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Martín Alessandro
Dirección de Investigaciones, INAP. Documento de Trabajo N° 2/2010.
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presidencial en la Argentina
Resumen
Martín Alessandro1
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Director de Investigaciones, Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Contacto: malessandro@sgp.gob.ar. El autor
agradece a Dolores Gutiérrez por la asistencia en la recopilación de datos estadísticos.
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Cabría objetar, de todas maneras, que buena parte de las decisiones adoptadas por legisladores y bloques políticos se definen en
reuniones que tampoco son accesibles para los investigadores.
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Ver Dickinson (2009) para una interpretación alternativa de la obra de Neustadt, quien sostiene que en Presidential Power se analiza
cómo debe actuar un presidente en un marco de instituciones separadas que comparten poderes.
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Lowi (1993) detalla el crecimiento desde entonces del personal de la Oficina Ejecutiva y de las competencias asignadas al Presiden-
te. James (2005) muestra que ya desde la presidencia de Andrew Jackson (1829-1837) hay un crecimiento en el rol del Ejecutivo, y que
a partir de allí se consolida la noción de que el presidente dirige la administración como un poder autónomo y unificado bajo su man-
do, que es además el único poder que responde a una constituency nacional. Este proceso sería finalmente completado por Roose-
velt: “where Woodrow Wilson had typically assumed a role of ´first among equals´ in substantive dealings with his congressional
party, Franklin Roosevelt preferred a more complete direction of the policy process” (James 2005: 22). Rudalevige (2002), en cambio,
no ha encontrado evidencias de una centralización lineal de la autoridad en la Oficina Ejecutiva del Presidente, argumentando que
ésta ha sido contingente al vínculo entre la Casa Blanca y el gabinete en cada momento.
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Lewis (2005) también señala otras técnicas de politización: la adición de nuevas “capas” de funcionarios por encima de organizacio-
nes ya existentes; la creación de burocracias paralelas a otras ya en funcionamiento; y la reducción del personal de carrera en deter-
minada agencia, para ampliar el peso del personal político. De todas formas, también es interesante analizar con qué recursos cuen-
tan los burócratas para resistir tales intentos. Según Ackerman (2005: 240), los jefes administrativos son capaces de lograrlo cuando
poseen “un alto nivel de legitimidad social mediante la negociación política activa y la creación de coaliciones”.
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Los presidentes no sólo interactúan con el Congreso, los partidos, los grupos
de interés y la burocracia; también lo hacen con la opinión pública7. Y esto
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Los usos políticos de la burocracia por parte de los presidentes latinoamericanos han sido estudiados en profundidad por Geddes
(1996). Para esta autora, los presidentes desean tener un gobierno competente, capaz de implementar con éxitos sus decisiones, pero
también requieren contar con apoyos políticos para mantenerse en el cargo y organizar una maquinaria leal a su persona en el futuro.
Estos objetivos conducen a estrategias opuestas para designar a su personal: o bien los presidentes priorizan la competencia burocrá-
tica, o bien priorizan la lealtad personal y el apoyo político. El predominio de una u otra modalidad de designación dependerá de las
situaciones en que se halle cada presidente (por ejemplo, aquellos que se encuentran construyendo un partido seguramente optarán
por designar a funcionarios leales, más allá de su competencia para el cargo).
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De hecho, la declinación en las últimas décadas de los “barones” partidarios capaces de garantizar apoyos legislativos favoreció la
independencia de cada legislador individual, y obligó a los presidentes a utilizar el apoyo popular como un factor fundamental para
ejercer su liderazgo (Kernell 1986).
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Por lo tanto, no es sorprendente que exista una amplia literatura que analiza
el modo en que los presidentes toman sus decisiones de política exterior. El
texto clásico de Graham Allison (1969) se propuso explicar a través de tres
modelos diferentes las decisiones tomadas por el Presidente Kennedy
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En ese sentido, un estrecho colaborador de Kennedy sostenía que, a pesar de la atención que los presidentes estadounidenses pre-
stan a sus consejeros, “en nuestro sistema de gobierno el presidente es una sola persona. Solamente uno lleva el peso de toda la
responsabilidad… No hay nadie más que ocupe el puesto que él ocupa ni sepa todo lo que él sabe” (Sorensen 1963: 18).
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El modelo III recibió críticas similares por no considerar que los altos
funcionarios gubernamentales son seleccionados por el propio presidente.
Por lo tanto, es falso suponer que tengan preferencias dadas e
independientes, ya que seguramente comparten la visión del titular del
Ejecutivo9. O, si no lo hacen, éste puede removerlos o asignar sus tareas a
otras áreas (Krasner 1972). Art (1992) también señala que este modelo no
especifica en qué medida la posición en la estructura gubernamental define
las posiciones mantenidas por cada actor; si en la explicación también se
incluye, como hace Allison, el “baggage” previo que trajera cada jugador,
¿cuál es la importancia de la posición burocrática? Aquí aparece una de las
debilidades principales del modelo III: “we must qualify it with so many
amendments before it begins to work that when it does, we may not be left
with a bureaucratic paradigm, but may in reality be using another quite
different” (Art 1992; p.433). La falta de parsimonia de estos modelos,
entonces, aparece como particularmente problemática (ver Burke 2009 para
una revisión de las críticas).
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Donde sí puede existir negociación, pulling and hauling, es entre el Ejecutivo y el Congreso (como analiza Milner 1997), más allá del
predominio de aquél en cuestiones de política exterior.
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En términos más generales para la investigación social, la parsimonia como principio para guiar a las teorías sólo es valioso en la
medida en que el mundo que esas teorías buscan explicar también es simple y parsimonioso; si el mundo es complejo, la parsimonia
teórica puede conducir a conclusiones equivocadas (ver King, Keohane y Verba 1994).
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Rockman (2009) formula una crítica al corazón del argumento de Moe. Según
este autor, es imposible eliminar los factores individuales cuando se estudia
el comportamiento presidencial. Si bien es cierto que los estudios deben
partir de conocer los constreñimientos institucionales que afectan a todos los
presidentes, así como las regularidades cognitivas que permiten entender los
procesos de toma de decisión, éstos son puntos de partida, no de llegada.
Las generalizaciones teóricas permiten explicar los aspectos comunes a
todos los comportamientos, pero no aclaran por qué algunos presidentes
responden en forma distinta que otros a estímulos similares. Es indudable
que aquí las diferencias individuales juegan un papel, aun si es difícil de
medir. Más aún, “the situations in which the president is the ´decider´ are
typically matters of life and death. They are less structured than the
conditions of mutual dependency that a president has with Congress... It is
these very limited but vitally important situations in which a president´s
intellect, wisdom and temperament can make all the difference in the
world” (Rockman 2009: 792). Es decir que en las situaciones menos
constreñidas por las reglas institucionales la influencia de las características
personales de los presidentes es mayor. Lo mismo puede sostenerse sobre
contextos de crisis, donde el número de actores participantes de la decisión
es menor. ¿Pero cómo detectar estas características personales? Aquí la
teoría juega un rol menor; las observaciones no académicas (por ejemplo, las
periodísticas) pueden ser de más ayuda.
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Éste no es el caso, obviamente, de los trabajos que analizan la compleja relación principal-agente entre los líderes políticos del go-
bierno y los burócratas.
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Para un influyente análisis de la importancia del “tiempo político” en el comportamiento presidencial, ver Skowronek (2002).
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de cuestiones aún por investigar. Otros textos (como Bonvecchi 2002, 2006),
si bien no se centran específicamente en la presidencia, han incluido análisis
de la dinámica intra-Ejecutivo en sus explicaciones de los procesos políticos,
brindando pistas para construir hipótesis más generales sobre la institución
presidencial.
denostadas por Moe), pero ante el vacío casi total de elementos teóricos y
empíricos que tenemos por delante, el análisis institucional de la presidencia
resulta una adecuada manera de comenzar.
Vale remarcar, además, que los ministros argentinos no requieren aprobación legislativa para ser designados, a diferencia de los
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áreas sin necesidad de que exista una dependencia directa del área
presidencial. Por otra parte, pese a la aparición del modelo de agencias
(propio del New Public Management) a comienzos de los años 90, la
organización gubernamental argentina está principalmente basada en la
administración centralizada, con las áreas situadas jerárquicamente debajo
de cada ministro, secretario, subsecretario, y así sucesivamente. Siendo esto
así, los incentivos que enfrentan los presidentes argentinos a la hora de
“politizar” la burocracia resultan distintos a los que reciben los presidentes
estadounidenses, y la agenda de estudios presidenciales debería tener esto
en cuenta.
Las pujas políticas al interior del gobierno también pueden ser fomentadas
por los presidentes. Neustadt (1960) ha ponderado el estilo de Franklin
Roosevelt, cuya conducción “radial” del elenco gobernante le permitió
concentrar el poder en su figura, impidiendo la generación de polos de poder
alternativos. Roosevelt también solía ordenar a distintos funcionarios tareas
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Otra cuestión a considerar es cuán susceptibles son los presidentes y su grupo más cercano a influencias externas. Como vimos,
grupos más cerrados tienden a optar por comportamientos más extremos y simples, que no atienden las complejidades y peculiarida-
des de cada situación (Herrman y Herrman 1989). Evidentemente, y por razones comentadas al comienzo de este artículo, este tipo de
investigaciones resulta muy difícil dado lo inaccesible del entorno presidencial.
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Incorporando las características personales del presidente al análisis, Llanos y Margheritis (2006) explican la crisis de dicho gobierno a
partir del estilo de liderazgo ejercido por De la Rúa. Así, sostienen que su liderazgo “stands out for exhibiting a consistent direction to-
ward unilateralism and isolation, together with a clear incapability to overcome political in-fighting and to promote instead compromise
among competing interests. This inflexible style was probably rooted in several of his personal traits” (Llanos y Margheritis, 2006: 87).
Por lo tanto, a diferencia de Bonvecchi (2002), los conflictos al interior del gobierno no surgirían de una estrategia deliberada sino de la
incapacidad del presidente para remediarlos.
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Como fue indicado, el texto de Bonifacio y Salas (1985) presenta datos sobre
la organización del área presidencial. En este artículo se actualizan y amplían
dichos datos, tomando el período desde 1990, cuando existe disponibilidad
de información. Los elementos que se consideran son: (a) el presupuesto del
área y, en particular, de sus reparticiones más cercanas al presidente, tanto
en términos absolutos como sobre el total presupuestario; (b) la cantidad de
cargos de dirección en el área; (c) el total del personal que desarrolla tareas a
su interior. Estos datos presentarán una primera imagen sobre qué es la
institución de la presidencia en la Argentina.
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Coutinho (mimeo) incluye aquí a la Secretaría General de la Presidencia; a la Unidad Presidente; al área Legal y Técnica; al área de
Comunicación y Prensa; y a la Secretaría de Inteligencia. Evidentemente, la inclusión de la SI (ex SIDE) en este grupo constituye una
decisión compleja, dado que no es estrictamente un organismo de apoyo al presidente y que sus tareas las realiza junto con otros
organismos del sistema de inteligencia e incluso con otros poderes del Estado. Sin embargo, la dependencia directa ante al presiden-
te (un hecho inmutable en todo el período bajo análisis), y la cercanía política que sus titulares habitualmente han tenido con los res-
pectivos presidentes, habilitan la inclusión de la SI dentro del llamado “núcleo central” de la presidencia argentina. Vale destacar que
los titulares de la Secretaría General, la Secretaría Legal y Técnica y la SI tienen rango y jerarquía equivalentes a la de los Ministros.
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A partir del año 2004 el componente de prensa y difusión de actos de gobierno fue ubicado en la Jefatura de Gabinete de Ministros.
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De todas formas, al constituir un área de apoyo al presidente, el presupuesto de esta tarea continuó siendo incluido en el cálculo. Co-
mo vemos, la Jefatura de Gabinete de Ministros absorbió parte de las tareas del área presidencial, lo cual requiere una noción amplia-
da del área de presidencia.
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1990 I Re- 1996 II Re- 1999 2000 2001 2002 2003 2007 2009
forma forma
SECRE- 8 10 18 13 16 7 4 9 8 7 6
TARIAS
SUBSE- 15 19 33 17 32 8 7 14 13 10 9
CRETARÍ
AS
DIREC- 55 52 73 47 60 60 14 40 35 29 26
CIONES
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El Decreto 660/96 dispuso la supresión de 18 secretarías y 42 subsecretarías, y la fusión y transformación de diversos organismos y
estructuras superiores.
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Estas cifras serían levemente superiores si se incluyera el área de medios en el cálculo, desde 2004 situado en la Jefatura de Gabine-
te de Ministros.
En cambio, la Jefatura de Gabinete de Ministros ha experimentado un importante crecimiento, pasando de contar con solamente una
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Secretaría en 2003 a contar con siete en 2009, y pasando de 12 unidades de dirección en total a 41.
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Esta cantidad no incluye al personal de la SI.
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4. A modo de conclusión
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