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SECRETARIAT GENERAL
_________________
RAPPORT N° 2
(Version provisoire)
Décembre 2004
Table des Matières
I. INTRODUCTION................................................................................................................................................................. 5
II.4. Rappel des Concepts de base sur la Planification et le Budget de Programme: ............................................................. 11
III.1. Analyse descriptive du Système National de Planification et de Programmation des Investissements Publics :............ 14
III.2. Conduite de l’approche systémique pour le diagnostic du processus général et du mécanisme institutionnel existant :20
2
III.3.1. Analyse qualitative de l’adéquation du PIP avec le DSRP ............................................................................. 33
III.3.2.2. Analyse de l’évolution du PIP par rapport aux Recettes budgétaires ................................................................... 37
III.3.2.3. Analyse de la structure du PIP par rapport aux Axes stratégiques du DSRP........................................................ 38
IV.1. Démarches suivies pour l’amélioration du mécanisme institutionnel de la planification des investissements publics ... 42
IV.3. Principaux axes d’amélioration sur les plans stratégique et opérationnel ....................................................................... 43
V.2.2. Elaboration d’une Politique nationale de planification et de Programmation des Investissements Publics : .. 45
VI. CONCLUSION.................................................................................................................................................................... 49
VII. ANNEXES............................................................................................................................................................................ 50
3
LISTE DES ABREAVIATIONS ET ACCRONIMES
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I. INTRODUCTION
Le présent Document constitue la Version provisoire du Rapport N° 2 de la Mission d’Appui à
la formulation d’une Politique d’Investissement compatible avec la stratégie de réduction de la
pauvreté. Laquelle mission est réalisée dans le cadre du Programme de Gouvernance et
Politiques Publiques (DAP1/PNUD). Ce Rapport fait suite au Rapport N° 1 portant sur la Note
Méthodologique et le Plan de Travail de l’Equipe de Consultants.
Au titre du diagnostic de l’existant, une étude portant sur l’évaluation de l’adéquation des
Programmes d’Investissements Publics avec la stratégie de réduction de la pauvreté a été
aussi effectuée. Elle consiste en une analyse qualitative de l’adéquation des PIP avec le DSRP
et en une analyse quantitative de l’évolution et de la structure du PIP. Les résultats de ces
analyses pourront être exploités dans le cadre de la mise à jour du DSRP. Laquelle mise à
jour, initiée et pilotée par les Hauts Responsables de l’Etat, vise la concrétisation de la
nouvelle vision long terme pour le développement national et régional « Madagascar
Naturellement». Cette vision est soutenue par la Politique Générale de l’Etat déterminée par
le Président de la République lors du Conseil des Ministres du 24 novembre 2004.
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II. GENERALITES SUR L’ETUDE
Cette partie du rapport consiste en un rappel du cadre de l’étude dont les principaux
concepts de base. Elle présente une synthèse des consistances des Termes de Références
et du Rapport N° 1 relatif à la méthodologie à suivre par l’Equipe de Consultants. La partie
des généralités sur l’étude va présenter successivement :
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(ii) Objectif global N° 2 : le renforcement des capacités des Directions concernées au
niveau de la Direction Général de la Planification du MEFB dans les domaines de
leurs attributions principales respectives.
Concernant le second objectif global, il s’agit plus précisément de développer, dans le cadre
des mécanismes et dispositifs institutionnels recommandés par l’étude, les principaux outils et
instruments. Ces outils seront présentés sous la forme de Manuel des Procédures et de Guides
méthodologiques. Ils sont nécessaires à l’accomplissement des attributions principales de la
Direction de la Planification Globale et de la Direction des Investissement Publics de la
Direction Générale de la Planification / MEFB.
Les deux phases principales de l’Etude telles que stipulées dans les TDR sont :
Les deux principales phases de l’étude sont constituées d’un ensemble d’activités spécifiques
complémentaires et cohérentes. Ces activités sont présentées dans les deux tableaux ci-
après ; lesquels tableaux indiquent par ailleurs les résultats attendus à l’issue de chaque
phase de l’étude. Ils présentent en outre les tâches et moyens spécifiques de réalisation des
activités et démarches prévues. .
8
Phase 1 :
Développement des Mécanismes institutionnels de planification et de
programmation des investissements publics et d’une Politique d’investissement
public dans le contexte de Budget Programme.
Phase 2 :
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Renforcement des Capacités de la Direction de la Planification Globale et de la
Direction des Investissements Publics à travers la conception et la dotation d’outils
et instruments méthodologiques nécessaires à l’exercice de leurs principales
attributions respectives.
Résultats attendus :
- Mécanismes institutionnels appropriés par les Principaux utilisateurs au niveau de la DGP et
du DIP.
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II.4. Rappel des Concepts de base sur la Planification et le Budget de
Programme:
Afin de faciliter la compréhension des résultats de l’étude du Système National de Planification
et de Programmation des Investissements Publics, il convient de rappeler un certain nombre
de concepts de base sur les thèmes traités. Il s’agit en particulier des concepts sur :
Il est à souligner que les concepts de base présentés dans ce rapport sont les extraits des
documents de référence utilisés par les Experts en matière de Planification et par les
Professionnelles de la Programmation Budgétaire.
Dans le contexte des pays à économie libérale dont fait partie Madagascar, il s’agit d’une
Planification indicative (l’opposée d’une Planification impérative d’une économie dirigée de
type communiste ou socialiste). La Planification indicative consiste à fixer les objectifs de
développement et d’inciter, d’encourager toutes les parties prenantes des secteurs publics et
privés et la population toute entière à contribuer efficacement dans l’atteinte desdits
objectifs.
Il importe de rappeler que la planification nationale devrait concerner l’ensemble de toutes les
moyens et ressources susceptibles d’être mobilisés pour la réalisation des objectifs de
développement national. Il s’agit en fait d’une approche globale de la gestion du
développement économique et social à la différence d’une approche sectorielle et
budgétaire de la Gestion des Finances Publiques. Aussi, la Planification touche la
mobilisation, l’allocation et la gestion, de l’ensemble des ressources potentielles
mais généralement limitées d’une manière optimale. Ces ressources sont :
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(ii) la phase d’exécution qui correspond à la mise en œuvre proprement dite des
moyens conformément aux objectifs poursuivis ; et
(iii) la phase de contrôle qui consiste en la vérification des résultats avec ce qui a été
prévu ; ce, en vue de la prise de mesure corrective appropriée en cas d’écart
significatif entre réalisation et prévision.
Ces trois phases sont indissociables dans toute planification. Elles forment un cycle itératif
dans le Processus de Planification. La réussite de la planification résulte de la maîtrise et
de l’attention accordée à la réalisation des trois phases qui la composent.
La phase d’élaboration comporte quatre étapes successives. Elle commence par l’analyse de la
situation existante, elle passe par la définition des objectifs et des orientations générales. Elle
se termine par la définition des Programmes et des Projets permettant de concrétiser les
objectifs et orientations générales. Les Projets constituent le maillon essentiel dans le
processus de planification.
A propos du contrôle de l’exécution du plan, il est réalisé dans le but de comparer les résultats
obtenus avec les prévisions et de procéder à des mesures d’ajustement en cas d’écart entre
ce qui a été réalisé et ce qui a été prévu. A cet effet, le terme contrôle englobe les
activités d’audit, de suivi et d’évaluation ainsi que les mesures d’ajustement ou
correctives effectuées par une hiérarchie de Responsables et par différents organes
prévus par les lois. Les principaux responsables de l’exécution des Projets et des
Programmes sont en général: les Chefs ou Directeurs de projets, les Coordinateurs de
Programmes au sein des Départements ministériels ou des Institutions de tutelle, les Ministres
en charge des Secteurs et l’Organisme Central du Gouvernement en charge de la Planification
nationale.
Le principal instrument utilisé pour mettre en œuvre la LOLF est de Budget de Programme
qui a pour objet :
- de faciliter l’allocation rationnelle des ressources publiques rares aux
différentes actions gouvernementales considérées comme les plus
prioritaires ;
- d’assurer une meilleure cohérence entre les données financières et les
objectifs fixés ;
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- d’éclairer les divers intervenants donc de faciliter la négociation budgétaire,
puisqu’il met en relation les objectifs, les résultats attendus, les activités et
les moyens pour les atteindre tout en donnant un éclairage nouveau aux
choix économiques et sociaux et en fixant l’attention sur les points
essentiels ;
- de tenir compte le fait que la plupart des effets des actions gouvernementales
ne sont perçues que très tardivement des mois, le plus souvent des années.
C’est le cas des investissements, des réformes administratives, etc…La
considération de l’impact de ces actions sur une période d’une année ne
permet de mettre en évidence qu’une partie des coûts et avantages et cela
pourrait déformer les évaluations qui sont susceptibles d’éclairer la décision.
Ce qui justifie le caractère pluriannuel d’un budget de programmes intégrant
la décision budgétaire annuelle dans une perspective à moyen terme ;
- d’améliorer le suivi du niveau d’activité des services publics ainsi que leur
impact auprès de la population ;
- de rendre efficace la gestion et d’améliorer le contrôle des dépenses publiques
car la technique du budget de programmes est fondée sur le rapprochement
des moyens avec les activités (budgétisation) d’une part, les résultats
attendus et les objectifs poursuivis d’autre part et enfin les divers impacts
qu’ils permettent d’atteindre. Le budget de programme est compatible avec
les soucis de gestion et de contrôle des dépenses publiques ;
- d’être un bon instrument d’information du Parlement et plus généralement de
la population.
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III. RESULTATS DE L’ANALYSE DIAGNOSTIQUE DU SYSTEME
NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION
DES INVESTISSEMENTS PUBLICS
L’analyse diagnostique du Système National de Planification et de Programmation des
Investissements Publics (SNPPIP) constitue la première étape de la démarche d’amélioration
de la gestion à long terme des ressources publiques. En effet, elle consiste en une analyse
globale du processus et du mécanisme déterminant entre autre les règles d’affectation des
ressources gérées par l’Etat en vue de l’atteinte de l’objectif de développement national.
(ii) l’approche systémique basée sur l’étude du système national de planification dans
sa globalité en vue d’opérer un changement assez important dans le sens de
l’amélioration de l’efficacité et de la pertinence du système étudié.
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Ce sont les principaux éléments constitutifs d’un Plan stratégique de développement national.
Par ailleurs, ces Documents préconisent l’adoption d’une vision non seulement globale mais
aussi et surtout long terme du développement économique et social de Madagascar et de ses
Régions.
A travers ces documents, et dans le cadre de la mise à jour du DSRP, une mesure de réforme
importante est en train de s’opérer. Elle consiste en l’amélioration de la gestion économique à
travers l’amélioration du système national de planification. En effet, un schéma institutionnel
de partage de responsabilités en matière de planification est présenté dans l’un des
Documents de la Politique Générale de l’Etat (Voir Nouveau cadre du DSRP). Ce schéma,
établi à partir des dispositions constitutionnelles, met en exergue entre autre l’importance des
rôles joués par les hautes instances de l’Etat dans la conduite de la planification nationale et
sectorielle.
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III. Dans le cadre de la Loi organique applicable en la matière, la loi des
Finances : (...) - détermine les ressources et les charges de l’Etat ainsi que
l’équilibre financier qui en résulte ;
IV. Les Lois Programmes déterminent les Objectifs de l’action de l’Etat en
matière économique, sociale et d’aménagement du territoire.... »
(i) Première catégorie : les dispositions ayant trait au partage de compétence entre
l’Etat, les Provinces Autonomes, les Régions et les Communes ;
Conformément aux dispositions de la Constitution, les Lois ont été prises par suite d’examen
et de vote du Parlement (Assemblée Nationale et Sénat) tandis que les textes réglementaires
sont du ressort du Pouvoir exécutif.
Au niveau des Communes et des Municipalités, l’établissement et la mise en œuvre des Plans
Communaux de Développement relève de la compétence des Maires des Communes Rurales
ou Urbaines.
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Il s’agit de textes de référence intéressant la planification nationale qui sont constitués par les
Décrets portant nomination du Premier Ministre, Chef du Gouvernement et nomination des
Membres du Gouvernements. Les différents décrets fixant les attributions des Ministres ainsi
que des organisations générales de leurs Ministères respectifs font partie aussi de cette
catégorie de textes.
Ces Décrets déterminent les missions et les responsabilités respectives des départements
ministériels qui sont en charge notamment de la planification, de la réglementation, de la
coordination, du contrôle et de la régulation des différents secteurs et domaines bien
déterminés. A cet effet, chaque Ministère et chaque Organisme Public dispose d’une manière
générale en son sein des organes (Direction générale ou Direction ou Service,...) en charge de
la Planification et/ou de la Programmation et d’autres organes en charge du contrôle (suivi /
évaluation).
Le Décret N° 2003-166 du 4 mars 2004 fixant les attributions du Ministre de l’Economie, des
Finances et du Budget ainsi que l’organisation générale de son Ministère dispose en son article
premier : « Le Ministre de l’Economie, des Finances et du Budget est chargé de
l’élaboration, de la coordination, du suivi et de l’évaluation de la mise en œuvre de la
Politique de l’Etat en matière de développement économique et social, et les
prévisions macroéconomiques, de l’élaboration et de la mise en œuvre de la
Politique de l’Etat dans les domaines financiers et budgétaires ainsi que la
privatisation . Il participe également à l’élaboration de la politique monétaire.
Il peut, à cet effet, utiliser les structures existantes et les moyens disponibles pour
assurer la coordination et le suivi de tous les Programmes du Gouvernement en
matière économique, financière et budgétaire et pour favoriser la réalisation du
Programme de lutte contre la pauvreté menée en collaboration avec tous les
Départements concernés et ceux de l’ajustement structurel ». L’article 2 dudit décret
présente la liste détaillée des attributions du Ministre de l’Economie, des Finances et du
Budget.
Il se trouve que les Lettres ou les Déclarations de Politiques nationales et/ou sectorielles ont
été adoptées soit en Conseil de Ministres soit en Conseil de Gouvernement. La portée juridique
diffère cependant de celle de la loi ou du décret. Ces Lettres ou Déclaration de politiques
servent de cadre de référence (i) des actions gouvernementale dans le secteur concerné, et
(ii) des Accords de crédits (ou Accords de financement) contractés avec des Partenaires de
développement, le cas échéant. Conformément à la Constitution, ces Accords font l’objet de
ratification par le Parlement et de promulgation de Lois y afférentes par le Président de la
République. Ils constituent à cet effet un cadre juridique de la Planification du développement
économique et social.
Les principales orientations du DSRP sont généralement reprises et développées dans d’autres
Documents de Plan d’actions, de Programme sectoriel ou de Business Plan élaborés par le
Gouvernement ou par les Départements ministériels.
Comme il a été souligné dans la présentation des concepts sur la planification, la réussite de la
planification résulte de la maîtrise des 3 principales phases qui la composent. Cette maîtrise
suppose la capacité du personnel concerné à tout le niveau à utiliser les moyens
technologiques modernes et appropriés.
18
Moyens
Technologiques Organismes concernés Observation
spécifiques
Système Intégré de Direction Général du Trésor C’est un Système en cours de mise en place
19
Moyens
Technologiques Organismes concernés Observation
spécifiques
D’autres moyens spécifiques sont utilisés auprès des différents départements ministériels. Un
projet de grande envergure qui consiste en la mise en place d’un Réseau informatique du
Gouvernement vient d’être décidé par le Conseil des Ministres dans le cadre de la mise en
œuvre de la Politique Générale de l’Etat. La capitalisation dudit réseau pour l’amélioration du
système national de planification devrait être envisagée.
L'Approche systémique consiste en une démarche globale qui répond à une demande de
changement du système institutionnel étudié. Elle est considérée comme non seulement une
méthode de conception et de conduite de changement mais aussi un outil de communication.
En effet, l'Approche systémique s'efforce de révéler la configuration spécifique du système à
considérer dans le but d'accompagner le changement. Ainsi, tout système à composantes
humaines, toute unité d’activités, peuvent être évalué à travers le modèle systémique.
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n'appréhender que ses entrées et ses sorties. Ainsi, une personne, un service, une direction,
un ministère peuvent être considérés comme des boîtes noires.
Chaque niveau, sous-système ou élément, reçoit des flux qu'il transforme et produit des
résultats en sortie. Au fur et à mesure, des mécanismes de régulation sont mis en oeuvre.
Ceux-ci se traduisent par des rétroactions négatives sur les processus de transformation du
système pour qu'il reste dans ses normes (homéostasie) ou par des rétroactions positives,
sorte de régulations pilotées, qui composent avec les effets de l'environnement et opèrent les
changements de processus nécessaires à l'atteinte des objectifs que le système se fixe.
L'approche systémique est sans doute un des moyens les plus adaptés dans un contexte qui
ne cesse de changer. En effet, quels que soient le type de demande exprimée, la nature de
l'organisation concernée avec les contraintes qui lui sont imposées, les caractéristiques et les
enjeux des acteurs impliqués, elle propose une démarche qui permet d'appréhender de
manière pratique et efficace la complexité et la subjectivité des organisations pour les aider à
évoluer.
L’approche systémique envisage les éléments d'une conformation complexe, les faits, non pas
isolément (approche taylorisme) mais globalement, en tant que parties intégrantes d'un
ensemble dont les différents composants sont dans une relation de dépendance. Ainsi, son
application est-elle dictée par l’ensemble des principes de base suivants :
• Le principe de totalité qui exprime l'idée que les interactions entre les différents
éléments d'un système s'appréhende au niveau de la totalité et non au niveau des
éléments pris séparément.
• Le principe d'interaction qui implique que chaque élément peut s'informer et agir sur
l'état des autres.
• Le principe d'homéostasie qui caractérise un système auto-régulé, c'est à dire
capable de réagir à toute modification, d'origine interne ou externe, pour revenir à son
état d’équilibre (fonctionnement normal).
• Le principe d'équifinalité indique qu'un même résultat peut être obtenu par des
voies et conditions initiales différentes.
21
FOIS.
Compte tenu du fait qu’il s’agit d’une évaluation stratégique du SNPPIP, la collecte des
informations relatives aux différents sous-systèmes a été axée au niveau des Principaux
Responsables concernés : Directeur Général, Directeurs et Chefs de services. D’autres cadres au
niveau opérationnel ont fait l’objet d’interviews par les Experts. Les entretiens avec les différents
Responsables se sont déroulés d’une manière excellente. Cette démarche de consultation fait partie
du processus participatif et transparent engagé par l’Equipe de Consultants sous l’aval et la
coordination du Directeur Général de la Planification auprès du MEFB.
Compte tenu du délai imparti qui coïncide avec le passage de la Mission du Fonds Monétaire
International (FMI) à Madagascar durant la première quinzaine de décembre, un certain
nombre d’autorités n’étaient pas disponibles pour les interviews.
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investissements publics a collaboré avec les Experts du Cabinet MDP en charge de l’audit
organisationnel du MEFB.
Sous-système
d’Orientation
Sous-
Sous-système Sous-système système de
de de Gestion Performance
Mobilisation
Sous-système
Social
23
III.2.3. Bilan de l’évaluation institutionnelle du SNPPIP
(i) assurer la disposition des connaissances pertinentes sur les réalités au niveau de
son mécanisme institutionnel et de son organisation ; et
(ii) identifier et recommander les mesures et dispositions nécessaires pour assurer le
développement institutionnel répondant à l’évolution du contexte international et
national et compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté.
L’échelle d’évaluation des critères et des sous critères est composée de cinq (5) niveaux
d’appréciation qualitative ci-après. Des observations pertinentes sont apportées dans la
dernière colonne des tableaux pour mieux éclairer les appréciations du Consultant :
- Bon
- Assez bon
- Moyen
- Tangent
- Insuffisant
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III.2.3.1. Résultats de l’évaluation du Sous-système d’Orientation :
Mission, Définition et large Niveau Tangent - Manque de définition claire, par un cadre juridique et
objectifs et cadre diffusion de la institutionnel approprié, de la mission de Planification du
politique. mission développement national à long terme.
principale du
SNPPIP - Tendance à la dispersion des missions de planification
nationale avec prédominance de la mission de coordination
et de suivi des mesures d’ajustement structurelle ; ce,
depuis les années 80.
25
III.2.3.2. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Mobilisation :
Capacité Niveau Tangent Renforcement limité des compétences des agents auprès
générale des des services centraux, sectoriels et régionaux de
Ressources planification du fait (i) de l’absence d’un Programme de
Humaines par formation et de transfert de connaissance, et (ii) des
rapport aux contraintes de ressources financières y affectées.
objectifs du
SNPPIP.
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III.2.3.3. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Gestion :
Cadre juridique Cadre Juridique Niveau Tangent Absence d’un Cadre juridique approprié et à jour régissant
et Structure régissant la Planification du Développement économique et social.
d’Orgnisation l’organisation et
le Cadre législatif obsolète et caduc daté de 1977 portant
fonctionnement orientation de la Planification Socialiste.
du SNPPIP.
Cadre juridique de la planification formé par un ensemble de
catégories de textes disparates et qui manquent de
cohérence en la forme.
27
Critère Sous critère Appréciation Observation
Répartition des Niveau Tangent Absence de textes portant définition des attributions des
attributions au Services au niveau des Directions concernées par la
niveau planification et la programmation des investissements
opérationnel au publics au sein du MEFB : la DGE (qui a assuré le relais du
sein de la Secrétariat Permanent à la Prévision Macroéconomique ou
Direction SPPM depuis 2003) , la DGP, la DGDP
Générale de la
Planification, de Les relations d’interdépendance et de complémentarité des
la Direction attributions des Directions au sein du MEFB concernées
Générale de par la Planification ne sont pas claires (schéma général de
l’Economie et de flux d’inputs et d’outputs).
la Direction des
Investissements Le partage de responsabilités et de tâches s’effectue
Publics / DGDP suivant l’organisation et l’arrangement interne des
Directions.
28
Critère Sous critère Appréciation Observation
29
III.2.3.4. Résultats de l’évaluation du Sous-système Social :
Degré de Niveau Moyen Situation dégradée par rapport aux années 90 – notamment
motivation lié aux sur le plan de formation et absence de structure chargée de
conditions de la gestion de plan de carrière ou de formation des agents
rémunération, au
Plan de carrière
et au Plan de
Formation.
30
III.2.3.5. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Performance :
Elaboration et Niveau Moyen Les Tableaux de bord de la Gestion globale des affaires
diffusion des publiques ne sont pas formalisés.
Tableaux de
Bord périodiques Par contre, la Gestion et le suivi des Finances Publiques
du SNPPIP à (dont l’exécution des dépenses publiques) fait l’objet de
l’intention des Tableaux de bord périodiques établis par le MEFB.
Autorités et
Hauts
Responsables du
Gouvernement
31
III.2.3.6. Synthèse des résultats de l’évaluation institutionnelle du SNPPIP
Appréciation
Sous-système Problèmes Centraux
générale
La première méthode d’analyse consiste à évaluer la pertinence du PIP par l’appréciation des
deux critères qualitatifs ci-après :
Il est à souligner que l’analyse qualitative s’opère dans le contexte du DSRP et concernera les
résultats des différents programmes du Gouvernement au titre de la première année de sa
mise en œuvre (période de Juin 2003 à Juillet 2004).
Une méthode qualitative plus élaborée pour analyser l’adéquation des Politiques sectorielles
avec la stratégie de réduction de la pauvreté sera s’opère par l’examen des Cadres logiques y
afférents selon le principe d’emboîtement des Objectifs, des Politiques, des Programmes et
Projets de développement. Cette méthode va se baser sur l’évaluation de la qualité des
Documents de Cadres Logiques, de Plans d’Action, de Business Plan et de Budget de
Programme préparés par le Gouvernement et/ou par les Départements Ministériels.
Axes stratégiques du
Groupes sectoriels PIP Institutions/Départements
DSRP
Restauration d’un Etat Pouvoirs Publics Présidence, Sénat, Haute Cour
de Droit et d’une Constitutionnelle, Primature,
Société gouvernancée Ministère des Affaires
étrangères, Ministère de la
Justice
Souveraineté Ministère de la Défense,
Ministère chargé de la Sécurité
Publique
Economie/Finances Ministère de l’Economie, des
Finances et du Budget
Administration Générale Ministère de l’Intérieur et de la
reformes Administrative
Secrétariat d’Etat chargé de la
Décentralisation et du
Développement Régional,
Ministère de la Fonction
Publique, du Travail et de la Loi
sociale.
Susciter et promouvoir Agriculture /élevage / pêche Ministère de l’Agriculture, de
une croissance l’Elevage et de la Pêche
Ce tableau indique que la lisibilité des relations entre les secteurs du PIP et les Institutions et
Départements ministériels concernés ne pas nette. En effet, les axes stratégiques du DSRP
ont en général des caractères globaux et transversaux. Tous les départements ministériels
sont, par exemple, concernés par l’instauration de la bonne gouvernance. De la même
manière que les secteurs de l’Administration Publique et de Pouvoir Public dans la structure
du PIP concernent en réalité l’ensemble des départements ministériels.
A cet effet, il importe de définir plutôt le niveau de responsabilité des institutions et des
départements ministériels par rapport aux secteurs du PIP et de désigner éventuellement le
département leader. Cette opération devrait se référer aux dispositions juridiques en vigueur.
Une nouvelle classification devrait, à ce titre être, opérée. Du fait de leurs missions
respectives définies par la Constitution et les Lois, la Présidence de la République, le Ministère
des Affaires Etrangères et le Ministère de l’Intérieur devront par exemple concernés par le
secteur Souveraineté.
Programmes
Programmes du
Axes Nationaux à
DSRP
stratégiques renforcer Secteur PIP
(version juillet
du DSRP (cf Politique
2003)
Générale de l’Etat)
Restauration 1.1 Gouvernance et
d’un Etat de lutte contre la
Droit et d’une Bonne gouvernance corruption Administration générale
Société 1.2 Gouvernance et Pouvoirs Publics
gouvernancée respect de la Souveraineté
Démocratie
1.3 Gouvernance et
l’Etat de droit
Décentralisation et 1.4 Gouvernance de
déconcentration proximité
Susciter et 2.1 Stabilité Economie/Finances
promouvoir macroéconomique et
une croissance
croissance Tourisme 2.2 Développement Industrie/commerce/commerce
économique à des secteurs extérieur
base sociale porteurs Mines
très élargie Tourisme
Agriculture, élevage, 2.3 Développement Agriculture/élevage/pêche
pêche et agro- rural
industries
Transports 2.4 Développement Transport, TP et Aménagement
et densification des du territoire
Télécommunications infrastructures Télécommunication
structurantes
Energie Energie
Développement du 2.5 Développement
secteur privé et dynamisation du Industrie/commerce/commerce
secteur privé extérieur
2.6 Ouverture à la
concurrence
mondiale
Susciter et Education pour tous 3.1 Education Education et formation
promouvoir Santé 3.2 Santé Santé
des systèmes
de SIDA
sécurisation
Accès à l’eau potable 3.3 Réduction de Eau
humaine et l’exclusion sociale et Actions sociales
matérielle et
protection sociale
de protection
3.4 Diversité Actions culturelles
sociale
culturelle
Par ailleurs, une analyse de la structure du PIP par l’appréciation de la répartition des
ressources dans les différents secteurs en regard des axes de stratégies du DSRP sera menée.
L’appréciation globale de la répartition régionale de la gestion du PIP complétera l’analyse
quantitative de la consistance du PIP au regard de la stratégie de réduction de la pauvreté.
Il importe de souligner que cette série d’analyse quantitative se base sur les chiffres officiels
fournis par les Responsables de la Direction Générale de la Planification portant sur la période
de 2001 à 2004. Les chiffres projetés pour l’année 2005 sont ceux indiqués dans le DSRP
Complet. La Loi de finances devant indiquer les chiffres réels n’est pas encore publiée.
Ce tableau montre une nette augmentation du ratio PIP sur PIB qui passe de 7,3% en 2004 à
10,2% en 2004. Cette augmentation traduit la politique d’investissement de l’Etat exprimée
dans le DSRP. Le Gouvernement a fixé dans le cadre du DSRP un objectif global de réaliser un
taux annuel d’investissement de 20% permettant de soutenir un taux de croissance
économique de 8 à 10 %.
Le Tableau ci-après montre l’évolution des montants respectifs des Recettes Budgétaires et
des Dépenses en Capital ou Dépenses d’Investissement telle que prévue dans le DSRP. Les
chiffres sont exprimés en milliard de Fmg (franc courant).
La proportion des Dépenses en capital par rapport au montant total des recettes budgétaires a
connu une nette augmentation de 2003 à 2004. Il est à rappeler que les Recettes budgétaires
sont constituées pratiquement des recettes fiscales (98%). Les dépenses en capital
représentent donc annuellement l’équivalent de 90% environ de la totalité des recettes
fiscales. Cette situation explique la forte proportion des ressources d’origine extérieure pour le
financement des investissements publics. En effet, les ressources externes représentent près
de 70% des montants des dépenses d’investissement public. La grande partie des ressources
fiscales (internes) est allouée aux dépenses courantes (dépenses en solde et hors solde).
III.3.2.3. Analyse de la structure du PIP par rapport aux Axes stratégiques du DSRP
Pour une meilleure articulation entre la Politique Générale de l’Etat d’une part et le PIP
d’autre part, une analyse de la structure du PIP au niveau des secteurs qui le composent
s’avère nécessaire. Le tableau ci-après montre l’évolution des parts de PIP allouées aux
différents secteurs pour la période de 2003 à 2005 sur la base des prévisions indiquées dans
le DSRP de juillet 2003.
En % du total du Budget
Axe DSRP Secteur d’Investissement
2003 2004 2005
Pouvoir Public 4.8 4.0 3.8
Gouvernance Souveraineté 1.1 1.8 1.7
Economie et Finances 7.4 6.9 6.9
Administration Générale 3.0 2.0 2.8
Sous total Gouvernance 16.3 14.7 15.2
Agriculture/élevage/pêche 8.0 7.9 7.9
Economie Industrie 0.8 0.8 0.8
Mines 0.0 1.6 1.1
Tourisme 0.3 0.2 0.2
Environnement 5.5 5.4 5.4
Sous total Secteurs Productifs 14.6 15.9 15.4
Routes/Transports/Aménag du Territoire 34.6 36.0 36.2
Télécommunication 0.3 0.2 0.2
Energie 3.1 3.0 2.9
Eau 4.3 4.2 4.2
Sous total Secteurs Infrastructures 42.4 43.4 43.6
Sous total Economie 57.0 59.3 59.0
Education et Formation 7.5 8.0 8.0
Social Santé 7.8 6.6 6.6
Actions sociales et culturelles 6.4 6.6 6.6
Sous total Social 16.3 14.7 15.2
IPPTE 5.0 3.2 2.9
Source DSRP Complet, version de juillet 2003
Page 38 sur 50 ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok
Ce tableau montre que la structure du PIP en terme de répartition par secteur et par axe
stratégique du DSRP obéit à une certaine règle. La règle de répartition semble statique dans le
temps. De 2003 à 2004, une légère augmentation de la proportion du PIP affectée aux
secteurs de l’économie s’observe. Cette tendance s’accompagne d’une légère diminution des
proportions du PIP destinés aux secteurs sociaux et aux secteurs de la gouvernance.
Des faibles proportions s’observent pour les cas d’un certain nombre de secteurs dits porteurs
présentant des potentialités énormes pour le développement économique de Madagascar tels
que : les mines (1% environ), le tourisme (0,2%) et les Technologies de l’Information et de la
Communication (0,2%). Cette situation pourrait s’expliquer par l’importance relative du
Partenariat Public Privé pour la promotion de ces secteurs. Pour une meilleure efficacité du
PPP, un minimum de niveau d’investissement public reste cependant à évaluer.
PIP 1999 PIP 2000 PIP 2001 PIP 2003 PIP 2004
Province % PIP % PIP % PIP % PIP % PIP PIP /
total PIP / Hab total PIP / Hab total PIP / Hab total PIP / Hab total Hab
Central/national 16,7 15,5 15,4 13,5 11,3
Antananarivo 24 89 425 24,4 112 124 20,8 130 080 24,6 129 915 19,2 120 398
Antsiranana 6,6 70 420 6,2 80 870 8 143 753 7,8 117 742 12,9 231 839
Fianarantsoa 13,7 72 412 14,5 94 237 15,7 138 761 16 119 697 15 133 286
Mahajanga 14,3 166 476 11,8 170 138 12,5 240 416 9,7 159 817 12,5 245 772
Toamasina 10,5 69 678 13,1 107 571 14,4 160 644 14,1 132 728 12 134 558
Toliary 14,2 116 695 14,5 145 188 13,2 181 092 14,3 165 521 17,1 235 187
MADAGASCAR 100 120 787 100 145 320 100 192 551 100 155 694 100 185 033
121 036
111 679
196 524
15% 14%
13%
23%
12%
15% 8%
- la nécessité d’un effort plus soutenu en matière de renforcement des capacités des
Organismes centraux et régionaux en charge notamment des phases d’élaboration de
la planification.
Le travail d’équipe est un élément central de l’approche PPOO, mais c’est aussi le plus difficile
à mettre en oeuvre. Le PPOO permet de transformer le processus de planification d’une simple
« technique » en un véritable « changement d’attitude ». La valeur de cette approche d’équipe
réside dans l’utilisation par les membres de l’équipe de leurs connaissances, leurs expériences
leur savoir-faire et leurs expertises au maximum de leurs possibilités.
De plus, l’équipe entière participe à la prise de décision concernant ce qui doit être entrepris,
et la façon de le faire. Ceci génère un engagement vis-à-vis de la mise en œuvre, de telle
sorte que les membres de l’équipe participent davantage à l’exécution du projet.
Les participants doivent être choisis parmi les personnes qui seront impliquées ou affectées
par le projet, à savoir les Directeurs, Chefs de Services et certains cadres concernés par la
présente mission. Avant le travail d’équipe, il a été procédé à l’examen de l’ensemble du
processus avec le Directeur de la Planification Globale de la DGP. Ce qui a permis d’avoir une
idée de la complexité du projet, et de la manière de diriger ce travail d’équipe.
Les objectifs spécifiques à atteindre pour la réalisation de cet objectif global consistent à :
(ii) mettre à jour les cadres politique et juridique régissant le système national de
planification en général et la programmation des investissements publics en
particulier selon une approche globale et intégrée de la gestion économique;
(iv) améliorer les capacités de planification à tous les niveaux (central, sectoriel,
provincial, régional et communal) et développer les techniques ainsi que les outils
et instruments méthodologiques y afférent en mobilisant notamment les ressources
humaines compétentes et les ressources technologiques nécessaires.
La structure de pilotage stratégique du Projet et la DGP devront bénéficier en premier lieu les
actions de renforcement de leurs capacités institutionnelles et techniques. Le renforcement de
capacités concernera cependant l’ensemble des structures et organes en charge de la
planification et de la programmation au niveau des Départements ministériels, les Régions et
les Communes.
Elaboration du Projet de TDR relatif 0,5 mois Projet de TDR à préparer par la DGP, à
au Pilotage Stratégique et valider par le Ministre chargé de
Opérationnel du Projet. l’économie et à approuver par le Conseil
de Gouvernement.
Ce Projet de TDR devrait être accompagné
d’un Dossier du Projet d’amélioration du
système national de planification (à établir
à partir des résultats de la présente
étude)
Mise en place des moyens 2 mois Collaboration entre la Présidence (dont
organisationnel, matériels et PGDI), la Primature et le MEFB (DGP,
financiers nécessaires au Pilotage et DGE, STA)
à la coordination du Projet de
développement du SNPPIP
Recrutement du Consultant en 1 mois DGP
charge de la mission d’appui à la
coordination et au suivi du Projet.
L’évaluation du système national de planification a été complétée par une série d’analyses
qualitatives et quantitatives de l’adéquation du PIP avec la stratégie de réduction de la
pauvreté. Ces analyses s’avèrent nécessaires dans le cadre du processus de mis à jour du
DSRP. Elles ont été réalisées sur la base des informations présentées dans le DSRP version de
juillet 2004.
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