REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA

TANINDRAZANA – FAHAFAHANA – FANDROSOANA GOUVERNANCE ET POLITIQUES PUBLIQUES

_________________ POUR UN DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE
MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET PROGRAMME PNUD MAG/97/007 – DAP1
DU BUDGET
_________________
SECRETARIAT GENERAL
_________________
DIRECTION GENERALE DE LA PLANIFICATION
_________________

Mission d’appui à la formulation d’une Politique d’Investissement Public

compatible avec la Stratégie de réduction de la pauvreté et appui technique au
renforcement de la capacité de coordination, d’analyse et de synthèse des
Politiques Sectorielles

RAPPORT N° 3
(Version provisoire)

SYNTHESE DES RESULTATS PERTINENTS DE LA

MISSION ET PROJETS D’OUTILS METHODOLOGIQUES

Mars 2005

1
 TABLE DES MATIERES

1. INTRODUCTION : ............................................................................................................... 3
2. RAPPEL DES RESULTATS PERTINENTS DU DIAGNOSTIC DU SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE
PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS :....................................................................... 4
2.1. Principales faiblesses du SNPPIP : .................................................................................................................................. 4
2.2. Conséquences prévisibles des faiblesses constatées : ...................................................................................................... 4
3. NECESSITE D’UN ENGAGEMENT POLITIQUE DU GOUVERNEMENT A PROPOS DE LA MODERNISATION DU
SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS ...... 6
3.1. Objectif global du Projet de modernisation du SNPPIP................................................................................................... 6
3.2. Objectifs spécifiques de la modernisation du SNPPIP.................................................................................................... 6
4. DEMARCHE OPERATIONNELLE D’ELABORATION ET DE MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE NATIONALE
D’INVESTISSEMENT PUBLIC.......................................................................................................... 8
5. PRINCIPES GENERAUX DE LA POLITIQUE D’INVESTISSEMENT PUBLIC COMPATIBLE A LA STRATEGIE DE
REDUCTION DE LA PAUVRETE :................................................................................................... 10
6. CADRE INSTITUTIONNEL ET CHARTE DE RESPONSABILITES DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION
DES INVESTISSEMENTS PUBLICS ................................................................................................. 11
6.1. Acteurs institutionnels nationaux :................................................................................................................................. 11
6.2. Définition et partage des responsabilités institutionnelles : .......................................................................................... 12
6.3. Critères d’évaluation des performances des Institutions concernées.............................................................................. 16
6.4. Résumé de la Charte de Responsabilités Institutionnelles: ............................................................................................ 17
7. MECANISME DE TRANSFERT EFFECTIF DE LA PROGRAMMATION ET DE LA GESTION DES PROJETS
D’INVESTISSEMEMENT PUBLIC AUX CTD ...................................................................................... 18
7.1. Principes généraux régissant le transfert de gestion du PIP aux CTD............................................................................ 18
7.2. Schéma du mécanisme de transfert de la gestion des PIP aux CTD .............................................................................. 23
8. ORIENTATION DU SCHEMA GENERAL DU SYSTEME D’INFORMATION POUR LA GESTION DU PIP: 24
8.1. Principes généraux de la conception du Système d’Information pour la planification, la programmation et la gestion du PIP :
24
8.2. Schéma d’orientation du Système national d’information pour la planification, la programmation et la gestion du PIP:24
9. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION GENERALE DE LA PLANIFICATION .................. 25
9.1. Définition des principales attributions de la DGP :....................................................................................................... 25
9.2. Principaux « outputs » de la DGP :............................................................................................................................... 25
9.3. Critères d’évaluation des performances de la DGP :...................................................................................................... 25
10. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS..................... 26
10.1. Définition des attributions de la DIP:............................................................................................................................. 26
10.2. Principaux « outputs » la DIP : ..................................................................................................................................... 26
10.3. Critères d’évaluation des performances de la DIP : ....................................................................................................... 27
11. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA COORDINATION, L’APPUI A LA FORMULATION, LE SUIVI
ET L’EVALUATION DES POLITIQUES ET DES STRATEGIES SECTORIELLES INTEGRANT L’APPROCHE SPATIALE 28
11.1. Objectif du manuel des procédures de la DGP : ............................................................................................................ 28
11.2. Délimitation des champs des procédures de la DGP :.................................................................................................... 28
11.3. Format et contenu du Manuel des Procédures de la DGP :............................................................................................ 28
12. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA COORDINATION, L’ENCADREMENT, LE SUIVI ET
L’EVALUATION DU PROCESSUS D’ELABORATION DU PIP..................................................................... 29
12.1. Objectif du manuel des procédures de la DIP :.............................................................................................................. 29
12.2. Délimitation des champs des procédures de la DIP : ..................................................................................................... 29
12.3. Format et contenu du Manuel des Procédures de la DIP: .............................................................................................. 29
13. RECOMMANDATIONS MAJEURES ET PLAN DE MISE EN ŒUVRE DES OUTILS METHODOLOGIQUES :30
13.1. Recommandations majeures : ........................................................................................................................................ 30
13.2. Consistance et coûts des Composantes du Plan d’actions.............................................................................................. 30
13.3. Récapitulation des Coûts estimatifs du Plan d’actions................................................................................................... 35
13.4. Calendrier prévisionnel du Plan d’actions : ................................................................................................................... 36
13.5. Structure de contrôle du Projet ...................................................................................................................................... 36
14. CONCLUSION .................................................................................................................. 37
15. ANNEXES : ...................................................................................................................... 38
15.1. Projet de manuel de procedure pour les appuis a la formulation, la coordination, le suivi et evaluation des politiques et des
strategies sectorielles....................................................................................................................................................................... 38
15.2. Projet de manuel de procedures pour la coordination, l’encadrement, le suivi et l’evaluation de procesus d’elaboration du pip.
45

2
 1. INTRODUCTION :

Le présent Document constitue la Version provisoire du Rapport N° 3 de la Mission d’Appui à

la formulation d’une Politique d’Investissement Public compatible avec la stratégie de
réduction de la pauvreté. Cette mission est réalisée dans le cadre du Programme de
Gouvernance et Politiques Publiques (DAP1/PNUD). Ce Rapport présente les résultats
pertinents des différentes étapes de l’étude, à savoir : (i) le diagnostic du Système National
de Planification et de Programmation des Investissements Publics, (ii) la conception d’un Plan
d’actions relatif au mécanisme institutionnel et à la Politique nationale d’Investissement Public
appropriés, et (iii) l’élaboration de Projets de Manuels de Procédures relatifs aux principales
attributions de la Direction Générale de la Planification et de la Direction des Investissements
Publics.

Il importe de signaler que ce Rapport fait suite à la réunion du 28 février 2005 à la Direction
Générale de la Planification. Cette réunion s’inscrit dans le cadre du processus participatif et a
pour objet de présenter et de discuter les résultats intermédiaires de l’Etude. Elle a vu la
participation des Hauts Responsables de la Direction Générale de la Planification et de la
Direction des Investissements Publics. Le présent Rapport provisoire tient compte des
commentaires, remarques et propositions émis par les Responsables de la DGP et de la DIP
durant la réunion citée auparavant.

Outre la récapitulation et la synthèse des principales problématiques identifiées dans le cadre

du diagnostic de l’existant, objet du Rapport N° 2, il sera procédé à la description succincte les
conséquences desdites problématiques. Il s’agit d’informer les Autorités et Responsables des
risques potentiels au niveau du système national de planification et de programmation des
investissements publics si des mesures appropriées ne seraient pas prises à temps.

Après cette analyse stratégique des causes et effets, le Rapport présente une série de
propositions pratiques relatives aux aspects suivants :

(i) importance de la volonté politique de l’Etat pour la modernisation du système de

gouvernance économique dans le cadre du processus de développement régional ;
(ii) démarches d’élaboration et de mise en œuvre d’une Politique nationale
d’investissement public compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté ;
(iii) cadre institutionnel et charte de responsabilités pour la planification et la
programmation des investissements publics dans le contexte d’un processus de
décentralisation ;
(iv) mécanisme de transfert de la programmation et de la gestion des Projets
d’investissements publics aux Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) ;
(v) missions et attributions de la DGP et de la DIP dans le cadre du mécanisme
institutionnel recommandé ; et
(vi) projets de manuels des procédures à développer et à mettre à la disposition
respectivement de la DPG et de la DIP ; ces Projets de manuels se trouvent en
annexe du présent Rapport.

Compte tenu de l’importance stratégique de la modernisation du système national de gestion

économique incluant le processus de prise de décision pour l’allocation et l’arbitrage des
ressources financières publiques, un Plan d’actions intégré est proposé à la fin du Rapport. Ce
Plan présente les différentes actions et composantes à mettre en œuvre en vue non
seulement de l’amélioration de l’efficacité du système existant mais aussi et surtout de la
participation effective des CTD dans l’identification et la satisfaction de leurs besoins
respectifs.

3
 2. RAPPEL DES RESULTATS PERTINENTS DU DIAGNOSTIC DU
SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE
PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS :

Différentes méthodologies ont été appliquées pour le diagnostic du Système National de

Planification et de Programmation des Investissements Publics (Phase 1 de l’Etude). En effet,
les approches systémique et analytique ont permis de mettre en exergue les principales
défaillances constatées ainsi que leurs impacts potentiels prévisibles si elles ne se seraient pas
traitées d’une manière appropriée.

2.1. Principales faiblesses du SNPPIP :

Par rapport à une situation de référence jugée normale pour un processus de développement
harmonieux et équilibré de toutes les régions de Madagascar, les principales faiblesses
constatées au niveau du SNPPIP se résument comme suit :

• Absence d’une Politique niveaux (central, régional et

d’Investissement Public devant régir communal) et pour tous les acteurs
les principes de base ainsi que les (secteurs public et privé);
règles d’arbitrage et de priorisation de
l’allocation des ressources financières • Manque de coordination des
publiques pour le développement Organismes centraux, des
harmonieux et équilibré des Régions Départements ministériels et faible
et des Communes; niveau d’implication des Collectivités
Territoriales Décentralisées (Régions
• Défaillance du Cadre juridique et Communes) dans le processus de
régissant le Système et le mécanisme décision et de gestion des
national de planification en général et investissements publics: faible niveau
de la Gestion des Projets de ressources budgétaires des CTD
d’investissements publics avec le (ressources locales et régionales très
développement du Partenariat Public faibles et transfert de la part du
et Privé en particulier; Budget Général de l’Etat très limité);

• Changement fréquent du Cadre • Défaillance au niveau des cadres

institutionnel du Système national de logiques, du système d’information et
Planification en liaison avec le des outils méthodologiques pour la
changement de Gouvernement; conduite d’un processus de
Planification, de programmation, de
• Contraintes de Capacités coordination et de suivi/évaluation des
Institutionnelles presque à toutes les politiques sectorielles et des
étapes de planification (conception, Programmes d’Investissement Public
exécution et contrôle), à tous les qui les soutiennent
• .

2.2. Conséquences prévisibles des faiblesses constatées :

Les conséquences prévisibles des faiblesses identifiées durant la phase de diagnostic

peuvent être synthétisées comme suit :

• Non réalisation des objectifs globaux part de l’absence de synergie et de

fixés dans le DSRP résultant d’une cohérence entre ces objectifs et

4
 l’allocation des ressources nécessaires
et d’autre part des contraintes de
capacités institutionnelles de tous les
acteurs des secteurs public et privé à
tous les niveaux (central, régional et
communal);
• Efficacité, pertinence, efficience
économique et pérennité des projets
d’investissements publics réduites du
fait du manque d’articulation entre les
axes stratégiques du DSRP, les
groupes sectoriels PIP et les structures
institutionnelles des ministères à
cause de la défaillance sur le plan
qualitatif des Cadres Logiques de
développement national, sectoriel,
régional et communal.
5
• Non réalisation de l’objectif de
développement équilibré et
harmonieux au niveau des Régions et
des Communes en raison notamment
(i) de la défaillance d’une politique
nationale d’investissement public, (ii)
du manque de participation des CTD
concernées, et (iii) du manque de
développement du concept PPP. Le
fossé qui sépare les Communes
nanties des Communes pauvres risque
ainsi de s’élargir. Les Régions et le
Communes détenant déjà une certaine
avancée en matière de capacités
institutionnelles emportent dans le
système concurrentiel où l’arbitrage
de l’Etat et le mécanisme de partage
des fruits de la croissance font défaut
 3. NECESSITE D’UN ENGAGEMENT POLITIQUE DU
GOUVERNEMENT A PROPOS DE LA MODERNISATION DU
SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE
PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

Afin de prévenir les risques d’échecs énumérés auparavant, il est plus que nécessaire de
mobiliser et le Pouvoir public et les Forces productives de la Nation. Il importe prioritairement
pour le Gouvernement d’adopter une Politique proactive et volontariste pour la modernisation
du système national de planification et de programmation des investissements publics. Cette
politique devrait s’inscrire dans le cadre du DSRP à travers d’une part, le processus de
décentralisation en cours et, d’autre part, le développement du Partenariat Public Privé au
niveau national, régional et communal.

3.1. Objectif global du Projet de modernisation du SNPPIP

L’objectif global de la modernisation du système national de planification et de programmation

des investissements publics consiste à assurer la bonne gouvernance au niveau de la gestion
économique pour un développement harmonieux et équilibré des régions et des communes.
L’effort de modernisation vient en complément des actions engagées par le Gouvernement
pour la réforme et l’amélioration du système de gestion et de contrôle des finances publiques.
Cette réforme est soutenue par les principaux partenaires techniques et financiers de
Madagascar. Elle est mise en oeuvre dans le cadre du Projet de Gouvernance et de
Développement Institutionnel (PGDI). Elle prévoit en particulier l’utilisation des systèmes
avancés de la technologie informatique.

3.2. Objectifs spécifiques de la modernisation du SNPPIP

Afin d’assurer la réalisation de cet objectif global, la modernisation du système national de

planification et de programmation des investissements publics a comme objectifs spécifiques
de :

• mettre en œuvre un Système national Civile dans le processus de validation

de planification approprié et une et de mise en œuvre des réformes du
Politique d’Investissement Public système de planification et de la
compatible à la Politique Générale de Politique d’investissement public
l’État et à la Stratégie de Réduction de compatible à la stratégie de réduction
la Pauvreté; de la pauvreté ;

• mettre à jour les cadres politique, • améliorer les capacités de planification

institutionnel et juridique régissant le à tous les niveaux (central, sectoriel,
système national de planification en provincial, régional et communal) et
général et de la programmation des développer les techniques ainsi que
investissements publics en les outils et instruments
particulier selon une approche globale méthodologiques y afférents en
et intégrée de la gestion économique; mobilisant notamment les ressources
humaines compétentes et les
• assurer la participation effective des ressources technologiques
CTD, du Secteur Privé et de la Société nécessaires.

6
Il importe de rappeler que ces objectifs spécifiques répondent aux contextes d’aide budgétaire
et de Budget de Programme prévoyant une approche globale de programmation budgétaire
basée sur le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). En effet, l’appropriation et la
maîtrise de cette nouvelle approche de programmation budgétaire mérite d’être assurée à
tous les niveaux institutionnels. D’où la proposition de plan d’actions intégré dans le cadre de
cette étude relative à la Politique d’investissement public. Il s’agit d’apporter les attentions
nécessaires au niveau des différents maillons constituant la chaîne de planification nationale.

7
 4. DEMARCHE OPERATIONNELLE D’ELABORATION ET DE MISE EN
ŒUVRE D’UNE POLITIQUE NATIONALE D’INVESTISSEMENT
PUBLIC

La composante politique de la modernisation du SNPPIP est constituée par l’élaboration et la

mise en œuvre d’une Politique nationale d’investissement public. En effet, conformément au
DSRP, le développement économique et social de Madagascar sera surtout entraîné par la
création et la répartition des richesses et de revenus au niveau des secteurs et des régions. Et
le niveau de la Formation Brute en Capital Fixe (FBCF) connue sous l’appellation
« Investissement » détermine la capacité du Pays à créer de nouvelles richesses et de revenus
à travers la création de valeurs ajoutées. En ce qui concerne en particulier l’investissement
public, sa consistance est déterminée par la structure du Budget de Programme dans les Lois
de finances. Il représente environ un peu plus de 70 % des emplois totaux dans le Budget
Général de l’Etat. Les 30 % restant correspondent aux coûts de fonctionnement (soldes et
hors soldes).

Dans la pratique, l’allocation et l’arbitrage des financements des coûts de fonctionnement des
institutions publiques pourront s’effectuer d’une manière assez simple compte tenu des ratios
généralement admis. Par contre, la détermination de la consistance d’investissement, au
niveau des secteurs économiques et sociaux et au niveau des régions, appelle à des principes
et des règles spécifiques à convenir entre les principaux acteurs concernés. D’où la nécessité
de l’élaboration, par processus participatif, et de la mise en œuvre d’une Politique nationale
d’investissement public. Laquelle politique devrait prévoir entre autre (i) les objectifs du
Gouvernement en matière d’investissement public, et (ii) le mécanisme institutionnel,
organisationnel et opérationnel permettant de réaliser ces objectifs.

A propos de démarches opérationnelles d’élaboration et de mise en œuvre de la Politique

d’investissement public, elles devraient être composées des principales actions suivantes :

• Renforcer les capacités public dans le processus de mise à

institutionnelles de toutes les parties jour du DSRP ;
prenantes et prioritairement, celles (i)
de la structure en charge du Pilotage • Appliquer la Politique d’investissement
et de la coordination du Projet, et (ii) public dans le cadre de la mise en
de la Direction Générale de la œuvre du DSRP et développer le
Planification auprès du MEFB; mécanisme institutionnel impliquant
lesquelles institutions seront beaucoup plus les Autorités et les
mandatées par le Gouvernement de principaux acteurs au niveau régional
conduire l’ensemble du processus et communal. La mise en œuvre de la
d’élaboration et de mise en œuvre de Politique d’investissement public
la Politique d’investissement public ; s’intègre dans le cadre du processus
national, régional et communal de
• Finaliser et valider, par une approche programmation budgétaire. La bonne
participative dans le cadre du coordination de l’ensemble de ces
processus de mise à jour du DSRP, la exercices de programmation
Politique d’Investissement Public budgétaire constitue la clé de la
compatible à la stratégie de réduction réussite de la politique nationale
de la pauvreté. Il importe de s’assurer d’investissement public.
que la politique d’investissement
public est non seulement compatible • Assurer le développement
mais aussi cohérente avec la Politique organisationnel, la formation du
Générale de l’Etat et la Stratégie de personnel à tous les niveaux ainsi que
Réduction de la Pauvreté. D’où la l’élaboration, la diffusion et
nécessité d’intégrer la consultation l’application d’outils de travail
relative à la politique d’investissement
8
appropriés : système d’information, CTD. Le principe de base consiste à
manuel des procédures, guides capitaliser et diffuser les acquis en
méthodologiques. Il s’agit de planifier matière de planification et de gestion
sur le long terme l’effort de décentralisée.
renforcement des capacités
institutionnelles aussi bien des
départements ministériels que des

9
5. PRINCIPES GENERAUX DE LA POLITIQUE D’INVESTISSEMENT
PUBLIC COMPATIBLE A LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA
PAUVRETE :

A partir du moment où sa nécessité est acquise par le Gouvernement et les acteurs de

développement, il importe de tracer une esquisse de ce qu’est une Politique nationale
d’investissement public. Il importe de rappeler que son élaboration et sa validation
devraient s’effectuer dans le cadre du processus participatif. La contribution des CTD, des
Représentants du Secteur Privé et de la Société Civile à la formulation de cette politique
constitue un gage de réussite de son appropriation et de sa mise en œuvre.

Les principes généraux de la Politique d’investissement public compatible à la stratégie de

réduction de la pauvreté se présentent comme ci-après :

• Sur le plan de la philosophie de base : • A propos de la décentralisation, de la

il s’agit de garantir et d’assurer le
développement national basé par une
approche régionale (approche
spatiale) ; aussi, la politique consiste
–t-elle à promouvoir le développement
économique et social au niveau des
communautés régionales et
communales. Il importe
prioritairement d’assurer à travers un
schéma d’aménagement approprié la
mise en valeur des ressources
naturelles et des potentielles
économiques et sociales aux niveaux
locaux et régionaux;
• A propos de l’allocation des ressources
financières publiques : il s’agit de
prévoir une règle d’arbitrage basée
sur des critères de priorisation
acceptés par les principaux acteurs
concernés : (i) analyse et modélisation
des économies nationale et régionales
pour le niveau macroéconomique, (ii)
analyse multicritère d’utilité
économique et sociale au niveau
sectoriel, et (iii) analyse
instrumentation du PIP pour une
répartition judicieuse de la croissance
économique (développement
harmonieux et équilibré des régions);
programmation et de la gestion des
investissements publics: il y a lieu de
prévoir des mécanismes
institutionnels dont le choix
d’application serait dicté notamment
par : (i) la typologie de Projets
d’investissement en terme de portée
stratégique et de dimension politique,
économique, sociale, technique,
géographique et environnementale, et
(ii) la capacité institutionnelle de la
CTD concernée, qui a normalement
identifié et exprimé les besoins;
• Concernant la mise en œuvre de la
Politique d’investissement public : il
s’agit (i) adopter une démarche
coordonnée en vue de la création et
du développement des capacités
institutionnelles des CTD dans le sens
de la décentralisation des fonctions de
planification, de programmation, de
coordination, de gestion et de contrôle
des ressources financières destinées
aux projets d’investissement public
et dans les secteurs concernés, (ii) fixer
des indicateurs d’objectifs relatifs au
renforcement des capacités
institutionnelles et au transfert des
ressources vers les CTD.

10
 6. CADRE INSTITUTIONNEL ET CHARTE DE RESPONSABILITES DE
PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION DES
INVESTISSEMENTS PUBLICS

La concrétisation des objectifs du Programmes d’Investissement Public passe inéluctablement

par la mobilisation des différents acteurs aux niveaux national, régional et local. Pour mieux
harmoniser le processus de planification et programmation des investissements publics,
chaque acteur évolue dans un cadre bien défini avec une responsabilité bien précise. Le
mécanisme institutionnel explique le fonctionnement du processus.

6.1. Acteurs institutionnels nationaux :

Les principaux acteurs institutionnels nationaux qui jouent des rôles très important dans le
processus de planification, de programmation et de gestion des investissements publics
sont de quatre catégories, à savoir :

- le Gouvernement central et les Etablissements Publics chargés de la

organismes centraux de gestion et de la régulation sectorielle
Planification et de Programmation comme l’Agence Portuaire Maritime et
composés notamment de la Direction Fluviale (APMF), l’Aviation Civile de
Générale de la Planification (DGP), la Madagascar (ACM), l’Agence des
Direction Générale des Dépenses Transports Terrestres (ATT), l’Autorité
Publiques (DGDP) incluant la Direction Routière (AR), l’Agence de
des Investissements Publics (DIP), le Développement de l’Electrification
Secrétariat Technique à l’Ajustement Rurale (ADER),.... ; compte tenu de
(STA) et la Direction Générale de leurs capacités institutionnelles
l’Economie (DGE) ; tous ces respectives, le renforcement des rôles
organismes font partie du Ministère de de ces agences et des Organismes
l’Economie, des Finances et du Budget Non Gouvernementaux (ONG)
(MEFB) ; potentiels dans le processus de
programmation et de gestion des
- les Départements ministériels en Projets d’investissement public mérite
charge des différents secteurs; d’être poursuivi ; cette démarche
s’inscrit dans le cadre du recentrage
- les Agences sous tutelle qui sont, des rôles de l’Etat dans ses missions
régaliennes (formulation de politiques
soient des associations privées
assurant des missions d’agence et de stratégies nationales et
sectorielles, contrôle, suivi et
d’exécution de projets publics de
développement comme le Fonds évaluation de la mise en œuvre des
d’Intervention pour le Développement politiques définies, réglementation,
(FID), l’Agence d’Exécution des ...).
Travaux d’intérêt Public (AGETIPA),
Association Nationale d(‘Actions - les Collectivités Territoriales
Environnementales (ANAE), Décentralisées, à savoir les Régions et
l’Association Nationale de Gestion des les Communes.
Aires Protégées (ANGAP),...soient des

Il importe de noter qu’à chaque niveau institutionnel correspond une instance de discussion et
d’adoption des décisions de planification et de programmation des investissements publics
impliquant les Représentants de la population en général et de la Société Civile et du Secteur
Privé en particulier. Ce sont notamment les organes législatifs et/ou délibératifs tels que le
Parlement au niveau central (Sénat et Assemblée Nationale), le Comité Régional de
Développement au niveau régional et le Conseil Communal ou municipal au niveau des
communes.

11
Outre les organes délibératifs, d’autres plateformes de concertation aux niveaux national et
sectoriel sont opérationnelles dans l’optique de développement du Partenariat Public Privé
(PPP) dont les plus actives sont la Cellule Technique DSRP et le CAPE.
En ce qui concerne la phase d‘exécution du PIP deux catégories d’acteurs institutionnels
interviennent aussi, à savoir :

- le secteur privé international, national marchés conduite par les institutions

et local représenté par les entreprises publiques (Maîtres d’Ouvrage);
de travaux et de prestation de
services (formation, études, - les différents organes de contrôle
assistances techniques, contrôle et intervenant dans le système national
surveillance des travaux,..) ; cette de gestion des finances publiques
catégorie d’acteurs assure la mise en (contrôle financier, conseil de
œuvre proprement dite des projets discipline financier, tribunal financier,
d’investissement public à travers les inspection financière, inspection
procédures de passation de d’Etat, cours des comptes,...).

Il va de soi que l’atteinte des objectifs du Programme d’Investissement Public (PIP) reste
conditionnée par les capacités institutionnelles de toutes ces catégories d’acteurs. Chaque
défaillance au niveau d’un seul acteur de la chaîne (processus) de programmation,
d’exécution et de contrôle du PIP remet inévitablement en cause les objectifs de
développement fixé. D’où l’intérêt d’adopter une vision globale et intégré des principaux
aspects liés aux capacités institutionnelles à tous les niveaux de responsabilités.

6.2. Définition et partage des responsabilités institutionnelles :

Sur la base du cadre institutionnel défini, il y a lieu de procéder à la définition précise des
rôles ainsi que des principales missions des acteurs potentiels en matière de planification, de
programmation et de gestion des investissements publics. Sont aussi prise en compte dans
cette définition, les rôles en matière d’appui institutionnel qui revêt une importance capitale
dans le processus de développement régional.

Organismes centraux

Les Organismes centraux de planification assument différentes missions dont les plus
importantes sont listées ci-après :

En matière de planification, de programmation, coordination, de suivi et évaluation

du PIP :

Leurs tâches se basent principalement sur l’exercice de prospection, de modélisation et de

prévision macroéconomique nationale et régionale. Elles consistent notamment à :
- observer la situation et l’évolution de l’économie internationale et de l’économie
nationale en procédant à toute sorte d’études prospectives, macro économiques et
sectorielles et monter les notes, études, analyses, rapports et synthèses y afférents;
- assister le Gouvernement dans la fixation des objectifs de développement et de
croissance de l’économie nationale ;
- proposer au gouvernement des variantes de schéma (scénarii) de développement et de
croissance;
- assurer la cohérence globale des stratégies et des politiques nationales et sectorielles
- élaborer, suivre et évaluer les politiques et stratégie de développement économique et
sociale ;
- coordonner les travaux d’élaboration, de suivi et d’évaluation du Document de
Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP).
- piloter, coordonner les processus d’établissement des Budgets de l’Etat :
programmation pluriannuel (CDMT), budget de programme annuel.

12
 - gérer les Bases de Données nationales relatives à ces différentes missions.

Les organismes centraux assurent en particulier l’allocation de ressources globales pour le

développement sectoriel, régional et communal en :
- répartissant équitablement les ressources globales au niveau sectoriel, régional,
communal suivant des règles et mécanismes définis dan la politique d’investissement
public;
- établissant le Programme d’Investissement Public Pluri annuel (généralement pour une
période de trois ans) de la Nation : consolidation des CDMT sectoriels à dimension
régionale;
- élaborant le Programme d’Investissement Public annuel de l’Etat.

En matière d’exécution du PIP :

Ces Organismes centraux assurent par ailleurs la gestion des projets d’investissement public
intéressant le développement du système national de planification, de programmation et de
gestion de l’économie et des finances publiques.

En matière de Missions d’appui institutionnel

Les Organismes Centraux assurent l’évaluation et l’appui au développement des capacités

institutionnelles des Départements ministériels par:
- la définition des objectifs et de normes de capacités institutionnelles des départements
ministériels ;
- le renforcement des capacités institutionnelles des Départements ministériels et des
Régions ;
- l’identification et l’appui à la recherche de solution des principales problématiques à
travers le suivi périodique de l’exécution physique et financière du PIP sectoriel et
régional

Départements ministériels et Agence d’Exécution sous tutelle :

Les Départements ministériels assurent les fonctions suivantes :

En matière de programmation sectorielle du PIP :

- élaboration des objectifs, des politiques et des stratégies sectoriels cohérents aux
objectifs nationaux ;
- élaboration des projets d’investissement public d‘envergure nationale ;
- évaluation et priorisation des projets d’investissement public issus des CTD ;
- élaboration et synthèse du Programme d’Investissement Public sectoriel à dimension
régionale (dans le cadre de l’établissement du CDMT).

En matière de gestion de PIP :

- pilotage et coordination de la mise en œuvre des projets d’investissement public

d’envergure nationale ;
- suivi de la situation d’exécution du PIP au niveau de la mobilisation des fonds et au
niveau de l’exécution financière et physique des projets d’investissement public
sectoriels et régionaux.

En matière de Missions d’appui institutionnel :

- évaluation et renforcement des capacités institutionnelles des CTD ;

- appui à la mise en place des Unités (ou services) de programmation et de gestion des
PIP au niveau des CTD.

13
Régions :

Les Régions assument notamment les missions principales suivantes:

En matière de programmation, de suivi et d’évaluation du PIP :

- élaboration des objectifs et stratégies régionaux de développement, cohérents aux

objectifs nationaux;
- identification et évaluation des projets d’investissement public d’envergure régionale ;
- établissement du Programme d’Investissement Public pluri annuel régional (dans le
cadre de l’établissement du CDMT);
- établissement du programme d’investissement public annuel régional ;
- suivi et évaluation de la mise en œuvre du PIP régional.

En matière d’exécution du PIP :

- pilotage et gestion des Projets d’investissement public d’envergure régionale

En matière de Mission d’appui institutionnel :

- renforcement des capacités institutionnelles des Communes et des OPCI ;

- appui à la mise en place des unités communales de programmation, de gestion, de
suivi et d’évaluation des projets communaux et communautaires.

Communes

Les principales missions des Communes se présentent comme suit :

En matière de programmation des investissements publics :

- élaboration des objectifs et stratégies de développement communal et communautaire

cohérents aux objectifs nationaux ;
- identification et évaluation des besoins et des projets d’investissement publics à
l’échelle communale et communautaire ;
- élaboration des programmes d’investissement public pluriannuel et annuel des
Communes

En matière d’exécution de PIP

- exécution et suivi des Projets d’investissement public d’envergure communale et

communautaire.

En matière de Mission d’appui institutionnel

- évaluation et renforcement des capacités des Structures Villageoises de
Développement (SVD) ;
- appui à la mise en place des SVD.

14
Schéma du Mécanisme institutionnel pour la programmation et la gestion du PIP :

Organismes DGP-DGE-STA- DIP

centraux DGDP -allocation globale de
- prospection, ressources pour le
modélisation développement
prévisions macro- sectoriel, régional et
économiques communal.
nationales et - Consolidation du
régionales, CDMT sectoriel à
- Stratégies de dimension régionale
développement
national

Départements Directions chargées des Direction chargée de

ministériels Etudes et Planification la Programmation
- Politiques et stratégies - élaboration des
sectorielles CDMT et PIP
- Identification et sectoriels à dimension
évaluation des projets régionale
sectoriels (Consolidation des
- Evaluation critique des CDMT sous sectoriels
projets régionaux et et régionaux)
sectoriels

Régions Exécutif régional

CRD/ Unité de - élaboration CDMT
Planification et PIP régionaux
Régionale (UPR)
- Elaboration des
programmes
régionaux de
développement

Communes CCD Exécutif Communal

- élaboration des - élaboration du
programmes de PIP communal
développement
communal

15
 Schéma des flux d’informations pour l’élaboration et la consolidation des projets
d’investissements publics :

Commune Région Ministère Organismes

centraux

Elaboration et Maire Chef de DEP DGP

consolidation /CCD Région/
de PIP CRD

Unités de
Planification

Coordination Exécutif Exécutif Direction DIP

générale de dirigé dirigé par Programmation
la gestion par le le Chef de
des PIP Maire Région

6.3. Critères d’évaluation des performances des Institutions concernées

En référence aux principales missions des acteurs institutionnels nationaux définis auparavant,
des objectifs et normes de capacités institutionnelles méritent d’être définis. La réalisation ou
non de ces normes déterminent les niveaux de performances obtenues.

D’une manière générale, et en ce qui concerne la programmation, l’exécution et le contrôle du

PIP, les performances de ces acteurs institutionnels peuvent être évaluées à travers les
critères suivants :
- la pertinence, qui s’apprécie par la logique d’intervention et les objectifs du PIP ;
- la cohérence, qui est traduite par la stratégie du programme et sa prévision
opérationnelle ;
- l’efficience, mesurée par l’utilisation optimale de l’ensemble des moyens mobilisés ; et
- l’efficacité, déterminée par la comparaison entre les prévisions et les réalisations du
point de vue de délai que du point de vue consistance technique et financière.

Il importe de mettre en place un système d’évaluation des acteurs institutionnels permettant

d’identifier les besoins en matière de renforcement de capacités. Ce système devrait se baser
sur les critères globaux ci-après :

(i) qualité générale des documents ou « outputs » produits par l’acteur ;

(ii) respect des délais d’exécution des attributions respectives des acteurs par rapport
au calendrier des processus nationaux de programmation et d’exécution
budgétaire ; et la
(iii) réalisation des objectifs d’indicateurs prévus dans les cadres logiques.

16
 6.4. Résumé de la Charte de Responsabilités Institutionnelles:
D’une manière schématique, les responsabilités institutionnelles des principaux acteurs
nationaux dans le processus de programmation et de gestion des investissements public
peuvent être présentées comme suit :

Organismes Exercice de Allocation de

Ressources Évaluation et
centraux de Prospective, de
globales pour appui au
Modélisation et
Planification, de le développement des
de prévisions
développement capacités
programmation, de macroéconomiques
sectoriel, institutionnelles
coordination et nationales et
régional et des Départements
régionales
d’évaluation du PIP communal ministériels

Évaluation et
Coordination
Planification appui au
Départements sectorielle
nationale et développement des
et Gestion
Ministériels et sectorielle des Projets
capacités
Agences d’Exécution à dimension institutionnelles
d’envergure
spatiale (BP) des CTD
(AGEX) sous tutelle nationale

Appui au
Gestion des développement des
Planification Projets capacités
Régionale d’envergure institutionnelles
Régions (PRD) régionale des Communes et
des OPCI

Planification Gestion des Appui au

Communale Projets développement des
Communes d’envergure capacités des8
(PCD)
communale Communautés

17
 7. MECANISME DE TRANSFERT EFFECTIF DE LA
PROGRAMMATION ET DE LA GESTION DES PROJETS
D’INVESTISSEMEMENT PUBLIC AUX CTD

Comme il a été évoqué auparavant, le système existant présente un PIP fortement centralisé
tant dans son élaboration que dans sa gestion. L’objectif d’un PIP réparti équitablement aux
CTD qui sont à la base du développement nécessite une démarche judicieuse mais très
prudente compte tenu non seulement des faiblesses des capacités institutionnelles mais aussi
et surtout de l’absence de mécanismes appropriés et fiables.

Le transfert de compétences et de pouvoir s’effectuerait d’une manière évolutive et effective,

dans le cadre du projet à moyen terme de cinq ans environ. Ce transfert s’inscrit dans la
politique de gouvernance de proximité et de décentralisation du gouvernement. Il s’appui par
ailleurs aux principaux programmes sociaux du gouvernement dont en particulier l’éducation
qui consiste à améliorer le niveau d’instruction de la population en général et des ruraux en
particulier.

7.1. Principes généraux régissant le transfert de gestion du PIP aux CTD

Ces principes généraux devant régir le transfert de la gestion du PIP aux CTD consistent à :

- Classifier les Projets des principaux secteurs économiques et sociaux selon leur envergure
respective : nationale, régionale, communale.

- Déterminer les critères et les normes d’évaluation des PIP, suivant les niveaux de besoins
de services identifiés par les CTD.

Concernant les normes d’évaluation du PIP, la diffusion et l’appropriation du concept de

niveaux de services mérite une attention particulière. En effet, ce concept lie d’une part le
niveau de besoin réel de prestations (actuel et futur) de la population et d’autre part le
dimensionnement technique des services et d’infrastructures nécessaires pour satisfaire ce
besoin. Il dicte à cet effet le niveau d’utilité économique et social du projet ainsi que
l’allocation optimale des ressources en réduisant les risques de gaspillages dans le
dimensionnement des projets d’investissement publics (situation de sous utilisation de
services et d’infrastructures économiques et sociaux dans des localités et situation
d’insuffisance d’infrastructures dans d’autres localités).

Le développement de ce concept ainsi que celui lié au cycle de projet devrait améliorer d’une
manière importante les critères d’adaptabilité aux besoins réels des populations. Il permet par
ailleurs de générer une économie substantielle presque dans tous les secteurs. Des études
approfondies y afférentes méritent d’être commanditées par la Direction Générale de la
Planification dans le cadre de la mise en œuvre de la politique d’investissement public.

Le tableau ci-après montre les principaux critères de référence à prendre en compte pour la
classification des projets d’investissement public selon leurs envergures.

18
 Envergure
Critères
Nationale Régionale Communale
1.Critères généraux

- dimension Equivalent d’au moins Equivalent d’au moins Communes

administrative, de deux (2) régions deux communes
démographique et
spatiale

- Critères Effets externes Effets externes Effets externes

économiques ressentis au niveau ressentis ressentis
national essentiellement au essentiellement au
- production niveau régional niveau communal ou
- revenus et valeur - production local.
ajoutée - revenus et valeur - production
- consommation ajoutée - revenu
intermédiaire -consommation - emploi
- Consommation intermédiaire - consommation
finale - Emploi autres
- Importation - marché et échanges
- Exportation intercommunaux
- Sociaux (emplois)
- autres : marchés et
échanges
interrégionaux

2. Critères - Coût total : Coût total : Coût total :

techniques et Supérieur à 2000 Entre 1000 -2000 - 1000 millions Ar
seuils financiers millions Ar millions Ar pour une Commune
Urbaine
- 200 millions Ar pour
une Commune Rurale

A titre d’illustration, un exemple de classification des projets d’investissement public selon

l’envergure pour les secteurs prioritaires est présenté ci-après.

19
Exemple de classification d’envergure des projets d’investissement public

Projet d’investissement d’envergure

Secteur (construction ou réhabilitation) Source
prioritaire d’information
Nationale Régionale Communale

DEP
CHD1 CSB1
Santé CHU CRESAN
CHD2 CSB2

Chef de Service
Ecole de
fondamentale programmation
Education Université Lycée
niveau.1 et DPEFST
niveau 2 MENRS

Route Direction des

Route
Route Route nationale intercommunale Investissements
communale
Vice-Primature
Identifié et Demande
sollicité par la sollicitée par une
Région (PRD) ou plusieurs
communes
Superficie (prévue dans
Infrastructure irriguée PCD) DAIR MAEP
hydro agricole supérieure à 200
ha
Superficie
Superficie irriguée inf à 50
irriguée de 50 à ha
200 ha
Eau et - Aménagement - Adduction - Adduction
assainissement de rivières, de d’eau et système d’eau et système
lacs ou de d’assainissement d’assainissement
nappes pour deux ou pour une
phréatiques plusieurs commune,
constituant de communes, identifiée dans le
sources identifié dans le PCD
potentielles en PRD
eau potable pour
deux ou plusieurs
Régions

Pour chaque niveau d’élaboration du PIP, des critères de priorisation des Projets s’imposent
pour les départager, à savoir :

- Mesure de l’utilité économique du projet ;

- Prise en compte de la disponibilité économique du financement ou désirabilité du projet ;
- Degré d’appropriation par les bénéficiaires : entretien, maintenance et fonctionnement après
projet (structure et budget)
- Utilité globale du projet : la somme des notes sur l’utilité économique et la désirabilité du
projet du fait de la disponibilité financière.

20
Les CTD appliquent un système de notation qui tient compte des différents effets, auxquels
est attribué un poids selon leur contribution à la réalisation des objectifs (nationaux,
régionaux, communaux).

Avant de transférer la gestion du PIP, les organismes centraux devraient évaluer et classer
périodiquement les CTD en terme de niveaux de capacités institutionnelles. Le tableau suivant
présente les principaux critères de classification requise.

Critères de qualification des CTD en matière de programmation et de gestion de PIP

Critères de qualification Régionale Communale

1 Capacité de
programmation et
d’évaluation de Projets
d’investissement public

- Structure et RH - Unité de Planification - Responsable de la

Régionale programmation
Communale

- Moyens techniques - Banque de Données - Monographie communale

Régionales actualisée
- Réseaux informatiques -Système d’information
- Logiciels statistiques et communale mis à jour
d’analyse
- Monographie régionale
actualisée
- Maîtrise du Manuel - Maîtrise du Manuel
d’évaluation des Projets d’évaluation des Projets
d’investissement public d’investissement public

- Résultats =>Qualité du Plan Régional =>Qualité du Plan

de Développement Communal de
Développement

=>Qualité du Schéma =>Qualité du Schéma

Directeur d’Aménagement Directeur d’Aménagement
Régional. Communal.

=>Qualité des dossiers =>Qualité des dossiers

d’évaluation de projets d’évaluation de projets
d’envergure régionale d’envergure communale
2. Capacité de gestion
administrative,
budgétaire, financière et
comptable

- Structure et RH - Bureau Exécutif de la -Bureau Exécutif de la

Région et Une Cellule de Commune et un
Passation de Marchés Responsable de la Passation
de Marchés

- Service de la Comptabilité - Responsable de la

générale et analytique des Comptabilité générale des
projets d’investissement projets d’investissement
public public

21
Critères de qualification Régionale Communale

- Maîtrise du manuel des -Maîtrise du manuel des

procédures administratives procédures administratives
financières et comptables financières et comptables

- moyens techniques et
- Connexion et maîtrise du
système d’information dont
Système Intégré de Gestion
notamment matériels
des Finances Publiques
informatiques et
(SIGFP).
bureautiques, moyens
généraux de supervision et
de suivi et d’évaluation des
projets d’investissement
public (véhicules
automobiles, motos,..)
3. Capacité de gestion
technique et
environnementale
- Structure et RH (nombre - Cellule technique du CRD, - Cellule technique du CCD,
et qualification à définir) regroupant les techniciens regroupant les techniciens
des services techniques des services techniques
régionaux et des déconcentrés et des
organismes intervenant organismes intervenant
dans la région ; dans la commune

- Maîtrise du manuel des - Maîtrise du manuel des

procédures techniques procédures techniques
relatif à la gestion relatif à la gestion
technique et technique et
environnementale des environnementale des
projets projets
- Moyens techniques et
système d’information dont
notamment matériels
informatiques et
bureautiques, moyens
généraux de supervision et
de suivi et d’évaluation des
projets d’investissement
public (véhicules
automobiles, motos,..)

La démarche consiste à opérer d’une manière sélective et évolutive le transfert de gestion

financière et technique des PIP, suivant les catégories de CTD, et développer le système
d’appui et de contrôle y afférent. Deux cas peuvent se présenter à l’issue de l’évaluation :

(i) Premier cas : la CTD remplit les critères de capacité institutionnelle. Les organismes
centraux procèdent au transfert de fonds correspondant aux PIP accordés, vers le
Budget de la CTD intéressée.

(ii) Deuxième cas : la CTD ne remplit pas les critères de capacité du fait de l’inexistence
ou la non fonctionnalité de l’une des structures requises. Les organismes centraux
s’engagent à :
- Confier la gestion fudiciaire et technique par une agence d’exécution avec implication
obligatoire de la CTD ;
- Renforcer les capacités non fonctionnelles.

22
Par soucis d’économie et de spécialisation, les Ministères et les CTD pourraient continuer dans
le long terme à mandater les Agences d’Exécution pour la mise en œuvre de leurs projets
d’investissement public respectifs. Ils assureront cependant les Responsabilités de Maître
d’Ouvrage Publique et devraient disposer les capacités exigées en la matière (Elaboration de
politiques et de stratégies de développement, Programmation, coordination, contrôle, suivi et
évaluation).

7.2. Schéma du mécanisme de transfert de la gestion des PIP aux CTD

Le mécanisme de transfert de la gestion du PIP aux CTD se résume comme suit :

Classifier les Projets des principaux Détermination, validation et diffusion des critères et normes
secteurs économiques et sociaux d’évaluation, de priorisation et de dimensionnement des projets
selon leurs envergures respectives : d’investissement public suivant les niveaux de besoins de services
nationale, régionale et communale. identifiés par les CTD en référence aux PCD et PRD

Évaluer et classer périodiquement

les CTD en terme de niveaux de
capacités institutionnelles pour
assumer la programmation et la
gestion financière et technique des
Projets d’investissement public.
Détermination, validation et diffusion des critères de qualification
des CTD en matière de Projets d’investissement public : capacités de
: (i) programmation, (ii) gestion budgétaire, financière et comptable,
(iii) gestion technique et environnementale.

Cas 1: CTD remplissant les critères de capacités institutionnelles :

Opérer d’une manière sélective et
évolutive le transfert de gestion
financière et technique des Projets
d’investissement public suivant les
catégories des CTD et développer le
système d’appui et de contrôle y
afférent.
transfert de fonds correspondant aux PIP accordés vers le Budget
de la CTD
Cas 2: CTD ne remplissant pas les critères de capacités (situation
provisoire): gestion fudiciaire et technique par une Agence
d’Exécution (Maître d’Ouvrage Délégué) avec implication
obligatoire de la CTD
Cas N° 3 : « Solution optimale » : Les Ministères et les CTD
rempliront uniquement les critères de capacités de Maître
d’Ouvrage Publique (MOP) et confieraient la gestion et l’exécution
des Projets d’investissement public aux Agences d’Exécutions
spécialisées concernées. 9

23
 8. ORIENTATION DU SCHEMA GENERAL DU SYSTEME
D’INFORMATION POUR LA GESTION DU PIP:

Le système d’information tient une place prépondérante dans la programmation et la gestion

du PIP, étant donné que la planification est un système de circulation de l’information et de
prise de décision. Ce système mérite d’être orienté selon les principes énoncés ci-après, en
mettant en jeu les institutions détentrices de l’information. Le schéma général montre une
pyramide, dont la base du système part au niveau de la commune. Cette dernière constitue
donc l’unité de base. L’informatisation du système part du niveau communal jusqu’au niveau
central.

8.1. Principes généraux de la conception du Système d’Information pour la

planification, la programmation et la gestion du PIP :

Ces principes généraux concernent surtout les aspects suivants :

- soutien du processus de décentralisation :

- critères technico-économiques du système d’information ;
- capitalisation des ressources nationales en matière de NTIC ;
- intégration des systèmes d’information du Gouvernement dont le Système de Gestion
Intégré des Finances Publiques (SGIIFP) ;

8.2. Schéma d’orientation du Système national d’information pour la planification, la

programmation et la gestion du PIP:

Gouver nement PRM / PRIMATURE

Centr al

BDN Indicateurs autres

DGP et S T A / ME F B Développement N/al que PIP (Sources
Ministères, Régions
et INSTAT)
BDN
DIP / ME F B PIP

MINIS T E R E S B D Sect 1 B D Sect 2 B D Sect 3 B D Sect n

et A GE X

R E GIONS
BD BD BD BD
REGION 01 REGION 02 REGION 03 REGION 22

C 01.1 C 02.1 C 03.1 C 22.1

COMMU NE S
C 01.2 C 02.2 C 03.2 C 22.2 10
C 01.n C 02.n C 03.n C 22.n

24
 9. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION GENERALE DE
LA PLANIFICATION

Au niveau central, et en collaboration avec les autres organismes centraux, la Direction

Générale de la Planification constitue la hiérarchie supérieure puisqu’elle intervient en matière
de politique et stratégie. Elle a pour mission de garantir le bon fonctionnement du système et
de toutes les activités liées à la planification nationale : élaboration objectifs, politique et
stratégies de développement national.

9.1. Définition des principales attributions de la DGP :

Dans le cadre de sa mission, la DGP a comme principales attributions :

• La coordination, appui et intégration • Le suivi et l’évaluation des Politiques

des exercices de Prospective, de et des Stratégies de développement
Planification nationale, sectorielle et national, sectoriel et régional :
régionale; indicateurs d’efficacité, de pertinence,
d’efficience et de pérennité des
actions de développement engagées
• La gestion du Plan d’actions de par le Gouvernement central et les
renforcement de capacités CTD;
institutionnelles des Ministères,
Agences d’Exécution et CTD en • L’administration et la maintenance de
matière de Planification et de la Base de Données nationale (incluant
programmation : missions des outils de cartographie numérique)
d’assistances techniques, formations, relative aux Indicateurs de
dotation en matériels et développement économique et social
équipements,.... (indicateurs de pauvreté, indicateurs
d’impacts ainsi que indicateurs
consolidés du PIP).
NB : la BD devrait être accessible à distance via un réseau informatique.

9.2. Principaux « outputs » de la DGP :

Dans le cadre de la réalisation de ses mission et attributions, la DGP devrait être en mesure
de fournir les produits ci-après :

- Rapports périodiques sur les exercices de prospective (à actualiser tous les 5 ans)
- Tableaux de bord nationaux sur le social et l’économie (indicateurs et agrégats du
développement économique et social) ;
- Rapport annuel sur les projection, prévisions et Scénarii des tendances socio-
économiques qui prévalent dans le pays ;
- Rapport sur l’élaboration et la synthèse des Cadres logiques du développement
stratégique national intégrant les cadres logiques sectoriels.

9.3. Critères d’évaluation des performances de la DGP :

- cohérence des politiques et stratégies nationales par rapport au DSRP

- pertinence des objectifs nationaux comparés aux objectifs du DSRP
- production à temps des Rapports prévus ou demandés par le Gouvernement.

25
 10. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION DES
INVESTISSEMENTS PUBLICS

La Direction des Investissements Publics constitue le deuxième organisme central. Elle

intervient surtout en matière d’élaboration, programmation et gestion du PIP. Dans le cadre
de l’allocation et de l’utilisation de toutes les ressources extérieures et nationales (Aides
Budgétaires, crédits et dons destinés aux différents projets,...).

En prévision de l’augmentation de la consistance des aides budgétaires, la DIP tiendra un rôle

primordial dans le système de programmation et de gestion des investissements publics dans
la mesure où elle devrait assumer les missions de coordination et de supervision des PIP gérés
à tous les niveaux. Elle devrait être entre autre apte pour les tâches d’identification, de
programmation et d’intervention des différentes missions de contrôle à posteriori : inspection,
évaluation à mi parcours, audit technique, audit financier et audit fonctionnel des projets
d’investissement public gérés par les acteurs institutionnels (départements ministériels,
Agences d’exécution et CTD).

10.1. Définition des attributions de la DIP:

Dans le cadre de la mise en œuvre de sa mission, la DIP devrait assurer notamment :

• La coordination de la mise en œuvre mécanismes institutionnels de mise en

de la Politique nationale œuvre du PIP;
d’Investissement Public incluant la
supervision de l’application des • L’évaluation et l’appui des
mécanismes institutionnels y afférents Départements ministériels, des
(normalisation de l’évaluation et de la Agences d’Exécution et des CTD en
classification des Projets matière de gestion et de contrôle
d’investissement public) ; (suivi / évaluation / audit) des Projets
d’investissement public relevant de
• Le suivi et l’évaluation de la mise en leurs compétences respectives;
œuvre de la Politique nationale
d’Investissement Public : indicateurs L’administration et maintenance de la
•
relatifs (i) à la structure et à la Base de Données nationale des
répartition du PIP, (ii) au transfert de Programmes et Projets
fonds vers les CTD remplissant les d’Investissement Public : (i)
critères de capacités institutionnelles consistance et répartition
(inscriptions budgétaires), (iii) au géographique suivant les typologies,
contrôle du fonctionnement des (ii) indicateurs de résultats, d’activités
et de moyens
NB : la BD devrait être accessible à distance via un réseau informatique.

10.2. Principaux « outputs » la DIP :

Les produits livrables de la DIP sont essentiellement :

- Programme d’Investissement Public pluriannuel de la Nation ;

- Programme d’Investissement Publics annuel de l’Etat ; inclus dans le Budget de
Programme ;
- Rapports annuels de mise en œuvre du mécanisme de transfert de la gestion du PIP
aux CTD (indicateurs sur le transfSert) ;
- Rapports périodiques (tous les 2 ans) d’évaluation des capacités institutionnelles des
Agences d’exécution et des CTD.
- Rapports d’évaluation, de suivi et d‘audit de l’exécution des PIP à tous les niveaux
- Rapport sur les travaux d’ajustement des PIP en cours d’exécution et recommandations
y afférentes.

26
 10.3. Critères d’évaluation des performances de la DIP :

Les performances de la DIP seront évaluées sur la base des principaux critères suivants :
- cohérence du Programme d’Investissement Pluriannuel aux objectifs nationaux
- pertinence du Programme d’Investissement Pluriannuel aux objectifs nationaux
- efficacité et efficience du Programme d’Investissement National face à la réduction de
la pauvreté ;
- qualité des rapports et respects des délais prévus.

27
 11. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA
COORDINATION, L’APPUI A LA FORMULATION, LE SUIVI ET
L’EVALUATION DES POLITIQUES ET DES STRATEGIES
SECTORIELLES INTEGRANT L’APPROCHE SPATIALE

La principale mission de la Direction Générale de la Planification consiste à l’appui, à la

formulation des politiques et stratégies nationales et sectorielles. Ce manuel de procédures
comporte toutes les étapes à suivre, les acteurs, les outils méthodologiques nécessaires à la
réalisation de cette mission. Pour des raisons de commodité, le manuel dans son intégrité est
présenté en annexe, seules quelques parties figurent dans le présent rapport.

Le processus d’élaboration du manuel de procédure suit une approche participative auprès des
techniciens des directions concernées.

11.1. Objectif du manuel des procédures de la DGP :

Le présent manuel de procédure a comme objectif de contribuer à la réalisation des missions

et attributions de la DGP. Il constitue un support méthodologique conçu pour la coordination,
l’appui à la formulation, le suivi et l’évaluation des politiques et des stratégies sectorielles.

11.2. Délimitation des champs des procédures de la DGP :

L’utilisation de ce manuel se situe dans le cadre du processus d’élaboration des politiques et

stratégies nationales et sectorielles de développement économique et social du pays. Ce
processus tient une place prépondérante dans le Système de planification et de
programmation des investissements publics.

11.3. Format et contenu du Manuel des Procédures de la DGP :

Pour faciliter sa manipulation, ce manuel aurait le format d’un ouvrage indépendant, relié. Il
comprend trois parties. En premier, il précise les étapes à suivre pour la formulation et
définition des politiques et stratégies nationales et sectorielles. La deuxième partie décrit la
fixation des objectifs nationaux et sectoriels. L’évaluation des différentes étapes du processus
termine l’ouvrage.

28
 12. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA
COORDINATION, L’ENCADREMENT, LE SUIVI ET L’EVALUATION
DU PROCESSUS D’ELABORATION DU PIP

Le présent manuel de procédure constitue un support méthodologique pour la Direction des

Investissements Publics dans leur mission de coordination, encadrement, suivi et évaluation
du processus d’élaboration du Programme d’Investissements Publics. Il décrit le système, le
mécanisme de coordination et d’encadrement du processus d’élaboration du programme
d’investissement. Il précise aussi les étapes à suivre et les outils méthodologiques du suivi et
d’évaluation de ce processus.

Le processus d’élaboration du manuel de procédure suit une approche participative auprès des
techniciens de la Direction des Investissements Publics.

12.1. Objectif du manuel des procédures de la DIP :

L’objectif du manuel consiste à contribuer à la réalisation des principales missions de la DIP,

qui sont l’élaboration du Programme d’Investissement National et la gestion du PIP à tous les
niveaux. Ces missions présentent un intérêt capital dans la concrétisation des objectifs de
développement.

12.2. Délimitation des champs des procédures de la DIP :

Les champs d’application de ce manuel entrent dans le cadre de l’élaboration et la gestion du

PIP à tous les niveaux (national, régional, communal). Le choix du Programme des
Investissements implique une procédure plus délicate.

12.3. Format et contenu du Manuel des Procédures de la DIP:

Le manuel des procédures est un ouvrage relié, indépendant, facile à consulter et à manipuler.
Le contenu comporte trois parties. La première partie décrit le système et le mécanisme du
processus d’élaboration du PIP. La deuxième partie précise les procédures et outils
méthodologiques de coordination et d’encadrement du processus d’élaboration du PIP. La
dernière partie explicite les procédures et outils méthodologiques de suivi et d’évaluation du
processus d’élaboration du PIP.

29
 13. RECOMMANDATIONS MAJEURES ET PLAN DE MISE EN ŒUVRE
DES OUTILS METHODOLOGIQUES :

13.1. Recommandations majeures :

Pour la mise en œuvre des stratégies proposées, et afin d’assurer la pérennité du système et
mécanisme à développer, quelques recommandations majeures sont soumises aux autorités
compétentes. Ces recommandations portent notamment sur (i) le pilotage et la coordination
générale du Projet d’amélioration du système national de planification et de programmation
des investissements publics, et (ii) la définition de la consistance dudit projet.

Concernant le pilotage stratégique et la coordination générale du Projet d’amélioration du

système national de planification, ces missions devraient être assurés par une structure
mandatée par le Gouvernement, Maître d’ouvrage du Projet. Il peut s’agir d’une structure de
coordination existante (ou à créer) disposant d’une large vision multisectorielle. Cette
structure pourrait être rattachée soit auprès de la Primature soit auprès du Ministère chargé
de l’économie. La décision de rattachement définitif de cette structure relève du
Gouvernement.

Sur le plan opérationnel, la Direction Générale de la Planification (DGP) auprès du MEFB

pourrait assurer la maîtrise d’œuvre du Projet. Elle jouera le rôle d’Agence d’exécution du
Gouvernement pour la mise en œuvre du Projet. Les projets de Termes de Référence relatifs
aux mandats spécifiques de ces deux organes (Maître d’ouvrage et Agence d’Exécution)
devraient être préparés par le Ministère en charge de l’économie et validés par le
Gouvernement. Ces projets de TDR devraient tenir compte l’aspect coordination et mise en
cohérence de l’ensemble des actions engagées par le Gouvernement dans le domaine de la
bonne gouvernance en générale et de la réforme et modernisation de la gestion des finances
publiques en particulier.

La structure de pilotage stratégique du Projet et la DGP devront bénéficier en premier lieu les
actions de renforcement de leurs capacités institutionnelles et techniques. Le renforcement de
capacités concernera cependant l’ensemble des structures et organes en charge de la
planification et de la programmation au niveau des Départements ministériels, des Régions et
des Communes.

13.2. Consistance et coûts des Composantes du Plan d’actions

A propos de la définition de la consistance du Projet, il convient de structurer et d’organiser le

Projet en quelques composantes cohérentes et complémentaires. Les principales composantes
du Projet consistent en :

(i) la mise en place et le renforcement de la capacité de la structure de Pilotage et de

coordination du Projet ainsi que de la Direction Générale de la Planification auprès
du MEFB;

(ii) la finalisation, la validation et la vulgarisation de la Politique nationale de

Planification et de la Programmation des Investissements Publics ;

(iii) le développement du mécanisme institutionnel ; et

(iv) le développement organisationnel et élaboration d’outils de travail appropriés.

30
Les objectifs opérationnels des composantes du Plan d’actions ainsi que les consistances et les
durées estimées des principales actions à réaliser se présentent comme suit. Les coûts
estimatifs des activités ont été évalués sur la base des éléments de coûts actualisés des cas
similaires.

a - Mise en place de la Structure de Pilotage du Plan d’actions :

Objectif opérationnel N°1 : Assurer le Pilotage et la Coordination du Projet par une

Structure de haut niveau hiérarchique du Gouvernement.

DUREE
et Coût
estimatif
ACTIONS OBSERVATION
en million
Ariary

Elaboration du Projet de TDR relatif 0,5 mois Projet de TDR à préparer par la DGP
au Pilotage Stratégique et assisté par un Consultant individuel, à
Opérationnel du Projet. valider par le Ministre chargé de
p.m
l’économie et à approuver par le Conseil
de Gouvernement.
Ce Projet de TDR devrait être accompagné
d’un Dossier du Projet d’amélioration du
système national de planification (à établir
à partir des résultats de la présente
étude)
Mise en place des moyens 2 mois Collaboration entre la Présidence (dont
organisationnel, matériels et PGDI), la Primature et le MEFB (DGP,
financiers nécessaires au Pilotage et DGE, STA)
100 Mio Ar
à la coordination du Projet de
développement du SNPPIP
Recrutement d’Un Expert national en 1 mois DGP
charge de la mission d’appui à la 150 Mio Ar Ce coût correspond au montant
coordination et au suivi du Projet. d’honoraire du Consultant national
pendant 3 ans environ.
Renforcement institutionnel des
350 Mio Ar
Organismes centraux à travers Des missions d’appui ponctuel par des
l’implémentation d’autres Missions Experts internationaux sont envisagées
d’assistance technique nécessaires dans le cadre de la mise en œuvre du
au bon déroulement du projet Projet ; sur une période de 3 ans environ.

b - Elaboration d’une Politique nationale de planification et de Programmation des

Investissements Publics :

Objectif opérationnel N° 2 : Mettre en œuvre, par un processus participatif, une Politique

nationale de planification et de programmation des investissements publics compatible à la
Politique Générale de l’Etat et à la Stratégie de réduction de la pauvreté.

31
 DUREE
et Coût
estimatif en
ACTIONS OBSERVATION
million
Ariary

Elaboration et validation des 2 mois Consultation interne à

propositions : (i) d’intégration de l’Administration par la DGP appuyée par
toute les phases de la planification ; l’Expert national: Principaux responsables
(ii) de principes directeurs 50 Mio Ar
centraux, sectoriels et régionaux en
d’allocation de ressources du PIP et charge de la Planification.
(iii) des règles de décision
permettant l’arbitrage de la
répartition du PIP. Consultation élargie auprès des
Représentants des Secteurs Privés et de
la Société Civile par la Structure de
Pilotage du Projet.
Elaboration du Projet de Politique 1 mois Cette Politique pourrait être intégrée dans
d’Investissement Public et d’une la Lettre de Politique en matière de Bonne
Charte d’investissement Public. Gouvernance et de Développement
Institutionnelle afin de faciliter la mise en
50 Mio Ar place du mécanisme de financement du
Projet.
Un Atelier thématique national est
recommandé avant l’Atelier national de
mise à jour du DSRP.

Intégration de la nouvelle Politique 1 mois La nouvelle Politique d’Investissement

d’Investissement dans le cadre du Public fera l’objet de validation lors de
processus de mise à jour du DSRP et l’Atelier national de mise à jour du DSRP
500 Mio Ar
communication y afférente.
Un Plan de communication incluant une
campagne de Publication et de diffusion
des Brochures sur la Politique
d’Investissement Public sera élaboré et
mis en œuvre.

Des Ateliers régionaux d’information

seront organisés au niveau des Chefs
lieux de Province dans le cadre du Plan de
communication.

c - Développement du mécanisme institutionnel et renforcement des capacités des

Ministères et des CTD en matière de programmation et de gestion des Projets
d’investissement public:

Objectif opérationnel N° 3 : Mettre en œuvre un cadre juridique et institutionnel à jour

permettant la mise en œuvre de la Politique d’Investissement Public compatible à la Politique
Générale de l’Etat et à la stratégie de réduction de la pauvreté.

32
 DUREE
et Coût
estimatif en
ACTIONS OBSERVATION
million
Ariary

Elaboration et validation du 3 mois Revue des principes de partage de

mécanisme institutionnel clarifiant la mission, de compétences et d’attributions
répartition et l’interdépendance des en conformité aux directives relatives à la
attributions des différentes mise en œuvre de la Politique Générale
institutions et des organismes 100 Mio Ar de l’Etat à travers des séances de travail
concernés par la Planification du organisées par la Structure de Pilotage du
développement national, sectoriel, Projet.
régional et local.
Revue en conséquence du Cadre juridique
par l’élaboration éventuelle d’un Texte
législatif cohérent et spécifique au
processus de planification ; et mise à jour
des autres dispositions législatives et
réglementaires concernées par la réforme
du système national de planification.
Développement institutionnel des 5 mois Mise en place et renforcement des
principales catégories d’acteurs capacités institutionnelles des
concernées par la mise en œuvre de Groupements et Associations membres
100 Mio Ar
la Politique d’Investissement Public des Plates-formes de consultation
et de la Charte d’investissement formelle entre les Représentants du
Public selon le Principe d’Entente – Pouvoir Public, des Organisations de la
Cadre entre les Secteurs Public et Société Civile et du Secteur Privé pour le
Privé. suivi et l’évaluation de la Politique
d’Investissement Public, au niveau central
(national) et régional.
Elaboration et mise en œuvre d’un 24 mois Evaluation globale des capacités des
Plan d’actions général de organes de planification sectorielle,
renforcement des Capacités des provinciale, régionale.
Organes en charge de la
programmation et de la gestion du 6 000 Mio
Ar Identification des besoins en matière de
PIP au niveau des Départements
renforcement de capacités
ministériels, des Provinces, des
institutionnelles et finalisation du Plan
Régions et des Communes.
d’action y afférent en terme de
recrutement, de formation, de ressources
technologiques, d’outils de travail dont les
matériels et équipements ainsi que les
manuels de procédures et les Guides
méthodologiques.

La mise en œuvre du Plan d’action

pourrait être confié à des Agences
d’Exécution disposant les capacités
requises.

Financement et mise en œuvre dudit Plan

d’action.

33
d - Développement organisationnel, élaboration et diffusion et appropriation d’outils
de travail appropriés :
Objectif opérationnel N° 4 : Améliorer les capacités organisationnelles et techniques des
Organes en charge du pilotage et de la coordination de la Planification et les doter en outils et
instruments de travail les plus appropriés.
ACTIONS
Mise en place et développement
d’un Système intégré d’information
décision du Gouvernement tenant
compte du projet d’amélioration du
système national de planification.
Recrutement et Formation des
Principaux Responsables concernés
au niveau central en matière
d’utilisation des fonctionnalités et
des applications spécifiques à la
planification offertes par le Système
intégré d’Information-Décision du
Gouvernement.
Renforcement des Capacités des
Directions centrales actuelles en
charge de la Planification Globale et
de la Programmation des
Investissements Publics par la
dotation en outils méthodologiques
en matière de coordination et
d’évaluation des politiques
sectorielles ainsi que de l’évaluation
du PIP.
DUREE
et Coût
estimatif en OBSERVATION
million
Ariary
6 mois Ce Projet est déjà décidé par le Conseil
des Ministres. Il sera réalisé sous la
responsabilité de la Primature. La durée
d’exécution pourrait s’étendre sur 8 ou 10
400 Mio Ar mois pour prendre en compte la
consistance du Projet d’amélioration de la
planification du développement
économique et social. Des améliorations
des systèmes spécifiques à la DGP et de
la DIP devraient être envisagées (Bases
de données spécifiques)
Les Agences d’exécution et prestataires
concernés par la mise en place du
système devront assurer le
développement des fonctionnalités et
applications spécifiques à la planification,
ce, en coordination avec la Structure de
Pilotage du Projet d’amélioration du
Système national de planification.
6 mois Les Responsables centraux assureront la
diffusion des connaissances et le transfert
de compétences aux autres Responsables
150 Mio Ar
sectoriels, provinciaux et régionaux
concerné. Ils seront appuyés par une
équipe de Consultants nationaux.
1 mois Cette action sera réalisée dans le cadre
du présent mandat, à travers notamment
l’élaboration de Manuel de Procédures et
50 Mio Ar
des Guides méthodologiques relatifs aux
principales attributions des deux
directions (deuxième phase des
prestations).
Les Documents préparés feront l’objet de
mise à jour éventuelle dans le cadre de la
mise en œuvre effective du nouveau
mécanisme institutionnel.
34
 13.3. Récapitulation des Coûts estimatifs du Plan d’actions

Le tableau suivant présente le coût récapitulatif du Plan d’actions (ou Projet) pour
l’amélioration du système national de planification et de programmation des investissements
publics. Ce coût total est estimé à 8 000 millions d’ariary (soit 4 millions USD environ). Il
convient de remarquer que le renforcement des capacités institutionnelles des Départements
ministériels et des CTD représente le poste de coût le plus important (77,5%).

Coût estimatif
Coût en
N° Composante en millions
pourcentage
Ariary

1 Mise en place de la Structure de Pilotage du 600 7,5 %

Plan d’actions et renforcement des capacités
institutionnelles des Organismes centraux

2 Elaboration d’une Politique nationale de 600 7,5 %

planification, de Programmation et de Gestion
des Investissements Publics.

3 Développement du mécanisme institutionnel 6 200 77,5 %

et renforcement des capacités des Ministères
et des CTD en matière de programmation et
de gestion des investissements publics.

4 Développement organisationnel, élaboration et 600 7,5 %

diffusion et appropriation d’outils de travail
appropriés.

COUT TOTAL ESTIME DU PLAN D’ACTIONS 6 000 100,0%

35
 13.4. Calendrier prévisionnel du Plan d’actions :

Le planning global de projet est présenté par le graphique ci-après. Il a été établi pour tenir
compte de la coordination et des contraintes des autres processus nationaux programmés par
le Gouvernement, à savoir : le processus de mise à jour du DSRP et le processus d’élaboration
du Budget de l’Etat pour l’année fiscal de 2006. La durée totale de mise en œuvre du Projet
est de 4 ans à 5 ans à compter de la mise en place du financement du Plan d’actions.

CALENDRIER PREVISIONNEL DU PROJET D’AMELIORATION DU

SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION
DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

Finalisation Dossier et décision Gouvernement sur le Projet

Phase 0
Mise en place de la Structure de Pilotage du Projet

Phase 1
Mise en œuvre du Projet d’amélioration du système national de PPIP

Phase 2

Avril 2005 Juin 2005 Août 2005

15

13.5. Structure de contrôle du Projet

L’hiérarchie du contrôle du Projet d’amélioration du système national de planification, de

programmation et de gestion des investissements publics se présente comme suit. Chaque
niveau de contrôle pourrait apporter des mesures d’ajustement adéquates :

Présidence
de la République :
supervision stratégique

Primature : suivi
stratégique périodique

MEFB : supervision générale

et opérationnelle

Coordinateur du Projet : Pilotage et

gestion opérationnelle

36
 14. CONCLUSION

A la fin de ce rapport, il y a lieu de dire que, l’actuel système de planification et de

programmation des investissements publics présente des lacunes et des faiblesses. L’absence
d’une politique nationale d’investissement public constitue l’une des principales faiblesses. Des
conséquences graves risquent de nuire l’atteinte des objectifs de développement du pays. Des
mesures correctives méritent d’être prises. D’où la nécessité d’un engagement politique du
Gouvernement pour un projet de modernisation du Système National de Planification et de
Programmation des Investissements Publics. La politique de décentralisation réalisée par la
mise en place des régions et des communes, ainsi que la répartition sectorielle équilibrée,
justifient la mise en œuvre d’une politique nationale d’investissement public.

L’objectif à moyen terme et à long terme réside dans la mise en place d’un cadre institutionnel
et d’une charte des responsabilités de planification et de programmation des investissements
publics. Pour chaque organisme, les rôles en matière de planification et de programmation du
PIP, les rôles en matière de gestion du PIP et les missions d’appui institutionnelles sont bien
définis. L’élaboration et la gestion des PIP s’effectuent à quatre niveaux : commune, région,
département ministériel et organismes centraux.

Afin de réaliser le souhait, qui consiste à avoir une répartition harmonieuse entre PIP national,
PIP régional et PIP communal, un transfert effectif de la gestion des PIP aux CTD est
préconisé. Le mécanisme de ce transfert tient son essence dans la classification des projets
selon leur envergure respective, dans l’évaluation annuelle des CTD en terme de capacité
institutionnelle et dans le transfert de fonds vers le budget de ces CTD. Des objectifs
d’indicateurs du transfert de PIP étalés sur une période de 5 ans sont aussi à prévoir.

Dans le cadre de l’amélioration du mécanisme institutionnel de la planification et

programmation des investissements publics, la Direction Générale de la Planification et la
Direction des Investissements Publics tiennent des rôles primordiaux. La DGP a pour
principale mission de coordonner et d’appuyer la formulation des politiques et stratégies
sectorielles. La DIP assure la répartition des PIP au niveau national, régional et communal.
Des manuels de procédures contribuent à la réalisation des missions de ces deux directions, et
renforcent leur capacité. Ces supports méthodologiques contiennent les différentes étapes à
suivre, le mécanisme du système et le suivi et évaluation pour chaque mission de chaque
direction. La suite logique de cette étude réside dans l’engagement effectif du gouvernement
pour moderniser le SNPPIP et de l’intégrer avec le processus en cours pour la modernisation
de la gestion et du contrôle des finances publiques.

37
 15. ANNEXES :
15.1. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURE POUR LES APPUIS A LA
FORMULATION, LA COORDINATION, LE SUIVI ET EVALUATION
DES POLITIQUES ET DES STRATEGIES SECTORIELLES
Préambule
La principale mission de la Direction Générale de la Planification consiste à l’appui à la
formulation des politiques et stratégies nationales et sectorielles. Afin de renforcer la
compétence de cette direction, un manuel de procédures s’avère nécessaire. A travers son
utilisation, ce manuel contribuera à la réalisation des objectifs de la direction.

Ce manuel de procédures comporte toutes les étapes à suivre, les acteurs, les outils
méthodologiques nécessaires à la coordination, à l’appui à la formulation des stratégies
sectorielles.

Description du système, du mécanisme et du processus de planification sectorielle

intégrant l’approche spatiale

Au niveau ministériel et au niveau central

Analyse de Définition Détermination et

la situation des politiques et fixation des
des stratégies objectifs
Sectorielles

Techniciens Techniciens
Autorité
politique

Champ d’application du présent manuel de procédures

L’utilisation de ce manuel se situe dans le cadre du processus d’élaboration des politiques et

stratégies nationales et sectorielles de développement économique et social du pays. Ce
processus tient une place prépondérante dans le Système de planification et de
programmation des investissements publics.

Procédures et outils méthodologiques de coordination et d’appui à la formulation

des politiques et des stratégies sectorielles.

Définition et principes de formulation des politiques et des stratégies sectorielles :

- Définition : C’est la phase de détermination des politiques et des stratégies sectorielles,
ainsi que les objectifs et les moyens en vue de l’exécution.
C’est la première phase du processus de planification
- Principe : élaboration des politiques et stratégies sectorielles efficaces, efficientes,
durables ou pérennes intégrant des dimensions régionales.
-
Rappel sur les différentes étapes de l’élaboration des politiques et des stratégies
sectorielles :

38
Analyse de la situation :
C’est la phase technique et préparatoire réalisée par les techniciens

Niveau d’analyse
- au niveau international,
- au niveau national,
- au niveau sectoriel,
- au niveau régional.
- au niveau communal, et
- au niveau communautaire

Activités
- Collecte des bases de données socio-économiques
- Projection des tendances dans l’avenir.
- Détermination des problèmes actuels et des problèmes prévisibles.
- Evaluation des ressources actuelles et futures
- Etablissements d’un diagnostic et recherche des solutions possibles
- Prévision de l’évolution de la situation et de ses principaux éléments.

Input : base de données quantifiables et non quantifiables

Out put :
- Indicateurs socio-économiques, correspondant au secteur considéré
- Tableau de bord social et économique
- Projection et prévisions
- Scénario des solutions à adopter

Outils
- Analyse quantitative
- Econométrie
- Logiciels spécifiques (outils informatiques)

Intervenants :
- DGP
- DEP de chaque ministère.

Définition des politiques et des stratégies sectorielles :

Phase politique, réalisée par l’autorité politique : le Ministre de tutelle.

Activités
- Indication des buts à atteindre et des problèmes prioritaires en se référant aux axes
stratégiques du DSRP et en examinant l’analyse de la situation présentée par les
techniciens.
- Formulation des politiques et des stratégies sectorielles

In put
- Analyse de la situation présentée par les techniciens

Out put :
Politiques et stratégies sectorielles

Intervenant :
- Décideur politique du secteur considéré

Outils :
Méthodes de priorisation

39
 Fixation des objectifs globaux et objectifs spécifiques
C’est la traduction en terme opérationnel les politiques et stratégies sectorielles réalisées par
les techniciens.

Activités
- Formulation des objectifs globaux qui doivent obéir aux politiques sectorielles et
cohérents aux objectifs globaux du DSRP.
- Formulation des objectifs spécifiques, quantifiés précis, cohérents avec les objectifs
globaux, et cohérents et complémentaires entre eux.
- Fixation des objectifs : faire un choix judicieux, limité par les ressources rares et en
respectant certaines équilibres ou proportions.

Input :
- politiques et stratégies sectorielles définies

Output :
Objectifs globaux et objectifs spécifiques quantifiés, précis

Outils :
- arbres des objectifs
- cadre logique
- planification de projet orienté objectif (PPOO)

Acteur :
- DEP des ministères

Détermination des voies et moyens et vérification de leur cohérence

Activités :
- détermination des moyens directs : projet
- détermination des moyens indirects : stratégie ou mesure pour lever les obstacles à la
réalisation des projets

Input :
- Objectif globaux et objectifs spécifiques fixés

Output :
- Projets et stratégies

Outils :
- Cadre logique
- Arbre des objectifs

Acteur :
- DEP des ministères

Evaluation de la formulation des politiques et des stratégies sectorielles :

Critères d’évaluation :
- Pertinence des politiques sectorielles par rapport au DSRP
- Cohérence des politiques avec les DSRP
- Capacité des secteurs à formuler des politiques et des stratégies

40
Grille d’évaluation :
- appréciation : bon, moyen, insuffisant

a) Pour l’analyse de la situation :

Appréciation Observation
Critères à évaluer (bon ou moyen (à capitaliser si bon ou moyen)
ou insuffisant) (à renforcer si insuffisant)
Indicateurs utilisés
Tableau de bord présenté
Projection des tendances
des principaux problèmes et
des solutions entreprises
Prévision des tendances
Scénario des solutions

Méthodologie de la DGP :
- Etude comparative avec les indicateurs préconisés dans le DSRP
- Poser la question : est ce que l’analyse de la situation établie respecte les normes ?
o Caractéristique d’un indicateur : précis, objectif, pertinent, facile à calculer
o Caractéristique d’un tableau de bord : un outil de mesure, de diagnostic, de
communication, de prise de décision
o Caractéristique d’une projection et d’une prévision : au moins 15 observations
étalées sur 15 années réelles, et 5 années projetées ou prévues, selon une
modélisation
o Caractéristique des solutions : réalistes, concrètes, concises, précises qu’on
peut évaluer. Solution possible= efficacité solution définitive = efficience

b) Pour la définition des politiques sectorielles :

Etude comparative entre politique sectorielle et politique générale de l’Etat

Politique Politique Axe stratégique Appréciation Observation

sectorielle générale de du DSRP
définie l’Etat correspondant
correspondant (si existe : à
(si existe : à marquer ; si
marquer ; si n’existe pas :
n’existe pas : rien à marquer
rien à marquer)

c) Pour la fixation des objectifs globaux et des objectifs spécifiques :

Evaluation du cadre logique

Critère à évaluer Appréciation (cohérente, Observation
non cohérente)
Objectifs globaux fixés
Objectifs spécifiques fixés

Critères à évaluer :
- cohérence entre les objectifs fixés
- pertinence des objectifs
Objectifs globaux Objectifs globaux du Appréciation Observation
fixés DSRP correspondant
(si existe : à
marquer ; si

41
 n’existe pas : rien à
marquer)

Analyse des objectifs fixés :

Critères SMART

Critères SMART
Appréciation (oui, non) Observation

Spécifiques
Mesurables
Accessibles
Réalisables
Temporels

d) Pour la détermination des voies et des moyens de vérification de leur

cohérence

Critères à évaluer pour chaque secteur :

- pertinence des projets par rapport au DSRP
- cohérence et complémentarité des projets
- respect des équilibres ou proportions : au niveau des branches et au niveau régional

Grille d’évaluation pour chaque secteur :

Programmes ou Programmes du Appréciation Observation
projets proposés DSRP correspondant
(si existe : à
marquer ; si
n’existe pas : rien à
marquer)

Procédures et outils méthodologiques de suivi et évaluation de la coordination de

l’exécution des politiques et des stratégies sectorielles

Définition
Cette étape consiste à comparer les réalisations avec la prévision, et de procéder à des
travaux d’ajustement en cas d’écart.

Différentes étapes du processus

Travaux de contrôle ou de suivi

-constatation : présentation et analyse des résultats obtenus

-comparaison à caractère explicatif : confrontation des résultats obtenus avec les prévisions,
description et explication des écarts

Travaux d’ajustement

-prise de décision pour combler les écarts

-prendre des mesures adéquates

42
Acteurs du suivi et évaluation

-responsable de la réalisation du projet : niveau local ou régional ou national

-autorité de tutelle : ministère concerné
-direction générale du plan, DIP, cellule de coordination

Grille d’évaluation des programmes sectoriels / régionaux

Critères à évaluer
Résultats attendus Impacts IOV Durée Coût
Projets
N° Intitulé Prévus Réalisés Ecart P R E P R E P R E P R E
classement (P) (R) (E)

Indicateurs : % des projets bien menés

% des projets défaillants
% de contribution du PIP annuel par rapport aux objectifs du DSRP

Système d’information pour le suivi évaluation des politiques et des stratégies

sectorielles

Genre
Périodicité Collectionneur Utilisation Destination
d’information
Rapport Trimestriel DAF des Suivi des Directeur des
d’engagement secteurs dépenses dépenses
des dépenses d’investissement publiques
DIP
Rapport de trimestriel DEP des Evaluation des DGP
contrôle des secteurs programmes
programmes
PIP

43
Tableau des responsabilités des directions dans le cadre du SNIPP
Responsables DEP DIP/DGDP DGP
Activités ministérielles
Elaboration des E C
politiques et
stratégies
sectorielles

Coordination E E
des politiques
et stratégies
sectorielles

Elaboration du
E E, C C
PIP

Suivi évaluation
des politiques
et stratégies E E, C
sectorielles

Suivi
opérationnel du E E, C
PIP

E= Exécution, C=Contrôle

44
 15.2. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA
COORDINATION, L’ENCADREMENT, LE SUIVI ET L’EVALUATION
DE PROCESUS D’ELABORATION DU PIP.

Préambule :

Le présent manuel de procédure constitue un support méthodologique pour la Direction de

Investissements Publics dans leur mission de coordination, encadrement, suivi et évaluation
du processus d’élaboration du Programme d’Investissements Publics.

Le manuel décrit le système, le mécanisme de coordination et d’encadrement du processus

d’élaboration du programme d’investissement. Il précise aussi les étapes à suivre et les outils
méthodologiques du suivi et d’évaluation de ce processus. Un tel manuel est utile pour
renforcer les capacités de la DIP dans la concrétisation de leur mission.

Description du système et du mécanisme du processus d’élaboration du PIP :

DIP Elaboration du PIP National

Secteur
Elaboration du PIP sectoriel.
Evaluation critique du PIP régional

Région
Evaluation du PIP régional.
Evaluation critique du PIP
communal

Commune
Elaboration du PIP communal

La démarche dans le processus de planification applique l’approche de bas en haut. Même si

les objectifs nationaux sont fixés au sommet de la hiérarchie, par la DGP.
La démarche débute par l’élaboration du PIP communal. Les projets communaux prioritaires
seront soumis à l’évaluation de la Région.

45
La structure de planification régionale élabore le PIP régional. Ce programme sera soumis à
son tour à l’évaluation critique de l’Unité de Planification sectorielle ou du Département
ministériel. En plus, cette unité de planification sectorielle élabore le PIP sectoriel.
L’élaboration du PIP National relève de la compétence du DIP.

Il convient de décrire pour chaque niveau, les activités qui composent le processus
d’élaboration du PIP.

Au niveau sectoriel
- Identification des projets d’envergure nationale
- Priorisation des projets sectoriels
- Evaluation critique des projets régionaux
- Ajustement de priorisation des projets régionaux

Au niveau régional
- Identification des projets d’envergure régionale
- Priorisation des projets régionaux pour le PIP régional
- Evaluation critique des projets communaux
- Ajustement de la sélection des projets communaux

Au niveau communal
- Identification des projets d’envergure communale
- Sélection des projets pour le PIP communal

Champ d’application du Manuel de Procédure :

- Processus d’élaboration du PIP
- Suivi et évaluation du processus d’élaboration du PIP
- Suivi et évaluation de la gestion et l’exécution des PIP

Procédure et outils méthodologiques de coordination et d’encadrement du processus

d’élaboration du PIP :

Coordination du processus d’élaboration :

Activités
- recevoir les projets du PIP sectoriels, PIP régional, PIP communal, en respectant un
calendrier d’envoi bien établi pour chaque niveau de structure.
- Assurer l’intégration de ces PIP en un ensemble cohérent
- Analyser les effets globaux au niveau des grands équilibres macro économiques et
financier
- Elaboration du budget annuel d’investissement.
In put
Pour tous les niveaux de PIP, à envoyer à la DIP : sectoriel, régional, communal
- Fiche d’identification des projets
- Tableau de classement des projets retenus pour le PIP

Out put
- PIP National

Outils méthodologiques
- Fiche d’identification des projets
- Tableau d’avant projet de PIP dans des CTD

Intervenant
Bureau des Programmes et du Budget au sein de la DIP.

46
Encadrement du processus d’élaboration du PIP
Activités :
- Renforcement des capacités des structures de planification au niveau sectoriel,
régional, communal
o Capacité d’identification des projets
o Capacité d’élaboration des projets
o Capacité de sélection ou de priorisation des projets
o Capacité d’analyser les effets des projets.
- Mise en place d’un respect de la hiérarchie et des règles de l’art à chaque niveau.
In put
- Rapport d’évaluation du processus d’élaboration émanant de chaque niveau de
structures.
Out put
- Calendrier d’atelier de renforcement des capacités sectorielles, régionales,
communales.
Outils méthodologiques
- Atelier d’animation et séance de formation pour les renforcements des capacités
Intervenants
- Service de la Programmation Nationale

Etablissement du programme national d’investissement

Etape de cohérence interne

-identifier les projets inter-reliés et recommander les analyses complémentaires

nécessaires
-dégager des grappes de projets et fournir ainsi des critères supplémentaires de révision
des programmes
-identifier les projets qui semblent incompatibles techniquement ou économiquement.

Etape d’évaluation des ressources financières

Sur cette base, la Direction des Investissements Publics finalise le Tableau de financement du
programme. Le Tableau est une consolidation par secteur des besoins de financement, à partir
de tableaux établis par les Départements Sectoriels.
La DIP aura réalisé les prévisions de disponibilité de financement en distinguant :
- les ressources financières, dont la mobilisation revêt un caractère certain,
comprennent:
o financement extérieur faisant l’objet de convention d’assistance en cours et
certainement renouvelable,
o financement extérieur disponible, mais non encore mobilisé ou dont la
mobilisation est en cours ;
- les ressources financières intérieures qui peuvent être dégagées dans le cadre de
mesures particulières : emprunt auprès du système bancaire, cas d’entreprises privées
pouvant se porter acquéreur de projets inclus dans le Plan.

Sur cette base, la DIP aura déterminé les volumes de financement devant être alloués à
chaque secteur et à chaque CTD selon l’importance que lui accordent les options de
développement.

La confrontation ressources – besoins de financement

L’évaluation des ressources financières disponibles et le Tableau de financement exprimant les

besoins de financement autorisent la DIP à mener une analyse qui permet de:

1) fixer le niveau de couverture du programme prioritaire et la structure du financement

de ce programme (Budget, emprunt intérieur, emprunt extérieur) ; la DIP fera des

47
 recommandations sur la forme et les conditions que devra revêtir chaque type de
financement ;

2) faire une évaluation de la faisabilité (financière) du programme national, estimer la

contribution possible de l’Etat, l’Epargne intérieure et les ressources extérieures ; la
DIP fera des recommandations non seulement sur le type de financement souhaité,
mais sur les sources de financement souhaitables ;

3) éventuellement, faire des recommandations sur les mesures à prendre par l’Etat en
vue d’améliorer sa position débitrice/ créditrice (réaménagement de la dette, etc…)

Cette évaluation permettra d’arrêter le programme d’investissement du pays. L’utilisation du

critère de disponibilité financière risque cependant d’aboutir à un programme d’investissement
extrêmement limité. C’est pourquoi, l’évaluation de la DIP des Ressources financières,
notamment la réduction du nombre de projets qu’elle entraînera, doit tenir compte des
objectifs de croissance souhaitée pour amorcer un processus de développement significatif.
L’analyse des ressources financières par la DIP, doit être considérée comme un test de
sensibilité du réalisme des objectifs arrêtés à la lumière des besoins de financement. Elle doit
aboutir à supprimer les projets dont le caractère critique n’est pas évident et dont l’intérêt est
tel qu’il peut être remis à plus tard.

Les résultats des travaux de la DIP sont portés à la connaissance de chaque secteur et CTD en
séance plénière ; les critères qui ont présidé à l’évaluation finale des programmes sectoriels
seront pleinement expliqués.

A l’issue de ces réunions, sur la base des estimations de ressources humaines établies au
préalable, la DIP arrête les besoins en ressources humaines nationales, en assistance et
technique et en formation professionnelle nécessaire pour la réalisation du Programme.
La DIP prépare une présentation finale du programme.

Procédure et outils méthodologiques de suivi et d’évaluation du processus

d’élaboration du PIP

Evaluation de la capacité d’élaboration du PIP à tous les niveaux

Activités :
Evaluer
- la cohérence de PIP pour chaque niveau de structure ;
- la pertinence du PIP pour chaque niveau ;
- l’efficience du PIP par rapport aux objectifs nationaux, régionaux et communaux ;
- les études de faisabilité et d’opportunité du PIP pour chaque niveau

In put :
Le dossier PIP de chaque niveau comporte :
- tableau de synthèse des fiches des projets
- fiche d’évaluation des études de faisabilité et d’opportunité des projets du PIP

Out put :
- travaux d’ajustement
- recommandation pour étude plus approfondie pour les projets pertinents

Outils méthodologiques :
- analyse du cadre logique

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Evaluation de la capacité de sélection ou de priorisation des projets présentés dans
le PIP de chaque niveau

Activités :
- analyser les critères de priorisation
- vérifier le tableau de classement des projets
o sa cohérence
o sa pertinence
- définir les normes d’un projet utile et désirable

In put
- tableau de classement par ordre de priorités des projets proposés par chaque niveau
de PIP
- choix et justification des critères de priorisation pour chaque niveau de PIP

Out put
- travaux d’ajustement pour chaque niveau de PIP ;
- classification des CTD selon la capacité institutionnelle ;
- classification des projets éligibles au PIP selon l’envergure (nationale, régionale et
communale) ;
- Tableaux de synthèse du PIP de la loi des Finances prévoyant le transfert vers les CTD.

Outils méthodologiques :
- logiciel d’analyse multicritère

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