare a
jurisdicţiilor speciale a fost criticată datorită inconvenientelor pe care acestea
le prezintă. Printre aceste inconveniente se remarcă: multiplicarea
conflictelor de competenţă, încetineală în soluţionarea cauzelor, sporirea
cheltuielilor procesuale etc.60 Unii autori mai subliniază, pe bună dreptate, că
existenţa jurisdicţiilor speciale poate compromite unitatea sistemului judiciar
şi prestigiul autorităţii judecătoreşti61.
Jurisdicţiile speciale oferă însă garanţia unei optime judecăţi datorită
faptului că organele care o înfăptuiesc sunt încadrate cu un personal
specializat în domeniul respectiv. Unele din avantajele şi inconvenientele
prezentate sunt însă relative. Astfel, adeseori o instanţă specializată poate
oferi o judecată mai suplă, rapidă şi mai puţin costisitoare. Tot astfel,
încadrarea unor instanţe speciale cu magistraţi având o pregătire adecvată în
materia supusă judecăţii contribuie la consolidarea prestigiului acestor
organe.
Există un interes nu doar teoretic, ci şi practic în delimitarea
jurisdicţiei ordinare de jurisdicţiile speciale. Subliniem, în această privinţă,
următoarele note distinctive62:
– jurisdicţia de drept comun se caracterizează prin plenitudine de
atribuţii. În schimb, jurisdicţiile speciale au o competenţă limitată la cazurile
şi materiile expres determinate de lege;
– jurisdicţia de drept comun realizează atât judecata, cât şi funcţia
execuţională, adică include în conţinutul său atât jurisdictio, cât şi imperium.
Jurisdicţiile speciale nu includ, de regulă, şi activitatea execuţională;
60
A se vedea J. Larguier, Procedure civile, ed. a VI-a, Dalloz, Paris, 1976, p. 8.
61
A se vedea I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. C.H. Beck, Bucureşti,
2005, p. 55; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 44.
62
A se vedea, pentru amănunte, şi I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed.
C.H. Beck, Bucureşti, 2005, p. 55; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, p. 44-45.

24
 – jurisdicţia de drept comun se caracterizează printr-o procedură
complexă, reglementată de Codul de procedură civilă; jurisdicţiile speciale
beneficiază de o procedură simplificată, dar care se completează cu regulile
dreptului comun în materie;
– jurisdicţia de drept comun include, în sfera sa, şi regulile procedurii
necontencioase; jurisdicţiile speciale nu au o atare competenţă.
O ultimă precizare ce se impune este aceea că jurisdicţiile speciale
sunt distincte de jurisdicţiile extraordinare63. Jurisdicţiile extraordinare
sunt acelea create expres de lege în scopul soluţionării unei cauze concrete
sau a unei anumite persoane. Ele au un caracter discriminatoriu şi pot
conduce la o judecată arbitrară, contrară principiilor de drept, fiind
determinată adeseori de considerente de ordin politic sau de oportunitate. De
aceea, art. 126 alin. (5) din Constituţie interzice înfiinţarea de instanţe
extraordinare.
d) Jurisdicţia de drept şi jurisdicţia în echitate
După regulile aplicabile litigiului supus judecăţii se distinge în
literatura de specialitate şi între jurisdicţia de drept şi jurisdicţia în
echitate64. Distincţia vizează, aşa cum vom arăta în continuare, şi rolul
judecătorului în soluţionarea unei cauze civile concrete.
Jurisdicţia de drept se caracterizează prin preexistenţa unor
reglementări juridice pe care judecătorul trebuie să le aplice în activitatea sa.
În cadrul jurisdicţiei în echitate sunt incidente reguli care îşi au originea în
sentimentele „de echitate naturală”. Aceasta nu înseamnă că magistratul
poate acţiona în mod arbitrar sau după capriciul său individual; el trebuie să
caute în fiecare caz soluţia ce corespunde cel mai bine concepţiilor morale şi
economice predominante în societate65.
Funcţia judecătorului este fundamental diferită în cadrul celor două
jurisdicţii. În cazul jurisdicţiei de drept, judecătorul aplică legi preexistente,
funcţia de elaborare a actelor normative aparţinând autorităţii legislative.
Dimpotrivă, în cazul jurisdicţiei în echitate, judecătorul aplică reguli de
echitate ce sunt şi o creaţie a jurisprudenţei. În opinia unor autori se
consideră chiar că judecătorul creează dreptul; crearea dreptului şi aplicarea
sa la un caz concret are loc în acelaşi moment (al judecăţii)66.

63
Uneori sintagma jurisdicţie extraordinară este privită ca sinonimă cu aceea de
jurisdicţie specială (P. Vasilescu, op. cit., p. 24). A se vedea şi art. 117 al Constituţiei
spaniole care interzice tribunalele „de excepţie”.
64
A se vedea P. Calamandrei, op. cit., p. 117-122; A. Camacho, op. cit., p. 133-
134.
65
P. Calamandrei, op. cit., p. 117.
66
Ibidem, p. 120.

25
 În sistemele moderne de drept, judecătorul aplică reguli juridice
edictate de autoritatea legislativă. El este şi trebuie să fie servitorul şi
interpretul fidel al legii (magistratum legem esse loquentem). Doar
excepţional ordinea de drept permite judecătorului să aplice unele reguli de
echitate67.
Jurisdicţia în echitate are şi în dreptul nostru un caracter de excepţie.
Ea este permisă în mod expres în cadrul procedurii arbitrale. Astfel, potrivit
art. 360 alin. (2) C. proc. civ., pe baza acordului expres al părţilor, tribunalul
arbitral poate soluţiona litigiul în echitate.

67
Aplicarea regulilor de echitate este prevăzută în mod expres în unele legislaţii.
Astfel, de pildă, art. 230 alin. (2) din Constituţia Columbiei dispune că „echitatea,
jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina sunt criterii auxiliare ale
activităţii judiciare”. Un text asemănător este prevăzut şi în art. 304 C. proc. civ.
columbian. Potrivit art. 13 C. proc. civ. venezuelan judecătorul poate hotărî pe baza
regulilor de echitate cu acordul părţilor şi doar dacă litigiul se referă la drepturi asupra
cărora se poate dispune. A se vedea şi art. 171 pct. 5 C. proc. civ. chilian.

26
 Capitolul IV. Jurisdicţia ca serviciu public
Secţiunea 1. Consideraţii prealabile
În societăţile moderne, justiţia68 este o funcţie fundamentală a
statului, iar administrarea ei reprezintă unul din atributele esenţiale ale
puterii suverane. Această funcţie implică existenţa unor structuri statale
(servicii publice), apte să realizeze activitatea jurisdicţională. Un atare
serviciu public trebuie organizat pe baza unor principii proprii, funcţionale şi
autonome.
O prezentare a structurii organelor judiciare nu este posibilă fără
investigarea principiilor ce stau la baza constituirii şi funcţionării lor.
Principiile organizării judiciare reprezintă reguli esenţiale ale funcţionării
optime a structurilor statale abilitate să realizeze actul de justiţie.
În literatura de specialitate sunt prezentate principii diferite ale
organizării judecătoreşti. Explicaţia rezidă în interconexiunea firească ce
există între organizarea judecătorească şi activitatea jurisdicţională. Aşa se
face că unele principii interesează mai degrabă fizionomia procesului civil
(egalitatea în drepturi, gratuitatea justiţiei etc.) decât organizarea
judecătorească propriu-zisă.

Secţiunea a 2-a. Principiile organizării judiciare

§1. Consideraţii prealabile
Doctrina nu este unanimă în ceea ce priveşte determinarea
principiilor de organizare a sistemului judiciar. Preocupările noastre sunt
legate, în mod deosebit, de acele principii care stau la baza organizării
sistemului judiciar democratic. Există însă şi unele principii ce se află într-o
legătură indisolubilă cu organizarea sistemului judiciar, dar care vizează mai
degrabă funcţionarea acestuia şi însăşi democratismul şi umanismul
sistemului procesual, fie el civil sau penal.
68
A se vedea pentru amănunte cu privire la accepţiunile
conceptului de justiţie I.G. Chiuzbăian, Sistemul puterii judecătoreşti,
Ed. Continent XXI, Bucureşti, 2002, p. 11-14.

27
 Printre aceste din urmă principii, care sunt importante şi pentru
studiul organizării judecătoreşti şi pe care le vom înfăţişa succint în această
lucrare, menţionăm: accesul liber la justiţie, independenţa judecătorilor,
inamovibilitatea, egalitatea în faţa justiţiei şi gratuitatea justiţiei. Vom
analiza mai întâi acele principii ce sunt legate de stricta organizare a
sistemului judiciar.

§2. Justiţia constituie monopol de stat

În dreptul vechi justiţia era mult timp considerată ca o afacere
particulară. Această constatare este valabilă nu numai pentru dreptul
românesc, ci şi pentru istoria universală a dreptului. În Franţa, bunăoară,
justiţia a devenit un monopol al statului de-abia după Revoluţia franceză din
anul 1789, căci în Evul Mediu un asemenea monopol nu exista69. Jurisdicţia
modernă este rezultatul unei îndelungate evoluţii istorice.
Dezlegarea neînţelegerilor dintre particulari nu poate fi privită, într-o
societate civilizată, exclusiv ca o afacere a persoanelor în cauză. Înfăptuirea
justiţiei excede interesele private, ea constituind şi o îndatorire a organelor
judiciare. De aceea, legislaţiile moderne atribuie funcţia jurisdicţională unor
organe statale specializate.
Potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţie: „Justiţia se realizează prin
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti
stabilite de lege”. Textul constituţional menţionat se regăseşte, într-o
formulare parţial diferită, şi în unele dispoziţii ale Legii nr. 304/2004 privind
organizarea judiciară. Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 304/2004:
„Puterea judecătorească se exercită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de
celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”.
Textele menţionate au semnificaţia recunoaşterii deplinei competenţe
a instanţelor judecătoreşti în soluţionarea cauzelor civile, comerciale, de
muncă, de familie, administrative, penale, precum şi în celelalte litigii pentru
care legea nu stabileşte o altă competenţă. În consecinţă, pentru ca un alt
organ de stat să aibă căderea de a soluţiona un litigiu concret, este necesar un
text expres care să-i atribuie o atare competenţă.
Astfel cum s-a observat şi cu prilejul studiului întreprins la alte
discipline juridice (drept administrativ, drept constituţional etc.), în sistemul
nostru de drept există şi alte organe cu atribuţii jurisdicţionale. Exemplul cel
mai semnificativ al unor atare autorităţi îl reprezintă Curtea Constituţională.
Ea constituie „unica autoritate de jurisdicţie constituţională” [art. 1 alin. (1)

69
H. Régoli, Institutions judiciaires, 2-édition, Dalloz, 1999, p.
18.

28
din Legea nr. 47/1992]. Evident că această autoritate nu face parte din
categoria (sistemul) instanţelor judecătoreşti70.
Documente internaţionale importante confirmă caracterul universal
al obligaţiei statului de a distribui justiţia. Avem în vedere, în mod deosebit,
dispoziţiile art. 6 din Declaraţia europeană a drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale care garantează accesul liber la justiţie.
De la regula potrivit căreia justiţia constituie monopol de stat există
şi o excepţie, anume aceea a arbitrajului reglementat de Codul de procedură
civilă. Arbitrajul se caracterizează prin alcătuirea sa din simpli particulari
desemnaţi de către părţi; arbitri nu sunt învestiţi cu autoritatea funcţiei
statale de magistrat. De aceea, se spune că ne aflăm practic în prezenţa unui
mod de „jurisdicţie particulară”. Această jurisdicţie nu este însă lipsită de
orice autoritate, căci legea îi recunoaşte deciziei arbitrale efectele unei
hotărâri judecătoreşti definitive. Mai mult, hotărârea arbitrală definitivă şi
învestită cu formulă executorie se poate aduce la îndeplinire întocmai ca şi o
hotărâre judecătorească. Formula executorie se acordă însă de către instanţa
de judecată. Prin urmare, arbitrii nu pot impune, fără concursul instanţelor
judecătoreşti, executarea silită. De aceea, se apreciază că arbitrajul constituie
o excepţie parţială de la principiul conform căruia justiţia este monopol de
stat; arbitrilor legea le recunoaşte numai jurisdictio nu şi imperium71.
Principiul potrivit căruia înfăptuirea justiţiei constituie monopol de
stat implică şi obligaţia organelor judiciare de a distribui justiţia atunci când
acest lucru le este solicitat72. Într-adevăr, astfel cum dispune art. 3 C. civ.
român, judecătorul care va refuza de a judeca, sub cuvânt că legea nu
prevede, sau că este întunecată sau neîndestulătoare, va putea fi urmărit ca
fiind culpabil de denegare de dreptate73. O dispoziţie asemănătoare este
statuată şi în noua Lege privind statutul magistraţilor. Potrivit art. 4 alin. (2)
din acest act normativ: „Judecătorii nu pot refuza să judece pe motiv că
legea nu prevede, este neclară sau incompletă”. De aceea, profesorul francez
Roger Perrot remarca că este de neconceput ca statul să-şi rezerve puterea de
70
Plenul Curţii Constituţionale a hotărât că instanţele Curţii de Conturi nu fac
parte din sistemul instanţelor judecătoreşti (Decizia II/1995, în M. Of. nr. 47 din 13
martie 1995). Cu privire la natura juridică a Curţii de Conturi, a se vedea N. Cochinescu,
Exercitarea Ministerului Public pe lângă jurisdicţia financiară, în Dreptul nr. 4/1994; N.
Cochinescu, Natura juridică a Curţii de Conturi a României, în Dreptul nr. 6/1995, p. 48-
55; I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Tipografia Monitorul Oficial,
Bucureşti, 1994.
71
V.M. Ciobanu, op. cit., p. 44-45; I.G. Chiuzbăian, op. cit., p. 110-111.
72
A se vedea R. Perrot, op. cit. p. 56-57.
73
Articolul 3 C. civ. român este inspirat din art. 4 C. civ. francez,
având o redactare aproape identică.

29
a distribui justiţia şi să nu o înfăptuiască atunci când acest lucru îi este
cerut74.

§3. Autonomia instanţelor judecătoreşti

Autonomia instanţelor judecătoreşti este un principiu organizatoric
important ce decurge implicit din autonomia funcţiei jurisdicţionale75. O
delimitare funcţională a atribuţiilor autorităţilor statale nu ar fi practic
posibilă fără o autonomie organică.
Precizăm că legea nu foloseşte, expressis verbis, termenul de
autonomie sau de independenţă a instanţelor judecătoreşti. Reamintim, în
acest context, că art. 1 alin. (2) din Legea nr. 92/1992 statua doar că „puterea
judecătorească este separată de celelalte puteri ale statului”. În prezent, astfel
cum am arătat deja, principiul separaţiei puterilor în stat este proclamat în
mod expres de Legea fundamentală. O normă deosebit de importantă se
regăseşte şi în noua lege privind organizarea judiciară. Potrivit art. 1 alin. (2)
din Legea nr. 304/2004: „Consiliul Superior al Magistraturii este garantul
independenţei justiţiei”.
Conceptul de independenţă se referă însă şi la situaţia magistraţilor
în cadrul activităţii ce le-a fost încredinţată. De aceea folosim, în acest
context, conceptul de autonomie, el referindu-se la relaţiile dintre diferitele
autorităţi publice, iar nu la persoanele ce le alcătuiesc.
Autonomia instanţelor judecătoreşti este garantată însă prin
independenţa, imparţialitatea şi inamovibilitatea judecătorilor, dar şi printr-o
riguroasă delimitare a atribuţiilor ce revin legislativului şi executivului.
Această delimitare de atribuţii a rezultat şi din dezvoltările precedente şi este
studiată aprofundat la alte discipline juridice. Ne limităm aici să reamintim
că autonomia implică posibilitatea realizării efective a funcţiei
jurisdicţionale, fără ingerinţe din partea altor persoane sau autorităţi publice.
Problema independenţei magistraturii este de un incontestabil interes
universal şi a fost tratată ca atare de diferite organisme internaţionale. Ea a
format obiect de reglementare şi din partea Organizaţiei Naţiunilor Unite.
Astfel, la cel de-al şaptelea Congres al Naţiunilor Unite pentru prevenirea
crimelor şi tratamentelor aplicate delicvenţilor, organizat la Milano între 26
august şi 6 septembrie 1985 au fost iniţiate două documente internaţionale
extrem de importante pentru problema abordată. Aceste documente au fost
confirmate de Adunarea Generală O.N.U. prin Rezoluţiile nr. 40/32 din 29
noiembrie 1985 şi nr. 40/146 din 13 decembrie 1985.
74
R. Perrot, op. cit. p.57.
75
A se vedea, pentru amănunte, M. Voicu, Controlul activităţii profesionale a
judecătorului, în Dreptul nr. 1/1996, p. 41-45.

30
 Rezoluţiile amintite se referă la obligaţia statelor de a asigura
independenţa magistraturii. Sub aspectul analizei noastre, deosebit de
semnificative sunt chiar prevederile primului text din aceste rezoluţii,
potrivit cărora: „Independenţa magistraturii este garantată de stat şi enunţată
în Constituţie sau în legislaţia naţională. Incumbă tuturor instituţiilor
guvernamentale şi neguvernamentale să respecte independenţa
magistraturii”. De asemenea, potrivit art. 4 din aceleaşi documente „justiţia
se exercită la adăpostul oricăror intervenţii nejustificate sau ingerinţe, iar
deciziile tribunalelor nu sunt supuse revizuirii”. Textele citate impun
obligaţii precise şi ferme pentru statele membre ale O.N.U. şi ele reprezintă
principii esenţiale ce concură la garantarea autonomiei puterii judecătoreşti.
Pentru ca autonomia autorităţii judecătoreşti să fie reală şi efectivă,
ea trebuie să mai beneficieze de structuri organizatorice funcţionale, inclusiv
de organe proprii de conducere administrativă, precum şi de un buget
distinct. Dacă autoritatea judiciară beneficiază de structuri administrative
adecvate şi de o conducere proprie, nu acelaşi lucru se poate afirma în
legătură cu bugetul acordat justiţiei.
Într-un sistem judiciar eficient autonomia financiară reprezintă o
componentă esenţială. Bugetul justiţiei nu trebuie să fie lăsat la discreţia
executivului sau al legislativului, pentru că altminteri s-ar crea o profundă
distorsiune în echilibrul ramurilor puterii de stat76. O soluţie optimă ar putea
fi, după părerea noastră, formarea unui buget calculat într-o cotă procentuală
din bugetul naţional77.
Documentele adoptate de O.N.U. şi la care ne-am referit anterior
impun statelor membre şi obligaţii concrete în legătură cu asigurarea
autonomiei financiare a tribunalelor. În acest sens, art. 7 din documentele
menţionate statuează că: „Fiecare Stat Membru are datoria de a furniza
resursele necesare pentru ca magistratura să se poată achita în mod normal
de funcţiile sale”.
76
A se vedea, în acest sens, J. Calcano de Temeltas,A.R. Brewer-Carias, Ley
Organica de la Corte Suprema de Justicia, ed. a II-a actualizată, Editorial Juridica
Venezuelana, Caracas, 1991, p. 84.
77
Soluţia este consacrată în unele legislaţii. Astfel, potrivit art. 249 din
Constituţia Paraguayului din 1992 „Puterea judiciară beneficiază de autonomie bugetară”,
scop în care se va aloca „cel puţin 3 la sută din bugetul Administraţiei Centrale”. De
asemenea, potrivit art. 224 din Constituţia Venezuelei, adoptată în anul 1999, Puterea
Judiciară beneficiază de autonomie funcţională, financiară şi administrativă, scop în care
i se asigură o parte variabilă, în cadrul bugetului general al Statului, nu mai redusă de 2 %
din bugetul anual ordinar. În Constituţia peruană din 1979, plafonul minim a fost stabilit
tot la 2 la sută, dar noua Constituţie, din raţiuni financiare, nu mai cuprinde dispoziţii în
această privinţă.

31
 Problema autonomiei financiare a preocupat autorităţile judiciare din
cele mai diferite ţări. Astfel, de pildă, la Reuniunea Demnitarilor Curţilor
Supreme de Justiţie din ţările Ibero-americane, din Caraibe, Spania şi
Portugalia, ce a avut loc la Caracas în octombrie 1993, s-a făcut o
recomandare privitoare la afectarea în favoarea puterii judecătoreşti a unui
„procent din bugetele naţionale” ale ţărilor respective.
Autonomia financiară este o garanţie a unei justiţii democratice şi, în
această direcţie, niciun efort nu poate fi considerat inutil. Doar cu o
autonomie efectivă se poate promova „forţa dreptului” şi înlătura tendinţele
de ignorare şi de subminare a statului de drept.
În această privinţă, ni se par semnificative, pentru a le reproduce în
continuare, consideraţiile unui fost preşedinte sud-american: „O justiţie bună
este costisitoare pentru o Republică săracă ca a noastră, dar îi dă acesteia
mai multă strălucire, mai multă grandoare, mai multă importanţă, mai mult
prestigiu, o corectă administrare a dreptăţii; îi conferă mai multă ordine, mai
multă cultură şi mai multă demnitate vieţii umane decât oricare altă acţiune
de civilizaţie materială. Am putea să nu avem nicio cale ferată, nicio
autostradă, niciun palat, dar dacă am avea o organizare judiciară model
nimeni nu ar îndrăzni să spună: Iată un popor barbar”78.
Noua lege privind organizarea judiciară a instituit norme juridice
destinate să asigure autonomia financiară a instanţelor judecătoreşti. La
unele din aceste dispoziţii legale ne-am referit deja şi ele permit curţilor de
apel să elaboreze proiectele de buget anual pentru instanţele din
circumscripţia lor teritorială [art. 132 alin. (1) din Legea nr. 304/2004]. Este
adevărat că şi executivul este încă implicat în gestionarea bugetului alocat
justiţiei. În acest sens, prin art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2003 se
dispune că bugetul instanţelor judecătoreşti este gestionat de către Ministerul
Justiţiei, ministrul justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite.
Cu toate acestea, puterea Ministerului Justiţiei, în materie bugetară
nu poate fi discreţionară. De altfel, mai este de observat că proiectele de
buget elaborate de curţile de apel, în condiţiile art. 132 alin. (1) din Legea nr.
204/2004, „se supun avizului conform al Consiliului Superior al
Magistraturii”. În atare condiţii, rolul decizional al Consiliului Superior al
Magistraturii este evident şi de necontestat. Pe de altă parte, nu se poate
ignora nici faptul că bugetul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se aprobă de
adunarea generală a judecătorilor acestei curţi, cu avizul consultativ al
Ministerului Finanţelor Publice [art. 132 alin. (5) din Legea nr. 304/2004].
78
Citat după Vincencio Baez Finol, El Poder Judicial en Venezuela, în Buletin
de la Academia de Ciencias Politicas y Sociales, iulie-decembrie 1990, nr. 121, Caracas,
p. 334.

32
 Totuşi, potrivit art. 136 din Legea nr. 304/2004, începând cu data de
1 ianuarie 2008, atribuţiile Ministerului Justiţiei referitoare la gestionarea
bugetului curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al
judecătoriilor vor fi preluate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Este o
soluţie binevenită şi care se înscrie în sfera măsurilor destinate să reducă
dependenţa administrativă şi bugetară a organelor de justiţie faţă de puterea
executivă.
Pentru o bună funcţionare a autorităţii judiciare mai este necesar ca
instanţele să fie încadrate şi cu un număr suficient de magistraţi. Se
consideră uneori că un raport optim ar fi acela de un judecător la 7 000 de
locuitori79. În practică acest raport diferă foarte mult de la o ţară la alta80.
Şi în această privinţă, noile noastre reglementări au găsit soluţii
raţionale. Potrivit art. 133 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, preşedintele
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi preşedinţii curţilor de apel, împreună cu
ministrul justiţiei, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, procurorul şef al Direcţiei Naţionale
Anticorupţie analizează anual volumul de activitate al instanţelor şi
parchetelor şi, în funcţie de rezultatele analizei, iau măsuri pentru
suplimentarea sau reducerea numărului de posturi, cu acordul Consiliului
Superior al Magistraturii.

§4. Principiul independenţei judecătorilor

Potrivit art. 124 alin. (3) din Constituţie: „Judecătorii sunt independenţi
şi se supun numai legii”. Acest principiu este statornicit şi în art. 2 alin. (3) din
Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată81.
Potrivit acestui din urmă text: „Judecătorii sunt independenţi, se supun numai
legii şi trebuie să fie imparţiali”. Spre a înlătura liberul arbitru al judecătorului
în soluţionarea litigiilor, Constituţia şi legea de organizare judiciară au
consacrat, alături de principiul independenţei judecătorului, şi necesitatea
supunerii lui numai faţă de lege.

79
A se vedea Expunerea de motive la Codul de procedură general din Uruguay,
Montevideo, l988, p. 213.
80
În ţara noastră acest raport este în prezent de un judecător la 12.000 de
locuitori, în Uruguay de un judecător la 13.000 de locuitori, în timp ce în Germania este
de un judecător la 3.700 de locuitori.
81
Legea nr. 303/2004 a fost publicată în M. Of. nr. 576 din 29 iunie 2004 şi
republicată în M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005.

33
 Independenţa judecătorului82 implică cerinţa soluţionării litigiilor fără
nicio ingerinţă din partea vreunui organ de stat sau din partea vreunei persoane.
Independenţa este necesară pentru a asigura imparţialitatea judecătorului faţă
de părţile din proces. De aceea atitudinea judecătorului în cadrul procedurii
judiciare trebuie să fie neutră faţă de poziţia şi interesele părţilor litigante. Se
poate afirma chiar că imparţialitatea judecătorului reprezintă o caracteristică
esenţială a activităţii judiciare83 şi însăşi fundamentul funcţiei judiciare.
Imparţialitatea este, în mod inevitabil, o consecinţă a principiului
independenţei judecătorilor şi al supunerii lor numai faţă de lege84.
Legea de revizuire a Constituţiei a introdus în art. 124 un nou alineat –
alin. (2) –, potrivit căruia „Justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi”.
Imparţialitatea justiţiei implică şi imparţialitatea membrilor care compun
instanţele judecătoreşti85.
O atare regulă, de maximă importanţă, a fost consacrată în mod expres
şi de Carta europeană privind statutul judecătorilor. Potrivit pct. 4.3 din această
Cartă „Judecătorul sau judecătoarea trebuie să se abţină de la orice
comportament, act sau manifestare de natură a altera în mod efectiv încrederea
în imparţialitatea şi independenţa lor”.
Principiul independenţei judecătorului îşi găseşte aplicare numai în
activitatea de judecată. Sub aspect organizatoric şi administrativ, judecătorii se
află sub autoritatea organelor de conducere judiciară.
Legea nu exclude exercitarea unui control asupra modului de
îndeplinire a obligaţiilor ce revin judecătorilor, dar acest control are un caracter
particular şi limitat. Într-adevăr, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr.
304/2004, preşedinţii şi vicepreşedinţii instanţelor judecătoreşti iau măsuri
82
Acest principiu este consacrat în majoritatea legislaţiilor democratice. A se vedea,
în acest sens: art. 101 din Constituţia Italiei; art. 205 din Constituţia Venezuelei, art. 230 din
Constituţia Columbiei. Carta europeană privind statutul judecătorilor, adoptată la Strasbourg
în perioada 8-10 iulie 1978, precizează că „în statele europene, principiile fundamentale ale
statutului judecătorilor sunt enunţate în norme interne de cel mai înalt nivel, iar regulile
acestuia în norme de nivel cel puţin legislativ”.
83
A se vedea E.T. Liebman, op. cit., p. 7. Un reputat filozof aprecia chiar că: „Justiţia
este sinonimă cu imparţialitatea”. Acelaşi autor, African Spir, considera că oamenii sunt
tentaţi adeseori să comită acţiuni injuste şi chiar să emită hotărâri eronate şi să nesocotească
normele veritabile ale dreptului. Iar acest din urmă factor, conchide renumitul filozof,
constituie poate „efectul cel mai nefast, pentru că el conferă injustiţiei aparenţa de a
reprezenta dreptul”. A se vedea, în acest sens, A. Spir, Principes de justice sociale, édition de
Mont Blanc, Geneve, 1945, p. 89.
84
A se vedea, în acest sens, C.L. Popescu, Diminuarea garanţiilor
constituţionale privind independenţa şi imparţialitatea instanţelor
judecătoreşti, în urma revizuirii constituţionale, în P.R. nr. 6/2003, p. 193.
85
Ibidem.

34
pentru organizarea şi buna funcţionare a instanţelor pe care le conduc şi, după
caz, a instanţelor din circumscripţiilor acestora, asigură şi verifică respectarea
obligaţiilor statutare şi a regulamentelor de către judecători şi personalul
auxiliar de specialitate. Controlul menţionat nu se răsfrânge însă asupra
legalităţii şi temeiniciei hotărârilor judecătoreşti. Spre a înlătura orice îndoială
în această privinţă, art. 46 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 dispune că:
„Verificările efectuate personal de preşedinţi şi vicepreşedinţi ori prin
judecătorii anume desemnaţi trebuie să respecte principiile independenţei
judecătorilor şi supunerii lor numai legii, precum şi autoritatea de lucru
judecat”.
Deopotrivă de semnificative sunt şi dispoziţiile art. 5 din Legea nr.
304/2004, potrivit cărora Ministerul Justiţiei asigură buna organizare şi
administrare a justiţiei ca serviciu public. Drept urmare, Ministerul Justiţiei, ca
organ central al administraţiei de stat, nu poate fi implicat în exercitarea unui
control profesional asupra activităţii desfăşurate de către judecători, aceştia
fiind independenţi şi supuşi numai legii.
Independenţa judecătorului nu poate fi concepută în lipsa unor garanţii
legale corespunzătoare. Enunţăm în continuare câteva dintre aceste garanţii:
– existenţa unui control judiciar adecvat de natură să asigure
respectarea legalităţii şi să garanteze independenţa judecătorilor. Instituţia
căilor de atac este consacrată în marea majoritate a legislaţiilor procesuale şi ea
are ca scop remedierea erorilor judiciare. Controlul judiciar nu constituie o
imixtiune în activitatea de judecată, întrucât acesta intervine după pronunţarea
hotărârii. Independenţa judecătorilor nu este ştirbită nici în acele cazuri în care
instanţa superioară dispune casarea cu trimitere. Dispoziţiile obligatorii ale
instanţei superioare „asupra problemelor de drept dezlegate” [art. 315 alin. (1)
C. proc. civ.] vizează aplicarea corectă a legii în activitatea de judecată;
– publicitatea dezbaterilor;
– secretul deliberării;
– inamovibilitatea judecătorilor;
– răspunderea disciplinară a judecătorilor;
– autonomia instanţelor judecătoreşti faţă de toate celelalte autorităţi
statale.
Un rol deosebit de important în asigurarea independenţei judecătorilor
revine Consiliului Superior al Magistraturii. Legea nr. 303/2004 privind
statutul magistraţilor cuprinde statuări importante în această privinţă. Astfel,
potrivit art. 75 alin. (1) din acest act normativ: „Consiliul Superior al
Magistraturii are dreptul şi obligaţia de a apăra judecătorii şi procurorii
împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea
ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea”. Legea îi conferă judecătorului şi

35
procurorului posibilitatea de a se adresa Consiliului Superior al Magistraturii,
spre a lua măsurile necesare, ori de câte ori consideră că „independenţa şi
imparţialitatea le sunt afectate în orice mod prin acte de imixtiune în activitatea
profesională” [art. 75 alin. (2) din Legea nr. 303/2004].
Dispoziţii corespunzătoare întâlnim şi în art. 30 alin. (1) şi (2) din
Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată86.
Primul text îi conferă Consiliului Superior al Magistraturii dreptul şi îi impune
chiar obligaţia de a se sesiza şi din oficiu pentru a apăra pe judecători şi
procurori împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau
imparţialitatea ori ar putea crea suspiciuni cu privire la acestea. Cel de-al doilea
text detaliază dreptul judecătorilor şi procurorilor de a se adresa Consiliului
Superior al Magistraturii în ipoteza vizată de alineatul precedent. În asemenea
împrejurări, Consiliul Superior al Magistraturii poate dispune, după caz,
verificarea aspectelor semnalate, publicarea rezultatelor acesteia, poate sesiza
organul competent să decidă asupra măsurilor care se impun sau poate dispune
orice altă măsură corespunzătoare.

§5. Principiul inamovibilităţii judecătorilor

Inamovibilitatea judecătorilor constituie unul din cele mai importante
principii ale organizării justiţiei într-un stat democratic şi de drept87. Într-
adevăr, imparţialitatea şi independenţa judecătorilor nu poate fi asigurată într-
un stat care nu admite principiul inamovibilităţii.
Principiul inamovibilităţii constituie o cucerire relativ modernă a
dreptului. La acest deziderat s-au gândit în trecut importanţi filozofi ai
dreptului. Astfel, de pildă Benjamin Constant aprecia, pe bună dreptate că
„orice numire temporară, fie de către guvern, fie de către popor, orice
posibilitate de revocare, în absenţa unei judecăţi concrete, aduc atingere puterii
judecătoreşti”88. Şi tot Benjamin Constant, referindu-se la situaţia din timpul
Revoluţiei franceze, spunea: „Aproape de-a lungul întregii revoluţii,
86
Legea nr. 317/2004 a fost publicată în M. Of. nr. 559 din 2 iulie
2004 şi republicată în M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005.
87
I. Leş, Garanţii ale respectării drepturilor omului în legislaţia românească, în
Revista „Drepturile Omului”, Anul I, nr. 1-4, 1991, p. 20. A se vedea, de asemenea, M.
Prellot, J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, 1994, Există şi
alte soluţii în unele legislaţii latino-americane în legătură cu desemnarea Preşedintelui
instanţei supreme. Astfel, în Mexic, Preşedintele instanţei supreme se alege prin votul
majorităţii membrilor acestei instanţe (în Plen) în luna ianuarie a fiecărui an (art. 24 din
Legea organică a Puterii Judecătoreşti). Situaţia este asemănătoare şi în Venezuela, iar în
Argentina Preşedintele instanţei supreme se alege pe o perioadă de 3 ani.
88
B. Constant, Despre libertate la antici şi la moderni, Institutul European, 1996, p.
165.

36
tribunalele, judecătorii, judecăţile, nimic n-a fost liber. Diferitele partide au
pus, rând pe rând, stăpânire pe instrumentele şi formele legii. Ar fi avut nevoie,
magistraţii noştri, de curajul celor mai de ispravă războinici pentru a putea
pronunţa hotărârile în acord cu propria conştiinţă. Curajul acesta, care te face
să înfrunţi moartea într-o bătălie, îţi este mai uşor să-l ai decât să profesezi
public o opinie independentă în mijlocul ameninţărilor tiranilor sau
opozanţilor. Un judecător amovibil sau revocabil este mai periculos decât un
judecător care şi-ar fi cumpărat funcţia. A-ţi fi cumpărat postul este ceva mai
puţin corupător decât a sta în permanenţă cu teama de a nu-l pierde”89.
Legislaţiile socialiste au abrogat normele juridice privitoare la inamovibilitate
imediat după cucerirea puterii de către „proletariat”. Majoritatea legislaţiilor
moderne consacră principiul independenţei judecătorilor.
Problema independenţei magistraturii şi a inamovibilităţii judecătorului
este esenţială şi de interes universal. De aceea ea a format obiect de
reglementare şi din partea Organizaţiei Naţiunilor Unite. Astfel, la cel de-al
şaptelea Congres al Naţiunilor Unite pentru prevenirea crimei şi tratamentelor
aplicate delicvenţilor, organizat la Milano între 26 august şi 6 septembrie 1985,
au fost iniţiate două documente internaţionale foarte importante; ele au fost
confirmate de Adunarea Generală prin Rezoluţiile nr. 40/32 din 29 noiembrie
1985 şi nr. 40/146 din 13 decembrie 1985.
Rezoluţiile menţionate cuprind unele dispoziţii care conturează
conţinutul inamovibilităţii şi condiţiile unei veritabile autonomii a
magistraturii. Legislaţiile statelor membre ale O.N.U. trebuie să ţină, desigur,
seama de aceste importante documente internaţionale, fapt pentru care este util
să facem succinte referiri la conţinutul lor. În primul rând, din cuprinsul
rezoluţiilor amintite se desprinde, cu claritate, relaţia de conexitate necesară
care există între independenţa magistraturii şi imparţialitatea judecătorilor. Iar
Rezoluţiile amintite se referă la obligaţia concretă a statelor de a asigura
independenţa magistraturii. În acest sens, art. 1 precizează că: „Independenţa
magistraturii este garantată de stat şi enunţată în Constituţie sau în legislaţia
naţională. Incumbă tuturor instituţiilor guvernamentale şi neguvernamentale să
respecte independenţa magistraturii”. Obligaţiile sunt ferme şi elocvente şi în
privinţa judecătorilor. Iată precizarea neechivocă înscrisă chiar în art. 2 a celor
două Rezoluţii: „Magistraţii soluţionează cauzele aflate pe rol în mod
imparţial, după circumstanţele de fapt şi în conformitate cu legea, fără restricţii
şi fără să fie obiectul unor influenţe, injoncţiuni, presiuni, ameninţări sau
intervenţii induse, direct sau indirect, indiferent din partea cui şi indiferent
89
Ibidem, p. 165-166.

37
pentru ce motiv”. Iar sub aspectul analizat în acest context, suntem obligaţi să
reproducem art. 12 din documentele la care ne referim: „Judecătorii, fie că sunt
numiţi sau aleşi, sunt inamovibili atâta timp cât n-au împlinit vârsta obligatorie
de pensionare sau nu le-a expirat mandatul”.
De asemenea, pct. 3.4 din Carta europeană privind statutul judecătorilor
consacră în mod expres regula potrivit căreia judecătorul „în funcţie într-un
tribunal nu poate face, în principiu, obiectul unei noi numiri sau unei noi
detaşări, chiar dacă este vorba de o promovare, fără liberul său consimţământ”.
Am reprodus mai sus câteva din textele cele mai semnificative ale
documentelor internaţionale care interesează materia, nu doar cu scopul
mărturisit de a fi cunoscute de studenţi şi de cei preocupaţi de studiul dreptului
procesual civil, ci mai ales datorită importanţei lor considerabile. Şi credem că
din această sumară prezentare se degajă cu uşurinţă o relaţie de
intercondiţionare necesară, fără de care este greu de conceput o bună justiţie.
Între independenţa magistraturii (sintagmă folosită de documentele
internaţionale menţionate), imparţialitate, noţiune intim legată de chiar ideea de
justiţie, şi inamovibilitate există o interconexiune evidentă. Iată deci trinomul
unei veritabile şi eficiente justiţii: independenţă, imparţialitate şi
inamovibilitate.
Constituţia României, fidelă principiilor statului de drept, dar în egală
măsură şi principiilor dreptului internaţional, a consacrat în art. 125 alin. (1)
inamovibilitatea judecătorilor. Potrivit textului constituţional amintit:
„Judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili, în condiţiile
legii”.
Spre a intra în detalii asupra acestei reglementări, este necesar să
subliniem, mai întâi, că prin inamovibilitate se înţelege acel beneficiu al legii
care le conferă judecătorilor stabilitate în funcţie: judecătorii, odată învestiţi în
funcţie, nu mai pot fi revocaţi, transferaţi sau suspendaţi decât în condiţii
excepţionale.
În dreptul socialist inamovibilitatea a fost înlocuită cu principiul
eligibilităţii judecătorilor. Numai că aplicarea acestui din urmă principiu nu a
fost de natură să conducă, în toate cazurile, la o alegere bazată pe criterii strict
profesionale şi cu excluderea totală a consideraţiilor politice. Dimpotrivă,
apartenenţa la Partidul Comunist a fost una din condiţiile de bază ale numirii în
magistratură.
Modul de învestire în funcţie – alegere sau numire – nu este prin el
însuşi de natură să asigure imparţialitatea judecătorilor. Mai este necesar, în
acelaşi timp, ca magistraţii să fie constituiţi într-un corp profesional şi avansaţi
pe criterii de competenţă, iar răspunderea lor disciplinară să intervină numai în
condiţii care justifică declanşarea unei atari proceduri. O temeinică pregătire

38
profesională şi imparţialitatea judecătorilor sunt cerinţe esenţiale ale bunei
funcţionări a autorităţii judecătoreşti într-un stat de drept. Fără îndeplinirea
acestor condiţii nu se poate vorbi de o reformă reală a justiţiei, aşa cum fără
profesori nu pot exista nici planuri adecvate de învăţământ.
Inamovibilitatea este consacrată şi în art. 2 alin. (1) din Legea nr.
303/2004. Legea privind organizarea judiciară reia în parte dispoziţiile art. 125
alin. (1) din Constituţie. Beneficiul inamovibilităţii nu este recunoscut însă şi
procurorilor. Procurorii numiţi de Preşedintele României se bucură de
stabilitate şi sunt independenţi astfel cum dispune în mod expres art. 3 alin. (1)
din Legea nr. 303/2004.
Numirea judecătorilor şi procurorilor de Preşedintele României nu
aduce însă atingere autonomiei sistemului judiciar şi independenţei
judecătorilor.
Legea privind statutul magistraţilor determină, în art. 99-100, abaterile
disciplinare şi sancţiunile ce pot fi aplicate judecătorilor şi procurorilor.
Constatăm că şi sub acest aspect statutul juridic al magistraţilor – judecători şi
procurori – este identic. De aceea, apreciem că distincţia dintre inamovibilitate
şi stabilitate este totuşi artificială.
Pe de altă parte, remarcăm poziţia particulară pe care au avut-o
judecătorii de la Curtea Supremă de Justiţie, anume în sensul că aceştia se
bucurau de o inamovibilitate limitată în timp90. Într-adevăr, potrivit art. 125
alin. (1) din Constituţie şi art. 12 din Legea Curţii Supreme de Justiţie,
judecătorii acestei instanţe erau numiţi pe o perioadă de 6 ani91. Legea de
90
În sensul că judecătorii de la Curtea Supremă de Justiţie nu sunt inamovibili a se
vedea I. Vida, în Constituţia României. Texte şi comentarii, Regia Autonomă Monitorul
Oficial, Bucureşti, 1992, p. 282. Precizăm că şi judecătorii de la Curtea Constituţională sunt
inamovibili.
91
Soluţii similare sunt prevăzute şi în alte legislaţii. Astfel, de pildă, în Columbia,
judecătorii de la instanţa supremă sunt aleşi de corpul magistraţilor acestei autorităţi, pe timp
de 8 ani, de pe o listă propusă de Consiliul Superior al Magistraturii (nu pot fi realeşi,
conform art. 233 din Constituţie). În Venezuela art. 4 din Legea organică a Curţii Supreme
de Justiţie dispune că judecătorii acestei instanţe se aleg de Congresul Republicii pe o
perioadă de 9 ani, o treime reînnoindu-se la fiecare 3 ani. Unii autori venezueleni critică
această soluţie, motivat de faptul că nu le-ar asigura judecătorilor o independenţă totală faţă
de forţele politice. A se vedea, în acest sens, V. Baez Finol, El Poder Judicial en Venezuela,
în Boletin de la Academia de Ciencias Politicas Y Sociales, nr. 121, julio-diciembre 1990,
Caracas, p. 295-296.
Există şi legislaţii în care inamovibilitatea judecătorilor este limitată
în timp indiferent de categoria de instanţe la care aceştia îşi desfăşoară
activitatea. Astfel, potrivit art. 252 din Constituţia Paraguayului din anul
1992 judecătorii sunt numiţi pe o perioadă de 5 ani (ei pot fi reinvestiţi în
funcţie).

39
revizuire a Constituţiei nu a mai menţinut această soluţie pentru judecătorii de
la instanţa supremă astfel că, în prezent, şi ei se bucură de inamovibilitate în
condiţiile dreptului comun.
Totuşi, cu prilejul dezbaterilor parlamentare asupra reformei de
revizuire constituţională, s-au purtat discuţii contradictorii cu privire la
mandatul judecătorilor de la instanţa supremă. Unii parlamentari (V.Moiş şi
Cornel Bădoiu) au pledat pentru menţinerea mandatului limitat, la 6 ani pentru
judecătorii de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Deputatul Cornel Bădoiu, în
intervenţia sa, remarca următoarele: „dacă cei care au împărţit dreptatea au
făcut-o în funcţie de convingerile lor politice sau de împrejurarea că nu au
rezistat presiunilor care se exercită – din toate părţile, acesta este şi motivul
pentru care vă spun că această meserie este o meserie grea, dacă vrei să ţi-o
faci cu imparţialitate, deci în această împrejurare totul depinde de coloana
fiecăruia. Dacă are o coloană care se mişcă în funcţie de valurile presiunilor,
poţi să fi inamovibil pe viaţă la Curtea Supremă de Justiţie, că tot aşa vei face:
ce spune unul şi ce spune altul, fără să ţii seama de ce rezultă din coperţile
dosarului.
Şi, aşa stând lucrurile, noi trebuie să ne ferim de a legifera posibilitatea
de a-i menţine până la moarte pe astfel de judecători în funcţie la Curtea
Supremă. Acolo trebuie să fie oameni drepţi, cu frică de Dumnezeu şi de lege.
Dacă nu pornim de la acest principiu, veţi fi de acord cu amendamentul
comisiei, şi nu este corect. De aceea, eu în parte susţin redactarea actuală din
textul constituţional, de altfel, împărtăşită în proporţie de 2/3 şi de domnul
Moiş”92.
Deputatul Valeriu Stoica a susţinut propunerea de modificare a
Constituţiei. El arăta că „… la terminarea mandatului de 6 ani, judecătorii sunt
tentaţi să-şi abandoneze independenţa numai pentru a putea fi reînvestiţi în
funcţie.
Prin soluţia propusă de Comisia de revizuire nu facem altceva decât să
dăm, într-adevăr, un statut de independenţă real magistraţilor de la Curtea
Supremă de Justiţie, nu facem altceva decât să consolidăm această
independenţă şi să intrăm în normalitate”93.
Opţiunea legiuitorului constituţional este una care poate formula
obiectul unor controverse inepuizabile, căci ceea ce este esenţial, în ultimă
instanţă, este promovarea unui proces riguros de selecţionare a judecătorilor de
la instanţa supremă. Soluţia actuală ignoră totuşi un lucru important, anume
faptul că judecătorii de la instanţa supremă au statutul de demnitari. Poate că
un mandat cu o durată mai mare, cum este cel al judecătorilor de la Curtea
92
Citat după C. Ionescu, op. cit., p. 233.
93
Citat după C. Ionescu, op. cit., p. 232.

40
Constituţională, ar fi fost o soluţie de compromis, demnă de luat în
considerare94. Poate că, în acest context, merită să fie semnalată şi opinia
exprimată de ministrul de justiţie Rodica Stănoiu, deşi aceasta s-a pronunţat în
favoarea actualei soluţii. Aceasta remarca: „În România, după Revoluţie, s-a
socotit că în cazul niciuneia dintre demnităţile publice nu este bine să fie un
mandat nelimitat. Aşa-l aveţi şi dumneavoastră, aşa-l are şi Preşedintele ţării,
aşa s-a socotit, la momentul respectiv, să fie şi mandatul de judecător la Curtea
Supremă de Justiţie.
Judecătorii care au fost numiţi acolo, şi unii sunt aici, printre
dumneavoastră, au ştiut că au acest mandat. Coloana verticală este o chestiune
care ţine numai de tine. O ai sau n-o ai, indiferent de ceea ce se întâmplă în
jurul tău. A specula pe durata mandatului, că s-ar putea să nu ai o poziţie
imparţială şi independentă, nu este cea mai bună soluţie”95.
Argumentaţia de mai sus este judicioasă şi demonstrează dificultatea
adoptării unei soluţii definitive într-o problemă atât de delicată. Soluţia actuală
este, din punct de vedere teoretic, corectă, ea fiind promovată, astfel cum s-a
spus şi în cadrul dezbaterilor parlamentare, în majoritatea ţărilor europene. O
soluţie contrară întâlnim în multe dintre ţările aflate în tranziţie sau în care
corupţia nu ocoleşte nici palatele de justiţie. Majoritatea ţărilor din America
Latină promovează sistemul numirii judecătorilor de la instanţa supremă şi
uneori, este adevărat mai rar, chiar şi a celorlalţi judecători pe o perioadă
limitată de timp. Aşa fiind, soluţia actuală trebuia adoptată doar numai după o
perioadă de aşezare democratică a instituţiilor noastre judiciare, şi nu într-o
perioadă în care corupţia a devenit endemică. Poate momentul potrivit ar fi
venit după integrarea noastră în Uniunea Europeană şi cu prilejul unei viitoare
reforme constituţionale. Nimeni nu contestă azi că inamovibilitatea produce şi
ea unele efecte negative şi acestea s-au manifestat fără îndoială şi în cazul
judecătorilor din România. Ea le conferă judecătorilor independenţă, siguranţa
atât de necesară pentru garantarea imparţialităţii, dar îi face pe unii dintre ei să
se creadă deasupra tuturor instituţiilor publice şi nu arareori chiar deasupra
legii.

94
Pe de altă parte, nu se poate ignora faptul că, în general,
judecătorii ajung să fie promovaţi la instanţa supremă înspre sfârşitul
carierei lor. Există şi legislaţii care impun chiar şi condiţii minime de
vârstă pentru promovarea la instanţa supremă. Astfel, de pildă,
potrivit art. 254 din Codul judiciar belgian, candidaţii la funcţia de
judecători la Curtea de Casaţie trebuie să aibă vârsta de cel puţin 40
de ani.
95
Citat după C. Ionescu, op. cit., p. 233.

41
 §6. Permanenţa şi caracterul sedentar al organelor judiciare.
Jurisdicţiile sunt permanente în sensul că justiţia se înfăptuieşte fără
întrerupere, cu excepţia zilelor declarate nelucrătoare şi a vacanţelor
judecătoreşti. Acest mod de funcţionare a instanţelor judecătoreşti contribuie
şi la realizarea principiului continuităţii în procesul civil şi penal.
Vacanţa judecătorească nu constituie o veritabilă întrerupere a
cursului justiţiei, întrucât şi în această perioadă se soluţionează anumite
cauze civile şi penale.
Menţionăm că vacanţa judecătorească este de două luni şi are loc în
perioada 1 iulie-31 august al fiecărui an calendaristic. În perioada vacanţei
judecătoreşti, colegiile de conducere, la propunerea preşedinţilor, vor stabili
numărul şi compunerea completelor de judecată care vor funcţiona numai
pentru această perioadă (art. 160 din Regulamentul de ordine interioară al
instanţelor judecătoreşti)96.
Potrivit art. 159 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor
judecătoreşti: „În timpul vacanţei judecătoreşti vor fi judecate cauzele pentru
care legea prevede soluţionarea de urgenţă şi cu celeritate”. Prin urmare,
actuala reglementare a renunţat la soluţia determinării concrete a cauzelor ce
pot fi soluţionate în cursul vacanţei judecătoreşti. Legislaţia noastră
procesuală determină însă situaţiile în care anumite categorii de litigii sau de
cereri trebuie să fie soluţionate de urgenţă: cererile privind lămurirea şi
completarea hotărârilor judecătoreşti [art. 2811 alin. (2) şi art. 2812 alin. (2)
C. proc. civ.]; ordonanţele preşedinţiale [art. 581 alin. (3) C. proc. civ.];
cererile de sechestru asigurător [art. 592 alin. (1) C. proc. civ.]; poprirea
asigurătoare [art. 597 alin. (2) şi art. 592 C. proc. civ.]; cererile de sechestru
judiciar [art. 600 alin. (1) C. proc. civ.]; cererile posesorii [art. 674 alin. (3)
C. proc. civ.]; cererile referitoare la soluţionarea conflictelor de muncă [art.
286 alin. (1) din C. muncii]; procesele funciare [art. 2 alin. (1) din Titlul XIII
al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei,
precum şi unele măsuri adiacente] etc.
Principiul analizat este dominant în dreptul judiciar actual, fără a
lipsi însă şi unele excepţii. Astfel, de pildă, în Franţa, unele jurisdicţii care
nu sunt alcătuite numai din magistraţi de profesie, îşi desfăşoară activitatea
de judecată numai în sesiuni. Aşa este cazul curţilor cu juri, tribunalelor

96
Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti a
fost aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii
nr. 387 din 22 septembrie 2005 şi a fost publicat în M. Of. nr. 958 din
28 octombrie 2005.

42
 paritare pentru bunurile rurale şi tribunalelor pentru afaceri de securitate
socială97. De asemenea, în Anglia tribunalele lucrează, de regulă, în sesiuni.
Jurisdicţiile sunt sedentare în sensul că toate instanţele funcţionează
într-o localitate determinată prin lege unde au un sediu stabil şi cunoscut.
În trecut, de la regula potrivit căreia tribunalele sunt sedentare legea
făcea excepţie în privinţa judecătoriilor de ocoale rurale, care erau obligate
ca în unele materii să judece la sediile primăriilor98. În dreptul modern
sistemul judecătorilor ambulanţi a fost, în principiu, abandonat.
Caracterul sedentar al jurisdicţiei nu înseamnă că instanţa este lipsită
de posibilitatea efectuării unor activităţii procesuale în afara sediului, cum ar
fi în cadrul cercetării la faţa locului. Mai trebuie adăugat la cele de mai sus
că principiul enunţat îşi are aplicaţie nu numai în privinţa jurisdicţiei
ordinare, ci şi a jurisdicţiilor speciale.

§7. Colegialitatea organelor judiciare

Principiul colegialităţii are conotaţii deosebite în opera de înfăptuire
a justiţiei. El implică alcătuirea completului din doi sau mai mulţi judecători.
În dreptul modern colegialitatea instanţei reprezintă regula, iar
judecătorul unic excepţia. Soluţiile în această privinţă au oscilat în istoria
dreptului de la judecătorul unic la o instanţă colectivă (complet cu pluralitate
de judecători). Chiar şi în dreptul nostru au fost repetate încercările de
introducere a sistemului judecătorului unic99.
Fiecare din cele două sisteme – judecător unic şi pluralitate de
judecători – oferă avantaje, dar prezintă şi inconveniente. Într-adevăr,
sistemul judecătorului unic oferă avantajul unei recrutări pe criterii mult mai
exigente a personalului judecătoresc. La un număr mai redus de judecători
statul poate oferi salarii substanţiale şi impune, pe cale de consecinţă,
standarde profesionale ridicate pentru formarea unui personal judecătoresc
de elită. În favoarea acestui sistem pledează şi alte argumente, ca supleţe în
adoptarea hotărârilor şi creşterea sentimentului de responsabilitate al
judecătorului, precum şi o mai bună garanţie a independenţei tribunalului100.

97
A se vedea H. Régoli, Institutions judiciaires, 2-édition, Daloz,
1999, p. 15.
98
A se vedea E. Herovanu, op. cit., p. 357.
99
Ibidem, p. 355-356.
100
A se vedea, în acest sens, J. Vincent, S. Guinchard, G.
Montagnier, A. Varinard, La justice et ses institutions, 4-édition,
Dalloz, 1996, p. 126.

43
 S-a reproşat acestui sistem că nu poate asigura o calitate adecvată
actului de justiţie şi că un singur magistrat este supus mult mai uşor unor
influenţe străine.
Colegialitatea are de partea sa argumente deduse din: calitatea
superioară a lucrărilor îndeplinite de doi sau mai mulţi magistraţi; o mai
redusă posibilitate de influenţare din exterior a magistraţilor; o mai bună
pregătire a judecătorilor tineri, care intră în complete cu magistraţi având o
mai mare experienţă. Sistemul colegial nu este totuşi la adăpost de orice
critică. Printre argumentele invocate împotriva colegialităţii se pot menţiona:
în sistemul colegial nu se asigură o bună calitate a actului de justiţie, căci
judecătorii se pot cu uşurinţă ascunde în spatele anonimatului (determinat şi
de secretul deliberării); justiţia înfăptuită în sistemul colegial este mult mai
costisitoare şi creează dificultăţi în recrutarea şi formarea profesională a
unor buni judecători. De asemenea, se consideră că justiţia realizată de un
singur judecător este mai eficientă, căci se pot astfel soluţiona mai multe
cauze de către instanţele respective, ceea ce poate constitui un remediu
important pentru „inflaţia judiciară” existentă101.
Sistemul nostru judiciar a fost dominat, în mod tradiţional, de
principiul colegialităţii. În sistemul Legii nr. 92/1992 (art. 17) cauzele date
de lege în competenţa de primă instanţă a judecătoriilor, tribunalelor şi
curţilor de apel se judecau de un singur judecător. Acestui sistem i s-a
reproşat că a adus o restrângere substanţială principiului colegialităţii în
privinţa cauzelor date în competenţa de fond a instanţelor judecătoreşti102.
Ulterior, prin art. 57 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, a fost
reintrodus sistemul colegialităţii şi în privinţa soluţionării cauzelor în primă
instanţă. Ultimele modificări legislative au abdicat însă de la această soluţie,
demonstrând, dacă mai era cazul, cât de dificilă este opţiunea între sistemul
judecătorului unic şi cel al colegialităţii. În prezent, conform art. 54 alin. (1)
din Legea nr. 304/2004: „Cauzele date, potrivit legii, în competenţa de primă
instanţă a judecătoriei, tribunalului şi curţii de apel se judecă în complet
format dintr-un judecător, cu excepţia conflictelor de muncă şi de asigurări
sociale”. Apelurile se judecă în complet format din 2 judecători, iar
recursurile în complet format din 3 judecători, cu excepţia cazurilor în care
legea prevede altfel [art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004].

101
A se vedea, în acest sens, şi H. Régoli, op. cit. p. 27. A se
vedea, de asemenea, R. Perrot, op. cit., p. 399.
102
O restrângere a principiului colegialităţii în favoarea sistemului
judecătorului unic se constată şi în Franţa. A se vedea, în acest sens,
H. Régoli, op. cit. p. 28.

44
 Conflictele de muncă şi asigurări sociale se soluţionează, în primă
instanţă, de un complet constituit din doi judecători şi doi asistenţi judiciari
[art. 55 alin. (1) din Legea nr. 304/2004].
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă cauzele de competenţa sa în
complet format de trei judecători din aceeaşi secţie. Dacă numărul de
judecători necesar formării completului de judecată nu se poate asigura,
acesta va fi constituit cu judecători de la celelalte secţii, desemnaţi de către
preşedintele sau vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (art. 31
din Legea nr. 304/2004).
Legea nr. 304/2004 atribuie anumite cauze şi judecăţii în Secţiile
Unite ale instanţei supreme. În acest caz vor trebui să ia parte la judecată cel
puţin două treimi din membrii în funcţie ai instanţei supreme (art. 34 din
Legea nr. 304/2004). În afara completelor de judecată ale secţiilor, la
instanţa supremă funcţionează şi un complet format din 9 judecători şi care
este prezidat de preşedintele sau vicepreşedintele instanţei supreme, iar în
lipsa acestora, de către un preşedinte de secţie sau de un judecător desemnat
în acest scop de preşedintele sau vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie.
Normele procedurale privitoare la compunerea instanţei au un
caracter imperativ, iar nerespectarea lor atrage după sine casarea hotărârii
pronunţate103.

§8. Principiul dublului grad de jurisdicţie104

Activitatea judecătorului nu poate fi considerată infailibilă. Ca orice
operă umană, şi activitatea de judecată poate determina soluţii greşite, fie
datorită aprecierii eronate a faptelor, interpretării necorespunzătoare a legii,
nesincerităţii martorilor sau a altor împrejurări. De aceea, în majoritatea
sistemelor de drept s-au adoptat norme organizatorice de natură a exercita un
control ierarhic asupra hotărârilor pronunţate.
În acest scop, instanţele judecătoreşti au fost grupate două câte două,
de aşa manieră încât o cauză soluţionată de un tribunal să poată fi cercetată
din nou de către un alt organ judiciar. Instanţa care exercită controlul trebuie
să fie întotdeauna o jurisdicţie de grad diferit. Pentru realizarea funcţiei de
control, instanţele judecătoreşti sunt organizate într-un sistem ierarhic, astfel
că, în principiu, doar instanţele superioare pot exercita, în limitele
103
A se vedea C.S.J., s. pen., dec. nr. 235 din 10 februarie 1993, în B.J.C.D.
1993, Ed. Continent XXI şi Universul, Bucureşti, 1994, p. 205.
104
A se vedea, pentru amănunte, I. Leş, Sistemul dublului grad de
jurisdicţie în dreptul procesual civil actual, în R.D.C. nr. 6/2003, p. 28-
39.

45
determinate de lege, controlul asupra soluţiilor pronunţate de organele
judiciare situate la baza acestei structuri. Judecata în trepte sau ierarhii de
instanţe diferite reprezintă, de regulă, o judecată în grade de jurisdicţie.
Calea procedurală ce permite şi realizează controlul este apelul.
Judecata în fond şi judecata în apel sunt expresii procesuale ale înfăptuirii
celor două grade de jurisdicţie. Acest mod de organizare are o raţiune
puternică, căreia este aproape imposibil să i se aducă critici pertinente:
calitatea actului de justiţie sau cum s-a mai spus „optimizarea deciziei
finale”105. Soluţiei i s-a reproşat totuşi uneori că: judecata în cel de al doilea
grad de jurisdicţie poate fi mai slabă; adeseori hotărâri corecte au fost
anulate spre a se pronunţa soluţii netemeinice sau nelegale. În practică
asemenea aserţiuni se verifică uneori. Situaţia nu poate fi calificată decât
regretabilă şi în mod evident ca una de excepţie.
Aşa cum sublinia şi un procedurist francez, riscul reformării unei
hotărâri de calitate şi al înlocuirii ei cu o decizie mediocră există. Dar,
adaugă acelaşi autor, rămâne speranţa întoarcerii la o justiţie mai bună106 în
urma exercitării căii legale a apelului, ceea ce este esenţial pentru o justiţie
democratică.
Calitatea actului de justiţie depinde, în mod hotărâtor, de pregătirea
profesională a judecătorilor şi de tăria lor de caracter. Un judecător
experimentat, cu o bună pregătire profesională şi cu o forţă morală adecvată,
va reuşi în toate cazurile să evite injoncţiunile sau presiunile politice ori de
altă natură la care ar putea fi supus. Or, tocmai aceste calităţi se întrunesc
mai uşor la judecătorii încadraţi la instanţele superioare.
Iată de ce principiul dublului grad de jurisdicţie este cel mai eficient
sistem al garantării unei optime justiţii. Acest sistem a fost consacrat în
legislaţia noastră şi înainte de război. Astfel cum arăta Eugen Herovanu
„legiuitorul român a făcut din acest sistem un principiu fundamental al
procedurii noastre judiciare. De aici consecinţa că apelul e regulă, calea de
drept comun, iar lipsa apelului, o excepţie rară”107. Situaţia a rămas
principial neschimbată şi după modificările legislaţiei noastre procesuale în
anul 1952, când a fost desfiinţată calea de atac a apelului.
Principiul dublului grad de jurisdicţie are chiar şi o consacrare
internaţională în materie penală. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din Protocolul
adiţional nr. 7 al Convenţiei europene a drepturilor omului: „Orice persoană
declarată vinovată de o infracţiune de către un tribunal are dreptul să ceară
105
A se vedea V.M. Ciobanu, op. cit., p. 45.
106
F. Kernaleguen, Institutions judiciaires, déuxieme édition,
Litec, Paris, 1999, p. 89.
107
E. Herovanu, op. cit., p. 360.

46
examinarea declaraţiei de vinovăţie sau a condamnării de către o jurisdicţie
superioară. Exercitarea acestui drept, inclusiv motivele pentru care acesta
poate fi exercitat, sunt reglementate de lege”.
Astfel cum rezultă din textul citat, dar şi din ansamblul
reglementărilor naţionale, principiul dublului grad de jurisdicţie este legat în
mod intim de organizarea ierarhică a instanţelor judecătoreşti. Doctrina
română de drept procesual civil nu explicitează într-o manieră univocă
conceptul de grad de jurisdicţie. Nici doctrina occidentală nu dă definiţii
îndestulătoare în această privinţă. Remarcăm totuşi o încercare de definire a
gradului de jurisdicţie de către renumitul procedurist francez Roger Perrot,
care consideră că acest principiu „se manifestă în mod concret prin
facultatea de a declara apel împotriva unei hotărâri pronunţate de o
jurisdicţie de prim grad, aducând astfel cauza în faţa unei jurisdicţii
superioare de al doilea grad”108.
Definiţii relevante întâlnim însă în literatura noastră de drept
procesual penal. Astfel, în opinia profesorului Gheorghiţă Mateuţ, prin grade
de jurisdicţie se înţeleg treptele pe care le poate parcurge o judecată până la
rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti109.
Fără îndoială că existenţa gradelor de jurisdicţie corespunde unei
ierarhii judecătoreşti, în sensul că întotdeauna judecătorul din cel de-al
doilea grad de jurisdicţie se află într-o poziţie superioară faţă de cel din
primul grad de jurisdicţie. De aceea, majoritatea autorilor condiţionează
existenţa gradelor de jurisdicţie de posibilitatea de exercitare a căii ordinare
de atac a apelului110.
Esenţial pentru existenţa unor grade superioare de jurisdicţie este
însă examinarea aceleiaşi cauze în mod succesiv de doi judecători diferiţi,
dintre care ultimul are dreptul de a corecta erorilor comise de către cel
dintâi. În doctrina franceză se consideră că trei elemente sunt indispensabile
pentru existenţa unor grade diferite de jurisdicţie: a) examinarea succesivă a
aceleiaşi cauze; b) examinarea succesivă a cauzelor de către judecători
diferiţi şi c) identitatea puterilor jurisdicţionale ale judecătorilor111.
Cerinţele menţionate mai sus sunt esenţiale şi după părerea noastră,
fiind singurele care pot determina în mod corect dacă un sistem judiciar este
constituit pe baza principiului a două sau mai multe grade de jurisdicţie.
108
R. Perrot, op. cit., p.77.
109
Gh. Mateuţ, Procedura penală. Partea specială, vol. II, Ed.
Lumina Lex, 1997 sau 2004 (?) p. 19.
110
A se vedea, în acest sens, G. Cornu, J. Foyer, Procedure civile,
PUF, 1998, p. 166.
111
Ibidem.

47
Deosebit de importantă este cea de-a treia condiţie care implică, iar acest
lucru trebuie subliniat şi în dreptul nostru, identitatea puterilor
jurisdicţionale a judecătorilor care examinează în mod succesiv aceeaşi
cauză. Aşa fiind, în dreptul procesual civil actual putem constata că
asemenea puteri sunt conferite numai instanţei de apel, astfel că se poate
afirma că instanţele de fond şi cele de apel alcătuiesc mecanismul celor două
grade de jurisdicţie112.
O întrebare ce ar putea stărui, din dorinţa optimizării actului de
justiţie, ar fi de ce nu trei sau chiar mai multe grade de jurisdicţie, atât în
materie civilă, cât şi în materie penală. Întrebarea se pune întrucât, în dreptul
comparat, se cunosc, este adevărat mai rar, şi sisteme judiciare organizate pe
principiul mai multor grade de jurisdicţie.
Trei sau mai multe grade de jurisdicţie constituie sursa unor
complicaţii inutile, generatoare de cheltuieli nejustificate; ea determină
adeseori o restabilire tardivă a drepturilor subiective încălcate sau contestate.
Un atare sistem este de natură să afecteze însăşi prestigiul justiţiei într-un
stat democratic.
Iată de ce majoritatea legislaţiilor moderne consacră sistemul celor
două grade de jurisdicţie. Dar care este sistemul legislaţiei noastre în
vigoare? Trebuie să arătăm că după Revoluţia din Decembrie 1989 s-a
urmărit realizarea unei reforme a justiţiei. Noua Constituţie nu ne oferă
suficiente elemente în problema cercetată. Într-adevăr, art. 129 din
Constituţie consacră, într-o formulare generală, dreptul părţilor şi a
Ministerului Public de a exercita „căile de atac, în condiţiile legii”.
Cadrul constituţional actual a creat însă posibilitatea stabilirii unei
noi structuri a sistemului judiciar, cu implicaţii şi asupra căilor de atac. Noua
lege de organizare judecătorească a instituit curţile de apel, iar Codul de
procedură civilă şi Codul de procedură penală au reglementat din nou calea
ordinară de atac a apelului.
În expunerea de motive la proiectul de lege pentru organizarea
judecătorească s-a făcut referire la democratizarea justiţiei prin instituirea
triplului grad de jurisdicţie. Pe linia aceleiaşi „consecvenţe”, Codul de
procedură civilă, modificat prin Legea nr. 59/1992, a aşezat recursul în titlul
consacrat căilor ordinare de atac. Această calificare a permis să se afirme că
ne aflăm în prezenţa a trei grade de jurisdicţie.
Jurisprudenţa constituită de instanţa supremă, dar şi de alte instanţe
de control judiciar, după adoptarea actualei Legi de organizare
112
A se vedea şi I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. Servo
Sat, Arad, 2000, vol. I, p. 49; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2005, p. 53-54.

48
judecătorească, a făcut şi ea referiri repetate privitoare la sistemul a trei
grade de jurisdicţie113. Instanţa constituţională, într-una din deciziile sale,
preciza că principiul constituirii instanţelor judecătoreşti pe grade de
jurisdicţie nu este de ordin constituţional, ci legal, astfel încât legiuitorul
poate, fără să încalce o prevedere constituţională, să stabilească o procedură
în care există numai două grade de jurisdicţie114. Din aceste statuări ale
instanţei constituţionale s-ar putea desprinde concluzia potrivit căreia în
cadrul sistemului nostru judiciar funcţionează trei grade de jurisdicţie.
De altfel, ulterior, şi instanţa constituţională a statuat că nicio
dispoziţie constituţională şi niciun instrument juridic internaţional nu
stabileşte câte grade de jurisdicţie şi câte căi de atac trebuie să existe în
diferite categorii de cauze, astfel încât existenţa unei singure căi de atac nu
aduce nicio atingere dreptului de acces liber la justiţie115.
Numai că această calificare nu corespunde, în materie civilă, cu
natura juridică a recursului, ceea ce a făcut pe unii autori să constate că de
fapt ne aflăm doar în prezenţa a două grade de jurisdicţie116.
Esenţial în calificarea unui grad de jurisdicţie este, astfel cum am
arătat, întinderea atribuţiilor judecătorului. În sistemul modern apelul este o
cale devolutivă, controlul judecătorului se extinde asupra tuturor
problemelor de fapt şi de drept ale cauzei. Efectul devolutiv constă într-o
reînnoire a judecăţii ca urmare a transmiterii dreptului de a judeca de la un
judecător de grad inferior (a quo) la un judecător de grad superior (a quem).
Această transmitere are loc în temeiul legii şi prin simpla iniţiativă a părţii
interesate.
113
C.S.J., s. com., dec. nr. 649 din 20 decembrie, în B.J.C.D. 1994, p. 302;
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 1811 din 15 noiembrie 1996, în D.H.C.S.J., C.C., p. 567;
C.A. Bucureşti, secţia a IV-a civilă, dec. nr. 118 din 7 februarie 1995, în C.P.J.C. 1993-
1998, p. 303.
114
D.C.C. nr. 80 din 3 iulie 1996, în C.P.J.C. 1993-1998, p. 303. În
sensul existenţei a trei grade de jurisdicţie a se vedea D.C.C. nr. 99 din
23 mai 2000, publicată în M. Of. nr. 389 din 21 august 2000). A se
vedea, cu privire la critica acestei din urmă soluţii, I.G. Chiuzbăian, op.
cit., p. 100-101). A se vedea, pentru unele consideraţii asupra
jurisprudenţei constituţionale, I. Muraru, M. Constantinescu, S.
Tănăsescu, M. Enache, Gh. Iancu, Interpretarea Constituţiei. Doctrină şi
practică, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 159-161.
115
D.C.C. nr. 13 din 9 ianuarie 2007, în C.J. nr. 4/2007, p. 33;
D.C.C. nr. 786 din 7 noiembrie 2006, în P.R. nr. 1/2007, p. 29; D.C.C.
nr. 793 din 9 noiembrie 2006, în C.J. nr. 2/2007, p. 21.
116
A se vedea, pentru amănunte şi pentru criticile aduse actualei reglementări,
V.M. Ciobanu, op. cit., p. 46-47. A se vedea, de asemenea, I.G. Chiuzbăian, op. cit., p.
96-103.

49
 Prin intermediul recursului nu se realizează un control integral
asupra hotărârii atacate; recursul vizează legalitatea soluţiei contestate şi
numai excepţional netemeinicia. Această fizionomie a recursului a fost
configurată, mai pregnant şi mai relevant, în urma modificărilor aduse
Codului de procedură civilă prin Ordonanţa de urgenţă nr. 138/2000, act
normativ ce califică recursul ca o cale extraordinară de atac. Deşi calificarea
dată recursului este totuşi departe de a fi conformă cu realitatea, actuala
reglementare ne conduce, astfel cum am anticipat, la concluzia existenţei
unui sistem judiciar întemeiat pe două, iar nu pe trei grade de jurisdicţie.
Situaţia nu este identică în materie penală, unde autori de prestigiu
vorbesc chiar despre existenţa a trei grade de jurisdicţie117. Într-adevăr,
examinând modul de amenajare a instituţiei căilor legale de atac, constatăm
că nici în materie penală sistemul a trei grade de jurisdicţie nu a fost
generalizat. Profesorul Nicolae Volonciu remarca, în această privinţă, că
sistemul procesual actual din ţara noastră este „clădit pe structura judiciară a
dublului sau triplului grad de jurisdicţie”, în care apelul sau, după caz,
recursul sunt judecăţi subsecvente118. Această caracterizare este întru totul
exactă şi ea ţine seama de realităţile noastre procesuale, calea de atac a
recursului nefiind prevăzută de lege pentru toate infracţiunile. Pe de altă
parte, este de remarcat faptul că recursul a fost păstrat în continuare în Codul
de procedură penală ca o cale ordinară de atac şi în care controlul nu vizează
exclusiv legalitatea hotărârii atacate119. Or, în materie civilă, recursul a fost
calificat prin modificările aduse Codului de procedură civilă ca o cale
extraordinară de atac.
În viitoarele noastre legislaţii procesuale ar fi util ca recursul să
beneficieze de o reglementare armonioasă, respectiv să reprezinte o cale
extraordinară de atac, atât în materie civilă, cât şi penală, exercitabilă doar
pentru erori de drept120.

117
N. Volonciu, Tratat de procedură penală. Partea specială, vol.
II, ed. a III-a revizuită şi adăugită, Ed. Paideia, 1997, p. 233; Gh.
Mateuţ, op. cit. p. 19; A.S. Tulbure, A.M. Tatu, Tratat de drept procesual
penal, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 131.
118
N. Volonciu, op. cit. p. 233.
119
A se vedea, pentru amănunte în legătură cu natura juridică a
recursului, N. Volonciu, op. cit. p. 281-286; G. Theodoru, Tratat de
drept procesual penal, Ed. Hamangiu, 2007, p. 775-777. A se vedea,
de asemenea, în acest sens, N. Cochinescu, Totul despre Ministerul
Public, p. 357-358. A se vedea, în sensul că recursul corespunde celui
de-al doilea grad de jurisdicţie, I. Neagu, Drept procesual penal.
Tratat, Ed. Global Lex, Bucureşti, 2002, p. 698.

50
 Remarcăm aici şi faptul că principiul dublului grad de jurisdicţie este
promovat însă constant şi în doctrina şi jurisprudenţa altor ţări democratice.
Astfel, de pildă, în Franţa s-a considerat şi se consideră că judecata în faţa
Curţii de Casaţie nu constituie un al treilea grad de jurisdicţie121, ceea ce
confirmă aplicarea principiului analizat. Doctrina franceză consideră
principiul dublului grad de jurisdicţie ca fiind de ordine publică, ceea ce
înseamnă că numai o lege poate aduce restrângere acestei reguli122. Soluţia a
fost promovată recent şi în literatura noastră de specialitate123.
În finalul acestor consideraţii remarcăm totuşi că niciun document
internaţional nu impune, în materie civilă, existenţa a două sau mai multe
grade de jurisdicţie. O atare soluţie a fost pronunţată şi de Curtea Europeană
a Drepturilor Omului în cauza Kudla împotriva Poloniei, 2000124. Aceasta nu
înseamnă însă că, în materie civilă, incidenţa principiului celor două grade
de jurisdicţie este înlăturată. Principiul decurge în sistemul nostru judiciar
atât din modul de organizare ierarhică a acestuia, cât şi din modul de
distribuire a competenţei între instanţele de grad diferit.
Legea admite însă derogări de la acest principiu. De altfel, instanţa
constituţională a fost constantă în a considera că accesul liber la justiţie nu
înseamnă accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate căile de atac125.

§9. Specializarea instanţelor judecătoreşti.

În ţara noastră funcţia jurisdicţională se realizează, de regulă, de
către instanţele judecătoreşti. În cadrul sistemului nostru judiciar nu au
funcţionat, în ultimele decenii, instanţe specializate. Aceeaşi instanţă judeca
atât cauzele civile, cât şi cele penale, comerciale sau de altă natură.

120
A se vedea, pentru unele discuţii, I. Leş, Implicaţiile teoretice
şi practice determinate de viitoarea organizare a instanţei supreme,
în În onorem Ion Deleanu – Culegere de studii, Supliment P.R. 2004, p.
185-191.
121
R. Japiot, op. cit., p. 176; J. Larguier, op. cit., p. 8.
122
F. Kernaleuguen, op. cit. p. 89.
123
A se vedea I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, Ed. C.H.
Beck, Bucureşti, 2005, p. 54.
124
A se vedea D.C.C. nr. 161 din 28 februarie 2006, în C.J. nr.
4/2006, p. 36.
125
C.C. Plen, Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în M.
Of. nr. 69 din 16 martie 1994; D.C.C. nr. 288 din 3 iulie 2003,
publicată în M. Of. nr. 560 din 5 august 2003; D.C.C. nr. 88 din 7
februarie 2006, în C.J. nr. 4/2006, p. 27; D.C.C. nr. 161 din 28
februarie 2006, în C.J. nr. 4/2006, p. 36.

51
 Ideea de mai sus a fost foarte clar exprimată în art. 2 alin. (3) din
Legea nr. 92/1992, text ce se referea şi la litigiile privind raporturile
comerciale de muncă, de familie, administrative şi de altă natură. Existenţa
unor secţii specializate la Curtea Supremă de Justiţie, la curţile de apel şi la
tribunale nu contravenea principiului enunţat, căci judecătorii puteau fi
trecuţi de la o secţie la alta.
Complexitatea şi diversitatea raporturilor juridice într-o societate
bazată pe o economie de piaţă nu exclude organizarea unor instanţe
specializate. De altfel, noua reformă constituţională a anunţat deja o
„revoluţie” în această materie. Într-adevăr, Legea de revizuire a Constituţiei
a propus reformularea art. 125 alin. (3) [în prezent art. 126 alin. (5)] din
Legea fundamentală, în sensul că prin lege organică pot fi înfiinţate instanţe
specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a
unor persoane din afara magistraturii.
Dispoziţiile constituţionale cuprinse în actualul art. 126 alin. (5) s-
au materializat şi în noua lege privitoare la organizarea sistemului judiciar.
Legea nr. 304/2004 consacră posibilitatea organizării unor tribunale pentru
minori şi familie, a unor tribunale de muncă şi asigurări sociale, a unor
tribunale comerciale şi a unor tribunale administrativ-fiscale. Acest act
normativ, în forma sa iniţială, dispunea că tribunalele specializate vor
începe să funcţioneze cel mai târziu la data de 1 ianuarie 2008. Legea mai
prevedea că datele concrete la care urmează să funcţioneze instanţele
specializate se stabilesc, în mod eşalonat, prin ordin al ministrului justiţiei.
Până la înfiinţarea tribunalelor specializate în toate judeţele şi în municipiul
Bucureşti, în cadrul tribunalelor de drept comun vor funcţiona secţii sau
complete specializate.
Prin urmare, legiuitorul nostru părea a se îndrepta cu hotărâre pe un
drum nou, acela al specializării instanţelor judecătoreşti126. În aceste
condiţii, am putea vorbi, pe plan doctrinar, de principiul specializării
instanţelor judecătoreşti.
Orientarea legiuitorului nostru ţine seama de reglementările
existente în cele mai multe ţări europene, fără să putem vorbi însă de o
exigenţă majoră şi de o soluţie uniformă în spaţiul judiciar al Uniunii
Europene. O reglementare interesantă, şi în mare măsură diferită, este şi cea
din dreptul suedez, în care instanţele specializate nu ocupă un loc
privilegiat, iar tendinţa ce se manifestă în ultimul timp merge înspre
stăvilirea procesului de dezvoltare a unor asemenea jurisdicţii, spre

A se vedea pentru amănunte I. Leş, Spre un sistem judiciar cu

126

instanţe specializate, în P.R. nr. 3/2003, p. 198-216.

52
 reducerea competenţei lor şi chiar spre trecerea unora din atribuţii în
competenţa instanţelor ordinare127.
Modificările aduse Legii nr. 304/2004 sunt însă de natură a tempera
elanul generat de tendinţa de înfiinţare a tribunalelor specializate. În acest
sens, remarcăm renunţarea legiuitorului la înfiinţarea tribunalelor
specializate până la data de 1 ianuarie 2008. Potrivit art. 37 alin. (1) din
Legea nr. 304/2004: „În domeniile prevăzute de art. 36 alin. (3) se pot
înfiinţa tribunale specializate”. De asemenea, în lege se precizează că datele
la care vor începe să funcţioneze tribunalele specializate şi localităţile în
care îşi vor desfăşura activitatea se stabilesc, în mod eşalonat, cu avizul
conform al Consiliului Superior al Magistraturii [art. 142 alin. (1) din
Legea nr. 304/2004].

§10. Constituirea instanţelor judecătoreşti într-un sistem

ierarhic
Doctrina occidentală enunţă printre principiile de organizare a
sistemului judiciar şi pe acela al aşezării instanţelor judecătoreşti într-o
structură piramidală, ierarhică128. Într-adevăr, orice sistem judiciar este
constituit dintr-o multitudine de instanţe. Acestea nu sunt organizate numai
pe linie orizontală, ci şi într-un sistem piramidal, singurul care este de natură
a asigura afirmarea şi aplicarea principiului celor două grade de jurisdicţie.
În marea majoritate a statelor democratice, principiul dublului grad
de jurisdicţie se realizează prin intermediul unor curţi de apel, instanţe ce se
află într-o poziţie superioară în raport cu instanţele cărora legea le
recunoaşte o competenţă de fond (de primă instanţă). De asemenea,
sistemele judiciare au în vârful ierarhiei lor şi o curte sau un tribunal suprem,
al cărui rol primordial este acela de a asigura o jurisprudenţă unitară pe
întreg teritoriul ţării.
Judecătorii care alcătuiesc structurile judiciare dintr-un stat
democratic se află şi ei într-o poziţie ierarhică în raport cu judecătorii de la
instanţele inferioare. Unii dintre judecători ocupă chiar funcţii de conducere
în cadrul unor curţi şi tribunale. O atare ierarhie există şi în privinţa

127
O asemenea tendinţă a fost remarcată în urmă cu un deceniu
şi într-un raport al ministrului sudez de justiţie. A se vedea B. Cottier,
Juguler la surcharge des instances supérieures: étude comparative
des procédures de recours et des mesures destinées à réduire
l’engorgement des tribunaux, p. 365.
128
A se vedea, în acest sens, R. Perrot, op. cit. p. 76-79; J.
Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p. 124-125;
F. Kernaleguen, op. cit. p. 88.

53
membrilor Ministerului Public, ea având un caracter chiar diferit faţă de cea
care-i vizează pe judecători. Dar chiar în cadrul aceleiaşi instanţe pot exista
judecători de grad diferit. Astfel, de pildă, un judecător de la tribunal poate fi
avansat pe loc, astfel că el este tratat ca un judecător de curte de apel
Constatările de mai sus conduc la concluzia existenţei unei ierarhii
judiciare, dar ceea ce este esenţial pentru a fi subliniat este faptul că această
ierarhie are în domeniul justiţiei un caracter foarte particular, în sensul că
luarea unei decizii judiciare este refractară la orice idee de subordonare129.
Aşa fiind, ierarhia judiciară este fundamental diferită de cea existentă
în domeniul administraţiei publice. Fără îndoială, funcţionarul administrativ
nu este, în ultimă instanţă, stăpânul propriei sale decizii, căci el trebuie să
dea socoteală superiorului său pentru modul în care a acţionat. Or,
judecătorul nu se află într-o asemenea situaţie, el fiind, dimpotrivă, stăpânul
propriei sale decizii, astfel că el nu este chemat să răspundă sau să dea
explicaţii superiorului pentru decizia adoptată într-un proces civil, penal sau
de altă natură.

§11. Accesul liber la justiţie130

Accesul liber la justiţie constituie un principiu fundamental al
organizării oricărui sistem judiciar democratic fiind consacrat într-un număr
important de documente internaţionale, astfel că el prezintă semnificaţii
deosebite şi pentru dreptul procesual, dar şi pentru dreptul constituţional.
Principiul enunţat este consacrat chiar şi în art. 8 din Declaraţia
Universală a Drepturilor Omului, astfel că vocaţia universală a acestui drept
este incontestabilă. Potrivit acestui text: „Orice persoană are dreptul să se
adreseze în mod efectiv instanţelor judiciare competente împotriva actelor
care violează drepturile fundamentale ce îi sunt recunoscute prin constituţie
sau prin lege”.
Accesul liber la justiţie este considerat şi în dreptul european ca un
principiu şi chiar un drept fundamental. În acest sens, art. 6 alin. (1) din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale
statuează că: „Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în
mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă
independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra
încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra
temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa”131.

A se vedea, în acest sens, R. Perrot, op. cit. p. 76.

129

A se vedea, pentru o cercetare monografică, T. Drăganu,

130

Liberul acces la justiţie, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003.

54
 Dreptul de a accede la o instanţă judecătorească nu are numai o
valoare convenţională, ci reprezintă un drept fundamental132 consacrat în
cele mai recente legi fundamentale şi în diferite alte acte normative.
În România, accesul liber la justiţie îşi găseşte o consacrare
constituţională în art. 21 alin. (1) din Legea fundamentală, text potrivit
căruia: „Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor,
a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”. Forţa şi semnificaţia acestui
principiu este subliniată şi în cel de-al doilea alineat al textului menţionat,
întrucât legiuitorul constituţional precizează, într-o formulă imperativă, că:
„Nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept”.
De altfel, orice condiţionare a accesului liber la justiţie ar reprezenta
o nesocotire a unui principiu constituţional fundamental şi a unor standarde
internaţionale universale în orice democraţie reală133. Tocmai de aceea,
autori de prestigiu subliniază faptul că accesul la justiţie este o garanţie
fundamentală, o exigenţă a egalităţii civile şi chiar „un principiu
fundamental al dreptului unanim recunoscut”134. Alteori se consideră că
accesul liber la justiţie constituie expresia unei libertăţi fundamentale135. Pe
plan procesual, accesul liber la justiţie se concretizează în prerogativele pe
care le implică dreptul la acţiune, ca aptitudine legală ce este recunoscută de
ordinea juridică oricărei persoane fizice şi juridice.
Accesul liber la justiţie implică, în mod necesar, şi unele obligaţii
importante în sarcina statului, toate destinate a garanta acest important
principiu de drept. În primul rând, statul este obligat să asigure în mod
efectiv şi liber accesul la un tribunal imparţial. În dreptul românesc accesul
131
A se vedea, pentru o tratare amplă a exigenţelor impuse de convenţia
menţionată, S. Guinchard, Droit et pratique de la procédure civile, Dalloz, 1999, p. 478-
499; S. Guinchard, Vers une démocratie procédurale, în Justice. Ce qui a changé dans la
justice depuis 2o ans, Dalloz, 1999, p. 100-109. A se vedea şi C. Turianu, Contribuţii
jurisprudenţiale la clarificarea conţinutului prevederilor art. 6 paragraful 1, fraza 1 din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare
la cerinţa soluţionării litigiilor „într-un termen rezonabil”, în Dreptul nr. 9/2000, p. 158-
160; I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, vol. I, Ed. Servo-Sat, 2000, p. 55-61.
132
A se vedea, în acest sens, şi T. Drăganu, op. cit., p. 17.
133
A se vedea, pentru amănunte: G. Antoniu, Articolul 6 din Convenţia
europeană a drepturilor omului. Implicaţii asupra legislaţiei române, în S.D.R. nr.
3/1993, p. 257-270; M. Voicu, Accesul liber la justiţie, în Dreptul nr. 4/1997, p. 8-15;
M. Voicu, Convenţia europeană a drepturilor omului. Dreptul la un proces echitabil şi la
un tribunal imparţial, în R.D.C. nr. 9/2001, p. 41-51.
134
A se vedea S. Guinchard, Nouveau Code de procédure civile
comenté, Dalloz, 1999, p. 86-87;
135
J. Vincent, S. Guinchard, Procédure civile, Dalloz, 199, p. 95;
F. Kernaleguen, op. cit. p. 47.

55
liber la un tribunal decurge nu numai din documentele internaţionale
prezentate mai sus, ci şi din prevederile constituţionale consacrate în art. 21.
Este adevărat că acest text nu conţine o formulă expresă privitoare la accesul
la un tribunal. Referirea acestui text la posibilitatea oricărei persoane de a se
„adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale
legitime” implică şi dreptul la un tribunal136. Totuşi, noua lege privitoare la
organizarea judiciară conţine şi o formulă corespunzătoare şi acoperitoare în
legătură cu accesul la un tribunal imparţial. Într-adevăr, potrivit art. 10 din
Legea nr. 304/2004: „Toate persoanele au dreptul la un proces echitabil şi la
soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, de către o instanţă imparţială
şi independentă, constituită potrivit legii”.
Pe de altă parte, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea fundamentală,
dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi
interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor
Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte. Aşa
fiind, şi în dreptul românesc accesul liber la justiţie implică, cu necesitate,
respectarea tuturor celorlalte exigenţe impuse de art. 6 din Convenţia
europeană a drepturilor omului.
Explicitarea tuturor acestor cerinţe este dificil a fi realizată în spaţiul
restrâns al acestei monografii, iar jurisprudenţa Curţii Europene a
Drepturilor Omului este extrem de bogată în această privinţă. Totuşi, o
prezentare, chiar sumară, a unor atare cerinţe este deosebit de utilă.
În primul rând, accesul liber la justiţie implică existenţa unor
structuri judiciare corespunzătoare. Este esenţial ca tribunalul la care are
acces cetăţeanul să aibă competenţă în plină jurisdicţie în sensul de a i se
recunoaşte dreptul de a examina cauza în fond, respectiv atât în privinţa
problemelor de fapt, cât şi a celor de drept137.
O altă exigenţă importantă este aceea ca tribunalul să fie organizat
potrivit legii. Termenul de lege a fost interpretat de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului într-un sens mai larg şi în conformitate cu dreptul intern
al fiecărei ţări.

136
În doctrină dreptul la un tribunal se regăseşte şi în alte
formulări, ca dreptul la un recurs jurisdicţional sau dreptul de a
exercita un recurs efectiv jurisdicţional. A se vedea, în acest sens, S.
Giunchard, Droit et pratique de la procédure civile, Daloz, 1999, p.
477.
137
A se vedea, în acest sens, S. Giunchard, Droit et pratique de
la procédure civile, p. 484; J. Vincent, S. Guincard, G. Montagnier, A.
Varinard, op. cit., p. 58.

56
 Tribunalul trebuie să fie independent şi imparţial138 pentru a garanta
o judecată echitabilă, cerinţă prevăzută, în mod expres, astfel cum am arătat,
şi de art. 10 din Legea nr. 304/2004. În acest scop, tribunalul trebuie să ţină
seama şi de alte exigenţe de ordin procesual, cum sunt cele privitoare la
prezumţia de nevinovăţie, la publicitatea dezbaterilor139, egalitatea părţilor în
faţa justiţiei, la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil140, garantarea
contradictorialităţii141 etc. Dreptul la un proces echitabil este considerat de
Curtea de la Strasbourg ca un element esenţial al ordinii publice europene142.
138
Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului este
bogată în această materie. Curtea a considerat, de pildă, în cazul
Procola contra Luxemburg, că exercitarea succesivă de către aceiaşi
consilieri de stat şi în privinţa aceleiaşi decizii de funcţii consultative
şi jurisdicţionale „este de natură să pună în cauză imparţialitatea
structurală” a instituţiei. A se vedea V. Berger, Jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului, Institutul Român pentru Drepturile
Omului, 1997, p. 170. Aceeaşi soluţie a fost pronunţată de amintita
instanţă europeană şi în privinţa exercitării succesive şi cu privire la
acelaşi acuzat a funcţiilor de procuror şi de preşedinte al Curţii cu juri.
A se vedea cazul Piersack contra Belgiei, în V. Berger, op. cit., p. 171.
139
Într-o decizie foarte semnificativă a Curţii Europene a
Drepturilor Omului s-a considerat că „publicitatea procedurii
organelor judiciare, vizată de art. 6 parag. 1, protejează justiţiabilii
contra unei justiţii secrete, constituie unul din mijloacele de
menţinere a încrederii în curţi şi tribunale şi ajută la realizarea
scopului prevăzut de art. 6 parag. 1: procesul echitabil”. A se vedea
cazul Pretto şi alţii contra Italiei, în V. Berger, op. cit. p. 220.
140
Curtea Europeană a Drepturilor Omului are o jurisprudenţă
amplă cu privire la cerinţa soluţionării cauzei într-un termen
rezonabil. Astfel, de pildă, chiar şi în cauzele având un caracter
complex s-a considerat că soluţionarea cauzei într-un termen de 8 ani
nesocoteşte exigenţele art. 6 din Convenţia europeană privind
drepturile şi libertăţile fundamentale. A se vedea cazul Obermeier
contra Austriei, în V. Berger, op. cit. p. 143. A se vedea, de asemenea,
cazul Ruiz-Mateos contra Spaniei, în V. Berger, op. cit. p. 194. A se
vedea, pentru o cercetare amplă, S. Guinchard, Droit et pratique de la
procédure civile, p. 516-522.
141
A se vedea, în sensul aplicării exigenţelor impuse de art. 6 din
Convenţie şi în cadrul jurisdicţiei constituţionale, cazul Ruiz-Mateos
contra Spaniei, în V. Berger, op. cit. p. 195. A se vedea, pentru
incidenţa dispoziţiilor art. 6 din Convenţie şi în cadrul procedurii
realizate în faţa curţilor de conturi, cazul Francesco Lombardo contra
Italiei, în V. Berger, op. cit. p. 233.
142
A se vedea, pentru amănunte, J. Vincent, S. Guinchard, op. cit.
p. 468-471.

57
 Principiul analizat se află într-o legătură inseparabilă şi cu exerciţiul
liber al acţiunii civile. În majoritatea statelor democratice, exerciţiul acestui
drept procesual este neîngrădit, în principiu, de formalităţi sau cerinţe de
natură a obstacula libertatea oricărui cetăţean de a solicita justiţiei să se
pronunţe asupra unei pretenţii. Această situaţie este valabilă, îndeosebi, în
dreptul continental (dreptul romano-germanic). În dreptul britanic este
folosit frecvent sistemul autorizării unei căi de atac fie de către instanţa care
a pronunţat hotărârea, fie de instanţa superioară143.
În finalul acestor consideraţii, trebuie să arătăm că în majoritatea
legislaţiilor procesuale accesul liber la justiţie nu are şi nu poate avea un
caracter absolut. Exercitarea cu rea-credinţă a dreptului la acţiune poate
atrage după sine obligarea părţii la plata unei amenzi civile. Obligarea la
plata cheltuielilor de judecată a celui care a promovat o acţiune nejustificată
are şi ea un caracter sancţionatoriu.

§12. Egalitatea în faţa justiţiei

Principiul egalităţii părţilor în faţa justiţiei are o consacrare
internaţională implicită. Astfel, potrivit art. 7 din Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului: „Toţii oamenii sunt egali în faţa legii şi au dreptul fără
deosebire la o protecţie egală a legii. Toţii oamenii au dreptul la o protecţie
egală împotriva oricărei discriminări care ar încălca prezenta Declaraţie şi
împotriva oricărei provocări la o astfel de discriminare”.
O consacrare deosebit de importantă a acestui principiu se regăseşte
în Rezoluţia nr. 34/169 din 17 decembrie 1979, adoptată de Adunarea
Generală a O.N.U. Rezoluţia menţionată a adoptat Codul de conduită a
persoanelor responsabile în procesul de aplicare a legilor. Potrivit primului
articol din acest Cod, „Persoanele responsabile cu aplicarea legii trebuie să-
şi îndeplinească în permanenţă obligaţiile impuse de lege servind
colectivitatea şi protejând toate persoanele împotriva actelor ilegale, în
conformitate cu înaltul grad de responsabilitate pe care-l reclamă
profesiunea lor”.
De asemenea, ideea egalităţii în faţa justiţiei este implicată şi în
dispoziţiile art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale, text ce impune exigenţa ca fiecare
persoană să fie judecată în mod echitabil. Din aceste dispoziţii unii autori
trag concluzia că egalitatea în faţa legii implică şi egalitatea în faţa justiţiei,

143
F. Kernaleuguen, op. cit. p. 48.

58
respectiv că aceasta din urmă nu este altceva decât o componentă a celei
dintâi144.
În dreptul românesc, principiul egalităţii este consacrat în art. 16 alin.
(1) din Constituţie, text potrivit căruia: „Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a
autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări”. Observăm că acest
text din legislaţia românească se referă la egalitatea cetăţenilor în raport cu
legislaţia statului, dar şi în raporturile lor cu autorităţile publice. Prin urmare,
în mod incontestabil, legea constituţională are în vedere egalitatea
cetăţenilor în faţa tuturor autorităţilor publice, inclusiv în faţa autorităţii
judiciare. Această idee este clar formulată însă în art. 124 din Constituţie,
text introdus prin Legea de revizuire a Constituţiei din anul 2003. Potrivit
acestui text: „Justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi”. Acest text
este reluat în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 304/2004. Dispoziţiile art. 7 alin.
(2) din Legea nr. 304/2004 concretizează, într-o manieră mult mai
semnificativă, principiul enunţat, statuând că: „Justiţia se realizează în mod
egal pentru toţi, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă,
religie, sex, orientare sexuală, opinie, apartenenţă politică, avere, origine ori
condiţie socială sau de orice alte criterii discriminatorii”.
Egalitatea părţilor în faţa justiţiei implică respectarea următoarelor
exigenţe procedurale:
a) Judecarea proceselor pentru toţi cetăţenii trebuie să se realizeze de
aceleaşi organe şi în conformitate cu aceleaşi reguli de drept procesual.
Această exigenţă nu are un caracter absolut, căci însăşi legea instituie uneori
reguli particulare, din raţiuni adeseori diferite, dar pe deplin justificate. De
aceea, în principiu, existenţa unor organe speciale de jurisdicţie nu exclude
egalitatea părţilor, întrucât atare „instanţe” soluţionează toate litigiile date în
competenţa lor fără nicio discriminare faţă de persoanele implicate în proces.
Nici existenţa unor reguli procedurale speciale nu transgresează principiul
egalităţii părţilor în faţa autorităţii judiciare sau a altor autorităţi publice.
Numai prin respectarea exigenţelor menţionate se poate înfăptui
egalitatea şanselor în faţa justiţiei prin egalitatea „armelor”145.
144
A se vedea, în acest sens, J. Vincent, S. Guinchard, G.
Montagnier A. Varinard, op. cit. p. 131.
145
Egalitatea armelor este considerată în jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului ca un element al „noţiunii mai largi de
proces echitabil”. A se vedea cazul Borgers contra Belgiei, în V. Berger,
op. cit. p. 218. Doctrina franceză defineşte egalitatea armelor ca
posibilitatea rezonabilă a fiecărei părţi „de a-şi expune cauza în condiţii
care nu o dezavantajează într-un mod apreciabil în raport cu partea
adversă” (S. Guinchard, Droit et pratique de la procédure civile, op.
cit., p. 502).

59
 Totuşi, de la aceste exigenţe se admit şi unele excepţii, care sunt
justificate din raţiuni legate, în ultimă instanţă, de necesitatea garantării unei
mai bune independenţe şi imparţialităţi a justiţiei. Avem în vedere cauzele
penale (infracţiunile săvârşite de senatori şi deputaţi, membrii Guvernului,
judecătorii Curţii Constituţionale, membrii Curţii de Conturi, de preşedintele
Consiliului Legislativ, de Avocatul Poporului, de membrii Consiliului
Superior al Magistraturii, de mareşali, amirali, generali şi chestori etc.) care,
potrivit art. 29 C. proc. pen., sunt date în competenţa Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie.
b) Aceleaşi drepturi procedurale trebuie acordate tuturor părţilor fără
nicio deosebire. Legislaţiile procesuale moderne nu instituie şi nici nu pot
institui restricţii sau privilegii faţă de unele dintre părţile din proces. Această
exigenţă este consacrată în mod expres, astfel cum am remarcat deja, şi în
art. 7 alin. (2) din Legea nr. 304/2004.
c) Instanţa de judecată are obligaţia de a asigura un echilibru în
situaţia procesuală a părţilor. Ea este obligată să încunoştinţeze părţile
despre termenelor de judecată, să comunice actele de procedură prevăzute de
lege, să lămurească părţile asupra drepturilor lor, să dea îndrumări părţilor cu
privire la drepturile şi obligaţiile ce le revin în proces, atunci când nu sunt
reprezentate de avocat sau de mandatarii prevăzuţi de art. 68 alin. (5) C.
proc. civ. [art. 129 alin. (3) C. proc. civ.] şi să stăruie, prin toate mijloacele
legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe
baza stabilirii faptelor cauzei şi prin aplicarea corectă a legii.
Într-un stat de drept şi social autorităţile publice trebuie să depună
eforturi pentru ca egalitatea în faţa justiţiei să fie efectivă, iar nu formală. Nu
arareori inegalitatea economică poate crea dificultăţi în afirmarea şi
valorificarea efectivă a drepturilor subiective. Un asemenea obstacol îl poate
constitui lipsa resurselor economice necesare pentru asigurarea unei apărări
eficiente. De aceea, în majoritatea sistemelor de drept este organizată şi
asistenţa judiciară.

§13. Gratuitatea justiţiei

Accesul la justiţie a fost condiţionat, în trecut, de existenţa unor
resurse financiare corespunzătoare. Înainte de Revoluţia franceză, în timpul
Monarhiei, venalitatea oamenilor legii avea drept corolar remunerarea
judecătorilor de către împricinaţi146, ceea ce i-a făcut pe mulţi romancieri să
critice cu asprime pe cei care înfăptuiau justiţia – judecători – sau pe cei care
concurau la realizarea ei (avocaţi şi notari).
146
A se vedea J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A.
Varinard, op. cit. p. 133.

60
 Înfăptuirea justiţiei implică, în mod inevitabil, unele cheltuieli
importante din partea statului, dar şi din partea justiţiabililor. Statul este
obligat să organizeze serviciul public destinat a înfăptui justiţia, ceea ce
înseamnă asigurarea unor condiţii de muncă corespunzătoare pentru
organele de justiţie (sedii pentru instanţe, mijloace materiale necesare pentru
desfăşurarea judecăţilor în materie civilă şi penală etc.) şi remunerarea
adecvată a judecătorilor şi a funcţionarilor judecătoreşti (grefieri, aprozi,
arhivari etc.).
În principiu, aceste cheltuieli sunt avansate de stat şi suportate în
ultimă instanţă de contribuabili, iar nu în mod direct de cei implicaţi în
cadrul unei proceduri judiciare. Este o componentă importantă a solidarităţii
sociale care trebuie să funcţioneze într-un stat democratic şi social. În
România, o parte din aceste cheltuieli sunt recuperate de stat prin
mecanismul taxelor judiciare de timbru. Iar o atare soluţie este considerată,
cel puţin parţial, firească, căci cheltuielile cu judecăţile trebuie să constituie
pentru cei aflaţi în culpă pentru declanşarea judecăţii şi o stavilă în calea
unei procesivităţi excesive.
La rândul lor, justiţiabilii sunt şi ei în situaţia de a avansa unele
cheltuieli necesare pentru desfăşurarea judecăţilor. Asemenea cheltuieli sunt
necesare pentru deplasarea justiţiabililor la sediul instanţelor, pentru
efectuarea unor expertize, pentru plata avocaţilor etc.
Principiul gratuităţii justiţiei nu-şi găseşte o consacrare expresă la
nivelul unor documente internaţionale importante şi, adeseori, nici la nivelul
legislaţiilor interne. Cu toate acestea, jurisprudenţa Curţii Europene a
Drepturilor Omului a dedus acest principiu din dispoziţiile art. 6 din
Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Într-o cauză de dreptul familiei, importanta instanţă europeană a decis că
„deşi Convenţia nu conţine nicio clauză privind asistenţa judiciară în materie
civilă, art. 6 parag. 1 poate, uneori, să oblige statul să recurgă la asistenţa
unui membru al baroului, când aceasta se dovedeşte indispensabilă. Contrar
afirmaţiei guvernului irlandez, nu rezultă totuşi că asistenţa judiciară gratuită
trebuie să fie furnizată în orice contestaţie privind un drept cu caracter civil.
În primul rând, facultatea de a-şi apăra cauza fără asistenţa unui avocat
poate, în unele cazuri, să asigure accesul real la tribunal. În al doilea rând,
instaurarea unui sistem de ajutor judiciar constituie un mijloc de a garanta
acest acces, dar există şi altele, ca de exemplu simplificarea procedurii, şi
art. 6 parag. 1 lasă statului alegerea mijlocului de utilizat”147.

147
Cazul Airey contra Irlandei, în V. Berger, op. cit., p. 133-134.

61
 Soluţia instanţei europene este una de principiu şi ea a fost ilustrată
şi prin alte hotărâri pronunţate de către aceasta. Într-adevăr, un acces efectiv
la o justiţie echitabilă nu poate fi conceput fără realizarea unui echilibru în
situaţia părţilor, ceea ce se poate asigura şi prin garantarea unei asistenţe
judiciare pentru persoanele lipsite de resurse economice sau cu resurse
insuficiente pentru a face faţă cheltuielilor pe care le implică o procedură
judiciară, fie ea civilă sau penală.
În Franţa însă, printr-o lege din 30 decembrie 1977, s-a introdus
sistemul gratuităţii actelor de procedură în faţa tuturor jurisdicţiilor civile şi
administrative, astfel că la acea dată statul nu mai percepea niciun fel de taxe
de la justiţiabili. Astfel cum remarcă un autor francez, această clemenţă
etatică n-a fost decât pasageră, căci prin legea finanţelor din anul 1992 s-a
introdus o taxă de 50 de franci pentru actele întocmite de către les huissiers
de justice (executori), iar prin legea finanţelor din anul 1993 s-a introdus o
taxă de 100 de franci pentru toate cererile adresate tribunalelor
administrative, curţilor administrative de apel şi Consiliului de Stat. Desigur
că pe măsura dezvoltării social-economice din ţara noastră o atare soluţie va
trebui implementată şi în sistemul nostru judiciar. Numai în acest fel se
poate realiza un acces larg la organele de justiţie şi consolida baza social-
democratică a societăţii româneşti.
Principiul gratuităţii justiţiei a fost contestat, recent, în literatura
noastră de specialitate, datorită caracterului excesiv al taxelor judiciare de
timbru148. În România, ca şi în celelalte ţări democratice, nu se poate vorbi
despre o gratuitate totală a justiţiei, iar o atare perspectivă nu este actuală şi
nici dezirabilă, căci ar încuraja procesivitatea excesivă a unor persoane.
Principiul gratuităţii justiţiei trebuie menţinut şi consolidat, ca o garanţie a
unui acces liber, real şi efectiv al cetăţeanului la organele de justiţie. O atare
soluţie este imperios necesară într-o ţară în care Legea fundamentală
garantează accesul liber la justiţie [art. 21 alin. (1) din Constituţie] şi în care
sunt afirmate valorile statului de drept. De asemenea, nu poate fi ignorat nici
faptul că, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţie, România este un stat social.
Un rol important în asigurarea principiului pe care-l analizăm revine
asistenţei judiciare care este organizată în cele mai multe state democratice
şi care nu este de dată foarte recentă. În Franţa asistenţa judiciară a fost
organizată pentru persoanele lipsite de resurse încă printr-o lege din 22
148
A se vedea, pentru amănunte, V. Pătulea, Natura şi regimul
juridic ale taxei judiciare de timbru, raportate la principiul
constituţional al egalităţii în faţa justiţiei, în Dreptul nr. 3/2004, p. 77-
80. A se vedea, de asemenea, V.M. Ciobanu, Tratat teoretic şi practic
de procedură civilă, Ed. Naţional, Bucureşti, 1996, vol. I, p. 49.

62
ianuarie 1851. În prezent, în Franţa asistenţa judiciară este organizată
potrivit legii nr. 72-11 din 15 ianuarie 1972 şi prin Legea nr. 91-647 din 10
iulie 1991. Asistenţa judiciară cuprinde două componente principale:
ajutorul pentru accesul la serviciul public al justiţiei (l’aide juridictionnelle)
şi ajutorul privind accesul la drept (l’aide à l’accès au droit sau l’aide à la
consultation)149. Accesul la drept cuprinde, la rândul său, servicii de
informare şi de consultanţă în cadrul procedurilor nejurisdicţionale. În
Franţa, asistenţa judiciară poate fi acordată în întregime numai persoanelor
care au un venit lunar inferior unei sume (de aproximativ 1000 Euro) ce se
reactualizează periodic
Asistenţa judiciară este acordată şi de legislaţiile procesuale din alte
ţări europene. Astfel, potrivit art. 3 pct. 1 din Legea spaniolă nr. 1/1996,
asistenţa juridică gratuită poate fi acordată acelor persoane al căror câştig
anual nu depăşeşte salariului minim în vigoare în momentul în care se
solicită asistenţa.
În România, asistenţa judiciară este reglementată prin dispoziţiile art.
74-81 C. proc. civ. Asistenţa judiciară constă în apărarea şi asistenţa gratuită
a părţii de către un avocat delegat de barou. Dispoziţiile Codului de
procedură civilă se completează, în mod corespunzător, cu prevederile
cuprinse în art. 68-69 din Legea nr. 51/1995.
Asistenţa judiciară se acordă numai la cererea instanţelor
judecătoreşti, a organelor de urmărire penală sau a organelor administraţiei
publice locale, în cazurile în care acestea apreciază că părţile se găsesc în
imposibilitate vădită de a plăti onorariu. Potrivit art. 68 alin. (3) din Legea
nr. 51/1995, barourile organizează servicii de asistenţă judiciară la sediile
tuturor instanţelor judecătoreşti din judeţ şi la organele de urmărire penală;
ele sunt conduse de un avocat definitiv, numit de consiliul baroului respectiv
şi coordonate de un membru al consiliului.
Asistenţa judiciară are următoarele componente: acordarea de scutiri,
reduceri sau amânări pentru plata taxelor judiciare de timbru şi a timbrului
judiciar; asistenţa gratuită printr-un avocat. În prezent, scutirile şi eşalonările
menţionate de art. 75 C. proc. civ. se pot acorda numai de către Ministerul
Finanţelor.
Potrivit art. 75 C. proc. civ., asistenţa judiciară poate fi încuviinţată
„oricând în cursul judecăţii”. Aceasta înseamnă că cererea de acordare a
asistenţei judiciare poate fi formulată atât în faţa instanţelor de fond, cât şi în
faţa instanţelor care exercită controlul judiciar.

149
A se vedea, pentru amănunte, R. Perrot, op. cit., p. 68-74.

63
 Instanţa este îndreptăţită să aprecieze asupra asistenţei judiciare
solicitate, încuviinţând-o în întregime sau numai în parte. Aprecierea se face
de către instanţă, în funcţie de situaţia materială a solicitantului, astfel cum
dispune, în mod expres, şi art. 74 C. proc. civ.
Cererea de asistenţă judiciară trebuie să îmbrace forma scrisă,
indiferent de gradul instanţei căreia i se adresează. Ea trebuie să cuprindă
precizări privitoare la pricina la care se referă şi la starea materială a
solicitantului. În toate cazurile, cererea va fi însoţită de dovezi scrise cu
privire la veniturile şi sarcinile părţii solicitante.
Instanţa are dreptul de a dispune investigaţii mai ample cu privire la
temeinicia cererii de asistenţă judiciară. Ea poate ordona din oficiu alte
dovezi şi poate cere informaţii autorităţilor locale cu privire la situaţia
materială a solicitantului. Cererea se soluţionează fără dezbateri
contradictorii şi în camera de consiliu. Instanţa se pronunţă printr-o
încheiere.
Încheierea pronunţată de instanţă poate fi revocată de către aceasta la
cererea părţii adverse. Revocarea se poate dispune doar dacă partea adversă
prezintă „instanţei dovezi cu privire la starea adevărată a celui căruia i s-a
încuviinţat cererea”, adică la o altă stare materială decât cea invocată de
solicitant. Asistenţa nu se suspendă în cursul noilor cercetări privitoare la
starea materială a părţii, ceea ce înseamnă că încheierea prin care s-a
încuviinţat asistenţa judiciară este executorie.
O particularitate importantă a încheierii de încuviinţare a asistenţei
judiciare este aceea că ea nu este supusă niciunei căi legale de atac. Acelaşi
regim procedural este recunoscut şi încheierii prin care se revine asupra
asistenţei judiciare acordate.
Dacă instanţa constată că cererea de asistenţă judiciară a fost făcută
cu rea-credinţă, prin ascunderea adevărului, ea poate, revenind asupra cererii
încuviinţate, să condamne partea la o amendă egală cu sumele de plata
cărora a fost scutită.
Codul de procedură civilă consacră, în art. 80, două cazuri de
încetare a asistenţei judiciare: moartea părţii solicitante şi îmbunătăţirea
stării sale materiale. În primul caz, al morţii părţii, se va proceda la
introducerea moştenitorilor în cauză în condiţiile art. 243 C. proc. civ. sau se
va dispune suspendarea procesului civil. Moştenitorii introduşi în cauză nu
vor mai beneficia de asistenţa acordată, aceasta având un caracter personal.
Ei vor putea solicita însă asistenţă în nume propriu dacă fac dovada
îndeplinirii exigenţelor statornicite în art. 74 C. proc. civ. În cea de-a doua
situaţie, se impune o statuare a instanţei cu privire la îmbunătăţirea stării
materiale a părţii care a solicitat asistenţă judiciară.

64
 Cheltuielile pentru care partea a beneficiat de scutiri sau reduceri
prin încuviinţarea asistenţei judiciare vor fi puse în sarcina celeilalte părţi,
dacă aceasta a căzut în pretenţiile sale, şi vor fi urmărite potrivit legii. Este
ceea ce dispune în mod expres art. 81 alin. (1) C. proc. civ. Prin urmare, în
concepţia legii, cheltuielile implicate prin acordarea asistenţei judiciare
gratuite vor fi puse în finalul judecăţii în sarcina părţii adverse dacă aceasta a
căzut în pretenţii.
Potrivit art. 69 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, în cazurile în care
asistenţa judiciară a fost acordată din oficiu, la cererea instanţelor
judecătoreşti sau a organelor de urmărire penală, plata onorariilor se face din
fondurile Ministerului Justiţiei. Textul vizează, aşadar, doar situaţia în care
asistenţa judiciară a fost acordată din oficiu, iar nu şi aceea în care ea a fost
solicitată de partea lipsită de resurse materiale. În cazurile în care asistenţa
judiciară a fost solicitată de organele administraţiei publice locale, plata
onorariilor se face din fondurile acestor organe.
Dispoziţiile procedurale privitoare la acordarea asistenţei judiciare
sunt de natură să asigure şi în dreptul nostru o apărare adecvată a
persoanelor lipsite de resurse materiale. În perspectiva unei viitoare
reglementări în materie ar trebui reflectat, după părerea noastră, şi la
posibilitatea unui sistem de asigurare după modelul legislaţiei din alte ţări
democratice. Avem în vedere, îndeosebi, reglementarea cuprinsă în art. 5 şi
art. 6 din Legea franceză nr. 89-1014 din 13 decembrie 1989 privind
adoptarea Codului de asigurări. Potrivit acestei reglementări, orice persoană
poate cumpăra o asigurare de „protecţie juridică”.

CAPITOLUL V.Jurisdicţiile administrative în democraţiile

europene
1.1.Organizarea jurisdicţiilor administrative în principalele ţări
occidentale

1.1.1Precizări prealabile
În dreptul modern jurisdicţiile administrative sunt sau nu o necesitate
imperioasă ? Aceasta nu este o simplă întrebare retorică. Ea s-a pus adeseori de
prestigioşi autori care au investigat, în diferite ţări, situaţia justiţiei administrative.
Doi reputaţi autori francezi începe studiul acestei instituţii, în una din lucrările lor,
printr-o afirmaţie foarte tranşantă în acest sens şi deosebit de semnificativă. Ei
afirmau că jurisdicţia administrativă nu este o necesitate; marile ţări nu posedă
asemenea jurisdicţii, în special cele anglo-saxone. În Franţa, afirmă aceiaşi autori,

65
jurisdicţia administrativă s-a născut dintr-un concurs de circumstanţe istorice şi a
supravieţuit din raţiuni practice150.
De la început noi credem că, în lumea de azi, jurisdicţiile administrative
reprezintă un factor de progres social, dar proliferarea lor poate aduce prejudicii mai
mari decât inexistenţa unei asemenea justiţii specializate.
Jurisdicţiile administrative joacă un rol de maximă importanţă în apărarea
drepturilor fundamentale ale cetăţeanului şi în promovarea valorilor specifice statului
de drept. Datorită acestui fapt democraţiile tradiţionale au acordate şi acordă o
importanţă aparte modului de organizare a jurisdicţiilor administrative. Există unele
coordonate comune în ceea ce priveşte organizarea unor asemenea jurisdicţii în toate
statele democratice, scopul lor fiind, îndeobşte, similar şi vizează, printre altele, şi
optimizarea actelor administraţiei publice. Particularităţile nu lipsesc nici ele şi
imprimă adeseori caractere ce ţin seama de condiţiile social-politice din fiecare ţară,
dar şi de apartenenţa ordinii juridice la un anumit sistem de drept, cum este cazul
tocmai în Europa unde coexistă cele două sisteme fundamental diferite: dreptul
continental şi common law.
Dreptul românesc se întemeiază, astfel cu, îndeobşte se cunoaşte pe marele
sistem romano-germanic, de unde îşi are şi izvorul său şi pe pilonii căruia şi-a
întemeiat întreaga sa existenţă, chiar şi în perioadele de restrişte ale istoriei noastre
naţionale.
Paradoxurile nu lipsesc nici în domeniul jurisdicţiilor administrative şi ele sunt
prezente şi în alte ţări. Este semnificativ să amintim aici marea înfluenţă a dreptului
francez asupra unui număr mare de instituţii juridice româneşti, în special asupra
celor aparţinătoare dreptului civil, dreptului procesual civil, etc. O atare înfluenţă se
poate regăsi şi în reglementăriule privitoare la organizarea administraţiei publice
centrale şi locale, dar şi în privinţa altor instituţii politico-juridice.
Dacă aserţiunea de mai sus este valabilă în privinţa unor reglementări de drept
substanţial, diferenţierile sunt, astfel cum vom vedea, deosebit de importante şi chiar
esenţiale, pe planul organizării jurisdicţiilor administrative.
În cele ce urmează nu ne propunem o analiză aprofundată a modului de
organizare a jurisdicţiilor administrative în ţările Europei Occidentale, ci doar o
prezentare cu caracter general, pentru a putea apoi examina jurisdicţiile
administrative în România în context european şi al perspectivelor de integrare a ţării
noastre în structurile U.E.

1.1.2Jurisdicţiile administrative în Franţa

150
J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, 17 edition, Dalloz, 1998, p.137.

66
 Franţa constituie un sistem particular de organizare a jurisdicţiilor
administrative151 prin faptul că acestea sunt structurate într-un sistem propriu. Esta
ţara care cunoaşte două sisteme de jurisdicţie: jurisdicţiile de drept comun realizate
prin intermediul instanţelor judecătoreşti, în fruntea cărora se află Curtea de Casaţie
şi jurisdicţiile administrative, în frunte cu Consiliul de Stat.
Cele două jurisdicţii au o autonomie deplină şi se caracterizează prin lipsa
oricărui control reciproc, nici una dintre ele nefiind supraordonată celeilalte. De
aceea, în Franţa pentru rezolvarea eventualelor conflicte de competenţă se poate apela
numai la un tribunal special organizat, compus pe baze paritare din judecători de la
cele două ordine de jurisdicţie - Curtea de casaţie şi Consiliul de Stat-, care este
Tribunalul de conflicte152.
În Franţa în vârful piramidei jurisdicţiei administrative se află Consiliul de
Stat, care joacă aici rolul Curţii de Casaţie din cadrul jurisdicţiei de drept comun.
Numai că, astfel cum se subliniază şi în doctrina franceză, Consilul de stat, nu este
numai un judecător, ci şi un consilier al executivului153. Sau, astfel cum se exprimă
unii autori, ne aflăn în prezenţa unei “interpenetrări a administraţiei şi jurisdicţiei în
cadrul aceleiaşi instituţii”154.
Istoria Consiliului de Stat şi chiar a jurisdicţiilor administrative datează de mai
bine de două secole. Înfiinţarea Consiliului de Stat este atribuită chiar lui Napolean,
care a trasat marile coordonate ale acestei instituţii155 denumite altădată “La Haute
Assemblee”. Într-adevăr, art. 52 din Constituţia din 22 frimaire, Anul VIII, statua că
“Sub conducerea Consulilor, un Consiliu de Stat este însărcinat cu redactarea
proiectelor de legi şi a regulamentelor administrtaţiei publice şi să rezolve
dificultăţile ce apar în materie administrativă”.

151
A se vedea pentru amănunte: R. Perrot, Institutions judiciaires, 8-edition,
Montchrestien, Paris 1998, p. 205-251; J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A.
Varinard, La justice et ses institutions, Dalloz, 4-edition, Paris 1996, p. 417-467; F.
Kernaleguen, Instituions judiciaires, Litec, deuxieme edition, Paris, 1999, p.171-
193; H. Regoli, Institutions judiciaires, 2-edition, Dalloz, Paris1999, p.113-131; M.
Lombard, Droit administratif, 3-edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 351-364; R.
Chapus, Droit administratif general, 13 edition, tome. I, Montchrestien, 1999, p.
713-786.
152
Tribunalul de Conflicte este compus din 8 judecători titulari şi doi
supleanţi: trei judecători desemnaţi de Curtea de Casaţie, 3 de Consiliul de Stat,
iar cei 6 numesc doi consultanţi, respectiv câte un consilier de la cele două
jurisdicţii menţionate.
153
F. Kernaleguen, op. cit. p.169.
154
J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit., p.
421.
155
R. Perrot, op. cit. p. 209.

67
 Dispoziţiile constituţionale menţionate au constituit temeiul celor două funcţii
esenţiale ale Consilului de stat: cea executivă şi cea jurisdicţională. La început
Consiliul de Stat a avut o funcţie eminamente consultativă, specializarea
jurisdicţională apărând ceva mai târziu, respectiv o dată cu înfiinţarea în cadrul său,
în anul 1806, a unei “comisii de contencios”.
Istoria Consilului de Stat francez este una extrem de interesantă şi complexă,
iar obiectul prezentei investigaţii nu ne permite o dezvoltare amplă a acesteia. Totuşi
este de semnalat că această evoluţie a tins de la o jurisdicţie “reţinută” (care aparţinea
numai suveranului) spre o jurisdicţie delegată şi de la o jurisdicţie centrală la una
regională. Într-adevăr, sistemul justiţiei “retenue”, care determina Consiliul de Stat să
prezinte şefului de stat proiectul de decizie asupra contenciosului a fost abandonat
definitiv prin Legea din 24 mai 1872. Reforma din anul 1953 a marcat transformarea
progresivă a Consiliului de Stat, pentru o parte din activităţile sale, într-un judecător
de apel, prin crearea tribunalelor administrative calificate ca instanţe de prim grad în
materie de contencios Ultima etapă importantă a reformei jurisdicţieiilor
administrative a avut loc în anul 1987, prin care au fost înfiinţate curţile
administrative de apel, transformându-se astfel Consiliul de Stat într-un veritabil
judecător de casaţie. Iar această reformă a marcat o evoluţie spectaculoasă în direcţia
regionalizării jurisdicţiilor administrative.
Structura actuală a Consiliului de Stat şi a celorlalte componente ale jurisdicţiei
administrative o evocă, în câteva linii generale, în cele ce urmează.
Consiliul de Stat este compus în prezent din cca. 300 de membrii, majoritatea
fiind recrutaţi prin intermediul lui Ecole Nationale de l’Administration. Ei aparţin la
patru categorii: auditori, maitre de requetes, consilieri de stat şi consilieri de stat în
serviciu extraordinar.
Din punt de vedere administrativ Consiliul de Stat are 5 secţii administrative şi
o secţie de contencios, împărţit în 10 subsecţii.
În urma reformei din anul 1953 Consiliul de Stat nu mai judecă în primă şi
ultimă instanţă decât în mod excepţional, în special în materia recursurilor pentru
exces de putere împotriva decretelor şi ordonanţelor, precum şi împotriva
regulamentelor miniştrilor şi a actelor administrativă a acestora.
De notat şi faptul că preşedintele secţiei de contencios are puteri jurisdicţionale
proprii, în special în materie de refere, instituţie care corespunde ordonanţei
preşedinţiale din dreptul românesc şi care permite luarea unor măsuri urgente.
Consiliul de Stat păstrează şi o competenţă de fond, determinată de lege în
considerarea necesităţii de a asigura un judecător unic pentru recursurile îndreptate
împotriva actelor administrative a cărora câmp de acţiune depăşeşte circumscripţia
unui tribunal sau a căror judecată de către Consiul de Stat se impune datorită
importanţei afacerilor respective.

68
 Astfel cum am arătat cu începere din anul 1953 Consiliul de Stat a devenit, în
special, un judecător de apel. Până la această dată el era, doar cu unele excepţii,
unicul judecător administrativ, astfel că acesta avea competenţă în primă şi ultimă
instanţă.
În prezent, Consiliul de Stat apare şi ca un judecător de casaţie, adică ca
judecător suprem în cadrul jurisdicţiei administrative. De aici decurge o anume
apropiere a jurisdicţiei realizate de Curtea de Casaţie cu cea realizată de Consiliul de
Stat. Deosebirile sunt totuşi foarte semnificative şi constă în: controlul exercitat de
Consiliul de Stat pe calea recursului pentru exces de putere este mai larg decât în
cazul Curţii de Casaţie; Consiliul de Stat poate verifica şi materialitatea faptelor şi
poate statua în anumite circumstanţe chiar asupra fondului cauzei. De notat
deopotrivă şi instituirea la Consiliul de Stat a unei Comisii de filtraj al recursurilor în
baza Legii din 31 decembrie 1987. Comisia poate refuza admiterea recursurilor
inadmisibile sau fondate pe un motiv neserios (neplauzibil).
Curţile administrative de apel au fost create prin Legea din 31 decembrie
1987. Există în prezent 7 curţi administrative de apel în Franţa: Paris, Bordeaux,
Nantes, Marseille, Nancy, Lyon şi Douai. Competenţa lor acoperă circumscripţia
teritorială a două până la cinci departamente. Ele sunt considerate astfel ca instanţe
inter-regionale.
Ele sunt instanţe administrative de drept comun în materie de apel. Deciziile
pot fi pronunţate de una din secţiile curţii sau chiar de plenul curţii de apel. Împotriva
acestor decizii se poate exercita doar calea recursului în casaţie în faţa Consiliului de
Stat.
La baza jurisdicţiei administrative se află în Franţa tribunalele administrative,
create în 1953, azi în număr total de 35, din care 27 în Franţa metropolitană.
Tribunalele administrative sunt instanţe de drept comun şi judecă toate litigiile
cu excepţia celor date în competenţa altei jurisdicţii.
Jurisdicţiile administrative se caracterizează prin două trăsături fundamentale:
desfăşoară o activitate cu caracter jurisdicţional şi sunt în întregime distincte de
jurisdicţiile judiciare, dar şi de administraţia activă (prin personalul lor, prin
activitatea care o desfăşoară)156.
In Franţa există şi unele jurisdicţii specializate, cum sunt cele în materia
finanţelor publice, în materie socială şi în materie conomică. Unele dintre acestea
sunt guvernate pe principiul celor două grade de jurisdicţie. Este cazul Curţii de
conturi, înfiinţate în anul 1807.

1.1.3.Jurisdicţiile administrative în Germania

156
A se vedea J. Rivero, J. Waline, op. cit. p. 179-180.

69
 Germania posedă o reglementare modernă şi detaliată privitoare la organizarea
jurisdicţiei administrative157. Este vorba de Codul jurisdicţiei administrative din 19
martie 1991.
Potrivit art. 1 din acest cod jurisdicţia administrativă se exercită în Germania
de către tribunale independente, distincte de autoritatea administrativă. Legea
instituie astfel marele principiu al independenţei tribunalelor administrative, condiţie
esenţială pentru orice organ cu atribuţii judiciare, dar manifestă grijă pentru a sublinia
şi faptul că ele sunt distincte faţă de autorităţile administrative.
La baza jurisdicţiei administrative germane se află tribunalele administrative,
azi în număr de 54. Tribunalele administrative au în componenţa lor mai multe
camere (Kammern) a căror competenţă are un caracter de fond (de eeprimă instanţă).
Camerele sau, folosind limbajul legii de organizare judecătorească din România,
secţiile, judecă în complet format din trei judecători de profesie şi doi consilieri. Prin
excepţie de la această regulă secţiile pot statuat şi prin intermediul unui singur
judecător, atunci când litigiul supus spre soluţionare vizează o afacere care nu ridică
probleme de principiu sau nu ridică dificultăţi particulare,
Eşalonul doi al jurisdicţiei administrative în Germania este format de
tribunalele administrative superioare, denumite în unele landuri curţi administrative.
Ele au mai multe secţii denumite Senate, iar competenţa lor de drept comun vizează
materia apelului. Calea ordinară de atac a apelului poate fi exercitată, în baza unei
legi din anul 1996, numia dacă aceasta este autorizată de tribunalul superior.
În vârful piramidei sistemului de jurisdicţie administrativă se află Curtea
administrativă federală, care are sediul la Berlin. Ea are mai multe secţii şi hotărâşte,
în principiu, în complet format din 5 judecători. Principala sa competenţă este aceea
de a judeca cererile în revizuire îndreptate împotriva hotărârilor pronunţate de
tribunalele administrative superioare.
Sistemul jurisdicţiei administrative franceze se aseamănă, din multe puncte de
vedere, de sistemul francez. Iar această asemănare se raportează cu deosebire la
modul de organizare a jurisdicţiei. Deosebirile sunt însă importante şi acestea sunt
prezente mai cu seamă în privinţa procedurii de judecată şi a modului de organizare a
instanţei supreme.
În Germania, la fel ca şi în Franţa, există şi unele jurisdicţii specializate. Aşa
este cazul jurisdicţiei sociale şi a celi financiare. Aceste jurisdicţii sunt, exercitate
potrivit legi, de tribunale administrative particulare independente şi distincte de
autorităţile administrative. Între aceste instanţe există deosebiri fundamentale. Astfel
tribunalele administrative sociale sunt structurate pe principiul a trei grade de
jurisdicţie în timp ce jurisdicţia financiară cuprinde doar două grade de jurisdicţie.

A se vedea pentru amănunte F. Ferrand, Droit prive allemand, Dalloz,

157

Paris 1997, p, 132-139.

70
 În materie socială tribunalul de primă instanţă este Contenciosul social, format
din mai muklte camere şi care judecă în complet format dintr-un judecător şi doi
consilieri ca asesori. Apelul se exercită în faţa Tribunalului regional de Contencios
social.
Curtea federală de Contencios social, cu sediul la Kassel, judecă calea
extraordinară de atac a revizuirii, dar îi este recunoscută şi o competenţă în primă şi
ultimă instanţă în litigiile de natură extra-contractuală dintre federaţie şi landuri. Ea
judecă în complet format din trei judecători de profesie şi doi consilieri, aceştia din
urmă fiind numiţi pe o perioadă de patru ani de către ministrul muncii. Calea
extraordinară a revizuirii poate fi exerfcitată numai pe baza unei aprobări prealabile
date de tribunalul regional de contencios social.
Jurisdicţia financiară se extinde asupra litigiilor de drept public fiscal dintre
Stat şi contribuabili. La baza acestui sistem de jurisdicţie se află Tribunalele de
finanţe, în număr de 19 şi care statuează în primă instanţă.
Instanţa supremă în materie fiscală este Curtea federală de finanţe, care are
sediul în Munchen şi care a are competenţa de a judeca calea extraordinară de atac a
revizuirii. Dar şi de data aceasta revizuirea nu poate fi exercitată decât pe baza unei
autorizări prealabile date de către tribunalele de finanţe.
Autorizările prevăzute în legislaţia germană sunt de natură a limita
posibilităţile de exercitare a căilor de atac. La o analiză sumară sistemul este
criticabil, dar la o analiză mai aprofundată concluzia care se impune este aceea că
autorizările, cunoscute şi în sistemul procedural anglo-saxon de drept comun, sunt de
natură a înlătura posibilităţile de execitare abuzivă, total nefondată a unor căi de atac.
Dacă ne referim doar la sistemul jurisdicţiei fiscale ar fi de observat, în această ordine
de idei că decizia dată de tribunal în sensul neautorizării exerciţiului unei căi de atac
poate fi contestată. Pe de altă parte, legea determină şi cazurile în care autorizaţia nu
poate fi refzuat, precum şi acelea în care ea nici nu este necesară. Iată de pildă câteva
din cele cinci cazuri în care autorizaţia nu este necesară: compunerea ilegală a
completului de judecată, nerespectarea principiului publicităţii dezbaterilor şi
nemotivarea deciziei atacate.
Sistemul autorizării prealabile a exercitării unei căi de atac are valenţe pozitive,
fapt pentru care prin proiectul Legii de reformă a justiţiei s-a încercat introducerea lui
şi în sistemul legislaţiei noastre procesuale, dar ulterior s-a renunţat la această
iniţiativă a căror rezultate ar fi fost greu de prevăzut. O atare problemă ar trebui
examinată, după părerea noastră, doar într-o perspectivă mai îndepărtată, respectiv
doar în stadiul finalizării reformelor din justiţie. Totuşi nu putem să nu notăm că
Legea nr. 47/1992 privitoare la organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale
cunoaşte o procedură asemănătoare prin statornicire unor fine de neprimire a cererii
(cazul inadmisibilităţilor).

71
 1.1.4.Jurisdicţiile administrative în Italia
În Italia jurisdicţiile administrative sunt mult mai reduse ca număr şi
importanţă faţă de cele din Franţa şi Germania. O atare situaţie a fost impusă de
Constituţia din 27 decembrie 1947, care a instituit un principiu fundamental, anume
acela al competenţei generale a instanţelor judecătoreşti (art. 102 alin. 1 din
Constituţie). Mai mult, potrivit art. 102 alin. 2 din Constituţia Italiei nu se pot institui
instanţe extraordinare şi speciale; se pot organiza doar pe lângă instanţele ordinare
secţii specializate pentru diferite materii.
Textele constituţionale menţionate au fost interpretate şi aplicate constant în
sensul interdicţiei de organizare a unor instanţe speciale şi specializate în afara
sistemului judiciar. Scopul legii fundamentale a fost, astfel cum remarca un reputat
procedurist, acela de a realiza unitatea jurisdicţiei, concentrând funcţia jurisdicţională
în cadrul autorităţii judiciare ordinare şi instituind judecători speciali158.
De observat că legea fundamentală a impus şi revizuirea, în spiritul
Constituţiei, a jurisdicţiilor speciale existente în termen de cinci de la intrarea ei în
vigoare.
De aceea, mult timp în Italia singurul judecător special, în litigiile privitoare la
valorificarea drepturilor subiective contra administraţiei a fost Consiliul de Stat.
Situaţia este explicabilă faţă de precizările făcute anterior, dar mai ales şi pentru
faptul că art. 103 din Constituţia Italiei a menţiunut în mod expres doar jurisdicţia
specială a două instanţe Consiliul de Stat şi Curtea de Conturi.
Competenţa Consiliului de Stat este determinată tocmai de dispoziţiile art. 103
alin. 1 din Constituţie, text potrivit căruia “Consiliul de Stat şi celelalte organe de
justiţie administrativă au jurisdicţie pentru apărarea, în confruntarea cu administraţia
publică, a intereselor legitime şi, materiile special prevăzute de lege, şi a drepturilor
subiective.
Textul este deosebit de important din mai multe puncte de vedere. În primul
rând, textul citat legitimează nu numai existenţa şi competenţa Consilului de Stat ca
organ de justiţie administrativă, ci şi a “altor organe de justiţie administrativă”. Pe
baza acestui text de principiu a fost adoptată şi Legea din 6 decembrie 1971 care a
instituit tribunalele regionale administrative.
In al doilea rând, textul constituţional este deosebit de important şi pentru
faptul că circumstanţiază competenţa Consiliului de Stat numai la litigiile dintre
administraţi şi administraţia publică cu privire la valorificarea unor interese legitime.
Acesta este principiul fundamental în materie, iar interpretarea dată de Curtea
Constituţională şi de doctrină este în acelaşi sens159. Aceasta înseamnă că litigiile
158
E. T. Liebman, Manual de derecho procesal civil, Ediciones juridicas
Europa-America, Buenos Aires, 1980, p. 10.
159
A se vedea în acest sens C. Mandrioli, Diritto processuale civile, vol. I,
Torino 2000, p.184.

72
dintre cetăţeni şi administraţia publică privitoare la apărarea drepturilor subiective
intră în competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun. Este o particularitate
deosebit de importantă a jurisdicţiei administrative din Italia.
Trebuie să spunem totuşi că, astfel cum rezultă şi din art. 103 alin. 1 din
Constituţie, prin excepţie de la regula enunţată competenţa Consiliului de Stat este
atrasă şi în litigiile privitoare la apărarea drepturilor subiective ale cetăţenilor, desigur
în confruntarea lor cu administraţia publică, dar numai “în materiile indicate de lege”.
Consiliul de Stat îşi realizează funcţia jurisdicţională în cadrul secţiei
jurisdicţionale. În prezent el este o instanţă de apel, competenţa în primă instanţă
revenind tribunalelor regionale administrative.
Tribunalele regionale administrative sunt organe locale ale justiţiei
administrative. În capitala fiecărei regiuni îşi are sediul un asemenea tribunal
regional. In total sunt 20 asemenea tribunale. Fiecare tribunal administrativ este
alcătuit dintr-un preşedinte şi din cel puţin alţi 5 judecători administrativi. Sentinţele
tribunalelor regionale administrative pot fi atacate cu apel la secţia jurisdicţională a
Consiliului de Stat. Apelul nu constituie singura cale de atac îndreptată împotriva
hotărârilor pronunţate de tribunalele regionale, dar constituie principalul mijloc
procedural ce pot conduce la desfiinţarea unei sentinţe date de prima instanţă. Pe
această cale procedurală, care are un caracter devolutiv, se poate realiza şi în materia
justiţiei administrative principiul celor două grade de jurisdicţie. Sentinţele
tribunalelor regionale administrative pot fi cenzurate şi pe calea revizuirii şi a terţei
opoziţii.
Astfel cum am arătat o altă jurisdicţie administrativă importantă este cea
realizată de Curtea de Conturi şi a cărei legitimitate este statuată de aceleaşi dispoziţii
constituţionale. Ea are competenţă în materie de contabilitate publică şi în alte materii
specificate de lege. Mai menţionăm şi existenţa unui Tribunal Superior al apelor
publice.
Totuşi se poate conchide că tendinţa dreptului italian este aceea de a concentra
soluţionarea proceselor, de orice natură, în sfera jurisdicţiei ordinare şi a specializării
instanţelor de drept comun. Există azi Italia diferite secţii specializate în cadrul
instanţelor de drept comun, cum sunt cele de muncă, agrare sau secţiile pentru
minori.
Din acest punct de vedere există a oarecare apropiere şi între sistemul
jurisdicţiei româneşte şi a celei italiene, asemănări şi tendinţe asupra cărora o să
revenim în cele ce urmează.

1.1.5.Jurisdicţiile administrative în Spania

Jurisdicţiile administrative în Spania sunt diferite de cele organizate în Franţa
şi Germania. Specificul jurisdicţiilor spaniole rezidă, în primul rând, în structura

73
administrativă particulară a acestei ţări, dar şi în faptul că legea constituţională
impune principiul unităţii funcţiei jurisdicţionale.
Potrivit art. 117 pct. 5 din Constituţia Spaniei “principiul unităţii jurisdicţionale
este baza organizării şi funcţionării Tribunalelor”. Pe de altă parte, potrivit art. 123
pct. 1 din Constituţie “Tribunalul Suprem, care are jurisdicţie în toată Spania, este
organul jurisdicţional superior în toate domeniile, cu excepţia dispoziţiilor prevăzute
în materie de garanţii constituţionale”.
Dispoziţiile consacrate în legea fundamentală sunt concretizate în Legea
Organică a Puterii Judiciare (nr. 6 din 1 iulie 1985) şi în Statutele sale organice.
Semnificativ este să arătăm în această privinţă că dispoziţiile art. 123 din Constituţie
sunt reluate în art. 53 din Legea Organică a Puterii Judiciare. Dar textul mai adaugă şi
faptul că nici un alt tribunal nu poate deţine titlul de organ “suprem”.
Vorbind de instanţa supremă trebuie să arătăm că acesta este organul de control
judiciar şi în materia dreptului administrativ. Tribunalul Suprem este alcătuit din 5
secţii: civilă, penală, de contencios-administrativ, socială şi militară. Simpla
prezentare a acestei structuri organizatorice evocă, fără îndoială, existenţa unei
specializări a magistraţilor la nivelul instanţei supreme. Dar această specializare se
realizează, astfel cum vom vedea în continuare, şi la nivelul altor instanţe
judecătoreşti. Înainte de o atare abordare trebuie să remarcăm deosebirea esenţială
care există între justiţiile administrative din celelalte ţări şi cea din Spania, în sensul
că aici nu mai avem un organ similar cu cel aflat în vârful ierarhiei sistemului de
contencios, cum este cazul Consilului de Stat din Franţa sau din Italia ori a
Tribunalului Administrativ din Germania.
Principiul constituţional al unităţii jurisdicţionale determină ca şi la alte nivele
justiţia administrativă să se realizeze în cadrul unor secţii specializate. Astfel, secţii
de contencios administrativ sunt organizate la nivelul Audienţelor naţionale
(Audiencia National) şi al Tribunalelor Superioare de Justiţie.
Competenţa instanţelor menţionate este strict determinată de lege. Astfel, doar
pentru a avea o imagine generală asupra justiţiei administrative din Spania trebuie să
arătăm că Tribunalul Suprem are o dublă competenţă în această materie: ca unică
instanţă şi ca instanţă de casaţie şi de revizuire (art.58 din Legea nr.6/1985). Ne
limităm să arătăm, cu titlu exemplificativ, că Tribunalul Suprem este unica instanţă în
materie recursurilor contencioase împotriva actelor şi dispoziţiilor Consilului de
Miniştri, Comisiilor delegate ale Guvernului şi Consilului General al Puterii
Judiciare, precum şi actelor şi dispoziţiilor Parlamentului, Curţii Constituţionale şi
Tribunalului de Conturi. Ne limităm să facem simpla precizare aici, care de altfel este
subânţeleasă, că legea are în vedere în situaţiile menţionate actele cu caracter
administrativ al organelor respectiv, iar nu acte cu caracter jurisdicţional.

74
 Tot cu titlu de exemplu arătăm că Audienţia Naţională are o competenţă
limitată la actele miniştrilor, secretarilor de stat şi la unele recursuri cu caracter
devolutiv.
Secţia de contencios administrativ a tribunalelor superioare este
circumstanţiată la controlul actelor ce emană de la autorităţile autonome şi a altor
entităţi locale.
Prin urmare, la nivelul tuturor instanţelor anterior menţionate există secţii
specializate de contencios administrativ. De aceea, noi considerăm că în Spania nu
există o justiţie administrativă în sensul fiinţării unui sistem propriu de autorităţi
jurisdicţionale cu o organizare complet distinct faţă de cea a sistemului judiciar.
Dimpotrivă, secţiile menţionate sunt parte integrantă a instanţelor menţionate, iar
judecătorii, indiferent de secţiile la care-şi desfăşoară activitatea se bucură de acelaşi
statut. Or, din acest punct de vedere sistemul justiţiei administrative din Spania se
apropie foarte mult de cel din ţara noastră. Folosim, astfel cum am făcut-o de mai
multe ori în această lucrare, sintagma de justiţie administrativă într-un sens mai
general, iar nu în sensul instituţional şi organizatoric precizat anterior.
Panorama justiţiei administrative din Spania nu este totuşi completă fără a
aminti de faptul că la baza acesteia se află tribunalele municipale (juzgados) de
contencios administrativ. Potrivit art. 90 din Legea organică a Puterii Judiciare din
Spania în fiecare provincie există unul sau mai multe tribunale de contencios
administrativ. Acestea au o competenţă determinată de lege şi care, în general, se
referă la recursurile îndreptate împotriva actelor administrative emise de autorităţile
publice locale. Ele sunt instanţe de fond în materia contenciosului administrativ.
De notat că şi tribunalele municipale de contencios administrativ sunt
organizate şi funcţionează în baza Legii organice a puterii judiciare, iar judecătorii au
acelaşi statut cu celor recunoscut de lege tuturor magistraţilor160. Iată de ce în Spania
nu putem vorbi despre existenţa unor instanţe administrative constituite într-un ordin
judiciar distinct de cel al instanţelor de drept comun. Dimpotrivă, în Spania, cu toate
particularităţile proprii sistemului respectiv, jurisdicţia este unică, la fel ca şi în
România, dar este specializată pentru anumite materii.
Această scurtă geografie comparată este destul de sugestivă în a exprima
existenţa unor sisteme diferite de organizare a justiţiei administrative chiar în ţările

160
În text folosim termenul de magistrat în sensul legii române, din
motive ce ţin de exigenţe lingvistice. Precizarea este necesară, întrucât în
Spania există două grade profesionale, de judecător şi magistrat, funcţia
superioară fiind acea din urmă la care se accede în urma unui examen extrem
de complex şi dificil, astfel că mulţi judecători preferă să nu mai susţină un
astfel de examen.

75
Uniunii Europene. Problema este importantă pentru garantarea drepturilor cetăţeneşti
dar şi pentru procesul de consolidare a democraţiei şi a statului de drept161.
Problema este de mare actualitate şi de un acut interes mai cu seamă pentru
statele aflate în tranziţie şi îndeosebi pentru România, care din punct de vedere
legislativ înregistrează un progres inexplicabil de lent. Nu este aici locul să vorbim
despre situaţia ordonanţelor guvernamentale de urgenţă, despre jungla legislativă în
care încep să se descurce tot mai greu şi guvernanţii, dar şi legislatorii.
Dar revenind la tema cercetată nu putem să nu remarcăm aici necesitatea
stringentă a elaborării unui cod administrativ şi a unui cod de procedură
administrativă.

2.Organizarea justiţiei administrative în România

În România nu există o justiţie administrativă în sensul organizării ei într-un

sistem propriu de organe. Totuşi trebuie să remarcăm aici că în perioada anterioară
celui de-al doilea rezboi mondial au fost organizate şi în ţara noastră instanţe
administrative. Astfel, prin Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15
martie 1939 a fost înfiinţată Curtea Superioară administrativă, cu sediul în capitala
ţării şi alte 10 curţi administrative, câte una din fiecare ţinut, cu sediul în oraşul
reşedinţă de ţinut. Ele au funcţionat până în anul 1948, când au fost desfiinţate, prin
Legea nr. 128.
Există în schimb, şi în prezent, o multitudine de organe sau autorităţi
administrative cu activitate jurisdicţională şi care îşi desfăşoară activitatea în diferite
domenii de activitate, financiară, vamală, disciplinară, etc. Modelul cel mai
reprezentativ al unei jurisdicţii administrativ financiare este cel realizat prin organele
Curţii de Conturi.
Contenciosul administrativ propriu-zisă se realizează însă prin intermediul
instanţelor judecătoreşti. Unitatea funcţiei jurisdicţionale este un principiu
fundamental unanim admis şi în ţara noastră, de la care nu se pot admite alte excepţii

161
Sistemul aplicabil în Franţa, Germania şi Italia este cunoscut sub
denumirea de sistemul dublei jurisdicţii (ordinare şi administrative), iar cel
adoptat în Spania şi în ţara noastră sistemul secţiilor specializate. In dreptul
comparat sunt cunoscute şi alte două sisteme, respectiv sistemul justiciei unice
(există un singur ordin de jurisdicţie pentru toate cauzele indiferent de natura
lor, cum este cazul Angliei, S. U. A., Norvegia, China, etc.) şi cel al justiţiei
administrative indirecte, în cadrul căruia apărarea dreptului se face prin
chemarea directă în justiţie a funcţionarului public ( sistemul se aplică în ţările
Americii Latine), A se vedea pentru aceste sisteme F.Caringella, L. Delpino, E.
del Giudice, Diritto amministrativo, XVII edizione, totalmente rifatta, Edizione
giuridiche Simone , Napoli 2000, p.833-834.

76
decât cele consacrate de legea fundamentală (Curtea Constituţională şi Curtea de
Conturi).
Potrivit dispoziţiilor art.2 alin. 3 din Legea nr. 92/1992, pentru organizarea
judecătorească: “Instanţele judecă toate procesele privind raporturile juridice civile,
comerciale şi orice alte cauze pentru care legea nu stabileşte o altă competenţă”. In
acest mod legea, instituie obligativitatea soluţionării litigiilor expres menţionate de
textul citat, inclusiv a litigiilor administrative, de instanţele de drept comun. Pe baza
acestor dispoziţii şi a celor consacrate în art. 13 din Legea nr. 92/1992 s-au stabilit şi
instanţele la care funcţionează secţii de contencios administrativ. Într-adevăr, potrivit
art. 13 alin. 2 din Legea de organizare judecătorească “Numărul secţiilor curţilor de
apel, tribunalelor, precum şi a secţiilor judecătoriilor se stabilesc de ministrul justiţiei,
în raport cu volumul de activitate şi cu natura cauzelor deduse judecăţii”.
Ţinând seama de regulile de competenţă statornicite prin lege, în materia
contenciosului administrativ, judecătoriile nu au secţii de contencios administrativ. În
schimb, Curtea Supremă de Justiţie are, potrivit art. 7 din Legea nr. 56/1993, 4 secţii,
dintre care una este secţia de contencios administrativ.
Prin urmare, constatăm o deosebire esenţială între organizarea justiţiei
administrative în România şi organizarea ei în unele ţări din Uniunea Europeană, cum
este cazul Franţei, Germaniei şi Italiei. Astfel cum am văzut deja în aceste din urmă
ţări există instanţe administrative constituite un sistem propriu. În atare condiţii se
poate ridica întrebarea firească dacă, în perspectiva integrării europene, nu este
necesară reconsiderarea actualului sistem de jurisdicţie administrativă din ţara
noastră. Există argumente care pot pleda pentru oricare din soluţiile înfăţişate deja:
realizarea justiţiei administrative în cadrul sistemului judiciar sau într-un sistem
propriu de instanţe administrative.
Sistemul unei justiţii administrative, organizate într-un sistem propriu de
instanţe, oferă posibilitatea unei recrutări a judecătorilor din rândul juriştilor cu o
înaltă competenţă în domeniul legislaţiei administrative. De asemenea, judecătorii
administrativi nu primesc alte însărciniri jurisdicţionale decât cele specifice justiţiei
administrative, astfel că superspecializarea lor este asigurată. Acest sistem prezintă
marele dezavantaj că este deosebit de costisitor, aspect de loc de neglijat mai cu
seamă pentru o ţară aflată în tranziţie.
Sistemul justiţiei administrative realizate prin instanţele de drept comun evită
augmentarea cheltuielilor bugetare pentru organizarea unui sistem distinct de instanţe
şi înlătură posibilitatea ivirii unor conflicte de jurisdicţii. De aceea, pledăm pentru
menţinerea actualului sistem bazat pe unitatea funcţiei jurisdicţionale, iar evoluţiile
legislative recente confirmă, după părerea noastră, această orientare a legislativului.
Avem desigur în vedere înfiinţarea secţiilor pentru conflicte de muncă şi litigii de
muncă ori de asigurări sociale, soluţie prefigurată de art. 13 alin. 3 din Legea de
organizare judecătorească. Unicitatea funcţiei jurisdicţionale nu exclude însă nici

77
specializarea judecătorilor în diferite domenii şi nici determinarea unor reguli
procedurale derogatorii de la dreptul comun.

3.Procedura în faţa justiţiei administrative

3.1.Precizări prealabile.
Regulile de procedură aplicabile în cadrul justiţiei administrative diferă de la o
ţară la alata şi mai cu seamă de la un sistem de drept la altul. Unele note comune pot
fi desprinse totuşi în cadrul justiţiei administrative. Există unele principii universal
aplicabile în cadrul oricărei proceduri judiciare sau cu caracter jurisdicţional, cum
este principiul oralităţii, principiul dreptului la apărare, principiul contradictorialităţii
şi dreptul la atacarea deciziei pronunţate în primă instanţă.

3.2.Reguli procedurale în cadrul jurisdicţiilor administrative din unele

ţări occidentale.
O investigaţie detaliată a acestei problematici, extrem de complexe, nu
formează obiectul studiului de faţă. Totuşi o prezentare sumară este necesară spre a
trage apoi concluzii şi cu privire la organizarea procedurii de soluţionare a litigiilor
de contencios administrativ şi în ţara noastră.
Majoritatea legislaţiilor procesuale prevăd necesitatea unei proceduri prealabile
sesizării instanţei administrative162. Acestea constituie, în sistemul unor legislaţii,
veritabile fine de neprimire sau de inadmisibilitate a acţiunii în contencios
administrativ. În dreptul francez existenţa unei decizii pronunţate de administraţie
asupra cererii cetăţeanului este o condiţie indispensabilă a sesizării organului de
juridicţie administrativă.
În general, sesizarea instanţei administrtative este limitată în timp printr-un
termen scurt, considerat ca fiind un termen strict procedural163. În sistemul legislaţiei
franceze termenul de sesizare este de două luni, cu excepţia cazul în care este atacată
o deciziei de rspingere implicită a cererii, când termenul este de patru luni.
Acţiunea în contencios este supusă în dreptul francez şi unor condiţii precise de
fomră, cum sunt cele privitoare la motivarea în fapt şi în drept a acţiunii, ataşarea
actului administrativ atacat, plata unei taxe de timbru de 100 de franci, etc.
În majoritatea procedurilor administrative dezbaterile sunt publice. Astfel, de
pildă, în Franţa, dezbaterile în faţa Consiiliului de Stat, curţilor administrative de apel
şi a tribunalelor administrative sunt publice. Este o soluţie care s-a impus în dreptul
european ca o consecinţă a interpretării extinsive ddate de Curtea Europeană pentru
Drepturile omului a sintagmei “drepturile şi obligaţiile cu caracter civil”, cuprinsă în
162
.A se vedea în acest sens M. Lombard, op. cit. p.375-376); J. Vincent, S.
Guinchard,G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p.747-748.
163
J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p.
749.

78
art. 6 a Conveţiei Europene a drepturilor omului. Iar, în dreptul francez unii autori
preconizează aplicarea acestui principiu şi la alte jurisdicţii administrative speciale164
Câmpul de aplicare a principiului publicităţii în cadrul juridsicţiilor
administrative nu are caracterul şi întinderea publicităţii din dreptul procesual civil,
procedura administrativă având totuşi un caracter preponderent scris. În acest sens un
autor francez remarca, într-una din lucrările sale, că una din caracteristicile procedurii
administrative contencioase este caracterul “esenţialmente scris, observaţiile orale
neavând decât un loc şi un rol limitat”165. În dreptul francez se consideră că o altă
caracteristică importantă a procedurii administrative contencioase este caracterul său
inchizitorial, părţile adresând-se judecătorului, iar nu adversarului, magistratul având
dreptul şi obligaţia de a conduce procesul. Cu toate acestea, astfel cum s-a remarcat
în doctrina franceză166, procedura în faţa jurisdicţiilor administrative nu este mai
rapidă, ceea ce a determinat uneori chiar şi condamnarea Franţei, de către Curtea
Europeană a drepturilor omului, pentru caracterul excesiv al termenelor din
contenciosul administrtativ.
Aplicarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în litigiile
administrative se impune cu cel puţin aceeaşi rigoare ca şi în litigiile civile şi penale,
iar interpretarea Curţii de la Strasbourg este în ultimul timp în acest sens. Prin
urmare, şi judecătorul administrativ este ţinut să asigure o judecată echitabilă,
imparţială şi într-un termen rezonabil.
Lentoarea procedurii administrative şi caracterul nesuspensiv al acţiunii în
contencios administrativ permite în sistemul unor legislaţii, cume este cazul
legislaţiei franceze, luarea unor măsuri urgente până la soluţionarea fondului
litigiului. În cadrul acestor măsuri urgente se înscriu posibilitatea: constatării unor
fapte de urgenţă, scop în care poate fi numit un expert de către instanţă; pronunţării
unei ordonanţe de referat (ordonanţă preşediniţală) şi posibilitatea suspendării
deciziei administrative până la soluţionarea fondului afarcerii. De remarcat în acest
context rolul redus al ordonanţei de referat şi faptul că pe agenda Parlamentului
francez se află un proiect de lege privitor la ordonanţa de referat în contenciosul
administrativ.
Procedura administrativă franceză impune şi prezentarea unui raport scris
asupra afacerii din partea unui judecător şi expunerea concluziilor de către părţi şi de
către comisarul guvernului.
Deliberarea se face în secret, fără ca părţile să poată participa la acest act
important. De remarcat că în dreptul francez comisarul Guvernului poate participa la

164
J. Vincent, S. Guinchard, G. Montagnier, A. Varinard, op. cit. p.
752.
165
.M. Lombard, op. cit. p. 387.
166
Idem.

79
deliberare, dar fără drept de vot. Soluţia este considerată, pe bună dreptate, de către
unii autori ca fiind neconformă cu jurisprudenţa Curţii europene a drepturilor omului.
Deciziile judiciare sunt obligatorii pentru părţi, inclusiv pentru administraţie,
iar neexecutarea lor poate da naştere chiar la despăgubiri. Ele sunt, în general,
atacabile pe calea ordinară de atac a apelului, care are un caracter devolutiv. În
dreptul francez apelul nu este deschis împotriva tuturor deciziilor pronunţate de
instanţa administrativă. Deşi un număr mare de hotărâri pot fi atacate pe calea
apelului, totuşi se susţine în doctrină că regula dublului grad de jurisdicţie nu a fost
consacrată ca un principiu de ordin general167.
În schimb, în dreptul francez, recursul în casaţie este considerat ca o cale de
atac deschisă împotriva tuturor hotărârilor, chiar în lipsa unui rext expres de lege, în
acest sens. El poate fi introdus în faţa Consilului de Stat într-un termen de două luni.
Recursul în casaţie face, din anul 1987, obiectul unei proceduri prealabile de
admitere. Potrivit legii admiterea recursului în casaţie poate fi refuzată dacă decizia
judiciară este inadmisibilă sau nu este fondată pe vreun mijloc serios.
Sistemul admiterii prealabile a apelului şi recursului în revizuire este consarcat
şi în legislaţia germană168.

CAPITOLUL VI. Procedura contenciosului administrativ în lumina Legii

nr. 554/2004
1.Precizări prealabile
În România procedura contenciosului administrativ este reglementată prin
Legea nr. 554 din 7 decembrie 2004. Ea conţine reguli sumare privitoare la
soluţionarea litigiilor de contencios administrativ. În lipsa unor reglementări speciale,
acest act normativ se completează, în mod corespunzător, cu prevederile Codului de
procedură civilă, soluţie anume consacrată în art.28 din lege. Actuala reglementare
aduce îmbunătăţiri substanţiale procedurii contenciosului administrativ în raport cu
prevederile cuprinse în vechea legislaţie (Legea nr. 29/1990).
Înainte de a examina câteva reguli procedurale este necesar să precizăm că
atribuţiile instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ sunt
determinate de Codul de procedură civilă şi de Legea Înaltei Curţii de Casaţie şi
Justiţie. Aceasta deoarece competenţa instanţelor judecătoreşti apare întotdeauna ca
una din cele mai importante probleme cu care se confruntă juriştii; magistraţi,
consilierii juridici sau funcţionari publici.
2.Competenţa materială şi teritorială
În reglementarea actuală şi cea preconizată prin Ordonanţa de Urgenţă nr.
138/2.000 competenţa materială de drept comun, în materie de contencios
administrativ, revine tribunalului. Soluţia este neîndoielnică şi rezultă din prevederile
167
M.Lombard, op. cit. p. 401.
168
A se vedes D. Ferrand, op. cit. p. 133.

80
art. 2 lit. d C. proc. civ., text ce se referă la „procesele şi cererile în materie de
contencios administrativ, în afară de cele date în competenţa curţilor de apel”.
Dispoziţii privitoare la competenţa materială a instanţelor de contencios
administrativ sunt prevăzute şi în art. 10 din legea nr. 554/2004. Potrivit acestui text:
„Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice
locale şi judeeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii
vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în
fond de către tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative
emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi
impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de
500.000 se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale
curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Caracterul special al acestor norme procedurale este evident. Textul prezintă
semnificative particularităţi în raport cu prevederile dreptului comun. Iar principala
particularitate rezidă în introducerea criteriului valoric pentru departajarea
competenţei tribunalelor faţă de curţile de apel. Departajarea aceasta are în vedere
însă mai degrabă litigii cu caracter fiscal decât litigii cu caracter exclusiv
administrativ. Soluţia aceasta poate fi desprinsă din formula folosită de legiuitor. În
adevăr, mai întâi art. 10 se referă la litigiile privind actele administrative şi apoi la
„cele care privesc taxe şi impozite”.
O altă observaţie importantă rezidă în faptul că legea se referă la departajarea
competenţei tribunalelor administrativ-fiscale de secţiile de contencios administrativ-
fiscal a curţilor de apel, deşi aceste categorii de instanţe nu au fost generalizate.
Referirea este făcută chiar şi prin Legea nr. 262/2007 de modificare a Legii nr.
554/2004, în pofida faptului că dispoziţiile din Legea nr. 304/2004 privitoare la
înfiinţarea tribunalelor administrativ-fiscale până la data de 1 ianuarie 2008 au fost
abrogate.
Curţile de apel au o competenţă de excepţie, anume în sensul că potrivit art. 3
pct. 1 C. proc. civ. competenţa materială a acestora este limitată la acţiunile de
contencios administrativ privind actele emise de „autorităţile şi instituţiilor centrale”.
Este formula folosită şi în prezent de textul menţionat din Codul de procedură civilă.
Totuşi, art. 10 din Legea nr. 554/2004 cuprinde o formulare distinctă şi potrivit căreia
textul are în vedere „actele administratoive emise sau încheiate de autorităţile publice
centrale”. Drept urmare, legea specială derogă de la prevederile legii generale,
reintroducând o sintagmă la care se renunţase anterior. Orice dilemă este însă, cel
puţin în parte, înlăturată prin clarificările art. 2 lit. b din Legea nr. 554/2004, text ce
determină semnificaţia sintagmei autoritate publică. Potrivit acestui text prin
autoritate publică se înţelege „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes
legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele

81
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statutu de utilitate publică sau
sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.
Ordonanţa de Urgenţă nr. 138, care a intrat în vigoare la data de 1 mai 2001, a
adus modificări importante acestui text, anume în sensul restrângerii competenţei
curţilor de apel. Într-adevăr, în actuala redactare art. 3 pct. 1 limtează competenţa de
fond a curţilor de apel la actele autorităţilor administraţiei publice centrale. Aceasta
înseamnă, în noua concepţie a legiuitorului, că actele autorităţilor publice
descentralizate în teritoriu, ale prefecturilor şi celorlalte autorităţi administrative
judeţene vor fi de competenţa tribunalului şi nu a curţii de apel.
Prin urmare, în materia contenciosului administrativ curţile de apel sunt
instanţe de excepţie în privinţa judecăţii în fond. Ele sunt însă instanţe cu plenitudine
de jurisdicţie în materie de recurs.
Competenţa teritorială a instanţelor de contencios administrativ este
statornicită în art. 10 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, text ce instituie o competenţă
teritorială alternativă. Potrivit acestui text, reclamantul se poate adresa instanţei de la
domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Vechea reglementare atribuia o
atare competenţă tribunalului, respectiv curţii de apel, în a cărei rază teritorială îşi
avea domicilioul reclamantul.
3.Sesizarea instanţei de contencios administrativ
Sesizarea instanţei de contencios administrativ poate fi făcută după după
efectuarea unei proceduri prealabile. Procedura prealabilă este considerată de
doctrină, în mod tradiţional, ca fiind un element esenţial al procedurii de contencios
administrativ sau chiar ca o fază inerentă contenciosului administrativ169.
Într-adevăr, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ
individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic
superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului,
revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
Redactarea imperativă a textului conduce la concluzia enunţată deja. Soluţia
este raţională dacă avem în vedere şi prevederile art. 7 alin. 3 din Legea nr. 554/2004.
Potrivit acestui text: „Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea
specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat
pentru aceasta. Prin urmare, în ipoteza în care partea a optat pentru folosirea unei
proceduro administrativ-jurisdicţională exercitarea plângerii prealabile nu mai este
necesară.
A se vedea pentru amănunte asupra acestei probleme: V. I. Prisăcaru,
169

Contenciosul administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 1998, p. p.

197199; G. T. Zaharia, Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iaşi, 1998,
p.442-443.

82
 În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile
persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în
cazurile prevăzute la art. 2 alin. 2 şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Este o facilitate stabilită în favoarea autorităţilor şi instituţiilor limitativ prevăzute de
text şi cărora legea le conferă legitimare procesuală activă.
Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele
administrative are semnificatia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din
Codul de procedura civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. Plângerea prealabilă
în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce în termenul de 6 luni
prevăzut la alin. (7). Textul indică cu acurateţe şi momentul de la care începe să curgă
termenul menţionat. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.
Potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004:
« (1) Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a
unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate
se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data
expirării termenului legal de soluţionare a cererii;
d)data expirrării termenului prevăzut la art. 2 alin. 1) lit. H), calculat de la
comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după
caz, a plângerii prealabile ;
e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea
poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la
data comunicării actului. Data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data
încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
(21) În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluţionare a
plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. 1 curge după reluarea procedurii, de la
momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluţionare,
după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2).
(3) În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,Ministerul Public
sau Agenţia Nationala a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a
cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile
alin. (2).
(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se considera a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normative care se
considera a fi nelegale pot fi atacate oricând.

83
 (5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul
prevăzut la alin. (2) este termen de decădere ».
Redactarea imperativă a primului alineat al articolului citat sugerează ideea
obligativităţii sesizării prealabile a autorităţii administrative emitente a actului, iar în
jurisprudenţă se consideră că aceasta constituie o cerinţă indispensabilă a regulatei
sesizări a instanţei de contencios administrativ. Ne aflăm chiar în prezenţa unui
veritabil fine de neprimire a acţiunii în contencios administrativ. De altfel, art. 109
alin. 2, introdus în Codul de procedură civilă prin ordonanţa de Urgenţă nr. 138/2.000
instituie principiul potrivit căruia “în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea
instanţei competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile,
în condiţiile stabilite de acea lege”. În mod neîndoielnic, Legea nr. 554/2004
constituie unul din cazurile la care se referă textul procedural menţionat.
Prin urmare, astfel cum s-a statuat şi în jurisprudenţă, neefectuarea reclamaţiei
prealabile constituie un fine de neprimire a acţiunii în contencios administrativ, avnd
consecinţă respingerea acesteia170, cu excepţia cazului când s-a optat pentru procedura
administrativ-jurisdicţională.
Doctrina şi jurisprudenţa, anterioară Legii nr. 554/2004, a fost confruntată şi cu
problema determinării naturii juridice a acestor termene, determinare de un real
interes nu doar teoretic ci şi jurisprudenţial. După unele ezitări, în mare măsură
nejustificate, instanţa supremă171 a decis că termenul de 30 de zile este un termen de
prescripţie, iar cel de un an este un termen de decădere. În prezent, textele în discuţie
ne conferă şi o calificare juridică a termenelor prevăzute de lege. În adevăr, termenele
care vizează sesizarea iniţială a unor organe de jurisdicţie au neîndoielnic caracterul
unor termene de prescripţie. Cel de-al doilea termen, de un an, este considerat de lege
170
A se vedea în acest sens C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 1519 din 30
septembrie 1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme
de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice
şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 601-602; C. S. J. s. cont. adm. dec.
nr. 1553 din 3 octombrie 1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi Hotărâri ale
Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind probeleme ale
administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998, p. 600-601;C.
S. J. s. cont. adm. dec. nr. 2437 din 10 decembrie 1997, în M. Preda, V. Anghel,
Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind
probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998,
p. 605-606; C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 978 din 28 mai 1997, în M. Preda, V.
Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii
Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor
economici, Lumina Lex, 1998, p. 607-608.
171
C. S. J. s. cont. adm. dec. nr. 215 din 10 februarie 1997, în M. Preda, V.
Anghel, Decizii şi Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii
Constituţionale privind probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor
economici, Lumina Lex, 1998, p. 604-605.

84
un termen limită până la care acţiunea poate fi introdusă, deci un termen de decădere.
Această ultimă calificare pare a fi discutabilă. Situaţia la care se referă alineatul doi al
textului este apropiată ca fizionomie de o veritabilă repunere în termen.
4.Părţile în litigiile de contencios administrativ
Părţile în litigiile de contencios administrativ sunt determinate prin dispoziţiile
art. 1 din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestui text, legitimarea procesuală activă
poate fi dobândită de “orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său
ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau
prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri...”. Din această formulare se poate
constata că legea nu face nici o distincţie între categoriile de persoane juridice care
pot reclama în cazul unei acţiuni în contencios administrativ, singura condiţie este ca
acestea să fie vătămate în drepturile lor subiective. Tot din această formulare mai
rezultă că legitimarea procesuală pasivă revine autorităţii administrative emitente a
actului sau a celei care a nu a soluţionat cererea în termenul legal.
Legea acordă însă legeitimare procesuală activă şi altor instituţii sau autorităţi
publice decât titularul dreptului. În acest sens sunt prevederile art. 1 alin. 3-9 din
Lege şi potrivit cărora:
(3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale
organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază ca ilegalitatea
actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât
prin justiţie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant,
urmând a fi citat în aceasta calitate.
(4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de
legea sa organică, apreciază ca încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor
legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale
individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, sesizează instanta de
contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei
juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a
fi citat în aceasta calitate.
(5) Când Ministerul Public apreciază ca, prin excesul de putere, concretizat în
emiterea unui act administrativ normativ, se vătăma un interes public, va sesiza
instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autorităţii publice
emitente.
(6) Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa
solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în careactul nu mai poate fi
revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul
admiterii acţiunii, instanta se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile
încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile
produse.

85
 (7) Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale, se poate
adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi.
(8) În condiţiile prezentei legi, acţiunile în contencios administrativ pot fi
introduse de prefect şi de Agenţia Nationala a Funcţionarilor Publici, precum şi de
orice persoana de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat
un interes legitim.
(9) Participarea în instanta a reprezentantului Ministerului Public este
obligatorie. Pentru situaţia prevăzută la alin. (5), instanta, din oficiu sau la cerere,
poate introduce în cauza organismele sociale cu personalitate juridică interesate.
In toate situaţiile menţionate Avocatul Poporului, Ministerul Public şi
A.N.F.P. au o legitimare procesuală excepţională. În cazul procurorului şi al
Avocatului Poporului o atare constatare nu poate eproduce nici o îndoială. Acest
lucru rezultă şi din prevederile legale care impun introducerea în cauză a
petiţionarului.
In anumite condiţii, în acţiunile de contencios administrativ pot participa şi
terţele persoane. Legea nr. 554/2004 reglementează două forme de participare a
terţelor persoane la activitatea de contencios administrtativ - chemarea în garanţie şi
introducerea în cauză a altor subiecte de drept.
Astfel, potrivit art. 16 din Legea nr. 554/2004:
(1) Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege vor putea fi formulate şi
personal impotriva persoanei fizice care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
încheiarea actul ori, după caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicita plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea
se admite, persoana respectiva va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu
autoritatea publica respectiva.
(2) Persoana actionata astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul
sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.
De observat că legitimarea procesuală activă aparţine numai funcţionalului
chemat în judecată, deci care are poziţia procesuală de pârât. Într-adevăr, potrivit art.
16 alin. din din Legea nr. 554/2004, persoana acţionată astfel în justiţie poate chemar
în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a
cărei legalitate - totală sau parţială - este supusă judecăţii. Prin urmare, calitatea
proceuală pasivă este recunoscută de lege numai funcţionarului ierarhic la care se
referă textul anterior menţionat.
In opinia noastră, trăsăturile deja menţionate sunt îndestulătoare pentru a
contura existenţa unei chemări în garanţie cu caracter special. Derogările de la dreptul
comun sunt semnificative, deşi ele nu exclud complinirea art. 16 din Legea nr.

86
554/2004 cu dispoziţiile dreptului comun, respectiv cu cele curpinse în art. 60-63 C.
proc. civ.
O dispoziţie inedită este şi cea introdusă în art. 16 prin Legea nr. 262/2007.
Potrivit art. 161 din lege „Instanţa de contencios administrativ poate introduce în
cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu,
necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept”. Ne
aflăm în prezenţa unui introducerii în cauză din oficiu, o formă sui generis de
intervenţie forţată. Textul este totuşi de o extrem de mare generalitate.
5. Reguli procedurale de soluţionare a litigiilor de contencios
administrativ
Legea nr. 554/2004 cuprinde un număr important de reguli derogatorii de la
dreptul comun în materie procedurală. Dar aplicarea principiilor fundamentale ale
dreptului procesual civil nu sunt înlăturate în nici un mod. Avem în vedere îndeosebi
necesitatea garantării principiului rolului activ al judecătorului, principiului
adevărului, contraditcorialităţii, oralităţii, publicităţii, a principiului dreptului la
apărare, etc.
Totuşi ne limităm să arătăm în acest context că întreaga procedură se
caracterizează prin celeritate. De altfel, tocmai în acest sens întâlnim în art. 17 alin. 1
din Legea nr. 554/2004 şi formula privitoare la judecarea “de urgenţă şi cu
precădere” a acţiunilor în contencios administrativ.
Cu toate acestea, legea permite şi luarea în cadrul acestei proceduri a unei
măsuri urgente, cum este cea privitoare la suspendarea executării actului
administrativ până la soluţionarea acţiunii. Este o soluţie care beneficiază de o
reglementare proprie dar cu efecte asemnătoare celor care în dreptul comun se pot lua
pe calea cererii de apel sau de recurs.
Jurisprudenţa a fost confruntată în trecut cu problema de a cunoaşte dacă
soluţia pronunţată cu privire la suspendarea executării actului administrativ poate fi
atacată în mod separat sau numai o dată cu sentinţa pronunţată asupra fondului. În
prezent această problemă este soluţionată de lege.Hotărârea poate fi atacată cu recurs
în termen de 5 zile de la comunicare.
Deliberarea şi pronunţarea hotărârilor în materia contenciosului se face cu
respectarea regulilor de drept comun. Este de observat însă existenţa unor norme
parţial derogatorii de la dreptul comun în privinţa căilor legale de atac. Într-adevăr,
potrivit art. 20 din Legea nr. 554/2004 hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi
atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Prin urmare, împotriva
hotărârilor pronunţate în litigiile de contencios administrativ calea de atac a apelului a
fost suprimată. Sistemul contenciosului administrativ se bazează, aşadar, pe
principiul dublului grad de jurisdicţie, ceea ce nu nesocoteşte principiile
constituţionale în vigoare. De altfel, Curtea Constituţională a statuat deja că principiul
constituirii instanţelor judecătoreşti pe grade de jurisdicţie nu este de ordin

87
constituţional, ci legal, astfel, încât legiuitorul poate, fără să încalce o prevedere
constituţională, să stabilească o procedură în care există numai două grade de
jurisdicţie172.
Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă. Ambele precizări pe care
le face art. 20 alin. 2 din Legea nr. 554/2007 reprezintă veritabile norme speciale în
raport cu cele din dreptul comun. În adevăr, în dreptul comun recursul nu este, în
principiu, suspensiv de executare şi nu se judecă în procedură de urgenţă. Judecata în
procedură de urgenţă nu poate semnifica o soluţionare sumară a cauzei, cum ar fi, de
pildă, cazul soluţionării cererilor de ordonanţă preşedinţială sau a unor alte asemenea
cereri în care judecătorul nu cercetează fondul pretenţiei. Printr-o atare sintagmă
trebuie să înţelegem soluţionarea cu celeritate a litigiului de contencios administrativ
ajuns în faţa instanţei de recurs.
În materia recursului legea prevede şi o soluţie particulară în art. 20 alin. 3, text
introdus în lege în urma recentei modificării a acesteia. Potrivit acestui text, în cazul
admiterii recursului, instanţa de recurs, modificând sau casând sentinţa, va rejudeca
litigiul în fond, dacă nu sunt notoive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei
instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată,
la această instanţă. Această din urmă normă are un caracter cu totul inedit faţă de
dreptul comun unde casarea se impune a fi făcută cu trimitere ori de câte ori se
constată că prima instanţă nu a judecat fondul cauzei. Este o regulă de natură a
garanta o mai bună celeritate a procedurii în materia contenciosului administrativ, dar
este de natură să ignore totuşi unele principii fundamentale ale procesului civil şi
chiar ale organizării judiciare, cum ar fi de pildă principiul dublului grad de
jurisdicţie.
Legea nr. 554 instituie şi principiul potrivit căruia împotriva soluţiilor
definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ se pot
exercita căile de atac prevăzute de Codul de procedură civilă. Recursul la dreptul
comun este evident, astfel că posibilitatea exercitării recursului în interesul legii, a
revizuirii şi a contestaţiei în anulare este de necontestat. Semnalăm faptul că referirea
legii la „soluţiile” pronunţate nu reprezintă o formulă fericită din punct de vedere
strict procedural.
Art. 21 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 instituie şi un motiv nou de revizuire,
care se adaugă la cele reglementate de Codul de procedură civilă, având ca obiect
încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar. Acelaşi text mai dispune că
cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, într-un termen de 60
de zile de la înregistrare. Este o altă normă derogatorie de la dreptul comun. Faţă de
C. C. dec. nr. 80 din 3 iulie 1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi
172

Hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţie şi Curţii Constituţionale privind

probeleme ale administraţiei publice şi agenţilor economici, Lumina Lex, 1998,
p. 527-528.

88
situarea topografică a acestei norme în art. 21 alin. 2 din lege noi creem că ea este
incidentă numai cu privire la motivul de revizuire enunţat de primul alineat, iar nu şi
pentru motivele de revizuire prevăzute de art. 322 C.pr.civ.

6. Soluţiile pronunţate de instanţă

Potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 instanţa poate pronunţa una din
următoarele soluţii:
(1) Instanta, solutionand cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz,
sa anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa
emita un act administrativ, sa elibereze un alt alt înscris sau să efectueze o anumită
operaţiune administrativă.
(2) Instanta este competentă sa se pronunţe, în afară situaţiilor
prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au
stat la baza emiterii actului supus judecaţii.
(3) În cazul soluţionării cererii, instanta va hotărî şi asupra despăgubirilor
pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un
contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanta poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publica sa încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi la alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub
sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.
Soluţiile enunţate de text sunt naturale, fiind specifice contenciosului
administrativ, respectiv obiectului acţiunii formulate de petent.

7.Executarea hotărârilor
Legea nr. 554/2007 conţine şi unele reguli derogatorii de la dreptul comun în
materia executării silite. Prima regulă derogatorie vizează calitatea de titlu executoriu
a hotărârilor pronunţate în materia contenciosului administrativ. În acest sens art. 22
din lege dispune că: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au
respins acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi şi s-au acordat
cheltuieli de judecată se investesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit
dreptului comun”.
Textul este derogataoriu de la dreptul comun, dar abaterile de la Codul de
procedură civilă trebuie să fie de strictă interpretare. Iar din acest punct de vedere este
de observat că legea are în vedere doar hotărârile definitive şi irevocabile prin care s-

89
au respins acţiunile în contencios administrativ. În al doilea rând, derogarea poartă
numai asupra cheltuielilor de judecată acordate prin hotărâre, iar nu şi asupra altor
pretenţii.
O normă cu totul specială este cea privitoare la obligaţia publicării hotărâirlor
judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act
administrativ cu caracter normativ. Acestea se publică în mod obligatoriu după
motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial, Partea I, sau după caz, în
monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti. Art. 22 din lege mai
precizează că actele administrative vizate de text „sunt general obligatorii şi au putere
numai pentru viitor”. Publicitatea este necesară pentru opozabilitatea acestor acte
administrative cu caracter normativ.
Deosebit de relevante sub aspectul executării silite sunt şi prevederile art. 24
din lege. Potrivit acestui text:
(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publica este obligată sa încheie,
sa înlocuiască sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un alt înscris sau să
efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive şi
irevocabile se va face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui
astfel de termen,în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
(2) În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului
autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amenda de 20% din salariul
minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la
despăgubiri pentru întârziere.
(3) Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanta de contencios
administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzute la alin.
(2) constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu
amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei.
Dispoziţiile legale reproduse mai sus instituie mijloace procedruale extrem de
eficiente pentru realizarea efectivă şi cu celeritate a dreptului recunoscut prin decizia
unei instanţe de contencios administrativ. Aceste mijloace nu se limitează la
stabilirea unui termen ce urmează să fie respectat pentru executarea silită, ci instituie
şi posibilitatea aplicării unei pedepse penale pentru orice abuz destinat a zădărnici
executarea de îndată a deciziei judiciare.
În fine, art. 25 din Legea nr. 554/2004 determină şi procedura de aplicare a
despăgunbirilor şi a sancţiunii instituite de art. 24 alin. 2 din lege. Reamintim că
textul se referă la sancţiunea amenzii şi la posibilitatea cordării de despăgubiri.
Aceste măsuri sunt de competenţa instanţei de executare. Ele se iau în camera de
consiliu, de urgenţă, şi cu citarea părţilor. Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în
termen de 5 zile de la comunicare. Termenul este, aşadar, şi el derogatoriu de la
dreptul comun.

90
APLICATII PRACTICE

Discutarea următoarelor decizii de admitere a excepţiilor de

neconstituţionalitate – Curtea Constituţională:
DECIZIA Nr.65 din 25 ianuarie 2007 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.1 alin.(9) teza întâi din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004 Publicată în Monitorul Oficial nr.107
din 13.02.2007 Ioan Vida - preşedinte Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător Acsinte Gaspar - judecător Kozsokár
Gábor - judecător Petre Ninosu - judecător Ion Predescu - judecător
Şerban Viorel Stănoiu - judecător Tudorel Toader - judecător Ion
Tiucă - procuror Benke Karoly - magistrat-asistent Pe rol se află
soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.IV
din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.190/2005 pentru
realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare
europeană, excepţie ridicată de Ministerul Public - Parchetul de pe
lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia judiciară civilă în
Dosarul nr.10.529/1/2005 (2.537/2005) al Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal. La apelul
nominal răspund părţile Augustin Clejan şi Guvernul României -
Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din
Decembrie 1989, prin consilier juridic, constatându-se lipsa
celorlalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal

91
îndeplinită. Partea Augustin Clejan solicită respingerea excepţiei de
neconstituţionalitate, în timp ce reprezentantul Guvernului României
- Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din
Decembrie 1989 apreciază că excepţia invocată este întemeiată,
textul criticat încălcând art.131 alin.(1) din Constituţie. Mai arată că,
până la apariţia reglementării contestate, în cauzele de contencios
administrativ, prezenţa procurorului era obligatorie, ceea ce
constituia o garanţie în sensul că legea va fi respectată. Prin
interzicerea absolută a acestuia de a participa la soluţionarea
cererilor în contencios administrativ, se limitează rolul său
constituţional de a reprezenta interesele generale ale societăţii şi de
a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile
cetăţenilor. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, arătând că textul
constituţional al art.131 alin.(1) conferă Ministerului Public rolul ca,
în activitatea judiciară, să reprezinte interesele generale ale
societăţii şi să apere ordinea de drept, precum şi drepturile şi
libertăţile cetăţenilor. Pentru a-şi putea îndeplini acest rol, trebuie să
i se asigure participarea în soluţionarea cauzelor de contencios
administrativ, şi nu împiedicarea activităţii sale. CURTEA, având în
vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: Prin
Încheierea din 12 septembrie 2006, pronunţată în Dosarul
nr.10.529/1/2005 (2.537/2005), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia
de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia
de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.IV din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr.190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de
integrare europeană, excepţie ridicată de Ministerul Public - Parchetul
de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia judiciară civilă
într-o cauză având ca obiect soluţionarea recursului împotriva
sentinţei pronunţate într-o acţiune în contencios administrativ. În
motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată că
reglementările legale anterioare privind contenciosul administrativ
permiteau participarea procurorului la astfel de cauze, pe când
textul criticat prevede, în mod expres, că cererile în contencios
administrativ se soluţionează fără participarea reprezentantului
Ministerului Public. Această normă prohibitivă încalcă atât
prevederile art.131 alin.(1) din Constituţie, potrivit cărora, în
activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale
ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi

92
libertăţile cetăţenilor, cât şi ale art.45 alin.3 din Codul de procedură
civilă. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi
fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este
întemeiată, fiind încălcate prevederile art.131 alin.(1) din Constituţie
şi ale art.45 alin.3 din Codul de procedură civilă. Potrivit prevederilor
art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, încheierea de sesizare a fost
comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului,
Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de
vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. Avocatul
Poporului consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este
întemeiată. Se apreciază că ansamblul reglementărilor legale
trebuie să asigure rolul constituţional al Ministerului Public de
reprezentare a intereselor generale ale societăţii, de apărare a
ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Acest rol al său trebuie să se reflecte în activitatea judiciară chiar
prin posibilitatea, oferită la nivel legislativ, de a participa la
judecarea proceselor, în acord cu obiectivele stabilite de Constituţie.
Astfel, Ministerului Public trebuie să i se asigure dreptul de a aprecia
şi de a acţiona pentru realizarea obiectivelor menţionate de art.131
alin.(1) din Constituţie. Cum raporturile juridice conflictuale ce fac
obiectul contenciosului administrativ depăşesc, în unele cazuri,
interesul părţilor, intrând în sfera interesului public, Avocatul
Poporului apreciază că participarea Ministerului Public în
soluţionarea cererilor de contencios administrativ este pe deplin
justificată. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu
au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate ridicate. CURTEA, examinând încheierea de
sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul
întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, susţinerile
părţii prezente, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile
Constituţiei, precum şi Legea nr.47/1992, reţine următoarele: Curtea
Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit
dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie, ale art.1 alin.(2) şi ale art.2,
3, 10 şi 29 din Legea nr.47/1992, să soluţioneze excepţia de
neconstituţionalitate. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate,
astfel cum a fost formulat, îl constituie dispoziţiile art.IV din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.190/2005 pentru realizarea
unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1.179 din 28 decembrie

93
2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.332/2006,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.629 din 20
iulie 2006. în realitate, Curtea constată că prevederea criticată este
un act modificator al art.1 alin.(9) din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004 şi, potrivit art.60 din Legea nr.24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.777 din 25 august 2004, "Dispoziţiile de modificare şi de
completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul
de bază, identificându-se cu acesta". în consecinţă, obiect al
excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie art.1 alin.(9) din
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1.154 din 7 decembrie
2004. Totodată, Curtea reţine că, astfel cum rezultă din motivarea
excepţiei, autorul acesteia critică numai teza întâi a art.1 alin.(9) din
Legea nr.554/2004, text asupra căruia Curtea urmează a se
pronunţa. Astfel, textul legal criticat are următorul cuprins: "(9)
Cererile în contencios administrativ se soluţionează fără participarea
reprezentantului Ministerului Public. [...]". Textul constituţional
invocat în susţinerea excepţiei este cel al art.131 alin.(1) privind
rolul Ministerului Public. Totodată, se consideră că sunt încălcate şi
prevederile art.45 alin.3 din Codul de procedură civilă. Examinând
excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine următoarele:
Dispoziţiile art.1 alin.(9) teza întâi din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, astfel cum au fost modificate prin
prevederile art.IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr.190/2005, consacră soluţia legislativă potrivit căreia cererile în
contencios administrativ se soluţionează fără participarea
reprezentantului Ministerului Public. Este o dispoziţie legală cu un
caracter prohibitiv, care nu lasă posibilitatea procurorului de a
participa la soluţionarea cererilor în contencios administrativ nici
dacă ar aprecia-o ca fiind necesară pentru a apăra ordinea de drept,
precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Curtea reţine că, în
expunerea de motive a ordonanţei de urgenţă modificatoare, este
făcută o singură referire cu privire la procuror, şi anume aceea că se
urmăreşte restrângerea participării procurorului în litigiile civile. Or,
Legea nr.554/2004 nu reglementează cadrul procesual al litigiilor
civile, ci contenciosul administrativ, definit de art.2 alin.(1) lit.e) din
Legea nr.554/2004 ca fiind activitatea de soluţionare, de către

94
instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică,
iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a
unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din
nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Având în vedere faptul că rolul constituţional al Ministerului Public
este acela de reprezentare a intereselor generale ale societăţii, de
apărare a ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, Curtea constată că ansamblul reglementărilor legale
trebuie să garanteze şi să asigure dreptul Ministerului Public să îşi
exercite acest rol. în activitatea judiciară, mai ales în domeniul
contenciosului administrativ, unde întotdeauna o parte a procesului este o
autoritate publică, premisa pentru îndeplinirea rolului constituţional al
Ministerului Public este tocmai participarea în şedinţă a
reprezentantului său. Astfel, prin participarea reprezentantului
Ministerului Public se impune o garanţie în plus atât în sensul
apărării ordinii de drept, a intereselor generale ale societăţii, cât şi
în ideea apărării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, iar Ministerul
Public are garantată posibilitatea de a-şi exercita în deplinătate rolul
său constituţional. Curtea reţine că, în domeniul contenciosului
administrativ, textul constituţional al art.131 alin.(1) nu poate fi
circumscris numai la situaţiile prevăzute de art.1 alin.(4) şi (5) din
Legea nr.554/2004, şi anume la acţiunile introduse direct de către
Ministerul Public la instanţa de contencios administrativ
competentă, întrucât ar rezulta că, în acest domeniu, rolul
Ministerului Public ar fi limitat numai la cele două situaţii şi numai în
aceste situaţii ar putea să reprezinte interesele generale ale
societăţii, să apere ordinea de drept, precum şi drepturile şi
libertăţile cetăţenilor, ceea ce, evident, este eronat. Astfel, Curtea
constată că, în lipsa posibilităţii procurorului de a participa la
judecarea cererilor în contencios administrativ, se produce o
nepermisă restrângere a rolului său constituţional, iar cum printr-o lege nu
se poate restrânge sfera de aplicabilitate a unui text constituţional,
este evidentă neconstituţionalitatea dispoziţiilor art.1 alin.(9) teza
întâi din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.
Prevederile art.1 alin.(9) teza întâi din Legea nr.554/2004 apar cu
atât mai neconstituţionale cu cât, potrivit dispoziţiilor art.45 alin.3
din Codul de procedură civilă, procurorul poate pune concluzii în

95
orice proces civil, în oricare fază a acestuia, dacă apreciază că este
necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor. Astfel, Curtea constată că este inadmisibil ca în cadrul
litigiilor civile să se recunoască posibilitatea participării procurorului
în anumite condiţii, iar în cele de contencios administrativ, unde
Ministerul Public ar putea acţiona în mod eficient pentru îndeplinirea
competenţelor prevăzute de art.131 alin.(1) din Constituţie, rolul
acestuia să fie limitat numai la ipotezele stricte prevăzute de art.1
alin.(4) şi (5) din Legea nr.554/2004. Pentru considerentele expuse
mai sus, în temeiul art.146 lit.d) şi al art.147 alin.(4) din Constituţie,
al art.1-3, al art.11 alin.(1) lit.A.d) şi al art.29 din Legea nr.47/1992,
cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii
DECIDE: Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, Secţia judiciară civilă în Dosarul nr.10.529/1/2005
(2.537/2005) al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de
contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art.1 alin.
(9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004
sunt neconstituţionale. Decizia se comunică celor două Camere ale
Parlamentului şi Guvernului. Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2007.

DECIZIA Nr.660 din 4 iulie 2007 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate

a dispoziţiilor art.9 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004
Publicată în Monitorul Oficial nr.525 din 02.08.2007 Ioan Vida preşedinte
Nicolae Cochinescu judecător Aspazia Cojocaru judecător Kozsokár
Gábor judecător Petre Ninosu judecător Ion Predescu judecător
Şerban Viorel Stănoiu judecător Antonia Constantin procuror Claudia
Margareta Krupenschi magistrat asiastent Pe rol se află soluţionarea
excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9 din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, excepţie ridicată din oficiu
de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios
administrativ şi fiscal în Dosarul nr.38.222/2/2005 (nr.4.724/2005).
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 28 iunie 2007 şi au
fost consemnate în încheierea de la acea dată, când, în urma
deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 4
iulie 2007. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului,
reţine următoarele: Prin Încheierea din 23 ianuarie 2007, pronunţată în

96
Dosarul nr.38222/2/2005 (nr.4724/2005), Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a
VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat din oficiu Curtea
Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9 din
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Excepţia a fost ridicată
într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios
administrativ, în cadrul căreia Curtea Constituţională a fost sesizată
cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.I pct.2 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.134/2005 pentru modificarea
şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.43/2002
privind Direcţia Naţională Anticorupţie, excepţie ridicată de
reclamantul Radu Ştefan Mazăre şi respinsă, ca inadmisibilă, prin
Decizia nr.764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.8 din 5 ianuarie 2007. În motivarea excepţiei
de neconstituţionalitate, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal arată că, prin Decizia nr.764 din 31
octombrie 2006, Curtea Constituţională a constatat că nu este
admisibilă sesizarea sa cu o excepţie care să formeze obiectul unei
acţiuni principale, o astfel de sesizare fiind contrară dispoziţiilor
art.146 lit.d) din Constituţie. În acea speţă, sesizarea Curţii
Constituţionale s-a făcut în conformitate cu dispoziţiile art.9 alin.(1)
din Legea nr.554/2004. În aceste condiţii, dacă sesizarea Curţii
Constituţionale cu o asemenea excepţie nu este conformă cu
dispoziţiile constituţionale, rezultă, în opinia instanţei de judecată, că
este pusă sub semnul întrebării constituţionalitatea întregului
mecanism reglementat de art.9 din Legea contenciosului
administrativ. Doar alineatul 4 al acestui articol ar putea, eventual,
să fie considerat conform Constituţiei, întrucât conţine norme de
procedură privind acordarea de despăgubiri în situaţia admiterii unei
excepţii de neconstituţionalitate într-un alt dosar. Totodată,
dispoziţiile alin.(3) al art.9 apar ca neconstituţionale şi sub aspectul
încălcării dreptului la apărare, reglementat de art.24 din Constituţie.
Aceasta, deoarece din texul legal menţionat rezultă că, în cazul
respingerii excepţiei de neconstituţionalitate ca inadmisibilă,
instanţa de contencios administrativ respinge acţiunea ca
inadmisibilă pe fond, fără a mai repune cauza pe rol şi fără a mai
cita părţile, deci fără a mai judeca, practic, fondul cauzei. În ceea ce
priveşte legătura textului legal criticat cu fondul cauzei, Curtea de
Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal
precizează că art.9 constituie însuşi temeiul acţiunii, astfel încât

97
soluţionarea cererii depinde în mod direct de dispoziţiile acestui
articol. Potrivit dispoziţiilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992,
încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului,
pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate. Guvernul apreciază că excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9 din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004 este neîntemeiată. În opinia acestuia,
scopul normei criticate este de a asigura posibilitatea sesizării Curţii
Constituţionale. În situaţia în care instanţa de contencios
constituţional respinge excepţia de neconstituţionalitate, persoana
vătămată are posibilitatea de a formula o acţiune în justiţie, în
condiţiile Legii nr.554/2004, împotriva autorităţii administraţiei
publice, în cazul în care consideră că aceasta a emis actul
administrativ cu încălcarea respectivei ordonanţe, textul vizând o
problemă de contencios administrativ propriu- zisă, precum şi o
problemă de contencios constituţional referitoare la ordonanţa
contestată. Menţionează, de asemenea, că, prin Decizia
nr.894/2006, Curtea Constituţională a mai examinat
constituţionalitatea dispoziţiilor art.9 din Legea nr.554/2004,
constatând, pentru argumentele acolo arătate, că acestea nu
afectează liberul acces la justiţie, consacrat de art.21 din
Constituţie. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art.9 din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004 sunt constituţionale.
Susţine, în acest sens, că textul legal criticat nu contravine art.24
din Legea fundamentală, consacrat dreptului la apărare, fiind,
totodată, în concordanţă şi cu prevederile constituţionale ale art.126
alin.(6) teza finală, care stabilesc că „instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe
declarate neconstituţionale.” În plus, arată că, prin Decizia
nr.894/2006, Curtea Constituţională a statuat că textul criticat nu
reprezintă un obstacol în calea examinării şi soluţionării efective de
către instanţă a acţiunii în contencios administrativ. Preşedinţii celor
două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere
asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând
încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi
Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor,
concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la

98
prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.47/1992, reţine
următoarele: Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie,
precum şi ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 şi 29 din Legea
nr.47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. Obiectul
excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art.9 din
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie
2004, care au următorul conţinut: Art. 9 - Acţiunile împotriva
ordonanţelor Guvernului: “(1) Persoana vătămată într-un drept al
său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. (2) Instanţa de
contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte
condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr.47/1992
privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea
Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. (3) Instanţa
de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale,
repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă
ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată
neconstituţională. În caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă
pe fond. (4) În situaţia în care decizia de declarare a
neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă
cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în
condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că
termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii
Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.” În
motivarea excepţiei, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal susţine, pe de o parte, că textul
legal criticat este contrar prevederilor constituţionale ale art.146
lit.d), care prevăd atribuţia Curţii Constituţionale de a hotărî asupra
excepţiilor de neconstituţionalitate, iar, pe de altă parte, încalcă
dreptul la apărare, consacrat de art.24 din Legea fundamentală.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine
următoarele: Prin mai multe decizii, Curtea Constituţională a
respins, ca inadmisibile, excepţiile de neconstituţionalitate ridicate
în cauze având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios
administrativ prin care s-a solicitat constatarea neconstituţionalităţii

99
unor ordonanţe sau dispoziţii din acestea, în baza art.9 din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, reţinând că sesizarea
Curţii este nelegală, fiind contrară dispoziţiilor art.146 lit.d) din
Constituţie şi ale art.29 alin.(1) şi (6) din Legea nr.47/1992. În acest
sens sunt Decizia nr.761 din 31 octombrie 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.980 din 7 decembrie
2006, Decizia nr.764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.8 din 5 ianuarie 2007, Decizia nr.5
din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr.66 din 25 ianuarie
2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.114 din
15 februarie 2007, Decizia nr.174 din 6 martie 2007, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.257 din 17 aprilie 2007,
Decizia nr.342 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.308 din 9 mai 2007. Respingând ca
inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.I
pct.2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.134/2005 pentru
modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr.43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, Curtea a reţinut,
prin Decizia nr.764 din 31 octombrie 2006 - pronunţată în acelaşi
dosar al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios
administrativ şi fiscal -, că „excepţia de neconstituţionalitate
constituie una dintre căile prin care Curtea Constituţională este
sesizată în vederea exercitării controlului a posteriori asupra
constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor”.(…) În cadrul procesului
judiciar, excepţia de neconstituţionalitate se înscrie în rândul
excepţiilor de procedură prin care, partea care le ridică, instanţa de
judecată din oficiu sau procurorul urmăreşte împiedicarea unei
judecăţi care s-ar întemeia pe o dispoziţie legală neconstituţională. În
aceeaşi ordine conceptuală, excepţia de neconstituţionalitate
reprezintă o chestiune prejudicială, adică o problemă juridică a cărei
rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este
conexă. Aşa se şi explică prevederea cuprinsă în art. 29 alin. (5) din
Legea nr. 47/1992, în conformitate cu care, «pe perioada soluţionării
excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă».
Aşadar, excepţia de neconstituţionalitate nu poate forma obiectul unei acţiuni
principale nici în faţa instanţei de judecată sau de arbitraj, unde
constituie întotdeauna un mijloc de apărare într-un litigiu în curs de
soluţionare, şi nici în faţa Curţii Constituţionale.” În aceeaşi ordine de

100
idei, Curtea constată că, în conformitate cu prevederile art.126 alin.
(6) teza a doua din Constituţie, „Instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe
declarate neconstituţionale”. Totodată, potrivit art.146 lit.d) teza
întâi din Constituţie, Curtea Constituţională „hotărăşte asupra
excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele,
ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial”.
Această din urmă dispoziţie constituţională a fost dezvoltată în legea
organică a Curţii Constituţionale, care, la art.29, prevede
următoarele: „(1)„Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor
ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial
privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei
dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are
legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi
obiectul acestuia. (2) Excepţia poate fi ridicată la cererea unei dintre
părţi sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj
comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în
faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot
face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind
neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.
(4) (…) (5) Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate
judecarea cauzei se suspendă. (6) Dacă excepţia este inadmisibilă,
fiind contrară prevederilor alin.(1), (2) şi (3), instanţa respinge
printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii
Constituţionale.(...)” Din textele menţionate rezultă că soluţionarea
excepţiilor de neconstituţionalitate a unei legi sau a unei ordonanţe,
ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial,
reprezintă o formă de control al constituţionalităţii care se derulează
a posteriori. Atât art.146 lit.d) din Constituţie, cât şi art.29 alin.(1)
din Legea nr.47/1992 se referă la excepţiile de neconstituţionalitate
ridicate în faţa „instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial”,
„în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia”. Excepţia
trebuie să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau
ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în
vigoare „care are legătură cu soluţionarea cauzei”. Se deduce că
posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate presupune
existenţa unui litigiu pe rolul instanţei, iar soluţionarea acestuia
depinde de rezolvarea de către Curtea Constituţională a unei

101
excepţii care are legătură cu cauza. Aceeaşi concluzie se desprinde
şi din jurisprudenţa mai sus indicată, prin care Curtea
Constituţională, respingând ca inadmisibile excepţiile de
neconstituţionalitate, a statuat că legile şi ordonanţele Guvernului
nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest
scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe
cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui
interes legitim. Aşa fiind, Curtea reţine că, în măsura în care art.9 se
interpretează în sensul că persoana vătămată într- un drept al său
ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe
poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune al
cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii
Constituţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele
menţionate, textul este neconstituţional, prin raportare la
prevederile din Legea fundamentală enunţate mai sus. Atunci când
obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este
constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau
ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta,
excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă
acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă
ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei
deduse judecăţii. În ceea ce priveşte teza a doua a alin.(3) al art.9
din legea criticată - „În caz contrar, instanţa respinge acţiunea ca
inadmisibilă pe fond”-, Curtea constată că textul nu prezintă
elemente de neconstituţionalitate, însă, se impune ca soluţia
legislativă să fie reexaminată de către legiuitor, cu prilejul punerii de
acord a întregului mecanism al art.9 cu decizia de faţă. Pentru
considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) şi al art.147
alin.(4) din Constituţie, precum şi al art.1-3, al art.11 alin.(1) lit.A.d)
şi al art.29 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA
CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite excepţia de
neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art.9 din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004 sunt neconstituţionale în
măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de
contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea
neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o
ordonanţă. Excepţia a fost invocată din oficiu de Curtea de Apel
Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în
Dosarul nr.38.222/2/2005 (nr.4.724/2005). Definitivă şi general

102
obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale
Parlamentului şi Guvernului. Pronunţată în şedinţa publică din data
de 4 iulie 2007.

DECIZIA Nr.797 din 27 septembrie 2007 referitoare la excepţia de

neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3) şi (7) din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004 Publicată în Monitorul Oficial nr.707 din 19.10.2007
Ioan Vida - preşedinte Nicolae Cochinescu - judecător Aspazia
Cojocaru - judecător Acsinte Gaspar - judecător Petre Ninosu -
judecător Ion Predescu - judecător Puskás Valentin Zoltán -
judecător Augustin Zegrean - judecător Ion Tiucă - procuror Claudia-
Margareta Krupenschi - magistrat-asistent Pe rol se află soluţionarea
excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3) şi (7)
din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, excepţie
ridicată de Mihaela Florea în Dosarul nr.3.791/109/2006 al Curţii de
Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi
fiscal. La apelul nominal răspund autorul excepţiei prin avocat Ilie
Stan, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, şi partea
Inspectoratul de Stat în Construcţii, prin consilier juridic Ada
Marinescu, cu delegaţie depusă la dosar. Lipsesc celelalte părţi, faţă
de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Cauza fiind în
stare de judecată, apărătorul autorului excepţiei solicită admiterea
acesteia, susţinând, în esenţă, că dispoziţiile art.7 alin.(3) şi (7) din
Legea nr.554/2004 contravin prevederilor art.16 alin.(1) şi ale art.21
din Constituţie. În acest sens, arată că tratamentul juridic aplicat
terţilor în ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii în
contencios administrativ împotriva unui act administrativ unilateral
este identic cu cel aplicabil destinatarului acelui act, în condiţiile în
care cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice
diferite, ceea ce determină instituirea unei discriminări negative a
categoriei terţilor şi blochează accesul lor liber la justiţie. Apreciază
că, în condiţiile în care instanţa de judecată respinge ca tardiv
introdusă o astfel de acţiune judecătorească formulată de un terţ
păgubit peste termenul de 6 luni prevăzut de textele de lege
criticate, acestea sunt neconstituţionale. Reprezentantul părţii
Inspectoratul de Stat în Construcţii solicită respingerea excepţiei ca
neîntemeiată, invocând, în acest sens, jurisprudenţa Curţii
Constituţionale în materie. Reprezentantul Ministerului Public pune

103
concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca
neîntemeiată, arătând că aceasta este soluţia pronunţată în mod
constant de Curtea Constituţională în materie, şi care se impune a fi
menţinută şi în prezenta cauză, în lipsa unor elemente noi de natură
a justifica schimbarea acesteia. CURTEA, având în vedere actele şi
lucrările dosarului, reţine următoarele: Prin Încheierea din 23 martie
2007, pronunţată în Dosarul nr.3.791/109/2006, Curtea de Apel Piteşti -
Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea
Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3)
şi (7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. Excepţia a fost
ridicată de Mihaela Florea într-o cauză având ca obiect soluţionarea
unui recurs împotriva unei sentinţe civile prin care s-a respins o
acţiune în anulare a unei autorizaţii de construire. În motivarea
excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că dispoziţiile
legale menţionate sunt în contradicţie cu prevederile constituţionale
ale art.16 şi ale art.21, privind egalitatea în drepturi, respectiv
liberul acces la justiţie. Făcând referire la datele concrete din speţa
în care are calitatea de reclamant, autorul arată că textele sunt „cel
puţin” ambigue şi neconstituţionale în măsura în care interpretarea
dată de instanţa de judecată învestită cu soluţionarea litigiului pe
fond este în sensul respingerii unei plângeri prealabile ca tardiv
introdusă, şi aceasta în condiţiile în care – aşa cum e cazul de faţă -
prescripţia dreptului la acţiune a început să curgă înainte ca dreptul
la acţiune să se fi născut în mod efectiv. În aceste condiţii, persoana
vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept
poate să ia cunoştinţă de existenţa respectivului act la o dată
ulterioară termenului prevăzut de art.7 alin.(3) şi (7) din Legea
nr.554/2004. Menţionează că actul administrativ vătămător, nefiind
supus vreunei forme de publicitate, i-a fost adus la cunoştinţă „abia
după ce intimata a început să demareze lucrările de construcţie în
baza lui”. Astfel, autorizaţia de construire, având o valabilitate mai
mare decât termenul de prescripţie prevăzut de art.7 din Legea
nr.554/2004, permite beneficiarului său să demareze lucrările după
ce, în prealabil, a aşteptat să treacă cele 6 luni în care terţii vătămaţi
ar putea ataca actul. Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de
contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul netemeiniciei
excepţiei de neconstituţionalitate. Textele de lege criticate nu conţin
norme de natură să creeze un regim discriminatoriu pentru unele
sau altele dintre subiectele de drept care sunt obligate să parcurgă

104
procedura prealabilă, termenul de prescripţie de 6 luni de la data
emiterii actului fiind aplicabil tuturor acestor subiecte de drept,
potrivit principiului egalităţii în drepturi, consacrat de art.16 din
Constituţie. De asemenea, nu se poate reţine pretinsa contradicţie
faţă de prevederile art.21 din Legea fundamentală, deoarece
procedura prealabilă prevăzută de legea contenciosului
administrativ nu este o jurisdicţie specială administrativă, iar
parcurgerea ei într-un termen de prescripţie nu afectează în nici un
fel accesul persoanei vătămate la justiţie. În plus, dispoziţiile legale
criticate sunt în acord cu normele constituţionale ale art.52, care
consacră exercitarea dreptului persoanei vătămate printr-un act
administrativ în condiţiile şi limitele stabilite prin legea organică.
Potrivit dispoziţiilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, încheierea
de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale
Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
formula punctele de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate. Guvernul, în punctul său de vedere, apreciază
că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Textele de
lege criticate nu contravin dreptului de acces liber la justiţie şi la un
proces echitabil, deoarece aceste reglementări se aplică deopotrivă
tuturor persoanelor care se consideră vătămate prin actul
administrativ. În plus, prevederile criticate sunt în concordanţă cu
dispoziţiile art.126 alin.(2) din Legea fundamentală, potrivit cărora
competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată se
stabilesc de lege. Or, prin Decizia Plenului nr.I din 8 februarie 1994,
Curtea Constituţională a stabilit că legiuitorul poate institui, în
considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură,
ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale. Principiul
liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor
interesaţi de a utiliza aceste proceduri, dar numai în formele şi în
modalităţile instituite de lege. Totodată, se arată în punctul de
vedere că textele de lege criticate au mai fost examinate prin
raportare la aceleaşi prevederi din Constituţie, de exemplu Decizia
nr.569 din 9 septembrie 2006, prin care Curtea Constituţională a
respins excepţia de neconstituţionalitate. Avocatul Poporului apreciază
că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Astfel, dispoziţiile
art.7 alin.(3) şi (7) din Legea nr.554/2004 nu sunt de natură să
îngrădească accesul liber al părţilor la instanţă, iar normele pe care
le conţin se aplică tuturor celor aflaţi în ipoteza acestora, fără nicio

105
discriminare pe considerente arbitrare. Mai mult, textele legale
criticate sunt în deplină concordanţă cu prevederile art.126 alin.(2)
din Constituţie, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti
şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. Preşedinţii
celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor
de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale
Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-
raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului şi
dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei,
precum şi Legea nr.47/1992, reţine următoarele: Curtea
Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit
dispoziţiilor art.146 lit.d) din Constituţie, precum şi ale art.1 alin.(2),
ale art.2, 3, 10 şi 29 din Legea nr.47/1992, să soluţioneze excepţia
de neconstituţionalitate. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie dispoziţiile art.7 alin.(3) şi (7) din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.1.154 din 7 decembrie 2004, care au
următorul conţinut: - Art.7 - Procedura prealabilă: „(3) Este
îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept,
din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa
acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin.(7). (7)
Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se
poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul
prevăzut la alin.(1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii
actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.” În
motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine că textele legale
criticate încalcă prevederile constituţionale ale art.16 – „Egalitatea
în drepturi” şi ale art.21 – „Accesul liber la justiţie”. Examinând
excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată
următoarele: Dispoziţiile art.7 alin.(3) din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004 prevăd dreptul persoanei vătămate într-
un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept,
să introducă plângere prealabilă din momentul în care a luat
cunoştinţă de existenţa actului, pe orice cale, în limitele termenului
de 6 luni prevăzut la alin.(7) al aceluiaşi articol. Examinând critica

106
de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(3) din Legea
nr.554/2004 faţă de prevederile art.16 şi ale art.21 din Constituţie,
Curtea constată că este neîntemeiată. Aceasta deoarece textul de
lege menţionat, prin însăşi conţinutul său normativ, garantează, în
condiţii identice, accesul liber la justiţie al oricărei persoane
vătămate printr-un act administrativ, cu caracter individual, adresat
altui subiect de drept. Analizând, însă, prevederile art.7 alin.(7) din
aceeaşi lege, Curtea constată că susţinerile de neconstituţionalitate
referitoare la încălcarea principiului liberului acces la justiţie sunt
întemeiate, urmând a admite excepţia de neconstituţionalitate.
Potrivit acestor dispoziţii legale, plângerea prealabilă în cazul actelor
administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive
temeinice, şi peste termenul de 30 de zile de la data comunicării
actului – termen prevăzut de alin.(1) al art.7 – dar nu mai târziu de 6
luni de la data emiterii actului, acest termen fiind un termen de
prescripţie. Curtea constată că dispoziţiile art.7 alin.(7) din Legea
nr.554/2004 nu fac distincţie între calitatea persoanei vătămate
printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, şi
anume dacă aceasta este însăşi destinatarul actului sau are
calitatea de terţ faţă de acesta. Fără a opera o diferenţiere în acest
sens, textul de lege prevede acelaşi termen de 6 luni de la emiterea
actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul
administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil
terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel încât
aceştia nu au posibilitatea reală de a cunoaşte existenţa de la data
emiterii lui. Acest act este adus la cunoştinţă doar destinatarului său
prin comunicare. Aşa fiind, terţii – persoane vătămate într-un drept
al lor sau într-un interes legitim - se găsesc în imposibilitatea
obiectivă de a cunoaşte existenţa unui act administrativ adresat
altui subiect de drept. Întrucât dispoziţiile art.7 alin.(7) din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004 condiţionează îndeplinirea
procedurii prealabile obligatorii de formularea plângerii prealabile
de către persoana vătămată, alta decât destinatarul actului
administrativ atacat, într-un termen de cel mult 6 luni de la data
emiterii actului, este evident că accesul la instanţă al acestor
categorii de persoane este practic blocat. Instanţa de judecată va
respinge cererea ca tardiv introdusă, în condiţiile în care
reclamantul a luat cunoştinţă de existenţa actului ulterior prescrierii
termenului de 6 luni de la data emiterii acestuia. Or, potrivit art.21

107
din Constituţie, "Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru
apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime". Este
adevărat că, potrivit art.126 alin.(2) din Constituţie, legiuitorul are
competenţa de a stabili procedura de judecată, iar în considerarea
unor situaţii deosebite, pot fi adoptate reguli speciale, însă norma
constituţională menţionată nu justifică reglementarea unor prevederi
legale care să aibă ca efect încălcarea unui drept. De altfel, în acest
sens s-a pronunţat constant Curtea Europeană a Drepturilor Omului,
de exemplu în cauza Prince Hans-Adam II de Lichtenstein contra
Germaniei, 2001, precum şi Curtea Constituţională, prin Decizia
nr.189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.307 din 5 aprilie 2006. Totodată, Curtea constată că,
prin Legea nr.262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.510 din 30 iulie 2007, Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004 a fost modificată şi completată, unele
dintre aceste modificări vizând, spre exemplu, dispoziţiile art.11
referitoare la termenul de introducere a acţiunii în contencios
administrativ. Astfel, dacă în vechea redactare, aceste dispoziţii
prevedeau, la alin.(2), că, pentru motive temeinice, cererile pot fi
introduse şi peste termenul de 6 luni stabilit la alin.(1), dar nu mai
târziu un an de la data emiterii actului, în noua redactare, urmare a
modificărilor menţionate, textul de lege prevede ca limită a
termenului de introducere a cererii termenul de un an de la data
comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii
sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. Aşa
fiind, Curtea constată că, în cazul termenelor legale pentru
introducerea acţiunii în contencios administrativ, legiuitorul a
intervenit pentru a corecta reglementările anterioare, urmând însă,
ca şi în cazul termenelor legale specifice procedurii prealabile,
prevăzute de art.7 din Legea nr.554/2004, să procedeze în acelaşi
sens, pentru îndepărtarea viciului de constituţionalitate şi
armonizarea prevederilor legii în ansamblul său. Pentru
considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) şi al art.147
alin.(4) din Constituţie, precum şi al art.1-3, al art.11 alin.(1) lit.A.d)
şi al art.29 din Legea nr.47/1992, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În
numele legii DECIDE: 1. Respinge ca neîntemeiată excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art.7 alin.(3) din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, excepţie ridicată de
Mihaela Florea în Dosarul nr.3.791/109/2006 al Curţii de Apel Piteşti

108
- Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal. 2. Admite
excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.7 alin.(7) din
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, ridicată de acelaşi
autor în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe, şi constată că textul de
lege este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la
data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de
persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim,
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept decât destinatarul actului. Definitivă şi general
obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale
Parlamentului şi Guvernului. Pronunţată în şedinţa publică din data
de 27 septembrie 2007.

109