Réforme institutionnelle : passer de

l'abaissement du Parlement au retour de la

démocratie parlementaire
Contribution du Syndicat CGT – CP
Année après année, de réformes constitutionnelles hasardeuses
(quinquennat et inversion du calendrier) en réformes
constitutionnelles partiales, les institutions de la V ème République ont
aggravé leur nocivité.
Les citoyens n'ont plus le sentiment que leurs choix et leurs votes pèsent sur l'évolution des
événements et de la société. Ils se sentent dépossédés de leur capacité à agir sur leur destinée
collective ; désormais, c'est la notion de souveraineté populaire qui est clairement mise en cause.
Le précédent quinquennat n'a fait que renforcer cette impression populaire. Alors que le candidat
Hollande avait clairement affiché sa volonté de rupture avec la pratique du pouvoir de Nicolas
Sarkozy, le Président s'est – comme ses prédécesseurs – complètement moulé dans les institutions
monarchisantes de la Vème République. Certes, la Justice est aujourd'hui plus indépendante qu'elle ne
l'était avant François Hollande et Christiane Taubira, mais les principes de la délibération collective
et du débat démocratique serein n'ont pas été renforcés.
Le précédent Président de la République a joué pleinement de la soumission du pouvoir législatif au
pouvoir exécutif ; les velléités de contestation en interne à la majorité parlementaire des choix
économiques présidentiels se sont heurtés à la logique institutionnelle du régime actuel : elle
renvoie toute décision réelle au sommet de la pyramide, avec un Premier ministre qui « exécute » la
politique définie par le Président, une majorité parlementaire contrainte, un parti majoritaire sans
grande marge d’initiative. Le nouveau président et la nouvelle Assemblée nationale semblent eux
pousser cette logique jusqu'à la caricature sans que cela ne paraisse interroger les députés de la
majorité au demeurant.
La crise actuelle trouve donc ses racines autant dans notre système économique que dans le
blocage des institutions françaises. Le mythe de l’homme providentiel dont découleraient tous
les choix et la plupart des pouvoirs a démontré son inadéquation et surtout son inefficacité.
Dans ce contexte, la « pratique jupitérienne » du pouvoir d'Emmanuel Macron nous fait un
peu plus sentir les dérives présidentialistes et démagogiques de l'actuelle constitution, à
laquelle s'ajoute une forme de dépossession de la démocratie par l'alliance fusionnelle d'une partie
de la technocratie d’État et des milieux d'affaires, qui culmine aujourd'hui avec sa présidence.
Non content de cantonner les parlementaires à un rôle supporteurs ou de spectateurs, ou de
contraindre l'action des élus locaux par la diminution des dotations aux collectivités (celles-ci ont
par ailleurs produit toutes proportions gardées un effort financier bien plus grand que l’État entre
2010 et 2017, alors qu'elles participent peu voire très peu aux déséquilibres des comptes publics),
l'exécutif du « nouveau monde » méprise ouvertement tous les élus et les corps intermédiaires.
On peut aussi lire en termes démocratiques l'embarras de l'exécutif face au mouvement social inédit
des « Gilets Jaunes » au-delà des enjeux sociaux et économiques. La défiance démocratique
extrême qui s'exprime depuis le début du mouvement – certain.e.s député.e.s faisant mine de
découvrir naïvement une violence sociale qui leur tombe dessus alors qu'elle était déjà active depuis
plusieurs mandatures – a aussi été nourrie par le discours politique d'un certain nombre de
dirigeants politiques contre les corps intermédiaires, à commencer par le candidat Macron lui-
même. Il n'est donc pas si étonnant aujourd'hui que nombre de nos concitoyens disent ne plus faire
confiance ni au Président de la République dont ils demandent la démission, ni au Parlement dont
ils demandent la dissolution, ni aux confédérations syndicales dont les échecs criant ont été
Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 1/11
souhaités par des gouvernements successifs qui n'affichaient leur foi dans le dialogue social que
pour mieux ne pas en tenir compte... Que la consultation des citoyen.ne.s français.es ne soit pas
assez importante c'est une chose, mais faut-il pour résoudre cette impasse aboutir à la suppression
du Sénat, la réduction catastrophique du nombre de parlementaires ou transformer la revendication
d'un véritable référendum d'initiative populaire en débat sans fin empêchant toute décision. On peut
déjà imaginer que le sort fait au RIP ou au RIC ne satisfera de toute façon pas certain.e.s
manifestant.e.s, mais faut-il, après plusieurs mois de crise sociale, économique et démocratique, par
une « ruse de l'histoire » aider l'exécutif à parvenir à ses fins contre le Parlement ?

Les projets de l'exécutif représentent un recul démocratique

La pratique hyper présidentialiste de la Vème République commandait un rééquilibrage des pouvoirs
en faveur du parlement. Au contraire, ce projet consacre un nouvel abaissement de celui-ci sans
aucune réflexion sur l'équilibre des pouvoirs, l'excessive puissance de l'exécutif et l'anachronisme
d'une grande partie des pouvoirs présidentiels.
Réduire le parlement c'est réduire la démocratie.
Dans le cadre d’un projet de loi organique et d’un projet de loi ordinaire, le gouvernement propose
la réduction de 30 % du nombre de députés et sénateurs ; d’après ces arbitrages, cela fera 244
sénateurs et 404 députés (contre 348 et 577 aujourd’hui), dont 60 élus à la proportionnelle – 15 %
dès les prochaines élections législatives ; tous les départements resteraient représentés.
Ainsi la réforme constitutionnelle qu'il prétend mener à bien n'est rien de mieux qu'un
« populisme chic », une variante de l’antiparlementarisme à la sauce néolibérale qui voudrait
que la réduction des effectifs des députés et des sénateurs rende la démocratie forcément plus
efficace. Comme si le problème était le nombre, et pas les pouvoirs réels qu’on donne aux
parlementaires pour exercer leur mandat !
Dans un mode scrutin uninominal territorial majoritaire, alors que chaque département doit disposer
d'au moins un député, la réduction du nombre de députés – et de sénateurs – provoquera avant tout
une réduction du nombre de circonscription dans les départements les plus peuplés : ainsi l'inégalité
des citoyens devant le suffrage, déjà à l’œuvre, deviendrait caricaturale. Si 60 députés sont élus sur
une liste nationale à la proportionnelle, il ne resterait donc plus que 344 circonscriptions territoriales
et les phénomènes d'inégalité devant le suffrage seraient encore renforcés.
Au demeurant, si le gouvernement avait produit une étude d'impact digne de ce nom, cela aurait
démontré qu'au Sénat – de manière évidente puisque nombre de départements passeraient à un ou
deux parlementaires (donc sans scrutin proportionnel) – et à l'Assemblée nationale le projet
gouvernemental augmenterait de manière importante la logique de prime majoritaire, écrasant les
groupes minoritaires et réduisant l'opposition. L'adjonction d'une liste nationale élue au scrutin
proportionnel à l'Assemblée nationale ne permettrait pas de compenser le double effet de réduction
du nombre total de parlementaire et de circonscriptions territoriales : ce projet est donc à bien des
égards un marché de dupes.
La réduction du nombre de parlementaires comporte des conséquences importantes pour les
collaboratrices et collaborateurs parlementaires. En effet, une partie des absences décriées (de
manière justifiée pour une part) des parlementaires en séance publique tient aussi de la
multiplication des instances auxquels ils et elles sont appelés à siéger ainsi que des nombreux
rendez-vous organisés, en circonscription et/ou à Paris. De fait, la réduction du nombre de
parlementaires ne pourra conduire qu'à un accroissement des absences. Par ailleurs, le
fonctionnement actuel de nos assemblées conduit à une spécialisation des parlementaires
(notamment via les commissions permanentes). La réduction du nombre de parlementaires va
conduire à « généraliser » leurs sujets de travail. Se faisant, la charge de travail ne peut
qu'augmenter pour des collaboratrices et collaborateurs appelé-es à être plus polyvalents, plus
Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 2/11
réactifs et plus « exploités ». Tout cela alors que le statut des collaborateurs parlementaires n'est
toujours pas finalisé et que, nous y reviendrons plus bas, les sommes dégagées par la réduction du
nombre de parlementaires ne suffiront pas à donner des moyens suffisants aux parlementaires
restant pour assumer la charge de travail parlementaire supplémentaire avec des équipes
suffisamment renforcées.
Le mépris des corps intermédiaires et des contre-pouvoir illustré par le CESE
Réduction de moitié du nombre de membres du CESE, repli sur les missions confiées jusqu'ici à la
Commission nationale du débat public (seule instance qui organisait un tant soit peu la consultation
des citoyens sur des sujets d''intérêt essentiellement local) : on voit ici la considération d'Emmanuel
Macron pour les représentants des associations, des syndicats, des chambres consulaires.
La mise en cause de l'unité de la République
Le droit à la différenciation territoriale dans le cadre d’un « pacte girondin » avec les collectivités
locales paraît particulièrement flou à ce stade mais porte en elle le risque d'une grave rupture
d'égalité entre citoyens en fonction du territoire dans lequel ils résideront.
***
En fin de compte, seules l’interdiction du cumul des mandats dans le temps (trois mandats
identiques maximum, sauf pour les maires des communes de moins de 9 000 habitants), la
suppression de la Cour de Justice de la République, la fin de la participation des anciens Présidents
de la République de droit au Conseil Constitutionnel ou l'inscription « cosmétique » dans la
constitution de « l’impératif de la lutte contre le changement climatique » sont des mesures
positives mais sans véritable impact sur le réel des Français. Pas de quoi contrebalancer en tout cas
l'aggravation du déséquilibre des pouvoirs proposée dans ce projet.
À côté des erreurs et des reculs majeurs que représentent le projet du gouvernement, on ne peut
qu'avec consternation constater le manque d'imagination et d'ambition pour répondre aux questions
qui se posent aujourd'hui à la société française : démocratie participative, démocratie semi-directe
ou souveraineté numérique…
Les institutions de la Vème République ajoutent aujourd'hui le pire du régime présidentiel sans
l'adjonction d'un parlement fort comme il existe aux États-Unis d'Amérique. L'instauration d'un
véritable régime parlementaire nous paraît plus conforme à la nécessité d'une démocratie vivante,
mais avant que cela ne se réalise, nous considérons que l'on peut obtenir des améliorations réelles
par le fait de :
 rééquilibrer les pouvoirs exécutif et législatif ;
 améliorer la procédure parlementaire ;
 doter les parlementaires des moyens réels d'exercer leurs missions.

Rééquilibrer les pouvoirs exécutif et législatif

Aujourd'hui, l'exécutif domine le législatif. Nos propositions visent donc à rééquilibrer les pouvoirs
pour restaurer la souveraineté populaire et la délibération collective.
Il s'agit donc de renforcer la représentativité du Parlement donc sa légitimité.
Un parlement efficace, c'est un parlement représentatif
Aujourd'hui, chacun peut constater que la représentation parlementaire, notamment à l'Assemblée
nationale, ne correspond pas à la réalité des choix électoraux des citoyen.ne.s français.es. Georges
Pompidou disait que la nature du mode de scrutin déterminait plus la nature du régime que la
constitution elle-même il avait raison. Dès les élections législatives, les électeurs ont le sentiment
Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 3/11
légitime que leur choix politiques est mal traduit. Ainsi avec 32 % des suffrages au premier tour, la
majorité parlementaire actuelle dispose de 350 député.e.s sur 577 soit près de 61 % des sièges ;
l'opposition de gauche – divisée il est vrai – avec près de 23 % des suffrages ne compte que 63
député.e.s soit 11 % des sièges ; le Front National avec 13,2 % des suffrages 8 député.e.s donc
0,01 % des sièges.
Évidemment, la logique voudrait que pour résoudre cette contradiction on recourt au scrutin
proportionnel. Ce mode de scrutin – proportionnel à la plus forte moyenne, à l'échelle
départementale – a été appliqué pour les élections législatives de 1986 ; contrairement aux
reproches faits à l'encontre de ce scrutin, il n'a pas empêché la constitution d'une majorité
parlementaire – contrairement aux élections législatives de 1988 pour lesquelles le scrutin
majoritaire uninominal à deux tours avait été rétabli ; l'autre reproche consiste à dénoncer l'entrée à
l'Assemblée nationale de partis politiques d'extrême droite, mais outre qu'il n'est jamais bon de
casser le thermomètre pour faire baisser la température, rien n'empêche aujourd'hui des députée.s
d'extrême droite d'être élu.e.s au scrutin majoritaire (la question d'avoir une majorité absolue ou
relative ou de la présence de forces politiques jugées néfastes ne se règle pas par le mode de scrutin
mais le débat politique et les éventuelles alliances ou coalitions électorales).
La difficulté du mode de scrutin de 1986 réside plutôt dans l'application du calcul proportionnel à
l'échelle départementale : dans les départements où le nombre de parlementaire est (très) réduit, il
n'a aucun sens. Pour réussir à mettre en place un calcul proportionnel effectif, il faudrait dépasser
dans bien des cas le cadre départemental ; c'est une réflexion à mener pour déterminer si on peut
considérer qu'une circonscription électorale peut additionner un deux ou trois départements. Après
la refonte des régions françaises, situer le mode de scrutin proportionnel à l'échelle régionale
poserait dans nombre de régions (si ce n'est toute) un problème d'éloignement certain des député.e.s
et des citoyen.ne.s qu'ils seraient censé.e.s représenter (Nouvelle Aquitaine, Auvergne-Rhône-
Alpes, Hauts-de-France, Grand Est, notamment).
L'injection d'une dose de proportionnelle aux élections législatives est donc impérative. Nous
nous sommes exprimés plus haut sur l'incongruité qui consisterait à détacher une liste nationale à la
proportionnelle du reste des député.e.s. C'est pourquoi nous proposons que dans les départements
les plus densément peuplés, le mode de scrutin appliqué soit la proportionnelle, le mode de
scrutin uninominal majoritaire à deux tours étant conservés pour les départements comptant
peu de députés et peu densément peuplés. En appliquant cette règle aux départements dont la
densité est supérieure à 150 habitants par km² et qui disposent de plus de 8 députés, la
proportionnelle concernerait 245 députés sur 577 soit plus de 42,5 % ; cela porte à 252 députés sur
577 – 43,7 % – si on l'applique aux départements comptants au moins 7 députés (en tenant compte
du fait qu'il y a 40 % de députés de plus qu'il n'y a de sénateurs et que la proportionnelle est
appliquée au Sénat aux départements comptant au moins 5 sénateurs). Si on applique la
proportionnelle à tous les départements comptant au moins 7 députés (indépendamment de leur
densité), elle concernerait 304 députés sur 577, soit 52,7 % ; 283 députés en comptant les
départements ayant au moins 8 députés, soit 49 %.
En deçà de ces seuils, l'application de la proportionnelle devient anecdotique.
Le Sénat ne peut rester hors de cette logique de représentativité accrue des parlementaire. À bien
des égards, même si ses détracteurs sont nombreux, il a prouvé son utilité. Il y a trois raisons
principales à l’utilité d’une deuxième chambre. Une raison logique d’abord. Le Parlement
représente la nation, et la nation c’est le peuple mais aussi quelque chose d’autre. Le peuple est
représenté par l’Assemblée et le quelque chose d’autre : chez nous, ce sont les collectivités (dont le
rôle est introduit ouvertement depuis la Révolution française et s'est pleinement réalisé avec la
décentralisation de 1982). La seconde tient à la complémentarité : il y a toujours plus d’idées dans
deux têtes que dans une et la deuxième chambre vient compléter le rôle de la première à travers ce
dialogue permanent instauré entre les deux assemblées. La troisième est chronologique : la navette
Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 4/11
entre les deux chambres permet de prendre le temps de la réflexion, et le temps est une bonne chose
en démocratie. Il existe aujourd’hui une idée reçue selon laquelle la loi doit être immédiate et le
Sénat contribue à ralentir sa fabrication. Or au contraire, il alimente le travail parlementaire,
l’enrichit et permet une forme de maturation nécessaire au travail législatif. C’est une erreur de
penser que la loi doit être faite dans l’urgence ; c'est le temps de l'élaboration de la loi qui permet
par ailleurs à la société de prendre conscience des enjeux débattus et de se mobiliser dans un sens
ou dans un autre.
Il conviendrait donc d'augmenter le collège des grands électeurs du Sénat en consolidant
l’équilibre entre les territoires ruraux et urbains. Aujourd’hui, sur près de 600.000 élus locaux,
seuls un quart d’entre eux, 160.000, constituent le collège des “grands électeurs” et participent à
l’élection des sénateurs. Cet élargissement devra répondre à une exigence : assurer un meilleur
équilibre entre les territoires ruraux et les territoires urbains.
Un parlement efficace, c'est un parlement dont les membres ne considèrent pas que leur élection
est redevable à l'exécutif
Depuis l'instauration du quinquennat et l'inversion du calendrier électoral en 2001-2002, la logique
des institutions de la Vème République (qui pouvait jouer lorsque le Président nouvellement élu
dissolvait l'Assemblée nationale) a été poussée à l'extrême. Les élections législatives suivent
l'élection présidentielle ; pour beaucoup, elles sont donc une élection de « confirmation » plus ou
moins dépourvue d'intérêt – c'est en tout cas l'effet qui s'est fait sentir lors des dernières élections
législatives avec un effondrement inédit de la participation. Les député.e.s élu.e.s ont le sentiment
qu'ils doivent leur élection au nouveau Président de la République : leur action et leur
comportement sont donc automatiquement indexés sur leur loyauté non au programme sur lequel ils
ont été élus mais à l'exécutif. Il y a donc un effet induit qui fait du parlementaire majoritaire non un
représentant des citoyen.ne.s, qui élabore la loi en fonction du mandat qu'il a reçu, mais un relais de
l'exécutif qui adopte la loi selon des considérations exigées par la Présidence ou le gouvernement,
quitte à éroder toute capacité d'innovation ou d'analyse critique.
Ainsi au-delà du mode de scrutin, qu’il convient de réformer, il semble important de désacraliser
l’élection présidentielle et de revitaliser les élections législatives. La synchronisation et la
désynchronisation des élections législatives et présidentielles, pour des raisons différentes,
permettent de revigorer les élections législatives et le parlementarisme. Faire en sorte que les deux
tours des élections législatives se tiennent le même jour que les deux tours de l'élection
présidentielle permettrait d’avoir dans l’entre-deux tours, outre un débat pour les orientations
politiques qui ne soit pas confisqué uniquement par la personnalisation consubstantielle à la
présidentielle, la construction entre partis d’une coalition favorisant l’élection d’un candidat au
deuxième tour. Elle constitue également un moyen d’amélioration de la participation aux élections.
Un parlement efficace c'est un parlement qui n'est pas soumis à l'exécutif
Il est nécessaire de rendre obligatoire l’engagement de responsabilité du gouvernement.
L’article 49.1 de la Constitution prévoit que le Premier ministre engage devant l'Assemblée
nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une
déclaration de politique générale. Mais, ni le discours de politique générale, ni l’engagement de
responsabilité, ne sont des obligations. Nous proposons que ce soit désormais le cas afin de
consacrer la double légitimité du Premier ministre. Elle tient à la fois de sa nomination par le
Président de la République, mais également de la majorité issue des élections législatives. En outre,
à l'heure actuelle, la motion de censure n'est adoptée qu'à la majorité des membres composant
l'Assemblée. Afin de renverser cette disposition qui donne une "prime" au gouvernement mis en
cause, nous proposons que la motion soit adoptée à la majorité des suffrages exprimés.
Un gouvernement ne doit plus pouvoir utiliser la procédure du vote bloqué ou du 49.3.
L’article 49.3 de la Constitution permet au Premier ministre de faire adopter un texte en engageant
Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 5/11
sa responsabilité devant l'Assemblée nationale. Sauf si une motion de censure déposée dans les 24
heures est adoptée, le texte est alors considéré adopté sans vote. Ce mécanisme ne peut être mis en
œuvre que pour un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, et un autre
projet ou proposition de loi par session. Nous proposons de restreindre le mécanisme du 49.3 pour
le seul projet de finances et de financement de la sécurité sociale. La suppression pure et simple du
49.3 pourrait s’avérer dangereuse pour la conduite du pays à l’image du “shutdown” qu’on peut
observer aux États-Unis. Pour tous les autres textes, le gouvernement, et notamment le Premier
ministre, sera désormais contraint de dialoguer avec sa majorité.
Le mécanisme dit du “vote bloqué” (article 44.3) permet de faire échec au droit d’amendement des
députés et sénateurs puisque le Gouvernement choisit les amendements qu’il souhaite retenir. Le
Parlement ne peut alors voter que sur le texte modifié par les amendements retenus par le
gouvernement. Ce mécanisme permet au gouvernement de tordre le bras au parlement lorsque les
amendements déposés par les députés ou sénateurs ne lui conviennent pas. C’est une négation du
droit d’amendement.
Nous proposons également que l'Assemblée nationale dispose d'un moyen de pression sérieux et
constructif de pression sur l'exécutif sur le modèle existant en Allemagne, en Belgique ou en
Espagne : la « motion de censure constructive » qui doit automatiquement prévoir un chef de
gouvernement alternatif et donc une coalition parlementaire durable de rechange pour
remplacer celui qu'elle propose de renverser.
Il faut également redonner au Parlement sa pleine compétence en matière budgétaire. L’article
40 de la constitution limite le droit d’amendement des députés et sénateurs puisque ceux-ci ne
peuvent présenter un amendement qui aurait pour conséquence soit une diminution des ressources
publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. Les parlementaires n’ont donc ni
l’initiative des prélèvements publics ni celle de la dépense publique. Cette règle visait à assurer une
gestion sérieuse des finances publiques. Chacun peut constater qu’elle n’a pas atteint son objectif.
Précisons que la règle ne s’applique pas au gouvernement. Parlementaires et gouvernement doivent
pouvoir débattre devant les Français des choix budgétaires du pays, à armes égales, ce qui impose la
suppression de l’article 40.
Il convient également de supprimer le dispositif des ordonnances sauf pour les procédures de
législation à droit constant (codification, transposition). L’article 38 de la Constitution permet au
Gouvernement de prendre par ordonnances des mesures qui relèvent normalement de la compétence
du Parlement. Le champ est illimité puisque le recours aux ordonnances est possible en tout
domaine du programme du gouvernement.
Il faudra également réexaminer l'exercice du droit de dissolution pour prendre modèle sur ce qui
existe au sein des autres démocraties parlementaires européennes, plutôt que d'en faire l'arme
atomique constitutionnelle du Président de la République.
Le Parlement doit enfin pouvoir se prononcer sur les questions internationales. L'engagement
de la France dans les conflits armés ne peut pas résulter du seul ressort du président de la
République. Il a fallu attendre la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 pour que le Parlement soit
associé aux interventions militaires extérieures décidées par le Président de la République. Cette
réforme constitutionnelle a renforcé le contrôle parlementaire sur l’emploi des forces armées en
obligeant le gouvernement à informer le Parlement de l’engagement des forces et en soumettant à
un vote la prolongation de cet engagement lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois. Le
contrôle parlementaire reste limité puisque, après ce délai de quatre mois, la poursuite de
l’intervention n’est plus soumise à une nouvelle autorisation. Il est donc nécessaire de renforcer le
contrôle du parlement sur les opérations extérieures dans la durée, avec un débat et un vote chaque
année pour autoriser la prolongation. Mais aussi une information et un débat à la fin de chaque
opération extérieure.

Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 6/11
Améliorer la procédure parlementaire
Beaucoup se joue par ailleurs dans la capacité des parlementaires eux-mêmes à prendre des
initiatives, à manifester leurs prérogatives en exerçant leur droit d’amendement et de contrôle du
gouvernement mais aussi d'évaluation des politiques publiques. La procédure parlementaire doit
donc permettre aux représentants de la Nation d'exercer pleinement leurs prérogatives.
Organiser l’ordre du jour en deux temps : 2 semaines pour le gouvernement, 2 semaines pour le
Parlement.
Ainsi, les semaines d’initiative et de contrôle seraient fusionnées, de sorte à donner plus de temps à
l’initiative des groupes d’opposition et groupes minoritaires.
L'ordre du jour des travaux de l’Assemblée nationale et du Sénat est fixé par chaque assemblée. En
pratique, sur quatre semaines, deux sont réservées par priorité au Gouvernement, une semaine est
réservée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques et une
semaine à l’initiative parlementaire c’est à dire à l’examen des propositions des lois.
L’expérience a démontré que la séance publique n’est pas le lieu adéquat pour mettre en œuvre la
mission de contrôle du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques.
Nous proposons en conséquence que le contrôle du Gouvernement s’opère, à l’exception des
questions d'actualité au Gouvernement, lors des commissions, commissions d'enquête et missions
d’information. La semaine de séance ainsi libérée serait attribuée au Parlement qui pourrait par
priorité en créditer les groupes d’opposition et les groupes minoritaires.
Confier la maîtrise de la procédure législative au Parlement
La maîtrise de la procédure législative échappe pour beaucoup au Parlement. Ce sujet n’est pas un
enjeu technique secondaire mais un enjeu démocratique majeure qui détermine les conditions dans
lesquelles s’exerce le pouvoir législatif.
La procédure législative, communément appelé “navette parlementaire”, s’organise autour de deux
lectures dans chaque assemblée. Pour contrecarrer ce temps d’examen par le Parlement, le
Gouvernement use de plus en plus du mécanisme de la procédure accélérée qui autorise une seule
lecture (cette procédure accélérée, d'exceptionnelle est désormais devenue la procédure courante ;
depuis le début du quinquennat, tous les textes ont été traités en procédure accélérée ; les textes en
procédure classique lors du précédent quinquennat se comptent sur les doigts des mains). Le
Parlement peut annuler cette procédure accélérée mais l’accord des présidents de l’Assemblée
nationale et du Sénat est nécessaire. Or, le président de l’Assemblée nationale, issu de la majorité et
donc soutien du Gouvernement, use très rarement de cette faculté.
Nous proposons à titre principal de confier à la Conférence des présidents de chaque assemblée,
organe qui détermine l’ordre du jour et dans lequel sont représentés tous les groupes politiques, un
droit de veto concernant la procédure accélérée et d’encadrer la procédure législative de délais
d’examen incompréhensibles : quatre semaines entre le dépôt ou la transmission du texte et son
examen par la commission, deux semaines entre l’examen par la commission et l’examen en séance.
Le Gouvernement a par ailleurs la possibilité de déposer des amendements après l’expiration des
délais de dépôt des amendements des Parlementaires. Afin de rétablir une équité entre le
Gouvernement et le Parlement et permettre aux parlementaires d’examiner sereinement les
amendements du Gouvernement, nous proposons de soumettre le Gouvernement aux mêmes
délais de dépôt des amendements que les Parlementaires. Dans le cadre de la modernisation de
la navette parlementaire, nous proposons de conférer une place accrue aux commissions
permanentes : par exemple, garantir la publicité des travaux des commissions, confier aux
commissions permanentes compétentes l’initiative de convoquer la commission mixte paritaire.

Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 7/11
Doter le parlement et les parlementaires des moyens et outils réels leur
permettant d'exercer leurs missions : élaborer la loi, contrôler le gouvernement,
évaluer les politiques publiques...
Le marché que prétendent proposer le Président de la République et le gouvernement, c’est moins
de parlementaires mais à moyens constants pour que ceux qui restent aient plus de moyens
financiers notamment.
Cette façon de poser le débat est un marché de dupe : Les parlementaires actuels sont déjà débordés
dans un cadre où le parlement est minorisé par l’exécutif et ne parviennent pas à couvrir les
missions théoriques qui leurs sont confiées (Contrôle du gouvernement et évaluation des politiques
publiques) alors même que leur rôle considéré dans l’opinion comme principal (élaborer la loi) leur
est de fait contesté par le gouvernement. Comment imaginer que moins de parlementaires
pourraient mieux couvrir ce que plus ne peuvent faire en réalité dans le cadre actuel ?
Les moyens supplémentaires prétendument dégagés par la réduction du nombre de parlementaires
seraient de toute façon à peine suffisants pour assumer la charge supplémentaire de travail
parlementaire qui retombera sur le nombre restant de parlementaires.
L’enjeu est donc ailleurs : rééquilibrer les pouvoirs, améliorer la procédure parlementaire sans
brider le débat parlementaire comme la pratique et les propositions gouvernementales le suggèrent.
Nous avons évoqué ces sujets plus haut. Mais d'autres chantiers sont devant nous : donner de réels
moyens techniques, logistiques, collaborations, outils d’investigation et de contrainte dont ils ne
disposent pas aujourd’hui et qui forcément ont un coût : oui la démocratie a un coût et la démocratie
ne peut se renforcer dans l’austérité budgétaire.
Lever les obstacles aux pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement
Renforcer les droits de l’opposition et étendre les pouvoirs d’enquête
La Constitution prévoit la possibilité de créer au sein de chaque assemblée des commissions
d’enquêtes dont les modalités sont définies par la loi et le règlement de chaque assemblée.
Les règles encadrant les commissions d’enquête sont extrêmement restrictives.
 L’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires prévoit qu’il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant
donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours ;
 Le règlement du Sénat prévoit qu’un groupe a droit à la création d'une seule commission
d'enquête ou mission d'information par année parlementaire.
Les droits de l’opposition s’expriment par l’exercice des pouvoirs de contrôle, via notamment les
missions d’informations et les commissions d'enquête. Mais les modalités actuelles de recours à ces
pouvoirs de contrôle sont très restrictives pour les groupes d’opposition et les groupes minoritaires.
Or, le contrôle de l’action du gouvernement a vocation à être exercé principalement par les
oppositions et non pas par le groupe majoritaire qui soutient le gouvernement. Nous proposons donc
de renforcer ces pouvoirs de contrôle par quatre moyens :
 Permettre aux groupes d’opposition un recours accru aux commissions d’enquête et aux
missions d’information ;
 Supprimer la restriction qui empêche la constitution d’une commission d’enquête sur des
faits pour lesquels des poursuites judiciaires sont en cours ;
 Permettre la constitution de commission d’enquête commune à l’Assemblée nationale et au
Sénat ;

Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 8/11
  Élargir le contrôle « sur place et sur pièces » à chaque rapporteur de commission
permanente.
Renforcer les moyens d’information et d’évaluation du Parlement
Conformément à l’article 24, le Parlement vote la loi, contrôle l’action du gouvernement et évalue
les politiques publiques. Pour accomplir ces trois missions, des moyens renforcées sont nécessaires.
Les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact dont les critères sont encadrés par la loi
organique du 15 avril 2009. S’il est précisé que l’étude d’impact doit exposer l’évaluation des
conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que les coûts et
bénéfices financiers attendus, ces éléments méritent toutefois un travail plus approfondi et des
cadres statistiques élargis pour guider la décision publique.
C’est pourquoi, nous proposons que de nouveaux indicateurs, complémentaires à celui du Produit
Intérieur Brut, soient intégrés, en vue de mesurer l’impact en matière de bien-être et d’inégalités,
dans un contexte de soutenabilité environnementale.
Il serait, à cet égard, justifié que l'étude d'impact fût élaborée par une instance indépendante du
gouvernement.
La publicité de l’avis du Conseil d’État sur un projet de loi est actuellement possible, mais pas
obligatoire. Nous proposons de la systématiser.
Soumettre le pouvoir de nomination à l’approbation des 3/5 des membres des commissions
compétentes des deux assemblées
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, certaines nominations en raison de leur importance
pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, sont examinées
par les commissions compétentes des deux assemblées.
La constitution prévoit que pour s’opposer à ces nominations, il faut réunir une majorité des trois
cinquièmes. De sorte à assurer des nominations consensuelles, nous proposons d’inverser les
modalités de vote pour prévoir que pour être validée une nomination doit recueillir un vote positif
des trois cinquièmes.
Des parlementaires en capacité d'assumer leurs missions
Nous l'avons dit et répété plusieurs fois depuis le début de cette contribution : il n'y a pas trop de
parlementaires en France. Aux États-Unis, ils sont 7 500 pour 300 millions d'Américains ; en
Allemagne 699 pour 82 millions d'Allemands ; en Grande-Bretagne 1450 pour 64 millions de sujets
britanniques ; en Italie 945 pour 61 millions d'Italiens ; en Espagne 616 pour 47 millions
d'habitants.
Avec 925 parlementaires, un parlementaire français représente en moyenne 72.634 habitants, en se
basant sur l’estimation de l’Insee de la population en 2018. Ce qui place le pays au quatrième rang
au sein de l’Union européenne. Après la réforme, la moyenne par parlementaire passerait à 103.683
habitants. La France serait alors le deuxième pays au classement, derrière l’Allemagne qui compte
un parlementaire pour 116.598 habitants, d’après les chiffres du Monde.
Suivent ensuite les Pays-Bas, avec 75.637 habitants représentés par parlementaire, l’Espagne, avec
75.396 habitants par parlementaire, la Pologne avec 67.764 habitants par parlementaire, puis l’Italie
avec 64.128 habitants représentés par parlementaire.
Si ces comparaisons ont un sens, c'est de démontrer que notre nombre de parlementaires n'est pas
excessif et que l'enjeu est celui des pouvoirs qu'ils exercent et les moyens qu'on leur donne. Le
débat autour du scandale « Pénélope » puis de la loi « moralisation de la vie publique » devenue loi
de « confiance dans la vie politique » a focalisé autour des emplois supposés fictifs ou des frais de
mandats des parlementaires. Certains d'entre eux auraient d'ailleurs mieux fait de se battre pour être
Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 9/11
doté de véritables moyens que de s'inquiéter du contrôle nécessaires sur les avances de frais de
mandat.
Pour la loi de « confiance dans la vie politique » a été obligée de prendre en compte un sujet qu'elle
avait écarté, sauf sous la forme d'une caricature pénélopienne, celui de l'importance des
collaborateurs parlementaires et de l'importance d'assurer un statut qui leur permette d'être
disponible pour le bien commun et non soumis à la tentation des lobbies.
Un Parlement souverain est, en effet, un Parlement qui doit disposer de moyens considérables.
Ainsi, l’augmentation du crédit collaborateur de 10 %, décidée en janvier à l'Assemblée nationale et
ces derniers jours au Sénat, paraît-elle relativement insuffisante. Car elle consiste en une simple
revalorisation salariale là où une réévaluation globale des moyens parlementaires s’avère
indispensable. Au demeurant, on peut également s'interroger sur le fait que les crédits collaborateurs
ne soient pas équivalents à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Qu’on en juge : au Bundestag allemand, le crédit collaborateur avoisine les 20 000 euros ; au
Parlement européen, il s’élève à 25 000 euros quand, aux États-Unis d'Amérique, il atteint les
60 000 dollars (48 620 euros) !
Ainsi, un représentant américain peut-il s’entourer de dix-huit collaborateurs, tandis qu’un sénateur
américain recrute en moyenne jusqu’à trente-quatre assistants ! Avec 10 581 euros à l'Assemblée
nationale et 7 639 euros au Sénat (bruts), et de deux à cinq collaborateurs (pas toujours payés au
maximum de l'enveloppe), le Parlement français fait figure de parent pauvre des grandes
démocraties parlementaires. Face à la puissance épisocratique de l’administration gouvernementale,
ne devient-il pas impératif d’attribuer à nos représentants de tels moyens pour qu’ils puissent
recruter des équipes politiques de haut niveau ? Entre nous soit dit, il vaut mieux avoir beaucoup de
collaborateurs parlementaires que des rapports écrits par des administrateurs parlementaires qui
écriront la même chose quelles que soient l'orientation du parlementaire chargé du rapport. On nous
a déjà expliqué que les Administrateurs faisaient loyalement en fonction des commandes passées
par les Parlementaires et des idées qu'ils avaient ; nous ne doutons pas que certains parlementaires
soient dotés d'une autorité naturelle nourrie de leur longue expérience, ou que certains
administrateurs soient encore pleinement de loyaux fonctionnaires, mais nous pourrions témoigner
de nombreuses fois du fait que des collaborateurs et des collaboratrices aient dû intervenir (à la
demande explicite ou pas de leur employeur) pour faire corriger des documents malgré la mauvaise
grâce de l'administrateur qui en était chargé.
Enfin, à l’image du Parlement européen et du Bundestag qui recourent à l’emploi de
« collaborateurs scientifiques », le Parlement français pourrait notamment offrir à ses
parlementaires une enveloppe destinée au recrutement d’enseignants-chercheurs à titre occasionnel.
On essaiera de nous opposer que le budget du Bundestag est d'un niveau équivalent à celui du
Parlement français, et donc que celui-ci n'est pas désavantagé par rapport au Bundestag niveau
financier. Pourtant ce dernier avec un budget équivalent à celui du Parlement français paye mieux et
plus de collaborateurs parlementaires, permet aux différents groupes parlementaires d'avoir des
collaborateurs en capacité de rédiger des contre-expertises et des contre-études d'impact ; les
parlementaires allemands ont accès à des outils de contrôle et d'analyse qui manquent cruellement
aux parlementaires français (et entre nous soit dit, s'ils en disposaient ils auraient besoin de plus de
collaborateurs qu'aujourd'hui pour pouvoir exploiter ces données) ; le Bundestag exercent sur
plusieurs administrations une tutelle conjointe avec le gouvernement fédéral. Le sujet n'est pas le
niveau de budget accordé aux Assemblées mais sa répartition interne : on peut en déduire que celle-
ci n'est aujourd'hui pas optimale.
La loi pour la « confiance dans la vie politique » a introduit pour la première fois une possibilité
d'encadrement des emplois de collaborateurs parlementaires ne serait-ce qu'en reconnaissant
ouvertement cette profession. Le travail qui est devant nous reste important : la nécessité d'établir

Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 10/11
un cadre d'emploi précis et des règles déontologiques permettant de soustraire les collaborateurs
parlementaires aux conflits d'intérêts, bref des droits et des devoirs, sera d'autant plus forte que
l'augmentation des moyens financiers mis à disposition des parlementaires et des groupes
parlementaires pour assumer leurs missions (pas pour leur indemnisation ou les frais de mandat)
imposera une exigence de contrôle accrue sur l'utilisation de cet argent public.

Contribution participative de la CGT des collaboratrices et collaborateurs parlementaires sur la réforme des institutions 11/11