Gimate-Welch H, Adrián S-Seguridad - Chile-Argentina - y - Uruguay.1990 PDF

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SEGU R I DA D.
CH I L E , A RG E N T I NA Y U RUGUAY
H ACI A U N MODE LO DE SEGU R I DA D CI U DA DA NA
Y SEGU R I DA D PÚ BL ICA (1990 -2015)

Colección Management
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2016, y quedó aprobado para su publicación el 2 de febrero de 2017.
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A DR I Á N S . G I M AT EW E L S H H .
S E G U R I D A D.
CHILE, ARGENTINA Y URUGUAY
HACIA UN MODELO DE SEGURIDAD CIUDADANA
Y SEGURIDAD PÚBLICA (-)
B I B L I O T E C A N U E VA
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

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ÍNDICE
Capítulo I ............................................................................................. 17
Seguridad nacional, seguridad ciudadana y seguridad pública 17
Concepto de seguridad. Carácter multidimensional ................ 23
Objetivos de la investigación ........................................................... 32
Argumentos en la selección de los casos de estudio .................... 33
Universo empírico y estrategias metodológicas ........................... 34
Contenido capitular .......................................................................... 37
Fuentes consultadas ........................................................................... 40
Sitios consultados .............................................................................. 43
Capítulo II.—Marcos de referencia hemisféricos ..... 45

Introducción ........................................................................................ 46
Marcos de referencia hemisféricos ................................................. 48
Las resoluciones de Bridgetown ................................................. 49
Las resoluciones de México 2003 .............................................. 58
Democracia en el hemisferio latinoamericano............................. 62
Democracia, pobreza y desigualdad en América Latina ............ 63
Sitios consultados ............................................................................... 75
Capítulo III.—Modelo de seguridad ciudadana

y seguridad pública en Chile .......................................... 77
Introducción ........................................................................................ 77
La seguridad en Chile ........................................................................ 81
Gobiernos de la democracia incompleta ....................................... 82

8 Índice
Patricio Aylwin Azocar (1990-1994) ....................................... 82

Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-1999) ..................................... 93
Período de la consolidación democrática ..................................... 101
Ricardo Lagos (2000-2006) ........................................................ 101
Michelle Bachelet (2006-2010) ................................................ 115
Sebastián Piñera (2010-2014) ................................................... 128
El sistema de inteligencia en Chile ................................................. 140
Policía de Investigación .................................................................... 157
Los Carabineros. Eficacia institucional, indicadores e impacto.. 164
Conclusiones ....................................................................................... 169
Sitios consultados .............................................................................. 183
Capítulo IV.—Seguridad ciudadana y políticas

de seguridad pública en Argentina ........................... 187
Introducción ....................................................................................... 188
El concepto de seguridad ciudadana .............................................. 195
El modelo argentino de seguridad ciudadano vs. seguridad
nacional ................................................................................................ 200
Carlos Menem (1989-1999) ........................................................... 206
La política de seguridad en el gobierno de Carlos Menem........ 210
La política de seguridad ciudadana en el gobierno de Néstor
Kirchner (2003-2007) ...................................................................... 224
Crecimiento económico .............................................................. 226
Plan estratégico de justicia y seguridad (2004-2007) ............ 227
Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015)..... 239
Plan Estratégico de Seguridad ...................................................... 239
El Sistema de Inteligencia Nacional ............................................... 251
Reforma de Justicia Procesal Penal en la provincia de Buenos
Aires ....................................................................................................... 263
Conclusiones ....................................................................................... 273
Sitios consultados ............................................................................... 291
Capítulo V.—Modelo de seguridad ciudadana y

políticas de seguridad pública en Uruguay ......... 297
Introducción ....................................................................................... 298
La transición democrática uruguaya en el contexto latino-
americano ............................................................................................ 303

Índice 9
Períodos presidenciales. Gobiernos transicionales (1985-2015) .. 314

Gobierno de J. M. Sanguinetti (1985-1990 y 1995-2000) .. 317
Gobierno de Alberto Lacalle (1990-1995) ............................ 325
Gobierno de Jorge Luis Batlle (2000-2005) .......................... 334
Gobierno de Tabaré Ramón Vázquez (2005-2010) ............ 340
Políticas de inclusión social ....................................................... 347
El modelo de seguridad en el gobierno de Tabaré Vázquez .. 349
Gobierno de José Alberto Mújica (2010-2015) .................... 362
Sistema policial .................................................................................. 374
Conclusiones ..................................................................................... 383
Sitios consultados ............................................................................. 392
Capítulo VI.—Conclusiones generales .......................... 397

Chile ..................................................................................................... 397
Argentina ............................................................................................. 408
Uruguay ............................................................................................... 418
Perspectiva comparada de los hallazgos en Chile, Argentina y
Uruguay ............................................................................................... 422
Índice de seguridad ............................................................................ 428

Rayo, amorosa y leal compañera,
para ti estas páginas
«[…] de la remoción de grandes fuentes de ausencia de liber-

tad: la pobreza tanto como la tiranía; las oportunidades econó-
micas limitadas tanto como la marginación social sistemática;
el deterioro de las facilidades públicas tanto como la intoleran-
cia o la intromisión de Estados represivos». En efecto, lo que
provee de originalidad y potencia ética al concepto de desarro-
llo humano es su insistencia en entenderlo como un proceso de
expansión de las libertades efectivamente disfrutadas por las
personas […]
(Amartya Sen, 1999)

Acrónimos
ADC Asociación por los Derechos Civiles

AFI Agencia Federal de Investigación
AGP Administración General de Puertos
AMIA Asociación Mutualista Israelita Argentina
ANI Agencia Nacional de Inteligencia
APS Aporte Provisional Solidario
AUGE Acceso Universal de Garantías Explícitas
AGESIC Agencia de Gobierno Electrónico de la Sociedad de la
Información Ciudadana
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BUDD Banco Unificado de Datos Delictuales
CAIF Centros de Atención a la Infancia y la Familia
CASEDE Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia
CECAPRO Centro de Capacitación Profesional
CEE Centro de Estudios Estratégicos
CELS Centro de Estudios Legales y Sociales
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CIESU Centro de Investigaciones y Estudios de Uruguay
CISC Comité Interministerial de Seguridad Ciudadana
CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CONACE Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes
CONADI Comisión Nacional para el Desarrollo Indígena
COSOC Consejo Comunal de la Sociedad Civil

CPC Comités de Protección Ciudadana
DEA Drug Enforcement Administration
DINA Dirección de Inteligencia Nacional
DGSP Dirección General de Seguridad Pública
DINACIE Dirección Nacional de Inteligencia del Estado
DSC División de Seguridad Ciudadana
ENSP Estrategia Nacional de Seguridad Pública
EUROSTAT Oficina Estadística de la Unión Europea
FAS Fortalecimiento al Área Social
FISE Fondo de Inversión Social de Emergencia
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
GES Plan de Garantías Explícitas
GEOPORTAL Sistema de Protección Civil. Ofrece información geo-
referenciada relacionada con la peligrosidad y riesgos, de
fácil uso y versátil
GBA Gran Buenos Aires
HDR Human Development Report
IACHR Interamerican Comission on Human Rights
ICCSI Iniciativa Ciudadana para el Control Ciudadano del Sis-
tema de Inteligencia
IDD Informe de Desarrollo Democrático
IDH Informe de Desarrollo Humano
INAME Instituto Nacional del Menor
INDA Instituto Nacional de Alimentación
INdEC Instituto Nacional de INAU. Instituto Nacional del Ado-
lescente Uruguayo. Encuestas Ciudadanas
INFED Informática Educativa
INJU Instituto Nacional de la Juventud
ISIS Islamic State of Iraq and Syria
LATU Laboratorio Tecnológico de Uruguay
MML Matriz de Marco Lógico
MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional
MEVIR Comisión Honoraria Pro-Erradicación de la Vivienda
Rural Insalubre
MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Me-
dio Ambiente

OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
ODM Objetivos Desarrollo del Milenio
OEA Organización de Estados Americanos
PCSP Plan Cuadrante de Seguridad Pública
PES Plan Estratégico de Seguridad
PIB Producto Interior Bruto
PDI Policía de Investigación
PNUD Programa de Desarrollo de Naciones Unidas
PPA Programa Puertas Abiertas
PNSC Política Nacional de Seguridad Ciudadana
PRIS Programa de Inversión Social
PSC Programa de Seguridad Compartida
RDH Reporte de Desarrollo Humano
SENDA Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del
Consumo de Drogas y Alcohol
SEREMIS Secretaría Regional Ministerial
SERNAM Servicio Nacional de la Mujer
SIBI Sistema de Captura de Información
SIBIOS Sistema de Indentificación Biométrica para la Seguridad
SIDE Secretaría de Inteligencia del Estado
SIICGE Sistema Integrado de Información de Control de Gestión
Estratégica
SKYPOL Software Estadístico, Software de Análisis GIS, Internet
y Otros Softwares; empleado en la Investigación Criminal
SNOV Servicio Nacional de Orientación Vocacional
SSP Sistema Solidario de Pensiones
UCD Unión de Centro Democrático
UEVD Unidades Especializadas de Violencia Doméstica
UNICEF United Nations International Children's Emergency Fund
(Fondo de Naciones Unidas para la Infancia)
UNODC United Nations Office on Drugs and Crime
VDG Violencia Doméstica y de Género
VIF Violencia Intrafamiliar.

Capítulo 1
Seguridad nacional, seguridad ciudadana

y seguridad pública
Definir la seguridad en sociedades complejas en un mundo

globalizado no es tarea sencilla si consideramos el conjunto
de referentes en los que se instala su caracterización semántica:
el ámbito de los estudiosos de la política y de las relaciones
internacionales; el campo de los expertos en temas de crimi-
nología y de justicia penal; el ámbito de los sociólogos preocu-
pados por los estudios de políticas sociales y el combate a la
pobreza y la exclusión social; el entorno de los economistas
cuya mirada se centra en el desarrollo económico; los juristas
interesados en el respeto a los derechos humanos; y los políti-
cos afanados con el cumplimiento de sus planes y programas
de seguridad, y por el eficaz funcionamiento de la estructura
institucional del Estado.
En este escenario, y desde reflexiones sobre la democracia,
la seguridad se despliega conectada con la seguridad ciudada-
na y con el desarrollo humano (O´Donnell, Iazetta y Vargas,
2003), mirada que coloca la seguridad en el necesario avance
democrático. Si la seguridad está vinculada al desarrollo hu-
mano y al progreso democrático, entonces la seguridad es una
variable dependiente de la calidad democrática y del desarro-
llo económico y del bienestar. Desde esta óptica, los avances

18 Adrián S. Gimate-Welsh H.
en igualdad social, económica, educativa, sanitaria, laboral, de

género implican adelantos en seguridad, entendida esta en su
carácter multidimensional.
En el ambiente de incremento del delito y del crimen, los
estudiosos de la seguridad formulan diagnósticos y sugieren so-
luciones según las realidades políticas y económicas de los Esta-
dos estudiados; los gobiernos fijan sus metas, sus objetivos y sus
estrategias políticas; entre estas, las políticas de seguridad. Sin
embargo, para que los gobiernos se fijen sus objetivos, estrategias
y acciones políticas de manera certera se necesita que dispongan
de diagnósticos de seguridad que contengan una posición pre-
cisa de la conceptualización de la noción de seguridad.
La simple definición no basta, hace falta una acepción mul-
tidimensional que posibilite la identificación de las causales de
la inseguridad y así proponer soluciones de carácter multidi-
mensional que tengan como centro la seguridad ciudadana y
la seguridad pública. Vale decir que la falta de seguridad es una
circunstancia de la fragilidad estructural del Estado, que se re-
suelve atendiendo al entramado institucional en su conjunto.
Si se coincide con esta perspectiva, se afirma entonces que
se está en una nueva arqueología del saber (Foucault, 2009),
del saber decir y del saber hacer como modalidades de nuevas
competencias. En el sentido de Eliseo Verón (2004), se requie-
re de una innovación gramatical y semántica acorde al nuevo
momento histórico del sujeto colectivo; una polifonía discur-
siva innovadora que exprese las nuevas conceptualizaciones de
la seguridad en su carácter multidimensional.
Con estos prolegómenos nocionales, se procede ahora a
la discusión de la transición conceptual de la seguridad de
manera más específica. Politólogos e internacionalistas han
generado un amplio debate en torno al concepto de seguridad
(Wolfers, 1952; Buzan, 1984; Baldwin, 1997; Brauch, 2011;
Pérez de Cuéllar, 1984; UE, 2010; Freedman, 1992; Miller,
2008; De Bhal, 2014), discusiones que son pertinentes para
el estudio de la relación de la seguridad ciudadana y la segu-
ridad pública en América Latina y, de manera específica, para

Seguridad. Chile, Argentina y Uruguay 19
su estudio en los países del Cono Sur: Chile, Argentina y

Uruguay.1
Los gobiernos latinoamericanos, bajo la premisa de los acuer-
dos de las Cumbres Iberoamericanas, han asumido el reto que
representa la inseguridad, según las condiciones de su sistema
político y sus condiciones económicas sociales.
Chile, Argentina y Uruguay, que comparten similitudes en
los acuerdos de las élites políticas con las élites militares,2 han
asumido el reto de la inseguridad. En los tres casos, según los in-
dicadores del delito y del crimen, del sentimiento de inseguridad
de los ciudadanos (Kessler, 2012, 20-21; Paternaín, 2012, 42) se
aprecia un incremento de la inseguridad que la comunicación
mediática se encarga de reproducir como una representación co-
lectiva o como un acto de habla en el que convergen lo subjetivo
(el sentimiento de inseguridad) y lo objetivo (indicadores de au-
mento del delito y del crimen): el miedo al delito (Paternaín,
2012, 45).
Pero conviene destacar, por otro lado, que si bien las estadísti-
cas que miden la inseguridad configuran una dimensión objetiva
de la inseguridad a la que se le atribuyen causales identificadas
empíricamente, contextualizadas y medibles; mientras, la percep-
ción de la seguridad, dimensión de la subjetividad, se instala en un
mundo ideal, un mundo de lo alcanzable (Córdova, 2007, 5-6).
La distinción inseguridad (dimensión objetiva) y seguridad
(dimensión subjetiva o ideal) precisa plantear que la seguridad ciu-
dadana concebida en términos de logros sociopolíticos y socio-
económicos en un marco de convivencia democrática, social, in-
tersubjetiva es un ideal que se postula como un devenir de paz, de
libertades y de bienestar. De ahí la premisa subyacente en este es-
tudio: seguridad ciudadana y seguridad pública; la seguridad ciu-
dadana (dimensión ideal) como condición de la seguridad
pública (dimensión objetiva).
1
Más abajo se explicará por qué estos Estados y qué los une para ser
objeto de estudio.
2
Similitudes que serán señaladas más adelante.

En esta perspectiva se mira el fenómeno del delito, que se

hace visible en indicadores de robo a la propiedad, robo en la vía
pública. En Uruguay, por ejemplo, el delito contra la propiedad,
el hurto y la rapiña corresponde al 80 % de los delitos registrados,
particularmente en la capital, Montevideo (Paternaín, 2012, 63):
dimensión objetiva de la seguridad.
En Buenos Aires, Argentina, 2007, el 70 % de los entrevistados
considera el crimen el problema más importante (Kessler, 2012, 30;
Martínez, 2008, 9; Bertranou, Calderón, 2008, 11). En Uruguay
el delito se juzga aún más importante que el problema del empleo.
En estos casos se trata de la dimensión ideal de la seguridad (indi-
vidual, subjetiva), que se construye en la relación del ser humano
con su entorno, con los sistemas de seguridad (policial, penal) y con
los altos índices de corrupción. En el marco de estas dos dimensio-
nes se construye en la agenda político-social la urgencia de comba-
tir la criminalidad (Dammert y Malone, 2002).
Es necesario afirmar que la situación de inseguridad es un fenó-
meno estructural, y solo puede entenderse remitiéndose a las con-
diciones socioeconómicas de los Estados. Las nuevas relaciones
Estado-Globalización, Estado-Mercado instauran relaciones de
vulnerabilidad, tanto entre los Estados como entre las sociedades de
los Estados. En este estado de cosas, el Reporte de Desarrollo Hu-
mano (RDH, 1999) recomienda promover la globalización con
«cara humana» y con respeto a los «derechos humanos». Y es que
el fenómeno del delito y de la violencia se hace más ostensible con
la desigualdad, con la falta de empleo y con las crisis financieras y
económicas (Fleitas, 2010, 7-8; Saín, 2007, 522; Mertz, 2004, 17).
De ahí que se considere que la implementación de políticas públicas
ajenas a las de inclusión social no tienen sentido securitario. Los
oponentes a esta afirmación en el ámbito político contraponen la
aplicación de la «mano dura» o «cero tolerancia» (Kubal, 2004);
política necesariamente distinta a la puesta en acción de políticas
específicas de prevención y control del delito.
Las afirmaciones anteriores constituyen el eje de las hipótesis
del incremento del delito y del crimen, que afecta a las personas,
a la sociedad en su conjunto, pero también al entramado insti-

tucional de seguridad: el sistema policial y el sistema procesal

penal. El delito y el crimen menoscaban las instituciones demo-
cráticas de los Estados en la medida en que las organizaciones del
crimen logran penetrar en sus instituciones.
En este entorno, la problemática de la inseguridad requiere
de un nuevo modelo de Estado que responda a la urgencia de
cambios sustantivos que se traduzcan en una reingeniería consti-
tucional e institucional, que transforme de fondo las complacen-
cias transicionales minimalistas que inhiben la consolidación
democrática, que sacuda la incongruencia de las élites políticas
que soslayan las vulnerabilidades ciudadanas y retardan la conso-
lidación democrática, condición sustantiva para la seguridad ciu-
dadana y la seguridad pública. Un nuevo Estado que inaugure un
nuevo saber y un nuevo decir sobre la seguridad que asegure el
bien integral de los ciudadanos (Escobar, 2004, 10; Saín, 2004,
31-32); que reafirme que la seguridad en cuanto bien público es
responsabilidad individual y comunitaria; y de competencia es-
tatal que se logra en la eficiencia y efectividad de las instituciones
de seguridad, medible tanto por sus dimensiones objetivas como
por las subjetivas (percepción ciudadana de la seguridad).
Con estos comentarios introductorios iniciales, a continua-
ción se examinará con mayor precisión cuál es la transición no-
cional del concepto de seguridad, de modo tal que se precise el
espacio semántico en el que se instala esta investigación.
Se parte del concepto de seguridad (nacional) en su sentido
de autodeterminación y de autonomía frente a otros Estados,
noción que no está reñida con la seguridad ciudadana ni con la
seguridad pública, pero con referentes empíricos diferentes. No
es una problemática de simple polisemia, sino de definición pre-
cisa del objeto empírico del concepto de seguridad. La proble-
mática, como sostiene Baldwin, en la perspectiva de Wolfers
(1952, 483), reside en la ambigüedad del concepto de «seguri-
dad nacional», no porque la frase sea en sí ambigua, sino porque
no tiene especificación alguna; hay una falla en la definición del
objeto empírico del concepto de seguridad (Baldwin, 1997). La
aparente confusión semántica no es tal; la noción hobbessiana

de que el Estado tiene la facultad de ejercer la violencia con el

propósito de asegurar la paz— seguridad interna— de la socie-
dad y de protegerla de la amenaza de otras sociedades —seguri-
dad nacional— cubre un campo semántico que va de la sociedad
al individuo, y de estas a la noción espacial de defensa territorial
en sus dimensiones internas y externas.
Luego entonces, la importancia de institucionalizar la dife-
rencia entre seguridad nacional y seguridad interna, como ha
sido el caso argentino con la aprobación de la Ley 23.554 de
Defensa Nacional de 1998, y la Ley 24.059, de Seguridad Inte-
rior de 1991, es esencial para la definición del objeto empírico.
Con este par de leyes se establece así la distinción entre seguridad
nacional y seguridad pública en la Argentina, distinción que es
tardía en el caso uruguayo, ya que el concepto de seguridad na-
cional pervive durante los gobiernos transicionales de 1985 a
2005, lo que se denomina primera transición; y la seguridad ciu-
dadana y seguridad pública adquieren su especificidad a partir
de los gobiernos de la segunda transición: 2005-2015 (véase fi-
gura 5.4 en el capítulo 5).
En el caso chileno, en cambio, el modelo de seguridad ciu-
dadana tiene sus inicios con los gobiernos de Aylwin y de Frei en
la década de 1990 al 2000 con la creación del modelo ciudadano
comunitario vecinal, distanciándose del modelo de seguridad
nacional del régimen militar autoritario; el modelo de seguridad
ciudadana se fortalece en el período de gobierno de Ricardo La-
gos con enfoque de derechos humanos. El momento pivote lo
constituye el diagnóstico de la seguridad ciudadana denominado
Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, 2004,3 que por otra
parte contiene lo que los especialistas consideran las causales del
incremento de la criminalidad.
Más aún, repensar la seguridad implica una perspectiva mul-
tilateral que se vigoriza con los acuerdos de cooperación entre
los Estados, como acontece con los países del Mercosur (Chile,
Véase Revista Paz Ciudadana, «Las políticas públicas en materia de

3
seguridad ciudadana en Chile», 2004.

Argentina y Uruguay), pero también significa una nueva relación

del Estado con la sociedad en la perspectiva de la participación
multinivel en la elaboración de los diagnósticos, de los planes y
programas de seguridad, como acontece en los foros comunita-
rios y vecinales de Chile, Argentina y Uruguay.
Concepto de seguridad. Carácter multidimensional
El carácter multidimensional de la noción de seguridad tiene tres

momentos pivote (Brauch, 2011, 59-62) 1) el fin de la Guerra
Fría, 2) los procesos de globalización y 3) las transiciones a la
democracia.
En el nuevo escenario global, el concepto de seguridad ad-
quiere contenidos polisémicos, remite a sus sentidos objetivos:
mide la ausencia de las amenazas a los valores adquiridos y, desde
la perspectiva subjetiva, mide la presencia o la ausencia del mie-
do de que esos valores se vean atacados (Wolfers, 1952, 481-
502). En el primer caso, se trata de estrategias de prevención, de
mitigación; y, desde la perspectiva subjetiva, la seguridad depende
de la percepción ciudadana y de la lente con que se le vea.
Así, el debate sobre la seguridad oscila entre dos puntos de
vista: la hermenéutica de la «seguridad nacional», cuyo referen-
te es el Estado, y la «seguridad humana», que tiene como obje-
to referido el ser humano.
Según sea el referente en el que el sujeto se instale, serán las
respuestas a las interrogantes: 1) seguridad para quién, 2) segu-
ridad de quién, 3) quiénes son los agentes de la falta de seguridad,
4) cuáles son los valores de la seguridad, 5) cuáles son las amena-
zas a la seguridad. La dicotomía remite a intereses distintos: el
interés dirigido hacia las grandes corporaciones o grupos de pre-
sión, o hacia el bienestar de la nación en su conjunto (Wolfers,
1952, 482-484).
La amenaza de los agentes externos no se limita a los actores
del narcotráfico, comprende el escenario del terrorismo interna-
cional; el interés nacional se funde con la seguridad nacional o

la seguridad comunitaria (Unión Europea). La protección se

afinca en el poder y en el soporte normativo —leyes de migra-
ción, de transparencia y rendición de cuentas, de control parla-
mentario—, como también lo hace si la perspectiva es el
bienestar del ser humano. En ambas hermenéuticas, se trata de
la protección de los valores compartidos, los derechos humanos
y los valores fundamentales. Pero la dualidad hermenéutica no
tiene que ser dicotómica, es complementaria.
Por otra parte, las instituciones del Estado también se ven
amenazadas (Buzan, 1984, 56-57) por el poder de la fuerza, si la
respuesta es la fuerza militarizada que genera respuestas igual-
mente violentas. Así, según sea la interpretación de seguridad y
los objetivos latentes que se le impriman, serán los objetivos de
las políticas públicas, sus estrategias y sus acciones.
Hechas estas consideraciones e instalados en la perspectiva
del carácter multidimensional de la seguridad, veamos la herme-
néutica que le caracteriza según las distintas miradas de autores
diversos y organismos internacionales.
Hay interpretaciones de los internacionalistas que inscritas
en enfoques de la seguridad nacional, interés nacional o seguri-
dad del Estado, y su desarrollo en el ámbito multidimensional
establece distinciones entre la racionalidad conceptual y la ra-
cionalidad del objeto empírico (Buzan, 1984). De ahí la afirma-
ción del subdesarrollo del concepto de seguridad y de la
necesidad de robustecerlo, si se quiere encarar la problemática
de la seguridad. Asimismo, la crítica a las posiciones dicotómi-
cas de los idealistas y los realistas aún pervive. Persiste la segu-
ridad como una derivación del poder, la seguridad en igualdad
jerárquica con el poder y con la paz. Esta mirada conduce al
dilema de la seguridad: en la seguridad de un Estado subyace la
inseguridad de otros Estados.4
Surge la interrogante ¿cuál es el objeto de referencia del con-
cepto seguridad nacional? Si es el Estado, habrá que interrogar-
4
La relación Estados Unidos-México es un claro ejemplo de esta rela-
ción desigual entre paises.

se qué es el Estado: ¿es la suma de las personas o alguna parte del

conjunto de instituciones que lo conforman? Sin duda, según
sea el objeto de referencia, será la estrategia y las acciones a seguir
para combatir la vulnerabilidad y la seguridad de las instituciones
y las personas. ¿Cuál es la concepción del Estado? No entraremos
en esta discusión, pero sí advertiremos que la noción con la que
se trabaja en esta investigación es la que postula O´Donnell
(1984) como el conjunto de instituciones del sistema político.
Luego entonces, definido el objeto de la amenaza (Buzan,
1984, 10; Baldwin, 1997, 15-17), se estará en condiciones de di-
señar las políticas que habrán de seguirse en la vigorización de la
seguridad nacional, la seguridad ciudadana y la seguridad pública.
El combate a la inseguridad implica una hermenéutica de-
mocrática de equilibrio de poderes, responsabilidad compartida;5
y solo en estas circunstancias se visualiza un régimen y un Estado
robustos (Nasu, 2011), que investidos con la fuerza ética y moral
se estarán en condiciones óptimas para enfrentar el delito y las
acciones del crimen organizado.
El escenario conceptual de la seguridad se debate entre las
posiciones minimalistas o realistas (tradicionalistas) que englo-
ban la noción de seguridad en su acepción «nacional», y las
maximalistas que expanden la noción de seguridad a objetos
empíricos más allá de las amenazas del crimen organizado y los
conflictos armados (Miller, 2008,14).
La problemática reside en la identificación del objeto empí-
rico de la seguridad en sus expresiones de variables independien-
tes y variables dependientes. Si se tienen identificadas ambas
variables, se está en condiciones de establecer cuáles son las cau-
sales del delito y del crimen, y con ello contribuir al conocimien-
to. Desde el punto de vista político, se estará en condiciones de
diseñar las estrategias y acciones para prevenir las amenazas a la
seguridad y para combatirlas, como en el caso chileno durante el
gobierno del presidente Lagos.
5
Como se ha advertido en párrafos anteriores.

Así pues, la seguridad es la variable dependiente, y los facto-

res que la afectan, las variables independientes. Esta es la posición
que se asume y la hipótesis de trabajo de esta investigación.
Definido el concepto de seguridad, según los párrafos ante-
riores y según la Figura 1 (en página siguiente), se puede ahora
interrogar: seguridad para quién, de qué o de quién, de qué tipo
de valores. La respuesta a la primera pregunta es la siguiente:
seguridad para el Estado, la sociedad y las instituciones en su
conjunto, y para las personas en lo individual. El objeto de refe-
rencia de la interrogante dos es el crimen organizado, el delito
en sus múltiples expresiones y, por supuesto, la violencia militar
y policíaca externa e interna. El objeto de referencia de la inte-
rrogante tres son los valores fundamentales de las personas: de-
rechos sociales, civiles y políticos; pero también los valores
democráticos encarnados en sus instituciones: la democracia
representativa en todo su entramado institucional.
Trazado el escenario conceptual de la seguridad que destaca
la necesidad de identificar el objeto empírico de la seguridad,
resurge la interrogante ¿qué factores ambientales determinan el
delito y el crimen? Farrell, Tilley, Tseloni (2014, 421-482) han
examinado diecisiete hipótesis, algunas de las cuales encuentran
eco en los diagnósticos realizados en Argentina, Uruguay y Chi-
le (Fleitas, 2010; Kessler, 2012).
1. De las hipótesis aludidas, una se centra en el modelo de la

salud (modelo holandés) el consumo de drogas como un
problema de salud, aunque recientemente transita hacia
un modelo de aplicación de la ley, sobre todo en el consu-
mo de drogas que se relacionan con el crimen organizado
(Van Ooyen-Houben y Cleemans, 2015, 165-169).
2. Otra hipótesis se relaciona con el modelo de la rehabili-
tación como un aspecto sustantivo del diseño de las po-
líticas de seguridad pública (Cullen, 2013, 307-310). El
modelo supone un diagnóstico de por qué acontece el
delito o el crimen. Hecho el diagnóstico, se puede pro-
ceder a su tratamiento, de manera individual o colectiva.

Figura 1.—Hermenéutica del concepto de seguridad
3. En el modelo ambiental la causal del delito y del crimen

es el entorno comunitario: los elementos del ambiente
se asocian con el incremento del crimen (MacDonald,
2015, 33-337) o bien con su disminución, de ahí la im-
portancia de las políticas de seguridad ancladas en no-
ciones territoriales o de focalización de las políticas,
como en los casos de Chile y de Argentina.
4. Otra hipótesis se centra en la reglamentación de las con-
diciones de los reclusorios como factores disuasivos del
crimen (Van Sil Smit, Dirk, 2010, 503-507). El modelo
rescata la noción del monitoreo externo y los mecanismos
de inspección de las condiciones internas de los recluso-
rios; monitoreo realizado por organismos nacionales, re-

gionales, internacionales, por organismos de derechos

humanos nacionales e internacionales. El modelo se fun-
damenta en el hecho de que los reclusos, en tanto seres
humanos, tienen derecho a su dignidad, que debe ser re-
conocida aun en circunstancias de reclusión.
5. El modelo de continuidad y cambio fija la mirada en el
sistema policial (Mastrofski y Willis, 2010, 55-57). En
el ámbito de la continuidad se encuentran las estructuras
policiales, sus prácticas; la tecnología de la que dispone
el sistema policial no siempre se encuentra actualizada.
Y sobre la capacitación, la profesionalización y la vincu-
lación con la comunidad, los casos varían de un Estado a
otro. Y, si bien se aprecian políticas de descentralización,
persiste aún una estructura verticalista o centralista fren-
te a la comunitaria o regional. En los países objeto de
estudio las políticas de descentralización avanzan hacia
una organización vecinal-comunitaria o de foros comu-
nitarios.
6. Uno de los factores sustantivos del descenso o del incre-
mento del crimen es el que concierne al rol que juegan los
fiscales una vez que el sistema policial lleva a cabo el arres-
to del inculpado. Sin embargo, dependiendo del sistema
político y del Estado del que se trate, el fiscal puede estar
ligado a estructuras partidistas o sometido a presiones de
la opinión pública, sobre todo cuando su puesto depende
de una elección. En consecuencia, puede estar sometido
a consideraciones políticas en la toma de decisiones. En
muchos países los fiscales forman parte del sistema judi-
cial. En este contexto, cobra relevancia la transición del
sistema inquisitorial al sistema acusatorio, como en el caso
del Estado chileno. En la Argentina, la administración de
la justicia de la capital federal, que estaba en manos de la
nación, en 2009 pasa a la provincia de Buenos Aires, de
acuerdo con el artículo 5º constitucional que estipula que
cada provincia regula su sistema procesal. La reforma
constitucional de 1994, que instaura el sistema acusatorio,

establece la figura de fiscal con carácter autónomo e inde-

pendiente. En Uruguay el nuevo sistema procesal penal
no entra en funciones hasta el 2017.
7. El incremento en las tasas de desempleo en las generacio-
nes jóvenes entre 15 y 29 años de edad en contextos de
crisis económica, de crisis financiera y de aumento de la
pobreza es otro de los factores que con frecuencia se
menciona como causal del crimen y del delito, como en
los casos de Argentina y Uruguay.
8. Y, entre otros factores, se alude al consumo de drogas en
los jóvenes, fenómeno preocupante para la sociedad uru-
guaya, argentina y chilena.
9. El modelo de seguridad mejorada (cualitativa y cuanti-
tativamente), a la que se adhieren Farrel, Tilley y Tseloni
(2014, 458-460), se sostiene en los países que hacen uso
de tecnologías avanzadas como medidas de prevención
del delito y de los homicidios.
Las hipótesis 1 a 4 (véase Tabla 2, pág. 438 del estudio de Farrely,

Tilley y Tseloni, 2014) sostienen que una economía robusta, ley
de armas con fines de defensa, la pena de muerte y el control de
armas no se sostienen de manera transversal entre los países.
Tampoco resiste la hipótesis 5, que afirma que el aumento de
pena en prisión disminuye el delito.
Las hipótesis 6 y 7 sostienen que las estrategias policiales y
el incremento policial representan una disminución del crimen.
Sin embargo, estudios transversales no muestran resultados
concluyentes al respecto; a menos que se vean complementadas
por otro tipo de variables, como la focalización de la violencia,
al igual que sucede en el caso de Nueva York, ciudad paradig-
mática de la política «cero tolerancia» (Kubal, 2004, 1-10),
emulada en Chile, donde coexiste con las políticas sociales y la
participación comunitaria.
La suposición más robusta es la «hipótesis securitaria»: los
usos electrónicos de seguridad en casas, vehículos, negocios;
colateralmente significa una reducción de los homicidios (Fa-

rrel, Tilley, Tseloni, 2014, 424-425). La correlación de robo de

vehículos y violencia, que en la década de los noventa es alta y
significativa, en 2010 desciende notoriamente;6 significa mejo-
ra electrónica cualitativa y cuantitativa, que en esencia son es-
trategias de prevención del delito.
La reducción del mercado de la droga es igualmente una de las
hipótesis del descenso del delito y del crimen; el incremento de la
fuerza policial es considerado otra de las hipótesis de la reducción
del delito, así como su profesionalización y su capacitación.
Sin soslayar la pertinencia de los argumentos subyacentes en
las hipótesis antes referidas, la naturaleza de cada una de ellas
exhibe una mirada singularizada de una problemática mucho
más englobante de las causas de los distintos tipos de delito y de
los múltiples factores determinantes de los homicidios.
El estudio de las políticas de seguridad de Chile, Argentina
y Uruguay mantiene estas referencias hipotéticas. Se examinará
su validez en estos países, se recogerán otras causales y se formu-
lará un índice de factores causales del delito e hipótesis de solu-
ción para estos países.
Si la seguridad ciudadana es multidimensional, por ello mis-
mo requiere diagnósticos elaborados no solo por los actores po-
líticos y los funcionarios de gobierno; necesita de diagnósticos
emanados de la participación de los distintos sectores de la so-
ciedad, públicos y privados, laicos y religiosos, intelectuales y
universitarios, organizaciones sindicales y agrícolas, empresarios
y organizaciones sociales.
Este es el contexto en el que los Estados miembros de la Orga-
nización de Estados Americanos asumen su compromiso de paz,
desarrollo y justicia social en el marco de los valores democráticos,
los derechos humanos, la cooperación y la soberanía nacional.
Nuestra nueva concepción de la seguridad en el Hemis-

ferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas
tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y
6
Véase Gráfica 1, pág. 425, Farrell, Tilley y Tseloni.

otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio,

incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la
consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia
social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la pro-
moción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad,
la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.7
Con el bagaje conceptual referido y el referente hemisférico de

la OEA, nos interrogamos ahora: ¿cómo resuelven Chile, Ar-
gentina y Uruguay las amenazas tradicionales y las nuevas ame-
nazas a la seguridad?
En el marco de la transición democrática y de la defensa de
la democracia representativa, de la protección de los valores fun-
damentales y los derechos humanos, cada uno de los países ob-
jeto de estudio ha canalizado sus esfuerzos a favor de la seguridad
en el contexto de sus realidades políticas, sociales, económicas y
del grado de sus avances transicionales hacia la democracia.
La respuesta a esta interrogante se expone en los capítulos
tres, cuatro y cinco, correspondientes a Chile, Argentina y Uru-
guay. Cada uno de estos capítulos contiene una exposición y una
discusión del avance democrático según las mediciones más ro-
bustas sobre calidad democrática. Esto en razón de que la segu-
ridad es vista como una variable dependiente del desarrollo
democrático y del desarrollo humano. Y, como argumento del
estado de seguridad, se presentan tablas de indicadores de delito
y de homicidios de manera sincrónica y diacrónica, a fin de tener
un panorama de la violencia en el tiempo para cada uno de los
países. Se trata de la mirada de la dimensión objetiva. Pero tam-
bién se hace referencia a la percepción ciudadana de la seguridad
—la dimensión subjetiva.
Con estos indicadores se tiene un panorama del estado de la
cuestión de los países objeto de estudio, y se procede enseguida
al análisis de los planes y programas de políticas públicas y de
7
Conferencia Especial sobre Seguridad. Ciudad de México, 2003. Or-
ganización de los Estados Americanos.

seguridad de los gobiernos en turno del período 2000-2016 con

el propósito de medir su eficacia: el cumplimiento de sus obje-
tivos, sus estrategias y sus acciones. Y como segundo gran apar-
tado de cada uno de los capítulos tres, cuatro y cinco, se examinan
las estrategias securitarias del entramado institucional de segu-
ridad a través del análisis de efectividad, que se relacionará con
los indicadores de delito y de homicidios en los períodos de go-
bierno de los tres países.
Objetivos de la investigación
En el entorno de las consideraciones anteriores, la finalidad de

esta investigación gira alrededor de los puntos siguientes:
1. Se propone contribuir al conocimiento de la problemá-

tica de la inseguridad en Chile, Argentina y Uruguay
desde una perspectiva comparada, a fin de señalar cuáles
son las probables causales del delito y del crimen, pero
sobre todo cuáles son las semejanzas en los objetivos, las
estrategias y las líneas de acción implementadas en cada
uno de estos países.
2. Los diagnósticos y los análisis de las políticas públicas
mostrarán en qué medida algunas de las hipótesis referi-
das en párrafos anteriores se confirman o se descartan y
cuáles son las que caracterizan a los países del Cono Sur.
3. Logrados los aspectos anteriores, se formula un «cons-
tructo» de la seguridad ciudadana y la seguridad pública
para cada uno de los países. Este quedará expresado de
manera visual en un diagrama que contiene los elementos
que comparten los tres países y que permiten proponer
un modelo de seguridad para estos Estados.
4. En las conclusiones generales se formula una tabla com-
parativa que muestra lo que resulta común en términos
de causales del delito y del crimen, así como lo que com-
parten, en términos de estrategias de combate al crimen.

Argumentos en la selección de los casos

de estudio
La selección de estos tres países responde a las consideraciones

siguientes:
1. Chile, Argentina y Uruguay fueron sometidos a una dic-

tadura militar en la década de los años setenta y parte de
los ochenta.
2. Los tres países transitaron hacia la democracia después de
haber acordado un pacto con los militares a fines de la
década de los ochenta con los partidos políticos y sus élites,
lo que permitió el inicio de la transición democrática.
3. Las transiciones a la democracia de los tres países estu-
vieron contenidas por la pervivencia de estructuras cons-
titucionales e institucionales cargadas de improntas
autoritarias: los senadores vitalicios y el sistema electoral
binominal en Chile, la Ley 15.848 de Uruguay que du-
rante más de veinte años inhibió la aplicación de la jus-
ticia a los militares del golpe de Estado de 1973.
4. Menem, con el decreto que lleva su nombre, el decreto
2741 del 29 de diciembre de 1990, indulta a los militares
del golpe de Estado de 1976. Con este logra el apoyo
político de los militares.
5. Los tres países tuvieron fuertes crisis económicas y finan-
cieras en los años 1989-1990, 1999-2002.
6. Los tres países exhibieron incrementos en las tasas de
pobreza como consecuencia de las dificultades económi-
cas y del desempleo o subempleo.
7. Los tres países exhiben las tasas más bajas de homicidios
por cada cien mil habitantes de América Latina en la pri-
mera década del siglo xxi.
8. Los tres países muestran, además, avances sustantivos en
la calidad de la democracia, sobre todo Chile y Uruguay;
Argentina, en menor grado.

9. Los tres países forman parte del Mercosur, fundado en

1991. Tienen una zona de libre comercio, exhiben una
integración política; estimulan acuerdos de desarrollo y
de infraestructura, protocolos de inversiones y de inves-
tigación científica y tecnológica; acuerdos con el Parla-
mento latinoamericano (Parlatino).
10. Chile, Argentina y Uruguay son países de tránsito de
estupefacientes hacia Europa. Recientemente se han
vuelto países consumidores de droga, sobre todo en las
generaciones jóvenes.
Universo empírico y estrategias metodológicas
Todo proceso de lectura es un proceso de interpretación, proce-

so de reescritura, ubicado histórica, espacial y actoralmente. En
tanto objeto histórico, se encuentra cruzado por objetos textua-
les de naturaleza diversa, o lo que se conoce como intertextuali-
dad (Kristeva,1967); es una práctica significante, es un proceso
dialogal entre el autor, el texto y el lector. Como tal, es un pro-
ceso interpretativo abierto (Barthes,1985, 12-13).
La presente investigación, al enfrentarse al texto concebido
como documento abierto, no cerrado, asume un fuerte ingre-
diente interpretativo. Los textos, en tanto fuentes de informa-
ción, son de carácter primario en la medida en que proceden de
documentos oficiales o de textos que son producto de procesos
de lectura y de interpretación de textos de naturaleza diversa.
De ahí el carácter múltiple de las fuentes documentales que
dan fortaleza a esta investigación —textos de expertos en el tema
de seguridad de instituciones académicas y de instituciones pú-
blicas—, textos de naturaleza diversa —artículos especializados,
capítulos de libros, ponencias en foros y congresos, reportes pe-
riodísticos; textos de evaluaciones de funcionarios públicos, de
organizaciones nacionales e internacionales; textos que contie-
nen indicadores de medición del delito y del crimen, y de per-
cepciones ciudadanas de inseguridad— que permiten el análisis

de las condiciones de seguridad y de las políticas cuyo objetivo

es la disminución del delito y del crimen.
Así, cada una de estas fuentes constituye un texto que resul-
ta de procesos de recepción, procesos de interpretación y proce-
sos de reescritura; cada uno, y desde la perspectiva vanguardista,
es visto como una «obra abierta» —opera aperta, en palabras
de Umberto Eco (1987)—,8 un texto con un conjunto de estruc-
turas textuales: 1) la del autor (intentio operis), 2) la del lector
(intentio lectoris) y 3) la del texto (intentio operis); y como tal, el
texto exhibe relaciones intratextuales y extratextuales en ambien-
tes espacio-temporales-actorales. Son textos que exhiben conti-
nuidades, pero también rupturas o innovaciones; textos que
dependen de la intervención activa del sujeto —interpretativa y
escritural del lector—. Los actos de lectura son procesos de ex-
citación de estructura textual. La apertura textual establece una
relación autor-lector mediante procesos de lectura de la obra en
su doble carácter: conclusivo y apertura. En esta perspectiva se
instalan los procesos hermenéuticos de los textos que devienen
la fuente de esta investigación. Las fuentes no son, por tanto,
simples descripciones; asumir tal postura sería desconocer la ac-
tividad de todo autor como sujeto que postula un mensaje que
comunica de manera indirecta con el lector, cualquiera que este
sea. Tanto el autor como el lector son sujetos competentes espa-
ciotemporal y actoralmente.
El universo documental descrito constituye una suerte de
universo textual cuyo contenido deviene la expresión de las in-
terpretaciones sobre el problema que se investiga: la seguridad
ciudadana, la seguridad pública. La selección textual responde,
claro está, al supuesto del que se parte en este trabajo: la seguri-
dad como una variable dependiente del desarrollo humano en
sus múltiples dimensiones y de la vigencia plena de los derechos
humanos; desarrollo humano que supone una democracia de
calidad, una gobernanza de calidad.
La constante en todas estas fuentes es la intención de la obra
—la intentio operis—, esto es, el fenómeno del delito y del cri-
8
http://www.perio.unlp.edu.ar/catedras/system/files/eco._el_lector_mo-
delo.pdf. Sitio consultado el 19 de julio de 2016.

men. Luego entonces, la investigación no es descriptiva, tampo-

co se sustenta en fuentes secundarias, como podría suponerse,
sino que cada una de estas fuentes constituye a su vez fuente
primaria en tanto la reescritura que resulta de un proceso de
interpretación.
Cada texto, cada conjunto de textos, constituye el conjunto
de voces concordantes o discordantes—una polifonía de la pro-
blemática, coincidentes o discordantes, pero que reflejan la in-
terpretación de la realidad económica, social, política y
securitaria del ambiente espacio-actoral y temporal de la proble-
mática que se estudia—; es, pues, un mosaico de voces que, a su
vez, es sometido a otra interpretación: la del sujeto interpretan-
te9 o sujeto que interpreta.
Más todavía, la constelación textual contiene las improntas
del ambiente social, político, económico, educativo y cultural
del espacio —territorio— estudiado en el tiempo y sus actores
fundamentales. Esta polifonía textual es producto de un conjun-
to de interpelaciones de naturaleza textual —intertextualida-
des— como parte de la tríada sujeto, historia y discurso (Foucault,
2008). Y, si bien los textos no son meramente descriptivos, como
suele aludirse equivocadamente, sino textos interpretativos, los
procesos de lectura realizados contienen en todo momento una
dimensión fuertemente interpretativa, no importa cuál sea su
naturaleza dialogal. Un cuestionario, una entrevista, es un pro-
ceso interpretativo, un proceso dialogal que prefigura una hipó-
tesis. La selección de textos representa también la prefiguración
de hipótesis, de supuestos que se confirman en el balance final.
La asunción de la que se parte supone una posición en torno
a la democracia representativa y los valores que esta encarna, sea
un punto de vista filosófico o político, o ambos; es una posición
sobre los derechos humanos y una postura ética sobre el ejercicio
del poder, implícita en el diálogo textual. Luego entonces, el aná-
lisis es un proceso cuyo fin regresa al inicio.
9
Utilizo el término en el sentido «el sujeto que interpreta los signos»,
no el signo interpretante del modelo semiótico de Ch. S. Pierce.

Lo dicho hasta ahora en este apartado es con el objeto de

afirmar que esta investigación es esencialmente cualitativa e in-
terpretativa desde la perspectiva del metodólogo John Creswell
(2007, 35-47).
Contenido capitular
La obra contiene cinco capítulos y un capítulo de conclusiones. El

capítulo primero está dedicado al debate sobre seguridad nacional,
seguridad ciudadana y seguridad pública desde la distinción entre
objeto objetivo y objeto subjetivo, centrándose en la definición del
objeto empírico. Para ello se recurre a las distintas posturas de los
estudiosos de las relaciones internacionales, los politólogos, los
estudiosos de las causales del delito, los estudiosos de la calidad de
la democracia y la gobernanza.
Como punto central se examina el carácter multidimensio-
nal del concepto de seguridad y se propone un referente herme-
néutico de interpretación que guía a la investigación de los países
objeto de estudio: Chile, Argentina y Uruguay.
Ante la interrogante qué factores determinan el delito, el
crimen y cómo disminuir el delito, se revisan someramente
algunas de las hipótesis esgrimidas por diversos estudiosos de
la seguridad, hipótesis que sirven de referencia y de diálogo
con la postura que se asume en esta investigación, planteada
en párrafos anteriores. Enseguida se exponen los objetivos de
la investigación y las razones del recorte espacial de la investi-
gación, tres de los países del Cono Sur: Chile, Argentina y
Uruguay.
Finalmente, el capítulo reseña los criterios de selección del
universo empírico y las estrategias metodológicas que se siguen
en la investigación.
El capítulo 2 examina los puntos sustantivos de las reuniones
hemisféricas en virtud de su trascendencia en tanto fuente de
formulación de estrategias y de acciones de los países miembros
de la Organización de los Estados Americanos. En este mismo

apartado se establece una discusión que relaciona la democracia

con las condiciones de pobreza y desigualdad, con el fin de ubi-
car qué posición ocupan Chile, Argentina y Uruguay y señalar
los retos a los que se enfrentan en términos de sus políticas de
seguridad.
El capítulo 3 se ocupa de manera específica de Chile. Com-
prende una introducción que permite hacer una revisión del de-
bate sobre la transición chilena; es o no una transición completa
o incompleta. Se examinan algunos de los aspectos más sustantivos
de los gobiernos de Aylwin y de Frei en materia de seguridad, para
después pasar a una exposición, discusión y análisis de los gobier-
nos de Lagos (2000-2006), Bachelet (2006-2010) y de Piñera
(2010-2014).
En los tres períodos se examinan sus planes y programas de
gobierno, y sus planes y programas en materia de seguridad; se
calcula la eficacia y la efectividad de sus políticas de seguridad; y
se ejemplifica con un análisis de los Carabineros y del sistema de
inteligencia con el propósito de analizar no solo su reglamenta-
ción interna de administración y de funcionamiento, sino tam-
bién su eficacia y efectividad.
Para cada uno de los gobernantes se lleva a cabo una evalua-
ción de eficacia, y en los casos en que estos dispongan de diag-
nósticos de seguridad se realiza una evaluación de la calidad de
sus políticas de seguridad, considerando asimismo los indicado-
res de seguridad objetiva y subjetiva.
El capítulo 4, de manera análoga al tercero, inicia una expo-
sición y discusión de la transición democrática argentina, que se
coteja con Chile y Uruguay. En un segundo apartado se examina
el modelo de seguridad argentino. Como antecedente y trasfon-
do de las políticas de seguridad de Néstor Kirchner, se trazan
algunas pinceladas de los gobiernos de Raúl Alfonsín y de Carlos
Saúl Menem. El bosquejo del período de ambos gobernantes
reviste relevancia en tanto que deja describir el estado de desa-
rrollo económico, social y securitario que permite a Kirchner
disponer de un diagnóstico de seguridad que le permite, a través
del ministro Beliz, proponer su Plan Estratégico de Justicia y

Seguridad, 2004-2007. Enseguida se presenta el análisis del Plan

Estratégico de Seguridad 2007-2015 de la presidenta Cristina
Fernández de Kirchner y se pasa revista a la reforma constitucio-
nal que crea la Agencia Federal de Investigación y el Sistema de
Inteligencia Nacional.
El capítulo 5, que corresponde al caso uruguayo, comprende,
igualmente, un debate sobre la transición democrática uruguaya.
Se abre un apartado que corresponde a los gobiernos de J. M.
Sanguinetti, Alberto Lacalle, Jorge Luis Batlle. En este se expone
a grandes pinceladas las líneas sustantivas de sus políticas de in-
clusión económica, social, educativa que dan sustento a la segu-
ridad ciudadana, así como los contornos de sus políticas de
seguridad con el fin de contrastarlas con las políticas impulsadas
por los gobiernos de izquierda de Tabaré Vázquez (2005-2010)
y de José Mújica (2010-2015).
Con el bosquejo de los distintos gobiernos, se responde a las
preguntas ¿cuáles son las semejanzas y diferencias transicionales de
los diferentes regímenes de gobierno y cómo se comparan con las de
Chile y Argentina?, ¿qué tanto se relacionan estos modelos con los
modelos de seguridad? El análisis de las leyes de seguridad permite
la visualización de la distinción seguridad nacional, seguridad ciu-
dadana y seguridad pública, cuyo referente es la Ley 18.650. Como
parte sustantiva institucional en materia de seguridad se analizan la
Ley 18.315 de Procedimiento Policial y la Reforma Constitucional
Procesal Penal uruguaya, que entra en vigor en 2017.
Finalmente, en las conclusiones generales se identifican los
vasos comunicantes entre Chile, Argentina y Uruguay que per-
filan las buenas prácticas en gobernanza securitaria. Estas quedan
expresadas en un objeto reconstruido que destaca las estrategias
institucionales y sus acciones en sus políticas de seguridad ciu-
dadana y seguridad pública.
Y con el propósito de identificar las similitudes en las polí-
ticas securitarias, de someter a prueba la hipótesis de trabajo, se
presentan tres gráficas que correlacionan las variables indepen-
dientes pobreza y desempleo con la variable dependiente «ho-
micidios» en el período que comprende los años 1990-2015.

Por otra parte, se construye un modelo de seguridad que con-

tiene los indicadores que comparten los tres países. Este modelo
es un referente de las buenas prácticas securitarias.
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Capítulo 2
Marcos de referencia hemisféricos
A mi juicio, se trata de ir construyendo una de las di-

mensiones propias de la democracia: la del espacio para
una crítica que se concibe por sí misma y tiene la esperanza
de ser entendida como tal, en su papel de aclarar obstácu-
los, señalar peligros y criticar acciones y omisiones que se
presentan como trabas o peligros importantes, no solo
para que estas democracias sobrevivan, sino además para
que se consoliden y expandan en áreas —economía, socie-
dad y cultura— en las cuales se han logrado tan pocos
avances hasta ahora (Guillermo O´Donnell, 1989).1
El Informe de 1990 define desarrollo humano como un
proceso que «ofrece a las personas mayores oportunida-
des» y que pone énfasis en la libertad del ser humano para
tener salud, educación y disfrutar de condiciones de vida
dignas. Pero también hace hincapié en que el desarrollo y
el bienestar humanos son mucho más que la suma de esas
dimensiones, y que se traducen en un abanico más amplio
de capacidades, que incluyen la libertad política, los dere-
chos humanos (IDH, 2010, 2).
1
«Transiciones, continuidades y algunas paradojas», Cuadernos Polí-
ticos, núm. 56, Editorial Era, págs. 19-36.

Introducción
En la sección preliminar hemos creído conveniente hacer men-

ción, de manera muy general, a los marcos de referencia interna-
cionales que han nutrido los soportes jurídicos subyacentes de
las políticas de seguridad de los países objeto de estudio por la
importancia que estos revisten, emanados de la Organización de
Estados Americanos (OEA) y de la Corte Interamericana y las
Naciones Unidas. Se considera conveniente mirar de cerca estos
marcos jurídicos, no solo por su relevancia en sí, sino porque
constituyen una agenda política hemisférica de ofensiva al cri-
men organizado, y porque postulan una nueva visión sobre el
concepto de seguridad, más allá de la perspectiva tradicional,
circunscrita a la mirada de la seguridad nacional. Pero también
se establece este referente en el contexto del efecto negativo del
crimen organizado en la gobernanza democrática, inquietud
manifiesta en las declaraciones de las reuniones hemisféricas de
la Organización de los Estados Americanos (OEA). En la Cum-
bre de Santiago, y Viña del Mar del 13 y 14 de noviembre
de 1996, los jefes de Estado y presidentes de gobierno se reafir-
man en su compromiso número 2:
Reafirmamos nuestro compromiso con la democracia, el

estado de derecho y el pluralismo político, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales, el impe-
rio del Derecho Internacional y de los principios consagra-
dos en la Carta de las Naciones Unidas (Declaración de
Viña del Mar, 1996)… La gobernabilidad democrática supo-
ne también transformaciones sociales, económicas y cultu-
rales profundas que conduzcan a disminuir las desigualda-
des y los problemas de exclusión social (compromiso 5.º).
Y en el compromiso 6.º de Viña del Mar se alude de manera es-

pecífica lo que denominan las nuevas amenazas a la democracia
representativa.

A estos desafíos se suman nuevas exigencias derivadas

tanto de la globalización como de los propios ajustes econó-
micos, las que hacen urgente e imperativa la cooperación
iberoamericana. Asimismo, nuestras democracias deben ha-
cer frente a los retos que suponen la superación de la pobre-
za, el mejoramiento de la seguridad pública y de la adminis-
tración de la justicia, así como el combate contra la corrup-
ción, el terrorismo, las drogas ilícitas y sus problemas
conexos, el lavado de dinero y otras formas de delincuencia
organizada internacional.
De acuerdo con datos de CEPAL, América Latina inicia el si-

glo xxi con aumentos en la pobreza, pues entre 1990 y 2002 pasa
de 43.8 % a 44.0 %; y la pobreza extrema aumenta 0.9 % para al-
canzar 19.4 %. El aumento de la pobreza se atribuye al escaso cre-
cimiento económico de apenas 0. 4 % en 2001 y de 0.6 % en 2002.
El caso de Argentina es ilustrativo; la tasa de pobreza se dupli-
co entre 1999 y 2002 al incrementarse de 19.7 % en 1999 a 41.5 %
en 2002; la indigencia se multiplica por cuatro, asciende de 4.8 %
a 18.6 % (CEPAL, 2004, 17-18).2 Uruguay también experimenta
un aumento en la pobreza al elevarse de 9.4 % a 15.4 % en el mis-
mo período. Chile, por su parte, ha cumplido con los Objetivos
del Milenio de reducción de la pobreza en un 100 %.
El diagnóstico formulado por los jefes de Estado deja ver la
importancia de las políticas sociales de combate a la pobreza
como forma de fortalecer la gobernanza democrática; y desde la
inclusión social y económica fortalecer la seguridad ciudadana
y la seguridad pública. Esta es la premisa de esta investigación:
1) la asunción de la pobreza-desempleo y la desigualdad; 2) el
supuesto de la ineficacia institucional atribuible a dimensiones
múltiples: diseños de políticas inadecuados, falta de profesiona-
lización de los funcionarios, inadecuada capacitación policial y
2
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/1217/1/S036398_
es.pdf. Sitio consultado el 25 de noviembre de 2016.

bajos salarios, penetración del crimen organizado en las institu-

ciones securitarias y altos índices de corrupción.
La hipótesis pobreza-desempleo y la asunción institucional
se han confirmado en los casos de Colombia, Brasil y Venezuela
(Briseño-León, 2012). Con esta perspectiva en mente, véase la
Tabla siguiente.
Tabla 2.1. Pobreza e indigencia en Chile, Argentina y Uruguay.

2006-2012
Tasa*
País Año Pobreza Indigencia Año Pobreza Indigencia
Homicidio
Argentina 2006 24.8 9.6 2012 4.3 1.7 5.52**
Chile 2006 13.7 3.2 2012 11.0 3.1 3.1
Chile 2013 7.8 2.5 3.1
Uruguay 2005 18.8 4.1 2012 6.1 1.2 7.9
* http://data.worldbank.org/indicator/VC.IHR.PSRC.P5. Sitio consultado el 4 de noviembre de 2015.
** https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_intentional_homicide_rate#By_country. Si-
tio consultado el 4 de noviembre de 2015.
Tabla elaborada con datos del PNUD, 2013-2014; CEPAL 2014, Pobreza-Indigencia; y del
World Bank, Intentional Homicides, 2011-2015.
Marcos de referencia hemisféricos
Seguridad y democracia son el compromiso de las reuniones de

Chapultepec en 1945, Miami, 1994, y Santiago, 1991. Se asume
el compromiso de hacer una revisión de los enfoques del concep-
to de seguridad en Quebec, 2001; se propone ampliar el concepto
de seguridad a una interpretación multidimensional,3 fortalecer la
democracia representativa, promover una gestión eficiente de go-
bierno y proteger los derechos humanos y las libertades fundamen-
tales (Bridgetown, 2002).
3
Esta declaración fue aprobada en la cuarta reunión en Bridgetown,
Barbados, el día 4 de junio de 2002 durante el trigésimo segundo período
ordinario de la Asamblea General de la Organización de los Estados Ame-
ricanos. Véase OEA. AG/DEC.27 (XXXII-0/02. Declaración Conjunta
de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica.

Las resoluciones de Bridgetown
Las resoluciones de Bridgetown (2002)4 resultan de los

compromisos asumidos en las reuniones de Miami, 1994;5 San-
tiago, 1998,6 y Quebec, 2001.7 La inseguridad es una amenaza
a la democracia (representativa) y al estado de derecho: este es
el enunciado sustantivo de Bridgetown. Por ello se deben com-
batir las amenazas multidimensionales a la seguridad (ciuda-
dana): el problema hemisférico y mundial de las drogas, el
peligro que representa el crimen organizado; y la corrupción
que menoscaba los valores democráticos. Y, si bien el desarrollo
de la democracia y de la economía son independientes, ambas
se robustecen mutuamente para combatir la pobreza y la des-
igualdad.
En este contexto, los representantes de los países americanos
se comprometen a disminuir la pobreza en un 50 % para 2015,
compromiso que no se cumple, como veremos más adelante en
la tablas, que muestran un descenso de la pobreza en unos casos,
pero en otros se mantiene, y en otros más aumenta.
4
Actas y documentos, vol. 1. Trigésimo segundo período ordinario de
sesiones, Bridgetown, Barbados, del 2 al 4 de junio, 2002. Secretaría Gene-
ral. Organización de los Estados Americanos. Washington, D.C.
5
Primera Cumbre de las Américas, Miami, Florida, 9 al 11 de diciem-
bre de 1994. http://www.oas.org/xxxivga/spanish/reference_docs/Cum-
breAmericasMiami_PlanAccion.pdf. Sitio consultado el 13 de octubre de
2015. Cabe notar que en esta cumbre se abordan temas como el fortaleci-
miento de la democracia, los derechos humanos, la participación comuni-
taria, el fortalecimiento de los valores culturales, la lucha contra las drogas
y la lucha contra la corrupción.
6
Segunda Cumbre de las Américas. Santiago de Chile, abril 18-19 de 1998.
https://www.oas.org/XXXIVGA/spanish/reference_docs/CumbreAmericas-
Santiago_PlanAccion.pdf. Sitio consultado el 13 de octubre de 2015.
7
Convención Interamericana contra la Corrupción. Organización de
los Estados Americanos. Washington D.C., 2001. http://www.oas.org/juri-
dico/spanish/Tratados/b-58.html. Sitio consultado el 13 de octubre de
2015.

Figura 2.1.—Del concepto de seguridad tradicional al multidimensional
Figura 2.2.—Amenazas a la democracia
La declaración de Bridgetown delinea cuáles son esas ame-

nazas: cada una de las partes de la Figura 2.1 es una interpreta-
ción de la inseguridad; si nos instalamos en la perspectiva
hermenéutica de Foucault,8 es un ejercicio interpretativo del
sujeto histórico. Es un decir del sujeto en el tiempo y en el espa-
cio, es una interpretación revestida por la institucionalidad que
la misma democracia representativa le otorga a los sujetos en sus
actos del decir: los actos del lenguaje.
Así, sostenemos desde esta perspectiva que el acto del decir
instituye una nueva formación discursiva que deviene el referen-
Michel Foucault, Arqueología del saber, México, Siglo XXI Editores,

8
2008. Primera edición en francés L´archéologie du savoir, París, Gallimard,

1969.

te de la multiplicidad de reinterpretaciones actorales. Como tal,

estas reinterpretaciones son sistemas de racionalidades globales y
locales que estructuran cognitivamente el campo del saber, del
querer y del poder hacer en las relaciones de poder globales, na-
cionales y locales de las que forman parte los Estados y las relacio-
nes que estos establecen entre sí en un mundo globalizado.
Ahora bien, si el carácter de la reinterpretación está bruñido
del principio del poder —desde la instancia del decir—, se nos
plantea de entrada una tensión entre «poder» y «libertad».
Así, y a partir del concepto de «saber» de Michel Foucault, la
noción de «inseguridad», desagregada en las reinterpretaciones
«corrupción», «drogas», «crimen organizado», cumple las
cuatro condiciones del concepto saber:
1. Saber: práctica discursiva especificada en un campo de

objetos.
2. Saber: espacio en el que un sujeto toma una posición para
hablar de los objetos de los que habla en el discurso.
3. Saber en tanto lógica de coordinación de enunciados que
posibilita la aparición de conceptos, su definición, su
aplicación y su transformación.
4. Saber expresado en posibilidades de apropiación, de for-
mulación y de utilización de estrategias hacia un fin, ins-
tauradas en el discurso.
Cada una de estas dimensiones del saber está determinada por dos
tipos de formación discursiva, las improntas temporales:
1) la globalización que se propaga con el Consenso de Washington
y 2) la ola transicional a la democracia que se inicia en 1974 hasta
finales del siglo xx. La defensa de la democracia representativa de la
reunión hemisférica de Bridgetown es una expresión muy clara de
la reinterpretación del concepto de seguridad vinculado a la defensa
de la democracia y los valores que esta encarna.
Las modalidades enunciativas de las reinterpretaciones son
a la vez una expresión de la inserción del sujeto de la enunciación,
que suele aparecer en formas inclusivas, en tercera persona del

plural, pero que además permiten fijar la posición del sujeto; fija
los conceptos y su organización en otro entorno conceptual: la
democracia representativa. Bajo esta perspectiva, se formulan las
demás reinterpretaciones conceptuales, en particular, la defini-
ción de democracia.
En este nuevo entorno cognitivo, la OEA hace un llamado
a una nueva hermenéutica del concepto de seguridad que la dis-
tinga de la mirada tradicional —seguridad nacional—, no obs-
tante que algunos autores la califiquen de amplia (Armerding,
2006) o extensiva,9 pero tiene su fundamento en el contexto del
reconocimiento de lo que califican como nuevas amenazas a la
sociedad y la urgencia de hacer frente a estas con nuevos instru-
mentos, con nuevas estrategias y nuevas acciones. Estos son los
retos a los que se enfrentan los Estados latinoamericanos.
La declaración sobre la defensa de la democracia alude de
manera específica a la ruptura democrática en Venezuela, a la
problemática de la inestabilidad política y la pérdida de las li-
bertades políticas. De ahí el hincapié en la enumeración de los
aspectos sustantivos de la democracia (Actas y documentos,
2002, 4). Una democracia vulnerada o frágil conduce a la ines-
tabilidad política, al descenso de la economía de mercado y a
la inseguridad ciudadana.
La defensa de la democracia es la defensa de la representación
política, del principio de autorización, del derecho al voto y la
soberanía popular, como se aprecia en los puntos10 abajo enume-
rados que retomamos de las declaraciones de Bridgetown.
1. Democracia representativa.
2. Derechos humanos.
3. Libertades fundamentales.
4. Acceso al ejercicio del poder.
9
Estas nociones son abordadas en el capítulo 1 denominado Marco
conceptual y metodológico.
10
No haremos una discusión de los diez puntos (nuestros lectores, sin
duda, tienen pleno conocimiento de cada uno de ellos), pero sí una re-
flexión general sobre ellos.

5. Estado de Derecho.
6. Elecciones periódicas.
7. Sufragio universal.
8. Soberanía popular.
9. Régimen plural de partidos políticos y organizaciones
políticas.
10. Separación de poderes.
Si bien no es este el espacio para discutir con detenimiento cada

uno de los diez puntos de la declaración de la OEA de Bridgetown,
sí es importante retomar algunos de estos puntos, sobre todo por
el eje de articulación de esta investigación: la seguridad ciudadana
como variable dependiente de la democracia de calidad.
Si fijamos la mirada en los diez puntos de la declaración de
Bridgetown, estos pueden concretarse en tres: 1) democracia
representativa, 2) estado de Derecho y 3) separación de poderes.
En el primer caso, el tema de la representación supone soberanía
popular, elecciones periódicas, sufragio universal, régimen plural
de partidos políticos y organizaciones políticas, y acceso al ejer-
cicio del poder. En el segundo, el estado de derecho implica li-
bertades fundamentales y derechos humanos. Y en el tercero, la
separación de poderes supone la representación y el estado de
derecho al que deben someterse los gobernantes, los funcionarios
públicos, las fuerzas públicas, policíacas y los ciudadanos; agre-
gando a este la transparencia y la rendición de cuentas.
Ahora bien, ¿cuál es la modalidad enunciativa de la demo-
cracia representativa? ¿De qué representación se está hablando?
Sin duda, el saber como práctica discursiva, en este caso no es-
pecificado en el objeto, nos remite al principio de autorización
del agente principal al agente: el representante. El poder legisla-
tivo y el ejecutivo, ambos representando la voluntad ciudadana.
El asunto nos obliga a incorporar en la discusión dos conceptos
más: la responsabilidad (responsiveness)11 y la calidad de la repre-
11
Véase G. Bingham Powell, «The Quality of Democracy. Chain of
Responsiveness», Journal of Democracy, vol. 15, núm. 4, octubre de 2004.

sentación. En el primer caso, se trata de la cercanía de las prefe-

rencias de los tomadores de decisiones a la cercanía de las
preferencias ciudadanas; dicho de otra manera, la calidad del
contenido del producto: las leyes y las políticas públicas. La se-
gunda contiene parte de la primera, pero además incorpora la
calidad procedimental y la calidad de la representación, enten-
dida esta como la calidad sustantiva, esto es, la consistencia del
contenido jurídico entre la legislación primaria y la legislación
secundaria.
Con las reflexiones anteriores, nos interrogamos ahora:
¿son las políticas de seguridad las que la ciudadanía espera y
desea? Pero la responsabilidad no es solo cercanía de prefe-
rencias entre agente principal y agente, es el contenido sus-
tantivo del producto, de la toma de decisiones de los
representantes: las libertades, el principio de igualdad, la ren-
dición de cuentas horizontal y vertical y el estado de Derecho.
Así pues, la calidad de la democracia, entendida como calidad
de la representación, la podemos esquematizar de la manera
siguiente en la Figura 2.3.
Figura 2.3.—Responsabilidad y calidad de la representación

Sin embargo, para que las fases 4 y 5 sean de calidad, es con-

dición sine qua non que las fases 1, 2 y 3 sean igualmente de ca-
lidad, esto es, que la gobernanza electoral sea de calidad, que el
resultado de las elecciones no solo tenga el carácter legal, sino la
legitimidad necesaria para que la gobernanza sea también de ca-
lidad. Dicho de otra manera, que las instituciones electorales
cumplan con sus objetivos constitucionales y que sus funciona-
rios respondan a esos mismos principios: principios de equidad,
imparcialidad, objetividad, soberanía ciudadana y respeto a la
integridad del voto.
¿Qué entendemos por gobernanza electoral de calidad? Sin
ahondar demasiado en el asunto, en este trabajo se define gober-
nanza electoral de calidad como la idónea interacción de las re-
glas constitucionales con las reglas institucionales electorales y
su correcta aplicación por funcionarios de las instituciones elec-
torales en estricto apego a su responsabilidad. A manera de ejem-
plo, este no fue el caso de la elección del 2006, tampoco en la
elección del 2012, ambos procesos fueron severamente cuestio-
nados; las reformas político-electorales del 2007-2008 y del
2013-2014 son una muestra del daño a la integridad electoral de
esas competencias electorales.
De trascendencia es también la Declaración de Apoyo a las
tareas que desarrollan las personas y las organizaciones de la socie-
dad civil en la promoción y protección de los derechos humanos.
Entre estas tareas se destaca «la aplicación de los instrumentos del
sistema interamericano y las decisiones de sus órganos en esta ma-
teria, así como de la Declaración de las Naciones Unidas sobre el
derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones
de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fun-
damentales universalmente reconocidos» (2003, 23).
Y como corolario de la declaración anterior, el compromiso
de los Estados miembros de fortalecer «el funcionamiento de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Inte-
ramericana de Derechos Humanos (CIDH). Ambas instituciones
abocándose en la universalización del sistema interamericano de
derechos humanos, el aumento de adhesiones a sus instrumentos

fundamentales, el cumplimiento de las decisiones de la Corte In-

teramericana y el seguimiento de las recomendaciones de la Co-
misión» (2003, 42).
Resulta oportuno ahora interrogarse: ¿han cumplido los Es-
tados miembros de la OEA los objetivos planteados? Por ahora
podemos enunciar algunos comentarios que muestran el incum-
plimiento de los objetivos de las declaraciones de Bridgetown a
siete años de distancia, según el reporte la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos (CIDH) del 31 de diciembre del
2009.12 El reporte hace referencia a los altos niveles de violencia
en la región hemisférica: los grupos más vulnerables a la violen-
cia son los jóvenes y los sectores más pobres, como en el caso
argentino, donde los cinturones uno y dos que circundan la ca-
pital federal, Buenos Aires, son los que exhiben la mayor pobre-
za y los índices más altos de violencia.
Los indicadores referidos por la Comisión Interamericana
demuestran la incapacidad de los Estados de contener la violen-
cia en sus múltiples expresiones; algunos Estados no solo no la
reducen, sino que aumenta al recurrir a medidas represivas mi-
litarizadas para controlar el crimen organizado, soslayando el
carácter múltiple de las causas de la inseguridad. La conclusión
que se desprende del reporte es devastadora, pues deja ver que
la democracia representativa y su entramado institucional no
solo es frágil después de décadas transicionales, sino que aún
exhibe vestigios de autoritarismo —el primer período de go-
bierno de Menem es un ejemplo—, que los mecanismos del
sistema de rendición de cuentas y transparencia son frágiles o
inexistentes, que los mecanismos del sistema judicial y policíaco
no han desarrollado las capacidades para responder al crimen y
la violencia de manera efectiva (CIDH, 2009, 12).
Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos. Comisión

12
Interamericana de Derechos Humanos. Organización de los Estados Ame-

ricanos. 2009. http://www.unicef.org/honduras/Seguridad_ciudadana_
DDHH.pdf. Sitio consultado el 16 de julio de 2015.

Figura 2.4.—Soporte jurídico del constructo de seguridad ciudadana
Así, ante el reconocimiento del colapso de las políticas de

seguridad, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
propone una conceptualización de seguridad ciudadana centra-
da en una mirada de seguridad sustentada en los derechos huma-
nos: «Las políticas de seguridad ciudadana deben evaluarse
desde una perspectiva del respeto y la garantía de los derechos
humanos» (CIDH, 2009, 12).
Se perfila así un nuevo constructo del concepto de seguridad
anclado en los derechos humanos, distinto del que tenía como
justificación la seguridad del Estado (Humphrey, 2012, 3). Tran-
sitar en la dirección de una concepción de seguridad ciudadana
dilatada en vez de una visión de seguridad ciudadana adelgazada,
si se está de acuerdo con la reinterpretación de la elección racional
en términos de optimización procedimental o heurística.
La violencia, como nueva amenaza a los Estados latinoameri-
canos en el contexto de la globalización, tiene como paralelo la
globalización de los derechos humanos; el soporte jurídico inter-
nacional está anclado en la tríada jurídica internacional siguiente.
Artículo 3º de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos:13 «Derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de
13
«Everyone has the right to life, liberty and security of the person»;
«Every person has the right to personal liberty and security»; «Everyone
has the right to liberty and security of person».

las personas»; artículo 7 de la Convención Americana de Dere-

chos Humanos: «Toda persona tiene derecho a la libertad per-
sonal y a su seguridad»; y artículo 9 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos: «Toda persona tiene derecho a la
libertad y a su seguridad».
Las resoluciones hemisféricas de México 2003
Los principios que dan sustento a la seguridad en las Amé-

ricas son los contenidos en las Cartas de la Naciones Unidas
y la Organización de los Estados Americanos. Estos princi-
pios compartidos se reafirman en la Cumbre Hemisférica de
México.
Se retoma la interpretación robusta (thick) de seguridad:
paz, desarrollo integral, justicia social, valores democráticos,
defensa de los derechos humanos. Esta conceptualización es
semejante a la de Bridgetown; enumera las dimensiones de la
interpretación, con un fuerte ingrediente predictivo: si se re-
suelven estos nuevos desafíos, se soluciona el problema de
seguridad en el Hemisferio. ¿Se cumplen los objetivos en los
casos de Chile, Argentina y Uruguay? Lo veremos más ade-
lante, en los capítulos tres, cuatro y cinco y las conclusiones
generales.
Aunado a la declaración de valores democráticos compar-
tidos y enfoques comunes para enfrentar las nuevas amenazas,
la cumbre destaca la soberanía de los Estados para definir las
prioridades, diseñar las estrategias y las acciones de acuerdo
con la normatividad constitucional y los referentes normati-
vos hemisféricos, así como los de las Naciones Unidas. Una
vez más, los Estados participantes en la cumbre resaltan los
valores democráticos siguientes:
1. La democracia representativa.
2. Los valores fundamentales y los derechos humanos.
3. El respeto del estado de derecho.

4. Compromiso con los principios de las Naciones Uni-

das y la Carta Magna de la Organización de Estados
Americanos que subrayan la seguridad de la persona
humana.
5. Promoción de la cultura democrática.
6. La justicia social y el desarrollo humano.
7. Perspectiva multidimensional de la seguridad que com-
prenda aspectos políticos, económicos, sociales, de salud
y ambientales.
8. La seguridad hemisférica requiere de colaboración inter-
sectorial, de organizaciones nacionales e interguberna-
mentales, de la participación de actores diversos del
sector privado y de la sociedad civil, y de la cooperación
hemisférica.
9. El listado de las amenazas, tradicionales y nuevas, son las
siguientes:
a) Terrorismo, delincuencia organizada transnacional,

problema de las drogas, corrupción, lavado de dinero,
tráfico de armas.
b) Pobreza extrema, exclusión social de amplios sectores
de la sociedad que afectan la estabilidad y la demo-
cracia, erosionan la cohesión y vulneran la seguridad
de los Estados.
c) Desastres naturales, deterioro del medio ambiente y
problemática de la salud.
d) Trata de personas.
e) Inseguridad cibernética.
f ) Inseguridad por motivo de derrame de materiales
tóxicos.
El listado de las amenazas tradicionales y de las nuevas ame-

nazas culmina con la reiteración del compromiso de fortale-
cimiento de la democracia representativa como instrumento
necesario para la garantía de la seguridad hemisférica que,
entre las acciones por emprender, proponen hacer frente de

manera conjunta y dar respuesta a la problemática de insegu-

ridad.
¿Qué podemos concluir del conjunto de amenazas tradi-
cionales y nuevas amenazas a los Estados? Hay al menos tres
líneas de pensamiento. Una, la defensa y promoción constante
de la democracia representativa, cuyo contenido reiterado es la
idea de que su profundización y consolidación conlleva bene-
ficios intrínsecos al fortalecimiento de los derechos humanos
y la mejora de la seguridad humana. De ahí el hincapié repeti-
do en la interpretación gruesa (thick) de la democracia repre-
sentativa en las declaraciones de Bridgetown, 2002, y de
México, 2003.
Dos, para que esto suceda, es necesario contener el apetito
predatorio de los líderes políticos y funcionarios públicos de
las instituciones de los Estados soberanos mediante instrumen-
tos normativos constitucionales e instituciones: 1) rendición
de cuentas, 2) transparencia, 3) expansión de las voces de par-
ticipación ciudadana y de grupos sociales, empresariales, orga-
nizaciones no gubernamentales, y 4) vigencia plena de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales.
Tres, las amenazas a la seguridad ya no provienen de la com-
petencia entre los Estados, sino de las consecuencias de los
desórdenes políticos, los malos gobiernos o gobiernos inefi-
cientes y de la humillación económica y social en la que se en-
cuentran amplios sectores de la población (Fearon y Laiting,
2004, 6).
Desde estas perspectivas y de las consideraciones de Norris
(2012, 3-39), e instalados en una nueva perspectiva realista esta-
mos ante tres contextos de interpretación que se proyectan en
los acuerdos de los participantes de las cumbres antes referidas:
1. La promoción de la democracia representativa como

condición sine qua non para la buena gobernanza, y para
el combate a la inseguridad.
2. Ante un pasado conflictivo y la incapacidad de los go-
biernos de mantener el orden y de responder a las nece-

sidades indispensables para el desarrollo humano, se

requiere el fortalecimiento de los Estados.
3. Estos dos contextos de interpretación contienen de ma-
nera latente la tercera línea de pensamiento denominada
estructuralista o sistémica.
a) Las condiciones de seguridad son consecuencia de

las persistentes condiciones en las que se encuentran
los seres humanos, sea un régimen de gobierno auto-
ritario o democrático: condiciones de profundas in-
igualdades sociales.
b) Las condiciones de las instituciones políticas son la
expresión de esas circunstancias socioeconómicas.
c) La seguridad es, a su vez, expresión de ambas condi-
ciones.
Las condiciones de estas tres líneas de pensamiento se cumplen

en el listado en que rescatan los valores democráticos; y en el
numeral 9, que pone de relieve las nuevas amenazas, letras a, c,
e, f; y la gravedad de las condiciones estructurales de los siste-
mas políticos (condiciones de profunda exclusión social, eco-
nómica y cultural de amplios sectores de la sociedad). La
promoción democrática, construcción de Estados y mirada
estructuralista no son excluyentes, todo lo contrario, ofrecen
argumentos para integrar una perspectiva incluyente que con-
tribuya a explicar la problemática de la seguridad ciudadana
—desde la perspectiva de una democracia de calidad— y a di-
señar un modelo de seguridad que articule las dimensiones
sustantivas del concepto de seguridad ciudadana con los reque-
rimientos de calidad democrática.
Estos son los referentes en los que instalamos el estudio de
los modelos de seguridad de Chile, Argentina y Uruguay.

Democracia en el hemisferio
latinoamericano
En el estudio de los modelos de seguridad de los países latinoa-

mericanos partimos de la definición multidimensional del con-
cepto de seguridad de las Cumbres de Bridgetown 2002 y
México 2003. Cada una de las especificaciones del concepto
permitirá examinar sus variables, identificar sus indicadores e
índices y comparar la eficacia y la eficiencia, o las ineficacias e
ineficiencias de los modelos de seguridad puestos en acción en
el combate a la inseguridad.
La calidad de la democracia y la gobernanza, si bien teórica
y empíricamente son independientes, no podemos dejar de
reconocer las implicaciones que tiene la primera en la segunda,
sin que ello implique razones de causalidad. Sin embargo, si
llevamos los valores y principios democráticos hasta sus últimas
consecuencias, podemos esperar que la primera genere las con-
diciones idóneas para la segunda.
Partamos del enunciado eje de las Cumbres de Bridgetown
2002 y México 2003, «la inseguridad es una amenaza a la
democracia representativa». ¿Cuáles son esas amenazas? La
corrupción, el crimen organizado y el tráfico de drogas. En el
combate a estas amenazas, ¿cuál es el modelo de seguridad
puesto en acción en los países de América Latina? ¿cuáles son
los objetivos, las estrategias y las líneas de acción de las políti-
cas de seguridad, la eficacia y eficiencia del entramado del mo-
delo de seguridad?
Antes de fijar la mirada en los países en particular, centre-
mos la atención de manera general en los índices democráti-
cos de los países objeto de estudio con el propósito de
disponer de una mirada general de la evolución de su demo-
cracia en la primera década del siglo xxi, para después centrar
la vista en cada uno de los países en el binomio democracia y
seguridad ciudadana.

Democracia, pobreza y desigualdad

en América Latina
La afirmación de la predicación «la inseguridad es una amenaza a

la democracia representativa» obliga a plantearse otra interrogante:
¿qué tipo de democracia existe en América Latina? O mejor aún,
¿cuál es la calidad de la democracia en Chile, Argentina y Uruguay?
Si la inseguridad es una amenaza a la democracia, ¿cuáles son los
índices de esas amenazas? Véanse estas ideas en la Figura 2.5.
La Figura muestra la interpretación siguiente. En las condicio-
nes de una democracia frágil, la democracia es una variable de la
(in)seguridad en la medida en que esta representa una amenaza a
la democracia, y de hecho así lo afirman los representantes de los
Estados en las reuniones hemisféricas de Bridgetown y de México.
Dos, la gobernanza es una variable del tipo de democracia que se
desarrolla en los países: una gobernanza robusta o débil. En térmi-
nos de su medición y en una escala está calificarse del modo si-
guiente: fuerte, mediana, baja y mínima. ¿Qué tipo de democracia
tenemos en los países objeto de estudio?
Para dar respuesta a las preguntas anteriores corresponde, en
primer lugar, indicar qué tipo de democracia se tiene como refe-
Figura 2.5.—(In)seguridad y democracia

rente; en segundo lugar, cómo medirla para después concluir si

es de calidad o bien si es una democracia frágil. En este mismo
contexto, haremos referencia al desarrollo económico mostran-
do los niveles de exclusión económica, así como los avances de-
mocráticos, dado que estas variables se encuentran en íntima
relación: democracia, economía y seguridad.
Partamos de la premisa de que los países objeto de estudio han
transitado hacia la democracia representativa y que se cumplen los
requerimientos mínimos de las dimensiones poliárquicas: la de-
mocracia procedimental en la elección de los gobernantes y los
representantes de los congresos.
En este escenario, América Latina exhibe una contradicción.
Por un lado, el mantenimiento de más de dos décadas de gobier-
nos democráticos, aunque con momentos de parálisis en la in-
novación constitucional e institucional; pero, por el otro, exhibe
una creciente crisis social (Malloch, 2004, 13)14 y profundas
desigualdades sociales: pobreza e indigencia, falta de empleo,
ingresos insuficientes para la mayoría de la población, inexisten-
cia de una prensa libre, violación de los derechos humanos, poder
judicial debilitado. Este es el diagnóstico del PNUD del año
2004, aunque no hace referencia a la inseguridad ciudadana,
como lo hace la OEA en sus reuniones hemisféricas desde el
2002. Véase la Tabla 2.1 con indicadores de pobreza y desigual-
dad y tomemos como soporte argumentativo los datos de la
CEPAL, 2012.
La pobreza en la región se sitúa en 29.4 %, que incluye un
11.5 % de personas en pobreza extrema o indigencia. Según da-
tos de la CEPAL, 2012, estas cifras representan una caída de
1.6 % de pobreza y de 0.6 % de indigencia, respecto del año 2010.
Y, como se aprecia en la Tabla 2.2 (véase página siguiente), la
población pobre se divide en «pobres» e «indigentes».
14
Mark Malloch Brown, Prólogo, administrador del PNUD, La demo-
cracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudada-
nos, Nueva York.

Tabla 2.2.—Indicadores de pobreza de Argentina, Chile

y Uruguay
Pobreza Indigencia
País 2010 2011 2010 2011
Argentina 8.6 5.7 2.8 1.9
Chile 11.5 11.0 3.6 3.1
Uruguay 8.6 6.7 1.4 1.1
Hay que resaltar que tres de cada cuatro indigentes viven en

áreas urbanas; el 51 % de los indigentes corresponde a jóvenes
hasta la edad de 17 años; el 45 % de los pobres son niños. Las
personas adultas (50 años o más) alrededor del 12 %; y la pobla-
ción vulnerable alcanza hasta el 27 %.
La desigualdad es uno de los desafíos de los países latinoame-
ricanos.15 En conjunto, el 10 % de la población acumula el 32 %
de los ingresos, en tanto que el 40 % de los pobres solo el 15 %
(CEPAL, 2012, 23). La desigualdad de los países es la siguiente:
— Chile: los más ricos concentran el 40 % de los ingresos;

el 11 % de los ingresos los más pobres.
— En Argentina la desigualdad es mayor: el 10 % de los más
ricos concentran el 30 % de los ingresos, y los más pobres
solo el 16 % de los ingresos.
15
Pero también en los países de la Unión Europea. En Bélgica, que el
22 de marzo fue objeto de un ataque yihadista, la pobreza alcanza el 15.3 %
en 2013, y más del 32 % de los habitantes de Bruselas viven por debajo del
umbral de pobreza. http://periodismo-alternativo.com/2014/10/17/au-
menta-riesgo-de-pobreza-en-belgica/. Sitio consultado el 24 de marzo de
2016. El ataque terrorista en Bruselas, ¿es solo el fundamentalismo religio-
so o es atribuible a la exclusión social, económica, educativa y cultural? ¿Se
puede reducir a la falta de cooperación de inteligencia, a la falta de coope-
ración entre los miembros de la Unión Europea? La problemática es multi-
dimensional, como lo es en América Latina.

— En Uruguay la desigualdad es menor: en ambos extre-

mos, ricos y pobres, la distribución de los ingresos oscila
entre el 20 y 23 % (CEPAL, 2012, 25).
Otro de los desafíos de la democracia latinoamericana, señala el

Informe del PNUD, es el tránsito de una democracia de los elec-
tores hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos; porque
«no hay malestar con la democracia, pero hay malestar en la
democracia» (Caputo, 2004, 21).16 Y para discutir por qué hay
malestar debemos recurrir a uno de sus valores más preciados: la
libertad para debatir por qué este valor de la democracia, equi-
valente a la igualdad, convive con la desigualdad extrema. El
diagnóstico plantea el problema de la crisis de la representación
política y de los órganos de representación —ejecutivo y legisla-
tivo—, y la crisis de los partidos políticos.
En efecto, como señala Dante Caputo, «hemos dejado la
larga noche de los autoritarismos», pero nos encontramos en
otra narrativa: la narrativa del miedo, de las desapariciones for-
zadas, de los secuestros, de los homicidios; nos encontramos en
la narrativa de una democracia que no termina por consolidarse;
estados débiles que se limitan a una democracia mínima, electo-
ral, y muchas veces ni siquiera esta. Veamos de manera compa-
rada los índices de los países estudiados con la Unión Europea y
Estados Unidos en la Tabla 2.3 (página siguiente).
Nótese el alto índice de pobreza y desigualdad de América
Latina frente a la Unión Europea y los Estados Unidos en la dé-
cada de las transiciones a la democracia. La euforia de participa-
ción electoral no tiene su correlato en la mejora de la desigualdad
social ni la pobreza. En este contexto, la Cumbre de Bridgetown
de 2002 de la OEA se compromete a reducir la pobreza en un
50 % para el año 2015. ¿Cuál es la situación de los países objeto
de estudio? Veamos la tabla siguiente que contrasta a Chile, Ar-
gentina y Uruguay.
16
Director del PNUD. Presentación: «Libertad, democracia y políti-
ca».

Tabla 2.3.—Democracia, pobreza y desigualdad

Participación
Región Desigualdad2 Pobreza PIB
electoral1
América Latina 62.7 0.5523 42.86 3792 (U.Cy.)
U. Europea 73.6 0.294 15.07 22,600
USA 43.3 0.3345 11.78 36,100
Tabla elaborada con los datos del PNUD, 2004.17
1.Período 1990-2002; 2. Coeficiente Gini;18 3. Promedio simple para la década de 1990; 4. Euros-
tat, diciembre, 2002; 5. OCDE 2002; 6. Promedio 1998-2002; CEPAL, 2004; 7. Eurostat, di-
ciembre de 2002; 8.US Census Bureau, 2001, Poverty in USA 2002.
Tabla 2.4.—Democracia, desigualdad y pobreza en los países la-

tinoamericanos. 1998-2002
Mecanismos Homici-
Creci-
Demo- de democra- dios por
miento
País Período cracia Pobreza cia directa: cada
PIB pro-
electoral iniciativa 100.000
mediado
vinculante habitantes
1998-
Argentina 0.91 32.3 1.0 % Si 8.2
2002
1998-
Chile 0.91 32.2 1.0 % No 3.2
2002
1998-
Uruguay 0.91 32.3 1.0 % Si 4.6
2002
Tabla elaborada con datos del PNUD, 2004.
¿Qué podemos decir de los indicadores del avance de demo-

cracia de Chile, Argentina y Uruguay según los datos del PNUD?
En primer lugar, los datos sobre la democracia electoral están
acompañados de variables sociales, económicas y de participación
ciudadana; con ello ofrecen no solo una visión descriptiva de la
17
La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudada-
nas y ciudadanos, Nueva York.
18
Este coeficiente es una medida de concentración del ingreso entre los
individuos de una región en un determinado período. Esta medida está li-
gada a la curva de Lorenz. Toma valores entre 0 y 1, donde 0 indica que
todos los individuos tienen el mismo ingreso y 1 indica que solo un indivi-
duo tiene todo el ingreso.

democracia procedimental, sino prospectiva. En las variables se

aprecia asimismo una evaluación de la forma de gobernar, no solo
del régimen de gobierno. Las variables de crecimiento del PIB son
una muestra de ello, pero también los datos sobre los homicidios
dolosos. Destacan los instrumentos de participación ciudadana.
Uruguay ha utilizado cinco veces la iniciativa vinculante: dos ve-
ces ha tenido éxito. Así, se conjugan dos visiones de democracia:
a) procedimental y b) participativa-deliberativa.
Los datos de la tabla muestran un enfoque de medición que
no se limita a la simple enunciación de los datos, sino que se
instalan en una perspectiva teórica y comparada, descriptiva y
prospectiva. Los datos de los homicidios dolosos son una mues-
tra más del tipo de medición que centra la mirada en los derechos
fundamentales, como lo es la seguridad ciudadana.
Los indicadores sobre crecimiento del PIB muestran otra
cara de la democracia: desarrollo económico que se refleja en la
sociedad. Las diferencias de un país a otro es notoria, sobre todo
entre Argentina, Chile y Uruguay, en la tasa de homicidios, que
justamente ocurre en el período de crisis financiera, desempleo
e incremento de la pobreza.
La calidad de la democracia puede estar vinculada a un pro-
cedimiento por el que un producto de calidad es el resultado
de un proceso riguroso de acuerdo con un protocolo preciso,
pero también lo está al contenido, es decir, es inherente a las
características estructurales de un producto; y tiene que ver con
el resultado medido por el grado de satisfacción del usuario
(Alcántara, 2008, 60).
Pero hay otras perspectivas de la democracia y de su medi-
ción (Altman y Pérez Liñán, 2002; Diamond y Morlino, 2004;
Levine y Molina, 2007; Mainwaring y Pérez Liñán, 2008; Ha-
gopian, 2005). Estas perspectivas, en mayor o menor grado, están
presentes en las Tablas 2.2 y 2.3. Por ejemplo, la medición basa-
da en los derechos y la representación que propone Hagopian
está contenida en las tablas que presentamos. Sin entrar en una
discusión detallada que nos aleje de nuestro propósito, conven-
gamos en que disponemos de al menos tres rutas de medición de

la calidad de la democracia (Barreda, 2011, 3) que interceptan

con otros puntos de vista distintos.
1. En términos procedimentales o poliárquicos; medición

procedimental del proceso de acceso al poder y la repre-
sentación.
2. El enfoque normativo relacionado con las tradiciones de
la teoría política: liberal, republicana, deliberativa.
3. Perspectiva de mayor rigor normativo o enfoque centra-
do en el contenido de la ley o las políticas; rendición de
cuentas; estado de derecho; responsiveness; satisfacción
ciudadana; soberanía.
Este trabajo se sitúa en el grupo tres. Primero, porque fija la mi-

rada en el contenido del producto (ley/política pública); segun-
do, por la dimensión «responsiveness que enlaza las dimensiones
procedimentales con las sustantivas» (Alcántara, 2008, 60-61)
o satisfacciones ciudadanas, y por ello comprende asimismo as-
pectos sustantivos de la representación; y tercero, por la incor-
poración del asunto de la soberanía. Procedimientos rigurosos y
contenidos sustantivos como dimensiones esenciales de la cali-
dad de la democracia.
La seguridad ciudadana es, sin duda, un contenido sustantivo,
y también sustantivo para la democracia representativa, como lo
hemos advertido de las declaraciones de las cumbres hemisféricas
de la OEA. Señalado lo anterior, ¿cuál es la medición de la demo-
cracia en los países estudiados? (Tabla 2.5, página siguiente).
Los indicadores agrupan a los países estudiados en dos blo-
ques en estado de derecho: Uruguay y Chile con un nivel máxi-
mo; con un nivel muy satisfecho con la democracia; con un nivel
máximo de libertades civiles y con un nivel alto de transparencia.
El factor calidad democrática de ambos países confirma los in-
dicadores anteriores. Argentina se ve rezagada en estado de de-
recho, percepción de la corrupción y satisfacción con la
democracia. La posición de Chile y de Uruguay en calidad de-
mocrática, según los indicadores anteriores, es coincidente con

Tabla 2.5.—Indicadores de calidad democrática en Latinoamérica

Percep- Satisfac- Factor
Participa-
Derecho, Estado2 ción3 ción calidad6
País Período ción
libertades1 de derecho corrup- democra- democráti-
electoral4
ción cia5 ca
2000-02 5.5 –0.47 2.8 79.9 14.3 0.06
Argentina
2003-05 6 –0.53 2.9 72.2 33.9 0.28
2000-02 6.17 1.2 7.5 81.5 25.3 1.79

Chile
2003-05 7 1.16 7.4 72.8 38.9 1.89
2000-02 7 0.56 5.1 96.1 54.3 1.82

Uruguay
2003-05 7 0.46 5.9 94.7 67.7 2.09
Tabla elaborada con datos de M. Barreda. Notas: 1escala: 7 máxima, 1 mínima, promedio de indicado-
res; 2escala: entre –2.5 y 2.5; 3escala, 10 altamente transparente, a 0 altamente corrupto (Fuentes corro-
boradas en Worldwide Governance indicators, Banco Mundial). 4Fuentes corroboradas con Data Gob.
(voter turn out de IDEA). 5Porcentaje de respuestas, muy satisfecho y parcialmente satisfecho.
la clasificación de Alcántara (2008, 62-63). Para concluir este

apartado, comparemos 2011 con 2014.
— Chile, 9.7; Uruguay, 9.2 en la escala de diez: desarrollo

democrático alto.
— Argentina, 5.2: desarrollo democrático bajo.
Respecto del índice de los derechos políticos y libertades civiles,

la posición de los países para 2014 es la siguiente en el intervalo
del 1 al 10.
Tabla 2.6.—Derechos y libertades civiles

Puntaje Puntaje
País
2011 2014
Argentina 6.42 6.6
Chile 8.97 7.2
Uruguay 7.45 8.0
Una vez más, Chile y Uruguay tienen niveles altos en la di-

mensión libertades y derechos políticos con indicadores entre 7
y 8; Argentina con 6.42, con nivel medio.

La interrogante que ahora se plantea en este trabajo es la si-

guiente: ¿cuál es la tasa de homicidios19 dolosos en los países
objeto de estudio?
Tabla 2.7.—Tasas de homicidios dolosos. Argentina, Chile y

Uruguay. 1992-1999
Año Argentina Chile Uruguay
1992 9.0 2.5 5.9
1993 7.5 2.2 6.1
1994 7.6 2.5 5.0
1995 7.9 5.09 6.0
1996 8.5 4.88 6.2
1997 9.1 4.68 7.5
1998 7.5 1.52 7.5
1999 6.5 1.60 6.5
Fuente: Tabla elaborada con datos de UNODC 2014. http://datos.bancomundial.org/indicador/
VC.IHR.PSRC.P5?locations=CL&view=chart. Sitio consultado el 27 de noviembre de 2016.
Este es el entorno delictivo de Argentina, Chile y Uruguay

referido a las tasas de homicidios, que muestra muy bajas tasas
en el caso chileno y bajas en Argentina y Uruguay, pues se en-
cuentran por debajo de un dígito.
Si bien las tasas se mantienen en un dígito en los tres países del
año 2003 al 2014, hay una tendencia ligera al incremento en este
período, según se confirma en la Gráfica 2.1 (página siguiente).
De los datos anteriores sobre desarrollo democrático (Ta-
blas 2.5 y 2.6) y las bajas tasas de homicidio, resalta el hecho de
que Chile, Uruguay y Argentina, con indicadores altos de cali-
dad democrática y mayor durabilidad, y Argentina con nivel
medio en derechos civiles y libertades, parecen indicar cierta
correspondencia entre la gobernanza democrática y el manteni-
miento de los niveles de inseguridad por debajo de un dígito, a
pesar de las ligeras fluctuaciones de un año al otro.
19
El concepto de homicidio se desagrega en cinco dimensiones. Véase
las conclusiones del apartado sobre Chile del capítulo 3.

Gráfica 2.1.—Tasas de homicidios en Argentina, Chile

y Uruguay
Fuentes: ONUDC, 2014; Expansión DatosMacro.com; Diario La Nación.

http://datos.bancomundial.org/indicador/VC.IHR.PSRC.P5?locations=CL&view=chart. Sitio
http://www.datosmacro.com/demografia/homicidios/argentina. Sitio consultado el 28 de no-
viembre de 2016.
http://www.lanacion.com.ar/1796485-cifras-oficiales-crecio-16-el-numero-de-asesinatos-en-el-
pais. Sitio consultado el 28 de noviembre de 2016.
Pareciera entonces, como es la premisa de la que partimos en

la parte introductoria, que la calidad democrática y la gobernan-
za en materia de políticas públicas son factores determinantes de
la seguridad ciudadana. En consecuencia, la seguridad pública
es una variable de la calidad de las políticas, de la calidad de las
instituciones, de su eficacia y eficiencia en la puesta en marcha
de las acciones de las políticas.
Nos preguntamos ahora: ¿cuál es modelo de seguridad que
subyace en el diseño de las políticas y de las instituciones de
seguridad pública de los tres países latinoamericanos? El estu-
dio de la seguridad ciudadana y su correspondiente seguridad
pública en cada uno de estos países constituye el contenido de
los capítulos tres, cuatro y cinco. El capítulo sexto comprende
las consideraciones sobre cada uno de los países y una puesta
en perspectiva comparada con el fin de develar las coinciden-
cias y las diferencias. Las semejanzas quedan reflejadas en un

constructo que se expone de manera visual y en un índice de

seguridad.
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Capítulo 3
Modelo de seguridad ciudadana

y seguridad pública en Chile
Chile sigue siendo desigual.

La desigualdad es inseguridad
Michelle Bachelet, 2006-2010
Mi argumento para ustedes hoy es que los tres

elementos tienen que ir juntos: reforma policial,
movilización social y mayor justicia económica
Stone, 2013
Introducción
El rasgo definitorio del concepto de seguridad se sostiene en el

punto de vista, en la precisión del objeto empírico de la seguri-
dad, como se ha advertido en la sección introductoria y en el
capítulo uno. Uno, si el objeto de seguridad se mira en su dimen-
sión objetiva, se consideran indicadores del delito y de homici-
dios que se atribuyen a causales de carácter social, económico,
territoriales, entre otros. Dos, en su dimensión subjetiva o per-
cepción ciudadana, la seguridad se instala en el mundo de lo
ideal, en el mundo de lo deseable; un imaginario posible: la se-

guridad en un mundo social posible en un marco de convivencia

democrática de calidad en lo social, político y económico; un
mundo de libertades y de bienestar; un mundo sin «exclusión
estructural» (Sozzo, 2005, 40)1 o sin exclusión sistémica. Este
es el marco en el que se instala el análisis de la seguridad en Chi-
le, Argentina y Uruguay.
¿Cuál puede ser este mundo imaginario libre de violencia,
libre de robos en los espacios públicos, en los parques, en la
calle, en el transporte público, en la comunidad y de asesinatos
de ciudadanos inocentes, de policías y militares sumidos en
enfrentamientos en las comunidades y ciudades de un país?
Christopher Stone (2013)2 sugiere que hay que entender qué
causa la violencia en el plano multinivel, entender cómo fun-
cionan las bandas delincuenciales a nivel federal, regional, mu-
nicipal y comunitario.
Centrar la mirada en la reforma policial es insuficiente, como
también es fragmentario fijar la visión en la reforma procesal
penal. Ambas reformas institucionales son importantes, pero
solo son parte de una problemática mayor. Sin duda, la corrup-
ción en ambos sistemas es una de las causales; y la corrupción es
una problemática de la gobernanza democrática: débil estado de
derecho, exigua rendición de cuentas y acotada transparencia.
La innovación institucional en sí no es suficiente, requiere de un
diagnóstico comunidad por comunicad, ciudad por ciudad, Es-
tado por Estado que instaure las condiciones para el diseño de
políticas de calidad en materia de seguridad ciudadana.
Estos son los supuestos que guían esta investigación sobre la
seguridad en Chile, Argentina y Uruguay. Solo que los términos
quedan colocados en un orden y relación distinta: la seguridad
1
Lo que de otra manera denomina «el positivismo social», que atribu-
ye la criminalidad a un déficit social, privación de ciertos bienes materiales;
en otros términos, las personas con desempleo, que se traduce en pobreza
(Sozzo, 2005, 39).
2
Conferencia «Dilemas de la reforma policial en contextos de alta cri-
minalidad», pronunciada en San José Costa Rica, 2 y 3 de septiembre de
2013. Presidente de Open Society Foundations.

como variable de la gobernanza democrática, de la innovación

institucional —policial, procesal penal, comunicacional y comu-
nitaria—, de estrategias y acciones jurídicamente sustentadas con
apego a derechos humanos y derechos fundamentales y acciones
respaldadas en políticas públicas que favorezcan la justicia eco-
nómica, social y política. Esta es la asunción genérica en la que
este estudio se sustenta: la seguridad ciudadana como condición
ineludible de la seguridad pública.
Así, dada la asunción de la que partimos, en el sentido de que
las políticas públicas deben contener en sus diseños los «insu-
mos ciudadanos, comunitarios», los modelos verticales, autori-
tarios, centralistas o federalistas corresponden a otros momentos
no transicionales, a modelos de seguridad que no corresponden
a recomendaciones de los Informes de desarrollo humano,3 del
Pacto de San José de 1969,4 ni a los Objetivos del Milenio de la
Organización de Naciones Unidades;5 tampoco a los compro-
misos de las cumbres hemisféricas (Quebec, 2001; Bridgetown,
2002; México, 2003). La distinción entre sujetos activos y pasi-
vos deja de tener vigencia, sobre todo en el contexto de un siste-
ma democrático de calidad caracterizado por una ciudadanía
activa y participativa en la gestión de las políticas públicas.
Con las premisas anteriores, el carácter del contenido de segu-
ridad es de naturaleza gubernamental, civil, comunitaria, partici-
pativa, ciudadana, focalizado, preventivo, de igualdad, revestido
de derechos humanos y no militarizado.
3
Por ejemplo, el IDH de 1991 y de 1999 y los de años ulteriores. Por
ejemplo, Informe de desarrollo humano, 1999, Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, PNUD, Ediciones Mundi-Prensa. Madrid.
4
Convención Americana sobre Derechos Humanos, San José Costa
Rica. https://www.scjn.gob.mx/libro/instrumentosconvencion/pag0259.
pdf. Sitio consultado el 4 de diciembre de 2016.
5
Declaración del Milenio, 55/2, Asamblea General de Naciones Uni-
das, 13 de septiembre de 2000. Particularmente el objetivo II que subraya
el compromiso de la paz, la seguridad y el desarme. http://www.cinu.mx/
minisitio/ODM8/docs/Declaraci%C3%B3n%20del%20Milenio.pdf. Si-
tio consultado el 4 de diciembre de 2016.

El ingrediente sustantivo del concepto de seguridad es pro-

ducto de la interacción individuo-sociedad-Estado, interacción
multinivel: horizontal y vertical, entendiendo la noción de Es-
tado en la perspectiva de O´Donnell y en el tratamiento que le
da en varios de sus trabajos desde sus premisas iniciales:
Estas reflexiones no nacen de un interés genérico; son

el resultado de mi esfuerzo por entender un tipo de Estado
capitalista, el que he llamado «burocrático autoritario»,
mediante un estudio del caso argentino contemporáneo
comparado con similares experiencias latinoamericanas.
Ese intento, así como diversos comentarios recibidos a an-
teriores trabajos míos, me mostraron la necesidad de re-
pensar la concepción de Estado subyacente en aquellos. De
esto surgió claro que lo más problemático no es ni «Esta-
do» ni «sociedad», sino su conjunción, «y», que los une
de manera ambigua y, como se verá, en varios sentidos fun-
damentales, engañosa... Estas reflexiones son, por lo tanto,
un momento en la elaboración de instrumentos concep-
tuales para entender mejor no solo un tipo de Estado, sino
también y, sobre todo, procesos históricos atravesados de
luchas que marcan la implantación, impactos y colapso de
ese Estado (O´Donnell, 1978, 20-24).6
La noción de conjunción Estado-sociedad conecta muy bien con

el tema de la seguridad porque es esta precisamente la perspecti-
va chilena en la se instala el modelo de seguridad ya desde el
gobierno de Frei, como se muestra más adelante en los apartados
del capítulo y en las conclusiones generales del estudio.
Así, en el contexto de interpretación de la seguridad ya refe-
rido, la noción de gobernanza cobra relevancia como categoría
conceptual que explica la dinámica de los procesos de toma de
6
http://www.top.org.ar/ecgp/FullText/000000/O%20DONNELL%
20Guillermo%20-%20Apuntes%20para%20una%20teoria%20del%20esta-
do.pdf. Sitio consultado el 20 de julio de 2016.

decisiones y de acción política. Es decir, la problemática de la

seguridad no proviene solo de amenazas militares externas,7 tam-
bién de la fragilidad de los sistemas democráticos y de las inca-
pacidades de los regímenes de gobierno en turno para diseñar
políticas públicas idóneas que respondan a las necesidades ciu-
dadanas en materia de seguridad ciudadana y seguridad pública.
La seguridad en Chile
Con las premisas anteriores, como soporte conceptual, se sostie-

ne en este trabajo que el modelo de seguridad chileno exhibe tres
momentos pivote que están relacionados con los desarrollos
transicionales a la democracia: a) el modelo militarizado-poli-
cíaco del período dictatorial-autoritario de los años 1973-1990
que se sustenta en el concepto de seguridad como «seguridad
nacional»,8 cuyo soporte estratégico e instrumental lo confor-
man las Fuerzas Armadas; b) el modelo ciudadano comunitario
de los períodos de la primera fase transicional de los años 1990-
2000, que corresponde a los gobiernos de Patricio Aylwin y de
Eduardo Frei; c) el modelo de la seguridad ciudadana y seguridad
pública de los años 2000-2015, que recae en los gobiernos de los
presidentes Ricardo Lagos, Michelle Bachelet, período 2006-
2010, y de Esteban Piñera, 2010-2014.
¿Cuáles son los indicadores de seguridad en Chile en la dé-
cada de los gobiernos de Aylwin y de Frei? Un estudio del Insti-
tuto Libertad y Desarrollo de 1999 muestra que para los estratos
7
Aunque dados los ataques recientes del 2015 en Francia por parte de
los terroristas del ISIS, la noción de seguridad nacional vuelve a cobrar vital
relevancia, pero el concepto de seguridad ciudadana se reviste de mayor
contenido si entendemos estos ataques como nuevas amenazas a los Esta-
dos democráticos.
8
Semejante a la conceptualización de seguridad contenida en el Plan
Nacional de Desarrollo del presidente Carlos Salinas de Gortari (1989-
1994); interpretación de la seguridad continuada por Ernesto Zedillo y por
los gobiernos del Partido Acción Nacional.

socioeconómicos altos el problema delincuencial es lejano no

solo en la vía pública, sino también en sus lugares de residencia,
aunque no lo es el robo de autos o de posibles secuestros. En
cambio, en el grupo socioeconómico medio hay un nivel de te-
mor mayor debido a su mayor contacto con la delincuencia en
la vía pública, hay una mayor exposición al delito, al robo y a la
rapiña; sobre todo en el transporte público: asalto en las vías
públicas, a la salida de los bancos. Para el grupo socioeconómico
más bajo la inseguridad no solo se encuentra en la calle, sino en
el vecindario (Barrientos, 2004, 9).
Las fuentes de inseguridad son de tres tipos: vivencias pro-
pias de robo, experiencias de victimización; la segunda fuente
son los relatos de parientes, de personas conocidas; y la tercera
es la información de los medios de comunicación.
Gobiernos de la democracia incompleta
Patricio Aylwin Azocar (1990-1994)
Este es el período de la búsqueda del consenso promisorio

(Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007, 2-3) de emprender una
política no confrontadora con los actores herederos del régimen
autoritario, dada la herencia del gobierno militar de Pinochet.
Es un período del «balance del terror» en el contexto de una
sociedad fracturada.
En este lapso de tiempo, Chile muestra un manejo meticu-
loso de las finanzas. En términos de eficiencia del gasto público,
Chile logra el sexto lugar entre los miembros de la OECD. La
inflación, que fue del 28 % en 1989, diez años después baja al
5 % (Huneeus, 2000, 104).
Si bien el proceso de descentralización vigente fue impulsado
inicialmente por el gobierno militar de Pinochet, el régimen de-
mocrático fortalece la política de descentralización: robustece
los municipios y fortalece los gobiernos regionales. Sin embargo,
persiste la contradicción democrática, ya que los intendentes

como los gobernadores son designados, no elegidos. La respues-

ta del presidente Aylwin al respecto es categórica: «No podemos
olvidar el carácter unitario del Estado chileno; elegir los inten-
dentes sería convertirnos en un Estado Federal» (Waissbluth,
Leyton, Inostroza, 2007, 3). Las razones son, por un lado, el
grado de autonomía de las regiones y, por el otro, el asunto fi-
nanciero: «el dinero de la inversión pública se lo llevan los capi-
talinos» de Santiago.
Uno de los puntos centrales del programa político de traba-
jo de Patricio Aylwin es el correspondiente a la conceptualiza-
ción de la seguridad del Estado democrático, plasmado en el
punto IV: Seguridad del Estado Democrático:9
— Integridad del territorio.

— Estabilidad de las instituciones democráticas.
— La inviolabilidad de los derechos de las personas.
— Defensa del régimen de gobierno.
— Defensa de los derechos humanos.
En el marco de estas dimensiones de seguridad, Aylwin se com-

promete con una reforma penal; una reforma de la ley de seguridad
del Estado: seguridad de las instituciones y perfeccionamiento de
la tipificación de los delitos; reforma de la justicia militar, restrin-
giéndola a la de carácter militar: no debe juzgar a civiles o militares
por actos en perjuicio de civiles; y una reforma para reubicar a
Carabineros bajo la autoridad del Ministerio del Interior y remo-
ver la institución policial del Ministerio de la Defensa Nacional.
Las distintas iniciativas del gobierno de la Concertación no logra-
ron su objetivo: dos intentos en 1991 y 1993, respectivamente;
cuatro en 1998 y uno en 2001.
Ante el articulado de la constitución de 1980 aprobado en
el gobierno dictatorial de Augusto Pinochet, en materia de se-
9
Programa de gobierno. Concertación de Partidos por la Democracia.
https://es.scribd.com/doc/34195404/Programa-de-Gobierno-Patricio-
Aylwin. Sitio consultado el 5 de diciembre de 2016.

guridad, de acuerdo al artículo 90, se adscribe la tutela de la se-

guridad a las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública, integradas por Carabineros e Investigación, ambas en
el Consejo de Seguridad Nacional. ¿Qué avances puede lograr
el gobierno de la Concertación? ¿Cómo desincorporar a Cara-
bineros de su vestimenta castrense y revestirla de un carácter civil
al interior del Ministerio del Interior? ¿Cómo transformar la
institución policial «Carabineros», si de entrada esta había sido
revestida de falta de legitimidad ante la sociedad?
Se contraponen dos visiones de la seguridad: 1) la del régi-
men dictatorial de Pinochet, en el que la seguridad está en manos
de las Fuerzas Armadas y de Carabineros con políticas de mano
dura que refuerzan las tareas policiales y el endurecimiento de
las penas en los casos de delitos menores; 2) el rol de los medios
en el tema de la inseguridad y las políticas de prevención frente
a la confrontación.
El argumento de defensa de la institución Carabineros, que
se compara con cualquier ministerio del Estado, tiene su propia
ley orgánica —redactada durante la dictadura de Pinochet—,
que establecía que el ejecutivo no podía llamar a retiro a ningún
funcionario de Carabineros si este no estaba de acuerdo (Can-
dina Polomer, 2005, 156-158).
Carabineros de Chile es una institución permanente

del Estado chileno y, por tanto, trasciende el poder transi-
torio, del que se inviste a un gobierno, para que en un pe-
ríodo determinado pueda administrarlo (Iván González
Jorquera, 2001).10
Carabineros, sin embargo, se ha transformado en los últimos vein-

te años, respondiendo al nuevo ambiente político chileno, sobre
todo constituyéndose en un instrumento de avance democrático
Cita tomada de Azun Candina Polomer, Seguridad y reforma policial

10
en las Américas. Experiencias y desafíos, Lucía Dammert y John Bailey

(coord.), Siglo XXI Editores, pág. 158.

y no un impedimento de ella. Los nuevos vientos políticos en

seguridad son descentralización, flexibilización, modernización
en sus estructuras y estrategias, y apertura a la participación ciu-
dadana (Polomer, 2005, 142). Estos cambios están concebidos
en el entorno de los avances de la calidad democrática en cuanto
que las instituciones del Estado se democratizan.
En este marco se hace hincapié en una reforma de control de
armas; la aprobación de una nueva ley de antiterrorismo con el
objeto de prevenir y sancionar actos terroristas; y reformar el
Código Penal y de procedimientos con el fin de garantizar la
igualdad ante la ley. Y una reforma al Código Orgánico de Tri-
bunales; reforma del cuerpo de Carabineros con finalidad de su
profesionalización con miras al fortalecimiento de las estrategias
de prevención y persecución de los delitos.
No obstante la oposición parlamentaria a las iniciativas de
seguridad impulsadas por el presidente Aylwin, en su gobierno
se aprueba el Consejo Coordinador de Seguridad Pública en
1991 (Barrientos, 2004, 8),11 el Plan Nacional de Seguridad Ciu-
dadana en 1994, la creación del Consejo Nacional para el Con-
trol de Estupefacientes (CONACE) y el Plan Nacional de
Prevención y Control de Drogas (PNPCD); cuatro nuevas ins-
tituciones de seguridad ciudadana y seguridad pública.
De este período hay que destacar otros logros sustantivos, no
obstante la presencia del senador vitalicio Augusto Pinochet en
el Senado chileno: 1) las leyes cumplido (Ley 19.077) que permi-
tieron que los tribunales civiles conocieran las violaciones a los
derechos humanos radicados en los tribunales militares. Esta ley
posibilitó que en 1995 el general Manuel Contreras, jefe de la
Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), fuese encarcelado
por el asesinato de Armando Letelier. La revitalización de los
derechos humanos tiene asimismo su expresión en los derechos
11
Franklin Barrientos, «Realidad de la seguridad ciudadana en Chile
durante la década de los noventa. Universidad de Concepción, 2004,
http://revistaepe.blogutem.cl/files/2013/05/n2art1_2004.pdf. Sitio con-
sultado el 5 de diciembre de 2016.

políticos, entre ellos, la igualdad en la competitividad económi-

ca: igualdad en el mercado (Huneeus, 2000, 117).
El avance se mostró también en las leyes aprobadas en los
gobiernos de Aylwin y Frei: 492 leyes regulatorias y distributivas.
Las primeras, con propósitos políticos, económicos y sociales.
Las leyes de carácter político tienen como objetivo influir en el
perfil y en las acciones del Estado.
De las leyes aprobadas, el 20 % corresponden a leyes políti-
cas, lo que demuestra la importancia que tuvieron las modifica-
ciones institucionales, y entre estas están las leyes que crean la
Dirección General de Seguridad Pública (DGSP), Ley 19.212,
que modifica la Constitución en materia de gobiernos regionales
y la administración comunal de elección popular de los alcaldes
(Ley 19.097); las que crean nuevos ministerios como el Servicio
Nacional de la Mujer (SERNAM), con rango de ministerio (Ley
19.023). Las regulatorias sociales tienen por propósito funda-
mental el reconocimiento y ejercicio de los derechos de las per-
sonas.
De este período merece destacarse la Ley 19.212, del 30 de
abril de 1993, con la que se crea la Dirección de Seguridad Públi-
ca e Información, cuyas funciones son las siguientes, de acuerdo
con el artículo 2: proporcionar información, estudios, análisis de
inteligencia como apoyo a la formulación de políticas y adopte
de acciones específicas concernientes al terrorismo, delitos que
afecten el orden público y la seguridad interior.
La Dirección de Seguridad Pública e Información es el ór-
gano coordinador de información para producir inteligencia y
para relacionarse con los organismos de inteligencias de las
Fuerzas Armadas, y recibir de estas información de inteligencia
y así coordinar el flujo de información entre los diferentes or-
ganismos de orden público y seguridad interior de acuerdo con
el artículo 3.
Para que el ministro del Interior esté en condiciones de
coordinar las actividades de los organismos de seguridad, se
constituye el Comité Consultivo, integrado por los funciona-
rios siguientes:

Figura 3.1.—Estructura del Comité Consultivo del Ministerio de Interior.

Ley 19.212
A pesar de los avances en términos constitucionales e institucio-

nales, los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Demo-
cracia de la década de los años 1990-2000 no anticiparon que el
aumento de la delincuencia constituiría un asunto de vital impor-
tancia para la agenda pública (Frühling, 2011, 114); solo a partir de
1994 el programa de gobierno del presidente Frei incorpora la po-
lítica de seguridad pública como parte de su agenda de gobierno.12
Más aún, la política de seguridad, que contaba con el respaldo
legislativo, asumió un visible carácter de fuerza policíaca que se
12
Tema que podemos relacionar con los compromisos de la Cumbre
Hemisférica de la OEA realizada en Santiago de Chile en 1998: la seguri-
dad en su carácter multidimensional.

Figura 3.2.—Consejo de Seguridad Nacional
constata en el aumento de detenciones, procesados y condenados.

Pero el verdadero aumento de sentenciados y condenados aumen-
ta con el gobierno del presidente Lagos en el contexto de la reforma
procesal penal puesta en acción en 2001. En este entorno, consti-
tucional e institucional con raíces pinochetistas, el concepto de
seguridad que prevaleció en el gobierno de Aylwin (Figura 3.2).
En el contexto descrito en el apartado 3.0, el Gobierno en-
cabeza a través del Ministerio del Interior su Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana para hacer frente a los asaltos en los ban-
cos, robo con violencia en la vía pública y el terrorismo.
Su política de prevención consta de tres objetivos y ocho ejes
con dimensiones igualmente preventivas y de mejoramiento en
los ámbitos de justicia y medios, de consumo de drogas y de ac-
ciones policiales: 1) prevención de delitos cometidos con vio-
lencia a fin de aumentar la percepción de seguridad —distinción
de la seguridad en su dimensión objetiva y subjetiva—; 2) elabo-
ración y aplicación de una política criminal; 3) conminar a los
medios que difundan la información de manera responsable.
El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana se integró con
ocho ejes (Barrientos, 2004):
1. Perfeccionamiento de investigación y diagnóstico delin-

cuencial a cargo del Ministerio del Interior: Carabineros,

Dirección de seguridad Pública e Información, Ministe-

rio de Justicia, Gendarmería.
2. Plan General de Medidas de Prevención en Medios: Se-
cretaría de Comunicaciones, Ministerio del Interior,
Educación, Salud y Consejo Nacional de Televisión.
3. Plan General de Control y Prevención de Drogas: Mi-
nisterios del Interior, de Justicia, de Relaciones Exterio-
res, de Defensa, Hacienda, Educación, Salud, Instituto
Nacional de la Juventud, Carabineros, Información, Di-
rección de Seguridad Pública e Información.
4. Plan General de Prevención Local: Ministerio del Inte-
rior, Dirección General de Seguridad Pública e Informa-
ción, Subsecretaría de Desarrollo Regional, Carabineros
e Investigación.
5. Plan General sobre la Labor Policial e Investigación del
Delito: Ministerio del Interior, Carabineros e Investi-
gación.
6. Plan General de la Modernización de las Organizaciones
Policiales: Ministerio de Justicia.
7. Plan General de Reformas de la Justicia Penal: Ministerio
de Justicia.
8. Plan General de Aplicación de las Penas y de Reformas
al Sistema Carcelario.
A los planes anteriores se incorpora el Proyecto de Seguridad

Vecinal en las comunas populares del Gran Santiago. Objetivos:
comunicaciones entre las juntas vecinales, con las municipalida-
des y los bomberos y los sistemas de salud. Se estableció un sis-
tema de monitoreo vecinal cuya función fue la de socializar la
problemática delincuencial y deliberar soluciones.
Con la Ley 19.172 se crea la figura del «arrepentimiento efi-
caz», con el motivo de que los terroristas colaboren con el Mi-
nisterio de Justicia. Y con la Ley 19.077 que modifica el Código
de Procedimiento Penal, de 28 de agosto de 1991, se busca agili-
zar los procedimientos de allanamiento en delito flagrante, reser-
va de testigos y sanciones a la obstrucción de la justicia.

Figura 3.3.—De la seguridad nacional a la seguridad ciudadana
En el asunto de infraestructura carcelaria, se planifica la cons-

trucción de un reclusorio de alta seguridad para cien reclusos con
un costo de mil millones de pesos; y el reclusorio Colina II con un
presupuesto de 3, 378, 662 con capacidad para mil reclusos.
Como se aprecia, no obstante las resistencias parlamentarias
de una herencia dictatorial, con Augusto Pinochet al mando de
las Fuerzas Armadas, el gobierno de Patricio Aylwin Azocar in-
troduce la noción de «seguridad ciudadana» e impulsa una
política de prevención en la que se involucran los diferentes mi-
nisterios de gobierno: seguridad, salud, educación, relaciones
exteriores, justicia, comunicación, las direcciones policiales, de
información, defensa, carcelaria y desarrollo regional para aten-
der su política de seguridad comunitaria. Es decir, se delinea una
política de seguridad ciudadana preventiva, comunitaria, políti-
ca, que se profundiza en el gobierno de Eduardo Frei. Y si bien,
prevalece en el ámbito de Consejo de Seguridad Nacional la
hermenéutica de la Seguridad Nacional, como se muestra en
la Figura 3.3, el gobierno de Aylwin perfila ya una conceptuali-
zación de seguridad ciudadana.13
13
En su mensaje de 1991, Aylwin establece claramente la diferencia-
ción de funciones entre las Fuerzas Armadas en su función de defensa de la
seguridad nacional y la seguridad ciudadana a cargo de Carabineros e Inves-
tigación, bajo los principios de prevención, persecución y rehabilitación.

En el contexto de su compromiso de reformar el sistema de

justicia para hacerla más eficaz y más eficiente bajo principios de
igualdad, robustecer la imparcialidad, la responsabilidad y auto-
nomía de los jueces, envía la iniciativa de reforma al Senado chi-
leno; y como instrumento complementario, la creación de
tribunales de menores y tribunales vecinales.
Estos últimos fueron creados en el período 1991-1992 con
la Ley 19.122, y diez nuevos juzgados en la región metropolitana.
La acción terrorista14 del 1 de abril de 1991, del miembro del
Frente Patriótico, Manuel Rodríguez, que priva la vida al senador
Jaime Guzmán, de UDI, emite señales de alerta a la naciente
democracia chilena, pero además emite señales de la interven-
ción estadounidense a través de la CIA. Los homicidios, secues-
tros, robos y atentados, atribuidos a actos terroristas de los años
1991 a 1992 no inhiben la reconciliación nacional, el fortaleci-
miento de los derechos humanos, la seguridad ciudadana, la
transparencia de la gestión del gobierno y el cumplimiento de la
deuda social (Aylwin, Mensaje, 1993). Reconoce la preocupa-
ción de la sociedad por los dos grandes problemas de Chile: la
pobreza y la seguridad ciudadana. Su último informe de gobier-
no delinea un diagnóstico de la inseguridad y la violencia:
[…] la experiencia universal demuestra que el riesgo de accio-

nes antisociales contra la seguridad ciudadana depende de
múltiples factores. La extrema pobreza de vastos sectores de la
población, en contraste con el bienestar de otros, la falta de
oportunidades y de capacitación para el trabajo de los jóvenes,
la degradación de valores inherentes a una cultura consumista
y violentista, el alcoholismo y la drogadicción, la ineficiencia o
incapacidad de los servicios policiales, la lentitud o ineficacia
de los procedimientos judiciales, la debilidad de las penas, la
http://historiapolitica.bcn.cl/mensajes_presidenciales. Sitio consultado el

6 de diciembre de 2016.
14
1&espv=2&ie=UTF-8#q=Terrorismo+en+el+gobierno+de+aylwin. Si-

ineptitud del régimen penitenciario para cumplir su función

rehabilitadora son, entre otros, factores que favorecen el incre-
mento de la delincuencia. Para combatirla con éxito es necesa-
rio, por lo tanto, encarar todos estos factores. Es lo que hemos
estado haciendo en estos años (Aylwin, 1993).
El aumento de desempleo y pobreza son las causales señaladas

por el ejecutivo chileno, falta de oportunidades de los jóvenes y
de la población más vulnerable, diagnóstico coincidente con la
tesis que se sostiene en esta investigación y que se corrobora con
otros estudios sobre el tema (Romano, 2005, 48), aunque los
críticos del régimen de gobierno argumentan que el incremento
de los delitos se atribuye a la defensa de los derechos humanos
de los acusados, lo que genera mayor impunidad.
Sin embargo, es de notarse la diferencia entre los delitos de
robo y hurto frente a los homicidios. Sin duda, aquellos son los
que más se han incrementado en la década de los años noventa
hasta 2003, como lo muestran los datos de los Carabineros. Los
robos y hurtos constituyen el porcentaje más alto para el año
2002 con un 64 % (Romano, 2005, 50).
Delineado el panorama del delito en Chile en la década de
1990, el presidente Aylwin, para hacer frente al crimen, aumen-
ta en más de cinco mil los integrantes del cuerpo de Carabineros
y 640 en ramo de Investigación, y el equipamiento correspon-
diente en motos, vehículos, aviones y comunicaciones; con lo
que prevé una mayor eficiencia policial. Los resultados en los
años 1991-1993 (Tabla 3.1):
Tabla 3.1.—Delitos en el gobierno de Patricio Aylwin

Delito 1991 1992 1993 Variación
Robo 76,709 81,604 74,182 7,422
Hurto 19,118 18,205 15,457 3,661
Homicidio 385 335 284 101
Fuente: Mensaje presidencial de Patricio Aylwin, 1993. Tabla elaborada con datos del informe del
presidente Aylwin.

Confrontados estos indicadores de homicidios con los regis-

trados para los años 1991-1999, los datos del informe presiden-
cial muestran similitudes con los de la gráfica siguiente. Hay un
descenso en 1992, que es el reportado en el informe de mayo
1993, pero se aprecia un incremento para el resto del año. No
obstante, hay una disminución del 26 %, del 9 % en robos y del
19 % en delitos de hurto en su período de gobierno, lo que mues-
tra eficacia y eficiencia en sus políticas de seguridad. El promedio
para la década de 1990 es de 3.0 (Romano, 2005, 4).15
Gráfica 3.1.—Tasas de homicidios. 1991-1999
Gráfica elaborada con datos de Homicide Rate in Southern South America. 1991-199916
Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-1999)
En este ambiente de violencia descrito, el presidente Eduardo

Frei reconoce la presencia del crimen organizado, que ya para 1994
había penetrado a las instituciones del Estado chileno. En este en-
torno es capturado el narcotraficante Mario Silva Leiva. La disputa
15
Informe: El ranking de la violencia en América Latina. Una de las regio-
nes más violentas del planeta, Ignacio Romano, coordinador. Investigadores
Mario Pinto y María Cecilia Pinto. Buenos Aires, Argentina, mayo, 2005.
16
http://www1.paho.org/English/AD/DPC/NC/violence-graphs.
htm#homicides-s-sa. Sitio consultado el 6 de diciembre de 2016.

por las plazas del comercio de drogas ocasiona el inicio de la lucha

entre cárteles. La otra cara de la violencia en Chile es la tasa de ho-
micidios, que a finales del gobierno de Aylwin aumenta, se mantie-
ne en aumento durante el año 1994, hasta alcanzar su nivel más alto
en 1995, con una tasa de 5.09, y de ahí desciende a 1.6 en 1999.
¿Cómo enfrenta el presidente Frei los nuevos retos? En su
mensaje ante el congreso chileno bosqueja «seis tareas naciona-
les» (Frei, mensaje presidencial, 1994).17 En el marco del reco-
nocimiento del desarrollo económico y de la disminución del
desempleo, de un nivel por arriba del 17 % a uno próximo al 5 %,
afirma que tales logros muestran crecimiento con equidad. Las
seis grandes líneas son las siguientes:
1. Consolidación del desarrollo económico. Los indicadores

de crecimiento para los años 1994-1997 son favorables a
esta política de gobierno, ya que en este período el PIB se
mantuvo por arriba del 5 %. El desempleo, por su parte, que
en 1982 tuvo una tasa de 20 %, en este período fluctúa entre
8 y 7 %.
2. Superar las formas de extrema pobreza18 mediante su
programa de superación de la pobreza, y programas pro-
ductivos complementarios con microempresas urbanas
y rurales, con estrategias focales de asignación de recursos
(localidades más pobres). Estos programas están orien-
tados hacia los niños, los jóvenes y los adultos mayores,
las personas con discapacidades y los pueblos indígenas.
3. Modernización de las relaciones laborales con estrategias
de capacitación, relaciones laborales equitativas, protección
de la seguridad social. En suma, elevar la calidad del empleo.
4. Sistema educacional moderno. Mejorar la calidad, sin
discriminación. Focalizar esfuerzos y recursos, moderni-
zación del sistema enseñanza-aprendizaje. Para ello, pro-
17
Sesión del Congreso Pleno, 21 de mayo. Legislatura 329, Sesión Ordinaria.
18
Reconoce que durante el gobierno de Aylwin más de 1.200.000 chi-
lenos dejaron de ser pobres.

pone enviar la iniciativa de ley que modifica la Ley de

Subvenciones y el Estatuto Docente. Tal iniciativa impli-
ca un aumento del 3 % en subvención escolar equivalen-
te a siete mil millones de pesos anuales.
5. Un sistema de salud eficiente y equitativo, tarea que es-
tará orientada por un diagnóstico focalizado.
6. Ahondar la inserción de Chile en el ámbito internacio-
nal: 1) internacionalización de la economía chilena;
2) potenciar las relaciones con los principales socios, de-
sarrollando un clima externo de estabilidad democrática,
de respeto a los derechos humanos; 3) fortalecer los
acuerdos bilaterales con las naciones de América Latina
y, en particular, con los países del Mercosur.
Y, en un apartado específico, aborda el tema de la justicia y la

seguridad ciudadana. En este contexto, anuncia la reforma al
sistema de administración de la justicia: el tránsito del sistema
escritural al acusatorio a fin de agilizar la resolución de los con-
flictos que permitan el contacto directo entre el juez y las partes
en pugna. Asimismo, una revisión del código penal, creación de
más tribunales territoriales. Y una mejora de los sistemas peni-
tenciarios. Construcción de nuevos recintos carcelarios.
Además de sus compromisos, el presidente Frei retoma algu-
nas de las iniciativas de Aylwin congeladas por el congreso.
Varias de las iniciativas de ley promovidas por Patricio Aylwin
son retomadas por Frei, que después de años congeladas son fi-
nalmente aprobadas por el congreso chileno. Entre ellas, están las
siguientes, con sus correspondientes logros:
a) Materia preventiva.
La Ley 19.366, que sanciona el tráfico de estupefacientes y
el consumo de drogas y el lavado de dinero.
Entre 1994 y 1999 se aplicaron encuestas domiciliarias para
indagar en el grado de consumo de drogas en la población chi-
lena a nivel regional y comunal, con el fin de tener los insumos
necesarios para orientar las medidas necesarias de prevención.

1. Consumo de drogas en la población de menores, atendi-

da por el Servicio de Menores en el año 1995.
2. Estudio Nacional de Consumo en la población escolar,
años 1995, 1997 y 1999.
3. Estudio de vigilancia epidemiológica, años 1996, 1997 y
1999.
b) Materia de justicia.
Reforma constitucional que crea el Ministerio de Justicia en
1997.
Objetivos:
1. Nuevo sistema de enjuiciamiento criminal con debido
proceso.
2. Optimizar la oferta de asistencia gratuita, de modo que
la justicia esté al alcance de todos.
3. Una nueva política penitenciaria con posibilidades de
rehabilitación.
4. Innovación de la legislación familiar y de menores.
5. Impulsar iniciativas que beneficien a los menores.
6. Mejorar los procedimientos judiciales con el fin de ofre-
cer mejor servicio a los usuarios.
Los objetivos de la reforma penal buscaban agilizar los procesos, me-

jorar la situación de las personas recluidas que, si bien habían sido
detenidas, solo una pequeña parte había sido condenada; la pobla-
ción condenada no rebasó el 49 % de las personas privadas de libertad.
A título de ejemplo, en 1997, 10,692 personas habían sido condena-
das, 10,967 en proceso, 1802 detenidas (Barrientos, 2005, 16).
La reforma procesal penal significó nuevos tribunales, un Mi-
nisterio Público y Defensoría Pública, promovida por Fundación
Paz Ciudadana y Corporación de Promoción Universitaria (CPU).
Esta reforma pionera en América Latina ha sido paradigmática para
muchos países latinoamericanos (Waissbluth, 2006, 43).
En abril de 1998, el presidente Frei encara las actividades de
la delincuencia con once estrategias.

1. Incrementar el control policial en las calles.

2. Fijar más énfasis en la prevención y el combate a las drogas.
3. Promover la acción comunitaria y la participación ciu-
dadana en los planes de seguridad.
4. Mejora y ampliación de la información a la ciudadanía.
5. Educar a la comunidad en la prevención del delito.
6. Elevar estas acciones al Comité de Seguridad.
7. El Ministerio de Interior presentará al ejecutivo las reco-
mendaciones a fin de unificar las acciones en el marco de
la legalidad.
8. Poner en marcha el nuevo reglamento penitenciario, que
hace más severo el otorgamiento de beneficios a los pre-
sidiarios.
9. Trabajar con los Tribunales de Justicia para hacer más
exigentes las libertades condicionales.
10. Mejorar la atención a víctimas, ampliando las capacida-
des del servicio médico legal.
11. Acelerar el nombramiento del Fiscal Nacional.
¿Cuál es el balance de la gestión de Eduardo Frei? El rasgo

caracterizador del gobierno de Frei es el implante del concepto
de seguridad ciudadana. Con ello, se instala en la preocupación
ciudadanía de la inseguridad, muy presente en la opinión pú-
blica que, a través de los medios, se convierte en una prioridad
nacional (Muñoz y Stefoni, 2002, 310).19 Su segundo logro se
relaciona con la modernización de la gestión pública, cuyo pro-
pósito es la mejora de la efectividad de los servicios públicos,
orientada por resultados, marcada por satisfacción de los usua-
rios y por la calidad de los servicios. La evaluación de las polí-
ticas de seguridad del presidente Frei la sometemos a las
dimensiones de la Figura 3.4, que será utilizada en los tres paí-
ses objeto de estudio: Chile, Argentina y Uruguay. Cabe acla-
rar, sin embargo, que de acuerdo al diagnóstico subyacente en
19
El período del presidente Frei Ruiz-Tagle, Óscar Muñoz y Carolina
Stefoni (coords.), Flacso-Chile, Editorial Universitaria.

los ejes de su política de seguridad, la evaluación adquiere un

carácter multidimensional que se desagrega en dos niveles: 1)
el número de dimensiones que comprende la problemática de
la seguridad: institucional, policial, judicial, penal, carcelario;
2) en términos territoriales o de orden multinivel.
Figura 3.4.—Políticas eficaces y su evaluación20
Los párrafos que anteceden muestran la mayoría de las dimen-

siones que se señalan como los aspectos necesarios de una política
20
Este diagrama es una reelaboración del que presenta Hugo Frühling, 2012.

eficaz. Ambos presidentes, Aylwin y Frei, realizan diagnósticos y

aplican encuestas para determinar las causales de la violencia: el
consumo de drogas y de alcohol en los jóvenes, la ineficacia del
sistema policial y del sistema de justicia; se focalizan los ambientes
de violencia. Es de notar que entre las acciones de implementación
de la política de seguridad están la reforma policial y la de justicia;
así como la creación de nuevos ministerios, la creación de la Di-
rección General de Seguridad Pública al aprobarse la Ley 19.212,
el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), con rango de mi-
nisterio (Ley 19.023); y el Plan de Medidas de Prevención en Me-
dios. Con estos elementos en mente se propone la Tabla 3.2 en
página siguiente, que formula ocho dimensiones para la evaluación
de las políticas securitarias en la evaluación de las políticas de se-
guridad de los gobiernos de los presidentes Patricio Aylwin y
Eduardo Frei, modelo que se ha aplicado en los casos de los gobier-
nos de Lagos, Bachelet, Piñera, y en la evaluación de las políticas
de seguridad de Argentina y de Uruguay.
En suma, los gobiernos de la Concertación muestran eficacia
alta en el cumplimiento de los objetivos de su política de seguri-
dad en términos constitucionales e institucionales, reforma pro-
cesal penal, incremento policial, atención médica a víctimas del
delito, mejora penitenciaria, participación comunitaria en el
diseño de políticas de seguridad con el Plan «Seguridad Veci-
nal», mejora informática. Sus políticas satisfacen los requeri-
mientos de una política de seguridad de calidad alta.
En ambos gobernantes hay una eficacia del 75 % calculada

según la fórmula siguiente:
Eficacia= OL/Op= f (O1, O2, O3…On)= 6/8= 75 %
Donde OL equivale a objetivo logrado; Op equivale a objetivo

propuesto.
Véanse en la Tabla 3.2 las dimensiones referidas y las evalua-
ciones en su carácter objetivo y su dimensión subjetiva.

seguridad.indb 100
Tabla 3.2.—Evaluación de las políticas de seguridad. 1990-1999
Tipos Componentes Implementación
Bases teórico Evaluación Evaluación
Diagnóstico de violencia/ Objetivos programa/ del programa1 y
empíricas objetiva* subjetiva
focalización participantes monitoreo
Aylwin √2 ± √3 √ √ √ √4 ‡
Frei √ ± √ √ √ √5 √6 ‡7
1
Nuevos Tribunales y Ministerio Público, Defensoría Pública, nuevo Reglamento Penitenciario.
2
Se identifican los tipos de violencia, se focalizan, las víctimas de la violencia se identifican y se focalizan las acciones de prevención.
3
Si asumimos que el señalamiento de las causales de violencia y la inseguridad contienen de manera latente un soporte conceptual.
4
La variación de 101 en las tasas de homicidios muestra un descenso en los homicidios, lo que indica el cumplimiento del objetivo de la seguridad en su dimensión objetiva.
5
Hay, sin embargo, problemas de seguimiento o de monitoreo en los casos de reincidencias del delito; y también mayor intercambio de información entre los fiscales y la poli-
cía en el contexto de la reforma procesal penal (Beliz, 2007, 46).
6
La disminución en la tasa de homicidios de 2.5 en 1994 a 1.5 en 1999 revela que se cumple lo esperado del programa de seguridad en su dimensión objetiva.
7
Según encuesta de la Fundación Paz Ciudadana, mayo 1997, el 69 % de los encuestados opina que hay más delincuencia que en 1996; el 68 % siente temor de ser víctima al
llegar a su casa; el 67 % siente temor de ser víctima en el centro de la ciudad (Eduardo López, 2000).
Tabla elaborada con los datos arriba presentados de las políticas de seguridad de los presidentes Aylwin y Frei. El símbolo ± alude al hecho que, si bien no hay una revisión ex-
plícita de la literatura en la problemática de la inseguridad, subyace, sin embargo, en el señalamiento de las causales de la violencia y la criminalidad un sustrato argumentativo
sobre las causales ambientales y generacionales (15-29 años).
El símbolo √ significa que se cumple el requisito; ‡ representa mayor percepción de violencia, que coincide con el aumento de la denuncia de robos en los años 1998 y 1999; el
símbolo ± representa la fluctuación en las tasas de homicidios. Igualmente, las denuncias por hurto aumentan de 1993 a 1998. En este año alcanza un índice de 185.9 por cada
100 mil. Cabe recordar en este caso la crisis económica y financiera que afectó a los tres países del Cono Sur, que en el caso argentino se extiende hasta 2002.
* Sin embargo, los delitos de alto impacto, los homicidios, disminuyen de 2.5 en 1994 a 1.6 en 1999.
10/10/17 15:49
Período de la consolidación democrática
Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006)
Poco a poco se afianza el ánimo de concordia que tanto

hemos esperado… El cambio social, la ampliación democrá-
tica, la reforma económica, la superación de la discrimina-
ción han sido los fines permanentes de las corrientes políti-
cas que respaldan mi gobierno… Ninguna escuela existirá al
final de mi período presidencial sin acceso a Internet… nues-
tra economía debe crecer de manera sostenida a un ritmo de
6 a 7% anual… generar un superávit estructural equivalente
al 1% del PIB a partir del presupuesto del año 2001… El pre-
supuesto del 2001 responderá a las necesidades que hay en
materia de equidad, inversión pública, seguridad ciudadana
y fomento productivo… Hacia el 2020 o 2025, el 25% de
nuestra población será mayor de 60 años… debemos abordar
atentamente el tema de nuestra seguridad social… ¡no estoy
dispuesto a permitir que las familias chilenas se sientan ame-
nazadas por unos pocos elementos que han errado el camino
en la sociedad!... Ahora vamos a consolidar una Política Na-
cional de Seguridad, con metas y plazos claros, basada en
una alianza entre la comunidad, las policías y los poderes
políticos nacionales y locales (Ricardo Lagos, mensaje presi-
dencial, 21 de mayo de 2000).
Concordia, verdad y justicia son los ejes del mensaje presidencial

de Ricardo Lagos. Reconoce los logros de los gobiernos de la
Concertación: se duplicó la economía, se democratizaron los
municipios, se reformó la educación, se han fortalecido los de-
rechos humanos. Sin embargo, Chile requiere reformas que lo
pongan a la altura de la competencia global. De ahí que defina
su gestión como el «gobierno de las reformas»: en lo social,
político, económico y cultural. El entorno de estas reformas son
el estado de derecho y la participación. En lo económico se pro-
seguridad.indb 101 10/10/17 15:49

pone un crecimiento entre 6 y 7 % y reducir la evasión de im-

puestos que alcanza los 4,000 millones de dólares; lo que
requiere eficiencia y transparencia institucional.
Se compromete con una reforma laboral con equidad de gé-
nero; en la salud, en seguridad con eficiencia en el sistema poli-
cial, con mayores recursos en los ámbitos municipales y
comunales. Los objetivos: recuperación de espacios públicos.
respecto del Consejo de Seguridad Nacional en un órgano asesor
del ejecutivo, y restituir las facultades presidenciales de destitu-
ción y nombramiento de los comandantes en jefe de las Fuerzas
Armadas. Así pues, las reformas previstas son:
1. Reforma laboral.
2. Reforma en la salud.
3. Reforma política.
4. Reforma tecnológica.
5. Reforma fiscal.
6. Reforma del Estado.
7. Reforma urbana-ciudades.
El año 2005 constituye un momento bisagra. Las reformas cons-

titucionales ponen fin a los senadores «designados» y se elimi-
na la inamovilidad de los jefes de las Fuerzas Armadas y del
Orden. Queda pendiente la reforma del sistema electoral bino-
minal.21 Las 58 reformas del texto constitucional del 2005 eli-
minan los enclaves autoritarios impuestos por Pinochet en la
constitución de 1980. De estas reformas destacan:22
1. La reforma que reduce el período presidencial a cuatro

años.
2. La eliminación de los senadores vitalicios y designados.
21
Finalmente, esta reforma se hace una realidad en enero de 2015, en el
segundo período de gobierno de Michelle Bachelet.
22
Emol-noticias. 17 de septiembre de 2005. http://www.emol.com/
noticias/nacional/2005/09/17/195634/presidente-lagos-firmo-nueva-
constitucion-politica.html. Sitio consultado el 11 de diciembre de 2016.
seguridad.indb 102 10/10/17 15:49

3. Incremento de las facultades de fiscalización del poder

legislativo.
4. Creación de una sola legislatura para agilizar trámites.
5. Las facultades del ejecutivo de proponer o remover a los
jefes de las Fuerzas Armadas
6. Las facultades del ejecutivo de nombrar y remover al di-
rector de Carabineros.
7. La composición del Tribunal Constitucional, que au-
menta a diez.
8. A las Fuerzas Armadas y del Orden se les retira el papel
de «garantes de la institucionalidad del Estado».
9. El Consejo de Seguridad Nacional se convierte en asesor
del presidente de la República.
Todas estas reformas están ancladas en los acuerdos del presi-

dente Lagos con el líder de la oposición Pablo Longueira. El
acuerdo político es para la modernización del Estado, la trans-
parencia y la promoción de crecimiento, de enero de 2003 y
culmina en 2005.
¿Cómo se evalúan los avances del gobierno en los temas de
la reforma del Estado? Las entrevistas a líderes legislativos,
miembros y exmiembros del gobierno, líderes empresariales,
líderes académicos y líderes sindicales, en una escala de 1 a 5,
revelan que el avance más significativo es en la gestión institu-
cional (Waissbluth, 2005, 42-47), con una calificación prome-
dio de cuatro; avance moderado en la gestión ambiental, en
salud, en educación superior, en gestión de los municipios,
gestión de las empresas públicas, combate a la pobreza y la des-
igualdad, participación ciudadana y defensa de sus derechos,
gestión de vivienda y desarrollo urbano, gestión de la transpa-
rencia, con promedios de 3.4 a 3.0.
Hay que destacar que en la gestión y control de la delincuen-
cia y las drogas, la eficacia y eficiencia del poder judicial tiene
un avance moderado, con una evaluación de 2.6. Sin embargo,
la gestión en materia de delincuencia se descentraliza, y que en
este caso el ejecutivo no tiene una injerencia directa. Tal vez a
seguridad.indb 103 10/10/17 15:49

ello se atribuya el avance moderado. Por otro lado, la gestión de

la seguridad en el ámbito municipal y comunitario deviene una
variable dependiente del avance de los procesos de descentrali-
zación.
El período 2000-2005 del presidente Lagos, además de impul-
sar una política de Estado en materia de seguridad denominada
Política Nacional de Seguridad Ciudadana, 2004, promueve ini-
ciativas adicionales, entre ellas, las siguientes:
— Refuerza el sistema de justicia con la Reforma Procesal

Penal,23 que introduce los juicios orales.
— Refuerza el sistema carcelario.
— El Plan Cuadrante,24 que tiene por meta la prevención
del delito.
— Impulsa programas preventivos con participación comu-
nitaria mediante el Programa. Comuna Segura y el Plan
Antidelincuencial Selectivo.
— Programa Barrio Más Seguro.
— El Compromiso 100.
— El Catastro Nacional de Aprehensiones.
— El Registro Nacional de ADN.
23
Cfr. El gobierno de Lagos. Balance crítico. Hugo Fazio, Magaly Para-
da, Hugo Latorre, Manuel Riesco, Gabriel Salazar, Felipe Portales, Horacio
Bram, Rafael Otano, Claudia Lagos, Gonzalo Villarino, Santiago, Chile,
LOM Ediciones, 2005. Estos autores consideran que la reforma procesal
penal es la más importante de su gobierno, pág. 46.
24
El Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva es la estrategia policial de
los Carabineros centrada en el modelo 3 enfoques: 1) policía profesional;
2) policía comunitaria, 3) policía orientada a la resolución de problemas. El
Plan Cuadrante es una estrategia operativa orientada a satisfacer las necesi-
dades de seguridad de la comunidad mediante la disminución de los índi-
ces delictuales y la reducción de la sensación de inseguridad. Esto ocurre a
través de un sistema de vigilancia territorial, dividido en sectores, el cual
(en principio) busca enfatizar la relación policía-comunidad al propiciar
mayores niveles de colaboración y asociación entre ambas partes. Véase, Es-
tudio de caso. Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva en Chile, Alejadro
Espríu, México, D.F., INCAR, 2013, pág. 6.
seguridad.indb 104 10/10/17 15:49

— Creación de nuevas salas de apelaciones.

— Centros de atención a víctimas.
— Un moderno sistema de comunicación.
— Y la duplicación del espacio carcelario con la construc-
ción de diez nuevos recintos carcelarios que aumentan
los metros cuadrados de 380,000 m2 a 740,000 m2.
Las reformas constitucionales en materia de derechos humanos,

de justicia social, de derechos políticos, de justicia económica y de
igualdad constituyen los ejes de la política de seguridad ciudadana.
Cada una de estas dimensiones constituye los ejes del nuevo con-
cepto de seguridad ciudadana, concebido en términos de estrate-
gias y acciones multinivel. Dicho en sus términos:
La seguridad ciudadana es un bien social que solo se al-

canza plenamente a través de la acción concertada de las fa-
milias, las comunidades intermedias y el Estado»25 (presi-
dente Ricardo Lagos. Programa para Crecer con Igualdad).
Esta conceptualización de la seguridad, además de significar un

momento pivote del modelo de seguridad en Chile, refleja un
nuevo mapa cognitivo de los derechos humanos que progresiva-
mente se va instaurando en los distintos sectores sociales chile-
nos, incluidas las fuerzas policíacas, los intelectuales, los políticos
y las organizaciones empresariales. La nueva hermenéutica de la
seguridad ciudadana la visualizamos en la Figura 3.5.
En el diseño del nuevo modelo participaron instituciones
vinculadas a la seguridad ciudadana, de justicia, parlamentarios
miembros de la Comisión de Seguridad Ciudadana, Policías de
Investigación, Carabineros, académicos expertos en seguridad,
centros de estudio, delegados de partidos y organizaciones no
gubernamentales fue un esfuerzo de más de seis meses de trabajo.
25
Programa «Para crecer con igualdad». http://pdba.georgetown.edu/
Security/citizensecurity/chile/politicas/programalagos.pdf. Sitio consultado
el 7 de octubre de 2015.
seguridad.indb 105 10/10/17 15:49

Figura 3.5 Transiciones del modelo de seguridad chileno
Si bien la problemática de la inseguridad no es atribuible a

causas lineales, sí lo es a procesos sociales complejos multicausa-
les; entre estos se encuentra el aumento del desempleo en las
generaciones jóvenes. En el caso de Chile, el desempleo alcanzó
el 20 % en los jóvenes de 15 a 29 años en el año 1998; el consumo
de drogas aumenta significativamente entre 1996 y 2014 (2004,
13-14). Véase la gráfica siguiente:
Gráfica 3.2.—Consumo de marihuana y heroína
Gráfica elaborada con los datos de Décimo Primer Estudio Nacional de Drogas en Población
General de Chile. 2014. SENDA. Ministerio del Interior.
Por otro lado, el origen de las organizaciones criminales se

identifica con ciertas regiones del país, lo que obliga al estudio
de los procesos sociales que imperan en tales regiones. Finalmen-
te, uno de los factores que sobresale es la deficiente distribución
del ingreso.
seguridad.indb 106 10/10/17 15:49

El objetivo es la seguridad ciudadana, entendida en térmi-

nos multidimensionales: el acceso a la justicia en condiciones
de igualdad; atención a la víctima y reinserción del victimario;
el derecho a la educación, a la salud y al trabajo. Además, el
combate a la inseguridad requiere mayor confianza en las ins-
tituciones del Estado, entre estas las fuerzas policíacas. Y una
de sus estrategias, contemplada en el modelo 3 policial, es el
acercamiento de los Carabineros a la ciudadanía en el ámbito
comunitario.
Luego entonces, una política de seguridad no se circunscribe
de manera mecánica al incremento policíaco —tampoco se ex-
cluye si el diagnóstico territorial lo requiere—, compra de armas
para el ejército o los cuerpos policiales federales estatales y loca-
les; sino que también reforma el sistema judicial y carcelario.
Estas son pues algunas de las facetas de la conceptualización de
la noción de seguridad impulsadas en el régimen de Ricardo La-
gos, que aquí no se agotan, que son ampliadas sustancialmente
en el gobierno de Bachelet.
La política de seguridad debe hacerse cargo del temor que
recluye, que aísla, que paraliza a las personas, que puede inducir
a actitudes irracionales, que afecta al tejido social. El enfoque de
las políticas de seguridad se ancla en un doble eje: 1) el eje inter-
sectorial y 2) el eje interdisciplinario. Las estrategias y líneas de
acción suponen diagnósticos para conocer el fenómeno de la
inseguridad y así poder formular las políticas y diseñar o redise-
ñar las instituciones encargadas de la seguridad.
Esta estrategia está anclada en ocho objetivos generales:
1. Fortalecimiento de la familia con el objeto de fomentar

conductas prosociales.
2. Fortalecimiento de las capacidades de la escuela para ins-
taurar conductas prosociales.
3. Fortalecimiento la integración social y la comunidad so-
cial.
4. Recuperación de los espacios públicos para generar am-
bientes comunitarios amables.
seguridad.indb 107 10/10/17 15:49

5. Promoción de la justicia.
6. Fortalecimiento y modernización de la gestión policial.
7. Fortalecimiento de la confianza ciudadana y disminu-
ción del temor mediante la provisión de los servicios
públicos oportunos.
8. Mejora de los sistemas de acopio y análisis de la violencia
necesarios para la prevención y control de la violencia.
Los criterios orientadores de la política nacional de seguridad

son diez:
1. Respeto de los derechos fundamentales.

2. Eficiencia y coherencia.
3. Focalización.
4. Territorialidad.
5. Coproducción de la seguridad.
6. Participación ciudadana.
7. Integralidad.
8. Gradualidad.
9. Igualdad.
10. Seguimiento y evaluación.
De los diez criterios orientadores, apreciamos de entrada que el

modelo de seguridad tiene un enfoque de derechos fundamen-
tales: derechos humanos, igualdad y participación ciudadana, un
enfoque de valores democráticos, como puede verse en los nu-
merales, 1, 5, 6 y 9; eficientista, según los numerales 2, 3 y 4. Todo
lo anterior en una perspectiva integral de la problemática de se-
guridad y dentro de una perspectiva hermenéutica reflexiva, de
respuestas racionales y planificadas, no irracionales o legitima-
doras. Gráficamente, los criterios orientadores los podemos ver
en las Figuras 3.6, 3.7 y 3.8.
Estos tres bloques constitutivos de la Política Nacional de
Seguridad Ciudadana chilena nos muestran un paralelismo entre
las transiciones democráticas de los últimos veinte años y las
transiciones hacia un estadio de mayor seguridad ciudadana
seguridad.indb 108 10/10/17 15:49

Figura 3.6.—Seguridad ciudadana con enfoque de derechos humanos
Figura 3.7.—Seguridad ciudadana con enfoque de eficiencia
Figura 3.8.—Seguridad ciudadana con enfoque hermenéutico reflexivo
seguridad.indb 109 10/10/17 15:49

afianzada en valores democráticos, valores humanos y familiares,

producto de estudios sobre desarrollo democrático y problemas
de seguridad contenidos en el Diagnóstico de la Seguridad Ciu-
dadana en Chile. Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana,
2004.
El diagnóstico del foro representa los primeros pasos hacia
una política de seguridad que comprende las hipótesis más fir-
mes de las causales del incremento de la criminalidad de 1998 al
2004. Entre estas causales están las siguientes (Diagnóstico,
2004, 20):
1. El desempleo (véase Gráficas 6.1, 6.2 y 6.3, donde se exa-

mina la relación desempleo, pobreza y homicidios en el
capítulo 6 de las conclusiones generales).
2. El aumento en el consumo de drogas en los adolescentes
y los jóvenes adultos.
3. La deficiencia en la distribución del ingreso, exclusión
económica y social.
4. La presencia de factores diversos de violencia como causal.
Las opiniones sobre los avances de la reforma del Estado externa-

da por los líderes de los diversos sectores de la sociedad chilena
son, sin duda, significativos. De la evaluación de 4 (avance signi-
ficativo) a 2, se mantiene sin avance (2.6 en la gestión de la delin-
cuencia y control de las drogas, y la eficiencia y eficacia del poder
judicial); la mayoría de las dimensiones de la reforma del Estado
exhiben una calificación de «avance moderado» a «avance sig-
nificativo». Sin embargo, cabe subrayar que esta es la percepción
de líderes afines al gobierno, pero también de opositores al go-
bierno; es la dimensión subjetiva del avance de la reforma del
Estado en todas sus dimensiones.
No obstante sus compromisos de reforma constitucional,
que suman 7: reforma laboral, reforma en la salud, reforma
política, reforma tecnológica, reforma fiscal, reforma del Esta-
do y reforma urbana-ciudades, se cumplen plenamente, según
el cálculo siguiente.
seguridad.indb 110 10/10/17 15:49

Esta es la dimensión objetiva del avance de sus reformas cons-

titucionales que, si se miran de cerca, se desagregan en varias refor-
mas. Por ejemplo, la reforma política reduce el período presidencial
a cuatro años, pero también comprende las atribuciones del ejecu-
tivo de proponer y remover a los jefes de las Fuerzas Armadas y a
las Fuerzas del Orden (Carabineros); comprende además la Políti-
ca Nacional de Seguridad Ciudadana. ¿Cuál es entonces la Política
Nacional de Seguridad Ciudadana? Veamos.
En el diseño del nuevo modelo participaron instituciones vincu-
ladas a la seguridad ciudadana, de justicia, parlamentarios miembros
de la Comisión de Seguridad Ciudadana, Policías de Investigación,
Carabineros, académicos expertos en seguridad, centros de estudio,
delegados de partidos y organizaciones no gubernamentales; fue un
esfuerzo de más de seis meses de trabajo.
El modelo chileno de seguridad tiene antecedentes importan-
tes que posibilitan la viabilidad de la política de seguridad de la
primera década del siglo xxi. En 1994 el presidente Aylwin ins-
taura el Programa Puertas Abiertas (PPA), iniciativa de acerca-
miento de los Carabineros con la ciudadanía a través de juntas
vecinales; el Programa Seguridad Compartida (PSC), que busca
sensibilizar a la población sobre la necesidad de colaboración con
los Carabineros. A su vez, los Carabineros reciben capacitación
sobre el trabajo con la comunidad; se impulsa la organización
vecinal de tipo barrio; y bajo esta óptica se impulsa el Programa
Seguridad Vecinal (PSV) en 1993, los Comités de Protección
Ciudadana (CPC) en 1995. Así, en 1996 se instaura el Plan Es-
tratégico de Seguridad (PES); y a partir de 1998, se instituciona-
liza el concepto seguridad ciudadana en Chile, coincidente con
la recomendación de la Cumbre de las Américas en Santiago en
el mismo año durante el gobierno de Frei.
Con estos elementos de soporte institucional de la Política
Nacional de Seguridad Ciudadana (2004), podemos ahora
enunciar los ejes constitutivos del documento en sus partes sus-
tantivas, para después vincularlos al documento Estrategia Na-
cional de Seguridad Pública (ENSP), 2006-2010, del gobierno
de Michelle Bachelet.
seguridad.indb 111 10/10/17 15:49

Así pues, la eficacia del gobierno, tomando en cuenta los

compromisos asumidos y los logros conseguidos, es la siguiente:
Eficacia=Ol/Op= f (O1, O2, O3…On)= 100 %
Ahora bien, si la política de seguridad se somete a evaluación

en términos de la Figura 3.4 y la Tabla 3.2, se tiene la siguiente
apreciación (véase Tabla 3.3).
Satisfechas las seis dimensiones de una política de calidad, se
concluye que el gobierno de Ricardo Lagos no solo exhibe una
eficacia 100 % en el cumplimiento de sus compromisos políticos
en términos de sus reformas constitucionales que permiten la
creación e innovación de un conjunto de instituciones del ám-
bito político y securitario, entre otros, sino que su política de
seguridad satisface plenamente los requerimientos de un diseño
de calidad.
Sin embargo, los indicadores objetivos muestran un alza en
los delitos: en propiedad, a las personas, robo y lesiones. Estos
datos, de carácter objetivo, concuerdan con las percepciones de
inseguridad, que también muestran un incremento. ¿Qué res-
puesta puede darse al respecto? Según el estudio de Fundación
Paz Ciudadana, 2001, los resultados del Programa Comuna Se-
gura26 no son suficientes, no obstante los aumentos signficativos
de presupuesto. Por otro lado, las medidas de contención de
Carabineros no han resuelto la problemática. El 35 % de los en-
trevistados de las comunidades prefieren las medidas preventivas
a las de contención.
Se confrontan dos modelos: el modelo policial de detención
y el modelo comunitario —control social comunitario, surgi-
miento de líderes comunitarios, se instaura la modelación de
conductas vs. medidas policales de contención—. El 51.17 % de
los recursos del gobierno entre 2001 y 2004 fueron utilizados
26
Plan piloto en doce comunas, especialmente seleccionadas, cuya es-
trategia es la colaboración entre policías y ciudadanos.
seguridad.indb 112 10/10/17 15:49

seguridad.indb 113
Tabla 3.3.—Evaluación de las políticas de seguridad. Gobierno del presidente Lagos
Componentes Implementa-
Tipos de vio- Evaluación Evaluación
Diagnóstico Bases teóricas Objetivos del programa/ ción/
lencia objetiva subjetiva
participantes monitoreo
Pte.
√ √1 √2 √3 √4 √5 ‡6 ‡
Lagos
1
Cfr. mensaje presidencial, 2004, apartado «Seguridad ciudadana».
2
Ver Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile, 2004. Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, Documento de trabajo núm. 1, División de Seguridad Ciudadana,
Ministerio del Interior, Chile. La Figura 3.4 ejemplifica esta dimensión.
3
Ver los ocho objetivos de la estrategia de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana.
4
Ver numeral 6 de los criterios orientadores.
5
Para tal propósito, se crea el Comité Interministerial; ver eje diez de los criterios orientadores.
6
El número de delitos denunciados de mayor connotación es superior entre 2000 y 2001, con una variación de 275 delitos más (Lagos y Damert, 2012, 16).
Fuente: Tabla elaborada con datos propios del análisis de las políticas del gobierno del presidente Lagos.
10/10/17 15:49
para medidas de prevención, sobre todo en la recuperación de

espacios y vías públicas.
La experiencia de estas comunas y sus estrategias preventivas
ofrecen la ocasión de someter a prueba las estrategias de preven-
ción en el contexto policial comunitario a más largo plazo. Entre
las estrategias están las charlas sobre prevención de consumo de
drogas; uno de miles de proyectos presentados por 1738 orga-
nizaciones vecinales para recibir financiación de los 1200 millo-
nes que destina el gobierno como estrategia de prevención del
delito. La experiencia de la comuna «El bosque», del área me-
tropolitana, exhibe una disminución del 15 % en la delincuencia
juvenil en 2003, según registro de denuncia en Carabineros, so-
bre todo en delitos de robo con violencia o fuerza, hurto, homi-
cidios y violaciones.27
Las tasas de homicidios intencionales en los años 2005 y
2006 es de 3.6 por cada 100 mil habitantes, según el Banco Mun-
dial.28 Aunado al Plan Comuna Segura, Lagos crea el Plan Cua-
drante, sistema de vigilancia por metros cuadrados, según las
necesidades de cada sector, que cubrirá la totalidad antes de fi-
nalizar su mandato en 2006. Desde esta perspectiva, Comuna
Segura y Plan Cuadrante se complementan.
No obstante las políticas de seguridad ciudadana y las accio-
nes de focalización y de prevención, el porcentaje de aumento
de los delitos es del 10 % del año 1997 al 2005, según Fundación
Ciudadana, acorde con el registro de denuncias en Carabine-
ros.29 Una probable explicación, como advierte el punto 2 del
27
http://buscador.emol.com/noticias/Proyectos+Comuna+Segura.
Sitio consultado el 14 de diciembre de 2016. Entre los proyectos destaca la
formación en seguridad a 60 adultos mayores, capacitados en manejo de
información securitaria y de instrumentos de comunicación.
28
http://datos.bancomundial.org/indicador/VC.IHR.PSRC.
P5?locations=CL. Sitio consultado el 14 de diciembre de 2016.
29
Fundación Ciudadana, «Balance. Delincuencia en Chile. Evolu-
ción y desafíos. http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/
2006-05-04_Balance-2005-Delincuencia-en-Chile-evoluci%C3%83%C2%
B3n-y-desaf%C3%83%C2%ADos.pdf. Sitio consultado el 14 de diciem-
bre de 2016.
seguridad.indb 114 10/10/17 15:49

diagnóstico: el aumento en el consumo de drogas, especialmen-

te la marihuana (véase Gráfica 3.2, página 106).
Ciérrese esta sección con una cita del presidente Lagos:
La lucha contra la delincuencia supone también que

nuestras cárceles tengan capacidad para recibir a todos
aquellos que deban estar en prisión… Al terminar mi go-
bierno, vamos a haber duplicado la superficie carcelaria de
Chile… Si el progreso de nuestras policías, el perfecciona-
miento de nuestras leyes, la reforma de nuestra justicia y el
mejoramiento de nuestra infraestructura penitenciaria son
pilares indispensables en la lucha contra el delito, lo es
también la participación ciudadana. El compromiso de la
gente es lo que marca la diferencia (Eduardo Lagos, mensa-
je presidencial, 2004).
Sistema carcelario, sistema policial, sistema de justicia y partici-

pación ciudadana devienen los ejes de una política integral secu-
ritaria. Este entramado institucional de seguridad supone,
además, eficacia y eficiencia en el entorno de la transparencia, la
rendición de cuentas y el estado de derecho.
Michelle Bachelet (2006-2010)

Chile sigue siendo desigual.
La desigualdad es inseguridad
Michelle Bachelet, 2006-2010
Nos proponemos eliminar las discriminaciones de entra-

da a la mujer en el mundo laboral… perfeccionaremos la ley
de acoso sexual… Hoy presento al país las cuatro grandes
transformaciones que impulsará mi gobierno… el sistema de
previsión… la educación… nueva política de desarrollo para
el crecimiento… calidad de vida (Michelle Bachelet, mensaje
presidencial, 2006).
seguridad.indb 115 10/10/17 15:49

Las cuatro transformaciones están acompañadas de cuatro

tareas adicionales, entre las que está el compromiso de un «Chi-
le más seguro», que comprende un sistema de protección social:
educación, empleo, salud, vivienda, fortalecimiento del seguro
de cesantía, indigencia cero. Chile más próspero implica un Chi-
le más productivo, con condiciones laborales más dignas. El
centro de estas tareas es el ciudadano, su seguridad personal y
familiar, seguridad en las calles y en la comunidad.
El compromiso para atender estas tareas es la creación del
Ministerio de Seguridad Ciudadana, con tareas de prevención y
control del delito, hacer más eficiente la lucha contra la delin-
cuencia. Su plan de seguridad lo constituyen seis ejes, incorpora
aspectos sustantivos de la Política Nacional de Seguridad Ciu-
dadana del gobierno de Lagos.
De entrada, hay que destacar las continuidades y las inno-
vaciones; además, se aprecian las tres lógicas antes aludidas: la
racionalidad fundada en los derechos fundamentales; la racio-
nalidad sustentada en la eficiencia; y la racionalidad basada en
una hermenéutica reflexiva, como veremos más adelante. El
Plan de Seguridad Pública se articula en seis ejes.
Figura 3.9.—Estrategias de seguridad del gobierno de Bachelet
seguridad.indb 116 10/10/17 15:49

Ante el reto que enfrenta la democracia, es necesario moder-

nizar las estructuras existentes de seguridad, de manera que estas
estén altamente especializadas para enfrentar los retos de la in-
seguridad; actuar en las condiciones sociales y ambientales, pro-
teger las libertades ciudadanas, innovar la legislación, ampliar los
reclusorios y fortalecer la reinserción de los victimarios y la aten-
ción a las víctimas.
1. Se requiere disponer de un sistema de información váli-

do, confiable, oportuno para la toma de decisiones; que
los ciudadanos tengan acceso a la información y fomen-
te el trabajo coordinado en los distintos niveles: federal,
regional y comunitario.
2. Es necesario intervenir en las condiciones sociales y
ambientales para disminuir el incremento de la violen-
cia; evitar que los jóvenes encuentren en la violencia
una forma de vida; disminuir las condiciones de riesgo
social.
3. Es necesario proteger la libertad de los ciudadanos, mo-
dernizar la legislación; potenciar el trabajo coordinado
entre las autoridades locales y la policía.
4. Construir nuevos recintos penales y fortalecer la reinser-
ción de los victimarios en la sociedad.
5. Fortalecer la atención a las víctimas.
Los seis ejes de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana

(PNSC) del gobierno de Bachelet se traducen en una nueva rein-
geniería institucional multinivel con participación ciudadana en
los consejos de seguridad, como se aprecia en la Tabla 3.4.
¿Qué representan la Política Nacional de Seguridad Ciuda-
dana y la Estrategia Nacional de Seguridad Pública? Cada una
contiene la conjunción de tres tipos de saberes, articulados en
el contexto de una mirada interdisciplinaria y multidisciplinaria
de la confección de las políticas públicas a partir del diagnósti-
co del 2004 antes referido, nutrido, además, de la percepción
ciudadana de la seguridad, que ahora se muestra en las encuestas
seguridad.indb 117 10/10/17 15:49

seguridad.indb 118
Tabla 3.4.—Reingeniería institucional de la Política Nacional de Seguridad Ciudadana
Nivel Nacional, 1980 Nivel Nacional. 2005 Nivel Regional Municipalidad/ Nivel Comunal
Presidente de la República Ministerio del Interior en represen- Intendencia Regional Alcaldía
Pte. del Senado tación del presidente.
Pte. Cámara de Diputados, Pte. Suprema Corte ministro(a) de Justicia,
Comandante en Jefe Ejército, Comandante en Fiscal General, Subsecretarios del
Jefe Armada, Comandante en Jefe Fuerza Aé- Interior
rea, Director Gral. Carabineros, Contralor y de Prevención del Delito, Direc-
Gral. de la República tor de los Carabineros
ministro Intendente1/Gobernador2 Alcalde
Consejo de Seguridad Pública Consejo Regional Consejo Comunal de la Sociedad Civil (COSOC) Carácter con-
SEREMIS/Policías sultivo según la Ley 20.500.
Órgano colegiado, carácter Órgano Asesor de la Municipalidad.
normativo, resolutivo y fis- Puede incidir en el diseño, ejecución evaluación de políticas públi-
calizador cas comunales, sectoriales y en la conducción del propio municipio.
Principios que rigen al COSOC: transparencia, equidad, no exclu-
sión, respeto por la diversidad, receptividad (nivel de incidencia del
proceso participativo mediante un protocolo de participación).
ministro(a) de Justicia, ministro(a) Definen planes integrales, Alcalde y Organizaciones sociales locales
Suprema Corte, Fiscal Nacional, acciones preventivas y de
director de Carabineros, director control a los servicios públi-
General de PDI, director general cos
de Gendarmería, ministra directo-
ra y general del Servicio Nacional
de la Mujer (SERNAM)
1
Designado por la presidencia de la República.
2
Designado por la presidencia de la República; estamento entre la región y los muncipios. Sus funciones están limitadas y circunscritas a la seguridad pública, al igual que los intendentes.
10/10/17 15:49
Figura 3.10.—Confluencia de saberes en el diseño de la política de seguridad ciu-

dadana (2003-2004)
de seguridad ciudadana del Ministerio del Interior (2003).30

Estos saberes los podemos representar en la Figura 3.10.
Como producto de la Política Nacional de Seguridad Ciu-
dadana, en 2006 se impulsa la creación de un Ministerio del
Interior y Seguridad Pública, pero se detiene en el Senado du-
rante cuatro años y medio hasta ser aprobada en 2010 como Ley
20.502 en el gobierno de Sebastián Piñera.
A esta nueva institución se incorpora el Servicio Nacional
para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y
Alcohol (SENDA), que reemplaza a CONACE (1990). Se cen-
traliza en la elaboración, coordinación, ejecución y evaluación
de las políticas públicas y tiene por objeto prevenir, rehabilitar y
reinsertar los actores de la violencia (Lagos, 2012, 213).
De la Figura 3.10 se entiende que la integración del saber
conceptual y el saber político transita hacia una mirada distin-
ta de la tradicional, que posibilita la innovación institucional.
Si bien persisten aún las miradas policiales y militares, la polí-
tica de seguridad chilena posterior al 2004 significa una inter-
30
Catalina Mertz, «Las políticas públicas en materia de seguridad ciu-
dadana en Chile», Revista Paz Ciudadana, 2004, págs. 17-21.
seguridad.indb 119 10/10/17 15:49

pretación de la seguridad instalada en la prevención y la

rehabilitación.
En este contexto, las instituciones policíacas y judiciales se
han visto obligadas a redefinir sus funciones, además de fomen-
tar programas de capacitación y de especialización en temas de
criminalística, información, inteligencia y áreas afines.
Sin embargo, no se puede eludir que en el tema de la delin-
cuencia hay dos lógicas discursivas: 1) la narrativa de la inseguridad
ciudadana, que alude a la percepción ciudadana de la inseguridad y
los indicadores de inseguridad, lógica que ingresa en el campo elec-
toral en el caso chileno como en el mexicano en 2009, 2012 y
2015, y en la Argentina en 2014; 2) y la narrativa de innovación
institucional para enfrentar la problemática de la inseguridad,
como se aprecia en la Tabla 2.6 anterior para el caso chileno, en la
que se muestran innovaciones institucionales en los tres niveles de
gobierno en contraste, por ejemplo, con el caso mexicano que se
sustenta en el modelo tradicional militar policíaco, que pone en
entredicho la lógica discursiva del Programa Nacional de Desarro-
llo 2006-2012, del Programa Nacional de Seguridad Pública
2008-2012, del Programa Limpiemos México-Zona en Recupe-
ración, 2007, y del Programa de Seguridad Estrategia Integral de
Prevención del delito y Combate a la Delincuencia, 2007.31
Interesa destacar la trascendencia de las Leyes chilenas
19.366, 20.000, 20.502 y 20.5000 por su lógica de innovación
institucional y sus objetivos de prevención. Cabe hacer mención
que, con la llegada de Aylwin a la presidencia en 1990, su gobier-
no crea el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes
(CONACE), institución interministerial cuyo máximo logro
fue introducir en 1993 una nueva legislación, la Ley 19.366 sobre
drogas, reemplazada en 2005 por la Ley 20.000 en el gobierno
de Ricardo Lagos. En cumplimiento de la Ley 20.502, aprobada
en el gobierno de Sebastián Piñera, CONACE es reemplazada
por SENDA como parte del Ministerio del Interior y Seguridad
31
Estos programas serán discutidos y evaluados de manera particular
en una obra específica.
seguridad.indb 120 10/10/17 15:49

Pública. Su importancia reside en que realiza funciones de tra-

tamiento, rehabilitación y reinserción social de las personas afec-
tadas por los estupefacientes. La Ley 20.500 instaura los ejes
fundamentales de la política de seguridad ciudadana que priori-
za la participación ciudadana. Apreciamos, pues, continuidades
e innovaciones en las políticas de seguridad de los distintos regí-
menes de gobierno de los Partidos de la Concertación democris-
tiana en los primeros veinte años de transición democrática
chilena (1990-2010). Los avances son notorios, los indicadores
de violencia y de inseguridad lo constatan.
Nos interrogamos ahora: ¿cuál ha sido el éxito de la gestión en
materia de seguridad ciudadana en los gobiernos de Bachelet y
Piñera? En los diez años transcurridos del 2004 al 2014 se han
presentado distintas iniciativas con avances, pero también las di-
námicas del delito y la violencia han cambiado, creando nuevos
desafíos a las instituciones de seguridad. La presidenta Bachelet y
el presidente Piñera han presentado sus compromisos de seguridad
ciudadana en el marco de sus programas de gobierno. Ambos han
tenido avances importantes. Veamos sus compromisos y en segui-
da haremos una evaluación de su logro o éxito y de su gestión o
eficiencia.
La premisa de la que parte Michelle Bachelet en su programa
de gobierno es de que Chile «sigue siendo desigual» (sic), que
«la desigualdad es inseguridad». La desigualdad es entre hom-
bres y mujeres, entre las etnias, entre ricos y pobres, entre empre-
sas ricas y pequeñas, en la calidad de la educación; la globalización
acarrea desigualdad, genera concentración de mercado, amenaza
la libre competencia; es necesario modificar el modelo, afirma
la gobernante chilena.
La inseguridad genera temor, paraliza, inhibe la participa-
ción y la socialización; afecta el hogar, el trabajo, el barrio, el
espacio público. Un país sin temor, sin desconfianza es más
armónico, es más productivo. Su opuesto es integrarse al pro-
greso del país. No hay democracia avanzada que no cuente con
un sistema de protección social, con niveles de igualdad supe-
riores. La protección social es, desde este marco de considera-
seguridad.indb 121 10/10/17 15:49

ciones, uno de los ejes fundamentales de la política de seguridad

ciudadana.
La integración internacional (soberanía interdependiente)
no es pérdida de identidad; es necesario transitar hacia la iden-
tidad regional y local, hacia la descentralización del poder y hacia
dimensiones más participativas de los ciudadanos. De ahí la tras-
cendencia de una democracia más participativa, menos desigual,
con mayores libertades y menos censuras. Una democracia de
calidad es un sistema que garantiza la protección de los derechos,
que garantiza la expresión de las diferentes fuerzas políticas y
salvaguarda los principios de libertad e igualdad para todos.
En el contexto delineado se inscribe su política de participa-
ción ciudadana, su política sobre derechos de las mujeres, de las
niñas, de los niños y de los adolescentes que impulsa en el perío-
do 2007-2010; este es el entorno en el que promueve su política
de protección social «Chile Crece Contigo» y su «Plan de
Garantías Explícitas» (GES) de atención a 80 enfermedades.32
Destacan las leyes siguientes:
1. Ley 20.152 sobre simplificación del cobro de pensiones

alimenticias, suspensión y retención de licencias a quie-
nes incumplan sus obligaciones de pensión alimenticia;
el establecimiento de centros de medidas cautelares (el
74 % de los casos de violencia corresponden a violencia
intrafamiliar).
2. Ley 20.286 que simplifica el procedimiento del divorcio.
3. Ley 20.427 que tipifica el maltrato a los adultos mayores.
4. Ley de Brecha salarial que promueve la igualdad salarial
entre hombres y mujeres.
5. El Programa de Mejoramiento de la Gestión en los tres
niveles de gobierno.
6. Ley del establecimiento de 32 centros de atención a la
mujer por violencia intrafamiliar. Al mes de noviembre
del 2009 son atendidos 97,086 casos.
32
XI Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Ca-
ribe. Informe Chile, 2010. Gobierno de Chile, págs. 1-21
seguridad.indb 122 10/10/17 15:49

7. Doce centros de atención a víctimas de delitos violentos,

dependientes del Ministerio del Interior.
8. El nombramiento de 22 fiscales especializados en violen-
cia intrafamiliar (VIF) en las regiones Metropolitana,
Antofagasta, Valparaíso, Biobio, Atacama.
9. Fortalece el Programa de Participación Ciudadana, inicia-
do en el 2001 en el gobierno de Lagos a partir de cuatro
ejes:
— Eje 1. Acceso a la información sobre políticas públi-

cas, de modo que los ciudadanos tengan las condi-
ciones para hacer observaciones y oportunidades de
participación.
— Eje 2. El establecimiento de instituciones adminis-
trativas orientadas a incorporar la participación ciu-
dadana en la generación, implementación y
evaluación de las políticas públicas.
— Eje 3. Creación de condiciones para que las organiza-
ciones y las asociaciones reciban apoyo técnico y finan-
ciero para que desarrollen iniciativas de carácter cívico
en alianza con instituciones públicas o privadas.
— Eje 4. A través de la División de Organizaciones So-
ciales, la Administración Pública cuenta con el mo-
delo intersectorial que posibilita la participación
ciudadana.
Con estas leyes e innovación institucional, la presidenta Bache-

let ataca la vulnerabilidad individual y social fuente de la insegu-
ridad ciudadana en los tres niveles de gobierno: federal, regional
y comunal.
Si se toma en consideración el conjunto de compromisos y
objetivos de la política de la presidenta Bachelet, y las metas al-
canzadas durante su gobierno, la eficacia de su gobierno es la
siguiente:
Eficacia=Ol/Op= f (O1, O2, O3…On)= 31/36=86 %
seguridad.indb 123 10/10/17 15:49

De manera muy específica, en el tema de seguridad pública,

cabe destacar su compromiso electoral: «La seguridad es un
problema muy importante en la vida cotidiana de las personas
también lo es para nosotros y es por eso que hemos decidido
tomar medidas para aumentar la presencia policial en la calle».
En este marco se ubica el aumento de 1500 Carabineros en las
calles; pero también la ampliación de su política de seguridad al
plano multinivel: «Lo que hemos estado trabajando es un plan
nacional de seguridad pública que apunte a trabajar en forma
integral y coordinada las necesidades de cada comuna, con én-
fasis en las comunas que más necesitan reforzar el combate al
delito». Se tiene aquí una muestra de las políticas de focalización
de la seguridad o territorialidad, como se propone en modelo
chileno de seguridad en las conclusiones finales.
Desde la perspectiva del programa de gobierno de Bachelet,
una democracia sólida se caracteriza por tener una ciudadanía
con voz y activa, vigilante, que demanda transparencia, que par-
ticipa en la gestión de gobierno y ejerce control ciudadano sobre
sus gobernantes y representantes. Colocada en este marco, uno
de los compromisos de su gobierno es la institucionalización de
los procesos formales de consulta ciudadana en las etapas de di-
seño, ejecución y evaluación de políticas públicas sectoriales; y
la publicación de minutas de la posición sobre las políticas de
modo que los ciudadanos puedan hacer comentarios y observa-
ciones a las iniciativas legislativas. Y, como parte de las estrategias
de innovación, en el marco de la descentralización, el municipio
es el eje articulador de las relaciones del Estado con la ciudadanía.
De ahí la trascendencia de su política de participación ciudada-
na anclada en los cuatro ejes referidos en el numeral once ante-
rior, que se complementa en la Figura 3.11 que se presenta a
continuación.
Para resolver la problemática de la inseguridad, además de
los aspectos que se mencionan en la Tabla 3.5, el régimen de
gobierno de Bachelet asume el compromiso de impulsar la re-
forma del procedimiento civil de manera que la justicia civil sea
más expedita; se introduzcan los juicios orales; se cambie el
seguridad.indb 124 10/10/17 15:49

seguridad.indb 125
Tabla 3.5.—Combate a la delincuencia
Iniciativas de prevención Políticas de control de la delincuencia Reformas para mejorar la organización de la sociedad
Acciones Acciones Acciones
Políticas dirigidas a los jóvenes Capacitar a los Carabineros con técnicas avanzadas Nuevo trato ciudadano
(la policía se capacita en la Universidad de Barcelona)
Acciones de prevención del consumo de drogas y de Capacitación constante de los Carabineros (capacita- Combatir la violencia doméstica
alcohol ción en la U. de Barcelona)
Coordinación con el sector privado para la reinser- Incremento de 1500 Carabineros por año (logro en Estricto control de quiénes salen en libertad condicio-
ción y la inserción de grupos vulnerables los primeros 100 días de gobierno) nal
Reducir las condenas de presidiarios que superen la Aumentar la Policía de Investigación en 1,500 por año Justicia reparadora
adicción con el fin de que completen su educación (logro en los primeros 100 días de gobierno)
Coordinación con las iglesias, organizaciones sociales Escalafón de oficiales Mejora de mecanismos de control de gestión de la fis-
y municipios calía y defensoría penal pública
Erradicar el instrumento principal de la violencia: ley
Disminución de funciones administrativas a los Cara- Mejorar la transparencia y la rendición de cuentas
de control de armas bineros para que salgan a la calle
Promover una cultura no violenta Ampliación del Plan Cuadrante a más ciudades Proteger los grupos vulnerables
Promover un sistema de mediación vecinal Política de acercamiento de los Carabineros con la Combatir la violencia doméstica
gente (logro a nivel comunal)
Iluminar espacios públicos Rendición de cuentas de la policía a las autoridades y a Ley de control de armas
la ciudadanía: riguroso sistema de control de gestión
(logro en la Policía de Investigación)
Fondos especializados de prevención: Comuna Segu- Uso de brazaletes Creación del Ministerio de Seguridad Pública para
ra, CONACE, CHILEDEPORTES robustecer las estrategias y mejorar la coordinación
con otros ministerios y la División de Organizaciones
Sociales
Fuente: Elaboración propia con datos de los compromisos de gobierno de Michelle Bachelet.
10/10/17 15:49
Figura 3.11.—Estado-Municipio-Ciudadanía
código de justicia militar; y se cree el Instituto Nacional de De-

rechos Humanos.
Para resolver la problemática de la inseguridad el régimen de
gobierno de Bachelet asume el compromiso de impulsar la re-
forma del procedimiento civil de manera que la justicia civil sea
más expedita; se avance en los juicios orales; se cambie el código
de justicia militar; y se instituya el Instituto Nacional de Dere-
chos Humanos.
La estrategia subyacente de la distribución de competencias
multinivel es el principio de igualdad que debe existir entre los
municipios ricos y pobres. Para lograr este objetivo el gobierno
asume el compromiso de dotar a todas las comunas con las ca-
pacidades necesarias para su desarrollo. De ahí el compromiso
del Pacto Fiscal entre el Estado y los municipios, de modo que
estos dispongan de los recursos necesarios para el desarrollo co-
munal y regional.
¿Cuál es la estrategia de combate a la delincuencia? Son
dos: a) rigor en la investigación y en la sanción; b) identificar
y atacar sus causas (la causa fundamental es la desigualdad, sos-
tiene la presidenta Bachelet). De las diversas medidas contra la
delincuencia, veamos tres líneas de ataque y sus acciones en
la tabla siguiente:
La eficacia en las políticas de control de la delincuencia es del
80 %, ya que ocho de diez acciones propuestas son alcanzadas en
seguridad.indb 126 10/10/17 15:49

el período 2006-2010; el 20 % restante se logra en el gobierno

del presidente Sebastián Piñera.
¿Cuál es la calidad de las políticas impulsadas en el gobierno
de Bachelet? Véase Tabla 3.6.
Tabla 3.6.—Evaluación de las políticas de seguridad. Gobierno

de Michelle Bachelet
Componen-
Tipos Bases Implemen- Evalua- Evalua-
Diag- Obje- tes del pro-
de vio- teóri- tación/ ción ción
nóstico tivos grama/
lencia cas monitoreo objetiva subjetiva
participantes
Pta.
√1 √ √2 √3 √4 √5 ‡6 ‡7
Bachelet
1
Los cinco enunciados de las estrategias de seguridad muestran el diagnóstico realizado,
2
Las dimensiones de la Figura 3.10 exhiben el fondo de la discusión conceptual.
3
Medidas de prevención en la vía pública, en los espacios públicos y en la comuna.
4
Los aspectos de la Tabla 3.5 muestran los componentes de su programa, así como los participantes.
5
Los elementos de la columna 3.5 indican los aspectos de la implementación.
6
En el consumo de marihuana hay un descenso de 7.2 en 2006 a 4.6 en 2010; la pobreza desciende
de 13.7 en 2006 a 11.4 en 2009.
7
La delincuencia sigue siendo la preocupación más importante para la sociedad chilena con 54 %,
seguido de la salud con 43 %, la educación 38 % y el empleo 28 %. Ver balance de la delincuencia
2010. Fundación Paz Ciudadana, mayo de 2011. http://pdba.georgetown.edu/Security/citizen-
security/chile/evaluaciones/balance2010.pdf. Sitio consultado el 15 de diciembre de 2016.
La simbología ‡ representa «más o menos» porque recurre al diagnóstico realizado en 2004 que
impulsa el presidente Lagos, pero al asumir el gobierno Michelle Bachelet han transcurrido cinco
años y las condiciones son diferentes, aunque mantiene una posición que es recurrente, que se
fundamenta en los indicadores de pobreza.
Cumplidas las seis dimensiones de una política de calidad y

la evaluación de la seguridad en su dimensión objetiva, la políti-
ca de seguridad ciudadana y de seguridad pública en el gobierno
de Michelle Bachelet muestra una eficacia y efectividad alta: el
consumo de marihuana en la población chilena desciende, la
pobreza disminuye a 11.4 en 2009; el desempleo desciende a 8.7
en 2010; la tasa de homicidios disminuye a 3.2. Todos ellos, in-
dicadores del nivel nacional.
Como parte de los esfuerzos en seguridad, la presidenta Ba-
chelet crea las bases para una política intersectorial en la materia
de seguridad. En cuanto a la entrega de fondos a los municipios
para los planes de seguridad, ahora se hacen de manera directa,
seguridad.indb 127 10/10/17 15:49

a fin de que impulsen sus planes comunales de seguridad. El Plan

Comuna Segura se extiende a cien municipios.
Sebastián Piñera (2010-2014)
Es verdad que en los últimos años Chile ha progresado, y

mucho. Hoy somos un ejemplo para América Latina en mu-
chos sentidos, y todos podemos sentirnos orgullosos de lo que
hemos logrado […] se haya convertido en un país desarrolla-
do, sin pobreza y con oportunidades para todos. […] Hemos
hecho sentir a los delincuentes y narcotraficantes un cambio
de mano. En una batalla que es fundamental para garantizar la
seguridad ciudadana, en los dos primeros meses de nuestro
gobierno Carabineros y la PDI realizaron arrestos masivos de
delincuentes prófugos, incautaron casi 3 veces más armas de
fuego ilegales y recuperaron 2,5 veces más vehículos robados,
que el año anterior […] los decomisos de pasta base y precur-
sores químicos efectuados por ambas policías totalizaron más
de 1.500 kilos y 16 toneladas, respectivamente. Lo que equi-
vale a lo que antes tomaba hasta un año alcanzar, y evitó que
casi 8 millones de dosis envenenaran a nuestros jóvenes […]
Nuestro tercer gran desafío es empezar, de una vez por todas,
a ganarle la batalla a la delincuencia y el narcotráfico. (Sebas-
tián Piñera, mensaje presidencial, 21 de mayo de 2010).
Desarrollo económico, políticas públicas para disminuir la po-

breza, mejorar la educación y el combate al desempleo Sebastián
Piñera propone una política de seguridad integral sustentada en
un diagnóstico que comprende no solo indicadores objetivos:
—una de cada tres personas ha sido víctima de un delito (Piñe-
ra, 2010)—, sino también indicadores de carácter subjetivo
—el 80 % de la población vive con temor de ser victimizado—;
la seguridad en sus dimensiones objetiva y subjetiva.
seguridad.indb 128 10/10/17 15:49

En este contexto, Piñera formula la alianza policía-ciudada-

33
nía. Objetivo de la alianza es la recuperación de las calles, las
plazas y parques, alejar a los niños y niñas de las drogas (véase-
Gráfica 3.1, más arriba), reducir el consumo de drogas, disminuir
el robo y la rapiña en el espacio público y el robo de vehículos;
victimización que en Antofagasta alcanza el 53.3 % (Quinteros,
2013).34 En este entorno, el presidente Piñera formula su Plan
de Seguridad Pública 2010-2014.
Plan de Seguridad Pública 2010: «Chile Más Seguro»
El Plan de Seguridad del gobierno de Piñera exhibe tres carac-

terísticas: 1) continuidad de políticas de los gobernantes previos;
2) impulso de políticas de innovación; 3) promoción de políticas
no previstas en sus compromisos, como retomar los asuntos dete-
nidos en el Congreso chileno.
Los objetivos de los compromisos los podemos dividir en
cuatro ejes: a) innovación institucional; b) control de la insegu-
ridad; c) prevención y reinserción de las personas en la sociedad;
d) persecución criminal, según se aprecia en la Tabla 3.7.
No obstante la problemática de los indicadores de percep-
ción social del crimen y la heterogeneidad de medición de varia-
bles sobre delincuencia y opinión pública, sobre todo los
referentes contextuales de interpretación de los conceptos de
temor, victimización y percepción del riesgo en el contexto chi-
leno, los gobiernos de la Concertación han respondido a la pro-
blemática de la inseguridad, considerada una de las principales
preocupaciones ciudadanas, a través de las políticas enunciadas
en párrafos anteriores; pero no lo suficiente en seguridad ciuda-
dana y seguridad pública. Y sobre estos déficits de seguridad,
Piñera formula su Plan de Seguridad Chile Seguro.
33
Que se ejemplifica con el Escuadrón Centauro, puesto en marcha en la
«Manzana 666» en tres comunas de Cartagena, el Quisco, Con-con y Viña
del Mar.
34
www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/.
seguridad.indb 129 10/10/17 15:49

Tabla 3.7.—Compromisos 2010-2014. Sebastián Piñera
Innovación institu- Prevención1/rein- Combate al cri-
Control Acciones
cional serción men
Creación de fisca- Aumento de Programa Vida Prevalece el mo- Incrementar la
lías especiales de 10,000 Carabi- Sana: prevención delo tradicional construcción de
alta complejidad: neros en la calle consumo de dro- con el incremen- cáceles dignas
combate al narco- gas y alcohol to policial para el mediante siste-
tráfico, crimen or- control y comba- ma de concesio-
ganizado, corrup- te a la delincuen- nes
ción cia
Unidad de Vícti- Formación de Rehabilitación de Restricción de Atención a vícti-
mas dependiente Carabineros y los adolescentes las libertades mas de delitos
del Ministerio de de oficiales que cometan deli- provisionales a violentos unifi-
Interior y Seguri- tos de consumo de delincuentes cando y coordi-
dad para unificar la drogas y deserten reincidentes de nando las enti-
atención a las re- de la escuela, que delitos de alta dades encarga-
giones reciban ayuda pro- connotación so- das de estas
fesional que les cial acciones
permita rehabili-
tarse y reintegrarse
a su familia: Vida
Nueva
Redefinir la fun- 1,000 detecti- Estatuto laboral Implementación Prevención de la
ción de la Gendar- ves en la calle en los reclusorios de un sistema de violencia intra-
mería: resguardo que les permita la- persecución pe- familiar; dispo-
de la seguridad en borar voluntaria- nal inteligente, ner de una poli-
los reclusorios; se mente, recibir sa- mediante un me- cía efectiva de
le retiran las fun- lario, apoyar a sus canismo unifica- prevención
ciones de reinser- familias y reinser- do de informa-
ción y rehabilita- tarse en la socie- ción criminal
ción dad. georeferenciado
Subsecretaría de Bases de datos Mejorar la calidad Capacitación y Concentrar las
Prevención y Reha- en internet de de las instalaciones profesionaliza- funciones de la
bilitación del Mi- quienes han co- y descongestión ción de Carabi- Gendarmería en
nisterio del Inte- metido delitos del sistema carce- neros el resguardo de
rior y han sido con- lario la seguridad en
denados los reclusorios
Alcalde: máxima Registro de Sistema de moni- Los alcaldes pa-
autoridad en segu- personas prófu- toreo a distancia san a ser la auto-
ridad pública gas (brazalete) en los ridad en seguri-
casos de violencia dad en los muni-
intrafamiliar cipios
Brazalete de se- Reemplazar mul- Ampliación del Mayor control y
guridad en los tas por servicios Plan Cuadrante a persecución de
casos de violen- comunitarios en comunidades de la delincuencia
cia intrafami- los casos de penas más 25 mil habi- organizada
liar inferiores a un tantes
año; desconges-
tión de reclusorios
seguridad.indb 130 10/10/17 15:49

Tabla 3.7 (cont.).—Compromisos 2010-2014. Sebastián Piñera

Innovación institu- Prevención1/rein- Combate al cri-
Control Acciones
cional serción men
Ampliación Flexibilizar el otor- Alto a la puerta Se aumentará en
Plan Cuadran- gamiento de liber- giratoria de rein- 10,000 efectivos
te a comunas tad condicional cidentes del deli- el número de ca-
con más de to, restringiendo rabineros en la
25,000 habi- las libertades calle
tantes provisionales
Cámaras en las Indulto conmuta- Implementación Registro público
calles, plazas de tivo a reclusos con de los Programas de datos de suje-
narcomenudeo beneficios intra- Vida Nueva y tos delincuen-
penitenciarios Vida Sana: pre- ciales
vención de consu-
mo de alcohol y
drogas
1
La prevención es el eje del Plan Chile Seguro, pág. 3.
Fuente: Tabla elaborada con datos del mensaje presidencial del 21 de mayo; y datos de Frühling,
2011.35
Sin embargo, son incuestionables los logros de los gobier-

nos de la Concertación; los avances en contra de la inseguridad
se expresan en la reforma procesal penal iniciada a finales de la
década de los años noventa, que modifica el sistema vigente de
inicios de siglo xx, que solo resolvía el 10 % de los asuntos y
fomentaba la corrupción. Como se ha señalado, introduce el
sistema acusatorio. Para lograr este objetivo se reforma el Có-
digo de Procedimientos Penales en octubre del 2000; y se
aprueba la reforma al Código Orgánico de los Tribunales en
2001; previamente, en octubre de 1999, se aprueba el Minis-
terio Público, lo que implica una modificación a todo el siste-
ma de justicia penal. Los fines son ahora garantistas y de
eficacia del sistema.
En este nuevo marco, el Ministerio Público solo lleva a cabo
juicios que se traducirán en sentencias y condenados. El impacto
del nuevo sistema procesal penal se refleja en la gráfica que sigue.
35
«Políticas públicas en materia de seguridad ciudadana durante el go-
bierno de Sebastián Piñera, 2010-2011», Revista de Ciencia Política, vol. 49,
núm. 2, págs. 113-126.
seguridad.indb 131 10/10/17 15:49

Gráfica 3.3.—Procesados, condenados, detenidos

60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
Población
0
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Procesados Condenados Total Población Detenidos
Fuente: Frühling, 2011.
Pero también se atribuye a la implementación del nuevo sis-

tema policial de los Carabineros y de la Policía de Investigación
criminalística, a los nuevos sistemas de información y de inteli-
gencia y a la efectividad de la política «Barrio Seguro» iniciada
desde el gobierno de Ricardo Lagos, que se fortalece en el gobier-
no de Bachelet y se amplía en el de Piñera.
Advertido lo anterior, ¿cuáles son los avances36 reales en ma-
teria de seguridad alcanzados por el régimen de gobierno de Pi-
ñera? En primer lugar, la innovación institucional en materia de
seguridad, según se aprecia en la figura siguiente:
36
Los datos sobre los avances del gobierno del presidente Piñera pro-
vienen de múltiples fuentes: 1) el artículo de Hugo Früling, 2011, citado
previamente; 2) el balance del propio gobierno de Piñera: Rindiendo
cuenta: balance de cuatro años de gobierno del presidente Sebastián Piñera,
Informe de los siete ejes prioritarios del gobierno de la reconstrucción, mar-
zo, 2014, Gobierno de Chile; Chile Seguro. Plan de Seguridad Pública.
2010-2014, Gobierno de Chile; Encuesta Nacional se Seguridad Ciuda-
dana, 2013, Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Gobierno de
Chile.
seguridad.indb 132 10/10/17 15:49

Figura 3.12.—Estructura institucional de seguridad. El 10 de febrero de 2011 se

promulga la creación del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
En el contexto de la reingeniería institucional y de los altos

índices de temor de victimización, el gobierno del presidente
Piñera lanza el Plan de Seguridad Pública, 2010-2014, Chile
Seguro, cuyos objetivos son: 1) reducir de manera notoria el
porcentaje de hogares chilenos víctimas de delitos; 2) reducir
la tasa de victimización; 3) reducir los delitos cometidos en el
espacio público. Respecto de este último, el compromiso es
reducirlos un 25 % respecto del año 2009, es decir, disminuir-
los al 8%.
¿Cuáles son los logros obtenidos por el gobierno de Sebas-
tián Piñera? Veámoslos en cinco grandes apartados: 1) desarro-
llo, empleo y educación; 2) éxito parlamentario; 3) seguridad
ciudadana; 4) seguridad pública; 5) alianzas.
seguridad.indb 133 10/10/17 15:49

Desarrollo, empleo y educación
Cabe destacar primeramente la efectividad institucional en

materia económica: el crecimiento económico promedio de
2010 al 2013 fue del 5.4 %; el control de la inflación en el perío-
do fue del 1.8 %; la inversión en ciencia y tecnología avanzó del
0.4 a 0.8 % del PIB. Creación de más de 800 mil nuevos empleos;
casa habitación para 2.3 millones de chilenos. Estas cifras ma-
croeconómicas crean las condiciones necesarias para la seguridad
ciudadana en términos multidimensionales.
Según el diagnóstico sobre el estado de la educación en Chi-
le, las deficiencias han sido las siguientes:
1. Calidad baja y desigual.

2. Acceso inequitativo y segregacionista.
3. Costos inaceptables.
Para solucionar esta problemática impulsa su Plan 3x3, que impli-

ca tres niveles educacionales: preescolar, escolar y superior; educa-
ción de calidad, educación con acceso y con financiamiento.
Propone resolver estas deficiencias con un incremento finan-
ciero del 50 %: de 8,900 millones de dólares a 14 mil millones.
En efecto, la inversión en educación en Chile es de 6.4 del PIB
en 2001; el gasto por estudiante en todos los niveles es de 4,000
dólares.37
No obstante, si bien Chile encabeza la posición entre los paí-
ses latinoamericanos en la prueba PISA (matemáticas, ciencias
y lectura), lugar 51 de 65 países, se encuentra lejos del promedio
de los países de la OCDE:38 423 puntos en matemáticas; 494 es
37
http://centroestudios.mineduc.cl/tp_enlaces/portales/tp5996f8b-
7cm96/uploadImg/File/Evidencias/A2N18_Chile_en_OECD.pdf. Sitio
consultado el 18 de diciembre de 2016.
38
http://www.emol.com/noticias/nacional/2013/12/03/632839/chile-
figura-como-el-mejor-pais-en-los-resultados-de-la-prueba-pisa-en-latinoame-
rica.html. Sitio consultado el 18 de diciembre de 2016.
seguridad.indb 134 10/10/17 15:49

el promedio para los miembros de la OCDE. En el nivel supe-

rior, el número de 123 mil becas se incrementa a 300 mil.
Éxito parlamentario
Segundo, los 287 compromisos asumidos por Piñera. De

estos, 131 dependieron de la acción legislativa. Si desagregamos
las acciones legislativas aprobadas y en trámite, tenemos el resul-
tado siguiente.
Tabla 3.8.—Éxito legislativo en materia de seguridad

Estado de avance Número de iniciativas Porcentaje
Aprobadas 69 52
En trámite 62 48
Total 131 100

Fuente: Elaboración propia con datos tomados de las fuentes citadas en la nota 31.
Es decir, si bien el 52 % de las iniciativas en materia de seguri-

dad son aprobadas por el Congreso chileno, su eficacia en materia
legislativa es baja. Sin embargo, el Congreso le aprueba la Ley
20.502, que establece el Ministerio del Interior y Seguridad Públi-
ca, y a la que se integra la Subsecretaría del Delito y Servicio de
Prevención de Drogas y Alcohol. A esta secretaría se incorpora la
Dirección de Carabineros y la Policía de Investigación como me-
dida para integrar las instituciones de seguridad en una sola insti-
tución que favorezca la coordinación a nivel nacional, regional y
municipal. Su objetivo de innovación institucional se cumple.
Seguridad ciudadana
Entre 2009 y 2011, 148 mil chilenos superan la pobreza ex-

trema; la desigualdad entre ricos y pobres disminuye 36 veces.
Las estrategias de solución: educación de calidad, fortalecimien-
to familiar, y empleos y salarios más justo. Para atender estas
seguridad.indb 135 10/10/17 15:49

necesidades crea el Ministerio de Desarrollo Social. El modelo

de inclusión social y económica transita del modelo asistencial
al familiar, centrado en las capacidades y los esfuerzos de las fa-
milias: a) asistencia social y laboral; 2) el criterio de los logros y
deberes familiares; 3) el Bono de la Mujer Trabajadora.
Si bien la tasa de empleo de Chile es similar a la de los miem-
bros de la OCDE, aún persiste baja participación laboral de los
jóvenes y de las mujeres entre 15 y 29 años de edad. Este es uno
de los retos que hay que resolver.
Seguridad pública
El Plan Chile Seguro, 2010-2014, contempla seis áreas de

acción:
1. Prevención de la carrera del delito: intervención en los

colegios para prevenir el consumo de alcohol y de drogas;
prevención contra la violencia intrafamiliar.
2. Proteger los espacios donde habitualmente se realizan los
actos de violencia, distribuir la información sobre esos
espacios a los ciudadanos a fin de que los eviten.
3. Contar con mayor y mejor presencia policial; arremeter
la venta de bienes robados.
4. Mejor control a sujetos con medidas cautelares o penas
alternativas; castigar a los que cometen delitos menores
en forma reiterada.
5. Hacer más eficaz las tareas de investigación; crear fisca-
lías especializadas para delitos de alta complejidad. Me-
jorar el apoyo a las víctimas, ampliando y mejorando los
programas de atención.
6. Garantizar el imperio de la justicia; asegurarse de que los
menores que hayan cometido delitos a temprana edad
tengan derecho a una segunda oportunidad, facilitar el
trabajo en las cárceles y capacitación con miras a su rein-
serción en la sociedad.
seguridad.indb 136 10/10/17 15:49

Alianzas
Para enfrentar el reto, el Plan propone cuatro alianzas:
1. Alianza con los ciudadanos, con la comunidad, juntas de

vecinos, dirigentes gremiales, directores de escuelas, pro-
pietarios de tiendas comerciales y clubes deportivos.
2. Alianza entre Carabineros y Policía de Investigación.
Como ejemplo de esta alianza está el Escuadrón Centau-
ro de Carabineros.
3. Una alianza con municipios y corporaciones.39
4. Alianza con el Congreso Nacional y con cada uno de sus
legisladores.
Como parte de las acciones de prevención, reinserción, atención

a víctimas y eficacia investigativa, los ejes transversales de Infor-
mación y de Ejecución Territorial cobran importancia: el Centro
Estratégico de Análisis del Delito y los programas Barrio en Paz,
Fondo Nacional para la Seguridad Pública y Formación Profe-
sional.40
Pero ¿cuáles son los logros seguridad, en términos objetivos
y subjetivos?
Y, como medida de prevención, se aprueba la creación del
registro de prófugos y pedófilos, y el Banco Unificado de Datos
Delictuales (BUDD); la ley «cero tolerancia» en alcohol. Se
amplía el Cuadrante a 150 nuevas comunas, que cubre el 87.3 %
de la población del país. Se incrementa el numero de Carabine-
39
Este operativo, conocido como «Manzana 666», realizado entre el
Ministerio del Interior, el director de la Seguridad Pública, la alcaldesa de
Viña del Mar y el jefe de la quinta Zona de Carabineros, tiene por meta reali-
zar controles de identidad en las zonas comerciales y residenciales, con el fin
de recuperar los espacios públicos en áreas de esparcimiento. http://www.
latercera.com/noticia/gobierno-y-escuadron-centauro-de-carabineros-in-
tervienen-manzana-666/. Sitio consultado el 19 de diciembre de 2016.
40
Véase Chile Seguro. Plan de Seguridad Pública. 2010-2014. Ministe-
rio del Interior y Seguridad Pública.
seguridad.indb 137 10/10/17 15:49

ros en 8,056 más y 600 más Policías de Investigación en el perío-

do 2011-2014.
En el rubro de prevención, el gobierno de Piñera crea varios
programas cuyo objetivo es reducir los factores de riesgo y per-
cepción de la inseguridad ciudadana, reducir la violencia intra-
familiar, el tráfico de drogas y su consumo. Estos programas son:
1. En el Barrio.
2. Barrios en Paz Comercial. En 2010 se integran 58 ba-
rrios, 64 en 2011, y 74 en 2014.
3. Barrios en Paz Residencial. 57 barrios son intervenidos;
680,000 habitantes son beneficiados.
4. Plazas Seguras: recuperación de 500 plazas en 15 regio-
nes del país.
5. Programa Chile Previene en las Escuelas. El programa
inicia con 49 escuelas particulares y municipales en las
15 regiones; 162 escuelas más en 2013 y 150 más en
2014.
6. 1700 luminarias son instaladas en espacios públicos y
áreas verdes.
Como se aprecia, las estrategias de prevención giran en torno de

la focalización de la delincuencia: comercios, plazas, barrios,
áreas verdes y escuelas. Los jóvenes son objeto de violencia, pero
también son actores de la violencia, como afirma el presidente
Lagos en su mensaje presidencial del 2004.
Si consideramos los compromisos y los avances logrados, par-
ciales o totales, el gobierno del presidente Piñera fue eficaz en el
cumplimiento de sus objetivos, sus estrategias y sus líneas de ac-
ción. Los indicadores sobre los homicidios muestran un descenso,
como veremos en la Gráfica 3.4, que se presenta más adelante, en
la que comparan los resultados de los gobiernos de Lagos, Bache-
let y Piñera o gobierno de la «reconstrucción». Cabe anotar, sin
embargo, según se aprecia en los indicadores de pobreza, desem-
pleo, y consumo de marihuana, que a menor desempleo y pobreza,
hay un aumento en el consumo de la marihuana. El desempleo y
seguridad.indb 138 10/10/17 15:49

la pobreza disminuyen en el 2010 al 2013; en este mismo período

hay un notorio incremento del consumo de cannabis.
Gráfica 3.4.—Pobreza, desempleo y consumo de marihuana
Pobreza Desempleo Marihuana
Finalmente, ¿qué resultados se tienen en la medición de las

políticas públicas en materia de seguridad? De los 16 compro-
misos en materia de seguridad, el gobierno de Piñera ejecuta 15.
La eficacia de su gobierno en esta materia es la siguiente:
Eficacia=Ol/Op= f (O1, O2, O3…On)= 15/16= 93.7 %
Veamos ahora la evaluación de la calidad de las políticas de se-

guridad según el modelo ya aplicado a los gobernantes de la Con-
certación.
Las seis dimensiones de una política de calidad se cumplen
100 por ciento. Del mismo modo que se cumplen los compro-
misos de mejora e incremento de los reclusorios y las medidas
para su reinserción en la sociedad. Asimismo, se satisfacen los
compromisos del rescate de los espacios públicos mediante los
programas Barrios en Paz Comercial y Residencial, Plazas Segu-
ras, Chile Previene en las Escuelas. Y como parte de la política
de vinculación de Carabineros con la sociedad y la ciudadanía,
se establecen las «alianzas» policiales (Carabineros) con los
alcaldes y las comunas de los municipios.
seguridad.indb 139 10/10/17 15:49

Tabla 3.9.—Evaluación de las políticas de seguridad. Gobierno

de Piñera
Componen-
Tipos Implemen- Evalua- Evalua-
Diag- Bases Objeti- tes del pro-
de vio- tación/ ción ob- ción sub-
nóstico teóricas vos grama y par-
lencia monitoreo jetiva jetiva
ticipantes
Pte.
√1 √2 √3 √4 √5 √6 √7 √8
Piñera
1
Diagnóstico del incremento de los delitos al año 2009; 2.6 veces más en 2009 que hace una dé-
cada: hurtos, robos, violaciones y homicidios. Chile Seguro, pág. 11.
2
Los tipos de delitos en aumento son los señalados en la nota 65.
3
Las bases teóricas corresponden a las maneras de medir la victimización.
4
Ver Tabla 3.3 en la que se plantean los objetivos del Plan de Seguridad 2010-2014.
5
Los componentes, así como los participantes, están plasmados en las columnas de la Tabla 3.3
6
Alcaldes, Carabineros, fiscalías, ciudadanos, y organizaciones sociales.
7
Ver Gráfica 3.1 donde se muestra el consumo de drogas en el gobierno de Piñera.
8
Ver el comparativo que hace Piñera de los indicadores de delitos del 2009, en relación con los
que él espera tener al finalizar su gobierno; pero además la percepción ciudadana de inseguridad
alcanza el 80 %.
El aumento del número de Carabineros, su capacitación y su

profesionalización cobra relevancia en el contexto de la vincula-
ción de Carabineros con la sociedad en la perspectiva de la par-
ticipación ciudadana en el diseño de las políticas de seguridad,
de su fiscalización y monitoreo. Dada la importancia de las fun-
ciones de Carabineros y de la Policía de Investigación, pasamos
ahora a la discusión de estas dos instituciones policiales.
Ahora bien, dadas las reformas constitucionales y las institu-
cionales en el sistema policial.
El sistema de inteligencia en Chile
Las instituciones de seguridad, como toda organización institu-

cional, para que funcionen de manera eficaz y eficiente, requie-
ren que la información sea confiable. El entramado institucional
de seguridad funciona con base en políticas y procedimientos
que explicitan los mecanismos, las estrategias y las acciones para
lograr los objetivos que persiguen las políticas públicas. De ahí
seguridad.indb 140 10/10/17 15:49

la importancia de las normatividades, los reglamentos internos

y los protocolos de funcionamiento que los empleados deben de
seguir en el cumplimiento de sus responsabilidades ( Johnson,
2011, 2-21).
Las consideraciones previas reflejan un escenario ideal. La
información no siempre es confiable, los procedimientos no siem-
pre son idóneos, los funcionarios y los policías tampoco siguen
los procedimientos y protocolos de manera responsable. Cual-
quiera de estas fallas implica ineficacia, ineficiencia y fracaso en
el logro de los objetivos de las políticas. Desde la perspectiva de
la teoría organizacional, es la conjunción del personal con distin-
tas capacidades, que conjuntan sus esfuerzos hacia un mismo fin.
Primero, el personal debe poseer un perfil acorde con las res-
ponsabilidades, estar capacitado y actualizado constantemente.
La información de la organización debe estar protegida desde
dentro y desde fuera. En este marco de ideas, la organización se
concibe como una máquina; lo que significa visualizarla como
un conjunto de partes que trabajan hacia un mismo propósito,
pero depende de cómo funcione cada una de las partes y en el
conjunto de la organización, sistema o institución.
Segundo, la institución concebida como un sistema orgáni-
co, como un cuerpo constituido de partes o sistema en el marco
de una organización superior. En el asunto de la seguridad, im-
plica ver al entramado institucional de seguridad funcionando
de manera orgánica, con miras a un mismo objetivo: el combate
a la inseguridad, de manera que la reforma de un subsistema im-
plica reformas en las partes con las que interactúa, por ejemplo,
una reforma al sistema procesal penal implica una reforma al
sistema policial, una reforma al sistema de información y de in-
vestigación, una reforma al sistema carcelario.
Este último punto nos instala en el tercer modelo de la orga-
nización: la organización como un sistema político. En las socie-
dades democráticas, los ciudadanos tienen el derecho de
participar en las decisiones que les afecten. Si se centra la mirada
en grandes organizaciones se verá que en su interior interactúan
personas con diferentes profesiones, distintos trasfondos, diver-
seguridad.indb 141 10/10/17 15:49

sos tipos de profesión y, sobre todo, diferentes necesidades finan-

cieras, lo que tiene como resultado conflictos de intereses y
necesidades. Los que comparten intereses comunes forman
alianzas y construyen coaliciones que confrontan a otros grupos
de intereses semejantes.
Cualquiera que sea el modelo que se suscriba, el denomi-
nador común en el campo semántico es la información evalua-
da que resulta de un proceso de análisis y de interpretación de
esta con el propósito de que sirva para la defensa de la seguridad
nacional; o desde la perspectiva de la misión de la inteligencia:
acopio de información y análisis, contrainteligencia y acción
encubierta ( Johnson, 2011; Walsh, 2011) . Walsh, por ejemplo,
se plantea tres preguntas fundamentales: 1) ¿Qué es la inteli-
gencia, 2) ¿Qué hace que la práctica de la inteligencia sea efec-
tiva?, 3) ¿Hay acaso una disciplina de la inteligencia? Para
responder a estas interrogantes, examina los desarrollos teóri-
cos y las prácticas de inteligencia desde perspectivas tradicio-
nales, pero también desde las prácticas y los nuevos enfoques.
En este entorno conceptual, la noción de inteligencia se desa-
grega en la Figura 3.13.
Figura 3.13.—Inteligencia y su desagregación
seguridad.indb 142 10/10/17 15:49

Ahora bien, independientemente de la designación que se

prefiera, los analistas de delitos y los analistas de inteligencia
criminal cumplen funciones semejantes: acopio de información
sobre delincuentes, terroristas, el archivo de huellas dactilares y
de ADN, utilización de técnicas encubiertas de investigación,
información sobre comunicación en redes, investigaciones ad-
ministrativas de instituciones bancarias, comunicación vía inter-
net, empleo de informantes, etc., como ha sido legislado en
España en 2010 y 2114.
Así pues, veamos lo relativo a la inteligencia criminal. El ciclo
informacional de la inteligencia criminal comprende las fases
siguientes: 1) acopio de información, 2) evaluación, 3) cotejo,
4) análisis, 5) difusión, 6) dirección.
Los requisitos mínimos de estructura, funcionalidad y ser-
vicios de la inteligencia criminal son los siguientes (Collins,
2007, 14-24):
— Reglas sobre la forma de reunir información (y con qué

propósito).
— Reglas sobre la seguridad de la información.
— Sistema de marcación protectora (clasificación).
— Conciencia y práctica del principio de la «necesidad de
saber».
— Reglas sobre las personas a las cuales se puede distribuir la
información e inteligencia. Sistema para el cotejo de infor-
mación de interés e importancia (documentos escritos o
de computadora, o ambos).
— Estímulo activo y facilidades para que todos los agentes
presenten dicha información.
— Sistema de garantía de la calidad (y evaluación de las fuen-
tes) respecto de cualquier información presentada.
— Sistema de cotejo de catálogos de información clave
(como, por ejemplo, denuncias de delitos, prontuarios
policiales y huellas dactilares).
— Servicios de acceso y búsqueda de dichos catálogos.
seguridad.indb 143 10/10/17 15:49

— Mecanismo para solicitar información de otros organis-

mos, organizaciones o países.
— Analistas capacitados.
— Directrices y normas sobre el contenido de las sesiones
informativas e informes analíticos, y otros productos de
inteligencia.
— Consideración activa de los productos analíticos como
parte del proceso de gestión.
Estos requisitos básicos de funcionamiento y estructura son los

mismos a nivel nacional, regional, provincial o estatal y municipal.
La fuente
La fuente primaria del acopio de información son los patru-

lleros, los policías, los Carabineros, la Policía Federal y, en el caso
del uso de las fuerzas militares, los soldados (según sea el país del
que se hable), puesto que son los primeros en acudir al lugar de
los hechos. Sobre el acopio de las fuentes primarias, viene al caso
hacer las interrogantes siguientes:
1. ¿Está la policía en condiciones de presentar un cuaderno

de notas en forma escrita o electrónica como parte de sus
tareas? ¿Están obligados a hacerlo? ¿Están capacitados
para hacerlo? ¿Hay algún criterio de desempeño de esta
tarea?
2. ¿Hay algún estándar nacional, regional, estatal o muni-
cipal del acopio de la información para la confección del
banco de datos?
3. ¿Hay una red de agentes policíacos especializados para
reunir la información de inteligencia criminal?
4. Realizadas las operaciones policiales, ¿se realizan interro-
gatorios a los oficiales de manera oficial para determinar
sobre la información consignada? ¿Constituye informa-
ción de inteligencia? ¿Cómo se transmite la información
y a quién?
seguridad.indb 144 10/10/17 15:49

5. Se dispone del acceso a las fuentes abiertas en la obtención

de información que se obtiene legítimamente: periódicos,
medios electrónicos, programas de búsqueda electrónica,
informes académicos, información gubernamental.
Vigilancia encubierta
El acopio de información mediante medidas encubiertas re-

presenta un frágil equilibrio entre la necesidad de obtener la
información y la violación de los derechos civiles de los ciuda-
danos. Algunas leyes contienen en sus normatividades ciertos
requerimientos previos que deben cumplirse antes de proceder
a la obtención de información de fuentes como la intercepción
de la comunicación electrónica (telefónica, internet, correo,
redes). Este fue el caso de la Ley 25.520 del 2001 de la Argen-
tina hasta la reforma constitucional de 2015 con la Ley 27.737
en su artículo 20, que establece penas de prisión de 3 a 10 años,
y la inhabilitación para aquellos funcionarios o personal de
seguridad que intercepten información de las personas violan-
do sus derechos a la privacidad. El caso chileno los veremos más
adelante. Así pues, con estas consideraciones en mente, se plan-
tean las interrogantes siguientes:
1. ¿Interceptación de telecomunicaciones?
2. ¿Interceptación de correo electrónico?
3. ¿Interceptación de correo?
4. ¿Uso de dispositivos de escucha?
5. ¿Uso de dispositivos de rastreo?
6. ¿Uso de equipos de vigilancia?
7. ¿Uso de vigilancia fotográfica?
8. ¿Uso de identidades falsas personales o de empresas?
9. ¿Inspección encubierta de cartas, paquetes, contenedores
y encomiendas?
10. ¿Compra simulada de un artículo?
11. ¿Simulación de comisión de un delito de corrupción?
12. ¿Entrega vigilada?
seguridad.indb 145 10/10/17 15:49

13. ¿Vigilancia encubierta en tiempo real de transacciones

financieras?
14. ¿Revelación de datos financieros? Esta medida se lleva a cabo
obteniendo información de un banco u otra institución fi-
nanciera sobre depósitos, cuentas o transacciones. Uso de
dispositivos de rastreo y de determinación de la posición.
Si las leyes lo permiten, ¿qué medios de comunicación se inter-

ceptan y cuántas veces al año? ¿Qué institución lo autoriza? ¿El
juez, el fiscal o algún funcionario de seguridad nacional? ¿Se
estipulan plazos para la intercepción de la comunicación de la
persona? ¿Puede usarse esta información en un juicio? ¿Qué tipo
de funcionario realiza la intercepción? ¿Cuál es el rol del defen-
sor del pueblo en estos casos?
Uso de informantes
¿Permite la ley el uso de informantes? Si está permitido, ¿qué

tipo de informantes? ¿Ciudadanos o delincuentes, o ambos?
¿Mediante recompensa? ¿A cambio de protección o disminu-
ción de la condena?
¿Cómo y con quién se realizan las operaciones con los infor-
mantes, en particular los delincuentes, los casos de recompensa?
¿Hay una unidad especializada encargada de llevar a cabo la ope-
ración con los informantes? ¿Cuáles han sido los casos de infor-
mantes? ¿Se protege la identidad del informante? ¿Están
capacitadas las unidades encargadas de las operaciones con los
informantes? ¿Hay auditoría de los recursos empleados en el pago
de informantes?
Evaluación de la información
1. Confiabilidad de la fuente.
2. La información procede de fuente directa o indirecta.
3. ¿Se realiza una evaluación de la fuente? ¿Cuál es su his-
torial de fiabilidad?
seguridad.indb 146 10/10/17 15:49

4. ¿Está obligado el agente policial a incorporar una evalua-

ción de la información? ¿Cómo se agrega esta informa-
ción en el reporte del agente? ¿Existe un código para
clasificar la evaluación?
5. ¿Cómo se asegura la calidad de la información? ¿Qué
porcentajes de los informes se devuelven para ser corre-
gidos? ¿Qué porcentaje se desecha por no llenar los re-
quisitos de confiabilidad?
6. ¿La información obtenida viola los derechos humanos
(tortura, golpes, amenazas)?
7. ¿Qué personal se encarga del cotejo de la información?
8. El almacenamiento de la información, ¿es por métodos
tradicionales o electrónico? Si es lo segundo, ¿qué paque-
tes se emplean?
Análisis de la información
Hay dos tipos de análisis: 1) estratégico y 2) táctico. El

primero se instala en una perspectiva alta y de largo plazo, se
toma en cuenta la tendencia y las amenazas; el segundo, en
cuestiones inmediatas y operativas, se refieren a situaciones
ya existentes.
En el análisis se examina la información en contexto, se ex-
traen conclusiones sobre su significado, se saca a la luz las lagunas
en los conocimientos que ya existen y se ejecutan pronósticos
sobre lo que puede ocurrir, es decir, la interpretación tiene un
valor predictivo; en consecuencia, se formula una recomenda-
ción sobre las acciones que se deben tomar.
De hecho, los parlamentarios deben disponer de estas pre-
dicciones en el diseño, discusión y aprobación de leyes en mate-
ria de seguridad.
Los resultados del análisis pueden tener el formato de infor-
mes sustentados en estudios de fondo académico; o bien en re-
portes presentados de forma oral a través de Power Point. Los
resultados del análisis pueden ser coherentes y concisos si la in-
formación es confiable y evaluada coherentemente; pero si no lo
seguridad.indb 147 10/10/17 15:49

es, entonces las conclusiones del análisis tampoco lo son. Ahora

bien, ¿quiénes son los analistas?
1. ¿Está especializado el personal? ¿Hay directrices sobre el

contenido de los informes policiales? ¿Conocen los ana-
listas estas directrices? Si existen, ¿están actualizadas al
contexto de inseguridad y los tipos de amenazas a los que
se enfrentan los Estados? ¿Existe un formato? ¿Contienen
los informes analíticos resúmenes en los se expliciten las
pruebas, las conclusiones y sugerencias para la acción? ¿Es
el leguaje claro e inequívoco? ¿Contienen las conclusiones
y recomendaciones información detallada que den susten-
to a las operaciones?
2. ¿Se elaboran perfiles de problemas y de actores delincuen-
ciales líderes de cárteles del narcotráfico y/o de terroristas?
¿Se elaboran perfiles de mercados delincuenciales? ¿Se
elaboran perfiles territoriales de problemas delincuencia-
les? ¿Se han hecho trazados de densidad delincuencial?
¿Los focos delincuenciales se hacen manualmente o me-
diante computadora? ¿Se elaboran mapas nacionales, es-
tatales, regionales, provinciales de delincuencia?
3. ¿Realizan análisis telefónicos, de redes y de internet, y
financieros de actores delincuenciales?
4. ¿Cuál ha sido la eficacia y efectividad de las recomenda-
ciones de los analistas respecto de alguna problemática
delincuencial? ¿Cuál ha sido la reacción de los fiscales y
los jueces sobre el desempeño de los analistas?
5. ¿Participan los analistas en operaciones en curso en coor-
dinación con diferentes instituciones de seguridad?
¿Realizan análisis en tiempo real?
Difusión de los informes analíticos
Los informes, salvo los de carácter público, están dirigidos a las

personas que requieren de la información. Las evaluaciones de
gestión y de estrategias multinivel son esenciales para enfrentar
seguridad.indb 148 10/10/17 15:49

las amenazas de la delincuencia organizada; evaluaciones que

puede confrontarse con las obtenidas en otros países.
Sobre la evaluaciones estratégicas y tácticas
a) Evaluaciones estratégicas.
1. ¿Se realizan evaluaciones nacionales, regionales y locales
de la delincuencia y de los delitos cometidos por el cri-
men organizado? ¿Quién coordina la tarea y define el
ámbito? ¿A quién se dirige la evaluación? ¿Se evalúan y
describen las actividades delictivas existentes y las predic-
tivas del ámbito multinivel?
2. ¿Se dirigen los análisis estratégicos a la oficina del jefe de
la policía? ¿Formulan sus opiniones al jefe de la policía?
¿Emiten su opinión las fuerzas policiales?
3. ¿Se comparten los resultados del análisis con los organismos
que colaboran con la policía? ¿Se comparten con organiza-
ciones internacionales o funcionarios policiales de otros
países? ¿Ofrecen estos sus opiniones sobre los análisis?
4. ¿Se preparan informes diferentes según los destinatarios?
b) Evaluaciones tácticas.
1. ¿Se tienen sesiones periódicas de información e inteli-
gencia con los patrulleros sobre la zona patrullada? ¿Con
qué frecuencia y sobre qué asuntos? ¿Se discuten cuáles
son las tendencias de la delincuencia de la zona y la evo-
lución del crimen organizado? ¿Cuál es el grado de par-
ticipación de los patrulleros?
2. ¿El comisario local y el jefe de investigación criminal reci-
ben informes periódicos sobre la actividad delictiva en la
zona? ¿Cuál es el contenido? ¿Es pormenorizado? ¿Se co-
munican los resultados a organismos que colaboran con
la policía? ¿Se comunican los resultados a organismos in-
ternacionales que cooperan con la policía? ¿Ofrecen opi-
niones sobre los resultados? ¿Se elaboran versiones
diferentes de inteligencia según el público destinatario?
seguridad.indb 149 10/10/17 15:49

Uso de la información y de inteligencia a nivel local
1. ¿Tienen las comisarías locales una dependencia de inte-

ligencia criminal?
2. ¿Qué tipo de personal la constituye? ¿Cuáles son sus fun-
ciones? ¿Saben de su existencia los patrulleros?
3. ¿Cuál es el equipamiento? ¿Tienen acceso a los bancos de
datos? ¿A qué tipo de información pueden acceder? ¿Está
protegido el sistema de información por una contraseña?
¿Quiénes comparten la contraseña? ¿Solo personal auto-
rizado puede ingresar a la información? ¿Existe algún tipo
de registro de quiénes acceden a la información? ¿Hay
acceso directos a registros nacionales?
4. Si se tienen archivos locales, ¿cómo se agrega nueva in-
formación? ¿Qué personal está autorizado para hacerlo?
¿Cómo se presenta la información? ¿Están capacitados
los agentes para realizar esta función?
5. ¿Cómo se almacena la información proporcionada por
los informantes? ¿Se mantiene secreta su identidad?
6. ¿Se dispone a nivel local de máquinas trituradoras para
eliminar información delicada?
7. ¿Recurren los agentes locales a técnicas encubierta para
obtener información? ¿Se valen de redes personales
para obtenerla? ¿Se asigna a una persona para examinar
y evaluar la información a fin de detectar tendencias
delictivas a nivel local? Si la hay, ¿está capacitada para
llevar a cabo tal función?
8. ¿Se reúnen y cotejan las estadísticas de los delitos a nivel
local? ¿Disponen de recursos electrónicos para realizar sus
funciones? ¿Hay fuentes de información que deberían con-
sultar para sus evaluaciones pero a las que no tienen acceso?
9. ¿A quiénes se entregan los informes de inteligencia a ni-
vel local? ¿Existen condiciones para que un analista rea-
lice investigaciones de inteligencia?
10. ¿Hay un formato estándar para la presentación de resulta-
dos de investigación? ¿A quién se entregan los resultados?
seguridad.indb 150 10/10/17 15:49

11. ¿Sobre qué criterios asignan los recursos los comisarios?

¿Se toman en cuenta las modalidades delictivas en la asig-
nación de recursos?
12. ¿Se capacitan los agentes policiales en otros países? ¿Hay
acuerdos de cooperación a nivel local entre países?
Hasta aquí la exposición de los aspectos sustantivos de estructu-

ra, funcionalidad y servicios de la inteligencia criminal. Un aná-
lisis de la eficacia y la efectividad de la inteligencia debería
comprender estos diferentes aspectos en sus ámbitos multinivel,
cotejado con el aumento o descenso de la criminalidad a nivel
nacional, estatal, regional o provincial
Frente a los tipos ideales de inteligencia, ¿cuál es el modelo
de inteligencia diseñado en el caso chileno? En la perspectiva
enunciada en párrafos anteriores, el modelo chileno de inteligen-
cia se ubica en gran parte en la perspectiva antes reseñada, según
se aprecia en la Ley 19.974, que se comenta enseguida. Este nue-
vo modelo exhibe los principios siguientes bajo el sustento de
los diversos artículos que a continuación se enumeran.
Los campos de significación jurídica de inteligencia en la Ley
19.974 del 2 de octubre del 2004, aprobada en el gobierno de
Ricardo Lagos, exhiben los objetivos siguientes:
Figura 3.14.—Principios de la Ley 19.974
seguridad.indb 151 10/10/17 15:49

a) Regular las acciones de los servicios de inteligencia.

b) Perfeccionar y reformar procedimientos o prácticas en
las que se adviertan condiciones que inhiben o dificultan
la eficacia de los servicios de inteligencia.
c) Optimizar dentro de los niveles de decisión del Estado,
la forma en que se obtiene, procesa y distribuye informa-
ción que sea completa, pertinente y oportuna para los
objetivos de inteligencia.
d) Mejora por parte del Estado chileno de su capacidad de
inteligencia, con el objeto de poder enfrentar y resolver de
mejor manera los desafíos de amenazas a la seguridad del
país, la estabilidad institucional y el régimen democrático.
En el encuadre de objetivos y principios jurídicos, el articulado

de la 19.974 define el concepto inteligencia en sus variables in-
dependientes y dependientes, que a continuación se presentan:
— Artículo 2.a. Inteligencia: «Proceso sistemático de reco-

lección, evaluación y análisis de información, cuya fina-
lidad es producir conocimiento útil para la toma de
decisiones.»
— Artículo 2.b. Contrainteligencia: «Aquella parte de la
actividad de inteligencia cuya finalidad es detectar, loca-
lizar y neutralizar las acciones de inteligencia desarrolla-
das por otros Estados o por personas, organizaciones o
grupos extranjeros, o por agentes locales, dirigidas contra
la seguridad del Estado y la Defensa Nacional.»
— El artículo 4 define al Sistema de Inteligencia del Estado;
este comprende el entramado institucional de inteligen-
cia del Estado chileno, u organismos de inteligencia, in-
dependientes entre sí, funcionalmente coordinados, que
dirigen y ejecutan actividades de inteligencia y de con-
trainteligencia, asesoran al ejecutivo y a funcionarios de
niveles superiores de los ministerios del Estado, con el fin
de proteger la soberanía y el orden constitucional; estos
organismos deben relacionarse entre sí mediante el in-
seguridad.indb 152 10/10/17 15:49

tercambio de información y cooperación mutuas. El en-

tramado de inteligencia se muestra en la Figura 3.15.
Figura 3.15.—Entramado institucional de inteligencia chilena
Las fuerzas policíacas del orden interno corresponden a Carabi-

neros, de carácter militar, y la Policía de Investigación (PDI), de
carácter civil, coadyuvante del Ministerio Público en asuntos de
investigación criminalística.
Cabe resaltar que las tareas de inteligencia que realice cual-
quier departamento de las direcciones se considera como parte
integrante de las respectivas direcciones; se cumple el principio
de cooperación y de intercambio de información.
El artículo 6 establece una instancia de coordinación técnica
entre los diversos organismos que integran el sistema de inteligencia.
La operación de esta instancia reside en el Comité de Inteligencia
integrado por los jefes de los organismos que constituyen el sistema.
La ANI es un organismo técnico especializado. Su objetivo
es producir inteligencia que requiera el ejecutivo y los ministerios
de seguridad. Además de lo señalado en el artículo 2, las funcio-
nes del sistema de inteligencia son:
— «Elaborar informes periódicos de inteligencia de carác-

ter secreto. Estos son remitidos el ejecutivo y a los minis-
terios que el presidente determine.»
seguridad.indb 153 10/10/17 15:49

— «Proponer normas y procedimientos de protección de

los sistemas de información crítica del Estado.»
— «Requerir de los organismos de inteligencia de las Fuer-
zas Armadas y de las Fuerzas del Orden y Seguridad Pú-
blica, así como de la Dirección Nacional de Gendarmería,
la información del ámbito de responsabilidad de estas
instituciones y que sea de competencia de la Agencia, a
través del canal técnico conrrespondiente.»
— «Disponer la aplicación de medidas de inteligencia, con
el objeto de detectar, neutralizar y contrarrestar las ac-
ciones de grupos terroristas, nacionales o internacionales,
y de organizaciones criminales internacionales.»
Sobre los requisitos profesionales, se mencionan los siguientes:
a) Los profesionales directivos deberán poseer el título pro-

fesional de una carrera.
b) La planta de profesionales deberá poseer un título pro-
fesional de alguna carrera.
c) La planta de técnicos, debe acreditar título de técnico de
Educación Superior.
d) La planta de administrativos deberá poseer licencia de
Enseñanza Media.
e) La planta de auxiliares, licencia de Educación Básica.
Respecto de los servicios de inteligencia policial, la ley establece

que esta corresponde de manera exclusiva a los Carabineros y a
la Policía de Investigación.
El título V de la Ley 19.974, reglamenta lo relativo a los pro-
cedimientos legales que deben seguirse en la obtención de la
información. Estos son:
El artículo 23 dispone que si la información no puede
obtenerse de fuentes abiertas, se recurre a procedimientos
especiales con la autorización del organismo correspondien-
te. Estos procedimientos comprenden:
seguridad.indb 154 10/10/17 15:49

— La intervención de las comunicaciones telefónicas, in-

formáticas, radiales y de la correspondencia en cualquie-
ra de sus formas.
— La intervención de sistemas y redes informáticos.
— La escucha y grabación electrónica incluyendo la audio-
visual.
— La intervención de cualquier otro sistema tecnológico
destinado a la transmisión, almacenamiento o procesa-
miento de comunicaciones o información.
Los artículos 25-26 establecen que será mediante autorización

judicial (Ministerio de la Corte de Apelaciones) que se aplicarán
los procedimientos especiales a solitud de las direcciones de in-
teligencia. El plazo otorgado no será superior a los noventa días;
podrá ser prorrogado por una sola vez.
El artículo 31 permite que los funcionarios que recurran
a los procedimientos especiales oculten su identidad con el
fin de obtener la información que servirá de base del proceso
de inteligencia. Es decir, las direcciones podrán recurrir a los
agentes encubiertos o secretos.
Artículo 33. Los organismos de inteligencia están sujetos a
control interno y externo.
1. El primero corresponde a la idónea utilización de los recur-

sos humanos y técnicos; el empleo idóneo de los recursos
asignados; la adecuación consistente de los procedimientos
con el respeto de las garantías constitucionales.
2. El control externo corresponde a los organismos siguientes:
— La Contraloría General de la República.
— Los Tribunales de Justicia.
— La Cámara de Diputados: la Comisión Especial de la
Cámara conocerá los informes relativos a las actividades
de los organismos de inteligencia. El director de la ANI
informará anualmente a la Comisión sobre el trabajo rea-
lizado, pero también sobre el funcionamiento del sistema
de inteligencia. Tendrá el carácter de información secreta.
seguridad.indb 155 10/10/17 15:49

Artículo 38. En esta clasificación se encuentran los antecedentes,

los informes y registros que dispongan los organismos del sistema
de inteligencia. Los estudios y los informes que elaboren los or-
ganismos de inteligencia podrán eximirse de su carácter secreto,
lo cual solo puede ser dispuesto por el director o jefe. Todo fun-
cionario que viole el carácter secreto de la información es objeto
de sanción de reclusión mayor en su grado mínimo y de inhabi-
litación absoluta y perpetua.
En este trabajo nos instalamos en el tipo de inteligencia y el
sistema de inteligencia nacional, en la medida que nuestro estu-
dio está referido a la inseguridad, consecuencia de las actividades
delictivas de individuos y grupos criminales que afectan la liber-
tad, vida, patrimonio, derechos y garantías de los habitantes de
un Estado, ajustándose a los capítulos I y II de la constitución
chilena; en particular los artículos 1, 9, 13, 14 y 15, cuyos con-
tenidos están relacionados con la libertad, la igualdad, la digni-
dad y derechos de las personas; con el terrorismo; y con los
derechos ciudadanos en el ámbito de sus derechos políticos en
el ejercicio del sufragio ciudadano. Y del capítulo III, el artículo
19 en sus numerales 1, 2, 3, que refieren al derecho a la vida, la
integridad psíquica y física de las personas, la igualdad social y la
igualdad ante la ley. De la Ley 25.520 cabe resaltar el artículo 5,
que penaliza la intercepción de la comunicación de las personas.
¿En qué medida la legislación chilena en materia de inteligencia
satisface la conceptualización de la inteligencia y su desagregación
en el ámbito estructural y funcional de la Agencia Nacional de In-
teligencia, según la Ley 19.974 y el Decreto Ley 2.460 de 1979,
artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional de Investi-
gaciones (PDI), en el marco del artículo 101 constitucional?
La respuesta que se presenta se sustenta en la normatividad
antes descrita. Se expone primeramente la Policía de Investiga-
ción y enseguida lo relativo a la Policía de los Carabineros. En
cada caso se realiza un análisis de eficiencia institucional policía-
ca basado en órdenes de investigación de delitos en un determi-
nado período y en el número de detenciones, según se verá más
adelante en las tablas que se presentan.
seguridad.indb 156 10/10/17 15:49

Policía de Investigación (PDI)
Según el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Policía de Investiga-

ción de Chile (Decreto Ley N° 2.460 del 09 de enero de 1979),
su misión fundamental es investigar los delitos de conformidad
a las instrucciones, que para tal efecto dicte el Ministerio Públi-
co, sin perjuicio de las actuaciones que en el marco de la ley le
corresponde realizar sin que medie instrucción alguna de los
fiscales.
La Policía de Investigación de Chile es una institución de ca-
rácter civil, que tiene como función principal, pero no única, inves-
tigar y aclarar los delitos que ya han ocurrido, a fin de establecer
quiénes fueron los delincuentes participantes, establecer las condi-
ciones y circunstancias en que se originaron, recolectar las eviden-
cias y pruebas, detener a las personas involucradas entregándolas a
la justicia. De manera resumida, los valores que le caracterizan se
anclan en los siguientes conceptos: policía científica, coadyuvante
central en la administración de justicia, con ética y respeto de los
derechos humanos. La Policía de Investigación tiene la estructura
siguiente: Dirección General, Subdirección Operativa y Subdirec-
ción Administrativa. Su desagregación se visualiza en la Figura 3.16
y su estructura operativa en la Figura 3.17.
El carácter de las jefaturas que conforman el Sistema de In-
teligencia Policial chileno nos deja ver la concepción de seguri-
dad que da sustento al modelo de seguridad en el Estado chileno;
esto es, su carácter multidimensional: derechos humanos, inte-
gridad física, propiedad, inmigrantes, familia, medio ambiente
y cultura. Se tiene aquí siete dimensiones de inseguridad.
La Subdirección Administrativa, por su parte, está compues-
ta de las áreas estratégicas del sistema policial de investigación de
inteligencia (Figura 3.16, en página siguiente).
Si bien cada una de las jefaturas y departamentos de la estruc-
tura administrativa es importante, resalta por su contenido la
Jefatura de Educación Policial, dada su relevancia en la formación
de policías capacitados para responder a las políticas de preven-
seguridad.indb 157 10/10/17 15:49

Figura 3.16.—Estructura de la Policía de Investigación
ción del delito, por un lado, y por el otro, por su importancia en

las tareas de investigación una vez cometido el delito (véase Grá-
fica 3.5, más adelante), lo que redunda en la eficacia institucional.
Sobresale, asimismo, el Departamento de Calidad Institucional,
que de entrada implica criterios de responsabilidad, de capacita-
ción en la aplicación de los protocolos de prevención y de inves-
tigación y la aplicación de los cinco principios subyacentes de la
Ley 19.974, que se han presentado en la Figura 3.8 (pág. 109). La
Jefatura de Educación Policial sin duda está íntimamente vincu-
lada con la de Calidad Institucional. De particular importancia
es la Jefatura de Informática y Telecomunicaciones, fundamental
para la cooperación de inteligencia en el plano multinivel. Y, sin
duda, la Jefatura de Personal, espacio capital para llamar a cuentas
a los cuerpos policíacos sobre la aplicación de protocolos, sus in-
formes y sus análisis de inteligencia.
La preeminencia de las áreas de responsabilidad, de capaci-
tación y tecnológica para llevar a cabo acciones de prevención y
seguridad.indb 158 10/10/17 15:49

Figura 3.17.—Estructura operativa
de investigación del delito se constata en la aplicación del presu-

puesto. De los 256, 202, 338.00 del presupuesto de 2015, el 76 %
fue invertido en labores de investigación criminal, 15 % en pre-
vención, lo que muestra las prioridades de las políticas de segu-
ridad ciudadana y seguridad pública.
seguridad.indb 159 10/10/17 15:49

Desde el punto de vista de la eficiencia, se puede afirmar

que el costo de beneficio ha sido positivo, si tomamos en cuen-
ta la eficacia en las detenciones de los que cometieron un deli-
to, como puede apreciarse en la tabla siguiente. Así, la eficacia
institucional, calculada sobre la base de la fórmula siguiente,
muestra incrementos notorios a partir del penúltimo año de
gobierno de Michelle Bachelet, en 2008, y llega a su punto más
alto en 2011, en el gobierno de Sebastián Piñera, con un indi-
cador de 66.07 %.
La Tabla 3.10 muestra que la mayor efectividad de la PDI
acontece en el año 2011, mientras que en resto del período de
su gobierno la efectividad es semejante a la que se obtiene con
Michelle Bachelet en 2008 y 2009. Veamos estos datos gráfi-
camente en la Gráfica 3.5.
Tabla 3.10.—Eficacia institucional de la Policía de Investigación

de Chile. 2006-2014
OI/Resultados.
Años OI/Recibidas Eficacia %
Detención
2006 141, 893 78, 056 55.10
2007 113, 815 59, 831 52.56
2008 110, 727 70, 441 63.61
2009 122, 154 78, 754 64.47
2010 120, 875 75, 269 62.27
2011 136, 157 89, 962 66.07
2012 141, 759 92, 564 65.29
2013 141, 860 90, 787 63.99
2014 147, 523 95, 400 64.66
Fuente: Elaboración propia con datos de la Policía de Investigación. PDI. Informe de resultados de
gestión operativa. Año 2014.41
Hay que destacar que el 94.99 % del personal de la Policía de

Investigación está dedicada a funciones de operación policíaca,
y solo 5.01 a labores administrativas (PDI, 2015, 11); y de acuer-
do con el número de oficiales de la PDI, cuya cifra es de 12, 072
41
http://www.pdichile.cl/. Página consultada el 30 de enero de 2016.
seguridad.indb 160 10/10/17 15:49

al 22 de diciembre de 2014, hay un detective policíaco de inves-

tigación por cada 1,800 habitantes.
Gráfica 3.5.—Porcentaje de efectividad policial. 2006-2014
En el ramo de la capacitación, el Centro de Capacitación

Profesional (CECAPRO) capacitó a 2,554 oficiales y a 304 fun-
cionarios. En el año 2014, las especialidades en robo, homicidio,
extranjería, y narcóticos fueron impartidas cada una con 60 par-
ticipantes.
La PDI está en condiciones para el despliegue de 98 briga-
das de investigación criminal, 200 brigadas especializadas y 16
laboratorios de criminalística. Para asuntos de extranjería,
cuenta con 84 controles migratorios. Tiene 28 brigadas anti-
narcóticos42 focalizadas en el país de acuerdo con el diagnósti-
co elaborado en 2009.
En el campo de la informática, PDI cuenta con los proyectos
BRAIN, SKYPOL, SIBI y GEOPORTAL. La plataforma tec-
nológica de PDI ha sido modificada completamente a fin de
incorporar los enlaces de datos necesarios, la normalización de
redes internas y transitar de la telefonía fija análoga a IP, al siste-
ma de videoconferencia de alta definición.
El Plan Minerva, 2010-1015 ha cumplido con sus tres fases:
42
Oficial del Estado Mayor, Magister en Ciencias Militares. http://www.
pdichile.cl/. Página consultada el 20 de enero de 2016.
seguridad.indb 161 10/10/17 15:49

1. 2010-2011, fase de instalación.

2. 2012-2013, fase de profundización.
3. 2014-2015, fase de consolidación.
En estas tres fases se abordan las 65 necesidades detectadas en el

diagnóstico elaborado en el año 2009. En la primera fase se em-
prendieron 20 atributos en 12 proyectos institucionales; en la
segunda, 23 aspectos mediante 6 proyectos institucionales; y los
22 restantes en la tercera fase.
En el ámbito de la gestión administrativa, a nivel de jefes y
unidades esenciales, la planificación estratégica ha tenido como
soporte la cátedra Planificación y Control Estratégico, en el mar-
co de un diplomado con el mismo nombre, focalizado al plano
nacional y regional.
Con respecto al conocimiento sobre la Policía de Investiga-
ción, ha logrado la mejora de los procesos de análisis criminal,
del mapeo y análisis de información operativa; apoyándose asi-
mismo en los convenios de cooperación con otros países en ma-
teria de seguridad.
Realizada la exposición y discusión de la Policía de Investi-
gación, su sustento normativo y reglamentario, hechos los aná-
lisis de su funcionamiento y sus estructuras, veamos, para
concluir, la consistencia entre sus labores y el modelo de inteli-
gencia en la Tabla 3.11.
De lo manifiesto en la tabla, se deduce que el modelo chileno
de inteligencia es consistente con el modelo canónico de inteli-
gencia; se cumplen los objetivos, las estrategias; las acciones, la
rendición de cuentas.
El promedio de eficacia de 62.0 de los años 2006 a 2014 es
bueno. Seguramente los nuevos retos que impone la globaliza-
ción no son atendidos en todas sus dimensiones. Al respecto,
el CEE, en voz de Jorge Velázquez Águila, señala: «la actual
ley de inteligencia no permite cubrir en forma integral las ne-
cesidades de producción de inteligencia que se necesitan para
cumplir las tareas que el nuevo escenario de seguridad impo-
ne» (Velázquez, 2015, 12). Sin embargo, desde el punto de
seguridad.indb 162 10/10/17 15:49

Tabla 3.11.—Variables de inteligencia chilena
Variable in-
Variables dependientes
dependiente
Fuente Directa + (patrullero, ciudadanos)
Abierta + (medios…)
Encubierta + ( Sí )
Autorización +( Judicial)
Plazo + (90 días+90)
Actor + (funcionario)
Informantes + (ciudadanos…)
Evaluación Individual +
Colectiva +
De la información +
De la fuente
Calidad de la información +
Se violan los derechos humanos en
la obtención de la información
Cotejo Qué personal coteja la información
Análisis Estratégica: perspectiva alta y largo + Plan Minerva en sus tres fa-
plazo; se consideran tendencias y ses; diagnóstico 2009
amenazas
Táctica +
Informe
+
+ Brigadas anuales
Difusión Periodística, publicaciones, inter- +
net, cooperación internacional +
+
+
Presupuesto visible en inter-
net; rubros en los que se em-
plea
Difusión de los logros en cifras
de requerimientos de investi-
gación y cifras de detenidos,
capacitación en los distintos
niveles: funcionarios, oficiales,
ámbito tecnológico y estratégi-
co
Dirección Subdirecciones. Operación: briga- Narcóticos, inmigración, am-
das en 28 regiones biente, salud, familia
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley 19.974; de Policía de Investigación. Informe de
resultados de gestión operativa, 2014; del Cuaderno 06, 2015, «Reflexiones sobre la Ley de Inteli-
gencia y Sistema de Inteligencia de Chile» del Centro de Estudios Estratégicos (CEE). El signo
+ indica la presencia de la variable.
seguridad.indb 163 10/10/17 15:49

vista tecnológico y científico, la PDI ha hecho avances impor-

tantes, además de los ya señalados, como el Laboratorio de
Biotecnología para la Detección de Huella Genética ADN de
la PDI instalado en Punta Arenas, el 20 de enero de 2016. Este
equipo, afirma el director general, Héctor Espinosa Valenzue-
la, «permitirá a la policía ofrecer un servicio de alta calidad y
reducir los tiempos de respuesta en los resultados de los análi-
sis que se lleven adelante en el contexto de una investigación
criminal; dando una certeza jurídica a los procesos investigati-
vos y otorgando a la fiscalía más elementos concluyentes para
determinados juicios».43
Los Carabineros. Eficacia institucional,

indicadores e impacto
En la sección introductoria se afirma que la inseguridad es un fenó-

meno estructural cuyas causales son, entre otras, la penetración de
las instituciones del Estado por el crimen organizado, y una de las
instituciones es el sistema policial. Sin pasar por alto que la desigual-
dad social, económica, el desempleo en contextos de crisis finan-
ciera y económica son factores causales del delito, es necesario
remarcar que la inseguridad es un fenómeno multicausal, multidi-
mensional. Pero con frecuencia se menciona la corrupción, la falta
de profesionalización del sistema policial (Dammert, 2008, 30).
En el contexto descrito, ¿qué tan eficaces han sido las reformas
institucionales en el ámbito policial en Chile y cuáles han sido los
resultados de estas reformas? En otras palabras, ¿cuál es la eficacia
del sistema policial chileno? En párrafos anteriores, se ha confir-
mado que la eficacia policial en los gobiernos de Bachelet y Piñe-
ra (página 155) en los años 2008-2009, y 2011-2014 ha superado
el 60 % en eficacia.
La Constitución de Chile en su artículo 101 establece que
«las Fuerzas de Orden y Seguridad están integradas solo por Ca-
43
seguridad.indb 164 10/10/17 15:49

rabineros e Investigaciones. Constituyen la fuerza pública y exis-

ten para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la
seguridad pública interior, en donde lo determinen sus respectivas
leyes orgánicas».
Veamos la rendición de cuentas plasmada en el Informe de
resultados de gestión operativa y metas de indicadores institucio-
nales en el marco del Plan Nacional de Seguridad Pública y Pre-
vención de la Violencia y del Delito: Seguridad para Todos.
La estrategia está diseñada con base en cinco ejes: 1) informa-
ción, 2) participación ciudadana, 3) coordinación, 4) focalización
territorial y 5) liderazgo local. El objetivo esencial es la disminu-
ción de la victimización de los ciudadanos en 10 % en hogares y
espacios públicos. La medición del cumplimiento de las metas
institucionales se expresa de manera diferenciada para cada unidad
operativa, monitoreada por los mandos operativos (jefe de zona,
prefectos y comisarios) y por la subdirección del Sistema Integra-
do de Información de Control de Gestión Estratégico (SIICGE):
índice de cobertura de las unidades (oferta de vigilancia y deman-
da de vigilancia), en el marco del Plan Cuadrante.
En el marco de la estrategia de prevención, la acción de los
Carabineros es fortalecer la reacción ante comisión de un delito.
Los indicadores que miden los resultados están en función
de la Matriz de Marco Lógico (MML), que revelan la relación
de recurso, procesos, productos e impacto en la sociedad. En el
ámbito de los objetivos o metas, los indicadores institucionales
contribuyen al conjunto de indicadores de las demás institucio-
nes del Estado, cuyo impacto puede manifestarse en la percep-
ción de inseguridad de parte de los ciudadanos. Se trata, en
consecuencia, de la medición de la eficacia institucional, coloca-
dos en el plano de los propósitos u objetivos institucionales. La
MML contiene metas para el cumplimiento de la «eficacia de
la detención». En este caso, se considera si los recursos son su-
ficientes, el desarrollo de los procesos operativos, número de
policías por número poblacional; en el indicador «cumplimien-
to de las órdenes judiciales», si se dispone de los medios apro-
piados, si se desarrollan los procesos de operación de manera
seguridad.indb 165 10/10/17 15:49

apropiada. Si se es eficaz, entonces se eleva el número de deten-

ciones, se eleva la proporción de procesados y de condenados.
Así, la fórmula para la eficacia de detenciones es la siguiente:
Efdetención = ∑ detenciones ⁄ ∑ delitos x 100
Veamos unos ejemplos de eficacia de detención en tres co-

munas de un total de 150:
Comuna Eficacia 2014 Meta 2015

Santiago 9.55 % 13.82%
Valparaíso 13.22% 13.82%
Viña del Mar 12.84% 13.59%
Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de resultados de gestión operativa y metas.
Sin embargo, de acuerdo con encuestas a domicilios en la

región metropolitana en 2013, a la pregunta «Razones para no
denunciar», la respuesta más frecuente (23.6 %) fue «La policía
no podría haber hecho nada» (ENUSC, 2013, 21), es decir, hay
un 23 % de desconfianza en la eficacia de la institución policíaca;
y «La justicia no habría hecho nada», 12.4 %.
En relación con la eficacia de órdenes judiciales, la fórmula
es la siguiente:
Ef OJ= ∑ OJ + aprehensiones positivas ⁄ Total OJ + aprehensiones X 100
Tomando como ejemplo las mismas comunas, tenemos los datos

siguientes:
Comuna Eficacia 2014 Metas 2015
Santiago 6.61% 7.21%

Valparaíso 15.51% 16.97%
Viña del Mar 17.84% 18.69%
Fuente: Tabla elaborada con datos del Informe de resultados de gestión operativa y metas.
seguridad.indb 166 10/10/17 15:49

Gráfica 3.6.—Porcentaje de víctimas en los hogares chilenos.

2005-2013
Fuente: Elaboración propia con los datos de ENUSC, 2013 y Balance de cuatro años de gobierno
del presidente Esteban Piñera, 2014.
Respecto del impacto, el Plan Cuadrante de Seguridad Pú-

blica (PCSP), que en 2003 cubría el 50 % de la población, en
2014 cubre 85.4 % de la misma. En este mismo período, la vic-
timización pasó de un 43% a un 25 % en 2014; es decir, hay una
disminución de victimización del 18 % en once años, lo que
constata la eficacia institucional de la política de seguridad ciu-
dadana en los gobiernos de la Concertación y de la Reconstruc-
ción. Estos datos son coincidentes con los que mostramos en la
Gráfica 3.6.
Hasta aquí el análisis y evaluación de las políticas de segu-
ridad de los dos momentos pivote de la transición a la demo-
cracia chilena: 1990-1999 y 2000-2014. Nos faltaría indagar
cuál es la eficacia y efecto de las dieciséis líneas de acción y
diecisiete proyectos de ley sobre seguridad ciudadana que pre-
sentó la presidenta Bachelet en el mes de agosto del 2014 para
el período 2014-2018, según el Plan Seguridad para Todos,
cuyo costo será de 1,200 millones de dólares (Avanza Chile,
2014, 2). Pero esta investigación queda fuera de nuestro recor-
te temporal. Nos resta, sin embargo, realizar algunas conside-
raciones sobre el impacto en la sociedad.
¿Cuál es la percepción ciudadana sobre la inseguridad? No
obstante que los indicadores de percepción de inseguridad han
descendido en los últimos nueve años, la percepción de insegu-
seguridad.indb 167 10/10/17 15:49

ridad de 38.3 % es aún alto, de acuerdo con los estándares de la

OECD, a pesar de los avances obtenidos desde el gobierno de
Lagos al de Piñera.
Después del tema de la salud (51 %), la problemática de la
inseguridad es la más urgente. En este contexto, el objetivo de la
política de seguridad del gobierno de Bachelet es que esta se de-
cida en las comunidades a través de los municipios, es una polí-
tica de focalización territorial que se sustenta en los diagnósticos
sobre la inseguridad en las quince regiones y sus municipios. Por
ello, la política de descentralización cobra relevancia, sobre todo
en lo que concierne al ejercicio de los recursos en 72 comunas
que concentran el 82 % de las denuncias por delitos. Cabe des-
tacar que el Plan Seguridad para Todos muestra continuidad con
el Plan Chile Seguro de 2010-2014 del presidente Piñera. En
este marco cobra importancia el Modelo de Carabineros, Barrio
en Paz, Plan Cuadrante, Banco Unificado de Datos, Plan Fron-
tera Norte, Estadio Seguro que fueron exitosos en el gobierno
de Piñera.
El Informe legislativo de mayo de 201544 da fe del avance
parlamentario de la iniciativa que facilita la aplicación efectiva
de las penas en los casos de delitos por robo, hurto, y mejora la
persecución penal de tales delitos. Desde 2014 se inicia la discu-
sión sobre la reforma al sistema educacional, la creación del Mi-
nisterio de la Mujer, la especialización en Defensa Penal del
Adolescente, el Aporte Familiar Permanente; la creación de uni-
versidades regionales y el Seguro de Cesantía.
Cabe resaltar que, en los primeros cien días del segundo pe-
ríodo de gobierno de Michelle Bachelet, 2015-2018, el congreso
ha aprobado dos leyes de seguridad: 1) Ley 20.801 que aumenta
en seis mil plazas la nómina de Carabineros, y 2) Ley 20.785 que
incrementa en 1,200 los puestos de Policías de Investigación, las
dos ramas policiales de prevención y de combate a la inseguridad
en Chile.
44
Centro Democracia y Seguridad. Informe legislativo, 2015.
seguridad.indb 168 10/10/17 15:49

Gráfica 3.7.—Percepción de inseguridad ciudadana. 2005-2013
Fuente: Informe de Políticas Públicas, Núm. 13. Chile Avanza. Mejor Vida para Todos. 2014.
La estrategia o prioridad del gobierno de Bachelet se focaliza

en las estrategias de prevención del delito, la investigación de los
homicidios y en el combate a la violencia en las comunas que
exhiben violencia de alta connotación, entre ellas la Región Me-
tropolitana de Santiago, la capital.
Conclusiones
Las ideas de Guillermo O´Donnell valen ahora de telón de fon-

do para resaltar las declaraciones hemisféricas sobre los peligros
a los que se enfrentan las democracias, no solo para sobrevivir.
sino para que se consoliden en lo económico, social y cultural.
Crean el entorno para esquematizar las ideas sustantivas desa-
rrolladas a lo largo de este capítulo en sus dimensiones concep-
tuales y de análisis del modelo de seguridad chileno encarnadas
en las políticas públicas en materia de seguridad ciudadana y
seguridad pública, impulsadas por los gobiernos de la Concer-
tación democrática y el gobierno de la Reconstrucción del pre-
sidente Piñera.
El contexto de reinterpretación del concepto de seguridad,
desde la óptica de la arqueología del saber, coloca la noción de
seguridad en un nuevo mapa cognitivo que permite trazar el iti-
seguridad.indb 169 10/10/17 15:49

nerario transicional del concepto de una hermenéutica de la segu-

ridad nacional a la seguridad ciudadana y la seguridad pública. Esta
es la premisa en la que se colocan los compromisos y las declara-
ciones de los participantes de la reunión hemisférica de Bridge-
town en 2002 y de México en 2003; asunción que deviene el
marco de la defensa de la democracia representativa y de la seguri-
dad en el contexto de las amenazas tradicionales y de las nuevas
amenazas a la seguridad. La seguridad, como se ha dejado constan-
cia, en sus dimensiones objetiva y subjetiva, que ha sido evaluada
en cada uno de los regímenes de gobierno del año 1990 al 2014.
La inseguridad, desagregada en las diversas reinterpretaciones,
proyecta cuáles son estas amenazas: 1) el tráfico de drogas y de per-
sonas, 2) el crimen organizado, cuyos actores nacionales e interna-
cionales disputan el poder y el territorio al gobierno, 3) la corrupción,
que cada vez es más patente en los tres niveles de gobierno.
Este nuevo mapa cognitivo instaura los objetos de la insegu-
ridad en dos improntas temporales: 1) como efecto de los pro-
cesos de globalización, y 2) como problemática del Estado en el
contexto de la ola transicional a la democracia: procesos globa-
lizador y transicional amenazados por la inseguridad, de carácter
multidimensional.
Esta nueva hermenéutica tiene como sustento el diagnóstico
que han realizado algunos de los Estados miembros de la Organi-
zación de Estados Americanos (OEA) y un conjunto de institu-
ciones nacionales e internacionales, como se ha dejado constancia
en las tablas y gráficas del cuerpo del capítulo. Estos diagnósticos
convergen con el llamado de atención del Parlamento europeo,
que a la letra dice en el numeral 18 (2012,8): «Expresa su preocu-
pación por el impacto social de los altos niveles del crimen y la
violencia en la región; considera necesario que se defina una estra-
tegia que enfrente las causas económicas, sociales y políticas».45
45
«Expresses its concern at the social impact of the high levels of cri-
me and violence in the region; considers it necessary to define a strategy
that will tackle its economic, social and political causes». Draft Report,
European Parliament 2009-2014, 21 de febrero de 2012, págs. 8-12.
seguridad.indb 170 10/10/17 15:49

Figura 3.18.—Modelo de seguridad con perspectiva de derechos humanos
Del fragmento anterior se desprende, sin duda, que los fac-

tores determinantes de la inseguridad son la fragilidad económi-
ca, social y política de los Estados y la incapacidad de los
gobernantes de cumplir con las metas sociales, económicas y
políticas esperadas de los gobiernos democráticos, esto es, la go-
bernanza democrática de mala calidad.
¿Cómo han resuelto los países latinoamericanos la proble-
mática de la democracia y de la inseguridad ciudadana? Nuestro
estudio, en este capítulo, se ha ocupado primeramente de Chile,
país que ha mostrado avances importantes en la consolidación
democrática y en la seguridad ciudadana desde el gobierno de
Eduardo Frei, fortalecido en el de Ricardo Lagos y robustecido
en los gobiernos de Bachelet y de Piñera.
En este trabajo partimos de la premisa de que una gobernan-
za de calidad es condición necesaria para la seguridad ciudadana
y la seguridad pública. El esquema que a continuación se presen-
ta encarna de manera sintética los avances de la consolidación
democrática chilena y su expresión en la seguridad ciudadana.
Del esquema de flujo anterior rescatamos la defensa y promo-
ción constante de la democracia representativa, concebida como el
instrumento sine qua non para el afianzamiento de la seguridad
hemisférica. Pero la defensa de la democracia se instala en una rein-
terpretación que trasciende las concepciones minimalistas o pro-
cedimentales. Su avance, profundización y consolidación conlleva
beneficios intrínsecos en el fortalecimiento de los derechos huma-
seguridad.indb 171 10/10/17 15:49

nos y en la mejora de la seguridad ciudadana. De ahí que la seguri-

dad se conciba con sentido humano. En este contexto, se inscriben
las políticas sociales del 2000 al 2014 de los gobiernos de Lagos,
Bachelet y Piñera sustentadas en cinco ejes (véase Figura 3.19).
El Programa Chile Solidario, 2002, combate la pobreza ex-
trema. Es una continuación de las políticas del período 1990-
1999, que consiste en apoyo psicosocial, retención escolar,
subsidios en la educación, agua, a la vejez y a las personas con
discapacidades (Ley 19.949). El gobierno de Lagos promueve
igualmente el Plan Acceso Universal de Garantías Explícitas
(AUGE) con la Ley 19.966 del 2004.
Con la reforma del Sistema Previsional del 2008, con la Ley
20.255, Bachelet impulsa el Sistema Solidario de Pensiones
(SSP), orientado a la población adulta mayor y con discapacida-
des: pensión básica solidaria, pensión no contributiva para per-
sonas con vulnerabilidades, Aporte Provisional Solidario (APS),
bono por hijo para las personas mayores de 65 años.
En 2007 el gobierno pone en marcha los programas Chile
Crece Contigo, Chile Solidario. Con la Ley 20.379 de 2009 le
apuesta al sistema intersectorial de protección social destinado
a la población con mayor vulnerabilidad socioeconómica. MI-
DEPLAN asume la administración y la coordinación.
En 2011 se crea el Ministerio de Desarrollo Social con la Ley
20.530 en el gobierno de Piñera. Con la Ley 20.595 en 2012,
pone en funciones el subsistema de Protección Social, Seguridad
y Oportunidades.
Figura 3.19.—Políticas sociales 2000-2014
seguridad.indb 172 10/10/17 15:49

A manera de ejemplo, veamos comparativamente los indica-

dores de pobreza del año 2000 al 2011 y los indicadores de in-
digencia que muestran los avances de los gobiernos de Ricardo
Lagos, Michelle Bachelet y de Sebastián Piñera.
Tabla 3.12.—Indicadores de pobreza e indigencia

Año Pobreza Indigencia
2000 19.7 5.1
2010 11.7 3.5
2011 11.0 3.1
Fuente: Tabla elaborada con datos de la CEPAL, 2012. Índices de pobreza-indigencia. 2010-
2011. Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile. Y del PNUD, 2004.
Los indicadores de pobreza y de indigencia dan constancia de los

logros de las políticas económicas y sociales de los gobiernos de la
Concertación y del gobierno de Piñera. Asimismo, la tabla siguiente
muestra la disminución de la desigualdad en la sociedad chilena del
período de gobierno de Eduardo Frei al de Sebastián Piñera.
Tabla 3.13.—Desigualdad de ingresos. Coeficiente de Gini

(1996-2012)
Año Coeficiente de Gini Régimen de gobierno
1996 0.55 Eduardo Frei
1998 0.56 Eduardo Frei
2000 0.56 Ricardo Lagos
2003 0.55 Ricardo Lagos
2006 0.52 Michelle Bachelet
2011 0.52 Sebastián Piñera
Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de desarrollo social (2014, 23). Ministerio de
Desarrollo Social. Gobierno de Chile. El coeficiente de Gini para Argentina es de 0.45; 0.58 para
Colombia; 0.50 para Costa Rica; México 0.51; R. Dominicana, 0.48; Uruguay 0.42 y Venezuela
0.43. Estos coeficientes son el promedio del año 2000 al 2011.
seguridad.indb 173 10/10/17 15:49

Lo que estos coeficientes indican para el caso chileno, además

de que significan un descenso en la desigualdad de los ingresos de
0.07, es que las políticas públicas en materia social y económica
han tenido cierto efecto positivo en el combate a la desigualdad,
en la que se aprecia un descenso de 8.7 en los niveles de pobreza y
de 2.0 en los niveles de indigencia o pobreza extrema. Sin embar-
go, en Chile aún persiste una gran desigualdad, dado que esta se
encuentra apenas por abajo del punto de quiebre de 0.50 del coefi-
ciente Gini; y de acuerdo a las mediciones de UNODC (2011,
30), los países que muestran índices de Gini por arriba de 0.45,
desigualdad alta, exhiben índices de homicidio igualmente altos.
Sin embargo, el índice de homicidios de Chile está por de-
bajo de 5 homicidios por cada 100,000, según datos de UNO-
DC (2011, 22). Así, lo que parece ser una tendencia a nivel
global, es decir, a mayor desigualdad y pobreza, mayor tasa de
homicidios, no parece ser el caso en Chile (UNODC). Sin em-
bargo, otros indicadores de delincuencia sí muestran esa corre-
lación en el caso del robo con violencia, robo de vehículos y robo
en la vía pública.
Enunciadas de manera sucinta algunas de las dimensiones
de la seguridad ciudadana en su carácter social, económico y la
probable correlación entre la desigualdad y la pobreza con las
altas tasas de homicidios, retomemos algunos de los puntos
sustantivos de la seguridad ciudadana desde la dimensión de la
seguridad ciudadana en su dimensión corporal o física.
Uno de los instrumentos para lograr este objetivo es la des-
centralización de las decisiones del nivel federal o nacional a
los niveles municipales que promueven la participación ciuda-
dana, lo que Gustavo Beliz denomina «tercer nudo estratégi-
co» (2012, 18); y desde estos espacios de decisión a los niveles
locales y de los barrios. En este contexto se ubican los progra-
mas del presidente Lagos Barrio Más Seguro y Comuna Más
Segura, sin desconocer, por supuesto, el hecho de que el crimen
organizado excede la dimensión local.
Pero la coordinación transversal del ámbito nacional al lo-
cal depende de una política unitaria coordinada eficaz, eficien-
seguridad.indb 174 10/10/17 15:49

te y transversalmente, apoyada en sistemas de información y de

inteligencia igualmente eficaces y efectivos; todo ello apoyado
en la corresponsabilidad, libre de corrupción.
La corresponsabilidad comprende el ejercicio del presupues-
to en los tres niveles, evitando en todo momento la sub-ejecución
presupuestaria o impidiendo situaciones de simulación en las
que se tiene que explicar la diferencia entre presupuesto aproba-
do y ejercido, como en el caso mexicano,46 evitando situaciones
en las que se registra el gasto de un alto funcionario ya no existe
en la estructura institucional.
El modelo de seguridad ciudadana chileno exhibe un cam-
bio conceptual radical en el gobierno del presidente Lagos: es
el período de la transición del modelo de seguridad nacional al
de seguridad ciudadana. El soporte argumentativo de la polí-
tica social y económica lo enuncia la presidenta Bachelet: «La
desigualdad es inseguridad», en 2006.
El diagnóstico de inseguridad se formula en el gobierno de
Lagos en 2004; Bachelet amplía el espectro del concepto de
seguridad y lo concreta en Estrategia Nacional de Seguridad
Pública (2006-2010), con tres soportes institucionales: 1) for-
talecimiento institucional en materia de seguridad; 2) sistema
integrado de seguridad con responsabilidades y metas defini-
das; 3) estructura del nivel central al territorial. Con dos estra-
tegias de prevención: 1) social; 2) prevención situacional. Una
estrategia de control y sanción; una de rehabilitación y otra de
asistencia a víctimas. En suma, véase la Figura 3.20 (pág. si-
guiente).
Como hemos indicado en párrafos anteriores, la eficacia o
logro de los objetivos de la presidenta Bachelet es de 86.00 %. El
porcentaje restante fue retomado y cumplido en el gobierno de
Piñera, como fue el caso del Ministerio del Interior y Seguridad
Pública, aprobado en el régimen de gobierno de Piñera.
46
Véase Plataforma México, 2014. Evaluación externa de consistencia
y resultados efectuada al Programa Presupuestario R903, Plataforma Méxi-
co, Miguel Ángel González Guadarrama, UNAM, 2014, pág. 61.
seguridad.indb 175 10/10/17 15:49

Figura 3.20.—Soportes de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública
El diseño de seguridad que da soporte al modelo de se-

guridad ciudadana de Bachelet se nutre del diagnóstico
(2004) de sondeos de opinión pública sobre seguridad pú-
blica, de los puntos de vista de expertos en la materia, de
instituciones públicas, universitarias, privadas y de sectores
de la sociedad, así como de las voces de los políticos, los le-
gisladores, de los actores regionales, municipales y comuni-
tarios, así como de los sectores policíacos. Este diagnóstico
es de vital relevancia para la definición y la calidad de las
políticas públicas y, en particular, para la calidad de la polí-
tica de seguridad ciudadana que, como se ha visto en párrafos
anteriores, las políticas de los gobernantes Lagos, Bachelet y
Piñera cumplen los requerimientos de las seis dimensiones
de calidad.
La preeminencia que cada uno imprime a su política de
seguridad proyecta su impronta ideológica, pero los ejes que
dan soporte al diseño son coincidentes: fortalecimiento de-
mocrático, derechos humanos, desarrollo económico, desa-
rrollo social, derechos políticos, innovación institucional,
efectividad institucional, reformas constitucionales, trans-
parencia, rendición de cuentas y participación ciudadana
multinivel.
seguridad.indb 176 10/10/17 15:49

En consonancia con Tudela (2010, 5), «la seguridad pú-

blica no es un problema meramente policial, la violencia y la
inseguridad tienen al menos una faceta socioeconómica,
como se ha advertido en párrafos iniciales, aunada a un com-
ponente sistémico estructural,47 y una aproximación político
gubernamental».48
Las políticas de seguridad de los gobernantes Lagos, Ba-
chelet y Piñera, desde al perspectiva de este trabajo, atacaron
estas tres facetas, según hemos dado cuenta en apartados
anteriores, que se reflejan no solo en la baja tasa de homici-
dios frente a los demás países latinoamericanos, sino en sus
políticas de prevención, reinserción y de atención a las víc-
timas, además del combate a la delincuencia con el aumento
de las fuerzas policíacas, su capacitación, y la mejora en los
sistemas de información y de inteligencia; y como soporte
de estas políticas, la reingeniería institucional, resultado de
las reformas constitucionales.
Sin embargo, se requiere de políticas consistentes y du-
raderas, políticas con un fuerte sustento ciudadano, una po-
licía altamente capacitada, con voluntad política de los
actores políticos, libres de corrupción. En este rubro, Chile
muestra un índice de corrupción muy bajo, comparable al de
Estados Unidos (índice de 74) y de Uruguay (índice de 73);
contrasta de manera sobresaliente con los índices de corrup-
ción de Argentina (índice 34) y de México (índice de 35),
lo que muestra la fortaleza institucional y el avance en la
gobernanza de calidad. La tabla siguiente exhibe la posición
que ocupa Chile frente a otros países latinoamericanos.
47
Ineficacia e ineficiencia institucional, además de la crisis institucio-
nal de la instituciones de los Estados.
48
Que se sustenta en la percepción de la criminalidad, que es usada a
conveniencia de los partidos políticos y los actores políticos.
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Tabla 3.14.—Libre de corrupción49

País Índice
Argentina 34.00
Chile 73.0
Uruguay 73.0
Fuente: Elaboración propia con datos de Transparency International, 2014.
La transparencia y la rendición de cuentas se aprecia de ma-

nera palpable en los tres niveles de organización institucional:
1) nacional, 2) regional y 3) municipal y/o comunal. El análisis
realizado sobre Carabineros y la Policía de Investigación da cuen-
ta no solo de los niveles de eficacia de ambas instituciones poli-
ciales, sino del uso del presupuesto, de la efectividad de sus
acciones de investigación y de los niveles de competencia en el
ámbito de la investigación de los delitos.
Las posturas pesimistas persisten no obstante los logros:
«Disminuir la violencia cuando alcanza el nivel que ha obtenido
en numerosos países latinoamericanos es como intentar “lograr
la cuadratura del círculo”. Esta es la dificultad» (Salama, 2008,
94). Pero el modelo chileno de seguridad y el impacto de sus
políticas muestran otro horizonte, lo muestran Argentina y Uru-
guay no obstante las dificultades a las que se han enfrentado.
Más todavía, podemos preguntar: ¿cuáles podrían ser las razones
del descenso del delito y del crimen? De las 17 hipótesis que se de-
baten (Farrell, Tilley, Tseloni, 2014, 421-490), una que destaca con
mayor fortaleza es la relativa a la disminución de las circunstancias
u ocasiones para la existencia del delito —pobreza, desempleo, am-
bientes, espacialidades—; esta tesis es coincidente con la que aquí se
postula en el modelo que se ha construido como resultado del aná-
lisis de las políticas de seguridad ciudadana y seguridad pública. Uno
de los puntos sobresalientes del modelo chileno es el relativo a la
49
https://www.google.com.mx/search?q=Free+of+Corruption.+2014&o
q=Free+of+Corruption.+2014&aqs=chrome..69i57.15951j0j8&sourceid=ch
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seguridad.indb 178 10/10/17 15:49

focalización de la seguridad centrada en la gobernanza local. Pero

también se robustecen tres tesis relacionadas con los factores siguien-
tes: la disminución del desempleo —visto como el fortalecimiento
de la seguridad ciudadana—, la innovación institucional, que com-
plementada con la descentralización en el ámbito local tiende a dis-
minuir el delito y los homicidios.
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instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=Terrorismo+en+el+gobier
no+de+aylwin. Sitio consultado el 5 de diciembre de 2016.
instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=Terrorismo+en+el+gobier
no+de+aylwin. Sitio consultado el 5 de diciembre de 2016.
http://historiapolitica.bcn.cl/mensajes_presidenciales. Sitio consultado el
http://www1.paho.org/English/AD/DPC/NC/violence-graphs.
htm#homicides-s-sa. Sitio consultado el 6 de diciembre de 2016.
http://www.mariowaissbluth.com/descargas/reforma_estado_chi-
le_1990_2005.pdf. Sitio consultado el 7 de diciembre de 2016.
http://www.emol.com/noticias/nacional/2005/09/17/195634/
presidente-lagos-firmo-nueva-constitucion-politica.html. Sitio
http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/2006-05-04
_Balance-2005-Delincuencia-en-Chile-evoluci%C3%83%C2%B3n-
y-desaf%C3%83%C2%ADos.pdf. Sitio consultado el 14 de diciembre
de 2016.
http://www.latercera.com/noticia/gobierno-y-escuadron-centauro-de-
Carabineros-intervienen-manzana-666/. Sitio consultado el 19 de
diciembre de 2016.
http://centroestudios.mineduc.cl/tp_enlaces/portales/tp5996f8b-
7cm96/uploadImg/File/Evidencias/A2N18_Chile_en_OECD.
pdf. Sitio consultado el 18 de diciembre de 2016.
http://www.emol.com/noticias/nacional/2013/12/03/632839/chi-
le-figura-como-el-mejor-pais-en-los-resultados-de-la-prueba-pisa-
en-latinoamerica.html. Sitio consultado el 18 de diciembre de 2016.
seguridad.indb 186 10/10/17 15:49

Capítulo 4
Seguridad ciudadana y políticas

de seguridad pública en Argentina
El actual deterioro social de la población argentina se

ha profundizado significativamente […] Este proceso ha
sido similar en todo el país pero en los grandes centros
urbanos ha sido aún mayor, tal como puede apreciarse en
la región metropolitana de Buenos Aires, es decir, la Ciu-
dad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires (Saín, 2008,
64-65) […] La problemática criminal en la Argentina ha
puesto en evidencia las deficiencias institucionales exis-
tentes en su sistema de seguridad pública y, muy particu-
larmente, aquellas deficiencias derivadas del desempeño
de los decisores gubernamentales, de las agencias policia-
les y de la justicia penal que los componen […] Sus carac-
terísticas más importantes están centradas en (i) el desgo-
bierno político sobre los asuntos de la seguridad pública
y policiales; (ii) el autogobierno policial de la seguridad
pública y del sistema policial mismo; (iii) la deficiencia
de la justicia penal en la persecución penal de los delitos
conocidos y en la administración de la ejecución penal; y
(iv) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguri-
dad pública (Saín, 2008, 78).
seguridad.indb 187 10/10/17 15:49

Introducción
Quebranto social, deficiencias en las instituciones de seguridad

que derivan del ejercicio de las decisiones de los funcionarios de
gobierno, de las instituciones policiales y de justicia penal son
algunas de las razones del incremento de la problemática delin-
cuencial que, en suma, denotan una crisis estructural de gober-
nanza en materia de seguridad. Estos son algunos de los aspectos
del diagnóstico sobre la inseguridad en la Argentina.
El incremento de la criminalidad tradicional —robo en pro-
piedad, robo en la vía pública, robo con violencia y rapiña— y
el aumento del crimen asociado a la delincuencia organizada ha
sido más visible en los grandes centros urbanos, principalmente
en la región conocida como el Gran Buenos Aires.
Vista la inseguridad como una problemática de desgobierno
en el entramado institucional de seguridad, la Argentina se en-
frenta a este desafío, como el resto de los países latinoamericanos.
Con la vuelta a la democracia en la Argentina, como en Chile y
Uruguay, la temática de la inseguridad se convierte en un asunto
central en los medios, en los debates políticos y en la percepción
de la seguridad en los ciudadanos (Dammert, 2005).
Uno de los primeros desafíos de la democracia lo constituye
la defensa del régimen de gobierno después de años del régimen
militar. Defensa de la democracia y desarrollo económico cons-
tituyen la díada de la política de los gobiernos transicionales,
pero también la seguridad ciudadana en su dimensión multidi-
mensional.
La Argentina enfrenta este desafío, como el resto de los países
latinoamericanos. Y, desde la perspectiva de la defensa de la de-
mocracia, se vuelve necesaria la robustez institucional de la segu-
ridad, lo que implica alejarse del modelo tradicional de seguridad
(Saín, 2013, 263-265) y transitar hacia formas securitarias más
integrales y menos selectivas.
Esta perspectiva implica al menos tres objetivos y tres estra-
tegias: 1) innovación institucional securitaria; 2) focalización
seguridad.indb 188 10/10/17 15:49

auténtica de los ambientes del crimen; 3) una política de seguri-

dad multinivel, con participación comunitaria de los diversos
sectores sociales. Este es el reto de los regímenes de gobierno de
la transición democrática argentina:
1. Avanzar hacia una democracia de calidad que asegure

una gobernanza eficaz, efectiva.
2. Progresar de la fase de políticas públicas unilaterales carac-
terísticas de los gobiernos autoritarios hacia políticas pú-
blicas integrales (Beliz, 2012, 1), cuyo fin sea el desarrollo
humano en sus múltiples aspectos: económico, social,
político, cultural, y desde estos, hacia la seguridad ciuda-
dana, de modo que las instituciones de seguridad pública
cumplan con los requerimientos de responsabilidad y efec-
tividad en el combate a la inseguridad.
3. Transitar hacia una democracia de calidad del Estado
argentino y sus élites políticas, transición que también
deben experimentar las fuerzas policiales, el sistema de
justicia en el marco del estado de derecho, la transparen-
cia y la rendición de cuentas.
Las tres condiciones antes aludidas suponen un nuevo modelo

de Estado inserto en un mundo globalizado que demanda cam-
bios sustantivos traducidos en una reingeniería constitucional e
institucional que transforme los intereses transicionales mini-
malistas que inhiben la consolidación democrática.
¿Cómo enfrenta Argentina las nuevas amenazas a la demo-
cracia y a la seguridad de los ciudadanos, como lo han planteado
los representantes de los Estados Americanos en las Cumbres
Hemisféricas de las OEA en 2001, 2002 y 2003?
— Argentina, como Chile y Uruguay, muestran una demo-

cracia perdurable con indicadores de calidad.
— Tiene bajas las tasas de homicidios de la región latinoa-
mericana, semejantes a las de Chile y Uruguay; se man-
tienen en un dígito.
seguridad.indb 189 10/10/17 15:49

— Sus políticas de inclusión social han mostrado eficacia y

eficiencia en la medida en que los porcentajes de pobre-
za han disminuido, sobre todo en los gobiernos posterio-
res al gobierno de Menem.
Por ello, se plantea la interrogante: ¿a qué se pueden atribuir las

tasas bajas de criminalidad? ¿Hay alguna relación entre gober-
nanza democrática, seguridad ciudadana y seguridad pública?
¿Qué similitudes hay entre las políticas de seguridad ciudadana
y seguridad pública entre Argentina, Chile y Uruguay? Esta úl-
tima interrogante tendrá una respuesta en las conclusiones fina-
les, una vez analizados los tres países.
La tasa de homicidios del Cono Sur (Argentina, Chile y Uru-
guay), que es de 10.9 por cada 100,000 habitantes, muestra la
disparidad que existe entre los Estados latinoamericanos. Pero
su avance democrático también ha sido distinto en cada uno de
los países de la región, como veremos más adelante.1
La tendencia violenta de América Latina se constata en el nú-
mero de personas detenidas, pero también en la reincidencia delic-
tiva (Stampanillia, 2014).2 Mientras que en el mundo la cifra es de
140 personas por cada 100,000 habitantes, en América Latina es de
216 personas detenidas (Beliz, 2012, 1-38), lo que deja ver las difi-
cultades del sistema de justicia criminal y los problemas de eficacia
y eficiencia de los sistemas de información y de inteligencia de los
sistemas policíacos, sin soslayar la corrupción en el sistema policíaco.
1
En el capítulo 3, para el caso chileno, ya hemos proporcionado indi-
cadores de avance democrático de varios países latinoamericanos.
2
El abogado criminalista, director del Centro de Estudios para la Pre-
vención del Delito de la Universidad de Belgranoa, firma: «La Argentina
carece de una política de seguridad y de una política criminal», «en la Ar-
gentina la libertad de los individuos se ha vuelto más laxa. Hoy un gran
porcentaje de los individuos que cometen hechos delictivos de diversa gra-
vedad son puestos en libertad casi inmediatamente por nuestros tribuna-
les», «del 100% de los delitos que se denuncian, el 3% solamente llegan a
condena», «de la gente que está en prisión y recupera su libertad, en los
cinco primeros años reingresa al sistema carcelario el 50%, y a lo largo de su
vida esto se prolonga al 70%».
seguridad.indb 190 10/10/17 15:49

En el caso de Argentina, con la crisis económica de 1999 y

el incremento de la pobreza, el desempleo y la corrupción3 en el
gobierno del presidente Carlos Saúl Menem,4 los aprietos finan-
cieros del presidente Fernando de la Rúa en 2001 y su incapaci-
dad de pago de la deuda externa, la declaración de la moratoria
y la crisis política del 2002, la tasa de homicidios se incrementa
de manera notoria hasta llegar al pico de 4,446 homicidios por
cada 100,000 habitantes (Fleitas, 2010, 11).
Si retornamos a la idea de la exclusión económica como uno
de los factores determinantes de la inseguridad y de las altas tasas
de homicidios, conviene que veamos esta variable a fines del go-
bierno de Menem y principios del gobierno de Fernando de la Rúa.
Tabla 4.1.—Indicadores de pobreza de Argentina frente al resto

de los países estudiados
Crecimiento Homicidios dolosos
País Período Pobreza PIB por cada 100.000
promediado habitantes (promedio)
Argentina 1998-2002 32.3 1.0 % 8.2
Chile 1998-2002 32.2 1.0 % 3.2
Uruguay 1998-2002 32.3 1.0 % 4.6
Fuente: Elaboración propia con datos de PNUD, 2004.
Como se aprecia en la Tabla 4.1, los tres países del Cono Sur
muestran un alto porcentaje de pobreza en el período 1998-
2002, con un crecimiento de apenas un 1 %. Ambas condiciones
atribuidas a la crisis económica y financiera de los tres países,
3
Véase infra nota 18.
4
La crisis financiera de Argentina se complica con la debacle económi-
ca de México de los años 1994-1995, que se origina por la falta de reservas
y la incapacidad de pago de la deuda externa, que Salinas denomina «error
de diciembre» y otros lo denominan «efecto tequila» en las economías
emergentes como Brasil y Argentina. En este contexto, el gobierno de Bill
Clinton obtiene la autorización del Congreso norteamericano de hacer un
préstamo a México por 20,000 millones de dólares.
seguridad.indb 191 10/10/17 15:49

pero que en la Argentina exhibe un indicador más alto de homi-

cidios por cada 100 mil habitantes.
Si la población argentina es vulnerable económica y social-
mente al finalizar el régimen autoritario instaurado con el golpe
de Estado en 1976, una vez pactada la transición a la democracia,
nos interrogamos: ¿cuáles son los avances económicos, políticos,
sociales y culturales que impulsan los gobiernos transicionales?
¿Cuáles son las políticas de prevención y de combate a la violen-
cia y al crimen organizado? ¿En qué medida las políticas de de-
sarrollo han contribuido a la mejora en la seguridad ciudadana?
¿Cuál ha sido la efectividad de las estrategias y las líneas de acción
de las políticas públicas en materia de seguridad? ¿Cuáles han
sido las reformas al sistema policíaco y al sistema penal procesal
que han fomentado mayor eficacia en la prevención y en el com-
bate a la violencia?
¿Qué argumentos esgrimir en el establecimiento de un corte
temporal entre los gobiernos de Alfonsín y Menem, y los gobier-
nos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner?
El criterio esencial en la distinción de los períodos de go-
bierno de Raúl Alfonsín y Carlos Saúl Menem frente a los go-
biernos de los gobernantes Kirchner reside en la aprobación de
dos leyes que establecen la distinción entre la seguridad nacional
y la Seguridad Interior, la Ley 23.554, de Defensa Nacional,
promulgada el 26 de abril de 1988 durante el gobierno de Raúl
Alfonsín, en su artículo 4º establece la distinción con la Segu-
ridad Interior: «Se deberá tener permanentemente en cuenta
la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de
la Seguridad Interior. La Seguridad Interior está regida por una
ley especial.»
La otra es la Ley 24.059 de Seguridad Interior, promulgada
el 6 de enero de 1992, reformada por las leyes 25.520 del 27 de
noviembre de 2001, gobierno de Fernando de la Rúa, con la
aprobación de la Ley de Inteligencia Nacional, que a su vez es
reformada por la Ley 27.126 del 5 de marzo de 2015 en el
gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. La Ley 24.059,
en el artículo 2º define la Seguridad Interior:
seguridad.indb 192 10/10/17 15:49

Se define como Seguridad Interior a la situación de he-

cho basada en el derecho en la cual se encuentran resguar-
dadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes,
sus derechos y garantías y la plena vigencia de las institu-
ciones del sistema representativo, republicano y federal
que establece la Constitución Nacional.
Una segunda razón estriba en los indicadores de aumento de

pobreza. Al finalizar el gobierno de Alfonsín la pobreza alcan-
za 47 %; baja a 19 % en el año 1994 al finalizar el primer pe-
ríodo de gobierno de Carlos Saúl Menem, pero se incrementa
a 35.4 % en el período 1995-2001; aumenta a 50 % en el
2002 en el gobierno de Eduardo Duhalde; disminuye a 33.8 %
en 2005.
El tercer razonamiento se inscribe en el crecimiento de la
deuda y la baja popularidad de los gobernantes. En el período
1983-1989, la deuda creció de 40 billones a cerca de 65 billones
de dólares; entre 1992 y 1993 la economía creció cerca del 2 %,
pero en 1996-1997 el crecimiento es negativo. Para el año 2002
la deuda crece a niveles cercanos 145 billones. En estos mo-
mentos de crisis económica y de incremento de la deuda los
niveles de pobreza aumentan de manera considerable, así como
el desempleo y la exclusión social de sectores amplios de la so-
ciedad. La popularidad del presidente Menem, 70 % en 1991,
en 1999 desciende a 20 %.5
El cuarto argumento es el crecimiento económico en el go-
bierno de Kirchner y su popularidad como gobernante. La
economía crece entre 8 y 9 durante su gobierno y su populari-
dad se mantiene por arriba del 70 % (Braun, 2006, 38). Con-
siderados los datos económicos, de pobreza, desempleo y de
homicidios, el panorama en Argentina puede verse represen-
tado en la Tabla 4.2 .
5
World Bank.Org. http://siteresources.worldbank.org/INTDE-
BTDEPT/Resources/20061012_03.pdf. Sitio consultado el 24 de di-
ciembre de 2016.
seguridad.indb 193 10/10/17 15:49

Tabla 4.2.—Homicidios, desempleo, pobreza e indigencia

en Argentina. 1993-2014
Fuente: Tabla elaborada con datos de World Bank, 22 de diciembre de 2015. Pover-
ty and Equity.6
¿Qué se puede abstraer de estos datos de poco más de veinte años

de avance democrático argentino? Los años 1996-1997 se perfilan
como momentos bisagra: tasas de homicidios de 8.5 y 9.1 asociadas
con tasas de desempleo altas de 17.2 y 14.9 en el gobierno de Me-
nem; tasas de homicidios 8.2 y 9.2 en los años 2001 y 2002; y tasas
de desempleo de 18.3 y 17.9 en el gobierno de Duhalde; descenso
de la tasa de homicidios a 5.9, desempleo 12.6.
6
http://databank.worldbank.org/data/views/reports/ReportWid-
getCustom.aspx?Report_Name=Country_Char3_June04&Id=103a719
c84&tb=y&dd=n&pr=n&export=y&xlbl=y&ylbl=y&legend=y&isport
al=y&inf=n&exptypes=Excel&country=ARG&zm=n. Sitio consultado
el 15 de enero de 2016.
seguridad.indb 194 10/10/17 15:49

Las tasas de desempleo, de homicidios y de pobreza muestran

relación con los índices de Gini, según se aprecia en la gráfica
que sigue que, como se indica, el momento pivote lo constituyen
los años 2002-2003, que exhiben las tasas de desigualdad más
altas, con las tasas de homicidios y desempleo más altas.
Gráfica 4.1.—Índices de Gini
Fuente: Gráfica elaborada con datos de World Bank. 22 de diciembre de 2015. http://povertyda-
ta.worldbank.org/poverty/country/ARG. Sitio consultado el 25 de diciembre de 2016.
Se proyectan como causales del delito y del crimen el desem-

pleo, la pobreza, que se corroboran con los índices de desigual-
dad. El homicidio, como variable dependiente de la pobreza, la
desigualdad social, económica y el desempleo, parece confirmar-
se como una causal, pero esto se verá más adelante con más de-
talle, una vez examinadas las políticas de seguridad de los
diferentes gobiernos transicionales. Antes, sin embargo, haremos
una discusión sobre el concepto de seguridad argentina.
El concepto de seguridad ciudadana
Si bien los indicadores de vigencia de los derechos civiles, polí-

ticos y de pobreza de la Argentina no son los mejores, en com-
paración con los de Chile y de Uruguay en el 2003, sí son
superiores en comparación con otros países latinoamericanos.
seguridad.indb 195 10/10/17 15:49

Desde las políticas neoliberales de Menem de los años no-

venta a la fecha, el Estado argentino reconoce la importancia de
las relaciones de interdependencia —que no afecta la soberanía
Westfalia de los Estados en el contexto de la globalización eco-
nómica, política, cultural y de seguridad de los mismos—. En
este entorno, las concepciones de seguridad nacional van cedien-
do cada día más a la hermenéutica de la seguridad ciudadana
como conceptualización sustantiva, aunque para ciertos Estados
la seguridad nacional aún cobra vital importancia, sobre todo en
el contexto del terrorismo transnacional que ha afectado a Esta-
dos Unidos, España, Alemania y Francia recientemente.7
En el marco de la interpendencia, la cooperación es funda-
mental para el desarrollo económico, para el avance democráti-
co y para el combate a la inseguridad, si se está de acuerdo en que
esta es una variable de la calidad democrática y de la calidad de
la gobernanza implementada por los regímenes de gobierno de
los Estados.
Sin duda, la Argentina muestra firmes compromisos con la
democracia política. Y, si bien se ha avanzado en la reconfigura-
ción de las estructuras del Estado, en el sentido de O´Donnell,
la comunicación y la cooperación en el entramado institucional
no han sido del todo positivas; una de las áreas de fragilidad es
precisamente el entramado institucional en el ámbito de la segu-
ridad pública, como sucede en otros países, entre ellos México.
En el gobierno de Menem, por ejemplo, la Dirección de Se-
guridad tuvo tres funcionarios: el Dr. Candiotti que debió re-
7
Una de las críticas que ahora se esgrimen en el contexto de los ataques
terroristas a Francia en noviembre del 2015 y del 22 de marzo del 2016 a
Bruselas, Bélgica, es la falta de coordinación de las políticas de seguridad.
En 2003 se define la seguridad exterior europea; y el 25 y 26 de marzo de
2010 la seguridad interior. Las amenazas comunes son, precisamente, el te-
rrorismo y el crimen organizado. La noción de seguridad interior se instala
en una hermenéutica amplia, comprende múltiples sectores, todos aquellos
que tienen repercusión directa en la vida de los ciudadanos. Véase Estrate-
gia de Seguridad Interior de la Unión Europea. Hacia un modelo de seguri-
dad europeo, Luxenburgo, 2010.
seguridad.indb 196 10/10/17 15:49

nunciar debido a diferencias sobre la política del Cóndor II;

Gustavo Béliz renunció como ministro del Interior a raíz de
diferencias con el presidente Menem, fenómeno que este políti-
co repitió en el gobierno de Kirchner ante diferencias de cómo
enfrentar la corrupción en los funcionarios de las instituciones
de seguridad.
La reingeniería institucional, como expresión del avance
democrático, tuvo sus efectos positivos tanto en las institucio-
nes electorales como en las instituciones del sistema armado,
del sistema penal, del sistema policial y de los sistemas de segu-
ridad en general. En este contexto, se ubican las reconceptua-
lizaciones de la seguridad que transitan hacia interpretaciones
que se distancian de la seguridad nacional hacia la seguridad
de los ciudadanos.
En este entorno, se aplican las políticas focalizadas de com-
bate a la pobreza en el marco de los Objetivos Desarrollo del
Milenio, fijados para el período 1990-2015. Con un diagnóstico
de INDEC, 1984, se tiene un diagnóstico de la pobreza a nivel
nacional. En marzo del mismo año se pone en marcha el Plan
Alimentario Nacional (PAN), que en su primer año cubre a 5.6
millones de personas con un costo de 20 millones de dólares
(Cruces, Epele, Guardia, 2008, 14).8
Durante los dos períodos de gobierno del presidente Carlos
Menem, 1989-1995 y 1995-1999, se atiende el emprobecimien-
to de la población; prioriza acciones básicas en el sector salud,
nutrición. Para ello crea el Gabinete Social Federal y en 1994 crea
la Secretaría de Desarrollo Social y el Sistema de Información,
Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO).
En 1991 se aprueba la Ley Nacional del Empleo, Ley 24.013,
que introduce el Seguro de Desempleo y crea el Fondo Nacional
del Empleo (FNE). En 1993 pone en marcha el primer programa
8
«Breve reseña de iniciativas de políticas sociales en las últimas déca-
das en Argentina», en Los Programas Sociales y los Objetivos de Desarro-
llo del Milenio en Argentina, CEPAL, Naciones Unidas, Agencia Española
de Cooperación Internacional, Santiago de Chile, 2008.
seguridad.indb 197 10/10/17 15:49

de empleo destinado a desempleados que posibilita 120 mil

puestos en dos años. Para el el año 1996 los programas de empleo
se incrementan a 30.
1. El Plan Trabajar se inicia en 1996.

2. El Plan Trabajar II se implementa en 1997-1998.
3. El Plan Trabajar III se pone en marcha en 1998-2002.
Estos planes, focalizados, benefician al 20% de las familias más

pobres. El Plan, que entre 1994 y 1997 crece, comienza a redu-
cirse en 1998, la reducción se profundiza en el gobierno de Fer-
nando de la Rúa, 2000-2001, y se revierte de manera drástica en
la crisis de 2001-2002 con Eduardo Duhalde.
De ahí que estas nuevas interpretaciones tengan su expresión
en las leyes aprobadas en la Argentina, que constitucionalmente
separan las funciones del ejército de las funciones de Seguridad
Interior, de acuerdo con la Ley 23.554 del año 1988 de la De-
fensa Nacional; la Ley 23.554 de Seguridad Interior de 1991; y
la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional del 2001. Así, cualquier
intento de poner al ejército en las calles significaría una reinge-
niería constitucional muy complicada y muy difícil de lograr en
contextos de pluralismo partidista legislativo.
Este es, pues, el marco constitucional que separa las nociones
de seguridad nacional de la Seguridad Interior y de sus desagre-
gaciones conceptuales en seguridad ciudadana y seguridad públi-
ca; además de las políticas de descentralización, que permiten el
diseño, la gestión y la rendición de cuentas en el plano multinivel.
La Argentina, como Chile, ha transitado en estas direcciones.
Así, con este nuevo ropaje, la seguridad del ciudadano se
concibe en el contexto de su comunidad; y se le ve como el prin-
cipal receptor de la seguridad, entendida como un bien público;
como esencia y producto de una gobernanza de calidad, refra-
seando (y colocando la noción en el marco de los supuestos de
esta investigación), algunas de las ideas de Gustavo Beliz (2007),9
9
Véase Figura 4.3.
seguridad.indb 198 10/10/17 15:49

ministro del Interior (1992-1993) en el primer período de go-

bierno de Carlos Menem y ministro de Seguridad en el gobierno
de Kirchner.
Desde esta posición, Beliz destaca principios fundamentales
e innovadores de una democracia de calidad; su afirmación de
entender la seguridad ciudadana como un bien público por ex-
celencia, implica: 1) coproducción de las políticas de seguridad,
2) corresponsabilidad entre el Estado y los sectores de las socie-
dad, 3) participación comunitaria, 4) inmediatez o cercanía a los
focos de inseguridad, 5) innovación en los diseños y en el diseño
de estrategias, 6) integralidad en el diseño y gestión de las polí-
ticas públicas en el contexto de un escenario glocal (global+local);
innovación en la relación gobierno y sociedad que abona a una
democracia de mayor calidad.
En este entorno conceptual, autores diversos discuten la no-
ción de seguridad ciudadana (Bertranou y Calderon, 2008, 11-
20; Palmieri, Perelman y Méndez, 2008, 195-206) vinculada de
manera casi orgánica con el desarrollo humano en la perspectiva
del PNUD (2012-2014), esto es, la seguridad ciudadana en la
perspectiva de los derechos humanos.
La transición a la seguridad ciudadana ha tenido como sus-
tento no solo la perspectiva de los organismos internacionales,
los informes de desarrollo humano de 1991 y 1999, por ejem-
plo, y los diversos documentos publicados regionalmente en
países como Chile y Argentina, sino que responden también a
las mediciones sobre desigualdad de diversas instituciones,
como se ha mostrado en la Gráfica 4.1. Asimismo, las medicio-
nes sobre la violencia, las tasas de homicidio, los indicadores
de robo y de hurto, así como las percepciones de los ciudadanos
en los diversos países: el «miedo al crimen o la violencia» o
percepciones de inseguridad; la seguridad en sus dimensiones
objetiva y subjetiva.
En este marco, cobran importancia las discusiones solo rela-
cionadas con el concepto de percepción, que hemos presentado
en el capítulo uno, como discusiones más específicas relaciona-
das no necesariamente con la realidad empírica numérica de los
seguridad.indb 199 10/10/17 15:49

delitos (Kessler, 2008, 107-142), sino con campos semánticos

más complejos que conciernen a la tipología de los delitos, con
las cifras de delitos, pero también con imaginarios simbólicos de
posibilidades de ser objeto de violencia, percepción que puede
ser alimentada ideológicamente por los partidos políticos y sus
actores en los medios y en la competencia electoral.
Al respecto, el ensayo de Kessler (2008) ofrece una radiogra-
fía ilustrativa de la percepción del crimen en la ciudad de Buenos
Aires y Gran Buenos Aires, estudio que parece fortalecer la idea
de que en los cordones de pobreza es mayor la inseguridad que
en las ciudades capitales. Así, en la capital federal Buenos Aires,
la percepción de ser víctima es del 30.3 %, mientras que en el
Gran Buenos Aires es del 38.6 % y en Mendoza es del 30.9 %.
El modelo argentino de seguridad ciudadana

vs. seguridad nacional
¿Cuál es la conceptualización de la seguridad en el gobierno de

Carlos Saúl Menem, de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández
de Kirchner? En la perspectiva de la conceptualización del Esta-
do como «conjunto de aparatos o instituciones» (O´Donnell,
1982, 17), la ubicación institucional de la política de seguridad
nos muestra la concepción de Estado del régimen de gobierno
en turno. Desde esta perspectiva, se aprecian tres modelos de
seguridad:
— El modelo de seguridad adscrito directamente en el po-

der ejecutivo en la fase inicial del gobierno de Menem;
la seguridad entendida como seguridad nacional.
— El modelo de seguridad como parte del Ministerio del
Interior de acuerdo con la Ley 23.554 de 1992 en el se-
gundo tramo del primer período de gobierno de Menem.
— Y el modelo de seguridad vinculado al Ministerio de Jus-
ticia en el régimen de gobierno de Kirchner del período
2003-2007.
seguridad.indb 200 10/10/17 15:49

Se establece la distinción entre Defensa Nacional, Seguridad In-

terna, Seguridad Aeroportuaria de acuerdo con las Leyes 23.554,
224.059, 25.520, 26.102, que en conjunto constituyen la seguri-
dad ciudadana. Los cuatro sistemas están bajo la conducción de
los órganos civiles democráticamente electos. Para precisión
de sus finalidades se alude al articulado correspondiente.
Seguridad Interior. Artículo 2. «A los fines de la presente ley
se define como Seguridad Interior a la situación de hecho basada
en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad,
la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías
y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo,
republicano y federal que establece la Constitución Nacional»
(Ley 24.059).
Defensa Nacional. Artículo 2. «La Defensa Nacional es la
integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la na-
ción para la solución de aquellos conflictos que requieran el em-
pleo de las Fuerzas Armadas en forma disuasiva o efectiva para
enfrentar las agresiones de origen externo» (Ley 23-554).
Seguridad Aeroportuaria. Artículo 3. «A los fines de la pre-
sente ley y de las actividades reguladas por la misma, se entende-
rá por “Seguridad Aeroportuaria” a las acciones tendientes a
resguardar y garantizar la Seguridad Interior en el ámbito juris-
diccional aeroportuario, a través de la prevención, conjuración,
e investigación de los delitos e infracciones que no estén en el
código aeronáutico» (Ley 26.102).
Cabe advertir que la Seguridad Aeroportuaria está a cargo
del Ministerio del Interior a través de la Secretaría de Seguridad
Interior, quien elabora, formula, implementa y evalúa las políti-
cas y estrategias de Seguridad Aeroportuaria.
Inteligencia Nacional. Como lo define la Ley 25.520, corres-
ponde al Sistema de Inteligencia Nacional en sus tres dimensiones:
1) Contrainteligencia; 2) Inteligencia Criminal y 3) Inteligencia
Estratégica Militar. Estas tres áreas de competencia están bajo la
dirección de la Secretaría de Inteligencia. Su reglamentación está
contenida en el decreto 950/2002.
seguridad.indb 201 10/10/17 15:49

Esta ley es modificada el 25 de febrero del 2015 y se promul-

ga la nueva Ley 27.126 que crea la Agencia Federal de Investiga-
ciones (AFI) que más adelante se expone y discute algunas de
sus partes más sustantivas. Así, las leyes que dan soporte a la se-
guridad en la Argentina son las siguientes:
Figura 4.1.—Entramado institucional de seguridad argentina. Soporte constitucional
Estas cuatro leyes conforman el entramado normativo del

sistema de seguridad. En estas se establece claramente la diferen-
ciación entre seguridad nacional y seguridad interna; así como
el «derecho en el cual se encuentran resguardadas la libertad, la
vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías,
y la plena vigencia de las instituciones del sistema de representa-
ción, republicano y federal».
Del título 2 de la Ley 25.520, cabe destacar los artículos 3 y
4 que resaltan el respeto a los derechos humanos. Estos artículos
establecen que ningún organismo de investigación podrá llevar
a cabo actividades represivas ni de investigación criminal, salvo
en los casos en que la autoridad judicial emita la autorización de
seguridad.indb 202 10/10/17 15:49

acuerdo con la ley; se subraya la inviolabilidad de la información

de las personas o revelar información adquirida en el ejercicio de
las funciones de las personas, salvo en los casos en que medie
orden judicial.
El título III establece la estructura institucional del Sistema
Nacional de Inteligencia: 1) la Secretaría de Inteligencia; 2) la
Dirección Nacional de Inteligencia Criminal; 3) la Dirección
Nacional de Inteligencia Estratégica Militar. La Ley 23.554 crea
estas dos direcciones cuyas funciones son específicas de su deno-
minación: Inteligencia Criminal e Inteligencia Militar.
De acuerdo con el título IV, artículo 12, corresponde al ejecu-
tivo definir los lineamientos estratégicos de la Inteligencia Nacio-
nal, y sobre la base de estos la Secretaría de Inteligencia Nacional
fija las funciones específicas y el Plan General de Inteligencia Na-
cional y coordina las actividades en el ámbito multinivel.
Los datos que se generen a través de las actividades de inteli-
gencia criminal o de estrategia militar, llevarán el sello de segu-
ridad que corresponde en cada caso y con la reserva de Seguridad
Interior o seguridad nacional. El título V establece además la
secrecía de dicha información, salvo autorización del ejecutivo
o funcionario en quien se delegue la facultad.
El título VII establece la necesidad de la capacitación del per-
sonal de las direcciones de Inteligencia Criminal y Militar. La for-
mación y capacitación están a cargo de la Escuela Nacional de
Inteligencia que depende de la Secretaria Nacional de Inteligencia.
Los ejes rectores de la formación son: 1) objetividad, 2) igualdad,
3) mérito y 4) capacidad.
Los organismos o instituciones del Sistema Nacional de Se-
guridad están bajo el escrutinio parlamentario a través de la Co-
misión Bicameral, según el artículo 31 del título VIII.
El contenido jurídico de estos dos primeros artículos de la
Ley 20.059 están en clara consonancia con los puntos sustantivos
de la reunión hemisférica de Miami de 1994.10 En el cumpli-
miento del contenido jurídico de esta ley de seguridad interna o
10
Véase capítulo 2, nota 5, página 34.
seguridad.indb 203 10/10/17 15:49

seguridad ciudadana se emplean todas las fuerzas policiales, se-

gún los artículos 3 y 4, y su aplicación a nivel nacional se lleva a
cabo mediante convenio con las provincias que se adhieran a
dicha ley. Así el sistema de seguridad se constituye por las insti-
tuciones siguientes (art. 7):
1. El presidente de la nación.
2. Los gobernadores que se adhieren a la ley.
3. El Congreso Nacional.
4. Los ministros del Interior, de la Defensa y de Justicia.
5. La Policía Federal y las policías de las regiones que se
adhieren a la ley.
6. La Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argen-
tina.
El Ministerio del Interior, por delegación del presidente de la

nación, ejerce la coordinación del sistema de seguridad e imple-
menta las acciones de las fuerzas policiales y de justicia; es apo-
yado por la Subsecretaria de Seguridad Interior (art. 8º). Tiene,
además, las atribuciones de formular las políticas de seguridad,
dirigir y coordinar las acciones de los sistemas de información y
de inteligencia de los cuerpos policiales y su capacitación. El ar-
tículo 9º prevé la creación de un Consejo de Seguridad Interior
cuya misión es la de asesor el ministro del Interior en el diseño y
ejecución de las acciones de seguridad; formulación de políticas
de prevención y de investigación; así como la coordinación e
integración de acciones con las regiones que se adhieran a la po-
lítica nacional (art. 10), y supervisar la actuación de la Oficina
del Convenio Policial Argentino, así como los convenios inter-
nacionales.
El Consejo de Seguridad Interior está compuesto por dos
tipos de miembros: 1) permanentes y 2) no permanentes.
Los primeros son el ministro del Interior en calidad de pre-
sidente, el ministro de Justicia, el secretario para prevención de
la drogadicción y lucha contra el narcotráfico, el subsecretario
del Interior; los titulares de la Policía Federal Argentina, de la
seguridad.indb 204 10/10/17 15:49

Prefectura Naval Argentina, de la Gendarmería Nacional y cin-

co jefes de las policías provinciales que se adhieran al sistema.
Notemos que en esta estructura no existe la presencia de la re-
presentación los sectores sociales, son estructuras o instituciones
del poder del Estado argentino.
El Consejo de Seguridad Interior tiene miembros permanen-
tes: ministro del Interior, ministra de Seguridad Nacional, mi-
nistro de Seguridad de Buenos Aires, ministro de Interior y de
Justicia; y miembros no permanentes: ministro de Defensa, jefe
de Policía y gobernadores que lo soliciten.
Figura 4.2.—Estructura de Seguridad Nacional Argentina
El modelo de seguridad anterior lo podemos desagregar de

la manera siguiente (Béliz, 2007) en cinco subsistemas: 1) sub-
sistema gubernamental, nacional, provincial, municipal; espa-
cio de gestión y diseño de estrategias políticas; 2) subsistema
de prevención social de la violencia primaria (población), se-
cundaria (grupos vulnerables), terciaria (población en conflic-
to con la ley penal); 3) subsistema de persecución penal y
rehabilitación social: jueces, fiscales, defensa pública y peni-
tenciarias; 4) subsistema policial; 5) subsistema de seguridad
privada.
seguridad.indb 205 10/10/17 15:49

Esbozado el concepto de seguridad en sus distintas fases

—véase Figura 4.1 (pág. 202)— según las reformas constitucio-
nales, veamos ahora de manera particular las políticas de seguri-
dad de los gobernantes de acuerdo con los compromisos
asumidos en sus discursos de asunción o en la apertura del tra-
bajo legislativo.
Carlos Menem (1989-1999)
La inflación llega a límites escalofriantes… La produc-

ción es hoy más baja que en 1970, la tasa de inversión es ne-
gativa. La educación es un lujo al que pocos acceden. La vi-
vienda, apenas una utopía de tiempos pasados. El hambre,
moneda corriente para millones de compatriotas. El desem-
pleo, una enfermedad que se cierne sobre cada vez más am-
plios sectores de nuestra comunidad… El dolor, la violencia,
el analfabetismo y la marginalidad, golpean a la puerta de
nueve millones de argentinos. De nueve millones de herma-
nos, que hoy no pueden ni tan siquiera nutrirse correcta-
mente… nueve millones de voluntades que están quebra-
das… Podría apelar a cifras que marcan el increíble deterioro
de nuestra situación nacional… tampoco puede existir ver-
dadera democracia con exclusiones. Los marginados del sa-
ber, de la dignidad, de la cultura, del trabajo, de la vivienda,
de la salud y del bienestar… Vamos a sentar las bases de un
Estado para la Defensa Nacional, y no para la defensa del
delito (Carlos Menem, 1989, discurso de asunción).
Inflación, bajo desarrollo económico, carencia de vivienda, des-

empleo, exclusión social y económica de nueve millones de ar-
gentinos, sistema de salud insuficiente, violencia. La verdadera
democracia debe garantizar el bienestar y la seguridad. Estos son
los aspectos sustantivos del discurso de asunción de Carlos Me-
nem en 1989; un diagnóstico del país en seis dimensiones.
seguridad.indb 206 10/10/17 15:49

Sin embargo, las políticas en el gobierno de Carlos Menem

estuvieron guiadas por las políticas del Consenso de Washing-
ton11. Las prioridades del gasto ocasionan recortes en la educa-
ción, la salud, los gastos sociales fueron reducidos; reduce el
subsidio al sector salud; el sistema educativo se privatiza en bue-
na medida. El endeudamiento interno y externo origina un in-
cremento del desempleo (Deloitte, 2005),12 como se ha señalado
en la Tabla 4.2 (véase pág. 194)
En este contexto y en el ambiente de crisis económica y fi-
nanciera, obtiene del Congreso argentino la delegación de facul-
tades legislativas, complementadas con los Decretos de Necesidad
y Urgencia (Lechini y Romero, 2002, 146).13 Así, durante su
primer período gobierna con cerca de 500 decretos. La demo-
cracia argentina experimenta un modelo de democracia delega-
tiva en la perspectiva definida por Guillermo O´Donnell (1994,
287-304), una modalidad democrática contraria a la democracia
representativa, pero sustentada en el sistema de partidos y en la
construcción de coaliciones con los sectores empresariales y mi-
litares.
En el entorno delineado, las encuestas de victimización en
el año 1997 se incrementan al 42 % de las familias argentinas.
Los delitos frecuentes son el robo y el hurto. Por otro lado, la
probabilidad de condena del delincuente es apenas del 3 % (La
Nación, Streb, 2015).14 De los compromisos delineados en su
11
http://html.rincondelvago.com/politicas-sociales-del-gobierno-de-
menem.html. Sitio consultado el 25 de diciembre de 2016.
12
http://www.sagradocorazon.edu.ar/web/tercero_hist/Pob_Pol_
Jur_Ciud/DELOITTE-menem_esp_10-2005.pdf. Sitio consultado el 25
de diciembre de 2016.
13
http://revistadelcesla.com/web/files/Archivos_4_2002/RdC_4_141-
165_LECHINI_y_ROMERO.pdf. Sitio consultado el 25 de diciembre de
2016.
14
Jorge M. Streb, «Políticas de seguridad que ignoran los ciudadanos». file:///
Users/adrians.gimate-welshh/Desktop/carpeta%20de%20carpetas-seguridad/SE-
GURIDAD%20ARGENTINA-MENEM-/Poli%CC%81ticas%20de%20segu-
ridad%20que%20ignoran%20a%20los%20ciudadanos%20-%2013.10.2015%20
-%20LA%20NACION.html. Sitio consultado el 25 de diciembre de 2016.
seguridad.indb 207 10/10/17 15:49

discurso de asunción en 1989, ¿cuál es la eficacia del presiden-

te Menem?
1. Su política de empleo, en los Planes Trabajar, I, II de los

años 1996 y 1997-1998, sí incide en la disminución del
desempleo, pues desciende del 18.8 % en 1995 al 12.8 en
1998; asimismo, la pobreza disminuye del 21.7% en
1995 al 20.5 % en 1998.
2. La tasa de homicidios, que en 1997 era de 9.1 en 1999,
desciende a 7.2 homicidios por cada 100 mil. Sin embar-
go, las encuestas de victimización de las familias argenti-
nas aumentan en 1997 al 42 % en la modalidad de robos
y hurtos.
3. El compromiso de salud se incumple en la medida que
se le retiran los subsidios al sector salud en cumplimien-
to de una de las diez recomendaciones del Consenso de
Washington.
4. Del mismo modo, el sector educación se ve afectado al
privatizar el sistema educativo.
5. El crecimiento económico en el período 1995-1999 es
inferior al 1 %.
6. Sobre la «verdadera democracia», una democracia de
bienestar, este compromiso igualmente se incumple por-
que los acuerdos con la sociedad no se logran, salvo el
relativo a la disminución del desempleo mediante los
Planes Trabajar de los años 1996 a 1998. Respecto del
avance democrático, veamos cuál es este en los párrafos
y tablas siguientes.
La transición democrática argentina que inicia en 1982 se dis-

tingue de las del resto de la región latinoamericana (Mazzei,
2010, 8-9); es una transición denominada «exitosa», ya que en
el mismo período transicional logra su consolidación.
Sin embargo, si nos colocamos en el contexto de la vigencia
de los derechos humanos y en la medición de la calidad de la
seguridad.indb 208 10/10/17 15:50

Tabla 4.3.—Calidad democrática

País Años Índice
Argentina 1983-96 0.425
Chile 1990-96 1.027
Uruguay 1984-96 1.108
Escala: –2.5 a 2.5. Chile y Uruguay sobresalen por arriba del punto de quiebre (1.027 y 1.108);
Argentina, en segunda posición con respecto de Chile y Uruguay.
democracia desde esta misma perspectiva, el déficit democrá-

tico aún sigue vigente (Verbitsky, 2013, 27).
Las dos afirmaciones de los autores citados serían válidas si se
mirase la democracia en su carácter meramente procedimental,
en sus aspectos poliárquicos mínimos —la democracia política—
ya que, como veremos más adelante, los gobiernos de Alfonsín y
de Menem propiciaron, por una parte, altos porcentajes de po-
breza y de indigencia (véase Tabla 4.1, pág. 191) y múltiples vio-
laciones a los derechos humanos: la democracia de las megacrisis
(Verbitsky, 2013, 27-29); o, desde otra perspectiva, exclusión
social y económica, desempleo, exclusión educativa y médica.
En efecto, como sostienen Altman y Pérez Liñán (2002) en su
estudio sobre la calidad democrática de los países latinoamerica-
nos, la democracia política ha sobrevivido, y se aprecian avances,
pero cada país muestra variaciones importantes, si consideramos
las tres dimensiones que estos autores estudian para el período de
fines de la década de los ochenta y del año 1996: 1) los derechos
civiles, 2) la participación y 3) la competencia efectiva.
Los indicadores que presentan señalan variantes notorias.
Una vez más, sobresalen Chile y Uruguay; en un nivel medio se
encuentra Argentina.
Sin embargo, instalados en el modelo de Hagopian (2005),
cuyo esquema se sustenta en los derechos civiles, los derechos
humanos y en los indicadores del Observatorio de la Globali-
zación (2003, 1-3), estos ofrecen otro panorama de las liberta-
des civiles y los derechos humanos en la Argentina. Veamos los
indicadores de los tres países estudiados en la Tabla 4.4.
seguridad.indb 209 10/10/17 15:50

Tabla 4.4.—Los derechos civiles y humanos en la Argentina y

los países estudiados. 2003
Países Indicadores
Argentina 3.0
Chile 1.5
Uruguay 1.0
Fuente: Tabla elaborada con datos del Observatorio de la Globalización y Gudynas (2003). La esca-
la utilizada es la siguiente: Libres: 1.0 a 2.5; 3.0 a 5.0 parcialmente libres; 5.5 a 7.0 no libres.
Los derechos civiles en Chile y Uruguay son libres; mientras

que en Argentina son parcialmente libres.
Retomando las mismas ideas de Menem y aludiendo a la
posición de O´Donnell (2003), la calidad democrática no solo
se mide por criterios minimalistas electorales —elecciones libres
y competitivas—, sino también y fundamentalmente por las po-
líticas económicas y sociales puestas en acción por el entramado
institucional —en la perspectiva de O´Donnell, 2003— en el
marco del estado de derecho; pero también por su eficacia y efec-
tividad en el combate a la pobreza y a la violencia, si estamos de
acuerdo en que el factor pobreza es una determinante de los ín-
dices de violencia. Colocados en esta perspectiva, estaríamos en
otro de los modelos de la calidad democrática: calidad por los
resultados institucionales (Putnam, 1995).
Esgrimidos los argumentos, realizada la evaluación de los
compromisos del presidente Carlos Menem, la eficacia de su go-
bierno según los compromisos asumidos en su discurso de asun-
ción es la siguiente:
Eficacia= Ol/Op= f (O1, O2, O3… On)=2/6=33.33 %
La política de seguridad en el gobierno de Carlos Menem
¿Cómo abordar la política pública en materia de seguridad

en el régimen de Carlos Saúl Menem (1989-1999)? Sin duda,
seguridad.indb 210 10/10/17 15:50

el marco conceptual de Guillermo O´Donnell sobre la transi-

ción del autoritarismo a la democracia o transición hacia otras
formas de autoritarismo —como la democracia delegativa— es
el punto de referencia para trazar el recorrido del concepto de
seguridad y desde ahí establecer la comparación con los gobier-
nos de Néstor Kirchner (2003-2007) y de Cristina Fernández
de Kirchner (2007-2011, 2011-2015).
La llegada de Menem al gobierno, si bien cumple con los
requerimientos de una democracia política o procedimental,
muestra un conjunto de improntas de autoritarismo burocrático
que no dejan resquicios de duda para colocar al régimen mene-
mista en la perspectiva conceptual de O´Donnell. Su política
estuvo sustentada en dos leyes que le permiten gobernar por de-
creto al margen del poder legislativo.
— El Proyecto de Ley de Emergencia Económica. Ley

23.696.
— El Proyecto de Ley de Reforma del Estado. Ley 23.696
(permite a Menem privatizar las empresas estatales, 17
de agosto de 1989).
Con estos proyectos aprobados, y mediante acciones sorpresivas,

Menem inicia la privatización de ENTEL en 1990, nombrando
a María Julia Alsogaray15 la interventora, hija del líder del Parti-
do Unión de Centro Democrático.
Como muestra del uso de los decretos para privatizar y legis-
lar al margen del poder legislativo, Menem recurrio a estos para
privatizar Aerolíneas Argentinas, Yacimientos Petrolíferos Fis-
cales y Ferrocarriles: Decretos 1591/89, 2778/89 y 668/89, res-
pectivamente.
15
En el año 2000, la Oficina Anticorrupción inicia un juicio por admi-
nistración fraudulenta de ENTEL, por privatizar la empresa antes de hacer
el inventario de sus bienes, y por traspasar empresas que no formaban parte
de ENTEL. En 2013 nuevamente es condenada por peculado y es obligada
a devolver el dinero; y en 2015 es condenada nuevamente junto con Me-
nem y Cavallo.
seguridad.indb 211 10/10/17 15:50

El autoritarismo de Menem llegó a tal grado que utiliza el

decreto para cesar de sus funciones al inspector general de jus-
ticia, quien manifestó su desacuerdo por su política de privati-
zaciones. Entre julio de 1989, mes en que asume el poder, y
agosto de 1994, Menem recurre al decreto en 336 ocasiones,
67.2 veces por año, es decir, 5.6 veces por mes (Leiras).16 Nés-
tor Kirchner, por su parte, también recurrió de manera amplia
al recurso constitucional de los decretos de necesidad y urgen-
cia, en lugar de seguir las vías legislativas, no obstante su ma-
yoría legislativa. La necesidad y la emergencia como imaginario
y como realidad constante en el gobierno de Menem y del pe-
ríodo kirchnerista. En términos de Quiroga, en «un país en
emergencia permanente».17
En su régimen de gobierno firmó 176 decretos: 48 en 2003,
63 en 2004, 46 en 2005, y 19 en los primeros cuatro meses de
2006. El promedio para Menem en los diez años es de 54.5
decretos por año; pero el promedio lo supera Kirchner, 58.66
por año, lo que muestra continuidad del menemismo en el go-
bierno de Kirchner respecto de la relación ejecutivo-legislativo.
Su estrategia intraejecutivo es la de fusionar ministerios y
reducir las decisiones a tres actores institucionales: fusiona el
Ministerio de Obras y Servicios Públicos con el Ministerio de
Economía, que encabeza Domingo Cavallo. Decreta la amplia-
ción del número de miembros de la Suprema Corte de Justicia,
nombrando a integrantes afines políticamente. Su estrategia
de delegación de poderes la representamos en la Figura 4.3.
Con el decreto, la política de privatizaciones, concesiones
y disoluciones de empresas del Estado en el marco del Consen-
so de Washington, Menem construye una coalición política
económica y social que le permite transformar al Estado argen-
tino en el marco del Consenso de Washington; impulsa su
16
http://www.revcienciapolitica.com.ar/num12art6.php. Sitio con-
sultado el 8 de enero de 2016.
17
Véase el trabajo «La democracia argentina treinta años después», de
Luis Alberto Romero, en Un balance político a 30 años del retorno de la demo-
cracia en Argentina, Cadal, Conrade Adenauer, Stiftung, Buenos Aires, 2013.
seguridad.indb 212 10/10/17 15:50

Figura 4.3.—Delegación de poderes
política de privatizaciones y de sacrificio económico y social de

la sociedad que, salvo por los momentos de auge económico
sustentado en la política financiera de un dólar por un peso
argentino18 o convertibilidad, a finales de su segundo mandato
presidencial hará eclosión de crisis económica y financiera en
los años 1998-2002 con Fernando de la Rúa y Eduardo Duhal-
de.
Menem privatiza 33 empresas del Estado: Administración
General de Puertos (AGP), Aerolíneas Argentinas, Sector Eléc-
trico, Banco Hipotecario Nacional, Caja Nacional de Ahorro y
Seguro, Canal 11, Canal 13, ENTEL, empresas petroquímicas,
entre otras; disuelve 19 y concesiona 10.
En este entorno de políticas de reforma del Estado argen-
tino, ¿cuáles son las bases en las que Menem construye su po-
lítica de seguridad? Para inicar una respuesta, véanse los
comentarios siguientes:
A partir de los años noventa, las problemáticas de la

seguridad se han convertido en un asunto de relevancia so-
cial y de atención política, lo que ha concitado la atención
de las autoridades gubernamentales y fueron objeto de in-
18
Véase más arriba Tabla 4.1, en la que se muestra el índice de pobreza
de Argentina de los años 1998-2002, que asciende 32.3.
seguridad.indb 213 10/10/17 15:50

tervenciones institucionales impulsadas por ellas. Ello se

derivó, de una u otra manera, de la transformación del fe-
nómeno criminal asentada en dos tendencias novedosas
causadas por el aumento y complejización de los delitos y
por el crecimiento del sentimiento de «inseguridad» (cita
tomada de Saín, 2013, 268).
En referencia a David Garland (2005, 192),19 las iniciativas de

políticas (en seguridad) suelen ser reactivas, originadas por
eventos específicos. Por consiguiente, suelen ser improvisadas,
no son políticas integrales. A esta indefinición del objeto em-
pírico de seguridad, Saín lo denomina los «vaivenes de la ges-
tión política en seguridad» (2013, 268). En este entorno, la
seguridad es un asunto policial, que en efecto lo es, pero que se
decide en las cúpulas policiales con sus correspondientes im-
provisaciones, incapacidades y ambientes de corrupción. El
ideal policial no es el tradicional, sino uno capacitado, profe-
sionalizado, ciudadanizado que respete los derechos humanos.
La gestión de la seguridad deviene entonces policial autorrefe-
rencial —autopoiética—, un sistema que se reproduce a sí mis-
mo con sus vicios y virtudes.
No obstante, con el aumento de la percepción de inseguridad
y el incremento de los porcentajes de victimización, el asunto de
la inseguridad se convierte en un tema del debate político en los
medios, en las elecciones; es una preocupación ciudadana que
arrojan las encuestas de opinión, que incluso está por encima de
la preocupación por el desempleo.
Así, en el período hiperinflacionario, 1989-1990, emergen
los discursos de la inseguridad, y en la década de los noventa el
tema de la inseguridad se convierte en la preocupación principal
de la opinión pública (Cerruti, 2013). La seguridad en su dimen-
sión subjetiva adquiere un rol sustantivo en el debate político,
mediático-social. El delito urbano cobra preeminencia en la opi-
19
La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contempo-
ránea, Barcelona, Gedisa.
seguridad.indb 214 10/10/17 15:50

nión pública, reforzada por su tratamiento mediático en los dia-

rios Clarín y La Nación.
La provincia de Buenos Aires se vuelve el centro del debate
político en el contexto electoral, involucra al gobernador de la
provincia de Buenos Aires, al ministro de Seguridad Carlos Ars-
lanián y a Carlos Ruckauf, candidato a gobernador por la pro-
vincia bonaerense.
El gobernador Eduardo Duhalde se reunirá hoy con

el ministro de Seguridad y Justicia bonaerense, Carlos
León Arslanián, para definir si el funcionario renuncia al
gabinete provincial o continúa al menos hasta las elec-
ciones de octubre. La posible renuncia de Arslanián apa-
rece como el coletazo más visible de un debate descarna-
do que se vivió ayer en el gobierno bonaerense, a raíz de
las declaraciones del candidato a gobernador del justicia-
lismo, Carlos Ruckauf, en las que cuestionó la política de
seguridad y planteó meterles bala a los ladrones. Ayer
circuló durante todo el día la versión sobre la supuesta
renuncia de Arslanián, lo que obligó a Duhalde a darle
respaldo públicamente a su ministro… El problema de la
inseguridad, y en especial la ola de delitos que tienen
como escenario a la provincia de Buenos Aires, es un
tema de extrema sensibilidad para Duhalde. En el equi-
po de campaña del gobernador, incluso, lo definen como
el flanco más débil del candidato.20 En varios sondeos
que tienen los duhaldistas el tema aparece como el que
más preocupa a los argentinos, después de la desocupa-
ción (Clarín, 05-08-1999).21
20
El gobernador Duhalde se postula a la presidencia de la República
Argentina.
21
http://edant.clarin.com/diario/1999/08/05/t-00301d.htm. Sitio con-
seguridad.indb 215 10/10/17 15:50

Figura 4.4
«Meterles bala a los ladrones», dice el candidato justicialista,

enunciado que proyecta un preconstruido hermenéutico sobre
la seguridad: mano dura, nula tolerancia.
En este entorno, aparecen titulares periodísticos del tipo
«villas miseria, un problema crítico» (1996) y fragmentos dis-
cursivos del tipo «las calles están llenas de delincuentes reinci-
dentes, de hombres de comportamiento no social y que, según
se ve en estos picos de violencia como los últimos atracos, carecen
de un respeto total por la vida humana» (Cerruti, 2013, 151).
Sin duda, lo que se aprecia es la variedad de conceptualizaciones
de la seguridad o la variedad de perspectivas hacia un objeto: la
seguridad. La suma de estas conceptualizaciones constituye la
actitud que se tiene hacia ese objeto (empírico-construido).
Así, a la matriz semántica «inseguridad» se mapea en al me-
nos diez dominios.
Este es el escenario en el que el presidente Menem, mediante
una campaña mediático-política, anuncia el combate a la delin-
seguridad.indb 216 10/10/17 15:50

cuencia con expresiones tales como «mano dura», «cero tole-

rancia», emulando la política de seguridad del alcalde neoyorkino
Rudolph Jiuliani.22
De los comentarios expuestos sobre la seguridad en los go-
biernos de la transición a la democracia en la Argentina, se
desprende que la seguridad ha estado politizada, de manera
particular en el Gran Buenos Aires (Saín, 2007, 528; Béliz,
2007) y los cordones conurbados, donde la política, la policía
y el delito se encuentran íntimamente ligados.
El deterioro social tiene como correlato el deterioro institu-
cional en el sistema político, sistema policial y penal, como ad-
vierte Néstor Kirchner. Los ascensos, los cargos (Saín, 2007,
527-529) se han convertido en una moneda de cambio con las
élites políticas provinciales y el fenómeno de la inseguridad una
bandera electoral.
En este entorno se distinguen dos tipos de cajas de recursos
ilícitos en el ámbito policial: 1) los que provienen de los delitos
tradicionales (prostitución, juegos clandestinos y actividades
prohibidas de menor monta), que tienen cierto grado de acep-
tación en la sociedad; 2) los que proceden del crimen organiza-
do, especialmente del narcotráfico, el secuestro y los llamados
«piratas del asfalto» (Saín, 2008, 63-64). No obstante, de gran
preocupación para la sociedad argentina es el robo con arma de
fuego y el secuestro. Los indicadores de este tipo de violencia y
la percepción de inseguridad en la sociedad se vuelven alarman-
tes a fines del gobierno de Menem y en el contexto de la crisis
ecónomica y financiera de Fernando de la Rúa y de Eduardo
Duhalde.
El índice de corrupción en su gobierno es de 3 puntos en la
escala de 10, ocupa el lugar 61 de 83 países encuestados, frente
a Chile que ocupa el número 20 con un índice de 6.8, Uruguay
el número 42 con 4.3 puntos y México el lugar 56 con 3.3.23
22
Alcalde de Nueva York durante dos mandatos: 1994-2002.
23
http://www.pagina12.com.ar/1998/98-09/98-09-23/pag03.htm.
seguridad.indb 217 10/10/17 15:50

Partamos de los porcentajes de la población victimizada en el

período 1997-2003 de fines del régimen de gobierno de Menem,
que es una de las expresiones de la inseguridad, sin contar por ahora
las cifras de secuentros que en 2003 en solo seis meses se registraron
217,24 y veamos el caso de la provincia del Gran Buenos Aires.
Gráfica 4.2.—Porcentaje población victimizada. 1997-2003

Porcentaje población victimizada robo con
violencia. Área Metropolitana. 1997-2003
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Ciudad Bs. As Gran Bs. As.

Fuente: Tabla elaborada con datos de victimización argentina. Las encuestas de victimización y el
miedo al delito. INDEC, CENSO, 2001. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Si retomamos el epígrafe del inicio de esta obra, que contie-

ne las ideas de Amartya Sen, sobre la ausencia de libertad —la
pobreza—, esta se hace evidente en el penúltimo año de gobier-
no de Carlos Saúl Menem, según datos del Instituto Nacional
de Encuestas Ciudadanas (INdEC) argentino, realizada en oc-
tubre de 1998.
Los índices de pobreza son alarmantes y equivalentes a los
del período hiperinflacionario de 1989 (Maximiliano Monte-
negro, 1999).25 En este período la tasa de crecimiento es apenas
24
Cifra de la Procuraduría General de la Nación. http://www.derf.com.
ar/despachos.asp?cod_des=179. Sitio consultado el 1 de enero de 2016.
25
seguridad.indb 218 10/10/17 15:50

del 2.5 %, una tasa de estancamiento del crecimiento. Según

Diego Petrolla,26 los pobres son cada vez más pobres en Argen-
tina. De acuerdo con los datos del INdEC, la pobreza de los
cordones primero y segundo y el Gran Buenos Aires (GBA) es
la siguiente:
Tabla 4.5.—Pobreza en el GBA y primero y segundo cordones27

Años Primer cordón1 Segundo cordón2 GBA3
1991 35.7 %4 30.8 % 25.2 %
1994 21.2 % 26.7 % 17.5 %
1998 32.4 % 39.1 % 25.9 %

1
Municipios más cercanos a la ciudad de Buenos Aires. Lo componen: Avellaneda, Lanús, La
Matanza, San Martín, 3 de febrero de Vicente López.
2
Segundo cordón: municipios más alejados de la ciudad de Buenos Aires, en los que la situación
económica es más crítica. Lo componen: Esteban Echeverría, Florencio Varela, San Miguel, San
Fernando. Dado el crecimiento urbano bonarense, ahora se utiliza el término “corredores”.
3
El Gran Buenos Aires lo componen: la ciudad de Buenos Aires y el conurbano.
4
La pobreza se define del modo siguiente. Los hogares de las personas cuyos ingresos son meno-
res al costo de una canasta básica total (CBT). En el caso de la indigencia, representa a los pro-
ductos requeridos para la cobertura de un umbral mínimo de necesidades energéticas y protei-
cas de cada miembro del hogar.
Fuente: Tabla elaborada con datos del INdEC, 1999 ; y de Maximiliano Montenegro (ver nota 22).
Los cordones se pueden identificar en el Mapa 4.1 (pág. 221).

Los indicadores de la Gráfica 4.2 muestran cierta correlación
con los indicadores de pobreza de estos mismos años. Si regresa-
mos a los datos de la Tabla 4.5, los indicadores de pobreza en el
primer y segundo cordones del Gran Buenos Aires exhiben altos
porcentajes de exclusión económica; aun en el Gran Buenos Aires.
La provincia de Buenos Aires tiene una extensión de 307,571
2
km y una población de 13, 827, 203 habitantes, según el censo
26
Discípulo de Amartya Sen, doctorado en la Universidad de Illinois.
Datos de la entrevista que le hace Montenegro. http://www.pagina12.com.
ar/1999/99-03/99-03-09/pag13.htm.
27
En el 1 % del territorio argentino viven 14 millones de habitantes.
seguridad.indb 219 10/10/17 15:50

de 2001. El Gran Buenos Aires tiene una población de 8,684,437,

compuesto por 24 distritos municipales que circundan la ciudad
capital de Buenos Aires. La densidad poblacional del GBA es de
2,394.4 habitantes por km2.
En el mes de mayo de 2002 el 49.7 % de la población del
Gran Buenos Aires vivía bajo la línea de pobreza (Saín, 2007,
5018), y de este porcentaje el 22.7 % vivía en condiciones de
indigencia o pobreza extrema. En octubre del mismo año, los
porcentajes crecieron a 54.3 y 24.7 %, respectivamente. Con
estos indicadores de pobreza del GBA y el conurbano, adquie-
re mayor sentido el decreto de Cristina Fernández del 2015 de
trasladar 4500 gendarmes del resto del país a las zonas conflic-
tivas del Gran Buenos Aires cordones conurbanos.
Ahora bien, si partimos de la premisa de que uno de los
factores determinantes de la violencia es la exclusión económi-
ca de altos porcentajes de la población, el Gran Buenos Aires
y corredores conurbanos constituyen uno de los mayores pun-
tos focales de la inseguridad argentina. Aunque, y desde la pers-
pectiva que sostiene Saín (2007, 518, 522), la pobreza no es el
único y exclusivo factor determinante de la inseguridad ciuda-
dana, lo es también por la corrupción policial (Saín, 2007, 527)
y por la inefectividad de las instituciones de la seguridad en los
tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal, y
que en gran medida se atribuye a la autonomía de las institu-
ciones de seguridad, entre ellas, las policiales.
Señaladas las condiciones de pobreza del Gran Buenos Ai-
res y conurbano, la perspectiva de Kofi Annan adquiere, desde
la perspectiva de este trabajo, mayor relevancia: «No tendre-
mos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin de-
sarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se
respetan los derechos humanos».28 Esta es la interpretación de
la seguridad ciudadana con cara humana que Michelle Bache-
let sostiene en sus compromisos ante los chilenos en su campa-
28
Informe del Secretario General, Asamblea General de las Naciones
Unidas, 21 de marzo de 2005, pág. 6 (documento A/59/2005).
seguridad.indb 220 10/10/17 15:50

seguridad.indb 221
Mapa 4.1.—Cordones 1 y 2 del Gran Buenos Aires (véase notas 25 y 26)
Fuente: Carlos Arslanián, Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
10/10/17 15:50
ña del 2006, cuya eficiencia institucional, según hemos visto

en el capítulo tres, es de 86 %.
En este contexto, se enmarcan las tasas de homicidios en
Argentina de los años 2000 al 2002 y empieza a descender en
el gobierno de Néstor Kirchner en 2003, como podemos cons-
tatar en la Tabla 4.6.
Tabla 4.6.—Tasa de homicidios en la Gran Buenos Aires. 2000-

2006
Año Tasa de homicidios dolosos X cada 100,000 habitantes. GBA
2000 11.9
2001 14.6
2002 17.5
2003 12.7
2004 9.1
2005 7.9
2006 7.5
Fuente: Tabla elaborada con datos de Carlos Arslanián. Plan de Reforma de las Policías. Resulta-
dos de Gestión.2004-2007. Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. 2007.
En este escenario viene al caso el diagnóstico del PNUD.

Durante los últimos quince años, la inseguridad ciudadana ha
incrementado su relevancia entre las preocupaciones de los ciu-
dadanos de América Latina, en general, y de Argentina, en par-
ticular. De hecho, según el Informe latinobarómetro, 2006, la
inseguridad es la principal preocupación de los argentinos
(PNUD, 2008, 11).
El diagnóstico del criminólogo Gabriel Elías Ganón dibuja
el escenario de la inseguridad desde otro ángulo, pero coinciden-
te con nuestro eje de discusión y de análisis sustentado en el
desarrollo democrático, el desarrollo humano y sus correspon-
dientes indicadores de pobreza y de inseguridad ciudadana:
«Como consecuencia de los cambios estructurales de tinte neo-
liberal operados durante el gobierno de Carlos Menem, las cues-
seguridad.indb 222 10/10/17 15:50

tiones vinculadas con el gobierno de la seguridad ingresan como

eje de las campañas políticas».29
El diario La Nación lo expresa de manera concluyente:
Ante la ola arrolladora de asesinatos, asaltos a mano ar-

mada y agresiones de diversa naturaleza que se está exten-
diendo por todo el país, la sociedad argentina experimen-
ta, cada vez más, una profunda sensación de angustia y
desamparo. Crece la impresión de que el cuerpo social está
indefenso frente a los embates de la delincuencia y que el
Estado no está cumpliendo, hoy, su finalidad más impor-
tante, que es la de proteger la vida y los bienes de los ciuda-
danos (La Nación, 1996).30
La prioridad en la seguridad a finales del gobierno de Menem no

se tradujo en enfoques integrales, tampoco en políticas públicas
de seguridad estratégicas. Todo lo contrario, los indicadores de
la Gráfica 4.2 (pág. 218), así como la Tabla 4.6 (pág. 223), mues-
tran la ineficacia de las políticas de seguridad en el gobierno de
Carlos Menem y de Fernando de la Rúa. En ambos gobiernos,
los indicadores de victimización son altos: 9.7 y 8.6, y con tasas
de homicidios de dos dígitos.
Se aprecian entonces tres momentos pivote de la concep-
tualización de la seguridad, su definición, su diseño, sus obje-
tivos, sus estrategias y sus líneas de acción. El primero
corresponde al período 1989-1999 que concierne al gobierno
de Menem, en cuyo período de gobierno se aprueban las leyes
que establecen la distinción entre seguridad nacional y Segu-
ridad Interior, de acuerdo con las Leyes 23.554 y 24.059. El
29
Profesor de criminología de la Universidad Nacional de Rosario.
30
https://www.google.com.mx/webhp?sourceid=chrome-instant&ion
=1&espv=2&ie=UTF-8#q=Ante+la+ola+arrolladora+de+asesinatos%2C
+asaltos+a+mano+armada+y+agresiones+de+diversa+naturaleza+que+se
+est%C3%A1+extendiendo+por+todo+el+pa%C3%ADs%2C+la+socied
ad+argentina++experimenta+Diario+La+naci%C3%B3n.+1999. Sitio con-
seguridad.indb 223 10/10/17 15:50

segundo, los gobiernos de la crisis financiera del 2001-2003.

Y el tercero que compete al gobierno de Néstor Kirchner,
2003-2007 y Cristina Fernández de Kirchner, 2007-2011,
2011-2015. Véanse ahora las políticas de seguridad de estos
gobernantes.
La política de seguridad ciudadana

en el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007)
Iniciemos este apartado con una cita del presidente Kirchner, en

la que traza una imagen del entorno de inseguridad, que muestra
el involucramiento del sistema policial en hechos del crimen or-
ganizado y de corrupción de fines del régimen menemista y de
los gobiernos de Fernando de la Rúa y Eduardo Duhalde en el
período de la crisis económica, financiera y política de los años
1999-2002.
En la mayoría de los secuestros se ha encontrado perso-

nal de la policía y, muchas veces, personal de la bonaerense.
Los argentinos estamos esperando una profunda depura-
ción de esa policía (Ernesto Kirchner, 1º de noviembre de
2003)31 […] Al drama de la desaparición del trabajo y el es-
fuerzo como el gran articulador social, se sumó el derrumbe
de la educación argentina. No hay un factor mayor de cohe-
sión y desarrollo humano que promueva más la inclusión
que el aseguramiento de las condiciones de acceso a la edu-
cación, formidable herramienta que construye identidad
nacional y unidad cultural, presupuestos básicos de cual-
31
Diario La Nación. https://www.google.com.mx/webhp?sourceid
=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=en+la+mayor%C3%
ADa+de+los+secuestros+se+ha+encontrado+personal+de+la+polic%
C3%ADa+y%2C+muchas+veces%2C+personal+de+la+bonaerense.+L
os+argentinos+estamos+esperando+una+profunda+depuraci%C3%B3n
+de+esa+polic%C3%ADa%E2%80%9D.+Ernesto+Kirchner. Sitio con-
seguridad.indb 224 10/10/17 15:50

quier país que quiera ser nación […] Debemos garantizar

que un chico del norte argentino tenga la misma calidad
educativa que un alumno de la capital federal […] En el cam-
po de la salud, el Estado asumirá un rol articulador y regula-
dor de la salud pública integral sumando los esfuerzos de los
subsectores públicos provinciales y nacionales, privados y de
obras sociales […] En materia de seguridad no debe descar-
garse solo sobre la policía la responsabilidad de la detección
de las situaciones de riesgo que sirve de base al desarrollo de
la delincuencia. Son el Estado y la sociedad en su conjunto
los que deben actuar participativa y coordinadamente para
la prevención, detección, represión y castigo de la actividad
ilegal […] Una sociedad con elevados índices de desigual-
dad, empobrecimiento, desintegración familiar, falta de fe y
horizontes para la juventud, con impunidad e irresponsabi-
lidad, siempre será escenario de altos niveles de inseguridad
y violencia. Una sociedad dedicada a la producción y pro-
veedora de empleos dignos para todos resultará un indispen-
sable apoyo para el combate contra el delito (Néstor Kirch-
ner, discurso de asunción, 25 de mayo de 2003).
El éxito de las políticas debe medirse mediante el aseguramiento

del bien común, en el entorno del estado de derecho y de la ple-
na vigencia de la democracia, y la correcta gestión del gobierno,
afirma Néstor Kirchner en el inicio de su discurso de asunción.
El discurso perfila su concepción de la seguridad ciudadana,
como también se aprecia en el epígrafe que antecede. Y, sobre la
seguridad, además de subrayar los derechos ciudadanos, recalca
el derecho al trabajo, condiciones dignas del trabajo, acceso a la
vivienda digna, jubilaciones y pensiones móviles, el seguro social
obligatorio, como lo marcan los artículos 14 y 14 bis de la Cons-
titución argentina. En este ambiente, y condición sine qua non,
llama al desarrollo económico y al equilibrio fiscal.
Hay un reconocimiento explíctio de la falta de trabajo, el des-
empleo, la falta de condiciones de salud, la desigualdad en la edu-
cación. Altos índices de desigualdad, pobreza y desintegración
seguridad.indb 225 10/10/17 15:50

familiar, falta de esperanza laboral en los jóvenes, impunidad e

irresponsabilidad son escenarios favorables para la violencia y la
inseguridad, subraya el presidente Kirchner.
Los fragmentos discursivos aludidos trazan un diagnóstico
de las condiciones económicas, laborales, educativas, de salud y
desigualdad de la sociedad argentina después de las crisis econó-
mica y financiera de los años 1999-2003. ¿Cuáles son los logros
del presidente Kirchner?
Crecimiento económico32
El crecimiento promedio en su gobierno fue superior al 8 %
anual, con un superávit primario del 3 % del PIB, un saldo posi-
tivo en la cuenta corriente. El superávit fiscal lo mantuvo en
3.2 % del PIB. Las reservas internacionales pasaron de 14 mil
millones de dólares a más de 50 mil millones de dólares en 2007
y duplicó las exportaciones. La inversión se incrementó del 11 %
en 2003 al 24% en 2007. Y reestructuró la deuda externa de 67
mil millones de dólares.
En cuanto a salarios, el mínimo se incrementa en 3.50 veces
del 2003 al 2007; de 360 pesos en 2003 se incrementa a 1240.000.
El desempleo disminuye de 20.4 en 2003 a 7.8 en 2008. Las
asignaciones familiares se incrementan el 100 % del 2003 en su
gobierno.33 Los niveles de pobreza descienden del 44.3% en
2004 al 23.4 % en 2007 (Rapoport, 2012, 14 y ss.).34
En el sector educación, en 2004 se crea el Porgrama Nacional
de Alfabetización, con 23 centros para tal fin; 170 mil personas
son alfabetizadas. El Programa Nacional de Inclusión Educativa
que permite a 100 mil niños volver a las escuelas. Con la Ley
26.206 la educación media se vuelve obligaroria. El presupuesto
se eleva al 6 % del PIB. La Ley 26.075 fomenta la investitación
32
20 de mayo de 2013.
33
http://www.cfkargentina.com/presidencia-nestor-kirchner-produccion-
y-empleo/. Sitio consultado el 27 de diciembre de 2016.
34
Mario Rapoport, «La recuperación económica en el gobierno de
Kirchner», en Las políticas económicas de la Argentina. Una breve historia,
Buenos Aires, Emece.
seguridad.indb 226 10/10/17 15:50

científica hasta alcanzar el 6 % del PIB. Instaura el Plan Nacional

de Compensación Salarial Docente. Sin embargo, en la prueba
PISA Argentina ocupa el lugar 59 con 388 puntos35 en el año
2013.
En materia de salud, impulsa el Plan de Modernización del
Sistema Hospitalario; incrementa la cobertura de medicamentos
del 40 al 70 % para enfermedades crónicas más frecuentes. El
Plan Nacer ofrece atención gratuita a las mujeres y niños hasta
la edad de 6 años. Y entrega gratuita de medicamentos a personas
con VIH/Sida.
No obstante los compromisos asumidos por el presidente
Kirchner en el año 2003, se cumplen en su totalidad, a saber.
Eficacia=Ol/Op= f (O1, O2, O3… On)=7/7= 100 %
Asumidos los compromisos de Kirchner para enfrentar la pro-

blemática de la inseguridad, ¿cuáles son los logros del gobierno
de Néstor Kirchner?
Plan Estratégico de Justicia y Seguridad. 2004-2007

El 19 de abril de 2004,36 el presidente Néstor Kirchner
anuncia su Plan Integral de Seguridad Pública, después de re-
cuperarse de una gastroduodenitis que lo obligó a internarse
en un hospital. El anuncio se da a conocer en el contexto de
una gran concentración ciudadana de 150 mil personas37 con-
vocada por Juan Carlos Blumberg, empresario textilero. El
motivo de la concentración fue el secuestro y homicidio de su
35
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/12/131203_pisa_re-
sultados_am. Sitio consultado el 27 de diciembre de 2016.
36
file:///Users/ciluami1912/Desktop/SEGURIDAD%20ARGEN-
TINA-MENEM-/Diario%20de%20Cuyo%20-%20Kirchner%20anun-
cia%20hoy%20por%20cadena%20el%20Plan%20de%20Seguridad.html.
37
http://edant.clarin.com/diario/2004/04/08/p-00501.htm. Sitio con-
seguridad.indb 227 10/10/17 15:50

hijo Axel Blumberg.38 El crimen de Axel involucra no solo al

ejecutivo, sino también al legislativo, para que no apruebe leyes
ya «planchadas» sin la discusión y debate necesarios; obliga
además al gobernador Felipe Solá a pedir la renuncia a su mi-
nistro provincial de Buenos Aires, Jorge Rivera, y nombrar en
su lugar a Carlos Arslanián con la anuencia del presidente Kir-
chner. Este momento de cambio resulta relevante porque en la
política de seguridad delineada en sus compromisos de trabajo
político, Felipe Solá se compromete a coordinar los esfuerzos
de la provincia de Buenos Aires con el ámbito central del go-
bierno.39 Además, en este contexto, nombra a Carlos Arslanián
ministro provincial de seguridad.40
Las acusaciones de Blumberg hacia el gobierno contienen un
diagnóstico del estado en que se encontraban los subsistemas de
seguridad de la nación argentina.41
— «Tenemos jueces que están mucho más cerca de los de-

lincuentes y de los asesinos que de nosotros, la socie-
dad.»
— «Un amigo, que es exmagistrado, me dijo que la Justicia
se fue degradando, aparecieron jueces garantistas con
ideas terriblemente equivocadas que priorizan la libertad
de los delincuentes» (cuestionamiento al sistema garan-
tista y acusatorio).
— «Los derechos humanos son para los delincuentes y no
para los ciudadanos comunes como ustedes. A mí nadie
38
Caso semejante al del hijo de Javier Sicilia, que fue secuestrado y ase-
sinado por el crimen organizado en el Estado de Morelos, México. Pero hay
una enorme diferencia, Kirchner sí escuchó e hizo cambios sustanciales en
la política de seguridad vigente hasta ese momento, Calderón solo escuchó
a Sicilia, pero no actuó en consecuencia.
39
Discurso de asunción del 9 de abril del 2002. http://biblioteca.mu-
nicipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/ds_ejes1Sol%E1.pdf. Si-
40
Su política de seguridad se verá más adelante.
41
http://www.megustaleer.com/fragmentos/18080/Text/012_capi-
tulo.xhtml. Sitio consultado el 7 de enero de 2016.
seguridad.indb 228 10/10/17 15:50

me vino a ver de los organismos de derechos humanos

cuando mataron a Axel.»
La marcha convocada por Blumberg tuvo efectos inmediatos. El

Congreso aprobó un conjunto de leyes de seguridad.
1. La Ley Blumberg 25.886, que modifica el artículo 166

del Código Penal. Prohíbe la portación de armas con
penas; las penas de prisión no son excarcelables. Ante-
riormente la pena era de noventa días de arresto. La pena
es ahora de dos años de prisión.
2. Ley 25.891 de 28 de abril de 2004, regula la comerciali-
zación de la comunicación vía móviles que será a través
de empresas autorizadas y crea un registro de usuarios.
3. Ley 25.989 del 5 de mayo de 2004, modifica los artículos
13, 14 y 15 del Código Penal sobre libertad condicional
para los casos de cadena perpetua considerados aberrantes.
4. Ley 25.893 del 5 de mayo de aumenta las penas para los
homicidios y para las violaciones que terminan en que
los violadores asesinan a la víctima.
5. El artículo 55 del Código Penal es modificado para au-
mentar la pena a cincuenta años de prisión a los que co-
meten delitos concurrentes.
Cinco leyes que se refuerzan mutuamente: 25.886, 25.891,

25.989, 25.893 y reforma al artículo 5 del Código Penal: porta-
ción de armas, regulación de la comercialización del uso de ce-
lulares, libertad condicional, incremento de penas en casos de
violación y homicidio de la víctima, y aumento de pena a 50 años
a delincuentes concurrentes.
Si bien el poder legislativo aprobó este paquete de leyes en
materia penal, lo que demuestran es la carencia de una política
integral de seguridad ciudadana y seguridad pública. Las medi-
das son tomadas de manera contingente, como respuesta a me-
didas de presión; la gran mayoría de las víctimas son de la clase
media y de los sectores económica y socialmente excluidos.
seguridad.indb 229 10/10/17 15:50

El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su in-

forme del 2011 advierte sobre el efecto Blumberg: una reforma
autoritaria y otra con efectos bonaerense (CELS; 2011).
El Plan Integral de Seguridad que presenta Kirchner el 19 de
abril del 2004, conocido como Plan Trienal Estratégico, cuya
columna vertebral es la reforma del sistema judicial, finalmente
es desechado; los cinco proyectos fueron desechados. El plan
incluía 12 proyectos de seguridad y de reformas penitenciarias.
El plan contemplaba, asimismo, un proyecto de juicios en 48
horas para delincuentes detenidos in fraganti y otro proyecto
para que las fiscalías funcionaran en los barrios. Otro proyecto
contemplaba los juicios con jurados populares.
El plan elaborado por Gustavo Beliz, despedido por Kirch-
ner por diferencias en torno al tratamiento de las protestas ca-
llejeras y por exponer públicamente a Antonio Stiuso, agente de
la SIDE en el gobierno de Kirchner y de Cristina Fernández de
Kirchner, es reemplazado por Horacio Rosatti.
El plan de Beliz fue revisado en su totalidad por el nuevo
ministro de Justicia, Horacio Rosatti. Con la salida de Beliz no
solo no se aprobó su plan, sino que además el Ministerio de Se-
guridad volvió al ámbito del Ministerio del Interior. El proyecto
de seguridad y de justicia vuelve al esquema tradicional.
Desde el punto de vista del cumplimiento de los objetivos del
Plan Trienal de Kirchner, de las estrategias y de las acciones para
combatir la inseguridad, la eficacia del gobierno es mínima. La
obligada renuncia de oficiales policiales corruptos son respuestas
de contingencia; la criminalización es selectiva, la policializa-
ción de la seguridad no es respuesta a la seguridad argentina
(Sain, 2013); la represión penal o policial no es tampoco la solu-
ción, reside más bien en la conjunción de estrategias y acciones
multidimensionales que converjan en la seguridad ciudadana y la
seguridad pública.
Si bien la Ley 24.156 aprobada por el Congreso el 26 de abril
del 2006 no tiene que ver con la problemática de la inseguridad,
muestra, sin embargo, la delegación de poderes del poder legis-
lativo hacia el ejecutivo, pero más grave todavía, la delegación de
seguridad.indb 230 10/10/17 15:50

poderes hacia el jefe de Gabinete de Ministros con el otorga-

miento de la facultad para modificar y reestructurar el presu-
puesto aprobado por el Congreso. Dicha ley, huelga decir,
concentra aún más los poderes del ejecutivo y disminuye los del
legislativo, reduce su carácter deliberativo y su responsabilidad
ante los ciudadanos electores.
El contexto regional del 2003 era propicio para el cambio
de modelo de Estado: Lula da Silva había sido elegido presi-
dente de Brasil, Néstor Kirchner en Argentina y Tabaré Váz-
quez en Uruguay. Tres gobiernos de izquierda llegan al poder.
Un Estado más activo, productivo, pero con un compromiso
social. Los compromisos eje de los jefes de Estado, asumidos
en el Consenso de Buenos Aires, quedan plasmados en el Pro-
grama de Trabajo del Consejo del Mercado Común en octubre
del mismo año para los años 2004-2006 (Luna, 2011, 7-9).42
Uno de los compromisos sustantivos fue el relativo al trabajo
en las asimetrías entre los Estados y en las sociedades, así
como en compromiso en la mejora social, económica, política,
comercial, educativa, cultural, migratoria, salud, ambiental y
de seguridad. La estructura funcional de la nueva institución
se define en el Tratado de Asunción43 plasmado en una legis-
lación secundaria intergobiernos de acuerdo con la sección 18
de dicho tratado.
Este es el contexto político, económico y social en el que se
presentan los dos planes de seguridad ciudadana en el marco de
una nueva concepción del Estado y del concepto de seguridad;
y de lo que parece una profunda reforma a las instituciones de
seguridad, entre ellas el sistema policial, de acuerdo con la Ley
24.059 de 1991, Seguridad Interior; Ley 23.554 de 1998, De-
fensa Nacional, y Ley 25.520 de 2001, Inteligencia Nacional.
42
Véase el documento del World Bank, Internation Democracy Watch
(IDW), Southern Common Market, Mariana Luna Pont, First Internatio-
nal Democracy Report, Center for Studies on Federalism.
43
18 de junio de 2007. http://www.lanacion.com.ar/921108-el-mer-
cosur-discute-sobre-energia. Sitio consultado el 4 de abril de 2016.
seguridad.indb 231 10/10/17 15:50

La primera iniciativa es de orden nacional, presentada por

Gustavo Beliz, ministro del Interior Plan Estratégico de Justicia
y Seguridad 2004-2007; la segunda es de carácter provincial,
promovida por Carlos Arslanián, ministro de Seguridad de la
provincia de Buenos Aires.
El Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007, pre-
sentado por Gustavo Beliz, ministro del Interior en el gobierno
de Kirchner no tuvo los efectos esperados debido a su obligada
renuncia al Ministerio del Interior, aunque sí logró algunos de
sus objetivos, como veremos más adelante. ¿Cuáles son los rasgos
sobresalientes del Plan Estratégico de Justicia y Seguridad de
Beliz?44
1. Creación de una Agencia Federal de Investigaciones

(AFI) y Seguridad Interior.
2. El director de la Agencia sería designado por el presiden-
te, previa anuencia del Senado, con funciones de plani-
ficación, supervisión y coordinación de los esfuerzos del
ejecutivo en el combate a la delincuencia y al crimen
organizado; trata de personas, blanqueo de dinero, trá-
fico de armas y de personas, narcotráfico y terrorismo,
corrupción administrativa y secuestros.45
Sin embargo, la iniciativa fue detenida por el secretario técnico

legal por empalme de funciones con la Secretaría de Inteligencia
que finalmente es sustituida por la AFI en el gobierno de Cris-
tina Fernández de Kirchner. El plan contenía, además, decretos,
leyes y resoluciones ministeriales.
44
Elaborado por Norberto Quantin, Pablo Lanusse, José M.ª Campag-
noli e Ignacio Rodríguez Varela, funcionarios del Ministerio de Seguridad
y Justicia.
45
«Qué fue el Plan Estratégico de Justicia y Seguridad de Béliz», file:///
Users/adrians.gimatewelshh/Desktop/%C2%BFQue%CC%81%20fue%20
del%20Plan%20Estrate%CC%81gico%20de%20Justicia%20y%20Seguri-
dad%20de%20Be%CC%81liz_%20-%20Chequeado.htm
seguridad.indb 232 10/10/17 15:50

El plan Beliz exhibía cierto paralelismo con la propuesta

de innovación de la institución policial promovida por Car-
los Arslanián, ministro de Seguridad del Gobierno de la pro-
vincia de Buenos Aires. El antecedente de las reformas
impulsadas por Arslanián se remonta al 3 de abril de1998,
período en que ocupa el Ministerio de Justicia y Seguridad
bonarense, durante la gubernatura de Eduardo Duhalde.
Pero su reforma en ese año no prospera debido a diferencias
con el candidato a la gubernatura de la provincia de Buenos
Aires, Carlos Ruckhauf ,46 defensor de la política de «mano
dura», «cero tolerancia», impulsada a nivel nacional por
el presidente Menem.
Los puntos esenciales de la reforma policial presentada en
1998 por Arslanián son los siguientes: 1) descentralización,
2) reforma al sistema penal, 3) capacitación y especialización
policial, 4) servicios de traslado, custodia y detención.
— Descentralizar la policía bonarense y dividirla en 18 je-

faturas departamentales.
— Eliminar las jefaturas y subjefaturas policiales y nombrar
en su lugar a un civil como secretario de seguridad. El
cargo lo desempeña Carlos Alberto Beraldi.
— Crear la Secretaría de Relaciones con la Comunidad; la
encabeza Juan José Álvarez.
— Implementar la reforma del Código Procesal bonarense;
hasta hoy inconclusa.
— La reforma de Arslanián significó el retiro de la plana
mayor de la policía provincial y de más de 300 comisarios
generales: limpieza policial.
— La policía única fue reempalzada por 18 policías depar-
tamentales de seguridad.
— Una Policía de Investigación.
46
http://www.cronista.com/impresageneral/Como-fue-la-reforma-
que-intento-Arslanian-en-1999--20040407-0103.html. Sitio consultado
seguridad.indb 233 10/10/17 15:50

— Crear un servicio de traslado y custodia de detenidos.

— Crear una policía vial municipal.
La idea subyacente de la reforma del subistema policial en los de-

partamentos consistió en que funcionaran de manera autónoma
y se colaborase entre los departamentos, desempeñando la función
de prevención y de combate a las redes de corrupción mediante la
diferenciación de funciones y de especialización, a diferencia del
modelo anterior en el que un solo agente desempeñaba múltiples
funciones.
Con la Ley 12.154 de Seguridad Pública Provincial, aproba-
da el 5 de agosto de 199847, se crean los Consejos Departamen-
tales de Seguridad, con los siguientes integrantes:
Composición del Consejo:
— Un representante de los defensores municipales de la se-

guridad de los municipios.
— Un diputado.
— Un senador provincial.
— Dos titulares de los departamentos de los municipios del
sector judicial y fiscal.
— Un representante de los abogados.
— Representantes gremiales, empresariales y religiosos.
Funciones del Consejo:
a) Fiscalización y
b) evaluación del funcionamiento de las actividades de los
cuerpos policiales.
c) Control interno. Oficina de Control de la Corrupción
y abuso funcional compuesto por un auditor, de un Tri-
47
Véase Ley 12.154, que se adjunta en los anexos. http://www.gob.
gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12154.html. Sitio consultado el 10 de
enero de 2016.
seguridad.indb 234 10/10/17 15:50

bunal de Ética. Esta oficina depende del ministro de Se-

guridad.48
Con su renuncia y la falta de apoyo del gobernador Duhalde, la

reforma retrocede en la medida en que se crean los cargos si-
guientes: superintendente de la Policía provincial, que recrea la
figura de jefe de Policía. La política de «mano dura» no funcio-
nó, como también lo sostiene el exdiputado Walter Martello en
su libro 20X20. Sin salida:49 veinte ministros por veinte años y
sin ninguna salida a la problemática de la inseguridad.
¿Cuáles son las planes y políticas de seguridad ciudadana y
las políticas de seguridad pública de los gobiernos a nivel nacio-
nal y provincial?
¿Cuál es el contexto actual de seguridad en Argentina? Sin
duda, la afirmación del entonces candidato a la presidencia de
Argentina y ahora presidente, Mauricio Macri, se sustenta en
diagnósticos de la inseguridad que prevalece en el país, que con-
firman las afirmaciones hechas en párrafos anteriores: «La se-
guridad es un drama en todo el país».50 Tal afirmación es
coincidente con la percepción ciudadana sobre la inseguridad y
de los estudiosos de la inseguridad argentina ya referidos. ¿Se
debe acaso a una problemática estructural del Estado argentino
atribuible a condiciones de exclusión económica, social, cultural
y política? ¿O a la presencia del crimen organizado en el subsis-
tema policial provincial como ha sucedido en México? ¿O tal
vez a condiciones a condiciones salariales que no responden a
necesidades básicas del sector policíaco? Sin duda, los tres fac-
tores aludidos son determinantes, en mayor o menor grado, se-
48
http://www.cronista.com/impresageneral/Como-fue-la-reforma-
que-intento-Arslanian-en-1999--20040407-0103.html. Sitio consultado
49
http://www.telam.com.ar/notas/201404/59265-la-actuacion-de-
20-ministros-de-seguridad-bonaerenes-en-20-anos.html. Sitio consultado
50
http://www.clarin.com/politica/Mauricio-Macri-seguridad-drama-
pais_0_1237076549.html. Sitio consultado el 20 de diciembre de 2015.
seguridad.indb 235 10/10/17 15:50

gún se hable de una provincia o de otra. Pero lo que sí es más

visible, por las decisiones realizadas por los gobernantes, Néstor
Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner y por Macri en sus
decisiones de enero de 2016, es que la provincia de Buenos Aires
es la más conflictiva. Las manifestaciones policiales de diciembre
del 201351 en la mitad de las provincias argentinas dicen mucho
al respecto (Constantino, 2014, 4).
León Arslanián, exministro de Justicia (1991-1993) y de
Seguridad de la provincia de Buenos Aires, 2004-2007, atribuye
las manifestaciones policiales a «la autonomía y autogobierno
policial» (2014, 12), y al aumento de la inseguridad en la Ar-
gentina y a la falta de una política integral de seguridad. Y no es
gratuita esta preocupación, ya que Argentina encabeza la tasa de
asaltos en América Latina.
Tabla 4.7.—Asalto, hurto en América Latina. Delitos por cada

100, 000 habitantes
Asalto Hurto
País
Año Tasa Año Tasa
Argentina 2008 1339 2008 872
Chile 2011 667 2011 1406
Colombia 2011 254 2011 249
México 2011 841 2011 319
Uruguay 2011 457 2004 3323
Venezuela 2007 217 2007 331
Fuente: Tabla elaborada con datos de UNODC, 2013; OEA, 2012; Por una América más segura.
Una nueva perspectiva para prevenir y controlar el delito. Banco de desarrollo de América Latina,
Reporte de Economía y Desarrollo, RED. Bogotá, 2014, pág. 24.
51
En diciembre del 2013 fueron 14. Pero la mayor cantidad fueron en
los años 1989, 22, y en 1990, 29, coincidente con los períodos hiperinfla-
cionarios de fines del gobierno de Alfonsín y segundo año de gobierno de
Menem. La provincia con el mayor número de manifestaciones es Tucu-
mán desde 1990. Diario La Nación, 9 de diciembre de 2013. http://www.
lanacion.com.ar/1646173-la-protesta-policial-con-mas-alcance-de-la-his-
toria-argentina. Sitio consutlado el 7 de enero de 2016.
seguridad.indb 236 10/10/17 15:50

La inseguridad en Argentina es percibida como uno de los

problemas centrales de la población y, si bien forma parte de la
agenda política de los gobiernos en turno, las instituciones y sus
políticas de seguridad pública no han sido capaces de disminuir
los riesgos a la vida, el patrimonio y las libertades de los ciudada-
nos (Martínez, 2008, 9; Bertranou, Calderón, 2008, 11; Gorgal,
2006, 9). La preocupación por la inseguridad desplaza incluso a
los problemas del desempleo y la pobreza.
El actor principal de la inseguridad, que pone en crisis la so-
beranía doméstica, según hemos discutido en el capítulo uno, es
el crimen organizado ligado al narcotráfico, al grado que afecta a
las instituciones del sistema de seguridad: el sistema policial y el
sistema de justicia. Las tasas de homicidios en los años 2001-2005
son bajas, en comparación con México, Colombia y Venezuela,
pero son más altas que en Chile y Uruguay (véase Tabla 4.4).
La aprobación de las leyes Blumberg exhibe en los hechos que
el gobierno de Kirchner no tiene una política integral de seguri-
dad, salvo la que ha sido impulsada en la provincia de Buenos
Aires. El congelamiento de las iniciativas de su Plan de Seguridad
conocido como Plan Trienal Estratégico muestra que, si bien en
lo económico, social, empleo, crecimiento, educación y salud
consigue sus objetivos en un 100 %, en materia de seguridad sus
logros son magros. Su derrota en el Congreso es una muestra de
su ineficacia parlamentaria. Los cambios en el Ministerio del In-
terior son una muestra de la inestabilidad institucional.
¿Qué logros obtuvo el presidente Néstor Kirchner en mate-
ria de seguridad? No logra más que resultados parciales en la
aprobación de leyes en el sistema procesal penal. Su política de
seguridad no afectó al entramado institucional de seguridad, se
orientó más bien a una política de seguridad tradicional centra-
da en los liderazgos provinciales y en la autonomía de las fuerzas
policíacas. El proyecto de la Agencia Federal de Investigaciones52
52
file:///Users/ciluami1912/Desktop/El%20Gobierno%20abando-
nó%20la%20reforma%20judicial%20-%2022.05.2005%20-%20LA%20
NACION.html. Sitio consultado el 8 de enero de 2016.
seguridad.indb 237 10/10/17 15:50

seguridad.indb 238
Tabla 4.8.—Evaluación de las políticas de seguridad. 2003-2007
Implementa-
Tipos Componentes
Bases teórico- ción del pro- Evaluación Evaluación
Diagnóstico de violencia/ Objetivos programa/
empíricas grama1 y objetiva* subjetiva
focalización participantes
monitoreo
Kirchner √2 √3 √4 √ √5 ≠ √6 √7
El símbolo ≠ representa nula implementación. El Plan de Seguridad no fue aprobado.

1
Nuevos Tribunales y Ministerio Público, Defensoría Pública, nuevo Reglamento Penitenciario.
2
Las seis dimensiones de su compromiso político contenidas en su discurso de asunción están revestidas del diagnóstico de las condiciones en las que se encuentra la sociedad
argentina: desempleo, fragilidades en salud y educación, pobre crecimiento económico, ineficiencia fiscal. Los objetivos son cumplidos
3
El Plan Integral y los planes trienales contienen no solo un diagnóstico de la inseguridad y sus causales, comprende también al sistema policial y al sistema de justicia. Dichos
planes, como se ha visto, no son aprobados por el Congreso argentino.
4
El llamado a la reforma de sistema judicial y sistema policial muestra la importancia de un cambio de paradigma judicial y policial en el que subyace, sin duda, una discusión
conceptual. Lanusse era fiscal federal en el gobierno de Menem; Quantin, secretario de Seguridad en 2004 en el gobierno de Kirchner, combatió, al igual que Lanusse, la co-
rrupción en las instituciones de seguridad.
5
Los componentes del Plan de seguridad están contenidos en las iniciativas de ley, pero no fueron aprobadas.
6
Ver los indicadores de victimización y la tasa de homicidios, párrafos anteriores.
7
La sensación de inseguridad en 2007 es del 63 %.
10/10/17 15:50
(AFI), homologable al FBI norteamericano, nunca cuajó, se ato-

ró por motivos económicos y por disputas inter-ministerios;
nunca llegó al Congreso para su discusión.
Sin embargo, la tasa de homicidios en el Gran Buenos Aires, que
en 2003 era de 12.7, desciende a 7.5 en 2006; aunque la tasa de
pobreza a nivel nacional aún se mantiene alta: 24.8 %. En el Latino-
barómetro, 2008, Argentina muestra un nivel de violencia de 6, en
la escala de 1 a 10, donde 1 es muy pacífico y 10 muy violento (Lagos,
Dammert, 2012, 13). En 2007 el 38 % de los encuestados afirma
haber sido víctima de un delito, un conocido o un pariente, indica-
dor semejante al del año 2002, con 39 % en el gobierno de Fernan-
do de la Rúa, en plena crisis económica y financiera.
La sensación de inseguridad en 2007 es de 63 %. Sin embar-
go, en general, la delincuencia ha disminuido en Argentina en
2005. De 93 % en 2001, en 2005 disminuye a 83 %. (Lagos,
Dammert, 2012, 37). Sin embargo, el temor a ser víctima de un
delito es de solo 29 %, como en Uruguay. La seguridad de vivir
en el país es del 60 %, el temor en el barrio es del 66 %.
De los indicadores referidos en líneas anteriores, se distingue
la medición de la seguridad en su dimensión objetiva y en su
carácter subjetivo. Con los datos anteriores, podemos ahora eva-
luar las políticas de seguridad del gobierno de Cristina Fernández
de Kirchner, según el esquema aplicado en secciones anteriores.
Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner

(2007-2015)
Plan Estratégico de Seguridad
Creo sinceramente que hemos recorrido un largo ca-

mino en estos años de democracia… Falta aún que también
abordemos el resto del Poder Judicial en la reforma que
necesariamente deberemos darle para que la gente, la so-
ciedad, los argentinos vuelvan a sentir la justicia como un
valor reparador y equilibrador… que… será imprescindible
seguridad.indb 239 10/10/17 15:50

en la reconstrucción del valor «seguridad» para todos los

ciudadanos… muchas decisiones que causan estupor en la
ciudadanía que no alcanza a comprender en virtud de qué
códigos, de qué principios o de qué leyes se producen de-
terminadas decisiones judiciales… En los roles también
está el del Estado, el de un Estado que ha decidido colocar
a la educación como el otro eje fundamental de transfor-
mación… desarrollo de la actividad económica… Mientras
haya pobres nadie puede estar conforme… (1 de marzo de
2008) (Cristina Fernández de Kirchner, 10 de diciembre
de 2007. Discurso en el acto de asunción).53
Desarrollo económico, infraestructura económica, educación

para todos de calidad con desarrollo científico y tecnológico y
reforma al Poder Judicial son los cuatro grandes objetivos del
compromiso de gobierno de Cristina Fernández de Kirchner
mediante estrategias de inclusión social. Estos objetivos, estas
metas constituyen los cuatro acuerdos del bicentenario argen-
tino. Estos demandan la participación de todos los sectores de
la sociedad; es un modelo de racionalidad en el que cada sector
contribuye con su parte.
El quinto compromiso, que no es un acuerdo, sino un
cumplimiento de la ley, es la seguridad; es la aplicación de la
justicia en igualdad a los delincuentes: a los delincuentes de
lesa humanidad como los delincuentes comunes, clave de la
democracia.
Y para fortalecer al sistema de justicia, se han aumentado los
recursos un 173 % del año 2003 al 2008, y se han corregido las
deficiencias.
¿Cuáles son los logros de la presidenta Fernández de Kir-
chner? Veamos los puntos sustantivos de sus compromisos en
53
https://www.google.com.mx/webhp?sourceid=chromeinstant&io
n=1&espv=2&ie=UTF8#q=discurso+de+Asunci%C3%B3n.+Cristina
+Fern%C3%A1ndez+de+Kirchner. Sitio consultado el 28 de diciembre
de 2016.
seguridad.indb 240 10/10/17 15:50

su discurso en la apertura del inicio de sesiones del Congreso

argentino en 2008. De los cuatro acuerdos referidos en su dis-
curso al Congreso argentino con motivo del inicio del trabajo
legislativo (y el quinto, sin ser un acuerdo, sino un cumplimien-
to de la ley), la obtención de los objetivos de los compromisos
de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner se visualizan
en la Tabla 4.9.
Tabla 4.9.—Cumplimiento de metas y acciones del gobierno.

Presidenta Cristina Fernández de Kirchner
Meta/
Acción Acción Acción Acción
objetivo
Desarrollo 200,000 nuevas Se reestatiza la 500 mil nuevas La infraestruc-
económico. empresas. empresa petro- plazas de traba- tura económica
lera. jo se crean al se multiplicó
año. 44 veces en 10
años.
Salud El Programa El Programa El Programa
Remediar Sumar Nacer
Educación Crea el Ministerio 3 científicos La inversión en Nueve nuevas
Ciencia de Ciencia y Tec- para cada mil educación se universidades
Tecnología. nología. habitantes. incrementa a nacionales se
6.5 del PIB en crean en el país.
2012.
Reforma del Reforma de la Ad- Aumento de re- Aumentar la Asegurar un sa-
Poder Judi- ministración de la cursos al Poder eficiencia de la lario y un retiro
cial*. Justicia. 2013. De- Judicial en justicia demo- razonable.
mocratización de 173%. crática.
la justicia.
Seguridad. Incremento del Equipamiento Aumento de las Opciones de
presupuesto de del personal fuerzas policia- ascenso de los
2900 millones de policial. les de 75 mil a jueces.
pesos a 23 mil 123 más de 100 mil
millones en 2012. en 2012.
* El grado de litigiosidad de Argentina es pobre, es solo un tercio del de Estados Unidos y un poco más
de la mitad de la de España. Ver La reforma del Poder Judicial en Argentina, Fundación Investigaciones
Económicas Latinoamericanas. http://www.fiel.org/publicaciones/Libros/lareformapj.pdf. Sitio
consultado del 29 de diciembre de 2016.
Fuente: Tabla elaborada con datos de los informes de gobierno de la presidenta Fernández de
Kirchner; https://es-la.facebook.com/notes/cristina-fernandez-de-kirchner/la-d%C3%A9cada-
ganada-por-todos-los-argentinos/598153910212479/. Sitio consultado el 29 de diciembre de
2016 y de La reforma al Poder Judicial en la Argentina.
seguridad.indb 241 10/10/17 15:50

La eficacia en el cumplimiento de las metas de Cristina

Fernández de Kirchner es la siguiente:
Eficacia=Ol/Op= f (O1, O2, O3… On)=6/6= 100 %
Plan Estratégico de Seguridad.

Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, 2007-2015
La seguridad, en su dimensión prescriptiva, está marcada
por un conjunto de leyes que dan soporte a las instituciones
y a las políticas de seguridad. Entre estas está en primer lugar,
la Ley 24.059, que en su artículo 2 dice a la letra:
La situación de hecho basada en el derecho en la cual

se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patri-
monio de los habitantes, sus derechos y garantías y la ple-
na vigencia de las instituciones del sistema representati-
vo, republicano y federal que establece la Constitución
Nacional (Ley de Seguridad Interior. Actualizada por las
Leyes 25.520 y 25.443).
Ley actualizada por las Leyes 25.520 y 25.443. El artícu-

lo 3 de la Ley 24.059 define los objetivos y cómo se logran:
«Empleo de los elementos humanos y materiales de todas las
fuerzas policiales y de seguridad de la nación». El artículo 6,
a su vez, define los objetivos del sistema de Seguridad Interior.
El sistema de Seguridad Interior tiene como finalidad

determinar las políticas de seguridad, así como planificar,
coordinar, dirigir, controlar y apoyar el esfuerzo nacional
de policía dirigido al cumplimiento de esas políticas (LSI).
El Ministerio de Seguridad es creado el 10 de diciembre de

2010, por Cristina Fernández de Kirchner. Nilda Garré, que
fungía como ministra de Defensa, es nombrada ministra de
Seguridad. Bajo este ministerio se encuentran: 1) la Policía
seguridad.indb 242 10/10/17 15:50

Federal argentina, 2) la Policía de Seguridad Aeroportuaria,

3) la Prefectura Naval argentina y 4) la Gendarmería Nacio-
nal argentina. Bajo este ministerio se encuentra asimismo el
Consejo Federal de Seguridad Interior. Con esta innovación
institucional, las fuerzas policiales de seguridad pasan al con-
trol democrático, se disminuye la autonomía de las Fuerzas
de Seguridad y se fortalece la coordinación multinivel.
En este marco se inscriben el Programa Operativo Centi-
nela puesto en operación el 1 de enero de 2011, y el Plan
Unidad Cinturón Sur, que más adelante se reseñan.
Creado el Ministerio de Seguridad bajo el régimen de go-
bierno de Cristina Fernández, estuvieron a cargo del Minis-
terio de Seguridad los siguientes:
1. Nilda Garré, diciembre de 2010 al 3 de junio de

2013.54
2. Arturo Puricelli, 3 de junio de 2013 al 2 de diciembre
de 2013.
3. María Cecilia Rodríguez, 2 de diciembre de 2013 al
Y bajo el gobierno del presidente Mauricio Macri:
1. Patricia Bullrich, 10 de diciembre de 2015.

Del Plan de Seguridad de la presidenta Fernández de Kirch-
ner caben mencionar algunas de las acciones que se realizaron
después de la conclusión de un diagnóstico llevado a cabo por el
Ministerio de Seguridad de la nación y por el Ministerio de Cien-
cia, Tecnología e Innovación Productiva. Con este se diseña un
Plan de Actualización Tecnológica de la Policía Federal argenti-
na con miras a la integración con las fuerzas policiales de las
provincias del Estado argentino.
54
Más abajo se reseñan algunas de las líneas de sus políticas de seguri-
dad y sus logros.
seguridad.indb 243 10/10/17 15:50

seguridad.indb 244
Tabla 4.10.—Plan de Seguridad del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, 2010-2013
Innovación Estructura Institucional
Objetivos Funciones Acciones
Institucional de Seguridad
Creación del Mi- Considerando 4 de la ley:. Presidenta Cristina Fernández de Diagnósticos de seguridad ciudadana en su ca- Se realizan según los diagnósticos
nisterio de Segu- «Que la Ley de Seguridad Interior 24.059 es- Kirchner. rácter multidimensional: social, educativo, sa- de los ministerios, se priorizan las
ridad1. (Decreto tablece las bases jurídicas, orgánicas y funcio- ministra de Seguridad: Nilda Ga- lud, justicia, ambiente, económico, seguridad. problemáticas y se definen las accio-
1992/2010); lo nales del sistema de planificación, coordina- rré2. Colaboración con los poderes: judicial, legis- nes.
separa del Minis- ción y apoyo del esfuerzo nacional de policía Secretario de Seguridad: Sergio lativo y ministerios públicos.
terio de Justicia. tendiente a garantizar la Seguridad Interior, Berni. Coordinación, planeación y formación.
entendiéndose por tal a la situación de hecho Secretaría de Cooperación: Cristi- Consejo .
basada en el derecho en la cual se encuentran na Caamaño Iglesias. Asesoría en la elaboración de políticas, de pla-
resguardadas la libertad, la vida y el patrimo- Secretario Gustavo Palmieri. nes y de acciones.
nio de los habitantes, sus derechos y garantías Jefe de Gabinete de Asesores: Raúl Supervisión de la actuación de la oficina del
y la plena vigencia de las instituciones del siste- Garré3. Convenio Policial argentino y los convenios
ma representativo, republicano y federal que Consejo de Seguridad. policiales provinciales e internacionales; y
establece la Constitución nacional». coordinación con el Consejo de Defensa Na-
cional.
Dirección de Asesoría al ministro de Seguridad. Personal superior de Policía Fede- Inteligencia Nacional. Obtención, reunión y sistematiza-
Inteligencia In- ral argentina, de la Gendarmería y Contrainsurgencia. ción y análisis de la información re-
terior. de la Prefectura Naval y la Policía Inteligencia Criminal. ferida a los hechos de amenazas que
de Seguridad Aeroportuaria. Inteligencia Estratégica Militar. afecten la seguridad exterior o inte-
Coordinación de la actividad de los órganos rior de la nación (art. 2, Ley 24.520).
de información e inteligencia de la Policía Fe-
deral argentina; de la Gendarmería y la Prefec-
tura Naval argentina.
10/10/17 15:50
seguridad.indb 245
Tabla 4.10 (cont.).—Plan de Seguridad del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, 2010-2013
Subsecretaría del Mejoramiento de los planes y misiones de se- Asesorar al ministro en todo lo concerniente a
Interior guridad ciudadana. la Seguridad Interior; coordinación con otras
instituciones policiales extranjeras.
Creación Mesas Institucionalizar los reclamos de los ciudada- Subsistema del sistema de seguri- Reuniones ordinarias cada 15 días. Atiende necesidades de su compe-
Barriales4 atendi- nos; que los vecinos contribuyan en la elabora- dad de la provincia de Buenos Coordinación del Programa Interministerial: tencia, realiza mesas de gestión en las
das por los minis- ción de un mapa delictivo mediante la partici- Aires. Alicia Kirchner. que se identifican, priorizan proble-
terios del Estado. pación de organizaciones sociales y redes co- Programa interministerial-ocho Cada ministerio tiene asignado un barrio. máticas para después definir estrate-
Lanzamiento el 4 munitarias con el Estado. ministerios. Social, salud, educa- Los Centros Barriales están conectados al 911 gias de acción y ofrecer soluciones.
de abril del 2011. La policía barrial tiene el objetivo de prevenir el ción, seguridad, justicia… y al Centro de Conectividad Satelital del De- En materia de seguridad, luego de
delito. En el asunto de seguridad, la poli- partamento de la Policía Federal argentina. un diagnóstico, la ministra creó la
cía de Prevención Barrial. Policía de Prevención Barrial. Ac-
Al mes de septiembre de 2012 se ción articulada interministerial.
tienen 40 Mesas Barriales de parti-
cipación ciudadana en el distrito
porteño.
Creación de Me- Que los ciudadanos contribuyan al desempeño

sas Zonales. de la Policía Federal argentina en el marco del
Plan de Participación Ciudadana.
10/10/17 15:50
seguridad.indb 246
Plan Buenos Ai- Lograr mejor respuesta policial ante el delito a Prevención y detención del delito. Centro de Comando y Control instalado en el Monitoreo de cámaras y domos ins-
res Ciudad Segu- través de la incorporación y operaciones de Mejor respuesta policial ante el de- Departamento Central de la Policía Federal talados en 200 patrulleros tecnoló-
ra. Junio de 2011. nuevas tecnologías a fin de obtener mayor efi- lito, pues recibe información en argentina en Buenos Aires. gicos y 1200 cámaras que se agregan
ciencia policíaca. tiempo real. Unidades móviles satelitales que transmiten al distrito porteño.
desde cualquier punto de la ciudad al Centro Reentrenamiento del personal poli-
de Comando en el Departamento Central de cial; modernización de los protoco-
la Policía Federal, grava las imágenes de las cá- los operativos.
maras colocadas en lugares estratégicos de esta- Manejo de forma remota de estas
ciones de transporte: trenes, autobuses, aero- cámaras; supervisa y coordina en
puertos. tiempo real a patrulleros. Con las
Interconexión entre los patrulleros y el Centro nuevas cámaras al año 2012 se detec-
de Comando. taron 496 situaciones de delito.
Con el nuevo servicio 911 el tiempo
de respuesta se reduce de 52 segun-
dos a 10 segundos5.
Cinturón Sur. Optimizar el servicio de seguridad ciudadana La estructura policial de la Gendar- La Gendarmería Nacional y la Prefectura Na- Despliegue de 1250 efectivos de la
Lanzado por Pu- en la capital federal mediante la intervención y mería y la Prefectura Naval es tradi- val argentina ejercen funciones de policía y Gendarmería Nacional y 1250 de la
ricelli. cooperación entre los cuerpos policiales y las cional: oficiales y suboficiales que ejecutan las tareas de prevención e investiga- Prefectura Naval en seis comisarias
Fuerzas de Seguridad federales. se reclutan de los institutos ción de los delitos que se les asignan en los pun- del sur de la ciudad de Buenos Aires.
Prevención. Aumentar la presencia policíaca tos de mayor incidencia del delito en la geogra- Patrullaje en los barrios y la reasigna-
para prevenir el delito. fía porteña. ción de 1,100 agentes de la Policía
Federal argentina en el resto de la
ciudad.
10/10/17 15:50
seguridad.indb 247
Operativo6 Cen- Combatir la inseguridad en el conurba- Estructura tradicional milita- Profundizar en Se despliega en 24 municipios del conurbano bonearense; con seis bases fijas y
tinela. 1 de enero, no bonaerense. rizada de la Gendarmería y la las actividades de 25 unidades de patrullaje.
de 2011. Lanzado Prefectura Naval compuesta prevención para 72, 844 procedimientos policiales, 2300 detenciones, 2052 incautaciones de
por el ministro de oficiales y suboficiales. resguardar la se- autos, decomiso de drogas y de armas; control de 1, 741, 882 personas;
Puricelli. guridad ciudada- 1,107,515 vehículos.
na.
Operativo Escu- Combatir el narcotráfico, la trata de Detectar a los

do Norte. personas y el contrabando en el norte narcotraficantes.
Puesto en opera- del país.
ción por el mi-
nistro Puricelli
en 2011.
Operativo Vigía7 Control de personas y cargas en el trans- Consiste en el despliegue de Policía de Seguridad Aeroportuaria y de la Gendar-
puesto en mar- porte público de pasajeros de larga dis- mería Nacional argentina en la Terminal Retiro para realizar acciones de control
cha el 29 de di- tancia. de pasajeros y equipaje en transporte público de larga distancia con destino inter-
ciembre de 2011 nacional.
mediante Reso-
lución 1285 del
ministro de Se-
guridad.
10/10/17 15:50
seguridad.indb 248
El objetivo el programa es el de poner a En reemplazo de Nilda Ga- Puricelli, como Puricelli crea el programa radarización, cuyo fin es detectar vuelos ilegales, con-
disposición de las provincias argentinas rré, Cristina Fernández nom- ministro de De- trolar vuelos que ingresen o salgan del espacio aéreo argentino. En julio 2011
y de la ciudad de Buenos Aires las he- bra a Arturo Puricelli nuevo fensa, impulsa el pone en marcha el Opetrativo Escudo Norte de las Fuerzas de Seguridad para
rramientas y recursos necesarios para ministro de Seguridad, quien Programa Fede- contener el tráfico de drogas en las fronteras; que se complementa con el Opera-
hacer frente al delito y la criminalidad fungía como ministro de De- ral de Colabora- tivo Centinela en el conurbano bonaerense.
con el fin de fortalecer la coordinación fensa. Agustín Rossi ocupa la ción y Asistencia Los radares RASIT cubren la provincias de Jujuy, Salta, Formosa, Chaco, Corrien-
y la relaciçón interjurisdiccional. Defensa. El 2 de diciembre para la Seguridad. tes y Misiones, la frontera y las áreas de aproximación de aeronaves irregulares.
En abril de 2011, Puricelli redenomina del 2013 María Cecilia Rodrí- El 15 de agosto propone a los usuarios de Facebook registrarse desde sus cuentas,
los tres institutos de formación de ofi- guez sustituye a Puricelli, per- de modo que el Ministerio difunda sus datos a los usuarios lo que generó un gran
ciales y suboficiales de la Policía Federal manece en el Ministerio hasta debate en las rdes sociales.
argentina que llevaban nombres de el final del mandato de Cristi- En coordinación con las Fuerzas Armadas, se aprueban las Reglas de Protección
connotados represores mediante reso- na Fernández de Kirchner . Aeroespacial.
lución 167/2011. El 10 de diciembre de 2015, Bajo em amparo de la ley de derribo, se escoltó a una aeronave que ingresó ilegal-
Objetivo. Identificar, advertir e intimi- Mauricio Macri nombra a mente en el espacio argentino. 18-02-2016.
dar y hacer uso de la fuerza si la cir- Patricia Bullrich ministra de Bullrich inaugura el primer Centro de Inteligencia Criminal, 18 de octubre de
cunstancia lo demanda. Seguridad. 20168.
1
Durante el gobierno de Néstor Kirchner, 2003-2007, formaba parte del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Su política de seguridad tiene como instrumento la participación
ciudadana, pero además vincula la seguridad con el crecimiento, con la generación de empleo y la oferta de vivienda.
2
Desarrolla una política de derechos humanos al interior de las Fuerzas de Seguridad.
3
Renuncia a su cargo debido a las protestas de los suboficiales de la Prefectura y de la Gendarmería, es oficializada con el Decreto 1891, firmado por la presidenta Fernández de Kirchner. 10 de
octubre, 2012. El motivo fue el recorte de salarios de los oficiales. policiales. http://www.taringa.net/post/noticias/15728492/Raul-Garre-renuncio-a-su-cargo-de-jefe-de-Gabinete-de-Ase.
html. Sitio consultado el 29 de diciembre de 2016.
4
http://www.minseg.gob.ar/sites/default/files/Diarios/Politicas_Seguridad_3_bis.pdf sitio consultado el 11 de enero de 2016.
5
http://www.911.ar/sites/default/files/image/infografia-bacs.jpg. Sitio consultado el 11 de enero de 2016.
6
http://www.taringa.net/comunidades/argentina/3519994/Plan-Buenos-Aires-Ciudad-Segura.html. Sitio consultado el 11 de enero de 2016.
7
https://www.psa.gob.ar/index.php/acciones-y-programas/76-operativo-vigia. Sitio consultado el 2 de diciembre de 2016.
8
http://www.laarena.com.ar/la_ciudad-patricia-bullrich-en-la-inauguracion-del-centro-de-inteligencia-criminal-1089857-115.html. Sitio consultado el 2 de enero de 2017.
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Seguridad y de la Ley 24.095; CELS, 2012 y de consulta en la web de Seguridad del Dpto. de la Policía Federal argentina.
10/10/17 15:50
En 2011 se inicia el Proyecto Buenos Aires. Ciudad Segura,55

que constituye uno de los diez ejes estratégicos que conforman
el Modelo de Seguridad Ciudadana Argentino. ¿Qué compren-
de este modelo?
1. Modernización de los protocolos operativos y capacita-

ción policial según los nuevos dispositivos de seguridad.
2. El sistema garantiza una mejor respuesta policial.
3. Con las nuevas tecnologías permite una mayor eficiencia
y distribución de la fuerza policial.
4. Mayor eficacia preventiva.
5. Un nuevo sistema 911(30 posiciones de recepción).
6. Patrulleros multitecnológicos (200).
7. Sistema de reconocimiento de patentes.
8. 1200 cámaras de alta definición.
9. Sistemas de video vigilancia en estadios.
10. Cámaras de tren alerta.
Toda esta base de datos fluye a un área de recursos donde el coor-

dinador decide, según el grado de emergencia, los recursos que
debe asignar, coordinar el desplazamiento, monitorear los tiem-
pos y la calidad de respuesta. Esta área identifica el tipo de situa-
ción de emergencia, los policías más cercanos y, de acuerdo con
esta información, decide el protocolo a seguir. Y desde el área el
coordinador monitorea la respuesta de las fuerzas policiales y
envía adicionales si es necesario.
El área de despacho de recursos, denominada Centro de
Control (C4),56 está conectada a 53 comisarías. A mayor núme-
ro de cámaras colocadas en espacios previamente detectados,
mayor número de eventos detectados.
55
http://www.911.ar/sites/default/files/image/infografia-bacs.jpg.
Sitio consultado el 30 de diciembre de 2016.
56
El 12 de julio la ministra Nilda Garré inaugura el cuarto centro de
control ubicado en la Comisaría 52 de la Policía Federal argentina, Villa
Lugano.
seguridad.indb 249 10/10/17 15:50

Otro de los planes de seguridad es el denominado Unidad

Cinturón Sur puesto en acción el 11 de julio de 2011 que con-
siste en el despliegue de 3,000 elementos de la Gendarmería
Nacional y la Prefectura Naval en el sur de la ciudad de Buenos
Aires. Estas fuerzas ejercen funciones de policías de seguridad,
de prevención y de investigación de delitos en las zonas asig-
nadas. La Policía Federal, por su parte, ejerce acciones de in-
vestigación requeridas por las autoridades judiciales, según su
atribución y de acuerdo con Código Procesal Penal. ¿Qué re-
sultados se pueden referir del plan? A un año de haber sido
puesto en acción, los resultados son los siguientes:
Robo a mano armada: 48.7 % menos

Robo: 22.5 % menos
Robo de automotores: 38.5 % menos
Hurto: 32.5 % menos
Así, el Plan Unidad Cinturón Sur, puesto en marcha me-

diante el Decreto 864/2011, ha sido efectivo en la disminu-
ción del delito.57 De 2011 a 2012 hay una variación favorable
de –22.5 en el robo; de menos 48.7 en robo a mano armada;
menos 32.1 en el hurto de automotor; y 38.5 en el robo de
automotor. Estadísticas criminales de la República Argentina,
2014-2015.
La tasa de homicidios dolosos, que en 2008 es del 6 %, en
2014 aumenta un 27 %, pero en 2015 disminuye a una tasa
similar a la del año 2008. Una situación semejante se aprecia
en los robos y una mejora notoria en el hurto. Los indicadores
anteriores parecen mostrar que el Plan Buenos Aires. Ciudad
Segura, el Cinturón Sur, el Operativo Centinela y el Operati-
vo Vigía están dando resultados, según los indicadores del
2015.
57
http://www.minseg.gob.ar/plan-unidad-cintur%C3%B3n-sur-ba-
lance-de-1-a%C3%B1o. Sitio consultado el 30 de diciembre de 2016.
seguridad.indb 250 10/10/17 15:50

Tabla 4.11.—Tasas de hechos delictivos en la Argentina

Total hechos Homicidios
Robos Hurtos
delictivos dolosos
Total: nacional Total: nacional Total: nacional Total: nacional

2008: 2008 2008 2008
3.298/x 100 mil 6.0/x 100 mil 1.0002/x100 mil 715/x100 mil
2014: 2014 2014 2014
3.750/x 100 mil 7.6/x 100 mil 1.134/x 100 mi 673/x100 mil
2015: 2015 2015 2015
3.636/x 100 mil 6.6/x 100 mil 1.027/x 100 mil 630/x100 mil
Fuente: SNIC/DNGIC. Ministerio de Seguridad. https://estadisticascriminales.minseg.gob.ar/.
En el marco del plan de mejorar las condiciones de trabajo

de los efectivos de las Fuerzas de Seguridad del país Nilda Garré
inaugura el Sistema Federal de Identificación Biométrica para la
Seguridad (SIBIOS), que permite a los agentes contar con in-
formación que individualice a todos los ciudadanos a través de
un software de última generación, mediante un convenio con el
Registro Nacional de las Personas. Este sistema permitirá rela-
cionar hechos delictivos mediante el uso de la genética, la bioin-
formática y la interoperabilidad de redes.
Con esta tecnología será posible cotejar las huellas digitales
obtenidas en los casos penales registradas en una base de datos
ubicada en la sede del Ministerio de Seguridad. El primer escáner
del SIBIOS fue instalado en la provincia de Catamarcay; poste-
riormente, el sistema se ha ido generalizando a otras provincias
argentinas.
El Sistema de Inteligencia Nacional
Conforme a la Ley 25.520, referida en la Figura 4.1 (pág. 202)

sobre el Sistema de Inteligencia Nacional, se propone ahora rea-
lizar una revisión, una discusión y un análisis del sistema de in-
teligencia nacional argentino, en un primer apartado; y en una
seguridad.indb 251 10/10/17 15:50

sección seguida, reseñar su Reforma Constitucional del 2015

que crea la Agencia Federal de Inteligencia (AFI).
Con motivo de los atentados terroristas a la embajada de
Israel y a la Asociación Mutualista Israelí-Argentina (AMIA)
en 1992 durante el gobierno de Carlos Saúl Menem, y la muer-
te del fiscal Nisman y el involucramiento de Héctor Timer-
man, se realizaron esfuerzos por llevar a cabo una reforma al
Sistema de Inteligencia de la Secretaría de Inteligencia del
Estado (SIDE) en 1994. La iniciativa quedó congelada en el
Congreso.
Las conclusiones a las que llega la Comisión Legislativa
Bicameral muestran al menos dos caras de la problemática: 1)
fallas estructurales del entramado institucional de la seguridad
pública y 2) la secrecía y el encubrimiento de los verdaderos
actores de los actos de terrorismo en el asunto de la embajada
Israelí y la AMIA.58
Este atentado, el peor en la historia argentina, cobró 85
víctimas, aún no resuelto después de 22 años,59 involucra a la
expresidenta Cristina Fernández60 por el encubrimiento de
supuestos autores iraníes del atentado en contra de la mutual
argentina-israelí, pero que fue denunciada por el fiscal Nisman,
encontrado muerto el 19 de enero del 2015. El drama del aten-
tado en contra la AMIA concluye hasta el momento con la
aceptación del involucramiento del canciller Héctor Timer-
man en el caso AMIA.61
58
Asociación Mutual Israelita Argentina.
59
18 de julio de 1994.
60
http://www.lanacion.com.ar/atentado-a-la-amia-t48671. Sitio con-
61
En diciembre de 2015 se dio a conocer la grabación de un audio entre el
canciller argentino, Héctor Timerman, y el dirigente de la AMIA, Guillermo Ber-
ger, en el cual el canciller presionaba al dirigente judío para que aceptara las nego-
ciaciones con Irán y no siguiera emitiendo comunicados cuestionando el memo-
rándum.189 En el mismo se escucha a Timerman reconocer que fue Irán el respon-
sable del atentado a la AMIA. El excanciller fue denunciado por el abogado
Santiago Dupuy por traición a la patria y encubrimiento y el fiscal Eduardo Taiano
pidió investigarlo. Timerman quedó imputado por haber reconocido la responsa-
seguridad.indb 252 10/10/17 15:50

La presidenta Fernández de Kirchner afirma: «En realidad

se había fabricado un juicio, pero no había verdad, no había in-
terés de identificar quiénes eran realmente los autores y los mó-
viles fundamentales de aquel terrible atentado que cobró 85
vidas».62 No solo estas vidas, sino también la del fiscal Alberto
Nisman.
¿Qué relación hay entre el caso AMIA y la ex SIDE? Según
información de la Unidad Fiscal de Investigación (UFI), advirtió
que la exsecretaría de Inteligencia produjo información que po-
día haber sido útil para la causa, antes y después del ataque, pero
no la remitió hasta que fue descubierta en 2015.63 Lo que mues-
tra esta narrativa del caso AMIA, además de la autonomía con
la que operan los organismos de inteligencia, es el descontrol con
el que operan los organismos de inteligencia.
La Secretaría de Inteligencia depende de la Presidencia de la
nación, y por ende igualmente la Dirección de Inteligencia.
La manifiesta falta de colaboración por parte de los distintos
organismos de seguridad e inteligencia federales y provinciales
que debieron coadyuvar al desarrollo de la investigación judicial
debe ser entendida desde una doble perspectiva que comprenda
tanto las fallas estructurales de los mismos como la evidente de-
cisión de obstruir el esclarecimiento de los hechos o de encubrir
a determinadas personas y/o grupos sospechosos de haber par-
ticipado de alguna manera en el atentado y que están vinculados
al Estado.64
bilidad iraní en el atentado y, a pesar de saber eso, haber pactado con el gobierno
iraní en el que eran funcionarios los mismos acusados. https://es.wikipedia.
org/wiki/Atentado_a_la_AMIA#Muerte_del_fiscal_de_la_causa_del_
atentado_a_la_AMIA. Sitio consultado el 31 de enero de 2017.
62
Discurso de la Reforma del Sistema de Inteligencia del Estado. 27 de fe-
brero de 2015. http://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/28321-
reforma-del-sistema-de-inteligencia-del-estado-anuncio-de-la-presidenta-de-
la-nacion-por-cadena-nacional. Sitio consultado el 13 de enero de 2016.
63
http://www.telam.com.ar/notas/201610/167167-causa-amia-fis-
cales-ex-side-informacion.html. Sitio consultado el 2 de enero de 2016.
64
http://www.voltairenet.org/article121590.html. Sitio consultado el
2 de enero de 2016.
seguridad.indb 253 10/10/17 15:50

El desprestigio de la Secretaría de Inteligencia aumenta en

el año 2000 al darse a conocer que la SIDE había realizado
pagos a senadores con el objeto de que votaran a favor de la
ley laboral, iniciativa de gran importancia para el ejecutivo,
Fernando de la Rúa (1999-2001), según declaraciones del ex-
secretario parlamentario, Mario Pontacuarto.65 Las activida-
des de espionaje al gobierno de la ciudad de Buenos Aires
aumentaron su desprestigio.
En el contexto de la crisis financiera del 2001 y de la crisis
de gobernabilidad, De la Rúa remueve al ministro de la SIDE,
amigo suyo y banquero, Fernando de Santibáñez. Poco tiempo
después de la Rúa presenta su renuncia a la Presidencia de la
nación.
La problemática del sistema de inteligencia es semejante a
la que se ha señalado para el caso de las instituciones policía-
cas: disfrutan de una cómoda y beneficiosa autonomía que se
manifiesta en la discrecionalidad del uso de los recursos y en
la secrecía de sus acciones; solo responden a la autoridad del
ejecutivo.
En palabras del vocero de la Asociación por los Derechos
Civiles (ADC): «Los organismos de inteligencia gozan de
una inaceptable autonomía y continúan siendo un actor de
peso en el sistema político gracias a leyes ineficientes y a un
amplio arco político dispuesto a mirar hacia otro lado».66 De
manera análoga, el Centro de Estudios Legislativos y Sociales
esgrime una argumentación semejante: «En un contexto en
el que se ha puesto en debate el intolerable nivel de autono-
mía del aparato de inteligencia nacional y sus relaciones es-
purias con el sistema político y judicial, la nueva regulación
debería servir para promover la reducción de su tamaño, la
65
En su declaración al diario TXT, afirma que la SIDE pagó cinco mi-
llones de dólares en sobornos a senadores para obtener la aprobación de la
ley laboral. El extitular de la SIDE, Fernando Santibáñez, pagó con fondos
de la Secretaría.
66
«El (des)control democrático de los organismos de inteligencia en
Argentina», ADC, enero de 2015.
seguridad.indb 254 10/10/17 15:50

profesionalización de la actividad y una clara subordinación

a las instituciones democráticas y al gobierno político»
(CELS; 2015).67
No hay controles efectivos de los servicios de inteligencia.
Las acciones de la inteligencia nacional muchas veces violan
los derechos ciudadanos: el derecho a la privacidad, a la liber-
tad de asociación y la libertad de expresión (ACD, 2015). Los
esfuerzos de democratizar a las Fuerzas Armadas y las de Se-
guridad Interior de parte del poder legislativo han sido insu-
ficientes (ACD, 2015, 3).
Los esfuerzos de la sociedad civil por democratizar las
Fuerzas Armadas y de Seguridad Interna han sido múltiples.
Una muestra de ello lo constituye el Seminario Control De-
mocrático de los Organismos de Seguridad en la República
Argentina de 1997, seminario que es coincidente con esfuer-
zos similares en Chile y Perú.
La Ley 25.520, que ya hemos referido, crea un control
específico sobre las actividades de inteligencia; pero sus acti-
vidades no eran reportadas en los medios, tampoco eran ob-
jeto de visibilidad. Todo lo contrario, los escándalos de
corrupción, secrecía y de violación de los derechos humanos
era una constante.
Las conclusiones a las que llegan los expertos en seguridad
en el Seminario sobre Seguridad y Democracia realizado en
el Congreso de la nación en el mes de diciembre del 2012
refuerzan conclusiones ya formuladas con anterioridad: el
control democrático de las Fuerzas de Seguridad es una tarea
pendiente.
A principios del año 2013, ACD y el Instituto Latinoame-
ricano de Seguridad y Democracia formulan la Iniciativa Ciu-
dadana para el Control del Sistema de Inteligencia (ICCSI).
67
file:///Users/ciluami1912/Desktop/ARGENPRESS.info%20%20
Prensa%20argentina%20para%20todo%20el%20mundo_%20Avances%20
y%20retrocesos%20en%20la%20Ley%20de%20Inteligencia.html. Sitio con-
seguridad.indb 255 10/10/17 15:50

La narrativa de la falta de control democrática de las Fuerzas

de Seguridad conduce a la interrogante: ¿por qué fracasan las
iniciativas de control del sistema de inteligencia nacional? La
respuesta es multidimensional, pero cada una de las partes tie-
ne un denominador común que las relaciona.
— El Sistema de Inteligencia Nacional depende del ejecutivo.

— El sistema de inteligencia encarna dos principios contra-
dictorios: 1) la rendición de cuentas, principio sustanti-
vo democrático; y 2) la secrecía de la inteligencia.
— ¿Cómo conciliar control civil de la inteligencia con la
eficacia y efectividad de las instituciones de inteligencia?
— La efectividad se asocia con la secrecía; y el fracaso con
la visibilidad de las acciones.
— Si la secrecía es efectividad, esta implica desconocimien-
to de la actividad de inteligencia por parte de los actores
políticos. La Comisión Bicameral, para ser más precisos,
como declara Fernández de Kirchner.
— El desconocimiento es un factor de vulnerabilidad, de
inseguridad. De modo que la institución de seguridad
se convierte en un factor de inseguridad. Todo ciuda-
dano lo sabe y lo ha experimentado en algún momento
de su vida.
— ¿Son las instituciones de seguridad enclaves autoritarios o
reminiscencias del autoritarismo? En diversos apartados
se ha sostenido que el Estado argentino, si bien se afirma
que su transición democrática ha sido exitosa, lo es en la
medida que se cumplen los requerimientos mínimos de
una democracia política, pero exhibe enclaves autoritarios
visibles en el presidencialismo, improntas autoritarias que
se han calificado de especies delegativas: el uso constante
de los decretos, y de legislar al margen del poder legislativo.
Los casos de Menem y Kirchner son ejemplos paradigmá-
ticos del autoritarismo.
— La transición democrática argentina no es una transición
negociada como la chilena.
seguridad.indb 256 10/10/17 15:50

— Los servicios de inteligencia son enclaves del autoritaris-

mo porque son una extensión del autoritarismo presi-
dencial, de una democracia delegada.
El análisis anterior queda visualizado en la Figura 4.5.
Figura 4.5.—Framing del Sistema de Inteligencia argentino
Estos comentarios se esgrimen en el contexto de la iniciativa

que envía Cristina Fernández de Kirchner al Congreso en el mes
febrero de 2015 ante la falta de esclarecimiento en el asunto de
la AMIA, de la secrecía con que funciona la SIDE y ante la re-
moción de innumerables agentes que participaron en el asun-
to de la mutualista. La iniciativa es aprobada en 2015. El
proyecto de ley contiene los aspectos siguientes:
seguridad.indb 257 10/10/17 15:50

Nos interrogamos ahora: ¿se democratiza la inteligencia nacional

argentina en la nueva institución? Veamos la Ley 27.126, que
sustituye a la Secretaría de Inteligencia Nacional por la Agencia
Federal de Inteligencia, sancionada el 25 de febrero de 2015,
promulgada el 3 de marzo de 2015.
La Ley 27.126, en el título, capítulo 1, define la inteligencia
nacional como la «actividad consistente en la obtención, reunión
sistematización y análisis de la información específica referida a
los hechos, riesgos y conflictos que afecten la Defensa Nacional
y la Seguridad Interior de la nación». Asimismo, sus acciones de
«realizar acciones represivas… funciones policiales»; y el con-
cepto de obediencia: «La obediencia debida no podrá ser alega-
da como eximente de responsabilidad». La inteligencia debe
predecir y prever las tendencias del crimen; en tanto disciplina,
es un instrumento de análisis para la seguridad nacional, la segu-
ridad ciudadana y la seguridad pública (Walsh, 2011).
En el capítulo dos se definen sus funciones: producción de
inteligencia nacional; contrainteligencia y producción de inte-
ligencia criminal (delitos federales complejos relativos al terro-
rismo, narcotráfico, tráfico de armas, trata de personas, delitos
cibernéticos).
El título 3 de la Reforma Constitucional contiene artículos
sustantivos pero críticos que se han discutido previamente. La
definición de la información forma parte de este título, a saber:
1) Secreta. «Aplicable a toda información… cuyo conocimien-
to por personal no autorizado pueda afectar gravemente los
intereses fundamentales … de la nación… la soberanía, la inte-
gridad e integridad territorial, el orden constitucional y la se-
guridad del Estado; el orden público y la vida de los
ciudadanos…»; 2) Confidencial. «Aplicable a toda informa-
ción… cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda
afectar parcialmente los intereses fundamentales de la nación
o vulnerar principios … del Estado, entre ellos la soberanía e
integridad territorial»; 3) Público. «Aplicable a toda docu-
mentación cuya divulgación no sea perjudicial para los orga-
nismos del Sistema de Inteligencia Nacional y que por su
seguridad.indb 258 10/10/17 15:50

índole permita prescindir de restricciones relativas a la limita-

ción de su conocimiento.
Al respecto, cabe subrayar que la desclasificación no puede
ser menor a los quince años.
El capítulo cuatro contiene lo relativo a la transparencia del
uso de los fondos de la AFI, además de ser públicos. Se establece
la figura del contralor y el control parlamentario a través de la
Comisión Bicameral del Congreso.
El capítulo siete reglamenta sobre el tipo de penas cuando
un oficial o funcionario incurra en violaciones a la ley, tales como
la intercepción de las comunicaciones de las personas o realice
acciones de inteligencia prohibidas por la ley.
¿Qué reflexiones pueden formularse sobre la nueva Ley de
Inteligencia Nacional argentina? Una de las innovaciones sus-
tantivas de la Ley 27.126 frente a la Ley 25.520 es la relativa al
artículo 18 de la ley del 2001.
En la Reforma Constitucional del 2015 se prohibe de mane-
ra tajante la intercepción de comunicaciones de las personas. El
artículo 20 de la Ley 27.126 establece penas de tres a diez años
Figura 4.6.—Puntos sustantivos de la Ley 27.126
seguridad.indb 259 10/10/17 15:50

de prisión y la inhabilitación de los oficiales que intercepten las

comunicaciones telefónicas, de correo, telegráficas, postales, o
de cualquier sistema de envío de imágenes, de voces, paquetes de
datos, archivos de las personas, sin mediar salvedad o excepción
alguna, como ocurría con la Ley 25.520, artículos 18 a 22.
Desde la perspectiva de los derechos humanos, tendríamos
ahora un Sistema de Inteligencia Nacional con perspectiva de
derechos humanos en tanto se salvaguardan los derechos de los
ciudadanos. Resta ahora observar en qué medida se cumple la
nueva normatividad de la Ley 27.126. Sin embargo, la AFI am-
parada en el secreto, puede violar el derecho a la privacidad, los
derechos políticos y los derechos democráticos.
Por el contrario, en la reforma del 2015 se mantienen las tres
definiciones de la información, se conserva la definición de «se-
crecía» de la información, que no es desclasificada sino hasta
después del transcurso de 15 años. Este es uno de los aspectos más
cuestionados de la ley del 2001 y ahora se mantiene en la Ley
27.126; como sucede en México, cualquier ministro o secretario
de Estado puede negar información argumentando «informa-
ción confidencial», «seguridad nacional». Las fuerzas policiales
o militares pueden cometer crímenes de lesa humanidad, como
el caso Ayotzinapa, y no se puede tener acceso a la información
para castigar a los culpables. Este es el sentido de la crítica del
Informe de la Asociación de los Derechos Civiles (2015, 3).
Dicho sistema de control operó durante años por debajo del
radar: sus actividades eran escasamente reportadas en los medios
de comunicación y diversos escándalos que durante esos años
habían alcanzado a servicios de inteligencia parecieron no haber
impactado en el trabajo de la Comisión.
¿Tendrá la Comisión Bicameral del Congreso el poder de
ejercer el control democrático contenido en el artículo 18 de la
Ley 27.126? Este es uno de los grandes retos de la responsabili-
dad de la representación nacional argentina, al margen de su
identidad partidista.
Si bien la ley no establece requisitos para los nombramientos
del director y el subdirector de la AFI, al menos tiene que tener
seguridad.indb 260 10/10/17 15:50

Figura 4.7.—Comisión Banco de Protección de Datos y Archivos de Inteligencia
la aprobación del Senado argentino. Sin embargo, en el gobierno

de Mauricio Macri el director general es un empresario futbole-
ro, aunque de profesión es un notario.
La Agencia Federal de Inteligencia (AFI) tiene 2000 emplea-
dos, un presupuesto de 800 millones de pesos argentinos. En la
Dirección General el presiente Macri nombra al empresario fut-
bolístico, Gustavo Arribas, el 11 de diciembre del 2015 (ICCSI,
6-12-2015)68.
Hemos presentado los aspectos sustantivos de la Ley 27.126.
Corresponde ahora enunciar de manera sintética los aspectos
sustantivos de la Ley Reglamentaria de julio 2015.
Los principios doctrinarios que guían a la Agencia Federal
de Inteligencia son los siguientes: 1) el conductor fundamental
68
http://www.ilsed.org/iccsi/index.php/85-noticias/95-preocupa-
cion-por-las-futuras-designaciones-en-la-agencia-federal-de-inteligencia.
seguridad.indb 261 10/10/17 15:50

de la Inteligencia Nacional es el presidente de la nación, 2) inte-

ligencia basada en la profesionalización, 3) la inteligencia se de-
fine por problemas: terrorismo; atentados contra el orden
constitucional y democrático, crimen organizado (narcotráfico,
trata de personas, delincuencia económica y financiera, tráfico
de armas), acciones contra la ciberseguridad.
Los fondos de la AFI son de carácter público, de carácter
reservado (supervisión y control por la Comisión Bicameral) y
administración de los fondos de la AFI consiste en transparencia,
eficacia y eficiencia.
La estructura orgánica de la Agencia Federal de Inteligencia
es la siguiente:
Figura 4.8.—Estructura de la AFI
De acuerdo con la estructura de la Figura 4.7 (véase pági-

na 261), hay tres tipos de personal: personal de seguridad, de
inteligencia y de apoyo a los bancos de datos y de apoyo tecno-
lógico, y de profesionalización y capacitación.
Para llevar a cabo la fase de transición de la SIDE a la AFI se
creó la comisión de reclasificación del personal civil de inteligen-
cia. Para ello se establecieron los criterios siguientes: jerarquía y
antigüedad, formación y capacitación, desempeño y disciplina.
A partir de estos criterios, se conforma el nuevo personal de la
seguridad.indb 262 10/10/17 15:50

AFI, más el nuevo personal (250)69 contratado mediante la con-

vocatoria del mes de agosto del 2015.
Reforma de Justicia Procesal Penal

en la provincia de Buenos Aires
La provincia de Buenos Aires, no solo por su importancia polí-

tico financiera y poblacional, sino porque es también uno de los
focos de pobreza, de exclsuión económica y social y por su alta
incidencia del delito, cobra especial relevancia como objeto de
estudio de seguridad. Lo es también porque ha sido objeto de
aplicación de políticas específicas de seguridad ciudadana y se-
guridad pública desde los gobiernos de Menem y de Kirchner,
sobre todo en los dos períodos de gobierno de Cristina Fernán-
dez de Kirchner con los Programas Buenos Aires. Ciudad Segu-
ra y Operación Centinela, puestos en marcha en el año 2011.
La provincia de Buenos Aires es la mayor concentración po-
blacional de la Argentina, con los índices más altos de desem-
pleo, pobreza e indigencia y las tasas más altas de homicidios de
Argentina. La Secretaría de Seguridad, con Carlos Arslanián al
frente, ha impulsado reformas constitucionales locales de impor-
tancia para combatir el delito en sus diversas manifestaciones.
¿A qué se debe el incremento de la criminalidad en el Gran
Buenos Aires? El supuesto más recurrente es que el aumento
delictivo se atribuye al incremento de la pobreza, lo que por de-
ducción lógica se estaría criminalizando a la pobreza (Saín, 2007,
417-524). El incremento de la criminalidad parece asociarse más
a los centros urbanos, en los que se manifiestan grandes desigual-
dades y marginación, pero también es atribuible a las deficiencias
institucionales del entramado institucional de seguridad en tér-
69
Médicos psiquiatras, licenciados en economía, derecho, administra-
ción, política, relaciones internacionales, psicología, derecho penal e idio-
mas; técnicos en investigación criminal, informática, administración de
empresas. http://www.unicen.edu.ar/sites/default/files/AFIok.pdf. Sitio
consultado el 18 de enero de 2016.
seguridad.indb 263 10/10/17 15:50

minos de prevención y a fenómenos de corrupción, sobre todo

en contextos de autonomía de las instituciones de seguridad y de
nexos de los actores políticos y policíacos con el crimen organi-
zado y con el narcotráfico.
La provincia de Buenos Aires tiene en la actualidad 16.6 mi-
llones de habitantes en una superficie de 307, 571 km2. En 2007
tenía una población de 13,827,203 habitantes. La población del
Gran Buenos Aires (GBA) es de 12,046, 799 habitantes según
el censo del 2001. En la actualidad tiene 15,625,084 habitantes,
según el censo de 2010. Este ha sido uno de los señalamientos
recurrentes de la región bonaerense.
El delito contra las personas ha aumentado de 1993 al 2016,
se ha duplicado de 319 a 676. Pero los delitos contra la propiedad
han sido mayores en este período; su momento pico fue en 2002
durante la crisis económica y financiera; la cifra de delitos alcan-
za la cifra de 2497 por cien mil habitantes y desciende a 1872 en
2006, a finales del gobierno de Kirchner. De manera semejante,
los homicidios dolosos alcanzan el 9.20 en 2002 y descienden a
5.27 en 2007 (Arslanián, 2007, 8-9). En este entorno, ¿cuál es la
situación de la inseguridad en la provincia de Buenos Aires y, en
particular, de la región bonaerense?
En el año 2000, el 17.6 % de la población del GBA no tenía
satisfechas las necesidades básicas: condiciones de hacinamiento,
precarias condiciones escolares y sanitarias, y un alto grado de des-
empleo (Saín, 2007, 518). En 2002 el 49.7 % de la población del
GBA vivía bajo la línea de pobreza y el 22.7 % bajo la línea de in-
digencia o pobreza extrema. Si a estas condiciones le sumamos las
de inicios de los años noventa, el escenario del GBA se presenta
como la representación de un teatro de desigualdad sin fin.
Bachelet en 2006 sentenció: «Chile sigue siendo un país des-
igual. La desigualdad es inseguridad». Esto mismo puede aplicar-
se al Gran Buenos Aires.
Sin embargo, el aumento de la criminalidad, sostiene Saín
(2007, 522), no es atribuible de manera lineal a la expansión de
la pobreza, sino a factores multidimensionales: el tráfico y co-
mercialización de drogas, de armas, de secuestros, de piratas del
seguridad.indb 264 10/10/17 15:50

asfalto, asaltos a bancos y de robos de autos. Todos estos delitos

son las grietas de la inseguridad en el Gran Buenos Aires, y de
muchas de las grandes concentraciones urbanas. Al respecto,
habrá que distinguir entre delitos contra la propiedad, contra las
personas y delitos dolosos, y señalar que entre 1999 y 2003 los
delitos aumentaron un 20 % en el GBA en orden numérico des-
cendente de estos tres tipos de delitos.
En 2004 disminuyen los delitos contra la propiedad y los
dolosos —diagnóstico coincidente entre Saín y Arslanián—, que
no contra las personas, aunque no en el GBA, tendencia que se
constata en 2005, que se atribuye a la disminución de los niveles
de indigencia y de marginalidad en el marco de la recuperación
económica de los años 2004-2006 y el descenso de los índices de
desocupación. Así, el 70 % de los hechos delictivos se cometieron
en el GBA. En el 2002-2003 la población victimizada llegó a
42.2 % de los habitantes. No sorprende, entonces, la afirmación
de Néstor Kirchner sobre el problema de la inseguridad en la
región bonaerense de este mismo año, 2003. Sin llegar a conclu-
siones lineales, llama la atención que en este mismo período
1999-2012 el índice de hogares pobres se duplicó del 23.7 % al
43. 4 %, en tanto que los indigentes se multiplicaron por tres.70
Las estrategias impulsadas para hacer frente a los delitos a la pro-
piedad, a las personas y los homicidios dolosos, además de las
políticas económicas y sociales impulsadas, primero por Néstor
Kirchner y después por Cristina Fernández de Kirchner, son dos:
1) la reforma procesal penal del Gran Buenos Aires y 2) la refor-
ma policial (ver supra Figura 4.5).
La interrogante que se presenta de entrada es la siguiente: ¿a
qué responde la reforma del sistema procesal penal? Como se ha
sostenido al inicio de este capítulo, uno de los grandes cuestio-
namientos a la inseguridad es el que concierne a la ineficacia del
sistema procesal penal, que se refleja en el bajo porcentaje de
70
Cf. Derechos humanos en el gobierno de Kirchner, 2003-2004.
http://maristellasvampa.net/archivos/ddhh02.pdf. Sitio consultado el 21
de noviembre de 2015.
seguridad.indb 265 10/10/17 15:50

resoluciones judiciales condenatorias y la reincidencia del delito

de los que han sido procesados y condenados (Stampanillia,
2014).71 Sin duda, se trata de una problemática de prevención
que no tiene soporte en la normatividad penal procesal vigente,
pero también, como ya se ha dicho en otros párrafos, de la auto-
nomía de las instituciones de seguridad de las provincias y de los
municipios, la falta de una política integral de seguridad. Veamos
qué significa la reforma procesal penal.
Figura 4.9.—Reforma procesal penal de la provincia de Buenos Aires.72
71
Vçease supra nota 4.
72
Representación sintética del texto de Carlos Arslanián, ministro de
Seguridad de la provincia de Buenos Aires, 2004-2007.
seguridad.indb 266 10/10/17 15:50

Y de acuerdo con la Ley 12.154, la estructura institucional

de la provincia de Buenos Aires es la siguiente.
Figura 4.10.—Modelo de Seguridad Provincial. Buenos Aires
Se aprecia aquí una estructura de seguridad multinivel: del

ámbito del poder ejecutivo al nivel comunal, con la presencia de
los Foros Municipales y Comunales de participación de los di-
versos sectores de la sociedad. De acuerdo con la Ley 12.987, se
crea el Consejo Provincial de Seguridad, cuya función es la de
elaborar planes, proyectos y propuestas de políticas públicas de
seguridad.
Sobre los Foros Municipales, Vecinales y Comunales, estos
están integrados por organizaciones de los tres ámbitos, de reco-
nocida participación social e interesadas en la problemática de
la seguridad. Tienen además la función de evaluar las actividades
de las policías de estos ámbitos, formular sugerencias y pedir
informes a las autoridades de estos niveles de gobierno. En el
ámbito de su autonomía, se organizan de la forma que decidan
de acuerdo a su reglamento interno de funcionamiento.
seguridad.indb 267 10/10/17 15:50

Merece destacarse la creación del Defensor Municipal con el

Decreto 328/97, que además de la creación de esta nueva institu-
ción, incorpora la participación comunitaria como estrtegia de con-
trol social del entramado institucional de seguridad ciudadana. Esta
innovación institucional es reformada con la Ley 12.154 de 1998,
en la que se establece que el «pueblo de la provincia de Buenos
Aires es el sujeto fundamental de la seguridad pública». Con esta
definición de seguridad formulada ya desde 1998, se establece un
nuevo paradigma de la seguridad ciudadana y pública.
El Defensor, como su suplente, es elegido por la mayoría de
votos de los integrantes del Consejo Municipal. Sus funciones
son las siguientes:
1. Convocar a los integrantes del Foro.

2. Convocar al responsable local de las policías de la pro-
vincia para tratar asuntos concernientes a la seguridad
local.
3. Promover la cooperación entre los diversos sectores re-
presentados en el Foro y la policía local.
4. Promover líneas de acción en materia de seguridad.
5. Examinar las acciones de la policía en su jurisdicción.
6. Recoger en la localidad, la comunidad y de los ciudada-
nos las quejas, denuncias sobre inseguridad.
7. Generar un informe mensual, que es remitido a las autori-
dades y las diversas instancias municipales y comunitarias.
De acuerdo con el documento-informe, ¿Dónde estamos?, hay

nueve áreas de atención de la seguridad ciudadana: 1) discapa-
cidad y adultos mayores; 2) consumidores y contribuyentes; 3)
salud; 4) ambiente y desarrollo sustentable; 5) seguridad social;
6) infancia y adolescencia; 7) educación; 8) igualdad de género;
9) seguridad vial.
Según este listado de prioridades que surgen de los foros, se
proyecta una visión multidimensional de la seguridad ciudadana,
y esta a su vez en la seguridad pública. Los reclamos atendidos
son los siguientes:
seguridad.indb 268 10/10/17 15:50

2010 2011 2012 2013 2014*

52 7974 13,477 18758 44,158
* Defensor del Pueblo. Provincia de Buenos Aires. http://www.defensorba.org.ar/estadisticas.
php. La Plata, 20 de enero de 2016.
La cobertura en la provincia de Buenos Aires es la siguiente:
2010 2011 2012 2013
47.4 % 94.8 % 99.3% 100 %
Según estos datos de atención a los reclamos ciudadanos, los

Consejos Municipales, el Defensor Municipal en conjunción
con las autoridades han dado respuesta de manera positiva a los
reclamos multidimensionales de los ciudadanos de manera muy
efectiva con el 83 % de las demandas en el período 2010-2013.
Con el gobierno de Néstor Kirchner en 2003, las reformas
institucionales requeridas son retomadas en 2004 en la provin-
cia de Buenos Aires con el nombramiento de León Carlos Ars-
linián. Entre las reformas, sobresale la reforma de las Policías
de la provincia de Buenos Aires, que comprende los aspectos
siguientes:
— Organizativos.
— El ordenamiento funcional.
— El remunerativo.
— Escalafonario.
— Disciplinario.
Según Arslanián (2007), la problemática de la inseguridad resul-

ta de la falta de responsabilidad del Estado de formular políticas
en materia de seguridad, en particular el sistema penal y los sub-
sistemas que lo integran, como hemos visto anteriormente en la
Figura 4.9.
Aunado al abandono del Estado de su responsabilidad esen-
cial en seguridad, la autonomía de los gobiernos provinciales
seguridad.indb 269 10/10/17 15:50

también tuvo su expresión en el incremento del poder policial.

El objetivo de las reformas fue romper con las estructuras tradi-
cionales de seguridad: verticales, centralizadas y reemplazarlas
con estructuras más abiertas, descentralizadas, comunitarias.
En este contexto se aprueba la Ley 12.090, que reforma los
Ministerios de Seguridad Pública, la Ley 12.154 y la Ley 12.155
de Organización de las Policías de Buenos Aires. Esta derogada
por la Ley 13.482, que unifica las normas de organización de las
Policías. Los principios que rigen esta reforma son los siguientes:
Figura 4.11.—Principios de la Ley 13.482
El nuevo modelo suprime el sistema escalafonario de los sub-

oficiales y lo funde con el de los oficiales; reduce los 17 grados a
9 y establece como requisito tener la educación secundaria com-
pleta; estructuras organizativas diferenciadas sobre la base de sus
competencias, lo que permite cuerpos policiales distintos.
De ahí la definición de áreas de competencia: 1) de seguri-
dad, 2) de investigación, 3) de información para la prevención
del delito, 4) de comunicación, 5) de formación y capacitación,
y 6) las direcciones generales.
A los aspectos del modelo se incorpora una política de for-
talecimiento de los recursos humanos y de políticas de atención
a las familias de policías fallecidos y una política de jubilaciones.
El Decreto 1014/97 transforma los aumentos no remunerativos
y no bonificables en remunerativos y bonificables.
seguridad.indb 270 10/10/17 15:50

Con la reforma de abril del 2004, las áreas policiales queda-

ron diferenciadas constitucionalmente: policías departamenta-
les municipales, comunales, viales, policías de custodia y traslado,
policías de investigaciones complejas y del crimen organizado y
del tráfico de drogas.
El modelo vertical, autoritario es reemplazado por uno ho-
rizontal y descentralizado. Estas transformaciones se aprecian en
los foros municipales, distritales, comunitarios y vecinales; sus
consejos y defensores. De esta manera se establece un control
político y un control social, no solo sobre la policía, sino también
sobre los funcionarios del entramado institucional policial.
La política de control social implica la definición de seguri-
dad como ciudadanía e inclusión, cuyo objetivo es la reducción
de los conflictos y la violencia social. El control social significa
la participación de los diversos sectores sociales en la formula-
ción de los diagnósticos, en la confección y adopción de políticas
de seguridad y su jerarquización en las líneas de acción.
¿Cuáles son los resultados de las reformas a los sistemas de
seguridad a nivel provincial? De acuerdo con el reporte de la
gestión del ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Ai-
res en su informe de gestión 2004-2007, los logros están repre-
sentados en la Gráfica 4.3 (véase página siguiente).
La gráfica habla por sí misma. Si bien desde el 2007 hay una
tendencia a la disminución del delito, a partir de las reformas del
2004 y su aplicación en la provincia de Buenos Aires, se aprecia
una notoria disminución en los años 2004-2006, se incrementa
en marzo del 2006 y vuelve a descender en mayo del mismo año;
vuelve a subir un poco en agosto y desciende en septiembre del
mismo año 2006.
De 7723 delitos en octubre del 2002, en enero del 2007 dis-
minuyen a 2488; estos descienden más del 50 % en la provincia
de Buenos Aires, una vez superada la crisis económica y finan-
ciera, complementada con la aprobación de políticas públicas en
materia de inclusión social y económica, según hemos dejado
constancia en varios apartados de este capítulo, y de reformas en
los sistemas policial y procesal penal a nivel nacional y provincial,
seguridad.indb 271 10/10/17 15:50

Gráfica 4.3.—Evolución del delito en la provincia de Buenos

Aires. 2000-2007
Fuente. León Carlos Arslanián (2007, 67). Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Ges-
tión. 2004-2007.
como en el caso de la provincia de Buenos Aires. Pero además,

con un enfoque de derechos fundamentales y derechos humanos
en el contexto de un relanzamiento de una democracia de mayor
calidad. Una nueva perspectiva de la seguridad, sin mermar las
libertades ciudadanas.
Este es el camino que hay que seguir: la seguridad en el mar-
co del derecho penal preventivo en el contexto de la igualdad de
derechos de todos los ciudadanos y de las reformas policiales.
Los faros de referencia son las reformas constitucionales chile-
nas, y españolas de 2010 y 2015, aprobadas después de los actos
de terrorismo del 11 de marzo del 2004 y de Londres del 2005.
seguridad.indb 272 10/10/17 15:50

Conclusiones
La política de seguridad en la Argentina no avanza, exhibe retroce-

sos, afirma Marcelo Fabián Saín (2013, 81) en «Un paso adelante,
dos atrás. El kirchnerismo ante la cuestión policial (2003-2012)».
¿Cuál es el mapa cognitivo subyacente en la afirmación del estudio-
so argentino de seguridad? Afirma que la seguridad pública haya
sido ejercida en democracia en los gobiernos de la transición demo-
crática (2013, 81), esta ha sido delegada.
En efecto, el concepto de democracia delegada desarrollado
por O´Donnell lo hemos aplicado a muchas de las acciones de
los gobernantes Menem y Kirchner. Delegación y autonomía han
sido los conceptos que han configurado un modelo tradicional
que la clase política ha aplicado al asunto de la problemática po-
licial en materia de seguridad. La premisa de tal afirmación se
sustenta en el hecho de que el gobierno debe tener absoluto con-
trol de las instituciones policiales y, por supuesto, de las institu-
ciones de las Fuerzas Armadas. El rasgo caracterizador, se deduce,
es la política de delegación de la seguridad en entidades autóno-
mas que se han constituido en vastas redes de corrupción, proble-
mática de la seguridad que se ha señalado en secciones anteriores
en este capítulo. El rasgo caracterizador de este modelo delegati-
vo, autónomo, se ha denominado «tradicional». Y esta caracte-
rización se constata en los cambios institucionales promovidos
desde los gobiernos. Se aprecian tres momentos pivote:
1. El arribo al gobierno de Néstor Kirchner y la creación del

Ministerio de Seguridad, Justicia y Derechos Humanos,
con Gustavo Beliz como ministro, del 25 de mayo del
2003 al 25 de julio del 2004. La renuncia de Beliz al Mi-
nisterio de Seguridad y el nombramiento de Horacio Ro-
satti el 25 de julio del 2004.73 Renuncia el 26 de julio del
73
Véase su discurso de 2005, en el que reconoce la existencia de la co-
rrupción en el ámbito policial, tortura y malos tratos de personas detenidas
seguridad.indb 273 10/10/17 15:50

2005. El nombramiento de Alberto Irribarne el 26 de julio

de 2005, que concluye su encargo hasta el 10 de diciem-
bre de 2007 con la asunción de Cristina Fernández.
2. El período en el que la seguridad se encuentra bajo el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
3. Y el ciclo que inicia con la creación del Ministerio de Se-
guridad instituido por decreto el 15 de diciembre del
2010.
Cierto, la inestabilidad en el destino de la problemática de segu-

ridad en diferentes ministerios: Ministerio del Interior, Minis-
terio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, y finalmente,
en el Ministerio de Seguridad muestra una política desarticulada
de la seguridad pública. Los cambios constantes en los respon-
sables de la seguridad es otro indicador. Y tercero, la política de
delegación de la responsabilidad que ha tendido al robusteci-
miento de los cúpulas policiales en el plano multinivel.
En efecto, la seguridad pública es un asunto policial, judicial,
socioeconómico, pero la calidad del diseño de las políticas, sus
estrategias y programas de prevención del delito y la delincuencia
son fundamentales para que los objetivos se cumplan, no solo de
manera eficaz, sino efectiva. Estos requerimientos se cumplen con
el Decreto 1192/2010, que instaura una nueva manera de con-
cebir la seguridad pública que se aleja de las formas tradicionales,
verticales, autónomas, y propicia una relación horizontal entre los
en comisarías, en reclusorios (14 de marzo de 2005). Para atender el respeto

de los derechos humanos promueve la formación del Observatorio de Dere-
chos Humanos a nivel nacional y un organismo de control externo de siste-
ma penitenciario; y la la ratificación del Protocolo Facultativo de la Conven-
ción contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra-
dantes, acaecida el 15 de noviembre de 2004, la ratificación de la Convención
sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y los Crímenes de
Lesa Humanidad, la ratificación del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, denominado Protocolo de San Salvador. http://
edant.clarin.com/diario/2005/03/15/um/rosatti.pdf. Sitio consultado el 5
de enero de 2017.
seguridad.indb 274 10/10/17 15:50

niveles de gobierno y las comunidades. El ejemplo paradigmático

lo constituyen las mesas y los foros barriales de la zona conurbana
bonaerense. En estos ámbitos focales se impulsan estrategias de
prevención y de combate a la inseguridad ciudadana y la insegu-
ridad pública con la presencia de ocho ministerios del Estado.
Una nueva estrategia para atender la inseguridad, una estrategia
enmarcada en la gobernanza democrática.
En el trabajo de las mesas y foros barriales de participación
comunitaria de los distintos sectores sociales, públicos y privados,
de redes sociales y de organizaciones empresariales, agrícolas, pro-
fesionales, sindicales y religiosas en interacción con las estructuras
del Estado realizan diagnósticos de seguridad ciudadana, se prio-
rizan las problemáticas, se definen estrategias y las líneas de acción
a seguir. Esta labor, que se lleva a cabo en el ámbito comunitario y
barrial, muestra el carácter multidimensional de la seguridad ciu-
dadana, cuya expresión no es solo la seguridad pública, sino sus
otras facetas: la salud, la educación, el medio ambiente, comple-
mentadas con políticas sociales y económicas de inclusión, lo que
ha incidido en la disminución de la pobreza y la indigencia de
manera sustantiva del año 2006 al 2012, según se muestra en la
Tabla 4.2 (véase pág. 194).
Es decir, se promueven acciones tendientes a la mejora del
desarrollo humano, que a su vez inciden en la seguridad ciuda-
dana, y desde esta a la seguridad pública. Entre las políticas pú-
blicas relacionadas con la seguridad ciudadana está la seguridad
en la salud, en la educación.
En el marco de esta estrategia y sus acciones concretas, se
encuentra el Programa Maternidad Segura, centrado en la fami-
lia, cuyos resultados han sido favorables, ya que de 1990 a 2007
la tendencia a la mortalidad infantil se ha reducido de 25.6 a 13.3
por cada mil nacidos, es decir, hay una disminución de mortali-
dad infantil del 48.04 %.74
74
http://www.unicef.org/argentina/spanish/SALUD_informeGes-
tion2010-14.pdf. Sitio consultado el 18 de enero de 2016. Cf. Incidencia
en Salud UNICEF, 2010-2014. UNICEF.
seguridad.indb 275 10/10/17 15:50

Y, entre las políticas sociales y económicas de inclusión im-

plementadas en el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner,
cabe mencionar las siguientes:
— Entrega de documentos migratorios a los inmigrantes en

situación irregular en 2008 en el marco del Plan Patria
Grande, iniciado en el gobierno de Néstor Kirchner el
17 de abril de 2006, orientado a los migrantes de países
del Mercosur. Hasta abril del 2010 estaban inscritas
423.697 personas.
— Aumento del 25 % al salario mínimo en agosto de 2011.
— Plan Conectar Igualdad. Entrega de 3 millones de Net-
books con conectividad de alumnos de primaria y secun-
daria. En 2013 se habían entregado 2.5 millones de
computadoras.
— Ley 26.075, de Financiamiento a la Educación, que con-
siste en aumentar progresivamente los recursos a la edu-
cación hasta llegar al 6 % del PIB.
— Ley 26.206, que establece la educación secundaria obli-
gatoria.
— Programa Nacional de Inclusión Educativa, con el que
100,000 niños y jóvenes de entre 11 y 18 años vuelven a
la escuela a través de las becas Todos a Estudiar y Volver
a Estudiar.
— Programa Nacional de Compensación Docente. El piso
salarial de 700 pesos en 2006 aumenta en 2009 para al-
canzar 1490 pesos.
— Aumento del presupuesto universitario en 172 %.
— Becas Bicentenario para carreras científico-técnicas.
— En materia ambiental: en 2007 ley de bosques; ley de
glaciares en 2010.
— En su primer período de gobierno, varios funcionarios
de la Junta Militar fueron condenados en varias provin-
cias.
— Devolución de tierras a los pueblos originarios en varias
provincias.
seguridad.indb 276 10/10/17 15:50

— Modificación de la ley de matrimonio en 2010, que per-

mite los matrimonios de personas del mismo sexo y per-
mite la adopción.
— Se aprueba la Ley 27.743, que permite que las personas
tengan derecho a escoger su propia identidad en docu-
mentos oficiales y que puedan solicitar un nuevo docu-
mento de identidad.
— Aumenta las indemnizaciones a los trabajadores por ries-
gos de trabajo.
— La pobreza e indigencia, que en 2003 era de 54 y 27.7 %,
en 2012 pasaron a 6.5 y 1.7 %, respectivamente.
— Reforma integral de la doctrina de inteligencia militar,
que incorpora lineamientos y objetivos democráticos, y
una revisión de sus manuales y reglamentos; y una pro-
hibición explícita de no intervención en la seguridad
interna.
— Ley 26.678 de mayo de 2011, sobre la norma mínima de
seguridad.
— Ley 26.693 de agosto de 2011, sobre seguridad y salud
de los trabajadores.
— Ley 26.694 de agosto de 2011, sobre el marco promocio-
nal de la seguridad y la salud en el trabajo.
— Ley 26.921 de diciembre de 2013, sobre trabajo decente
para las trabajadoras y trabajadores domésticos.
— Maternidad segura centrada en la familia.
En este entorno de avances económicos, sociales, educativos

y de crecimiento sostenido entre 8 y 9 %, de incremento de
la recaudación fiscal y las políticas de desendeudamiento y
una política de cambio competitivo, la creación de las mesas
barriales y los foros y de participación ciudadana de los dis-
tintos sectores sociales, empresariales, gremiales y religiosos,
realizan diagnósticos de problemáticas de los barrios urba-
nos, que de manera conjunta funcionarios del gobierno y
ciudadanos asignan prioridad a las problemáticas comunita-
rias en reuniones quincenales. En estas se definen las priori-
seguridad.indb 277 10/10/17 15:50

dades y estrategias y se determinan las acciones que hay que

seguir.
En el marco de los diagnósticos, prioridades y acciones deci-
didas en los foros y mesas barriales, se crean políticas de salud,
educativas y los operativos Buenos Aires. Ciudad Segura, Ope-
rativo Centinela, Cinturón Sur, Escudo Norte y Operativo Vi-
gía, con modernos sistemas de vigilancia en lugares estratégicos
y de comunicación satelital que interconecta las diversas fuerzas
policiales entre sí y con los departamentos de seguridad de los
municipios y los distritos en tiempo real, lo que permite respues-
tas inmediatas.
La efectividad de la nueva estructura de comunicación inter-
ministerial, interdepartamental e interpolicial e intergobierno y
ciudadanos ha incrementado la prevención y la detención de
actos delictivos en la zona conurbana bonaerense, lo que ha man-
tenido las tasas de homicidios en el rango de 6.0 por cada 100
mil habitantes.
No obstante los logros señalados, aún persiste el cuestiona-
miento de la pervivencia de la política de delegación en el entra-
mado institucional de seguridad. Hace falta profundizar en la
política de democratización del entramado institucional de se-
guridad, de rendición de cuentas y de transparencia de las accio-
nes de los cuerpos policíacos y de sus funcionarios; se requiere
de una política de seguridad que se ciña a los derechos, por una
parte, y por la otra parte, que el subsistema policial esté capaci-
tado en sus funciones de prevención, de detención y de investi-
gación del delito; que no prevalezca el carácter militarizado de
la Gendarmería Nacional y la Policía Federal argentina.
La narrativa de los treinta años de retorno a la democracia
demuestran que la mano dura no funciona, solo con una verda-
dera reingeniería constitucional e institucional, novedosas polí-
ticas públicas de desarrollo humano y auténtica rendición de
cuentas y transparencia se puede avanzar en la seguridad ciuda-
dana y en la seguridad pública. La Argentina ha dado pasos im-
portantes en esta dirección, como se constata en el conjunto de
leyes antes mencionadas, entre ellas, crea el Ministerio de Segu-
seguridad.indb 278 10/10/17 15:50

ridad y la ley que instituye la Agencia Federal de Investigaciones.

Se cumple la premisa enunciada en el capítulo uno: la seguridad
en su dimensión normativa.
La reforma a la Secretaria de Seguridad y la Inteligencia Na-
cional argentina del 2015 es un paso sin duda trascendente. La
innovación institucional de seguridad interna y las políticas de
seguridad ciudadana ofrecen una perspectiva prometedora de
la seguridad pública para la Argentina.
El ejemplo de Chile con sus reformas del sistema procesal
penal e innovación institucional en materia de seguridad en el
nivel comunitario son muestras del avance en el combate a la
inseguridad con los Planes Cuadrante y Comuna Segura, como
hemos mostrado en el capítulo tres, como también lo afirman
otros trabajos (Dammert, 2013, 129); planes que tienen como
soporte políticas de inclusión económica y social, efectividad
institucional, reformas policiales e innovación del sistema pro-
cesal penal, y avances en la rendición de cuentas y la transparen-
cia institucionales.
Si bien Argentina ocupa el segundo lugar (o tercero, según
la medición que se utilice) en la tasa de homicidios dolosos en
América Latina, según los datos de la OMS, o los reportes pe-
riodísticos (La Nación, 28 de mayo de 2015), lo cierto es que la
tasa de 6.0 es cercana a la de Estados Unidos, que es de 4.7 por
cada cien mil habitantes.
De los planteamientos sostenidos en el apartado capitular,
¿significa que las políticas económicas, sociales, culturales y las
reformas constitucionales e institucionales han arrojado un sal-
do favorable a la problemática del desempleo, de la pobreza y la
indigencia, y que estas a su vez han incidido en la problemática
de la inseguridad? Las Gráficas 4.4 y 4.5 indican que sí son de-
terminantes en la disminución o aumento de la inseguridad.
Veamos las variables independientes en su evolución histó-
rica: desempleo, pobreza, indigencia, y la variable dependiente:
homicidios, en la gráfica siguiente:
seguridad.indb 279 10/10/17 15:50

Gráfica 4.4.—Evolución histórica: homicidios, desempleo,

pobreza e indigencia
EVOLUCIÓN DE HOMICIDIOS VS DESEMPLEO,
POBREZA E INDIGENCIA EN ARGENTINA (1993-2014)
20
PROPORCIONES POR VARIABLE (HOMICIDIOS,
18
DESEMPLEO, POBREZA E INDIGENCIA)
16
14
12
HOMICIDIOS
10
DESEMPLEO
8
POBREZA
6
INDIGENCIA
4
2
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
EVOLUCIÓN TEMPORAL
Fuente: Tabla elaborada con datos de World Bank, 22 de diciembre de 2015. Poverty and Equity.
http://databank.worldbank.org/data/views/reports/ReportWidgetCustom.aspx?Report_
Name=Country_Char3_June04&Id=103a719c84&tb=y&dd=n&pr=n&export=y&xlbl=y&
ylbl=y&legend=y&isportal=y&inf=n&exptypes=Excel&country=ARG&zm=n. Sitio consul-
tado el 15 de enero de 2016.
La gráfica muestra que los niveles más altos de pobreza y des-

empleo se presentan en los años 2000 y 2002; el período en el que
las tasas de homicidios son más altas se presenta en 2013 y 2014;
los niveles más altos de desempleo acontecen en los años 1995 y
2001; situación análoga entre 1994-1996.
Nuestra interrogante, hilvanada con nuestros supuestos ini-
ciales, es la siguiente. En tanto que la inseguridad —los hechos
de violencia expresados en homicidios— es una variable depen-
diente de las variables independientes: desempleo, pobreza e
indigencia, ¿qué tipo de correlación se establece entre las varia-
bles independientes y la variable dependiente?
Para responder a esta incógnita, veamos la Gráfica 4.5 si-
guiente, construida con los datos de las tablas presentadas en el
capítulo y ampliadas con datos del World Bank, 22 de diciembre
de 2015.
seguridad.indb 280 10/10/17 15:50

Tabla 4.12.—Homicidios, desempleo, pobreza e indigencia

Homicidios Desempleo Pobreza Indigencia
1993 3.6 10.1 2.4 4.5
1994 3.9 12.1 2.3 4.4
1995 7.8 18.8 4.1 3.8
1996 8.5 17.2 4.6 3.5
1997 9.1 14.9 4.1 3.6
1998 7.2 12.8 4.6 3.4
1999 7.2 14.1 4.8 3.5
2000 7.2 15 5.7 3.2
2001 8.2 18.3 9.4 2.6
2002 9.2 17.9 14 2.8
2003 7.6 16.1 9.8 2.7
2004 5.9 12.6 7.1 3.2
2005 5.5 10.6 5.4 3.4
2006 5.3 10.1 4.1 3.6
2007 5.3 8.5 3.5 3.9
2008 5.8 7.8 3 3.9
2009 5.5 8.6 3.1 3.9
2010 5.8 7.7 2.1 4.4
2011 6.5 7.2 1.5 4.6
2012 5.4 7.2 1.6 4.7
2013 6 7.1 1.8 4.8
2014 6 8.2 2 4.9
seguridad.indb 281 10/10/17 15:50

Gráfica 4.5.—Correlación de la variable dependiente

homicidios con las variables independientes desempleo, pobreza,
indigencia
CORRELACIÓN MÚLTIPLE: HOMICIDIOS VS
DESEMPLEO, POBREZA E INDIGENCIA EN
ARGENTINA (1993-2014)
VARIABLES INDEPENDIENTES (DESEMPLEO, POBREZA E
20
18
R² = 0.5329
16
14
INDIGENCIA)
12
10 DESEMPLEO
8 POBREZA
6 R² = 0.3735 INDIGENCIA
2 R² = 0.3727
0
0 2 4 6 8 10
VARIABLE DEPENDIENTE (HOMICIDIOS)
Fuente: Gráfica elaborada con datos de World Bank, 22 de diciembre de 2015. Poverty and Equity y de
los indicadores de las tablas presentadas en el presente capítulo. Mi agradecimiento a la Dra. Jazmín
Marín Buendía, egresada del doctorado en Estudios Sociales, línea Procesos Políticos de la Universidad
Autónoma Metropolitana, Iztapalapa, por su apoyo en la confección de la gráfica. http://databank.
worldbank.org/data/views/reports/ReportWidgetCustom.aspx?Report_Name=Country_Char3_
June04&Id=103a719c84&tb=y&dd=n&pr=n&export=y&xlbl=y&ylbl=y&legend=y&isportal=
y&inf=n&exptypes=Excel&country=ARG&zm=n. Sitio consultado el 15 de enero de 2016.
La correlación de las tres variables independientes, desem-

pleo, pobreza e indigencia, es de 0.7491, que arroja una correla-
ción positiva alta; es decir, al aumentar o disminuir el valor de
una, aumenta o disminuye el valor de las otras dos variables.
Si bien el coeficiente de Pearsons (r2) de las variables inde-
pendientes es positivo, no obstante, la variable independiente
«desempleo» tiene mayor incidencia (0. 5329) en los actos cri-
minales que la pobreza (0.3754) y que la indigencia (0.3782),
puesto que se aproxima a 1 en el rango de 0 a 1. Se aprecia, asi-
mismo, que la concentración de las tres variables independientes
se ubica en la media en el rango de 5 a 6.
De acuerdo con lo anterior, a medida que desciende el des-
empleo, descienden los homicidios, hay mayor seguridad; a me-
seguridad.indb 282 10/10/17 15:50

dida que aumenta el desempleo, aumentan los homicidios,

aumenta la inseguridad, como se aprecia en las Gráficas 4.3 y 4.2.
La Gráfica 4.4, evolución histórica, lo muestra de manera
patente: en los años 1994-1995 y 2001 se incrementa el desem-
pleo y se incrementa la tasa de homicidios; en 2012 desciende el
desempleo y desciende la tasa de homicidios.
¿Qué podemos deducir de la correlación de variables? El
descenso del desempleo implica políticas económicas, sociales,
culturales y educativas impulsadas por el régimen de gobierno
en turno. Luego entonces, una de las estrategias de combate a la
violencia, al crimen organizado, es la implementación de políti-
cas de inclusión económica y social; políticas de igualdad y, por
ende, estrategias de prevención de la violencia, que no implica la
exclusión de otras estrategias, como el fortalecimiento de los va-
lores de la salud y los valores familiares.
Las conclusiones anteriores tampoco excluyen la democrati-
zación de los sistemas policíacos ni el sistema procesal penal; su
profesionalización, transparencia y la rendición de cuentas o la
eficacia y efectividad del entramado institucional de seguridad
de Argentina ha dado algunos pasos positivos en esta dirección:
en el plano municipal y comunal, como también lo ha hecho el
Estado chileno. Sin embargo, se requiere de una democratización
más profunda de las instituciones de seguridad.
Otro factor que se ha mencionado como determinante de la
inseguridad, la violencia y las tasas de homicidios es la tendencia
al consumo de drogas en la población de los Estados, especialmen-
te los jóvenes. Los indicadores de consumo de drogas, como la
marihuana y la cocaína, en los países de la región latinoamericana
es tan variable que no se aprecian correlaciones positivas. Chile,
que tiene la tasa más baja de homicidios en el Cono Sur, 3.1 en
2013, muestra un mayor consumo de cannabis que Argentina,
cuya tasa de homicidios es de 5.4 en 2012 y de 6.0 en 2014. En el
consumo de cocaína, los indicadores son semejantes en los años
2008-2010, aunque del 2004 al 2006 el consumo de cocaína en
Chile es superior por un dígito, pero del año 2008 al 2010 es se-
mejante, considerando los datos de consumo de estas dos drogas.
seguridad.indb 283 10/10/17 15:50

Veamos los datos siguientes:

Cannabis Cocaína
2004 2006 2008 2010 2004 2006 2008 2010
Argentina 1.9 7.0 3.7 3.7 0.3 0.4 1.0 0.9
Chile 5.4 7.2 6.4 4.6 1.3 1.3 1.8 0.7
Fuente: Informe mundial sobre las drogas. 2012. Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga
y el Delito.
El consumo de marihuana es de alrededor del 28 % en la

población secundaria en 2011, pero en la población total es de
solo 6.44 en 2008; la tasa de homicidios en Argentina es de 5.5,
en tanto que el consumo de marihuana es de 3.7 en la población
de 12 a 64 años,75 en tanto que en la población secundaria es del
10 % en Argentina; Honduras, que tiene una tasa de homicidios
de 90.4 por cada 100 mil habitantes, el consumo de marihuana
es de alrededor del 1 %. En Uruguay, con una tasa de homicidios
de 7.9, el 17 % de los alumnos secundarios consumen marihuana;
la población de 12 a 64 años, un 5.17 %.
De lo señalado en el párrafo anterior, la notoria variabilidad
del consumo de marihuana y su diferencia con los indicadores
de las tasas de homicidios, no permite deducir que exista una
correlación positiva entre la variable dependiente «homicidios»
y la independiente consumo de la droga «marihuana». Más bien
parece indicar que a mayor desarrollo económico, mayor consu-
mo de la droga «éxtasis» en el contexto de mejores condiciones
de vida. Por otro lado, en la mayoría de los homicidios son per-
sonas de menos de treinta años en contextos urbanos.76 No obs-
tante, veamos la gráfica siguiente:
75
http://www.cicad.oas.org/apps/Document.aspx?Id=3209. Sitio con-
76
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2014/04/140408_onu_in-
forme_homicidios_mundo_jgc. Sitio consultado el 18 de enero de 2016.
seguridad.indb 284 10/10/17 15:50

Gráfica 4.6.—Consumo de drogas. Chile y Argentina. 2000-2010

Consumo de drogas en Argentina y Chile
8
7
Propoción de consumidores
6
5
Cocaína Argentina
4
Cocaína Chile
3
Cannabis Argentina
2
Cannabis Chile
1
0
2004 2006 2008 2010
Período
Fuente: Elaboración propia con datos del Informe mundial sobre las drogas. 2012. Oficina de las
Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito.
Los indicadores de la gráfica muestran un aumento del con-

sumo de cocaína y de marihuana en Argentina de los años 2004-
2006 con picos en 2006 y 2008, respectivamente; un descenso
en el consumo de cocaína en 2008; manteniéndose en 3.7 de
2008 a 2010. La tasa de homicidios se mantiene en el dígito 5,
con variaciones decimales que van del 0.3 al 0.8, pero que en
2014 se incrementa a 6.0.
¿Qué explicación puede emplearse respecto del consumo de
la marihuana y la cocaína en la Argentina? En principio son tres
los argumentos. Primero, la Ley 23.737 de 1989 vigente no mo-
difica el contenido jurídico del tráfico y consumo de drogas, solo
aumenta las penas, que varían de 4 a 15 años de prisión. En los
casos de tenencia para el consumo, la pena varía entre un mes y
dos años de prisión.
El segundo argumento actual es la decisión de la Suprema
Corte en el caso Arriola en 2009. El fallo en esencia despenaliza
la tenencia para uso personal, que la cantidad sea escasa y su
consumo no afecte a terceras personas. Estos tres criterios, sin
embargo, están sujetos a interpretación de los jueces. La falta de
precisión en la semántica jurídica da lugar a que los cuerpos po-
liciales continúen deteniendo a los consumidores de cannabis y
los jueces los dejen en libertad o sean condenados.
seguridad.indb 285 10/10/17 15:50

Tercero, el argumento está en consonancia con la decisión

de la Suprema Corte. Se genera un movimiento hacia la des-
penalización del consumo personal, tendencia albergada
igualmente en el punto de vista del secretario de Programación
para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha Contra el
Narcotráfico (SEDRONAR), Rafael Bielsa.
En junio del 2012 se realizan audiencias en la Cámara de
Diputados. La mayoría de los participantes coinciden en des-
penalizar el consumo de drogas y cambiar de paradigma: de
la penalización al tratamiento sociosanitario de los consumi-
dores de drogas, lo que implica el diseño de un Plan de Aten-
ción a las Adicciones en al ámbito del Ministerio de Salud.
La indecisión parlamentaria ha ocasionado que la población
carcelaria aumente considerablemente por delitos relacionados
con los estupefacientes. Si en 2005 había 46 detenidos por este
delito, en 2008 aumenta a 960 en el reclusorio de Buenos Aires;
el 7.5 % de los detenidos en 2009 es por violar la Ley 23.737.
¿Cuál es el debate ahora respecto de la Ley 23.737 y en qué
dirección se orienta la discusión en los ámbitos legislativo, aca-
démico, político, científico y médico? La polémica se instala en
dos modelos: 1) el modelo de la despenalización del consumo y
la legalización de ciertas drogas, el modelo uruguayo;77 2) el mo-
delo de disminuir el consumo y la demanda de drogas. El minis-
tro de Sedronar, Juan Carlos Molina, declara recientemente:
«Yo habilitaría todas las drogas». Frente a esta postura, el psi-
quiatra especialista en adicciones, Eduardo Kalina, afirma: «Las
adicciones son una patología que está cobrando, con el correr
del tiempo en la Argentina, la dimensión de epidemia. Atacando
todos los estratos sociales, sin discriminar sexo, ni edad».78 La
resolución legislativa parece encaminarse hacia el modelo uru-
guayo. Ya se verá. Cualquiera que sea la votación parlamentaria,
77
Uruguay legaliza la marihuana en 2014.
78
Daniel Blanco, INFOBAE de 30 de septiembre de 2014. http://www.in-
fobae.com/2014/09/30/1598476-despenalizacion-y-legalizacion-las-drogas-
busca-del-debate-verdadero. Página consultada el 21 de enero de 2015.
seguridad.indb 286 10/10/17 15:50

queda claro que los legisladores tienen que resolver el Principio

de la Constitucionalidad Difusa que caracteriza a la Ley 23.737.
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seguridad.indb 287 10/10/17 15:50

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seguridad.indb 296 10/10/17 15:50

Capítulo 5
Modelo de seguridad ciudadana

y políticas de seguridad pública
en Uruguay
Un mundo libre del temor y libre de necesidad es —de-

bería ser—1 el objetivo en el plano de la seguridad… Los con-
flictos son más frecuentes en los países pobres, especialmen-
te en los que están mal gobernados y donde hay agudas des-
igualdades… La mejor manera de prevenirlos consiste en
promover un desarrollo económico sano y equilibrado,
combinado con el respeto por los derechos humanos y los
derechos de las minorías, y con acuerdos políticos en que
estén representados equitativamente todos los grupos (la
cursiva es mía). (ONU, Declaración del Milenio, 2000, 5).
La situación relativa a la seguridad pública constituye
hoy la principal amenaza para la estabilidad, el fortaleci-
1
Fragmento enunciativo interpretativo que incorpora el autor de esta
obra en tanto sujeto interpretante. A saber, el enunciado está emitido desde
las modalidades deónticas del deber ser. La estructura predicativa así lo in-
dica; pero esta supone un saber, un saber hacer y un poder hacer. Cumpli-
das estas modalidades, los Estados estarían en condiciones de hacer frente
al delito, al crimen organizado, nacional y/o internacional.
seguridad.indb 297 10/10/17 15:50

miento democrático y las posibilidades de desarrollo de nues-

tra región ( José Miguel Insulsa, OEA, 2006).
El crecimiento del delito, la multiplicación de variados
tipos de violencia, la crisis humanitaria del sistema carcela-
rio, las deficitarias y deslegitimadas respuestas institucio-
nales, la sensación de inseguridad, etcétera, han prospera-
do al ritmo del deterioro socioeconómico, la fragmenta-
ción social y el creciente desarrollo de una cultura del
miedo y la desconfianza (Paternain y Sanseviero, 2006, 9).2
Introducción
Un rasgo recurrente en los epígrafes precedentes: el temor que

impera por motivos de la inseguridad en los países pobres en los
que predomina la desigualdad ha instaurado la cultura del miedo.
El crecimiento de esta y de la violencia amenaza la democracia y el
crecimiento económico; las insuficientes respuestas instituciona-
les, las crisis de los sistemas carcelarios. Las respuestas a estos retos
son el desarrollo económico saludable, equilibrado, combinado
con el respeto de los derechos humanos de las personas.
El estudio de la seguridad ciudadana y la seguridad pública
en Uruguay se enmarca en el mismo modelo aplicado en los casos
de Chile y de Argentina: la seguridad vista como seguridad hu-
mana, la seguridad centrada en los seres humanos (O´Donnell,
Iazetta, Vargas, 2003; Bustillo y Velloso, 2016). Las amenazas
tradicionales persisten: hambre, pobreza, desempleo, educación
y salud aún siguen vigentes. ¿Cómo enfrentan estos retos los
gobiernos democráticos uruguayos? ¿Qué tipo de políticas im-
pulsan los gobiernos para resolver las amenazas tradicionales a
la seguridad ciudadana? ¿Cómo enfrentan los gobiernos las nue-
vas amenazas a la seguridad? La seguridad supone una democra-
cia de calidad y una gobernanza democrática también de calidad.
2
«Violencia, inseguridad y miedos en Uruguay. ¿Qué tienen que decir
las ciencias sociales?», Ministerio del Interior y Friedrich Ebert Stiftung.
seguridad.indb 298 10/10/17 15:50

Para dar sustento a la tesis que se maneja en esta investigación

sobre la importancia del avance democrático y su relevancia en
la seguridad, la segunda como variable dependiente de la prime-
ra, se presentan indicadores de progreso democrático con el ob-
jeto de mostrar el grado de calidad democrática en Uruguay en
comparación con Chile y Argentina. Asimismo, se lleva a cabo
una exposición de las políticas públicas en materia de desarrollo
humano, entendidas estas como condición ineludible de la se-
guridad ciudadana. Esta, la seguridad ciudadana, considerada
como factor esencial para la convivencia de los miembros de la
sociedad que, aunada a las políticas públicas en materia de segu-
ridad pública fortalezca la seguridad pública del Estado. Un Es-
tado robusto en su seguridad ciudadana es un Estado fuerte en
su seguridad interna y en su seguridad nacional.
Como se ha visto en los casos chileno y argentino, este acer-
camiento ha permitido mostrar que la variable independiente
«desempleo» muestra una correlación positiva con los índices
de homicidios, y que la eficacia de la contención del delito está
relacionada con la eficacia de la políticas públicas en materia
de seguridad económica, social, educacional, cultural, pero con
un fuerte ingrediente en la innovación constitucional e insti-
tucional, que supone, además, indicadores positivos de rendi-
ción de cuentas y transparencia en el uso de los recursos, así
como la participación ciudadana en el diseño, implementación
y fiscalizaciones de las acciones de las fuerzas políciacas. De ahí
la relevancia de la exposición de los planes y programas uru-
guayos que ponen en acción políticas sociales tendientes al
fortalecimiento de los ocho Objetivos de Desarrollo del Mile-
nio de las Naciones Unidas.
Las políticas de inclusión económica, social, educacional y
de innovación constitucional e institucional han incentivado la
disminución del desempleo, la pobreza, la indigencia y han mos-
trado descensos en la violencia en diversas modalidades, según
se ha visto en el capítulo tres: los homicidios y robos en la vía
pública, la propiedad y también en la percepción ciudadana so-
bre la inseguridad en el caso del Estado chileno; en el caso argen-
seguridad.indb 299 10/10/17 15:50

tino se observan indicadores semejantes, como se ha mostrado

en el capítulo cuatro.
Acometemos ahora el estudio de Uruguay que forma parte
de los países del Cono Sur y del Mercosur, país que ha mostrado
estabilidad democrática en los últimos veinticinco años y ha pro-
piciado una reingeniería constitucional e institucional sobresa-
liente, como es la aprobación de la ley que permite el consumo
de marihuana con fines de salud.
Para examinar cuál es el modelo de seguridad ciudadana y de
seguridad pública uruguaya, este capítulo comprende, como en
los casos de Chile y de Argentina, un breve análisis del avance
democrático en Uruguay, con el propósito de explorar cuál ha
sido el desarrollo de la democracia en términos de los derechos
políticos, económicos y sociales, y derechos humanos; y cómo
estos se expresan en las políticas públicas de los distintos regíme-
nes de gobierno, comprendidas en la seguridad ciudadana y la
seguridad pública.
La calidad democrática en general se asocia con tres aspectos
fundamentales de esta:
1. La calidad en términos de los procedimientos que se aso-

cian al producto: el producto es resultado de un proceso
exacto, controlado de acuerdo a los principios, métodos
y tiempos.
2. La calidad en términos de las cualidades estructurales del
diseño de las leyes primarias y secundarias, materiales,
funcionamiento, consistencia estructural del diseño y
funcionamiento del producto en el ámbito institucional.
3. La calidad del producto medida por la satisfacción del
consumidor, la calidad medida por los resultados obte-
nidos (Morlino, 2011, 39; Levine y Molina, 2007),3 de
acuerdo con los indicadores que muestran mejoramien-
to de la seguridad ciudadana: mejora en el descenso de la
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pobreza, la indigencia, mejora en las políticas de inclu-

sión social y económica, en las políticas de igualdad.
Sin duda, la transición democrática uruguaya se inscribe en un

proceso transicional homologable al de sus países vecinos: Chi-
le y Argentina. Los tres países del Cono Sur transitan de go-
biernos autoritarios, militarizados a democracias electorales,
democracias pactadas mediante acuerdos entre los partidos
políticos y sus actores, y los actores militares: Chile en la déca-
da de los años noventa con los gobiernos de Aylwin y Frei;
Argentina con el gobierno de Alfonsín del año 1983 a 1989 y
de Menem de los años 1989-1999; y Uruguay en los años 1985-
1989 en el gobierno de José María Sanguinetti, de Lacalle
1990-1995 y Sanguinetti 1995-2000.
De entrada, surge la interrogante: ¿cuáles son las diferencias
y semejanzas transicionales de estos tres países? En el marco de
las ideas de O´Donnell, Schmitter y Norton, la transición del
Estado uruguayo cumple las premisas conceptuales transiciona-
les propuestas por estos autores.
Si fijamos la mirada en el proceso, mientras que en Uruguay
fue gradual, en Argentina fue abrupto debido a la crisis econó-
mica y militar de la dictadura (Corbo, 2007, 2; Sánchez, Reyes,
Pérez, 2009). Chile, si bien también fue gradual, el proceso fue
más lento debido a las raíces autoritarias del régimen autoritario
pinochetista de la Constitución y de las instituciones políticas
del Estado chileno: 1) los senadores vitalicios, y 2) el sistema
binominal que no es modificado hasta el año 2015.
La mirada sobre las semejanzas y diferencias se centra en los
aspectos siguientes:
— Las instituciones del Estado.

— El rol de los partidos políticos.
— El rol de los militares.4
4
Alfred Stepan, Repensando a los militares en política. Cono Sur: un
análisis comparado, Buenos Aires, Planeta, 1996.
seguridad.indb 301 10/10/17 15:50

— El rol de los sindicatos.

— El rol de las élites políticas.
— Los diseños institucionales: sistema electoral.5
— El rol del pensamiento político en las transiciones (iz-
quierda, derecha, centro).6
Y, por supuesto, el rol de los gobernantes en la democracia represen-

tativa (Menem vs. Kirchner en Argentina; Aylwin y Frei vs. Lagos y
Bachelet en Chile; Sanguinetti- Lacalle-Batlle vs. Vázquez y Mújica).
No obstante, lo cierto es que en los tres países se aprecia una
constante transicional: el rol de los partidos políticos y sus acto-
res, que tienen la capacidad y la voluntad de construir pactos
cívicos-militares. Este fue el caso del Partido Socialista y de la
Democracia Cristiana en Chile; el Partido Justicialista con el
Partido Radical en Argentina; el Partido Colorado con el Parti-
do Blanco en Uruguay.
¿Cuál es la democracia uruguaya? ¿Cuáles son sus momentos
pivote? «La transición uruguaya es el resultado de un acuerdo
—pactado— entre el régimen militar y la oposición» partidista
(Gillespie, 1995); puede mirarse desde la perspectiva de una «do-
ble transición» (Lanzaro, 2000). La primera corresponde al régi-
men autoritario de 1973 a 1984; la segunda al período transicional
de 1985 a la fecha, el retorno de la democracia representativa como
producto de la negociación de las élites partidistas con las milita-
res: el Pacto del Club Naval del 3 de agosto de 1984, que posibili-
ta el regreso de la democracia después de once años de régimen
militar. En este contexto, llega a la presidencia Julio María Sangui-
5
Véase Uruguay: Elecciones de 1984. Sistema electoral y resultados, Juan
Rial, San José Costa Rica, CAPEL, Centro Interamericano de Asesoría y
Promoción Electoral.
6
Véase los trabajos siguientes: 1) «Ideología y competencia partidaria en dos
post-transiciones: Chile y Uruguay en perspectiva comparada», de Manuel Al-
cántara y Juan Manuel Luna; «La izquierda en las transiciones a la democracia. El
caso uruguayo», de Eugenia Allier Montaño, Revista de Historia y Ciencias Socia-
les, núm. 49, 2001. http://americo.usal.es/iberobib/monograficos/transicionde-
mocraciauruguay.htm. Página consultada el 2 de febrero de 2016.
seguridad.indb 302 10/10/17 15:50

netti, candidato del Partido Colorado, que con el 40.28 % de los

votos, frente al 34.22 % del Partido Nacional el 25 de noviembre
de 1984, asume la presidencia en el mes de julio de 1985.
Definido el período de gobierno de Sanguinetti como la eta-
pa transicional, la interrogante que se plantea es la siguiente:
¿cuáles son los rasgos caracterizadores de este período de gobier-
no y cuáles son las políticas públicas en materia de desarrollo
humano, de seguridad ciudadana y de seguridad pública? ¿Cuá-
les son las fases transicionales de la seguridad ciudadana y la se-
guridad pública? ¿En qué medida los regímenes de gobierno
cumplieron con sus objetivos, estrategias y líneas de acción de
sus planes y programas de gobierno? ¿Cuál es la eficacia de las
instituciones del Estado uruguayo en materia de seguridad pú-
blica? ¿Cuál fue la innovación institucional que fomentó el com-
bate a la delincuencia en sus diferentes manifestaciones?
Para responder a estas preguntas, como en el caso de Chile y
Argentina, se parte de la asunción de que el delito y la violencia
son variables dependientes del desarrollo humano, entendido
este como expresión de una democracia de calidad situada más
allá de la perspectiva procedimental o electoral. Por ello, la pri-
mera discusión está centrada en el avance democrático de los
gobiernos transicionales, no solo desde la perspectiva procedi-
mental o democracia política, también desde la mirada de la
gobernanza —manera de gobernar— y su calidad expresada en
políticas públicas que atiendan los derechos políticos, los dere-
chos económicos, sociales y culturales.
La transición democrática uruguaya en el

contexto latinoamericano
Si para la transición chilena se establecieron dos momentos pi-

vote: 1990-2000 y 2000-2015, y en el caso argentino tres mo-
mentos transicionales: 1983-1989; 1999-2000 y 2000-2015, nos
interrogamos, ¿cuáles son los momentos transicionales en el
Estado uruguayo?
seguridad.indb 303 10/10/17 15:50

Conviene, antes de avanzar en la dirección de una respuesta,

explicitar un poco más sobre el campo semántico del concepto
transición. En la perspectiva de O´Donnell, la acepción remite al
«intervalo que se extiende entre un régimen político y otro»
(O´Donnell, Schmitter, Norton, 1997, 19). La acepción subraya
la idea de cambio que no necesariamente significa transición a la
democracia, sino que puede ser una transición de un régimen au-
toritario a otro régimen autoritario. ¿Qué tipo de transición se
tiene en el caso uruguayo? No cabe duda que el gobierno de San-
guinetti es resultado de un proceso democrático, pero como en el
caso chileno, en el gobierno de Aylwin y Frei (e incluso en el de
Lagos) el intervalo de 1990-2000 es una democracia de baja in-
tensidad o «democracia limitada» (Falaha, 1992), «democracia
incompleta»: democracia fragilizada en términos constituciona-
les, electorales y ciudadanos (Garreton y Garreton, 2010, 115-
148), limitada en el ámbito de la justicia y los derechos humanos
(Golob, 2002, 21-42); no diferente al pacto de Menem con los
militares al inicio de su primer período de gobierno.
Así pues, ¿qué tipo de democracia se tiene en Uruguay en el
período 1985-2005? Hay un paralelismo entre Chile y Uruguay.
En Uruguay el pacto de las élites políticas con los militares se
mantiene hasta el gobierno de Batlle, 2000-2005 o incluso hasta
el año 2011, momento en el que se nulifica la Ley 15.848 de
Caducidad en el gobierno de Mújica. Tabaré Vázquez en su dis-
curso de Costa Rica en 2009 manifiesta su rechazo a dicha ley:
«En lo personal, considero que el pueblo uruguayo no se merece
tener una ley de impunidad como la que tenemos. Estoy absolu-
tamente en contra de ella»,7 es «incosntitucional». Postura que
se fortalece con la decisión de la Suprema Corte con su fallo del
19 de octubre de 2009:8
7
http://www.lr21.com.uy/politica/361331-tabare-vazquez-uruguay-no-
se-merece-tener-una-ley-de-impunidad. Sitio consultado el 8 de abril de 2016.
8
http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/
Formento-y-Delpiazzo-Primer-reconocimiento-jurisprudencial-del-blo-
que-de-constitucionalidad-concepto-importancia-efectos-juridicos-y-
perspectivas.pdf. Sitio consultado el 8 de abril de 2016.
seguridad.indb 304 10/10/17 15:50

Decláranse inconstitucionales e inaplicables en el caso

concreto los arts. 1.º, 3º y 4º de la Ley nº 15.848, sin espe-
cial condenación procesal. Comuníquese a la Asamblea
General y devuélvase (Sentencia de la Suprema Corte de
Justicia nº 365/2009).
Si bien hay puntos de convergencia entre Chile, Argentina y

Uruguay, estos no son plenamente homologables, cada uno sigue
sus procesos democráticos según los ambientes de su sistema
político y los arreglos de sus élites políticas.
Este trabajo se instala en la noción de que cada sistema polí-
tico tiene su propio proceso en el contexto de un sistema mundo
de relaciones de interdependencia y de valores universales que
dan sustento a sentencias como la aludida líneas antes.
Así, nos interesa examinar la transición en cuestiones sustan-
tivas con el arribo de la democracia en Uruguay, partiendo de la
premisa de que los partidos políticos como sus actores coinciden
en un mismo fin: la gobernabilidad democrática, que tiene como
propósito último la ciudadanía en sus derechos esenciales, en lo
económico, social, educativo y político.
Con esta finalidad, el rol de los partidos mayoritarios, el Par-
tido Rojo y el Partido Nacional y sus actores, juegan un rol im-
portante en su fase transicional. Sanguinetti, ya instalado en el
gobierno, construye acuerdos con el Partido Nacional encabe-
zado por Wilson en aras de la gobernabilidad y del impulso de
las políticas públicas restauradoras de los valores democráticos,
más allá del encasillamiento electoral o procedimental. Este es
el entorno de la Ley 15.848.
El rasgo caracterizador de la democracia uruguaya, en su se-
gunda fase, 2005-2015, es el de la innovación institucional, de
la coparticipación ciudadana que se reviste de improntas con-
sensuales. Así, las paternidades de innovación constitucional e
institucional representan las confluencias ideológicas, pero tam-
bién expresan la responsabilidad social de los representantes.
Estas manifestaciones de reingeniería constitucional e institu-
cional las vemos en las mediciones de calidad democrática.
seguridad.indb 305 10/10/17 15:50

Ideológicamente, hay dos momentos pivote, 1984-2003;

gobiernos cogobernando o alterando en el poder: el Partido Co-
lorado y el Partido Nacional en los primeros veinte años de tran-
sición democrática; y por vez primera en 2004 llega al poder la
izquierda con el Encuentro Progresista Frente Amplio Nueva
Mayoría y su candidato presidencial Tabaré Vázquez, con mayo-
ría absoluta en el poder legislativo: 52 de la 99 curules de dipu-
tados; y 17 de la 31 curules del Senado.
Dada esta composición parlamentaria, resulta conveniente,
en la perspectiva de Alcántara y Luna (2004),9 examinar las po-
líticas de seguridad ciudadana y seguridad pública a la luz de los
referentes ideológicos de los regímenes de gobierno, de las leyes
aprobadas por las legislaturas de las transiciones y la composición
ideológica de estas: autoritarismo-democracia, Estado-Mercado,
conservador-liberal.
Así, con base en estas distinciones ideológicas y los dos mo-
mentos pivote referidos, veremos cuál es la hermenéutica de la
seguridad ciudadana y la política de seguridad pública entre el
referente ideológico conservador y el liberal, sobre todo en lo
que respecta a las leyes de seguridad del entramado institucional
y las leyes referidas a los cuerpos policíacos y al sistema penal
procesal (ver más adelante Figuras 5.1 y 5.4).
La perspectiva anterior se complementa con el análisis del
desarrollo económico en la perspectiva de los tres momentos eco-
nómicos: 1) recuperación del crecimiento económico, 1985-
1998; 2) recesión y crisis financiera, 1999-2003; 3) superación
de la crisis y crecimiento, 2004-2014 (Notaro, Jorge, 2015).
Desde esta óptica, se examinan la seguridad ciudadana y la
seguridad pública a la luz de los indicadores de desempleo (em-
pleo); pobreza (políticas de igualdad) e indigencia; y se correla-
cionan las variables independientes con las variables dependientes
con el objeto comprobar si existe correlación positiva entre des-
empleo y homicidios (inseguridad).
9
http://www.scielo.cl/pdf/revcipol/v24n1/art06.pdf. Página consul-
tada el 4 de febrero de 2016.
seguridad.indb 306 10/10/17 15:50

En este entorno delineado, se presenta la necesidad de enun-

ciar cuáles son esas políticas, no solo del gobierno de Sanguinetti,
sino de los gobernantes que le suceden, y cómo estas políticas in-
ciden en la seguridad ciudadana y la seguridad política, sin que por
ello implique colocarse en perspectivas causales unidireccionales.
Con estos elementos en mente, veamos los indicadores del
avance democrático uruguayo en los períodos transicionales en
comparación con Chile y Argentina. Partamos de la medición
de la calidad democrática de acuerdo con indicadores e índices
agregados de mediciones de fines de los años noventa y de inicios
de la década del siglo xxi .
Destaca de inmediato el desarrollo democrático de Uruguay
frente a sus vecinos del Cono Sur, Chile y Argentina en cuatro
indicadores agregados: participación electoral, 93.8; respuesta a
la voluntad popular, 85; soberanía económica, 73.7, el más alto
de los países que se comparan; de ahí que el índice de calidad
democrática de Uruguay sea de 93.7 en la escala de 0 a 100.
El índice muestra tres niveles de calidad democrática de los
países: muy alto, Uruguay y Chile; alto, Argentina.
Según los índices de libertad (derechos políticos y libertades
civiles) de Freedom House, Uruguay y Chile están en primer lu-
gar, ocupan la medición más alta frente al resto de los 18 países
de América Latina en la escala de 2 a 14, con un índice 2 (nivel
superior); Argentina y México con un índice de 5, y Colombia
con un índice que rebasa la escala, 17, ausencia total de libertades.
La medición de la calidad democrática referida muestra que
para fines del siglo xx (1999) Uruguay y Chile exhiben ya una
democracia consolidada, una democracia exitosa; no así los casos
del resto de los países latinoamericanos, México y Colombia.
Surge ahora la interrogante: ¿cuál fue el contenido democrá-
tico de las fases transicionales uruguayas? ¿Qué cambios constitu-
cionales e institucionales se pusieron en marcha en la «segunda
transición»? Veamos algunos hitos de la democracia uruguaya.
Si bien el régimen autoritario, dictatorial concluye en 1985
al asumir la presidencia Julio María Sanguinetti, después del pro-
ceso electoral en 1984, lo cierto es que el régimen autoritario
seguridad.indb 307 10/10/17 15:50

continúa con la aprobación de la Ley 15.848 de Caducidad de

la Pretensión Punitiva en diciembre de 1986, y como hemos ad-
vertido en párrafos anteriores, es violatoria de los derechos fun-
damentales e inconstitucional. Veamos algunos de estos hitos de
la Ley 15.848. Artículo 1.º:
Reconócese que, como consecuencia de la lógica de los

hechos originados por el acuerdo celebrado entre partidos
políticos y las Fuerzas Armadas en agosto de 1984 y a efec-
to de concluir la transición hacia la plena vigencia del or-
den constitucional, ha caducado el ejercicio de la preten-
sión punitiva del Estado respecto de los delitos cometidos
hasta el 1 de marzo de 1985 por funcionarios militares y
policiales, equiparados y asimilados por móviles políticos
o en ocasión del cumplimiento de sus funciones y en oca-
sión de acciones ordenadas por los mandos que actuaron
durante el período de facto.
Iniciativa de Julio María Sanguinetti, redactada por el presiden-

te y los líderes de los partidos políticos, Colorado y Nacional,
defendida fervientemente por el líder del Partido Nacional Wil-
son Ferreira Aldunate.
En 1989 se pretendió revocar mediante referéndum, pero la
votación fue a favor de su mantenimiento. He aquí uno de los in-
dicadores de la confluencia «voluntad popular» (véase Tabla 5.1)
y de sus representantes legislativos; pero además la construcción de
acuerdos entre los dos partidos mayoritarios en el ámbito parlamen-
tario; el Frente Amplio, aún en minoría.
El intento de reforma de la Ley 15.848 en las elecciones na-
cionales del 2009 no logró su objetivo; el resultado del plebisci-
to fue contrario a la reforma de la ley.
La Corte de Justicia, si bien declara constitucional la Ley
15.848 en 1988, en 2009 emite su sentencia en el sentido de su
inconstitucionalidad mediante el acuerdo 365/2009 en el caso
de Nibia Sabalsagaray, asesinada en 1974 en un cuartel median-
te tortura.
seguridad.indb 308 10/10/17 15:50

seguridad.indb 309
Tabla 5.1.—Calidad de la democracia uruguaya en perspectiva comparada
Participación Soberanía Respuesta
Recursos Responsabilidad Índice de calidad
País electoral. (autonomía a la voluntad
cognitivos2 social5 democrática
Presidenciales1 económica)3 popular4
Argentina 77.3 (2003) 81 62.1 67 13 82.9
Chile 72.9 (1999) 79 68.7 65 12 92.3
Uruguay 93.8 (1999) 72 73.7 85 15 93.7

1
Comprende el porcentaje de la población en edad de votar que emite su sufragio. El año aparece entre paréntesis.
2
Inscripción en el nivel secundario según la población del país.
3
Mide qué tanto las políticas públicas están bajo el control de los funcionarios elegidos, en particular la política económica y las relaciones entre el poder civil y el poder militar.
4
Mide el nivel de armonía entre la opinión pública, la acción de los líderes y las política públicas. En este contexto, las iniciativas populares cobran relevancia, la revocación del
mandato y los referendos y el presupuesto participativo son esenciales para la calidad democrática.
5
Comprende la responsabilidad horizontal, vertical, social y la representatividad; esta última se refiere a la representación a través de los partidos y los candidatos ciudadanos o
independientes.
Fuente: Levine y Molina. 2007. Universidad de Salamanca*; Fredom House, 2005.
* Los indicadores e índices aquí presentados provienen de Levine y Molina (2007); complementados con los datos de Freedom House.
10/10/17 15:50
En este contexto, el Frente Amplio, coalición de iz-

quierda, presenta en 2010 una reforma que en los hechos
cancela los artículos 1, 3 y 4 de dicha ley. La iniciativa es
aprobada en la Cámara de Diputados, el Senado hace mo-
dificaciones y la devuelve a la Cámara, pero ahí se detiene
al concluir el mandato del presidente Vázquez. La discu-
sión se retoma en 2011, y el 27 de octubre de este año se
aprueba la Ley 18.83110 en el gobierno de Mújica.
El argumento de la nueva ley es devolver a los tribunales el asun-

to de los crímenes de Estado y sus actores militares y policiales,
y que la justicia actúe libremente en los casos de violaciones a
los derechos humanos en casos de lesa humanidad. Con la re-
forma a la ley se sientan las bases para llevar a la justicia a los
militares y policías que violaron los derechos humanos durante
la dictadura del período 1973-1984. La Ley 15.848 no impidió
que algunos militares fueran juzgados, como Juan María
Bordarberry,11 Gregorio Álvarez, Juan C. Blanco en el gobierno
del presidente Vázquez.
La Ley 15.848 representa, sin embargo, una negociación de
los partidos políticos y los actores de la transición con los mili-
tares y fuerzas policiales, acuerdos que muestran grandes fisuras
democráticas que no se pueden soslayar ni pasar por alto, como
sostiene la sentencia de la Corte uruguaya en octubre del 2009.
Cabe resaltar que la Convención Internacional para la Pro-
tección de todas las Personas Contra las Desapariciones For-
zadas de 2012, de las Naciones Unidas avala la reforma
constitucional. Así, en el contexto del debate público y social,
la movilización ciudadana dio un giro a la vigencia de la Ley
15.848. La versión paralela en el Cono Sur fue el de las Madres
de Mayo en Argentina.
10
Diario La Nación. http://www.lanacion.com.ar/1418194-uruguay-
pone-fin-a-la-ley-de-caducidad. Sitio consultado el 5 de febrero de 2016.
11
Véase los argumentos de la inconstitucionalidad de la Ley 15.848 de
Emilio Biasco. http://www.ccee.edu.uy/ensenian/catderpu/material/15848.
PDF. Sitio consultado el 5 de febrero de 2016.
seguridad.indb 310 10/10/17 15:50

Pese al mantenimiento de la Ley 15.848 hasta 2009, la socie-

dad civil continuó movilizándose en distintos ámbitos: naciona-
les e internacionales, reclamando dentro y fuera del país el
esclarecimiento de los hechos de lesa humanidad de los años
1973-1984.
Esa lucha tuvo varios hitos, destacándose las Marchas del
Silencio convocadas por Madres y Familiares de Uruguayos De-
tenidos Desaparecidos, no solo del período autoritario dictato-
rial de 1973-1984, sino también del año 1996 a la actualidad
(CED, ONU, 2012, 5).
En concordancia con la nueva Ley 18.831, el presidente José
Mújica por resolución presidencial revoca los actos administra-
tivos de los gobiernos anteriores; las Naciones Unidas recono-
cieron su trascendencia porque permitió desarchivar múltiples
denuncias de violaciones a los derechos humanos.
Se restablece el pleno ejercicio de la pretensión punitiva del
Estado para los delitos cometidos en aplicación del terrorismo
de Estado hasta el 1 de marzo de 1985, comprendidos en el Art.
1 de la Ley 15848 de 22 de diiembre de 1986 (CED-ONU,
2012, 6).
El debate sobre derechos humanos, sobre desapariciones for-
zadas y la justicia pendiente concluye en 2011 con la aprobación
de la Ley 18.831 de 2011. De todo este proceso resaltan los as-
pectos siguientes como parte sustantiva del avance democrático.
Se fortalece la construcción del espacio de la crítica, parafrasean-
do a O´Donnell, Schmitter, Whitehead (1986):
— Con el trabajo parlamentario en la construcción de

acuerdos y coaliciones.
— Con el referéndum y el plebiscito.
— Con la participación ciudadana.
— Se redimensiona el concepto de oposición parlamentaria
como capacidad de influencia eficaz.
— Sobre todo, la capacidad de innovación legislativa que
atiende a los contextos, a las nuevas hermenéuticas de
interpretación como en el caso de la aprobación de la Ley
seguridad.indb 311 10/10/17 15:50

18.831 en observancia de los protocolos y convenciones

sobre derechos humanos.
Retomando la discusión conceptual sobre la transición demo-

crática e instalados en la discusión previa sobre la Ley 15.848
y su enmienda en la Ley 18.831, el año 2011 deviene un mo-
mento pivote para el Estado uruguayo, pues avanza hacia una
«segunda fase transicional»12 que robustece los derechos hu-
manos e incentiva la aplicación de la justicia y del estado de
derecho.
El segundo factor determinante del avance democrático lo
constituye el rol que jugaron los partidos políticos y sus élites,
como ya se ha dejado entrever en párrafos anteriores. Constru-
yen alianzas, acuerdos entre estos y los movimientos sociales y
sindicales.
Las alianzas y los acuerdos de los partidos y sus élites con los
militares «blandos», como acontenció en Argentina durante el
gobierno de Menem: la alianza gobierno-Partido Justicialista-
Partido Radical. El debate entre los militares «duros» y los
«blandos» (Notaro, 2015, 7). La reactivación de los partidos
políticos y la recuperación de sus principios y valores.
Un tercer factor lo constituye el quiebre económico del 1982,
semejante a la crisis económica de la dictadura militar argentina
que, aunado al fracaso militar en la guerra de las Malvinas, apresu-
ra la transición democrática, y llega al gobierno Raúl Alfonsín.
En el caso uruguayo, emergen los movimientos sociales: las
cooperativas de vivienda, las organizaciones de derechos huma-
nos y los movimientos de ollas populares. Movimientos estu-
diantiles ingresan a la escena del debate político.
Pero subordinados a los partidos políticos (Gillespie, 1995,
161), bajo la Concertación —la transición pactada o Club
12
Ampliando el concepto de transición hacia la noción de intervalo de
0 a 1, donde 0 equivale a regímenes dictatoriales u autoritarios y 1 demo-
cracia de calidad en el sentido que se cumplen no solo las dimensiones pro-
cedimentales, sino que actualizan los valores democráticos en la perspecti-
va de los derechos humanos y los derechos fundamentales del hombre.
seguridad.indb 312 10/10/17 15:50

Naval (julio-agosto, 1984), como se le conoce—, que debilita

al Partido Nacional, que centraba su estrategia en la moviliza-
ción popular.
Un cuarto factor lo conforman las reglas del juego electoral
uruguayo que, si bien ha sido objeto de críticas, ha permitido la
estabilidad política después de la transición pactada entre los
partidos y los militares: en el sistema electoral conocido como
Ley de Lemas, que data de 1938; se vota por el partido y por los
candidatos.
En este mismo Pacto del Club Naval, Acto Institucional 19,
se ubica el reconocimiento del Frente Amplio (Rial, 1986, ). Así,
el Partido Colorado, el Frente Amplio y las Fuerzas Armadas
devienen los actores principales del retorno a la democracia en
Uruguay, quedando fuera el Partido Comunista, considerado un
partido «violento».
El pacto acuerda volver a la Constitución de 1967. En este
marco se define el concepto de seguridad: seguridad nacional.
En este se introduce la figura jurídica: estado de insurrección.
Se crea el recurso de amparo y la constitución de un Conse-
jo asesor del ejecutivo en asuntos de seguridad nacional.
La narrativa anterior refleja el entorno político, económico,
partidista y social de la primera fase de la transición democrática
uruguaya, sustentada en los acuerdos entre las élites y la estabili-
dad política, ambiente propicio para la gobernabilidad demo-
crática y para una gobernanza cada vez de mayor calidad.
En este ambiente, surge la pregunta ¿qué tipo de políticas
económicas, sociales, culturales y educativas se impulsaron en
los distintos regímenes de gobierno? ¿Cuáles fueron las políticas
se seguridad ciudadana y seguridad pública de los gobiernos en
los períodos de la transición multifase?
Veamos quiénes fueron los gobernantes de la transición de-
mocrática y enseguida fijemos la mirada en los gobernantes del
período 2000-2015.
seguridad.indb 313 10/10/17 15:50

Períodos presidenciales.
Gobiernos transicionales (1985-2015)
La temática de los regímenes presidenciales transicionales del

período 1985-2005 conviene insertarla en la discusión de las
alternativas pluralistas presidenciales (Lanzaro, 2000) cuyos ci-
mientos tienen su eje articulador en el Partido Colorado y el
Partido Nacional, y sus estrategias de coparticipación, represen-
tación proporcional y el sistema binominal, que juega un papel
fundamental en la nueva arquitectura institucional de Uruguay.
La coparticipación que se implementa en las políticas de des-
centralización, que se traduce en organismos descentralizados,
colegiados, autónomos, con un reparto partidario de los puestos
directivos, incluidos los partidos de minoría, se traduce en apo-
yo al gobierno, en la construcción de alianzas y coaliciones; una
suerte de consensualismo en la perspectiva de Lijphart (1969).
Estas estrategias devienen los ejes de la política transicional del
sistema político uruguayo y del sistema de partidos, una especie
de pluralismo partidista moderado centrado en cuatro partidos:
el Partido Colorado, el Partido Nacional, el Frente Amplio
(1971) y el Partido Independiente, fundado en 2003.
El sistema electoral, o Ley de Lemas, se instituye en el segun-
do eje articulador del sistema político uruguayo, pues asegura
Figura 5.1.—Sistema Político Uruguayo y Sistema de Partidos
seguridad.indb 314 10/10/17 15:50

una representatividad amplia que reconoce las identidades par-

tidistas y la diversidad (lema y sublema), y la producción de go-
biernos estables. Esta es la característica fundamental de sistema
político uruguayo de transición a la democracia: alternancia del
Partido Colorado y el Partido Blanco (1985-2005), y desde 2005
alternancia con el Frente Amplio.
En este sistema político sui generis los gobiernos transicio-
nales exhiben distintos grados de coparticipación. En el itine-
rario del ejercicio del poder, Julio María Sanguinetti y Wilson
Pereyra, líder del Partido Nacional, juegan un rol fundamental
después del régimen autoritario. Véase la alternancia en el po-
der (Tabla 5.2).
Las estrategias de desarrollo social de los gobiernos de Julio
M.ª Sanguinetti y de Luis Alberto Lacalle son una readecuación,
y en algunos casos de innovación institucional de nuevos pro-
gramas, que atienden a grupos vulnerables: niños, jóvenes y de
género, mediante intervenciones de políticas públicas perma-
nentes con recursos nacionales; políticas de corte integral con el
aporte de la sociedad civil, de organizaciones no gubernamenta-
les (ONGs) y de las organizaciones civiles.
Estas políticas surgen del debate y de las necesidades nacio-
nales y locales; están asociadas de manera fundamental a la po-
breza, la exclusión económica, educativa y cultural de sectores
focalizados en la niñez, la adolescencia y de la mujer tanto en los
centros urbanos como en los rurales.
Los diagnósticos realizados recientemente muestran que
los niños, niñas, adolescentes concentran los niveles más altos
de pobreza (García, 2013, 5). Y, si instalamos estos diagnósti-
cos en la perspectiva de estudios recientes que sostienen que la
pobreza es hereditaria,13 combatirla representa un desafío para
los gobiernos de la transición democrática uruguaya. Aunado
13
Informe de la Fundación de Estudios Sociales y de Sociología Apli-
cada (FOESSA): «Ocho de cada diez personas que vivieron graves dificul-
tades económicas en su infancia y adolescencia las están viviendo como
adultos». El País, 8 de abril de 2016. España.
seguridad.indb 315 10/10/17 15:50

seguridad.indb 316
Tabla 5.2.—Presidentes del período de la transición democrática. 1985-2015. Programas de gobierno
Período Presidente Partido % de votos partido Programa de gobierno
1.º marzo,
Julio M.ª Sanguinetti Colorado 76.3
1985-1990
Política de shock: política de achicamiento del Es-
1.º marzo,
Luis Alberto Lacalle PN 22.57 tado, reforma del aparato del Estado, política social
1990-1995
(pobreza).
Colorado. Cogobernó Reformas: economía liberal, reforma sistema elec-
1995-2000 Julio M.ª Sanguinetti con líderes del Partido 76.13 toral, 1996; seguridad social (AFAP), educación
Blanco (PN) preescolar.
54.13 Comisión para la Paz, en acuerdo con Tabaré Váz-
2000-2005 Jorge L. Batlle Colorado
Segunda Vuelta quez.
Política nal., de salud, D.H. empleo, educación, tri-
2005-2010 Tabaré Vázquez Frente Amplio 32.35
butaria e internacional.
Cuatro ejes: educación (tecnológico), seguridad
2010-2015 José Alberto Mújica Frente Amplio 52.39 %
(legalización marihuana), medio a.
47.81 Cinco ejes: política social, salud, derechos huma-
2015-2020 Tabaré Vázquez Frente Amplio
Segunda vuelta nos, empleo, educación, tributaria e internacional.
10/10/17 15:50
al diagnóstico, la Convención Internacional sobre Derechos

del Niño de las Naciones Unidas, y su ratificación por Uruguay
en 1990, crea las condiciones para que la problemática de la
niñez constituya una de las responsabilidades de los gobiernos,
y de esta manera mitigar algunas de las consecuencias de la
globalización económica aludida en los capítulos iniciales
(HDR, 1999).
De ahí la importancia de ver las políticas sociales como «ac-
ciones con sentido» (Aguilar Villanueva, 1992, tomo 2, 24-26).
Así, el análisis que se presenta enseguida sigue el esquema: diag-
nóstico, diseño, estado del arte, implementación y participantes
e impacto que responde a la perspectiva enunciada en el capítu-
lo conceptual y metodológico.
Si bien la política que más adelante se comenta forma parte
de las políticas asistenciales en la medida que forma parte de un
conjunto de transferencia de bienes y servicios a los grupos que
se encuentran en situaciones de riesgo, esta política también se
inserta en la política de servicios universales en tanto que remite
a la provisión de servicios de educación, salud, cultura e infraes-
tructura básica social.
Ahora bien, desde esta perspectiva, los planes y programas
que más adelante se comentan responden al cumplimiento de
los derechos fundamentales y los derechos humanos. En este
caso, se trata de la atención a los derechos de los niños, las niñas
y los adolescentes, y a la familia en el marco de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, impulsado por las Naciones Unidas,
asumidos por los Estados miembros de la ONU.
Gobierno de J. M. Sanguinetti (1985-1990 y 1995-2000)
[…] Y no obstante, en el mismo momento de su máxima vic-

toria la democracia comenzó a dudar de sí misma; en el mun-
do entero empezamos a sentir que los partidos políticos se
debilitaban, que el concepto de la representación aparecía di-
luido entre los fenómenos de la mediación informática y de la
seguridad.indb 317 10/10/17 15:50

intermediación de la televisión. Comenzamos a ver que la

economía de mercado sin duda triunfaba, pero no resolvía los
problemas de la desocupación; que la ciencia y la tecnología
alcanzaban su máximo esplendor y ponían a disposición del
hombre y de la mujer de nuestra época tantos bienes de con-
fort como ninguna otra generación en la historia de la huma-
nidad había tenido. Pero advertimos, al propio tiempo, que
no se podía superar el flagelo de la pobreza y de las carencias;
problemas que tenían que convivir, y siguen conviviendo, con
las mayores expresiones de la prosperidad… Asimismo, nos
hallamos ante la evidencia de que la paz social, que parecía
definitivamente alcanzada a través de todos estos logros y de
todos estos bienes, comenzaba a coexistir con nuevos flagelos:
la droga, el narcotráfico, la violencia urbana, el crimen organi-
zado a escala universal… Nos consta que en la última década
ha bajado sustancialmente la pobreza en nuestro país. Sin em-
bargo, ha aumentado la marginalidad. Los porcentajes de po-
breza son menores, pero es mayor la cantidad de gente que no
integra los circuitos y los valores de la sociedad. Se ha acentua-
do la distancia y eso, que se conecta directamente con estos
fenómenos, nos compromete a todos a realizar los mayores
esfuerzos para combatir las desigualdades sociales desde la
propia escuela que, como todos sabemos, debe ser el primer
instrumento para tratar de que esa marginalidad social ceda el
paso a una socialización armónica dentro de nuestra sociedad
(J. M. Sanguinetti, discurso presidencial, 1995).14
El discurso de asunción, que de análisis del estado en el que se

encuentra Uruguay, exhibe de manera puntual la desigualdad exis-
tente no obstante los avances de los últimos diez años de gobierno
democrático: pobreza y desocupación perviven, riqueza de algu-
nos y pobreza en muchos. Hay un reconocimiento explícito de las
nuevas amenazas a la seguridad: el narcotráfico, la violencia urba-
14
https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/discursos/presiden-
tes-rou/3716. Sitio consultado el 16 de enero de 2017.
seguridad.indb 318 10/10/17 15:50

na y el crimen organizado. Estos son los retos del gobernante uru-

guayo al finalizar el siglo xx: pobreza, desempleo e inseguridad.
Veamos primeramente las políticas de atención a la desigualdad
social, económica y desempleo, y en seguida la seguridad.
El análisis de las políticas sociales del gobierno de Julio Ma-
ría Sanguinetti significa centrar la mirada en las políticas de aten-
ción a la niñez, a la familia y a la mujer uruguaya. Una de estas
políticas es el Plan Centros de Atención a la Infancia y a la Fa-
milia (CAIF), creado en septiembre de 1988, plan en el que
confluyen las acciones integradas de organismos públicos, go-
biernos municipales y comisiones vecinales con el fin de atender
las necesidades de los niños en edad preescolar. La fundamenta-
ción del plan se centra en la innovación y diagnóstico, como el
que a continuación se expone.
La situación social de la familia, y en particular de la infancia
y la mujer, ha alcanzado en el pasado reciente grados de deterioro
desconocidos para el Uruguay. La referida situación traduce los
efectos de una prolongada crisis, particularmente agravada duran-
te el reciente gobierno de facto, pero a su vez revela el agotamiento
del modelo tradicional de abordaje sectorial de las políticas sociales
y la ausencia de un enfoque integral de la problemática de la po-
breza (la cursiva es mía).
A partir de la restauración del gobierno democrático en mar-
zo de 1985, Uruguay inició un proceso complejo orientado a
establecer mejores condiciones para afrontar la grave situación
económica prevaleciente. En este año se sentaron las bases para
la generación de opciones de acción en el campo de las políticas
sociales, encaminadas a enfrentar el grave deterioro de las con-
diciones de bienestar que afectaban a importantes grupos de la
población (Zaffaroni, 2013, 3).15
Cabe resaltar ahora la noción de «agotamiento del modelo
tradicional», lo que implica la innovación institucional que in-
corpora la participación multinivel en el diseño institucional y
15
http://www.unicef.org/uruguay/spanish/25-anos-CAIF-web(2).
pdf. Sitio consultado el 13 de febrero de 2016.
seguridad.indb 319 10/10/17 15:50

el diseño integral de políticas públicas para resolver problemáti-

cas de la infancia y de la mujer. Algunos de los diseños autorita-
rios y verticales ingresan a la historia.
El segundo factor que determina la innovacion institucional
que se concreta en el CAIF son los diagnósticos que advierten
sobre la concentración de la pobreza y sus efectos en la sociedad
uruguaya. El primero realizado por Juan Pablo Terra y Mabel Ho-
penhaym (1986). En este se advierte sobre la concentración de la
pobreza en la infancia y sus peligros para el desarrollo del país.
En 1989, Terra lleva a cabo un nuevo estudio en el que ahon-
da en los mecanismos de reproducción de la pobreza, tomando
como fuente de datos las familias pobres en situaciones y en con-
diciones frágiles nutricionales. Entre otros estudios está el de la
CEPAL (1988), que se traduce en una propuesta de focalización
de los CAIF a partir de la hipótesis de que existe una asociación
entre los índices de repeticón escolar y las condiciones sociales y
culturales de los hogares.
La propuesta es ubicar los CAIF en los centros donde se
manifiestan los índices más altos. Y, en consonancia con estos
estudios, otras investigaciones constatan los diagnósticos ante-
riores, pero agregan, ademas, otro factor más a la marginacion:
la escasez de agua (Basteyro, 2008, 4) y sus consecuencias en si-
tuaciones de pobreza y de pobreza extrema.
El tercer factor determinante de la creación del CAIF es la
incapacidad de las instituciones tradicionales de dar respuesta a
estas problemáticas sociales. Estas nuevas políticas se conocen
como «políticas de segunda generación»; son políticas orienta-
das hacia poblaciones específicas. La Convención de 1989 sobre
Derechos del Niño, si bien fue posterior a la creación del CAIF,
fortaleció no obstante su fundamentación y sus líneas de acción.
El CAIF tiene tres etapas: la primera es la fundacional, 1988-
1990. En esta se proyectan 39 centros para atender a 2,200 niños,
con atención diaria a niños de 4 y 5 años, con servicios alimen-
tarios, nutricionales. El ámbito institucional es la Comisión Na-
cional del Menor, la Mujer y la Familia; su financiamiento
proviene de UNICEF.
seguridad.indb 320 10/10/17 15:50

CAIF
Objetivos
Líneas de Unidades
Estrategias
Acción operativas
Figura 5.2.—Centros de Atención a la Infancia y la Familia16
En la etapa dos, el plan se integra en los programas de emer-

gencia social, 1991-1995; su espacio institucional es el Fondo de
Inversión Social de Emergencia (FISE), los recursos son nacio-
nales. En esta segunda etapa se planean 120 centros que atienden
a 7,000 niños, con atención a emergencias sociales, acciones lo-
cales y fortalecimiento de acciones civiles.
En la etapa tres que corresponde al segundo período de gobier-
no de Sanguinetti, 1996-2000, el plan se integra al Instituto Nacio-
nal del Menor (INAME), su presupuesto es nacional; se proyecta
la creación de 200 centros para atender a 15,000 niños, las acciones
están relacionadas con el componente educativo: la formación de
educadoras, programas de capacitación y trabajo con familias.
Examinados los avances de los Centros de Atención a la In-
fancia y la Familia, ¿cómo se reflejan estos en la disminución de
la pobreza en Uruguay?
¿Cuáles son los logros de Sanguinetti en el asunto de seguri-
dad? En la asunción de que la seguridad es prescriptiva, norma-
tiva, la política de seguridad del gobierno de J. M. Sanguinetti se
concreta en las leyes que se aprueban en sus dos períodos de
gobierno. Veamos.
16
CAIF.
seguridad.indb 321 10/10/17 15:50

Tenemos que desterrar el temor, y para ello hay que

desterrar también su paternidad, que es la violencia, esté
donde esté y salga de donde salga. Para que no haya temor
no debe haber violencia, y cuando hablamos de violencia
no nos estamos refiriendo solo a la bomba o la metralleta,
sino a las mil expresiones de violencia que existen, de esa
violencia que a veces se tiñe de matices ideológicos y que
puede desembocar en la coacción o simplemente, en el
irrespeto de alguien por la opinión de otro o en el irrespeto
ciudadano por la conducta del otro. Solo en esa actitud de
respeto y matando así esa semilla es que podremos cons-
truir una sociedad sin temores… Sin autoritarismo ( J. M.
Sanguinetti, discurso presidencial, 1 de marzo de 1985).
La seguridad es desterrar el temor, suprimir su origen cualquiera

que sea la génesis. La seguridad es una sociedad sin autoritaris-
mos. La seguridad en esta perspectiva es, sin duda, una concep-
tualización multidimensional de la seguridad: en lo social, lo
político y lo económico.
En este contexto, el Congreso uruguayo aprueba la Ley de Paci-
ficación Nacional el 14 de marzo de 1985; el 26 de marzo del mismo
año ratifica la Convención Americana de Derechos Humanos. El
27 de diciembre ratifica la Convención de las Naciones Unidas sobre
Tortura, Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes.
El 20 de diciembre de 1986, por iniciativa del Sanguinetti, el
Congreso aprueba la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva
del Estado. El 16 de abril de 1989 el referéndum rechaza la dero-
gación de la Ley de Caducidad. Esta ley pervive hasta el año 2011
en que es derogada en el gobierno del presidente Mújica.
En su segundo período de gobierno, Sanguinetti propone la
Ley de Seguridad Ciudadana, el Congreso aprueba la Ley 16.707
el 12 de julio de 1995. El contenido jurídico de la ley está cons-
tituido por un conjunto de reformas al Código Penal en el que,
entre otros aspectos, define los delitos culposos o intencionales.
El 2 de abril de 1996 ratifica la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas.
seguridad.indb 322 10/10/17 15:50

El 21 de febrero de 1992 se aprueba, y se publica el 22 del

mismo mes, la Ley Orgánica sobre Protección de Seguridad Ciu-
dadana que rige hasta el 1 de julio de 2015. De la ley merece
destacarse el artículo 1.º que a la letra dice:
De conformidad con lo dispuesto en los artículos

149.1.29. y 104 de la Constitución, corresponde al Go-
bierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuer-
pos de Seguridad a sus órdenes, proteger el libre ejercicio
de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciuda-
dana, crear y mantener las condiciones adecuadas a tal
efecto, y remover los obstáculos que lo impidan, sin perjui-
cio de las facultades y deberes de otros poderes públicos
(Ley Orgánica 1/1992).
Y como correlato de la Ley 1/1992, el gobierno emite previa-

mente la Ley 2/1986 Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. El artícu-
lo 2 especifica cuáles son las Fuerzas de Seguridad. La estructura
es multinivel: nacional, regional y local.
1. Las que dependen directamente del gobierno de la nación.

2. Los policías dependientes de las comunidades autónomas.
3. Los cuerpos de policías que dependen de las corporacio-
nes locales.
La actuación de los tres cuerpos se rige por el principio de coo-

peración y coordinación recíproca con apego irrestricto a la
Constitución (art. 5) sin incurrir en actos de corrupción. El ar-
tículo 13 define el carácter de la Guardia Civil, que es de carácter
militar; el capítulo IV define los ámbitos de la policía civil; y los
artículos 29 a 34 definen los ámbitos y funciones y capacitación
de las fuerzas judiciales.
Además de la objetivación de la seguridad en leyes y en po-
líticas de inclusión social, educativa, el gobierno de Sanguinetti
logró avances en la disminución de la pobreza en su primer pe-
ríodo de gobierno, no así en el segundo gobierno: 1995 al 2000.
seguridad.indb 323 10/10/17 15:50

Cabe anotar que en su segundo período hay una crisis fi-

nanciera que va de México a América Latina en el llamado
«efecto tequila», que afecta no solo a Uruguay, sino a Argen-
tina y Chile. En este contexto, hay un incremento en la desocu-
pación y en la pobreza, sobre todo en el año 2000, como se ve
en la gráfica siguiente. La tasa de homicidios, que en 1998 es
de 3.71, en 2000 asciende 6.4; y la desocupación, que en 1998
es de 10.1%, en 2000 es de 13.6 %.
Gráfica 5.1.—Pobreza, desocupación y homicidios. 1986-2000.

Sanguinetti y Lacalle
Pobreza Desocupación Homicidios
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1986 1987 1988 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Gráfica elaborada con datos de World Bank, 2010. Homicide Rate, 1995-2008. Benja-
mín Petrini, Social Development; El País. Información, 15 de enero de 2017. La Red 21 Editorial,
Los indicadores anteriores se complementan con las cifras

siguientes. En el primer período de gobierno de J. M. Sanguinetti,
el número de homicidios en todo el período de 1985-1990 fue
de 785, es decir, 157 homicidios anuales; en cambio, en su se-
gundo período el total de homicidios en 1995-2000 fue de 1100,
esto es, 220 homicidios anuales. Nótese que en los años 1996-
17
http://www.lr21.com.uy/editorial/261774-pobres-e-indigentes-en-
uruguay-1986-a-2006-3. Sitio consultado el 15 de enero de 2016.
seguridad.indb 324 10/10/17 15:50

1997 y 1999 y 2000 hay un notorio incremento del desempleo

de jóvenes que ni estudian ni trabajan (Paternain, 2006, 19-25).
El año 1999 registra una tasa de 6.6 homicidios. Este año, hasta
2004, constituye el período de recesión y agudización de la crisis
económica uruguaya.
Hipotéticamente, se deduce que a mayor desempleo hay un
incremento de los homicidios. Este período de aumento de homi-
cidios en Uruguay es coincidente con el aumento en el país argen-
tino. En suma, la correlación desempleo-homicidios que se
experimenta en Argentina es semejante a la que se advierte en Uru-
guay en el mismo período argentino (véase Gráfica 4.4, pág. 282).
Gobierno de Alberto Lacalle (1990-1995)
[…] Inmediatamente remitiremos al Parlamento un plan de

ajuste fiscal. La magnitud del déficit presupuestal actual impi-
de alejar de nosotros el flagelo de la inflación. Por cierto, que
el poder ejecutivo no pretende lograr el equilibrio de las cuen-
tas públicas solamente mediante el recurso de aumentar im-
puestos. Se compromete este Gobierno, se compromete esta
Administración a disminuir significativamente el gasto públi-
co y combatir la evasión fiscal en todos sus aspectos, para ter-
minar con situaciones de injusticia, quizás las más grandes que
vive nuestra sociedad: combatirá especialmente el contraban-
do, que empobrece al Fisco y quita oportunidades de trabajo a
los habitantes de la República. Ese ajuste fiscal que propon-
dremos al Parlamento no es un fin en sí mismo (Lacalle, dis-
curso presidencial, 1 de marzo, 1990).
No obstante que el discurso de asunción no explicita los planes

y objetivos de su gobierno, Lacalle, a través de su Partido Nacio-
nal, formula cuatro áreas de gestión gubernamental: 1) social,
2) políticas de Estado, 3) Estado productivo, 4) reforma del Es-
tado. En el marco de sus propuestas de consolidar sus objetivos
seguridad.indb 325 10/10/17 15:50

de bienestar y de cooperación internacional se compromete a

combatir el contrabando y el combate a la droga. En el área so-
cial, impulsa las siguientes:
1. Vivienda. Crea el Ministerio de vivienda, Ordenamiento

territorial y Medio Ambiente. Recrea el Fondo Nacional
de Vivienda. El Ministerio de Vivienda otorgó 19,213
solicitudes de vivienda.
2. Alimentación. Privatiza el transporte de alimentos con
un ahorro del 50 %. Fortaleció los Centros de Asistencia
Infantil y Familiar.
3. Salud. Aumentó el presupuesto de salud en 122 %; pasó
de 90 millones en 1990 a 200 millones de dólares 1994.
Se construyeron cinco nuevos hospitales en el país y cen-
tros de salud, y nuevo equipamiento por 50 millones de
dólares.
4. Educación. Aumentó el presupuesto de 180 millones de
dólares a 400 en 1994. Aumento el salario dicente en
12 %; se crearon 40 nuevos liceos y el Fondo Nacional
de Solidaridad Universitaria.
5. Cultura. Crea el Fondo Nacional de la Cultura. Crea la
Comisión de Fomento de Teatro.
En el área de políticas de Estado, promueve las siguientes:
1. Política de inversión pública: 28 puentes, invierte 360

millones de dólares en obras viales, remodelación del ae-
ropuerto de Punta del Este, entre muchas otras obras.
2. Creación del Mercosur.
3. El cable submarino Unisur.
En Seguridad Interior:
1. Reequipó el Instituto Policial.

2. Se reglamentó el funcionamiento del Estado Mayor Po-
licial y la Junta Asesora de Servicios Policiales.
seguridad.indb 326 10/10/17 15:50

3. Planes de vivienda y alimentarios para la familia policial.

4. Se crearon nuevos servicios en la Dirección Nacional de
Sanidad Policial.
5. Mejoramiento profesional policial.
Defensa Nacional:
1. Capacitación en todos los niveles.

2. Política de Estado en materia de ascensos.
3. Política de reubicación de las unidades militares en luga-
res estratégicos, en zonas de fronteras y en el interior de
canelones.
4. Se redujo la fuerza militar de 34,735 a 32,863.
País productivo:
1. Reconversión industrial en el 80 % de las empresas.

2. Aumento del 10 % en mano de obra.
Reforma de Estado:
1. Estado más eficiente.

2. Privatizó empresas del Estado y otras fueron dadas en
concesión.
Un ejemplo de sus políticas sociales es el fortalecimiento de los

Centros de Asistencia Infantil y Familiar. Modifica la denomi-
nación del CAIF como Fondo de Inversión Social en el marco
de su política social. El objetivo es, igualmente, la disminución
de la pobreza y la pobreza extrema.
Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) con estruc-
tura ad hoc con el fin de dar respuesta rápida a situaciones críticas
ante los ajustes económicos del fin de la década y principios del
siglo xxi. Acciones: captación de recursos internacionales y re-
cursos humanos capacitados.
seguridad.indb 327 10/10/17 15:50

Los grupos sociales destinatarios son los de extrema po-

breza, pero de carácter transitorio en tanto se recupera la
economía.
El Programa de Inversión Social (PRIS), organismo creado para

el diseño, evaluación y diagnóstico de políticas públicas, cuya
función es la de asesorar al gobierno.
Programa de Fortalecimiento al Área Social (FAS), que es
una reconversión del programa PRIS.
La presencia de los investigadores uruguayos se hace patente
desde el Centro de Investigaciones y de Estudios de Uruguay
(CIESU), fundado el 30 de febrero de 1975. Sus contribuciones
al Estado uruguayo son, entre otras, las siguientes:
— Reconceptualización del modelo tradicional de políticas

sociales.
— Políticas sociales y gobernabilidad.
— Análisis del gasto público.
— Análisis institucional del sistema de salud.
— Indicadores de calidad en salud.
— Infancia marginada.
— Perfil de familias con niños en situaciones de la calle.
— Análisis de la política educativa.
— Nuevas propuestas didácticas en tecnología, dirigidas a
los sectores pobres.
— Flexibilidad laboral.
— Diagnóstico de la Seguridad Social.
El Fondo de Inversión Social de Emergencia, instituido el 7 de

noviembre de 1990 (FISE), formalmente creado mediante los
Decretos 206/990-402/990, cuya vigencia se extiende al 30 de
diciembre de 1994, sostenido con fondos nacionales, de orga-
nismos privados y públicos, tiene por objetivo prioritario atacar
la pobreza y el estado de riesgo de la población uruguaya en las
áreas siguientes:
seguridad.indb 328 10/10/17 15:50

— La salud.
— La alimentación.
— La educación.
— La vivienda.
— El trabajo.
Su estrategia se centra en el fortalecimiento de los programas del

Estado, en particular el CAIF, pero reconvertido como Fondo de
Inversión Social de Emergencia, y la puesta en marcha de proyec-
tos específicos. Las estrategias adoptadas para llevar a cabo dicho
programa consistieron en la aplicación de un programa de racio-
nalización presupuestaria y un mayor control de la evasión fiscal,
a fin de que dichas medidas posibiliten las condiciones para poner
en marcha el programa del FISE (Lacalle Herrera, 1990).18
La población atendida se encuentra dentro de los niveles que
el programa identifica como niveles I y II, que corresponden a
«población en estado de riesgo» (NBI), y «sectores margina-
les» o de «pobreza crítica».
Nivel I
— Ingreso insuficiente del núcleo familiar.
— Vivienda propia/arrendada deteriorada.
— Insuficiencia sanitaria.
— Educación incompleta/inadecuada, interrumpida.
— Alimentación insuficiente, inadecuada.
— Recreación inexistente.
Nivel II
— Economía informal, agrícola, ingresos mínimos.
— Sin vivienda, construcción precaria.
— Indigencia sanitaria.
— Educación deficitaria, ausentismo escolar.
— Desnutrición.
18
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/33575/S900
0620_es.pdf ?sequence=1. Sitio consultado el 13 de febrero de 2016.
seguridad.indb 329 10/10/17 15:50

— Recreación inexistente.
— Pautas culturales y sociales insatisfactorias.
Los logros de sus programas se sintetizan en la Tabla 5.3 que sigue.
Tabla 5.3.—Logros de los programas FISE y PRIS. 1991-1995.

Gobierno de Lacalle
1990- Alimen- Nutri-
Recrea-
Ingreso Vivienda Salud Educación Cultura
1994 tación ción ción
Presupues- Personas
Aumen- 100
Pobreza 223 5200 to: 93 con dis-
Acciones to: actos
12 a 6 % centros Unidades 180 a 400 Centros capaci-
122 % por año
millones dad
La seguridad social es uno de los puntos sustantivos de la re-

forma de Estado. El presupuesto para este rubro es de 213,000,000
de dólares, 61,600,000 más que en 1990; con el Programa Nacio-
nal de Desburocratización Uruguay se convierte en modelo de un
Estado eficaz y eficiente.
Analizadas las políticas sociales para atacar la marginación
social y económica en el marco de construir una sociedad más
igualitaria y de acuerdo con los logros enunciados en párrafos
anteriores y su expresión en la Tabla 5.3, nos interrogamos, ¿cuál
es la eficacia del gobierno en el cumplimiento de sus objetivos?
De acuerdo con los indicadores de cumplimiento de los objetivos
de los programas FISE y PRIS y las acciones emprendidas en la
obtención de los objetivos, la eficacia es del 100%, como se ha
mostrado en la Tabla 5.3.
Eficacia= Ol/Op= f (O1, O2, O3… On)
Eficacia= Ol/Op= f (O1, O2, O3, On)= 8/8 X100= 100 %
Si bien los derechos de los niños(as) y los adolescentes se activan

con las políticas asistenciales en materias de educación, salud,
vivienda, cultura, alimentación, nutrición y recreación, los go-
biernos del Partido Colorado y del Partido Nacional, en tanto
seguridad.indb 330 10/10/17 15:50

se mantuvieron fieles a la ley de nulidad, notoriamente cuestio-

nada en el gobierno de Tabaré Vázquez en septiembre del 2006,
mediante una reinterpretación del artículo 4.º, la gestión de La-
calle se circunscribe en el bipartidismo clásico uruguayo de la
Constitución de 1966 y en un presidencialismo de coaliciones
de los partidos Colorado y Blanco.
En sus políticas de Estado se distingue la política de seguri-
dad en dos vertientes: 1) la política de seguridad interior a cargo
del Ministerio del Interior, y 2) la Defensa Nacional en Seguri-
dad Nacional. ¿Cuáles son los logros obtenidos en tres de los ejes
de su política? Veamos los resultados en la Gráfica 5.2:
Gráfica 5.2.—Pobreza, indigencia, desocupación y homicidios.

Gobierno de Lacalle. 1990-1994
250
200
150
100
50
0
1990 1991 1992 1993 1994
Pobreza Desocupación Indigencia Homicidios

Fuente: Gráfica elaborada con datos de El País. Información. 15 de enero de 2017. La Red Edito-
rial 21, 12 de junio de 2007. http://www.lr21.com.uy/editorial/261774-pobres-e-indigentes-en-
uruguay-1986-a-2006-3. Sitio consultado el 15 de enero de 2016.
Lo más destacado del gobierno de Lacalle es la reduccion de

la pobreza en un 48.48 %. En cambio, la desocupación se man-
tiene esencialmente en el mismo nivel, pues si en 1990 esta tenía
una tasa del 8.5 %, en 1994 se incrementa a 9.3. La tasa de ho-
micidios se mantiene en el rango de 200 por año, esto es, un
indicador de 6.6 homicidios por cada 100 mil habitantes.
Por otra parte, los homicidios intencionales, en comparación
con el primer período de gobierno de Sanguinetti, aumentan en
términos reales, pues si en el período 1986-1999 el promedio de
homicidios fue de 157, en los años 1990-1994 es de 188 anuales.
seguridad.indb 331 10/10/17 15:50

No obstante, en el segundo período de Sanguinetti los ho-

micidios aumentan a 220 anuales, lo que muestra un aumento
ligero pero constante, fenómeno coincidente con la percepción
ciudadana sobre la inseguridad.
Veamos los asuntos de pobreza, desocupación y homicidios
en los 15 años de los gobiernos de Sanguinetti y de Lacalle. Se
aprecia que la desocupación y los homcidios aumentan, sobre
todo en el período 1997-2000. De manera particular, los ho-
micidios se incrementan progresivamente en el gobierno de
Sanguinetti: 1997, tasa de 7.5; 1998, 7.5; 1999, 6.4; 2000, 6.4.
Nótese el aumento de la pobreza y la desocupación en los años
1999-2000.
Gráfica 5.3.—Evolución de la pobreza, desocupación

y homidicios. 1986-2000. Gobiernos de Sanguinetti y Lacalle
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1986 1987 1988 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pobreza Desocupación Homicidios
Fuente: Datos de World Bank, 2010. Homicide Rate, 1995-2008; Benjamin Petrini, Social Deve-
lopment. El País, 15 de enero, 2017; La Red Editorial, 12 de junio, 2017.
La Gráfica 5.3 muestra un incremento de los homicidios en

los años 1997-2000, con tasas de 7.5 en los dos primeros años y
de 6.6 y 6.4 en los dos últimos. Pero más notorio es el incremen-
to del robo con violencia (rapiña) en los períodos de gobiernos
de ambos mandatarios, como se ve en la Gráfica 5.4.
seguridad.indb 332 10/10/17 15:50

Gráfica 5.4.—Rapiña 1985-1990, 1990-1995, 1995-2000,

2000-2004
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Sanguinetti Lacalle Sanguinetti Batlle
Años Rapiña
Fuente: Gráfica elaborada con datos de Maciel y Ventura, 2013.19
Queda de manifiesto, según las Gráficas 5.3 y 5.4, en los pri-

meros veinte años de transición democrática, los períodos de
incremento del desempleo, de acuerdo con las mediciones de la
seguridad en su dimensión objetiva.
En una encuesta realizada en Montevideo y Canelos, en
la pregunta: ¿cuál es el principal problema de uruguay? La
delincuencia y la seguridad ciudadana ocupan el segundo lu-
gar en las respuestas en el rango de 15.2 % en 1999 y 11.4 en
el año 2004, después de la desocupación y el empleo, cuyas
respuestas oscilan entre 22.8 % y 25.4 % en los mismos años
(Serna, 2013, 97).20 Es decir, el incremento objetivo de la
violencia tiene su correlato en la percepción ciudadana de
la inseguridad.
Es ostensible que los efectos globalizadores, las crisis fi-
nancieras y económicas, resultado de los procesos de globali-
zación son factores incidentes en la inseguridad ciudadana, en
19
Guillermo Maciel y Óscar Ventura, «Inseguridad: récord histórico
de rapiñas en 2012 y victimización», Serie Recortes Periódicos, núm. 5.
20
«Inseguridad y victimización en el Uruguay de la crisis», Miguel Serna,
http://www2.convivencia.edu.uy/web/wp-content/uploads/2013/12/Vio-
lencia-inseguridad-y-miedos.pdf. Sitio consultado el 19 de enero de 2017.
seguridad.indb 333 10/10/17 15:50

la seguridad pública en sus dos dimensiones: la objetiva y la

subjetiva.
Pero además, la población de Montevideo y Canelones afir-
ma que no se siente segura con la actuación de la policía. El por-
centaje de respuestas sobre el temor oscila entre 38.4 % y 33.7 %
de respuestas en los años 1999 y 2004.
Gobierno de Jorge Luis Batlle (2000-2005)
El gobierno de Jorge Luis Batlle, como el de Sanguinetti y

Lacalle, del Partido Colorado, representa la concepción del Es-
tado uruguayo según la Constitución de 1966. Encarna la con-
tinuidad de la estructura de gobierno del sistema político
uruguayo de los regímenes transicionales de Sanguinetti y de
Lacalle (Lanzaro, 2013, 1-27),21 aunque impulsó algunas inno-
vaciones, como también lo hizo Sanguinetti, en particular, la
reforma al sistema electoral (1996) y la política de seguridad que
en esencia es una reforma penal, Ley 16.707.
El presidente Batlle no impulsó reformas administrativas
del Estado uruguayo, pero sí fue un ferviente impulsor de las
reformas liberales en materia económica. Sin embargo, su es-
píritu neoliberal se moderó ante el pluralismo partidista en el
Congreso y ante la acción efectiva de los jugadores con veto en
el Congreso; y sobre todo porque tuvo que ajustar sus decisio-
nes a una relación triangular: Batlle, Lacalle y Sanguinetti, cu-
yos liderazgos se expresaron en las decisiones del Congreso; y
negociar además con la representacón legislativa del Frente
Amplio, que para esta legislatura ya controlaba el 40 % de las
curules. La crisis económica y financiera del 2002 y 2003 agre-
gó mayores obstáculos a su gobierno, a raíz de la parálisis de los
intercambios comerciales su vecino país, Argentina, que se en-
21
http://siare.clad.org/siare/innotend/altogob/Uruguay.pdf. Sitio con-
sultado el 14 de febrero de 2016.
seguridad.indb 334 10/10/17 15:50

contraba la imposición del «corralito financiero» (Ortiz de

Zárate, 2016).22
De particular relevancia es la creación de la Comisión para
la Paz, el 9 de agosto del 2000, por decreto presidencial. El pri-
mer día de su mandato recibe a familiares de desaprecidos du-
rante la dictadura militar. Su postura ante los crímenes de lesa
humanidad lo enfrentan con Julio M.ª Sanguinetti, quien soste-
nía que el asunto de los desaprecidos estaba cerrado.23 El objeti-
vo de la comisión fue el de establecer la suerte de los 30
desaparecidos durante el Gobierno de Facto.
Su trascendencia reside en que la creación de la comisión
marca una distancia frente a sus predecesores. Su función fue la
de aportar información sobre los detenidos y desaparecidos, me-
nores o adultos, durante el gobierno de la dictadura del año 1973
a 1984; pero sobre todo porque establece una distancia frente a
la Ley 15.848, conocida como «ley de caducidad de la preten-
sión punitiva del Estado», aprobada en1986 durante el gobier-
no de Sanguinetti. Con la creación de la comisión se avanza en
la defensa de los derechos humanos, hasta que finalmente dicha
ley es derogada el 27 de octubre del 2011 en el gobierno de José
Mújica, Ley 18.831.
Su actividad gestora en el fortalecimiento del Mercosur y sus
iniciativas de vinculación con el Tratado de Libre Comercio
—Estados Unidos, Canadá y México— y sus negociaciones con
el presidente Bush para conseguir asistencia financiera, y del
Fondo Monetario Internacional, creó las condiciones para en-
tregar el poder a Tabaré Vázquez, con crecimiento del PIB del
12.3 % como resultado de las exportaciones uruguayas, conse-
cuencia de la apertura del Mercado norteamericano.
22
Roberto Ortiz de Zárate, CIDOB, Barcelona Internacional. Sitio
consultado el 19 de enero de 2016.
23
http://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/america_del_
sur/uruguay/jorge_luis_batlle_ibanez. Sitio consultado el 15 de febrero de
2016. http://www.cidob.org/biografias_lideres_politicos/america_del_
sur/uruguay/jorge_luis_batlle_ibanez.
seguridad.indb 335 10/10/17 15:50

Tabla 5.4.—Evolución delincuencia. Gobierno de J. L. Batlle

Tasa Efectivi-
Deteni- Remiti- Delitos Homi-
Año Hurto Rapiña homci- dad
dos dos sexuales cidios
dios procesal
2000 81,000 7,239 939 60,6081 6,7512 2143 6.5 11.18 %
2001 64,187 8,600 911 – – – 6.6 7.46 %
2002 83,229 9,253 1,018 76,108 8,483 231 7.0 8.99 %
2003 95,678 9,848 1,028 89,853 6,933 197 6.0 9.71
2004 121,919 9,448 1,3404 98,409 7,000 200 6.1 12.90
1
De la cifra de 60,608, el 47.27 % es cometido en Montevideo y el resto en el interior de la república.
2
El delito de rapiña, de los 6,751 delitos, el 88.47 % es cometido en Montevideo y el resto en el interior.
3
De los 214 homicidios cometidos en todo el país, el 48.59 % son cometidos en Montevideo.
4
Merece destacarse que del total de delitos sexuales cometidos en Uruguay, 1,340, en Montevi-
deo, capital, fueron cometidos 833 delitos sexuales.
Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminali-
dad.24 Ministerio del Interior, Uruguay. 1980-2015.
Nótese que la tasa de homicidios se incrementa en el período

de la crisis financiera y económica de los países del Cono Sur, al
igual que la rapiña y el hurto. El incremento de los delitos y los
homicidios es coincidente con las tasas de homicidios de la crisis
argentina del gobierno de Fernando de la Rúa y Duhalde: años de
1997-1998 y 2002. Más adelante se verán estas correspondencias
con el caso de Chile y de Argentina. Por lo pronto, las tasas de
homicidios de 1990 al 2011 pueden verse en la Gráfica 5.5.
Durante su gobierno, fueron aprobadas 628 leyes; en el
primer gobierno de Sanguinetti 282, y 385 en su segundo go-
bierno; y 360 en el gobierno de Lacalle. Su actividad legislativa
muestra su capacidad de negociación con las bancadas parti-
distas, sobre todo porque solo contaba con diez legisladores al
inicio de su mandato.
— En términos de compromisos de gobierno, estos se limi-

tan a los expuestos en su toma de posesión; no hay un
planteamiento programático a desarrollar en su período
de gobierno. Los puntos de su discurso son los siguientes:
24
file:///Users/ciluami1912/Desktop/Indicadores%20criminalidad-
Uruguya-1980-2015/Inicio.html. Página consultada el 16 de febrero de 2016.
seguridad.indb 336 10/10/17 15:50

Gráfica 5.5.—Tasas de homicidios. Uruguay

9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Gráfica elaborada con los datos del Observtorio FundaPro de Seguridad.
a) Promete transparencia en el uso de los recursos del

Estado.
b) Promete presentar una iniciativa de ley para informar
a la ciudadanía sobre qué se emplean los recursos.
El análisis de la temática de la seguridad ciudadana y la seguridad

pública se centrará en el régimen de gobierno de Jorge Luis Ba-
tlle, gobernante del Partido Colorado, 2000-2005 y los gobier-
nos de Tabaré Vázquez y José Alberto Mújica, del Frente Amplio,
porque representan dos concepciones partidistas y dos concep-
ciones del Estado: uno la continuidad, el otro la innovación y la
plena vigencia de los derechos humanos, que se traduce en una
concepción distinta de la seguridad.
La premisa de la distinción anterior es la siguiente: mien-
tras siguiera vigente la «ley de nulidad», persistiría el temor
de la violencia del Estado hacia los derechos de los ciudadanos,
y no solo el temor de la violencia de parte de otros actores,
como el crimen organizado, nacional o internacional, sino del
Estado mismo. De ahí entonces que se postule la hipótesis de
que la seguridad ciudadana y la seguridad pública, para el caso
de Uruguay, tiene la siguiente periodización.
El documento Política de Defensa Nacional (2014)25 establece
claramente la distinción entre seguridad y defensa. Esta se define
25
Política de Defensa Nacional. http://www.calen.edu.uy/noticias/2014/05.
seguridad.indb 337 10/10/17 15:50

Figura 5.3.—Evolución del concepto de seguridad
como política pública cuya finalidad es la de disminuir las vulnera-

bilidades, mitigar riesgos y amenazas en razón de los intereses na-
cionales; aquella como la condición que genera las garantías
indispensables de una sociedad y para cada uno de sus miembros
ante amenazas de cualquier naturaleza. Desagregando el concepto
de seguridad, según la Ley Marco 18.650, ver Figura 5.4.
El arribo de Jorge Luis Batlle a la presidencia del Uruguay,
último gobierno de coalición parlamentaria y la más frágil, coin-
cide con la Declaración del Milenio del año 2000, cuyo conte-
nido central es la gobernabilidad democrática; su finalidad es la
obtención de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM).26
Su gobierno se ubica, desde la perspectiva de este trabajo, en la
primera fase de la transición a la democracia.
Los puntos sustantivos de la declaración de los países miem-
bros de las Naciones Unidas son los siguientes, además de ratifi-
car los valores democráticos: la libertad, la igualdad, la solidaridad,
la tolerancia, el respeto de la naturaleza y la responsabilidad:
26
Resolución aprobada por la Asamblea General el 22 de septiembre
de 2010. http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/65/1.Si-
tio consultado el 10 de febrero de 2016.
seguridad.indb 338 10/10/17 15:50

Figura 5.4.—El concepto de seguridad desagregado según las leyes vigentes
— Alentar la paz y la seguridad.

— Lograr el desarrollo y la erradicación de la pobreza (ob-
jetivo 1).
— Proteger el medio ambiente.
— Velar por los derechos humanos, la democracia y el buen
gobierno.
— Proteger a las personas vulnerables.
— Reducir la injusticia, la desigualdad, el terrorismo y la
delincuencia.
¿Cómo se inserta el gobierno de Batlle en el cumplimiento de

los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados por los países
integrantes de la ONU del Milenio de las Naciones?
Los objetivos27 del Estado uruguayo, después de una amplia
consulta en 2003, en la que participaron el gobierno y la sociedad
civil, son siete, con sus correspondientes metas.28
Cada uno de los objetivos del ODM uruguayo constituye un
conjunto de retos; el objetivo 1, si bien tiene como eje el combate
a la pobreza y la indigencia como expresiones de la desigualdad
27
http://www.onu.org.uy/objetivos-del-milenio/odm-en-uruguay. Si-
28
http://www.uy.undp.org/content/uruguay/es/home/library/mdg.
html. Sitio consultado el 10 de febrero de 2016.
seguridad.indb 339 10/10/17 15:50

económica y social, la desigualdad es también territorial (urbana

vs. áreas rurales), de género, generacional o de grupos de edad,
étnicas, socioculturales.
La desagregación del concepto de desigualdad indica que no
hay un solo factor determinante, sino un conjunto multidimen-
sional; y, si bien el objetivo uno focaliza la problemática en la po-
breza extrema y el hambre, en tanto que normalmente se relaciona
el mayor o menor desarrollo económico con bajos o altos índices
de desigualdad económica y social, el vínculo desarrollo económi-
co e igualdad no es lineal (Serna, 2010, 8), aunque sí con el empleo
o desempleo, como hemos mostrado en el caso argentino en el
capítulo cuatro.
Y es que desde la década de los años noventa la agenda del
desarrollo social se ha vuelto más compleja—década de proce-
sos globalizadores, de privatizaciones de empresas estatales y de
concesiones—; el desarrollo económico ha estado acompañado
de desigualdades económicas persistentes (Midaglia, Serna, Ri-
vero, 2010, 18) agravadas, además, por las crisis económicas y
financieras de los años 2002-2003, como en los gobiernos de
Alfonsín, Menem, De la Rúa en Argentina y de Jorge Luis Bat-
lle en Uruguay.
Gobierno de Tabaré Ramón Vázquez (2005-2010)
Este gobierno será un gobierno de cambios, cambios ne-

cesarios […] Trabajaremos incansablemente por lograr una
mayor calidad de vida […] Propusimos una estrategia de país
que contempla cinco grandes áreas: el Uruguay social, el
Uruguay productivo, el Uruguay innovador, el Uruguay de-
mocrático, el Uruguay integrado […] Y como eje, que atra-
viesa esos planos, el trabajo […] ¿cuáles son, dentro del pro-
grama de gobierno, las prioridades de ese gobierno?
¿Cuál es la proporción de personas que están bajo la lí-
nea de indigencia y de pobreza en el Uruguay? La fuente es
el Instituto Nacional de Estadística […] en el año 2000, el
seguridad.indb 340 10/10/17 15:50

Figura 5.5.—Objetivos de Desarrollo del Milenio Uruguayo

Fuente: Objetivos de Desarrollo del Milenio. Addendum al Informe País Uruguay
2009. Noviembre, 2010.
18 % de uruguayos eran pobres. En el año 2003, ese 18 %
pasó a ser un 31 % de su población. En tres años, del 2001
al 2004, casi se duplicó la pobreza en el Uruguay […] con-
solidar una imprescindible mejoría de la economía […] la
buena imagen del país […] llevar adelante una transición
que denominamos «responsable». Hicimos seminarios,
encuentros… Nuestra fuerza política se preparó largamen-
te para llevar adelante una transición que denominamos
«responsable». Hicimos seminarios, encuentros […] una
transición política […] la transición social (Tabaré Váz-
quez, 10-03-05).29
29
http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/noticias/2005/03/2005030111.
htm. Sitio consultado el 20 de enero de 2017.
seguridad.indb 341 10/10/17 15:50

Cambio, mayor calidad de vida, combate a la pobreza, transición

democrática, trabajo, recuperación de la economía, transición
política y transición social. Todas las innovaciones previstas tie-
nen un diagnóstico: 1) avance democrático, 2) inclusión de los
sectores pobres, 3) empleo, 4) educación, 5) salud.
De ahí la preeminencia de los Ministerios de Economía, de
Industria y de Energía, de Transporte y Obras Públicas, del Tra-
bajo y Seguridad Social, de Relaciones Exteriores, de Salud Pú-
blica y de Educación y Cultura.
¿Con qué recursos políticos cuenta el gobierno de Vázquez
para realizar estos cambios? Son dos las perspectivas. La prime-
ra comprende las siguientes dimensiones (Lanzaro, 2010)30 :
— Los legados institucionales y los patrones de políticas

heredadas.
— El coeficiente de poder del gobierno y del partido en el
gobierno.
— El poder del partido en relación con el gobierno y con el
presidente.
— Las características del movimiento obrero y la relación
de este con el gobierno.
— La relación del gobierno y del partido con la población
de las zonas de pobreza, los desempleados y los que tie-
nen empleos informales.
Estas dimensiones se aprecian en las reformas liberales promer-

cado con un sello centrista y gradualista, y con reformas demo-
cráticas con el fin de preservar e incrementar los programas
sociales con el propósito de reducir la pobreza, la pobreza extre-
ma y la marginación en los cinturones circundantes a los centros
urbanos, como Montevideo.
La herencia política del pasado fue también tratada de
manera distinta y en clara diferenciación de los gobiernos
30
http://www.scielo.edu.uy/scielo.php?pid=S1688-499X2010000100002
&script=sci_arttext. Sitio consultado el 10 de abril de 2016.
seguridad.indb 342 10/10/17 15:50

conservadores del Partido Colorado, como en el caso de la

Ley 18.848.
El coeficiente de poder está relacionado con la presencia par-
tidista en el Congreso que permite al mandatario traducir sus
programas de gobierno en acción colectiva parlamentaria. Al
inicio de su mandato, de las noventa curules de que se compone
la Cámara, el partido en el gobierno ocupa 53 asientos parlamen-
tarios; un gobierno de un solo partido con disciplina muy alta.
De ahí la caracterización de un presidencialismo mayoritario que
no requería de coaliciones para promover sus programas políti-
cos; y, sin duda, a lo antes dicho se suma su propio capital polí-
tico de cuando fue alcalde de Montevideo de 1990 a 1994.
La segunda perspectiva se instala en el modelo neoinstitu-
cional formulado por John Kingdon (1984). La acción pública
habrá de realizarse en los momentos más propicios, lo que deno-
mina «políticas de ventana» (policy window). Este modelo se
desagrega en la Figura 5.6.
El flujo político se inscribe en el proceso electoral y los vai-
venes de la política. Tabaré Vázquez gana la presidencia a los
rivales tradicionales de los partidos Rojo y Blanco en la prime-
ra vuelta. Llega a la presidencia con la bandera del Frente Am-
plio con una legitimidad muy alta, además de encontrarse ya
investido de ser un líder responsable.
Figura 5.6.—Modelo neoinstitucional y condiciones políticas
seguridad.indb 343 10/10/17 15:50

Tabaré Vázquez, en consonancia con la teoría neo-institu-

cional, recurre a estrategias de innovación institucional para
llevar a cabo sus planes, o bien promover reingeniería institucio-
nal. Un ejemplo es su Plan One Laptop per Child. La institución
responsable es el Laboratorio Tecnológico de Uruguay (LATU).
En el marco de la conceptualización descrita y su compromi-
so de cambio, Tabaré Vázquez se interroga: «¿cuáles son, dentro
del programa de gobierno, las prioridades del presidente?».
Enuncia, en primer lugar, la pobreza y la indigencia en Uruguay.
En el 2000 el 18 %; en 2003, 31 % es el porcentaje de pobres; y
la pobreza se expresa en los niños: en 1991, el 41 % de los niños
eran pobres, en 2003 asciende a 57 %.
Así, en el marco de sus compromisos impulsa la reforma de
Estado y las políticas públicas en contra de las causas de la po-
breza.31
En la primera arena de acción política, promueve:
1. La reforma de la Administración Central del Estado. El

diseño de nuevos formatos de gestión pública y de polí-
ticas de descentralización, con improntas semejantes a
las impulsadas en Chile en los gobiernos de Lagos, Ba-
chelet y Piñera; Tabaré Vázquez promueve iniciativas en
educación, de equidad y de salud para dar soporte a sus
políticas de inclusión social, la Ley 8.437 (educación) y
la Ley 8.211 (salud).
La segunda arena:
1. Las arenas social y económica.

2. Reforma tributaria.
3. La reforma laboral.
4. La reforma al Sistema Nacional de Salud.
31
https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/LAP_
Nueva%20_Izquierza_Uruguaya.pdf. Sitio consultado el 21 de enero de
2017.
seguridad.indb 344 10/10/17 15:50

Las políticas van dirigidas a la infancia, la educación, la cultura

y la vivienda. Cada una de estas arenas corresponde al desarrollo
humano y a la seguridad ciudadana.
La tercera arena concierne a los temas:
1. Seguridad, defensa e inserción del Estado uruguayo en el

ámbito internacional.
Los valores democráticos contenidos en las tres arenas descritas

corresponden a la igualdad, la solidaridad social, económica y la
justicia social, que habrán de reflejarse en los indicadores de de-
sarrollo humano.
En el plano del intercambio comercial y desarrollo económi-
co, Uruguay ha firmado acuerdos de libre comercio con Chile32
y México (2003); un acuerdo con China en 201633 en áreas de
desarrollo de infraestructura naval y portuaria.
En materia de salud, destacan los programas escolares de sa-
lud bucal y ocular y recreación. La inversión en salud aumenta
de 200 millones de dólares en 2004 a 550 millones en 2007. Con
la reforma se crea el Sistema Integral de Salud. Con la reforma al
sistema de salud se establece la política de prevención primaria,
secundaria y terciaria en materia de salud. La mortalidad infan-
til disminuye 10.6 por cada mil nacidos.
En la transformación democrática sobresalen la descentrali-
zación y la democratización de los municipios.
Se dibuja un gobierno con responsabilidad social y calidad
institucional (eficacia institucional), pero además con indicado-
res altos de desarrollo económico y calidad democrática, como
se aprecia en la Tabla 5.5 en la que se comparan los tres países del
Cono Sur del período 2002 al 2011.
32
http://latinamericagoesglobal.org/2016/10/tlc-entre-uruguay-y-chi-
le-un-paso-hacia-la-convergencia/. Sitio consultado el 21 de enero de 2017.
33
http://www.fmprc.gov.cn/esp/zxxx/t1407669.shtml. Sitio consul-
seguridad.indb 345 10/10/17 15:50

Tabla 5.5.—Calidad de la democracia. 2002-2011

País 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Argentina 5,247 3,900 2,918 4,337 5,330 6,123 5,731 5,852 5,657 4,986
Chile 8,757 10,000 10,000 10,000 10,000 10,000 9,670 10,000 10,000 10,000
Uruguay 10,000 9,766 7,517 8,355 8,397 9,384 8,717 9,262 9,732 8,907
Fuente: Tabla elaborada con datos de Freedom House. (IDD-2011, 12). Las cifras de las colum-
nas corresponden a los puntos alcanzados en los años 2002-2011.
Chile y Uruguay exhiben un desarrollo democrático alto

según los puntos alcanzados, 10,000 y 8,907, respectivamente;
mientras que Argentina se ubica en un nivel intermedio con
4,986 y 4,925 puntos, con una variación porcentual del 25.63 %.
Chile muestra el nivel más alto en ocho de los diez años medidos.
Los indicadores muestran, además, que la calidad de la de-
mocracia en los gobiernos de izquierda se mantiene alta, como
también sucede en el gobierno del Partido Colorado en el régi-
men de gobierno de Jorge Luis Batlle (2000-2005), que en algu-
nas de sus acciones se aprecia un momento bisagra, sobre todo
en el ámbito de los derechos humanos.
En derechos políticos y civiles, dimensiones II y III de Free-
dom House, 2011, la calidad democrática la encabezan Chile y
Uruguay, 6.4 y 4.7; Argentina en segunda posición, 4.3 y 4.2; en
calidad institucional, una vez más, Chile y Uruguay están a la
cabeza, 8.6 y 7.7; Argentina 1.7.
¿A qué podemos atribuir la diferencia entre Chile y Uru-
guay en derechos políticos y civiles? En buena medida, a la
falta de representatividad de las mujeres en el Congreso y a su
escasa presencia en las estructuras partidistas. Veamos los datos
de la Tabla 5.6.
La representación de género para la legislatura 2005-2010
muestra escasa mejoría frente a los años anteriores.
— Parlamento: 89.2 % hombres; 10.8 % mujeres.

— Senado: 90.3 % hombres; 9.7 % mujeres.
— Cámara: 89.9 % hombres; 11.1 % mujeres.
seguridad.indb 346 10/10/17 15:50

Tabla 5.6.–Representación de género en el Congreso Uruguayo

Parlamento Cámara Senado
Año
total mujeres % total mujeres % total mujeres %
1984 130 0 0 99 0 0 31 0 0
1989 130 6 4.6 99 6 6.1 31 0 0
1994 130 9 6.9 99 7 7.1 31 2 6.5
1999 130 15 11.5 99 12 12.1 31 3 9.7
2004 130 14 10.8 99 11 11.1 31 3 9.7
Fuente: Elaboración propia con datos de IDD. 2011.
Los indicadores anteriores muestran la fragilidad de la represen-

tación de género, no obstante los avances en otras dimensiones,
como la participación ciudadana en la definición de leyes y po-
líticas públicas. Los datos resaltan que aún existe una agenda
pendiente en los gobiernos de izquierda; hay fragilidad en la
representación descriptiva (Pitkin, 1985, 65).
Políticas de inclusión social

¿Cuáles son algunas de las políticas sociales de inclusión de
sectores sociales marginados? Veamos dos de los programas im-
pulsados: 1) el Plan Ceibal, creado en el año 2007 para fortalecer
la educación primaria; 2) el Plan de Asistencia Nacional a la
Emergencia Social y Plan de Equidad (Panes); 3) el Plan Equi-
dad; 4) Nuevo Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS).
Plan Ceibal.
Es una adaptación del programa del Instituto Tecnológico
de Massachusetts (MIT): One Laptop per Child. El plan con-
sistió en entregar a todos los alumnos de primaria y a sus maestros
una computadora portátil. La última computadora fue entrega-
da en octubre del 2009, dos semanas antes de las elecciones ge-
nerales para renovar el poder presidencial. En dos años y medio
entregó 380,000 computadoras.
La eficacia de este plan, 100% efectiva, recibe los elogios de
La OEA, del BID, de la Unesco y de las Naciones Unidas, así
como del PNUD: es una muestra de gobernanza de calidad. El
seguridad.indb 347 10/10/17 15:50

plan trastoca la implementación de las políticas tradicionales de

los gobiernos anteriores, calificadas de verticalistas y centralistas;
es, además, un prototipo de innovación y de participación de los
sectores públicos distintos a los tradicionales.
El gobierno de Vázquez impulsa una reforma de Estado en
el ámbito de la Administración. Esta innovación institucional
está sustentada en el neoinstitucionalismo histórico que parte
de la idea de que las instituciones importan y del supuesto que
las raíces tradicionales de las políticas públicas inhiben las posi-
bilidades de cambio.
El Plan Ceibal es acción pública con miras a resolver un pro-
blema público, una necesidad de un sector de la sociedad (véase
capítulo 1): la existencia de una brecha digital en el Estado uru-
guayo. El dispositivo para solucionar el problema público es jus-
tamente a través del Plan Ceibal.
El complemento del Plan Ceibal es la Ley 18.437 de Educa-
ción, aprobada en diciembre del 2008.
El Plan Panes.
El Panes es para hacer frente al incremento de la pobreza y
la indigencia, que aumenta de manera considerable a raíz de la
crisis económica y financiera del 2001. Es un plan focalizado
que se inicia en 2005 y continúa hasta 2007. Está integrado por
siete programas para atender familias en condiciones de extre-
ma pobreza. A cada familia se le otorgó 55 dólares (1360 pesos
uruguayos). La cobertura en 2006 alcanzó a 90,000 familias,
cubriendo 400,000 personas. No obstante, su logro no evitó la
crítica de ser una política clientelar por la oposición.
El Plan Equidad.
Su objetivo es incidir en la desigualdad de orden socioeco-
nómico, de género, de etnia o interregiones, privilegiando la
atención a niños y adolescentes. Si para 2004 la pobreza era del
35 %, en 2007 desciende al 25 %. El plan beneficia a 900,000
personas, la mayoría menores (Moreira, 2009). El soporte jurí-
dico es la Ley 18.104 de 2007, que en su artículo 1.º establece
seguridad.indb 348 10/10/17 15:50

la igualdad de oportunidades y de derechos entre hombres y

mujeres.
Sistema Nacional Integrado de Salud.

Este sistema surge de la reforma de salud; es complementario
del Plan de Equidad. Su objetivo es garantizar la atención médi-
ca a los sectores más vulnerables, en particular los niños(as). Su
soporte jurídico es la Ley 18.211 aprobada en 2007.
El modelo de seguridad en el gobierno de Tabaré Vázquez

El rasgo distintivo del régimen de gobierno de Vázquez fue
la innovación institucional en materia educativa, como se ha
mostrado con el Plan Ceibal y en las materias siguientes:
— Derechos Humanos.
— La reforma tributaria.
— La reforma de salud (pública y privada).
— Reformas en materia de ciencia en tecnología.
— Políticas sociales que favorecen a la niñez y a las mujeres.
— La pobreza desciende de 32 a 20 % en cuatro años.
— El reordenamiento de las relaciones laborales.
El gobierno de Vázquez define la seguridad como la «defensa de

la ciudadanía»; propone un debate sobre el concepto de defensa
y la modernización del sistema policial con el objetivo de una ma-
yor seguridad pública con plena vigencia de los derechos humanos.
El centro de su política de seguridad es la prevención y el
combate al crimen organizado mediante la instrumentalización
de estrategias de participación ciudadana y de organizaciones
sociales. El objetivo de la lucha contra el narcotráfico tiene el fin
de disminuir el consumo de la pasta base; solución a la proble-
mática en los reclusorios y la atención a las víctimas del crimen.
En su discurso de toma de posesión, Tabaré Vázquez prome-
te: 1) nueva Ley Orgánica Policial; 2) Código de Procedimiento
Penal Policial; 3) Reglamento de Disciplina; 4) nuevo Código
de Procedimiento Penal; 5) Ley de Procedimientos Policiales.
seguridad.indb 349 10/10/17 15:50

Los antecedentes en materia de seguridad en los gobiernos

anteriores son los siguientes:
La Ley 16.707, aprobada en el año 1995 durante el gobierno
de Sanguinetti, que incorpora al Código Penal mediante el artí-
culo 321 bis el delito de violencia doméstica, que constituye uno
de los delitos frecuentes en Uruguay.
En el año 2002, durante el gobierno de Batlle, después de
una discusión amplia en la sociedad civil y el activismo parlamen-
tario de las representantes mujeres, se aprueba la Ley 17.514 o
Ley de Violencia Doméstica que en su artículo 1.º dice: «Declá-
rense de interés general las actividades orientadas a la prevención,
detección temprana, atención y erradicación de la violencia do-
méstica». Con esta ley se establece el Consejo Consultivo Na-
cional de Lucha contra la Violencia Doméstica.
De estas primeras iniciativas, a la fecha, hay 28 Unida-

des Operativas Policiales que atienden problemáticas de
violencia doméstica. La primera fue creada en 1988 en
Montevideo.
¿Cuál es el cumplimiento de Tabaré Vázquez en el asunto de

seguridad, de acuerdo con los compromisos asumidos en su dis-
curso del 1 de marzo del 2005? Veamos los logros obtenidos:
1. El 22 de julio de 2008, se aprueba la Ley 18.315 de Pro-

cedimiento Policial.
Ante la inexistencia de una reglamentación de procedimientos

policiales, cobra relevancia el compromiso del nuevo gobierno
de la alternancia en el poder del Frente Amplio. Con este logro
político, el gobierno de Tabaré Vázquez no solo cumple uno de
sus compromisos en su asunción como gobernante de Uruguay,
sino que da señales de una ruptura frente al continuismo de los
gobiernos del Partido Colorado.
seguridad.indb 350 10/10/17 15:50

2. El 25 de febrero de 2008, se presenta la iniciativa de re-

forma de la Defensa Nacional. La reforma contempla un
Consejo de Defensa Nacional.
3. El 19 de febrero del 2010 se aprueba la Ley 18.650.
Esta ley que comprende la reestructura y el régimen de gobierno

es aprobada por unanimidad y promulgada en la misma fecha.
«La Defensa Nacional se debe basar en la concepción y

en los valores artiguistas, que nos llevan a elaborar una
nueva doctrina en materia de Defensa Nacional que destie-
rre definitivamente la Doctrina de la Seguridad Nacional
(vigente durante la dictadura, entre 1973 y 1985). Es com-
petencia de la sociedad, la defensa de la soberanía econó-
mica, social, cultural, política y militar de la nación».
4. Reforma al Código de Procedimiento Penal.
El gobierno de Tabaré Vázquez no logra su objetivo en su perío-

do de gobierno. Este se obtiene en el gobierno de José Mújica,
que será puesto en funcionamiento a partir de febrero de 2017:
los juicios serán públicos y orales. El encargado de la investiga-
ción será el fiscal que reúna los elementos para iniciar el juicio.
Los reclusos condenados estarán separados de los que esperan
sentencia en espacios preventivos. En la actualidad, se encuentran
juntos: condenados y detenidos (60 %). Corresponde una vez
más, en su segundo período de gobierno, a Tabaré Vázquez volver
a enviar el proyecto al Congreso, como lo hizo en 2005.
5. Ley de Procedimientos Policiales, aprobada el 5 de julio

de 2008.
En el marco del Ministerio del Interior se crea la División Polí-

ticas de Género en 2009, con acciones transversales en el con-
junto de las instituciones del Estado, y la promoción de cambios
estructurales con miras al combate de la violencia doméstica.
seguridad.indb 351 10/10/17 15:50

6. Con el Decreto 317 del 2010. Creación de las Unidades

Especializadas en Violencia Doméstica (UEVD), distri-
buidas en todo el país.
La política implementada tiene los ejes estratégicos siguientes:
— Diseño institucional para el abordaje de situaciones de

violencia doméstica y de género.
— Infraestructura policial asignada a la atención de la vio-
lencia doméstica y de género.
— Recursos humanos destinados a las Unidades Especiali-
zadas en Violencia Doméstica.
— Recursos presupuestales estipulados para dar solución a
la violencia doméstica a través de la intervención policial.
— Registro, producción y difusión de la información esta-
dística sobre denuncias policiales sobre violencia domés-
tica y violación de los derechos humanos.
Estas estrategias y acciones se enmarcan en el Plan Nacional de

Lucha contra la Violencia Doméstica, 2005-2010. En este pe-
ríodo se han creado 20 Unidades Especializadas de Violencia
Doméstica (UEVD) en todo el país (Tania da Rosa, 2012, 14) .
Sus funciones son distintas: 1) organización y gestión; 2) comi-
sarías; 3) funciones específicas en secciones policiales. Estas
UEVD tienen autonomía, ya que no hay una estructura policial
que coordine los criterios de acción, aunque sí en el marco de la
División de Políticas de Género del Ministerio del Interior; es
decir, no hay un mando nacional especializado, cada uno se ins-
cribe en cada uno de los departamentos. Territorialmente, se
ubican en las capitales departamentales.
Una de las fragilidades de las UEVD es la escasa disposición
de infraestructura motorizada. Una posible ventaja, entre otras,
de una política integral puede ser la asignación de mayores re-
cursos para atender necesidades de movilidad. El presupuesto
destinado a las UEVD es de 81, 716, 432.00 pesos uruguayos,
que corresponde al 3.25 del total del presupuesto público. Pero
seguridad.indb 352 10/10/17 15:50

en su gran mayoría está destinado a los salarios (Tania da Rosa,

2012, 17).
Esbozados los resultados anteriores, nos interrogamos ahora:
¿cuál es la eficacia del presidente Vázquez en el cumplimiento de
los compromisos asumidos en su toma de posesión? Además de
las leyes aprobadas, de la creación de nuevas instituciones en
materia social, como el Ministerio Social, la creación de Centros
de Atención a la Infancia y la Familia, la creación de los Planes
Ceibal, el Plan Panes y el Sistema Integral de Salud, la creación
de la División de Género en el contexto del Ministerio del Inte-
rior y el Plan de Atención a los Delitos de Violencia de Género,
uno de los delitos más altos en el Estado uruguayo, la eficacia del
cumplimiento de los objetivos de su programa político es el si-
guiente, tomando en cuenta los cinco grandes ejes de su política
de gobierno 2005-2010.
Eficacia= Ol/Op= f (O1, O2, O3…On)= 5/5 X 100= 100 %
De acuerdo con el esquema metodológico expuesto en el capí-

tulo uno, una vez cumplidos los objetivos, las estrategias y las
acciones del programa político, hecha la evaluación en términos
de su eficacia, nos resta indagar cuál es el impacto de las políticas
implementadas para asegurar la seguridad ciudadana y la seguri-
dad pública, de acuerdo con los indicadores e índices de los di-
versos tipos de delitos, incluidos los relativos a los homididios.
Veamos los indicadores en la Tabla 5.7.
Si fijamos la mirada en los homicidios consumados entre
2008 y 2010, hay una variación positiva de menos 11.6 y en-
tre 2005 y 2010 una variación de menos 85; los hechos de con-
trabando entre 2005 y 2010, una variación de menos 109 casos;
ambos del ámbito público, relacionados con el crimen organi-
zado, muestran una mejora en la seguridad pública.
Cabe observar que el esclarecimiento de los homicidios es
del 71 % en los años 2008 y 2009, y del 73 % en el 2010, lo que
muestra alta efectividad del sistema de investigación de la fiscalía
de investigación.
seguridad.indb 353 10/10/17 15:50

Tabla 5.7.—Indicadores de diversos tipos de delitos. Gobierno

de Tabaré Vázquez
consumados/ten-
cons./tentativos
Contrabando
Homicidios
Violaciones
doméstica
Violencia
Suicidios
Hurtos
Rapiña
tativos
Año
Total:353 Total:1,785
2005 6,853 111,279 9,142 253 290
233/120 491/1294
Total: 308 Total: 1,937
2006 7,151 107,671 9667 258 202
222/86 555/1382
Total:293 Total: 2,217
2007 10,824 99,842 9,173 248 195
206/87 600/1,617
2008 12,450 105,629 10,705 140 221
207/103 566/1,678
2009 13,709 94,508 12,459 130 226
212/90 548/1,553
Total: 312 Total: 1987
2010 15,277 95,269 13,829 144 205
227/84 615/1,372
Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad.
División de Estadística y Análisis Estratégico. Ministerio del Interior. Indicadores Criminalidad
Uruguaya. 1980-2015.
En el rubro de los suicidios consumados, la evolución es nega-

tiva, hay un incremento de 124 casos. La violencia doméstica exhi-
be una variación de 8424 casos. Esta cifra duplica en más del 100 %
los casos de violencia doméstica, lo que pone en duda la efectividad
de las Unidades Especializadas de Violencia Doméstica (UEVD)
distribuidas en los departamentos del Estado Uruguayo.
Sin duda, los ejes estratégicos de las UEVD no están funcio-
nando adecuadamente, aunado a las carencias de infraestructura
motorizadas, a la falta de un sistema integral y a las carencias de
un sistema adecuado de información. Pero, por otro lado, la pro-
blemática del conflicto doméstico y su solución, dado su carácter
multidimensional, habrá que verlo en otro contexto: la violencia
se genera en un ambiente de gasto y de derechos con soportes
sociales e institucionales, Iglesia y Estado (Sankey, 2006, 164)
seguridad.indb 354 10/10/17 15:50

conflicto que solo se resuelve en condiciones de igualdad plena

entre los integrantes de la pareja familiar.34
En el asunto de las violaciones consumadas, hay una varia-
ción muy ligera de menos 5 entre 2005 y 2010. Los intentos de
violación muestran una variación favorable de menos 36.
El delito del hurto muestra mejoría de 16010 casos; sin em-
bargo, la rapiña se incrementa en 4687 casos. La rapiña solo en
Montevideo es de 4742 casos en 2010; y de 3618 en 2009; es
decir, entre 2009 y 2010 hay un incremento de 1124 casos; todos
ellos en la vía pública, lo que muestra uno de los focos del delito.
Véase Gráfica 5.6.
Tomados los siete casos de los diferentes tipos de delitos del
2005 al 210, ¿cuál es la efectividad?
La prevención del delito es del 50 %:
— En tres tipos de delitos hay mejoría: homicidios, contra-

bando y violaciones.
— En violencia doméstica, suicidios y rapiña hay un incre-
mento notorio.
— El delito de violaciones consumadas se mantiene en el mis-
mo rango. Este delito es reconocido de manera explícita
por el gobierno como uno de los problemas sociales más
graves en Uruguay por Daisy Tourné, ministra del Interior
(2008, 7). No es un asunto natural, menos un asunto pri-
vado; es una problemática de derechos humanos, afirma la
Ministra del Interior; es un asunto de responsabilidad pú-
blica, pero también de responsabilidad y de efectividad
institucional. Las estrategias y las acciones deben estar sus-
tentadas en diagnósticos que trasciendan el diagnóstico
policial y prioricen la verdadera igualdad en el seno domés-
tico y derrumben el mito de los roles sexuales. Una muestra
de la ausencia de igualdad se manifiesta en la representación
política en el Parlamento uruguayo (véase Figura 5.4).
34
Los interesados en este tema pueden consultar la obra citada para ver
de cerca el análisis de los argumentos de las parejas objeto de investigación.
seguridad.indb 355 10/10/17 15:50

Gráfica 5.6.—Rapiña. Gobiernos Sanguinetti-Lacalle-Sangui-

netti-Batlle-Vázquez-Mújica
Mújica
2010-2014
Vázquez
2005-2009
Battle
2000-2004
Sanguinetti
1995-1999
Lacalle
1990-1994
Sanguinetti
1985-1989
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000
Rapiña
Fuente. División Estadística y Análisis Estratégico-Ministerio del Interior de Uruguay. 1985-2014
(https://www.minterior.gub.uy/index.php/2013-04-10-14-03-36/concursos-activos/83-obser-
vatorio/estadisticas/82-estadisticas. Sitio consultado el 20 de enero de 2017.); Maciel, Ventura,
2013. Serie de Reportes Periodísticos, núm. 5. Observatorio FundaPro. Fundación Propuestas.
De los datos aquí presentados sobre los diferentes tipos de deli-

tos, queda claro que el foco principal del delito es la capital fe-
deral uruguaya, aunque también Canelones y Maldonado; las
medidas preventivas tendrían que ser canalizadas hacia este ám-
bito territorial.
¿Cuáles son los focos del incremento de estos delitos? El 84 %
de los casos de rapiña ocurren en Montevideo en el año 2010 (ver
Tabla 5.5, más abajo); el 35 % de los suicidios consumados sucede
en Montevideo; de igual manera, el delito de violación consuma-
da, el 42.51 % acontece en la capital uruguaya, Montevideo.
Los indicadores de inseguridad referidos y su incremento en
los delitos de rapiña y violencia doméstica constatan los indica-
dores de percepción ciudadana sobre la violencia en Uruguay.
Veamos algunos indicadores sobre la percepción de insegu-
ridad en Uruguay, Chile, México y las capitales Montevideo,
Santiago, Buenos Aires y México D.F.
La Tabla 5.8 muestra que la percepción de inseguridad en
Uruguay es muy semejante a la que se expresa en la capital Mon-
tevideo, como también sucede en el caso de Chile, en su capital
seguridad.indb 356 10/10/17 15:50

Tabla 5.8.—Indicadores de percepción de inseguridad

en Uruguay en perspectiva comparada. 2000-2008
País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Uruguay 42 39 45 n.d. 44 n.d. n.d. 44 n.d.
Montevideo 42 39 45 n.d. 44 n.d. n.d. 44 n.d.
Chile n.d. n.d. n.d. 47.8 n.d. 48.6 52.3 42.2 44.0
Santiago n.d. n.d. n.d. 44.8 n.d. 47.6 49.4 42.1 44.7
Buenos Aires 85.9 88.1 80.8 84.2 n.d. 88.1 n.d. 67.4 n.d.
México n.d. 47 44.0 n.d. n.d. 54.2 n.d. 59.4 n.d.
México D.F. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 86.0 n.d. 85.0 85.2
Fuente: Elaboración propia con los datos de Crimen e Inseguridad. Indicadores para las Américas,
Flacso, BID, 2010, pág. 43.
Santiago. En el caso de México, la percepción de inseguridad es

mucho más alta en la capital federal, 85.2 en 2008, que a nivel
nacional. En Buenos Aires, de una percepción de 88.1 en 2001,
año de la crisis financiera, esta desciende a 67.4 % en 2007.
Salta a la vista que los indicadores de inseguridad no corren
de manera paralela a los indicadores del delito. Estos se mantienen
en el mismo rango del año 2000 al 2008 tanto a nivel nacional
como a nivel de la capital Santiago. Los homicidios, el hurto y el
contrabando han disminuido a nivel nacional, pero en la capital
son muy altos. De los 205 homicidios registrados a nivel nacional,
104 corresponden a Montevideo: de los 10,705 casos de rapiña
a nivel nacional, 9,187 fueron cometidos en Montevideo. Es de-
cir, el foco de la violencia es la capital federal, Montevideo.
Tabaré Vázquez, consciente del cuestionamiento en los
medios y de la crítica de los partidos políticos de oposición
hacia su ministra del Interior, Daisy Tourné.35 en el asunto de
35
http://www.antimafiadosmil.com/index.php?option=com_conten
t&view=article&id=860%3Aqrenunciaq-la-ministra-del-interior-tourne
&Itemid=520. Sitio consultado el 20 de enero de 2017.
seguridad.indb 357 10/10/17 15:50

la inseguridad, pide la renuncia de esta. Pero más allá de sus

cuestionamientos en el ámbito político, lo cierto es que no fue
eficaz en el tratamiento del salario de la policía, como tampo-
co en el asunto carcelario —la sobrepoblación carcelaria— y
la problemática del incremento de la inseguridad (véase supra
Gráfica 5.6). El desencuentro entre la fuerza policial y la mi-
nistra Tourné tampoco fue propicio para el trabajo coordina-
do entre el ministerio y la institución policial. La dignificación
policial en términos salariales, como tampoco la capacitación
ni profesionalización, fueron políticas de Estado. La Policía
Nacional profesional se desvaneció en el tiempo del régimen
de gobierno.
Así, en el contexto de los focos rojos de violencia doméstica,
rapiña y suicidios y las pugnas internas en el Frente Amplio en
la designación del candidato presidencial entre Danilo Astori y
José Mújica, el sufragio ciudadano refrenda al Frente Amplio en
la figura política de José Mújica en las elecciones del 2009 a la
presidencia de Uruguay; y en 2014 reelige a Tabaré Vázquez para
el período 2015-2020.
Sin duda, los indicadores positivos de la política económica,
de las políticas sociales, laborales, educativas, de género y de pro-
tección a la infancia, la adolescencia y la familia, así como otros
logros en materia de seguridad fueron fundamentales en la emi-
sión del sufragio ciudadano a favor del Frente Amplio.
Los datos de la Tabla 5.9 muestran que el presidente Taba-
ré Vázquez mantiene la estabilidad económica a lo largo de su
período de gobierno; se confirma con los indicadores de desa-
rrollo positivo, constante con variaciones que van de 6.6 en
2005 a 9.5 en 2008, momento pivote en el que a raíz de las
crisis económica y financiera de Estados Unidos y del resto del
mundo desciende a 4.3 en el 2010. La inflación, por su parte,
se mantiene en un dígito en la mayor parte de su gobierno:
el 7.6 del gobierno de Batlle, desciende a 0.5 en 2005; se incre-
menta a 6.8 en 2006, 7.7 en 2008, desciende a 6.2 en 2010. El
promedio de desarrollo económico es de 6.5 en el período de
gobierno del presidente Vázquez.
seguridad.indb 358 10/10/17 15:50

La pobreza extrema que en 2005 es de 3.9, en 2010 descien-

de a 1.1; la pobreza mediana que en 2005 es de 36.5, en 2010
desciende 18.5. Los tres indicadores, si bien exhiben variaciones,
dejan ver confianza de parte de los inversionistas y robustez ins-
titucional del Estado uruguayo.
Los indicadores referidos, aunados a las reformas constitu-
cionales expresadas en leyes y políticas públicas en materia de
seguridad social, seguridad laboral, educación, salud, desarrollo
tecnológico, derechos humanos, justicia social y penal procesal,
así como reformas en materia de reclusorios y policíaca, generan
al presidente Vázquez un 72 % de popularidad ciudadana, aun-
que algunos analistas sostienen que la imagen de Vázquez no se
vio afectada en el último año de su gobierno debido a que los
blancos y los colorados se centraron en su campaña interna en
un primer momento del proceso electoral, y en el segundo en el
candidato presidencial del Frente Amplio, José Mújica (Garcé,
2010);36 popularidad cercana al 78 % del inicio de su segundo
mandato en 2015.
Vale mencionar las reformas constitucionales aprobadas en
2008 con las que culmina su período de gobierno del 2005 al
2010 (Garcé, 2010).
— Ley de negociación colectiva: Ley laboral 18.566, que

crea el sistema de relaciones laborales.
— Financiamiento de los partidos políticos: Ley 18.485.
Dicha ley regula el financiamiento de las campañas
electorales, asimismo, la actividad política permanente
de los partidos. Para la primera regulación (financia-
miento) utiliza el sistema mixto: a) financiamiento
público, y 2) financiamiento privado (contribución de
militantes y donaciones; con topes y nominativas para
las segundas); y normas muy claras en la rendición de
36
http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-
090X2010000200017. Sitio consultado el 25 de febrero de 2016. Véase
Uruguay 2009: de Tabaré Vázquez a José Mújica.
seguridad.indb 359 10/10/17 15:50

Tabla 5.9.—Indicadores de desarrollo económico, inflación y

pobreza extrema. 2004-2014
Año DGP1 Inflación2 Pobreza extrema
3
2004 11.8 7.6 –
2005 6.6 0.5 3.9
2006 7.0 6.8 –
2008 9.5 7.7 –
2009 5.5 7.0 –
2010 4.3 6.2 1.1
2011 3.8 5,8 –
2012 3.8 6.2 0.5
2013 5.0 – 0.5
2014 3.5 6.7 0.5
2015 3.5 – –
1
Por sus siglas en inglés significa Gross Domestic Product. Indicador primario que se emplea para
medir la salud económica de un país; de manera general, es el tamaño de la economía de un país,
de manera comparada por año o por trimestre. En el caso uruguayo, el crecimiento económico
crece de 6.6 en 2005 a 9.5 en 2008; y decrece a 4.3 en 2010.
2
La inflación se define como un problema macroeconómico, que deriva en inestabilidad mone-
taria y su consecuente poder adquisitivo en el mercado en los niveles micro y macro; afecta a la
inversión y al consumo. Es, pues, una problemática de dinero o divisa.
3
International Monetary Fund calcula 7.3 para el año 2003. https://www.imf.org/external/
pubs/ft/scr/2013/cr13109.pdf. Sitio consultado el 25 de febrero del 2016.
Fuente: Tabla elaborada con datos del International Monetary Fund Report 15/82. Selected Issue
Uruguay. Washington D.C. e IDD, 2014: Desarrollo humano, economía y desafíos.
cuentas, transparencia y sanciones en los casos de vio-

lación a la norma.
— Descentralización y participación: Ley 18.567. La ley
introduce una innovación institucional, la creación de
un tercer nivel de gobierno: el gobierno municipal, que
se incorpora a los gobiernos nacional y departamental
(Intendente y Junta Departamental). La integración del
municipio es de cinco concejales elegidos por represen-
tación proporcional integral; el más votado ocupa el
cargo de alcalde, preside el municipio; recibe una remu-
neración.
seguridad.indb 360 10/10/17 15:50

— La ley de cuotas de género, Ley 18.476, que se pondría

en práctica en las elecciones del 2014-2015. La ley esti-
pula que en las elecciones nacionales, departamentales y
locales deberá haber un tercio de candidatos de ambos
sexos en al menos un tercio. Con la nueva ley, la tasa de
representación de género pasó del 14.7 % en 2009 al
19.2 % en 2014.37
Merece citarse el artículo 1:
Declárase de interés general la participación equitativa

de personas de ambos sexos en la integración del poder le-
gislativo, de las Intendencias Municipales, de las Juntas
Departamentales, de las Juntas Locales Autónomas de ca-
rácter electivo, de las Juntas Electorales y en los órganos de
dirección de los partidos políticos.38
Para responder a las críticas de su gobierno, reemplaza al 50 %

de los ministros del gabinete, entre ellos a la ministra Daysi Tour-
né, ministra del Interior, el 5 de junio del 2009.
Los sondeos en 2008 sobre inseguridad mostraron que 8 de
cada diez entrevistados contestaron que la inseguridad «había
aumentado mucho en los años 2007-2008».39 Pero la percep-
ción ciudadana sobre inseguridad no era ninguna novedad; en
el gobierno de Batlle también había sido alta, 45 % en 2002, pero
37
http://www.icso.cl/wp-content/uploads/2014/12/Las-mujeres-en
pol%C3%ADtica-en-Uruguay_-Ver%C3%B3nica-P%C3%A9rez.pdf. Si-
38
http://www.iidh.ed.cr/multic/UserFiles/CAPEL/II_encuentro_
magistradas/pdf/sentencias/Uruguay/Ley%20N%C2%BA%2018476.
pdf. Sitio consultado el 27 de febrero de 2016.
39
file:///Users/ciluami1912/Desktop/Revista%20de%20ciencia%20
pol%C3%ADtica%20(Santiago)%20%20URUGUAY%202009_%20
DE%20TABARÉ%20VÁZQUEZ%20A%20JOSÉ%20MUJICA.html.
Sitio consultado el 27 de febrero de 2016.
seguridad.indb 361 10/10/17 15:50

no del 80 % como en el gobierno de Vázquez. El indicador in-

fluyente es el incremento extremo de los delitos de rapiña en su
período de gobierno (véase Gráfica 5.6, página 356).
Los motivos más fuertes para su remoción del Ministerio del
Interior fueron dos: 1) el estilo de confrontación de la ministra
Daysi Tourné (del Partido Socialista); 2) no tuvo la capacidad
de disminuir la percepción ciudadana sobre la inseguridad: en
2004 era del 44 % y en 2007 se mantenía en el 44 %.
Estos porcentajes de inseguridad habrá que ubicarlos sobre
todo en los delitos a la propiedad: hurto y rapiña, y sobre todo
en contextos de pobreza en ámbitos urbanos —Montevideo,
Canelones y Maldonado— (Paternain, 2014, 2-4). Vale decir,
además, que en 2009, por vez primera, las encuestas dejan ver
que la preocupación principal de los uruguayos es la inseguridad,
por arriba del desempleo.
Gobierno de José Alberto Mújica (2010-2015)
De verdad queremos terminar con la indigencia, de

verdad queremos que la gente tenga trabajo, de verdad que-
remos seguridad para la vida cotidiana, de verdad quere-
mos salud y previsión social… Educación, educación, edu-
cación. Y otra vez, educación… ¿A qué cosas vamos a re-
nunciar, para darle recursos a la educación?... La seguridad
ciudadana es el último tema que estamos proponiendo
abordar, de inmediato, en régimen de políticas de Estado…
No lo incluiríamos si solo se tratara de mejorar la lucha
contra una aumentada delincuencia tradicional. Creemos,
que no solo estamos frente a un escenario de números cre-
cientes, sino ante transformaciones cualitativas… Ahora
tenemos drogas, como la pasta base, de muy bajo costo,
que no solo destruyen al adicto, sino que lo inducen a la
violencia. Y tenemos mafias enriquecidas, con amplia ca-
pacidad de generar corrupción en la policía. Y tenemos
operadores del narcotráfico internacional, que usan el país
seguridad.indb 362 10/10/17 15:50

para el tránsito, la distribución y el lavado de dinero… Aún

somos una sociedad tranquila y relativamente segura. Pero
lo peor que podríamos hacer es subestimar la amenaza. La
sociedad ha levantado el asunto a los primeros lugares de la
agenda pública, y desde el sistema político tenemos que
responder sin demora y a fondo. Educación, energía, me-
dio ambiente y seguridad son los temas para los que debié-
ramos definir estrategias orientadas a largo plazo, y luego
arroparlas, protegerlas del vaivén político para que puedan
proyectarse en el tiempo y consumar sus efectos ( José Al-
berto Mújica, discurso de asunción, 2 de marzo de 2010)40.
José Mújica, del Frente Amplio, llega a la presidencia uruguaya

con un 54.63 % de los votos emitidos y derrota al conservador
Luis Alberto Lacalle del Partido Nacional. Las áreas prioritarias
de su gobierno del año 2010-2015 son las siguientes:
1. Vivienda.
2. Combate a la indigencia.
3. Educación.
4. Trabajo.
5. Derechos humanos.
6. Eliminación de la indigencia.
7. Seguridad ciudadana y seguridad pública.
8. Combate a la delincuencia tradicional, combate al nar-
cotráfico internacional.
¿Cómo lleva a cabo sus compromisos? El soporte del cumpli-

miento de sus metas se mide con las iniciativas enviadas al con-
greso uruguayo y su tasa de iniciativas aprobadas.
Su eficacia legislativa para el período 2010-2013 es semejan-
te a la de la legislatura anterior en el gobierno de Tabaré Vázquez.
Ambos gobernantes, Vázquez y Mújica, tienen una tasa de efica-
40
http://constitucionweb.blogspot.mx/2010/03/discurso-de-asun-
cion-como-presidente-de.html. Sitio consultado el 22 de enero de 2017.
seguridad.indb 363 10/10/17 15:50

cia del 67 % de las iniciativas enviadas por el ejecutivo: el prime-

ro envía 472 y se le aprueban 317; el segundo envía 523 y le
aprueban 352 iniciativas.
No obstante el porcentaje de aprobación de las iniciativas
del ejecutivo y la mayoría absoluta en el Congreso, estas legis-
laturas muestran un carácter transformador de los proyectos
de ley del ejecutivo; no son aprobadas de manera mecánica.
Los legisladores exigen consistencia en la iniciativa de ley lo
que muestra su competencia legislativa. Por ejemplo, la refor-
ma penal procesal presentada por Mújica el 8 de diciembre del
2010, transcurridos tres años, al 10 de diciembre del 2014, el
proyecto aún no concluye su trámite parlamentario (Caribo-
ne y Moraes, 2014)41. Sin embargo, los logros de Mújica son
sobresalientes en muchos otros aspectos, además de los ya
mencionados anteriormente. Una muestra más se relaciona
con la transparencia de las acciones de gobierno y la partici-
pación ciudadana: la Agencia de Gobierno Electrónico de la
Sociedad de la Información (AGESIC). Es una institución de
transparencia, visibilidad de las acciones y participación en los
diseños de las políticas desde el ámbito ciudadano.
Sus logros en contra del desempleo y el combate a la pobre-
za son dos de las fortalezas de su gobierno. El porcentaje del
8.2 de desempleo en 2009 se reduce al 6.7 en 2013; los salarios
logran un aumento del 23 % con respecto al salario medio y las
pensiones un 24 %. La pobreza disminuye de 10.4 en 2009 a
5.9 en 2012.42
En el ámbito de los derechos humanos, el Congreso aprueba
en 2012 la Ley 18.987, conocida como ley de interrupción vo-
luntaria del embarazo durante las primeras doce semanas, ley que
fue vetada por Tabaré Vázquez al final de su gobierno. En 2013
41
file:///Users/ciluami1912/Desktop/Revista%20de%20ciencia%20
pol%C3%ADtica%20(Santiago)%20-%20URUGUAY%202013_%20
UN%20BALANCE%20PREELECTORAL.html. Sitio consultado el 28
de febrero de 2016.
42
https://politicacritica.com/2014/10/28/pepe-mujica-el-legado-y-
las-criticas-a-su-mandato/. Sitio consultado el 27 de febrero de 2016.
seguridad.indb 364 10/10/17 15:50

Tabla 5.10.—Empleo, desempleo. 1998-2014. Localidades de

5.000 habitantes y más
Años Población Empleo Desempleo
1998 2750.7 60.4 10.1
1999 2765.5 52.6 –
2000 2777.5 51.5 13.6
2001 2785.4 60.6 15.3
2002 2766.6 49.1 17.0
2003 2783.1 48.3 16.9
2004 2782.4 50.8 13.3
2005 2784.1 51.4 12.2
2006 3358.0 54.2 10.7
2007 3358.8 56.7 9.4
2008 3363.1 57.7 7.9
2009 3378.1 58.5 7.8
2010 3396.7 59.0 7.0
2011 3412.6 60.1 6.3
2012 3426.5 59.9 6.3
2013 3440.2 59.4 6.5
2014 3453.7 60.4 6.6 (6.7)*
* El indicador del Instituto Nacional de Estadística para 2014 es de 6.7, una décima porcentual
más arriba.
Fuente: Tabla elaborada con datos de Jorge Notaro, 2015 (Véase la economía del Uruguay
1998-2014. Caracterización e hipótesis explicativas. file:///Users/ciluami1912/Desktop/
URUGUAY/(5)%20La%20econom%C3%ADa%20del%20Uruguay%201998%20–%20
2014.%20Caracterización%20e%20hipótesis%20explicativas%20_%20Jorge%20Notaro%20
-%20Academia.edu.html. Página consultada el 4 de febrero de 2016.). Instituto Nacional de
Estadística, 2014.
se aprueba el matrimonio gay y legaliza la venta y control del

consumo del cannabis el 10 de diciembre del 2013.
En materia de educación, su mayor logro es la creación de la
Universidad Tecnológica en 2012 y la descentralización de
seguridad.indb 365 10/10/17 15:50

la educación terciaria; con esta ley se facilita su acceso a este

nivel de la educación.
Los logros del gobierno de Mújica convierten a Uruguay en
país modelo por sus buenos indicadores socioeconómicos vincu-
lados al mejoramiento del empleo y su combate a la pobreza.
De estos indicadores, vale destacar los siguientes. En materia
de desarrollo humano ocupa el número 51 a nivel mundial; dos
millones de personas tienen acceso adicional a fuentes de agua
potable; el crecimiento para 2014 fue de 4.4; el índice de pobre-
za extrema o indigencia es de 0.5. Veamos ahora los indicadores
de manera comparativa del año 1998 al año 2014.
El indicador de desempleo de 13.3 del 2004, gestión del pre-
sidente Batlle, disminuye a 7.8 en 2009, último año del presiden-
te Vázquez. En el gobierno de Mújica el desempleo se reduce a
6.6 % en 2014. Es decir, los gobiernos del Frente Amplio reducen
el desempleo en más del 50 %.
Los avances obtenidos en materia socioeconómica no tienen
su correlato en la problemática de la inseguridad, sobre todo en
los delitos de hurto y rapiña (la percepción ciudadana sobre in-
seguridad en 2014 es de 55.2 %, es el problema más importante
del país). Este es el foco de la crítica de los partidos de oposición
hacia su gobierno (Gutiérrez, 2014).43 Veamos los indicadores
de inseguridad en la Tabla 5.11.
Si fijamos la mirada en los homicidios de los años 2013 y
2014, la variación es del 0.8 a la alza; y entre 2012 y 2013 es del
3 % a la baja; y entre 2011 y 2012 la variación es del 34 % a la
alza. Los indicadores de los homicidios en Uruguay muestran
un incremento de la violencia, lo que concuerda con la percep-
ción ciudadana, según se aprecia en la Tabla 5.8 para el año 2008;
en 2014 la percepción de inseguridad es del 55.2 %. En total,
para el período 2010-2014 hay un incremento del 35.6% de ho-
micidios. lo que explica las tasas de los años 2012 al 2014, no
obstante la baja en el año 2015.
43
https://politicacritica.com/2014/10/28/pepe-mujica-el-legado-y-
las-criticas-a-su-mandato/. Sitio consultado el 28 de febrero de 2016.
seguridad.indb 366 10/10/17 15:50

Tabla 5.11.—Delitos 2010-2015
Violaciones/
consumadas
Homicidios
doméstica
Violencia
Hurtos
Rapiña
Año
2010 15.277 227 95,269 13,829 205

2011 16,868 221 97,573 15,003 199
2012 23,988 257 96,827 15,414 267
2013 26,086 290 97,465 16,718 260
2014 26,122 264 105,871 20,097 262
2015* 16,199 109 51,457 9,656 154
* Las cifras para 2015 corresponden al primer semestre.
Fuente: Tabla elaborada con datos del Obervatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad de
los años 2010-2015. Ministerio del Interior. División de Estadísticas y Análisis Estratégico.
La variación en el delito de rapiña entre los años 2014 y 2013

es de 11 % a la alza; entre 2012 y 2013 es de 8.5 % a la alza; y
entre 2012 y 2011 es de 2.7 %; entre 2011 y 2010 es de -8.3 %.
Considerados los indicadores de rapiña de los años 2010 al 2014,
hay un incremento del 13.9 % en este tipo de delito.
Los indicadores de violencia doméstica son más alarmantes.
Entre 2010 y 2011 la variación es de 3.9 a la alza; entre 2011 y
2012 la variación es del 51 %; 2012 y 2013 es del 8.7 y entre 2013
y 2014 es del 12 %. En total, el delito de violencia doméstica se
incrementa en un 75.6 %. He aquí un indicador alarmante para
el gobierno de José Mújica.
Si bien los indicadores de violencia en Uruguay son bajos en
comparación con otros países de América Latina, la Tabla 5.11
muestra no obstante un crecimiento en los seis tipos de violencia
presentados, de ahí la relevancia de la percepción ciudadana so-
bre la inseguridad.
¿Cuál puede ser la explicación del incremento del 75.6 %
de violencia doméstica en el Estado uguruayo? Una hipótesis
que se adelanta en este trabajo es la falta de igualdad en el seno
familiar: igualdad de derechos socioeconómicos, la pervivencia
seguridad.indb 367 10/10/17 15:50

de valores de las instituciones políticas y religiosas que fortale-

ce al poder masculino que se introyecta en la cotidianidad del
núcleo familiar, valores sobre el rol de los miembros de la fa-
milia en un contexto del control del cuerpo y del dinero
(Sankey, 2006, 61).
Las modalidades de la participación ciudadana en la defini-
ción de las políticas:44
a) En la integración del grupo de trabajo que contribu-

yó al armado del plan.
b) Mediante una consulta pública sobre los proyectos.
c) En la realización de las Mesas de Diálogo de Gobier-
no Abierto.
d) En la publicación del borrador del plan, de manera
que los participantes formulen comentarios.
La participación ciudadana se extiende a diversos sectores de los

gobiernos y de la sociedad, entre ellos, los gobiernos departamen-
tales, sociedad civil y los sectores académicos.
En suma, ¿en qué aspectos incumplió el presidente Mújica?
En los últimos días de su gobierno, manifiesta: «Me quedaron
cantidad de cosas por hacer y espero que el gobierno que venga
sea mejor».45 En este contexto, reconoce sus deficiencias en la
enseñanza y la seguridad pública. En la enseñanza promete dis-
minuir las tasa de repetición y la deserción de la escuela; de 39
liceos prometidos, solo 9 fueron creados. En la educación técni-
ca tampoco logró sus objetivos.
Su combate al crimen organizado y al narcotráfico mediante
la legalización del cannabis lo consigue al aprobarse la Ley 19.172
que legaliza su consumo con fines curativos mediante la venta con-
44
http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/3816/1/agesic/partici-
pacion-ciudadana.html?idPadre=3813. Sitio consultado el 1 de marzo de
2016.
45
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/03/150227_uruguay_
mujica_promesas_sin_cumplir_gl. Página consultada el 2 de marzo de
2016.
seguridad.indb 368 10/10/17 15:50

trolada en las farmacias, política de innovación en el combate al

narcotráfico; pero después de cinco meses después de su aproba-
ción, a días de concluir su mandato, aún no estaba disponible en
las farmacias del Estado uruguayo. ¿Cuál es, pues, la eficacia de los
compromisos del gobierno de Mújica? Veamos.
Eficacia= Ol/Op= f (O1, O2, O3… On)= 3/5 x100= 60 %
En términos estrictos, la eficacia del gobierno sobre los compro-

misos asumidos en su toma de posesión es del 60 %, si se toman
en cuenta los derechos humanos, la vivienda y la disminución de
la pobreza, dimensiones de la seguridad ciudadana en las que el
presidente Mújica cumplió de manera exitosa sus compromisos.
Si se consideran sus estrategias de combatir la inseguridad
mediante la aprobación de la Ley 19.172 y la innovación ins-
titucional con la creación de la Universidad Tecnológica, se
podría considerar que sus logros son cercanos al 100 %, pero
estos son parciales. Sin embargo, como se ha mostrado en pá-
rrafos anteriores, la violencia doméstica creció un 75.6 % y los
homidios un 35.6 %, según datos del Ministerio del Interior.
Por tanto, su efectividad en el ámbito securitario es negativo
(ver Gráfica 5.6). Sin embargo, la tasa de homicidios desciende
6 por cada 100 mil en su segundo año de gobierno, como se
muestra en la Gráfica 5.7.
Analizadas las políticas públicas de inclusión social, educa-
tiva, de salud, de desarrollo económico y de seguridad, veamos
comparativamente cómo estas políticas se reflejan en los indica-
dores de pobreza, de desocupación y homicidios en los gobiernos
de los partidos Colorado, Nacional y los gobernantes del Frente
Amplio: Sanguinetti, Lacalle, Sanguineti-Batlle, Vázquez y Mú-
jica en la Gráfica 5.8.
Un dato interesante por variable es que la pobreza ha ido de-
creciendo con el paso del tiempo, a excepción del pico que se ob-
serva en 2004 que, si bien los homicidios bajan, no así la rapiña,
que aumenta notoriamente y de manera progresiva en los gobier-
nos de Batlle, Vázquez y Sanguinetti (véase Gráfica 5.6, pág. 356).
seguridad.indb 369 10/10/17 15:50

Gráfica 5.7.—Tasas de homicidios. Uruguay. 1990-2016
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
16
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Tasas de homicidios. Uruguay. Datos Macro. http://www.datosmacro.com/demografia/
homicidios/uruguay. Sitio consultado el 13 de enero de 2017. file:///Users/adrians.gimate-welshh/
Desktop/Uruguay%20-%20Homicidios%20Intencionados%202014%20_%20datosmacro.com.
html. Sitio consultado el 15 de enero de 2017.
Gráfica 5.8.—Evolución de pobreza, desocupación

y homicidios en Uruguay (1986-2014)
50
45
40
Porcentaje de indicador (%)
35
30
25
Pobreza
20
Desocupación
15
10 Homicidios
5
0
86
87
88
90
95
96
97
98
99
00
04
09
14
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
Línea de tiempo
Fuente: Tasas de homicidios. Uruguay. Datos Macro. http://www.datosmacro.com/demografia/ho-

micidios/uruguay. Sitio consultado el 13 de enero de 2017. file:///Users/adrians.gimate-welshh/
Desktop/Uruguay%20-%20Homicidios%20Intencionados%202014%20_%20datosmacro.com.
html. Sitio consultado el 15 de enero de 2017. BBC-MUNDO, 1 de marzo de 2015 (http://
www.bbc.com/mundo/noticias/2015/03/150227_uruguay_mujica_vazquez_herencia_vs. Si-
tio consultado el 21 de enero de 2017). Observatorio FundaPro de Seguridad. World Bank. Ho-
micide Rate Data Set. 1995-2008. Benjamin Petrini. Social Development, 2010.
seguridad.indb 370 10/10/17 15:50

Para el caso de la desocupación, se observa que ha sido un poco

constante, pues se demuestra que para 2014 el porcentaje es simi-
lar al detectado durante los años noventa; sin embargo, sí es evi-
dente su descenso a partir del año 2004.
En cuanto a los homicidios, la evidencia sobre los datos grá-
ficos es que está en constante aumento, pero en niveles de un
dígito, como ocurrió en el caso de la desocupación, los niveles
porcentuales son constantes a la baja desde los años noventa.
El contraste, entonces, lo que se revela es que mientras la po-
breza y la desocupación están disminuyendo, los homicidios van
aumentando. Esto, pareciera que se contradice con el argumento
hipotético sobre «a mayor pobreza y desocupación hay mayor
homicidio». Sin embargo, para que los datos sobre homicidios se
muestren en armonía con la hipótesis planteada, bien puede sos-
tenerse que al menos la desocupación no es que esté disminuida,
sino que se encuentra constante, lo que hace que los homicidios
aumenten sobre los delitos de rapiña, pues al no crearse mayores
empleos, no hay ni mayores ni menores oportunidades, solo hay
un flujo de individuos que deciden delinquir por obtener super-
vivencia, o como dicen los pibes del puente, «para qué voy a estu-
diar si en cualquier momento te apagan la luz, disfrutá la vida».
Sistema policial
El entramado institucional que tiene a su cargo la preservación del

estado de derecho requiere que las agencias policiales se caracteri-
cen por un alto grado de integridad, y que estas estén bajo el escru-
tinio de la sociedad y la rendición de cuentas. Cuando estos
requerimientos no son satisfechos, los oficiales que tienen a su
cargo la preservación de la ley pueden actuar fuera de ella y colocar
a la ciudadanía en condiciones de vulnerabilidad de sus derechos,
lo que conduce a la violación de los derechos humanos, a compli-
cidades con los delincuentes y las organizaciones del crimen orga-
nizado. Son los casos en que las organizaciones del crimen penetran
las instituciones de seguridad.
seguridad.indb 371 10/10/17 15:50

¿Cómo transitar hacia un sistema policial que se someta al

escrutinio y la rendición de cuentas? La problemática es múlti-
ple. Primero, la adscripción del sistema de investigación en el
ámbito de la defensa y sus improntas militarizadas es una de las
problemáticas. Segundo, la falta de consenso en el ámbito par-
lamentario sobre la verdadera naturaleza del entramado insti-
tucional de investigación policial es otro de los obstáculos.
Tercero, la distinción entre el sistema policial preventivo y el
sistema policial de investigación; la distinción entre policía ad-
ministrativa y policía auxiliar no parece idónea dadas las carac-
terísticas de la tipología de los delitos, como se muestra en la
Ley 19.315. Y cuarto, el anacrónico sistema procesal penal uru-
guayo que incide en las malas condiciones carcelarias es otro de
los frenos. Veamos de manera visual estos puntos.
La Figura 5.7 esquematiza la polémica que gira en torno al
sistema de información y de inteligencia desde el período del
régimen autoritario a los períodos de las transiciones a la demo-
cracia en los gobiernos de los Partidos Colorado y Nacional has-
ta los gobiernos del Frente Amplio.
En el año 2011 el Parlamento uruguayo crea la Comisión
Especial de Inteligencia del Estado. Aprueba el proyecto, pero
no entra en ejercicio. No solo no se activa, sino que en 2013,
mientras se rediscute el proyecto, el Ministerio del Interior, en
el contexto del caso Snowden, adquiere el Sistema Guardian con
capacidad para interceptar comunicaciones celulares, telefónicas,
internet y medios de comunicación sociales.
La gravedad del asunto es la indefinición de la agencia con-
troladora, por un lado, y por el otro, el hecho de que la Coordi-
nación de los Servicios de Inteligencia sea parte del Estado
Mayor de la Defensa, con las competencias de la Dirección Na-
cional de Inteligencia del Estado (DINACIE) (Nicolás Álvarez,
24/10/2015).46
46
http://eltelescopio.com.uy/inteligencia-en-uruguay-un-pasado-a-
las-sombras-un-presente-sin-rumbo/. Inteligencia en Uruguay. Un pasado
a las sombras. Un presente sin rumbo.
seguridad.indb 372 10/10/17 15:50

Lo que resalta de la indefinición clara del espacio de la insti-

tución de inteligencia, o más bien su vinculación con la defensa,
es, por un lado, el vacío de una ley específica de inteligencia que
defina su carácter civil, no militarizado y por el otro lado, su
institución de control. Chile y Argentina lo han solucionado con
sus respectivas leyes, el primero en el 2001 y el segundo en 2015
con la creación de la AFI.
La polémica descrita y los vaivenes en el Parlamento en los
regímenes de gobiernos transicionales del Frente Amplio
muestra un rezago frente a Chile y Argentina donde el sistema
de inteligencia está reglamentado por una ley específica, rinde
cuentas a una comisión parlamentaria, se inscribe en el ámbito
civil. Los gobiernos del Frente Amplio tampoco han tenido la
capacidad de resolver la problemática de la inteligencia nacio-
nal y/o policíaca. Hay, pues, un hueco sustantivo en el ámbito
de la inseguridad y, por ende, de la protección de los derechos
civiles y los derechos políticos, además de la problemática del
sistema carcelario y policial que los gobiernos frentistas no han
podido resolver.
Bajo la dirección ejecutiva de Danilo Astori, el presidente
Mújica suscribe el convenio de cooperación entre el Ministerio
de Defensa de Uruguay y el Ministerio de Defensa de Italia para
la adquisición de sistemas para la seguridad y la defensa el 10 de
julio del 2012, sin tener aún una definición precisa sobre el sis-
tema de investigación homologable a la de los miembros del
Mercosur: Chile y Argentina. Hay que esperar que en el segundo
mandato de Tabaré Vázquez el Congreso uruguayo apruebe la
ley correspondiente en el asunto del sistema de inteligencia, y su
correspondiente ley secundaria.
El itinerario del debate sobre la ley de inteligencia en el Es-
tado argentino es buen ejemplo de la ruta posible a seguir por el
Estado uruguayo: 1) la definición conceptual de la noción de
inteligencia; 2) la estructura institucional de control; 3) la de-
fensa de los derechos humanos, y 4) su vinculación con el sistema
policial y con el sistema procesal penal.
seguridad.indb 373 10/10/17 15:50

Figura 5.7.—Debate en torno al Sistema de Información y de Inteligencia
El gobierno de Tabaré Vázquez, como parte de sus compro-

misos de gobierno, promueve la Ley de Procedimiento Policial
encarnada, aprobada y publicada el 22 de julio del 2008: Ley
18.315; y promueve la Ley Orgánica Policial, que es aprobada
en el gobierno de José Mújica el 24 de febrero del 2015. Su es-
tructura de funcionamiento se visualiza en la Figura 5.8.
Cabe destacar que la Ley 19.315, aprobada en los últimos días
del gobierno del presidente Mújica, contempla ya aspectos im-
portantes señalados anteriormente para ser puestos en acción en
el gobierno de Tabaré Vázquez. Esta ley, además de reglamentar
la estructura orgánica de la Policía Nacional, capítulos 9 al 11,
desagrega las unidades de operación de la policía en sus dos gran-
des divisiones: administrativa y auxiliar, pero además contiene lo
relativo a la Dirección General de Información e Inteligencia
Policial, que a la letra dice: «Cuyos cometidos son la recolección,
procesamiento, análisis y diseminación de la información nece-
saria para la prevención y eventual represión de los hechos con
apariencia de delito, coadyuvando a su vez a la toma de decisiones
estratégicas en materia de seguridad pública» (art. 14).
seguridad.indb 374 10/10/17 15:50

Figura 5.8.—Ley Orgánica Policial
Los artículos 27 y 28 enuncian las responsabilidades de la

Policía Nacional, que tiene a su cargo la lucha contra el crimen
organizado en sus funciones de prevención, control y represión
del tráfico ilícito de drogas. De trascendencia, además, es el ar-
tículo 29, que especifica las funciones de la policía científica, que
recoge y analiza objetos, documentos y demás elementos que
constituyan indicios o pruebas de hechos presuntamente delic-
tivos que documenten la escena del delito, después de haber rea-
lizado actividades periciales. Las actividades de responsabilidad
están a cargo de un director con grado de comisario mayor.
Los demás apartados de esta ley contienen lo relativo a la
capacitación, el escalafón, del ingreso a la policía, la jerarquía
policial, así como de la evaluación para los ascensos y la discipli-
na policíaca.
Dada la reciente aprobación de la ley, no hay posibilidad de
realizar una evaluación del cumplimiento de la misma en sus
distintos apartados. Lo que sí resulta claro es su relevancia para
el combate al delito en sus distintas manifestaciones: hurto, ra-
seguridad.indb 375 10/10/17 15:50

piña, homicidios, violencia doméstica, crimen organizado y trá-

fico de drogas y de trata de personas.
Sobre la problemática del sistema penitenciario, el Congreso
aprueba el 26 de julio del 2010 la Ley 18.667, que faculta al poder
ejecutivo a adoptar medidas tendientes a mejorar las circunstancias
de riesgo y vulnerabilidad de los reclusos, asignando recursos has-
ta por 292, 192, 931 millones de pesos uruguayos para mejorar las
condiciones de los reclusos, cantidad que estuvo vigente hasta el
31 de diciembre del 2012. La inversión en infraestructura carce-
laria el año 2005 es de 5.5 millones de dólares; en 2009, 10 millo-
nes de dólares; en 2010, 30 millones; y en 2012 es de 20 millones
de dólares.
Pero la vulnerabilidad no se limita a las condiciones físicas,
sino a las circunstancias de tortura de los presos. Según datos de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos del mes de julio
del 2013, el 26 % de los reclusos confirman haber sido víctimas
de violencia por parte de los funcionarios carcelarios.
Frente a los femicidios, que suponen uno de los puntos crí-
ticos de la violencia de género, como se constata en la Tabla 5.11,
el director general Carrera47 propone las estrategias siguientes:
— Mejora en la actuación policial en violencia de género.

— Crear la especialización en violencia doméstica y de gé-
nero en la formación policial.
— Aprobar perfiles de cargos para el personal superior y de
la escala básica destinada a trabajar en violencia domés-
tica y de género.
— Designación y puesta en funcionamiento de las 19 Di-
recciones Departamentales de Violencia Doméstica y de
Género (VDG).
— Un aumento progresivo del personal destinado a Unida-
des Especializadas en Violencia Doméstica y de Género
47
https://www.minterior.gub.uy/index.php/component/content/article/
2-uncategorised/2910-femicidio. Sitio consultado el 8 de marzo del 2016.
seguridad.indb 376 10/10/17 15:50

(UEVDG), tomando como línea de base los 512 funcio-

narios/os existentes a 31 de diciembre de 2014.
— Mejorar la infraestructura y logística de las Unidades Es-
pecializadas en VDG.
— Generar las condiciones y extender progresivamente en
el territorio nacional el sistema de monitoreo electró-
nico.
— Diseñar y ejecutar un plan estratégico para avanzar en
la investigación criminal y el tratamiento de las víctimas
de delitos de trata y tráfico y de explotación sexual co-
mercial y no comercial de niñas, niños y adolescentes.
— Integrar en todos los niveles de la formación policial los
temas de género, violencia doméstica y salud sexual.
— Crear la figura del femicidio como delito.
— Realizar cambios en lo relativo a la explotación sexual de
menores y a lo relativo a la violación presunta.
En el marco de los reclamos internos al Estado uruguayo y

del fortalecimiento de los derechos humanos en los gobiernos
de Tabaré Vázquez, 2005-2010, y de Mújica, 2010-2015, los
gobiernos del Frente Amplio han puesto al día el Estatuto de
Roma, que robustece los derechos humanos en Uruguay. En
este contexto el 27 de enero del 2009 se aprueba la Ley
18.446, que crea la Institución de Derechos Humanos; el 22
de julio de 2008, la Ley de Procedimiento Policial; el 9 de
octubre del 2009, la Ley de Reconocimiento y de Reparación
a las Víctimas; el 26 de julio del 2010, la Ley 18.667 del Sis-
tema Penitenciario; y el 22 de julo del 2008, la Ley 18.315 de
Procedimiento Policial.
Todas estas leyes se inscriben en las políticas de vigoriza-
ción de los derechos humanos impulsadas por los gobiernos
del Frente Amplio. No es casual, entonces, que el Estado uru-
guayo sea elogiado por instituciones internacionales de los
derechos humanos: la Corte Interamericana, Naciones Unidas;
más aún en el contexto de la aprobación de la Ley 18.026 del
4 de octubre del 2006 en materia de Lucha contra el Genoci-
seguridad.indb 377 10/10/17 15:50

dio, los Crímenes de Guerra y de Lesa Humanidad.48 Pero de

mayor trascendencia resulta la aprobación de la Ley 18.831 de
octubre del 2011, que pone fin a la Ley 15.848 que por más de
veinte años inhibió la aplicación de la justicia a los militares,
policías y civiles involucrados en crímenes de lesa humanidad
o las desapariciones forzadas de personas, como María Claudia
García Iruretagoyena de Gelman (Dutrénit, 2012, 92-95). Vie-
ne al caso el discurso de José Mújica con motivo del nuevo
entorno de justicia:
[…] Como víctimas de violaciones a los derechos hu-

manos, María Claudia García y su familia, tienen el dere-
cho que obliga éticamente al Estado al reconocimiento,
asunción de responsabilidad y reparación por los actos que
padecieron […] El Estado uruguayo reconoce que en el pa-
sado se cometieron en el país acciones violatorias de los
derechos humanos […] El Estado uruguayo reconoce su
responsabilidad institucional por la desaparición forzada
de María García Iruretagoyena […]
Estos sucesos de violación de los derechos humanos, de gran

connotación, cuya responsabilidad es asumida por el Estado uru-
guayo, son paradigmáticos en tanto que son reparados por la
institucionalidad del Estado en cumplimiento de los convenios
y protocolos signados por el Estado.
Sin embargo, persisten grietas de violaciones a los derechos
humanos en situaciones menos notorias, como las que acontecen
en el ámbito carcelario, que resultan de la falta de una nueva le-
gislación en materia procesal penal que haga más expeditas las
resoluciones del presunto delincuente u homicida. Los altos ín-
dices de reclusión, sin condena, amerita atención inmediata,
sobre todo porque se violan los derechos humanos de múltiples
maneras (Paternain, 2014, 9).
48
http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18026
&Anchor=, 4 de octubre de 2006. Sitio consultado el 6 de marzo del 2016.
seguridad.indb 378 10/10/17 15:50

Al año 2007, la población nacional reclusa asciende a 7,200;

la capacidad penitenciaria es de 5,100 plazas; el porcentaje de
personas procesadas sin condena es del 63 %. Del total de per-
sonas privadas de libertad, 450 son mujeres; 293 se encuentran
en reclusorios femeninos y 157 en anexos de reclusorios mascu-
linos. Estas cifras delinean un panorama deplorable de violación
de derechos humanos, que el presidente Vázquez reconoce en
2005. De ahí su política de humanización de la población reclu-
sa consistente de tres fases:49
1. Fase uno. Humanizar y dignificar las condiciones de re-

clusión y las condiciones laborales de los funcionarios de
los reclusorios.
2. Fase dos. Unificación del sistema y la política penitencia-
ria a nivel nacional.
3. Fase tres. Sistema penitenciario nacional fuera del ámbi-
to policial a uno de carácter civil. Este cambio se realiza
en conjunción con la reforma del Estado emprendida por
Tabaré Vázquez.
La gestión penitenciaria debe ser profesional y contar con pro-

cedimientos adecuados a las personas recluidas, con normas
claras y con sentido de derechos humanos. Se debe atender la
rehabilitación de los reclusos bajo los principios de seguridad,
igualdad y rehabilitación idónea.
La resolución ministerial del 14 de marzo del 2007 expresa-
da en el nuevo Reglamento Disciplinario y de Convivencia con-
tiene los principios antes señalados. Y como parte de la política
de rehabilitación se definen los componentes siguientes:
— Un proceso educativo.
— Un proceso grupal: desarrollo de habilidades prosociales.
49
https://www.oas.org/dsp/documentos/ministerial/Conclsemlati-
no-2ndareucarceles.pdf. Sitio consultado el 6 de marzo del 2016.
seguridad.indb 379 10/10/17 15:50

— Un plan de egreso en los ámbitos laboral, social y fami-

liar.
Todas estas innovaciones carcelarias están ancladas constitucional-

mente en la Ley 17.897 del 14 de septiembre del 2005 denominada
Ley de Humanización y Modernización del Sistema Carcelario.
Los cambios en el sistema penitenciario, aunados a los que a
continuación se mencionan, constituyen el parte aguas de una
nueva política de seguridad ciudadana y de seguridad pública
emprendida por los gobiernos del Frente Amplio.
Los cambios en la política de seguridad ciudadana emprendi-
dos desde el 2005 con la presidencia de Tabaré Vázquez refuerzan
otras áreas de la seguridad ciudadana. Un cambio es la creación del
Ministerio de Desarrollo Social en 2005, que traslada las políticas
de prevención del delito del Ministerio del Interior al Ministerio
de Desarrollo Social y deja las de seguridad en el Ministerio del
Interior.
El segundo cambio de trascendencia institucional consiste
en la distinción entre el carácter civil del Ministerio del Interior
y el policíaco: una secretaría civil con estructuras no necesaria-
mente policiales, con personal profesional vinculado a una
Figura 5.9.—Estructura de Seguridad Uruguaya. Período de gobierno de Tabaré

Vázquez. 2015-2018
seguridad.indb 380 10/10/17 15:50

estructura civil. Veamos el organigrama de la nueva estructura;

segundo gobierno de Tabaré Vázquez.
En consonancia con los principios enunciados anteriormen-
te, el Ministerio del Interior tiene como parte del cumplimiento
de sus responsabilidades de seguridad las siguientes direcciones
nacionales.
La Dirección Nacional de la Educación Policial, cuyo direc-
tor es el general Dr. Hugo de León Bravo, tiene entre sus planes
la profesionalización de la policía. Se establece la licenciatura en
Seguridad Pública, de cuatro años, que en el último año se deben
aprobar los cursos siguientes: 1) Criminalística, 2) Operaciones
Policiales, 3) Metodología de la Investigación y 4) Trabajo Final.
Sin embargo, la nueva estructura del Ministerio del Interior
y sus direcciones nacionales aún no muestran el impacto espera-
do en la disminución de la violencia doméstica y violencia de
género, como tampoco en los delitos de hurto y rapiña, aunque
sí en los homicidios, como se muestra en la Gráfica 5.8 que se ha
presentado más arriba.
En 2015, en su segundo mandato, el presidente Tabaré Váz-
quez se compromete a disminuir en 30 % los hurtos, la rapiña y
los homicidios en los cinco años de su gobierno. En palabras del
ministro del Interior Bonomi, que «Información e Inteligencia
tome como centro las rapiñas y los homicidios, y proporcione in-
formación adecuada para ese combate».50 Uno de los avances en
seguridad es la concentración de narcotraficantes de alta peligro-
sidad en un reclusorio de máxima seguridad, como son los pibes
del puente,51 grupo semejante a los pibes chorros de Argentina. Su
mote es «para qué voy a estudiar si en cualquier momento te apa-
gan la luz, disfrutá la vida». Lo que estos grupos delincuenciales
muestran es la presencia del crimen organizado de México y de
Colombia. Para el ministro Bonomi:
50
http://www.elobservador.com.uy/inteligencia-policial-se-focalizara-acla-
rar-rapinas-y-homicidios-n294526. Sitio consultado el 8 de marzo del 2016.
51
El Observador, julio, 11, 2016. http://www.elobservador.com.uy/bono-
mi-en-este-momento-estoy-empezando-tener-resultados-n923901. Sitio con-
seguridad.indb 381 10/10/17 15:50

La solución al problema tiene que ver con trabajo, con

educación, con cultura, con vivienda y con políticas sociales.
Hay aquí una clara definición de la seguridad pública en térmi-

nos de seguridad ciudadana. El concepto de seguridad en su
acepción multidimensional. Se trata de la filosofía política del
Frente Amplio, que se inicia en el primer período de gobierno
de Vázquez. Pero empieza con las políticas sociales y la política
carcelaria en el marco de los derechos humanos.
Sin embargo, habría que prestar atención a los delincuentes
reincidentes, ya que según datos de Ministerio del Interior, un
34 % de los que cometieron homicidios tenían ya antecedentes
penales, y un 64 % sin antecedentes penales.52 El porcentaje de
homcidios aclarado en 2014 es del 54 %, y 46 % sin aclarar. La
reincidencia delictual que en 2000 era del 49 %, en 2007aumen-
to a 58 %. La pregunta central a esta problemática es la siguiente:
¿por qué reinciden los sujetos que han incurrido en un delito?
¿Fracasan las políticas de capacitación y de rehabilitación? He
aquí algunas hipótesis (Pucci, Rojido, Trajtenberg, Vigna, 2009):
1. El delito inicial y la reincidencia son semejantes: 1) la

pobreza como antecedente; 2) origen de hogares deses-
tructurados; 3) consumo de drogas; 4) abuso familiar;
5) pertenencia a barrios conflictivos; 6) falta de trabajo.
Es urgente la formación educativa y laboral.
2. Los reclusorios forjan efectos negativos e inhiben la re-
habilitación.
Sin embargo, la reincidencia es más compleja, requiere mayor

investigación. La relación delito primario-encarcelamiento-
reincidencia es multidimensional. La información criminalísti-
ca y la del proceso penal carecen de precisión. Se requiere mayor
información sobre el evento delictivo primario para poder rela-
52
https://www.minterior.gub.uy/images/pdf/20141.pdf. Sitio con-
seguridad.indb 382 10/10/17 15:50

cionarlo con el secundario, por una parte. Por la otra, las polí-
ticas de rehabilitación deben operar en los niveles cognitivo,
emocional y normativo; fomentar la reinserción en la familia,
en la comunidad y en el trabajo.
Hasta aquí el análisis de las políticas de seguridad ciudadana
y seguridad pública de los gobiernos del Estado uruguayo en dos
momentos transicionales: a) 1985-2005, y b) 2005-2015.
El análisis de sus políticas, y el cumplimiento de sus objetivos,
estrategias y acciones de gobierno nos ha permitido evaluar su
eficacia en el combate a la inseguridad ciudadana y la inseguridad
pública, así como el impacto de sus políticas mediante la presen-
tación y discusión de los indicadores de combate a la pobreza, al
desempleo mediante políticas tendientes a fortalecer el desarro-
llo humano. Todo ello en el marco de una discusión y exposición
del avance democrático, como condición requerida de la seguri-
dad ciudadana y la seguridad pública. De la discusión de todos
estos aspectos proponemos enseguida una síntesis que reúna lo
sustantivo del modelo de seguridad que se perfila en el cuerpo
de las políticas de desarrollo democrático y desarrollo humano
de las dos fases transicionales del Estado uruguayo, entendido
este como condición necesaria para la seguridad ciudadana y la
seguridad pública.
Conclusiones
La interrogante ¿por qué disminuye el crimen? (Farrel, Tilley,

Tseloni, 2014, 421)53 tiene, como todo signo, una cara contraria
o un anverso, ¿por qué el crimen no disminuye? Esta investiga-
ción se ha planteado ambas interrogantes. En qué condiciones
desciende el crimen y en qué condiciones no disminuye. El su-
puesto del que se parte es de que los delitos y el crimen en sus
diversas manifestaciones disminuyen en circunstancias en que
53
(http://www.journals.uchicago.edu/t-and-c). Página consultada el
11 de abril de 2016.
seguridad.indb 383 10/10/17 15:50

las políticas públicas impulsadas por los gobiernos de los Estados

favorecen el desarrollo humano.
Desagregado el supuesto, se sustenta que el desarrollo huma-
no se robustece en condiciones de una democracia de calidad y
de una gobernanza eficaz y efectiva. De ahí la asunción de la que
se parte en este estudio: el crimen y los delitos son vistos como
variables dependientes de las condiciones de desempleo, pobre-
za y exclusión social, exclusión económica, educativa y cultural.
Este es el diagnóstico subyacente en el discurso de asunción del
presidente José Mújica en el mes de marzo del 2010.
La hipótesis centrada en la seguridad, una de las diecisiete
hipótesis que se postulan como posibles factores determinantes
del descenso del crimen (Farrel, Tilley, Tseloni, 2014, 422)54, en
apariencia es la más sólida —seguridad robustecida en términos
cualitativos y cuantitativos, como efectivamente sucede en los
casos de Chile, Argentina y Uruguay—, es coincidente con los
hallazgos de esta investigación, según hemos dejado constancia
en nuestras pesquisas de los capítulos tres, cuatro y cinco, y como
mostraremos en las conclusiones finales, sobre todo en lo que
respecta a las estrategias de prevención—pero no son suficiente-
mente robustas, según hemos advertido en párrafos anteriores—,
profesionalización y capacitación del sistema policial, lo que
implica más de una dimensión en el entramado institucional de
seguridad: 1) la policial, 2) la judicial, 3) la informacional, y
4) la inteligencia.
La violencia en sus múltiples facetas es una problemática
económica; requiere estrategias multidimensionales. Este es el
sentido implícito de los pronunciamientos de las Naciones
Unidas y de organismos internacionales como la Organización
de Estados Americanos en los acuerdos y compromisos de Brid-
getown 2002 y México 2003; es también la posición de las
Naciones Unidas en su Declaración del Milenio del año 2000:
«Un mundo libre del temor y libre de necesidad es el objetivo
en el plano de la seguridad… Los conflictos son más frecuentes
54
Véase específicamente la Tabla 2, página 438.
seguridad.indb 384 10/10/17 15:50

en los países pobres, especialmente en los que están mal gober-

nados y donde hay agudas desigualdades… La mejor manera
de prevenirlos consiste en promover un desarrollo económi-
co», o declaraciones como la de Michelle Bachelet: «Chile
sigue siendo desigual. La desigualdad es inseguridad» (Bache-
let, Programa de Gobierno, 2006-2010). La desigualdad en su
multidimensión: entre hombres y mujeres, entre ricos y pobres,
entre los Estados ricos y los pobres, en la educación; desigual-
dad más visible en la región latinoamericana. El coeficiente de
Gini de 2015 es una muestra de ello, y en esta dimensión, Uru-
guay ha logrado avances notorios, va a la cabeza con 0.38; Chi-
le, 0.5; Argentina, 0.46.55
Las políticas de inclusión económica, social y educativa im-
pulsadas por el Estado Uruguayo desde 1988 se insertan en esta
perspectiva, sobre todo desde el gobierno del presidente Lacalle,
como se concluye en la Figura 5.10.
Chile, Argentina y Uruguay cumplen con ocho condiciones
que se enuncian en las conclusiones generales, con variaciones
que manifiestan sus condiciones históricas y sus sistemas políti-
cos; son tres países con las tasas más bajas de homicidios en Amé-
rica Latina, incluida en este grupo Costa Rica, que será objeto
de otro estudio posterior. Una muestra de las afirmaciones ante-
riores sobre el carácter multidimensional de la seguridad ciuda-
dana está contenida en la Figura 5.10.
El Plan CAIF supone diagnósticos, es un plan de focaliza-
ción de circunstancias de pobreza y de pobreza extrema, de in-
novación institucional; está sustentado en recursos nacionales y
apoyos internacionales basados en acuerdos de cooperación, en
disciplina presupuestaria, en desarrollo económico y desarrollo
humano; canaliza apoyos robustos a la educación; es un plan que
traspasa los períodos de gobierno, ofrece muestras de continui-
dad a las políticas públicas; prototipo de eficacia y efectividad
institucional.
55
http://www.diariobae.com/notas/8337-chile-y-mexico-los-mas-
desiguales-de-la-ocde.html. Sitio consultado el 11 de abril de 2016.
seguridad.indb 385 10/10/17 15:50

Figura 5.10.—Políticas de Inclusión. 1985-2015
El Plan CAIF, que trasciende los gobiernos de los partidos

Colorado, Blanco y el Frente Amplio, tiene como soporte un
conjunto de políticas públicas en materia de vivienda, salud pú-
blica y laboral en el marco de una reforma de Estado que redise-
ña la Administración central con nuevos formatos de gestión
pública, un nuevo sistema tributario de mayor equidad vertical
y horizontal (Ley 18.083 del 27-12-2007).
En este entorno la seguridad exhibe dos momentos pivote:
el período de la transición de la democracia al autoritarismo,
1973-1984, y el de la transición del régimen autoritario a la tran-
sición democrática, con dos fases: 1985-2005 y 2005-2015. Es-
tos dos momentos de la seguridad se integran en la Ley 18.650
del 19 de febrero de 2010.
seguridad.indb 386 10/10/17 15:50

Fuentes consultadas
Alcántara, M. y Luna, J. M., «Ideología y competencia partidaria

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Capítulo 6
Conclusiones generales
Chile
Las ideas de Guillermo O´Donnell sobre autoritarismo buro-

crático utilizado en uno de los epígrafes, tomadas como trasfon-
do de las conclusiones del estudio del caso chileno sobre
seguridad ciudadana y seguridad pública, bien pueden ser un
referente conceptual para hilvanar los puntos iniciales de las con-
clusiones generales de los tres casos de estudio de las transiciones
sobre seguridad en Chile, Argentina y Uruguay.
Los motivos para recurrir a la noción de autoritarismo buro-
crático empleado por Guillermo O´Donnell para el caso brasi-
leño anidan en el hecho de que los tres países, vistos desde sus
propias transiciones a la democracia y las políticas implementa-
das, exhiben semejanzas autoritarias —si se acepta la pervivencia
de vestigios de carácter autoritario en el caso chileno, argentino
y uruguayo, como se ha señalado en los capítulos correspondien-
tes, además del uso extremado de los decretos en el caso argenti-
no— que son atribuibles a las necesidades y condiciones de
negociación de las élites políticas y de los partidos que partici-
paron en los acuerdos con los regímenes autoritarios militares
de los tres países. Se trata pues, en primer lugar, de la seguridad
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de la democracia en los primeros años de la transición democrá-

tica, uno de los puntos sustantivos de las cumbres iberoamerica-
nas de la OEA desde fines de los años noventa.
En cada uno de los tres casos, si bien llegaron al poder me-
diante procesos electorales con instrumentos de competencia
electoral diseñados por los regímenes autoritarios, como en el
caso chileno el sistema electoral binominal o el sistema de lemas
de Uruguay, en cada uno de los casos se cumple uno de los reque-
rimientos poliárquicos esenciales de la democracia representati-
va: las transiciones emanan de procesos y de acuerdos políticos
de las élites partidistas con los militares; cada una de las transi-
ciones ha sido marcada por un conjunto de huellas autoritarias
derivadas de los regímenes militares, por las prácticas tradicio-
nales de los sistemas políticos, como el recurso de los decretos
empleado ampliamente por Menem y por Néstor Kirchner; y
por el mantenimiento de normatividades constitucionales e ins-
titucionales que retardaron los avances democráticos en térmi-
nos de los aspectos más sustantivos de la democracia, como son
los derechos políticos, sociales, económicos, educativos y cultu-
rales y, entre estos, el derecho a la vida, a la integridad física de
los ciudadanos; en suma, la seguridad ciudadana en su carácter
multidimensional y su impacto en la seguridad pública.
De ahí que los gobiernos de Patricio Aylwin1 y Frei en Chi-
le, los de Alfonsín y Menem en Argentina, y los Sanguinetti y
Lacalle en Uruguay sean calificados como gobiernos pivote
transicionales o de primera transición dado el carácter funda-
1
El autor de esta investigación expresa su reconocimiento al presidente
Patricio Aylwin Azócar, hace patente su solidaridad a su familia por el de-
ceso ocurrido el día 19 de abril de 2016. Se podrá discutir el papel que jugó
en el derrocamiento y muerte del presidente Allende, pero también es cier-
to que desempeñó un rol importante entre el centro y la izquierda en la
realización del plebiscito. La conducción de la primera fase transicional a la
democracia no le fue fácil con Pinochet aún al mando de las Fuerzas Arma-
das de Chile; no obstante, conformó la Comisión Rettig para conocer las
violaciones de los derechos humanos durante el gobierno militar de Pino-
chet. Fue un político que encarna la democracia de los acuerdos.
seguridad.indb 398 10/10/17 15:50

mentalmente procedimental de la democracia y por la falta de

espacios políticos para los cambios sustantivos en materia de
derechos humanos y derechos fundamentales de las personas
que solo se resuelven con la aprobación de leyes cuya finalidad
es la defensa de los derechos humanos, aun de los sujetos en los
reclusorios.
No se desconocen los avances en los gobiernos de Aylwin y
de Frei, como se verá más adelante. Sin embargo, los cambios
sustantivos se inician con la reforma procesal penal promulgada
el 29 de septiembre del 2000, Ley 19.696, innovación constitu-
cional que ha sido un verdadero éxito en el ámbito de la justicia,
a decir Milton Juica Arancibia, presidente de la Suprema Corte
Chilena en el período 2009-2012; la «modernización del siste-
ma de administración de justicia con miras al desarrollo y con-
solidación del sistema constitucional y democrático»;2 y su
antecedente en la ley del 15 de octubre de 1999 en el gobierno
de Frei, que crea el Ministerio Público. Sus principios rectores
son la imparcialidad y la autonomía. Esta ley se ha convertido en
un referente para otros países de América Latina.
Cobran relevancia, asimismo, las leyes de reingeniería insti-
tucional sobre seguridad, elección de alcaldes y la igualdad de la
mujer, la Ley 19.212, que establece la Dirección General de Se-
guridad Pública; la Ley 19.097, que establece la elección de al-
caldes mediante sufragio universal, directo y secreto, medida que
apunta a los procesos de descentralización de las políticas públi-
cas en materia de seguridad; y la Ley 19.023, que crea el Servicio
Nacional de la Mujer (SERNAM) con rango de ministerio.
Para atender a los pueblos originarios, el gobierno de Aylwin
crea la Comisión Nacional para el Desarrollo Indígena (CO-
NADI).
Estamos, pues, ante hechos de reingeniería institucional en
materia social, de género, de los pueblos originarios chilenos y
de iniciativas de seguridad, todos ellos necesarios para el Estado
2
«10 años de Reforma Procesal Penal en Chile», La Revista de la De-
fensoría Penal Pública, diciembre de 2010.
seguridad.indb 399 10/10/17 15:50

chileno, como también lo son para Argentina y Uruguay, así

como para el resto de América Latina; no solo para el ámbito de
la justicia, sino para el desarrollo de la democracia hacia nuevos
estadios y hacia niveles de calidad. Reingeniería constitucional
obligada para impulsar políticas públicas tendientes a resolver
las problemáticas de la seguridad ciudadana y los grandes retos
de la inseguridad pública en estos tres países que, si bien los in-
dicadores de violencia, delitos, homicidios y acciones delictivas
del crimen organizado son mucho menores que en el resto de
América Latina, la preocupación ciudadana por la inseguridad,
la violencia y el delito en sus distintas manifestaciones ha sido
una constante inquietud en la ciudadanía, como lo muestran los
indicadores de percepción de inseguridad presentados en los ca-
pítulos tres, cuatro y cinco.
Las innovaciones institucionales del Estado chileno, aludidas
de manera detenida en el capítulo tres, sin embargo, como las de
Argentina a fines de los años ochenta y principios de los noven-
ta, proyectan los cambios que posteriormente adquieren cuerpo
en los gobiernos de Lagos y Bachelet en Chile, Kirchner y Fer-
nández en Argentina, Vázquez y Mújica en Uruguay. Son las
leyes que marcan el tránsito de una hermenéutica de la seguridad
anclada en la seguridad nacional a otra que centra la mirada en
la seguridad ciudadana y la seguridad pública.
El referente sustantivo es la Política de Seguridad Ciudadana
del 2004 del presidente Lagos, que tiene como trasfondo un
diagnóstico sobre inseguridad en Chile sustentado en la partici-
pación de múltiples sectores de la sociedad chilena: funcionarios
públicos, empresarios, del sector comercio, partidos políticos,
representantes del Poder Judicial, legisladores, académicos, sec-
tores sociales tales como representantes de los gremios, de las
iglesias, representantes de los medios y del sistema policíaco.
En esta iniciativa, Flacso Chile juega un rol de trascendencia.
La discusión y debate sobre seguridad comprende no solo un
análisis de la seguridad en los gobiernos transicionales de prime-
ra generación, Aylwin y Frei, sino que comprende un análisis que
incorpora la dimensión conceptual y la problemática del aumen-
seguridad.indb 400 10/10/17 15:50

to de la delincuencia en el sector juvenil, la acción policíaca, la

problemática carcelaria, el rol de la seguridad privada y la nor-
matividad en materia de seguridad, la seguridad en el ámbito
multinivel.
Con este soporte político de los sectores representativos de
la sociedad chilena, y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana
del 2005 del presidente Lagos, la presidenta Bachelet, 2006-
2010, el presidente Piñera, 2010-2014, Bachelet 2015-2018, los
gobiernos chilenos de los últimos diez años hacen frente a la
problemática de la inseguridad, cada uno con sus programas, sus
objetivos, sus estrategias y líneas de acción, que se han señalado
en el capítulo tres.
En el apartado correspondiente se ha señalado la eficacia del
gobierno de Bachelet, de acuerdo con los logros obtenidos en
cada uno de sus objetivos. Así pues, la presidenta Bachelet obtie-
ne un 86 % de eficacia, considerando lo obtenido en el período
de su gestión. Pero si incorporamos su iniciativa de crear el Mi-
nisterio del Interior y Seguridad Pública, impulsado en su go-
bierno, aprobado en la Cámara, pero detenido en el Senado, su
eficacia sería del 100 %. La acción del presidente Piñera, muestra,
por otra parte, la política de la continuidad, a pesar de las dife-
rencias políticas, uniéndose a un mismo fin: la seguridad ciuda-
dana y la seguridad pública.
El presidente Piñera, por su parte, obtiene un 52 % de efica-
cia legislativa, 48 % en trámite. Sobresale el hecho de que en su
gobierno se aprueba el Ministerio del Interior y Seguridad Pú-
blica, así como la Subsecretaría del Delito y Servicio de Preven-
ción de Drogas y Alcohol, instituciones de suma importancia
para el combate a la inseguridad; es un logro compartido con
Bachelet. Y dentro de este Ministerio se integran la Dirección
de Carabineros y la de Policía de Investigación con el propósito
de integrar en una sola institución al entramado institucional de
seguridad.
Así, las políticas en materia social, económica, educativas,
laborales, de salud, que en conjunto conforman las políticas pú-
blicas en materia de seguridad ciudadana y las de seguridad pú-
seguridad.indb 401 10/10/17 15:50

blica referidas en el capítulo tres, de los gobiernos de Lagos,

Bachelet y Piñera, se sintetizan en las Figuras 6.1 y 6.2. Veamos
en primer lugar las que corresponden al gobierno de Ricardo
Lagos. Las dimensiones de la Figura 6.1 constituyen el primer
momento de la política de seguridad, que sirve de referente de
los gobiernos de Bachelet y Piñera.
Destaca el Decreto 594 porque con este instrumento jurídi-
co Lagos crea, en el marco del Ministerio del Interior la División
de Seguridad Ciudadana, el Comité Interministerial de Seguri-
dad Ciudadana y el Comité Policial. Con estas instituciones se
instauran los espacios para el diseño de las políticas públicas de
seguridad, la coordinación de estas y los mecanismos de acción
interministerial.
El segundo instrumento de combate a la inseguridad y de
innovación de la justicia se instituye con la reforma procesal pe-
nal que introduce los juicios orales; pero más allá de esta inno-
vación destaca el carácter de la reforma: se sustituye el sistema
inquisitorio por el sistema garantista. Este nuevo sistema se apli-
ca en Chile desde el 21 de marzo del 2001.
El tercer momento pivote del cambio de paradigma de se-
guridad en Chile lo constituye el Plan Nacional de Seguridad
Ciudadana del 2005, que los gobiernos de Bachelet y Piñera le
dan continuidad con sus propias políticas públicas. Así el mo-
delo de seguridad ciudadana y seguridad pública de los años
Figura 6.1.—Seguridad en el gobierno del presidente Lagos
seguridad.indb 402 10/10/17 15:50

Figura 6.2.—Seguridad ciudadana y seguridad pública en Chile
2006-2015 se sintetiza en la Figura 6.2. Y el cuarto momento

pivote lo conforma la política de seguridad del período 2006-
2010 y 2010-2014.
De las leyes referidas en la figura anterior, sin soslayar la im-
portancia de las leyes en materia social, económica, educativa,
de seguridad social, merecen atención las relativas al entramado
institucional de seguridad: la Ley 19.974 reglamenta la educa-
ción y capacitación de las fuerzas policiales —Carabineros—
también regula los servicios de la policía de inteligencia y los
límites. De manera particular sobresalen los procedimientos que
seguridad.indb 403 10/10/17 15:50

deben tomarse en cuenta en la obtención de la información y de

inteligencia (arts. 23-25).
El artículo 25, en particular, establece que los directores o los
jefes de los organismos de inteligencia deben solicitar la autori-
zación judicial para obtener información mediante la intercep-
ción de «comunicaciones telefónicas, informáticas, radiales y
correspondencia» (art. 24). En caso de ser otorgada la autoriza-
ción, esta tendrá un plazo no mayor de noventa días, prorrogable
por una sola vez.
En suma, tomando en cuenta los puntos delineados en las
Figuras 6.1 y 6.2, más los aspectos sustantivos contenidos en
cada uno de los apartados de los programas de gobierno de Mi-
chelle Bachelet y Sebastián Piñera discutidos y evaluados con
base en el cumplimiento de sus objetivos, estrategias y líneas de
acción, el modelo de seguridad chileno implícito en las políticas
de seguridad del Estado chileno lo representamos mediante el
diagrama de flujo que se presenta en la Figura 6.3.
Como se ha sostenido en la sección introductoria, y como
se advierte en la Figura 6.3, el Estado chileno ha transitado hacia
una nueva concepción de Estado, hacia una nueva reingeniería
constitucional e institucional que fortalece no solo la democra-
cia, sino que instaura una nueva manera de gobernar o gober-
nanza de calidad, condiciones necesarias para el diseño e
implementación de las políticas públicas requeridas para hacer
frente a las demandas de seguridad ciudadana y seguridad pú-
blica.
Las reformas constitucionales y la innovación institucional
a su vez fortalecen al entramado de seguridad, robustecen la
eficacia y la efectividad. Este nuevo escenario posibilita la par-
ticipación ciudadana en los diagnósticos, en la definición de
prioridades y estrategias y sobre todo en la transparencia en la
toma de decisiones, en las acciones.
El segmento «gobernanza local» de la Figura 6.3 cobra re-
levancia en el modelo de seguridad centrado en el ámbito local,
al que nos hemos referido en el apartado inicial del capítulo tres
y que ahora se manifiesta de manera preeminente en el modelo
seguridad.indb 404 10/10/17 15:50

Figura 6.3.—Modelo de seguridad de Chile
que se propone para el caso chileno. Vale decir, además, que si

bien las experiencias locales de gestión en materia de seguridad
requieren de mayor participación, los análisis de ciertas decisio-
nes, como el otorgar mayores facultades a los policías, continui-
dad de las acciones, falta de coordinación de los equipos técnicos
ministeriales con los municipales o la excesiva centralidad de los
policías en la movilización de la municipalidad (Lagos, 2010).
No obstante, la gestión local, municipal ha tenido un impacto
positivo en la percepción ciudadana sobre la seguridad local, lo
que abona favorablemente a la gestión local de la seguridad.
seguridad.indb 405 10/10/17 15:50

El rol ciudadano se expresa de distintas maneras: confianza

entre las personas, cohesión entre ellas, cooperación, conoci-
miento de su entorno, relación ciudadanos con instituciones
de seguridad; y sobre todo en el diseño, los diagnósticos, la
evaluación de las acciones y la rendición de cuentas.
La gobernanza local de seguridad se robustece con la polí-
tica de modernización, capacitación, profesionalización de la
fuerza policial, en concreto la Policía de Investigación en el
ámbito de la investigación criminal, según se aprecia en la Fi-
gura 6.4 que se presenta a continuación.
Cabe destacar que las acciones y prioridades no se limitan
a la seguridad física de las personas, comprende acciones de
prevención del medio ambiente y acciones de solución de vi-
vienda, educación, de salud, lo que resalta la noción de seguri-
dad del sujeto en relación con su entorno, como también se
manifiesta en los foros municipales, comunitarios y vecinales
en el Estado argentino.
Entre las innovaciones institucionales, vale hacer referen-
cia al nuevo modelo de investigación criminal con tecnología
Figura 6.4.—Modelo de investigación criminal (PDI, 2013)
seguridad.indb 406 10/10/17 15:50

de punta necesaria, tanto para las estrategias de prevención

como para las acciones de investigación criminal.
El diagnóstico que detecta la problemática de inseguridad
tiene ante sí dos dimensiones de acción: la prevención y la inves-
tigación criminal; se plantean los objetivos, las estrategias y se
examina la factibilidad de las acciones de acuerdo con los recur-
sos, los medios, la infraestructura técnica, financiera, humana y
de tiempo. En este proceso, la disponibilidad de información
juega un rol esencial, de manera que la investigación criminalís-
tica logre sus objetivos; de ahí la trascendencia de la información
y el análisis de esta, ¿cómo se muestra en el diagrama anterior.
Finalmente, ¿cómo se refleja este modelo de las Figuras 6.3
y 6.4 en la disminución de los homicidios, en la disminución de
la pobreza y del desempleo? ¿Son la desocupación y la pobreza
factores determinantes de los homicidios? Veamos la correlación
de estas variables: pobreza y desempleo como variables indepen-
dientes, y homicidios, variable dependiente en la Gráfica 6.1.
Gráfica 6.1.—Correlación múltiple: homicidios vs. pobreza y

desocupación en Chile (1990-2013)
Fuente: Desempleo: Oscar Landerretche, «Política», Revista de Ciencia Política, vol. 49, núm. 2,
2011; Poverty. World Bank, 2016.
Persiste una mayor dispersión entre las variables. Sin embar-

go, cabe notar que la mayor concentración se da en el rango de
7 y 8 homicidios por niveles de pobreza y desocupación. No se
percibe una intersección, lo cual inhibe alguna proyección sobre
seguridad.indb 407 10/10/17 15:50

la independencia-dependencia de las variables. La correlación

desocupación-homicidios es débil, por lo que convendría incor-
porar otras variables independientes para ver el comportamien-
to y su relación con los homicidios.
Argentina
El marco constitucional de referencia de la seguridad argentina

está respaldado en tres leyes. La Ley 23.554 de la Defensa Na-
cional aprobada en el gobierno de Raúl Alfonsín en 1988; la
Ley 24.059 de Seguridad Interior promulgada en el gobierno
de Menem en 1991, y la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional
promulgada por el gobierno de Fernando de la Rúa el 3 de di-
ciembre del 2001, 17 días antes de presentar su renuncia al go-
bierno de Argentina el 20 de diciembre del mismo año. La
Figura 6.5 muestra la tríada constitucional que da sustento a la
seguridad argentina.
De esta tríada normativa en materia de seguridad cabe subra-
yar que la Ley 23.554 establece la diferencia entre seguridad na-
cional y seguridad pública, entendida esta como parte del
Ministerio del Interior, que en el gobierno de Menem, en su
primer período, estuvo a cargo de Gustavo Beliz (1992-1993).
La Ley 24.059 define la seguridad como «planificación, coor-
dinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de la policía
tendiente a garantizar la seguridad interior» en sus artículos 1.º
Figura 6.5.—Soporte constitucional de la seguridad en Argentina
seguridad.indb 408 10/10/17 15:50

y 2.º; y el derecho en el que se «encuentran resguardadas la li-

bertad, la vida y el patrimonio de sus habitantes, sus derechos y
garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema de
representación, republicano y federal».
El soporte normativo de la Ley 24.059 es la Ley 25.520 de
Inteligencia Nacional de noviembre del 2001, en la que se definen
los tres tipos de inteligencia: a) contrainteligencia, referida a la
seguridad nacional (art. 2, numeral 2); b) inteligencia estratégica
militar, que se refiere al conocimiento de las capacidades y debi-
lidades de los posibles enemigos del Estado (art. 2, numeral 4);
c) inteligencia criminal que alude de manera específica a las acti-
vidades criminales: conocimiento de sus actividades, su peligro-
sidad, modos de acción (art. 2, numeral 3). El responsable de estas
dos áreas vitales del Estado, Gustavo Beliz, renuncia por diferen-
cias con Menem al oponerse a las reformas constitucionales de
1994 y por denunciar acciones de corrupción en el gobierno de
Menem.
En 2003, con la llegada al poder de Néstor Kirchner, Beliz
es nombrado ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Huma-
nos. Su propuesta de seguridad ciudadana 2004-2007 fracasa al
verse obligado a renunciar por su lucha en contra de la corrup-
ción a nivel federal: jueces de la Suprema Corte de Justicia y por
el caso Antonio Stiuso, jefe operativo de la Secretaría de Inteli-
gencia.3
La problemática de la Secretaría de Inteligencia es la protec-
ción de figuras políticas, las acusaciones de corrupción, la pene-
tración del narcotráfico en las instituciones responsables de la
seguridad y sobre todo las investigaciones clandestinas realizadas
por la SIDE.
3
Cristina Fernández de Kirchner, al final de su gobierno, 2014, final-
mente le pide la renuncia a Antonio Jaime Stiuso, experto en informática y
en intercepción de comunicaciones, violando la ley de inteligencia del
2001. Ha sido acusado de manejar una secretaría de seguridad paralela y de
utilizar la información para mantener su impunidad. http://periodicotri-
buna.com.ar/853-quien-es-jaime-stiusso.html. Sitio consultado el 20 de
marzo de 2016.
seguridad.indb 409 10/10/17 15:50

No obstante, Argentina, como Chile y Uruguay, ha realizado

transformaciones importantes en la seguridad ciudadana a nivel
nacional y provincial, como se ha mostrado en el estudio de la
provincia de Buenos Aires, no solo en términos normativos, sino
en la puesta en escena de innovaciones importantes en el diag-
nóstico, diseño, jerarquización de la problemática y las priorida-
des, y la definición de las acciones de seguridad mediante la
participación de los distintos sectores de la sociedad civil, como
se constata en la realización de los foros barriales y comunitarios
en los que interactúan los tres niveles de gobierno.
Del período de Menem al de Cristina Fernández de Kirchner
se transita de una hermenéutica de seguridad en la óptica de la
seguridad nacional a una de seguridad centrada en la ciudadanía
y sus vulnerabilidades; y de esta a la de seguridad pública. Así, el
entramado institucional de la seguridad ciudadana y la seguridad
pública argentina es el siguiente, de acuerdo con las leyes que a
continuación se enumeran, instalados en la perspectiva ya discu-
tida en la Introducción, Figura 1 (pág. 27).
El entramado institucional que se desprende de las leyes re-
feridas en la Figura 6.6 requiere de los ingredientes de responsa-
bilidad, ausencia de corrupción, rendición de cuentas en el
sistema policial, judicial y de los funcionarios del gobierno, si-
tuación que no se satisface en muchos de los casos, como el refe-
rido al caso Stiuso de la policía de inteligencia en los gobiernos
de Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner; o los inter-
cambios de acusaciones de corrupción entre los funcionarios del
gobierno de Menem, Fernando de la Rúa y Eduardo Duhalde
con motivo de la elección presidencial (La Nación, 10 de no-
viembre, 1998).4
No obstante, en la perspectiva delineada, trazada visualmen-
te en la Figura 6.6, la seguridad es definida en términos de polí-
ticas de inclusión social, económica, educativa, laboral, salud,
como condición de la seguridad pública; cada una de las leyes
4
http://www.lanacion.com.ar/117397-advertencia-de-duhalde-sobre-la-
corrupcion. Sitio consultado el 18 de marzo de 2016.
seguridad.indb 410 10/10/17 15:50

Figura 6.6.—Seguridad ciudadana y seguridad pública en Argentina
establecen el soporte normativo en que se sustentan las políticas

de seguridad ciudadana y seguridad pública.
El modelo vertical, autoritario es reemplazado por uno de
carácter horizontal y descentralizado, como un espacio de de-
cisión colectiva en los ámbitos distritales, municipales, comu-
nitarios compuesto por actores de las instituciones del Estado,
del distrito, del municipio y por sectores diversos de la sociedad
civil. Es el caso de los Foros departamentales de seguridad, fo-
ros municipales, foros vecinales y los defensores municipales
de seguridad.
seguridad.indb 411 10/10/17 15:50

En este marco se crea el Consejo Provincial de Seguridad de

Buenos Aires de acuerdo con la Ley 12.987; estos foros tienen
su autonomía y su reglamento interno de funcionamiento, y de
este se destaca su composición multisectorial y multinivel. De
ahí la importancia de la descentralización de las decisiones sobre
la seguridad ciudadana y la seguridad pública.
Sin retomar la discusión del gobierno de Menem, vale, no
obstante, remarcar que la crisis económica y política de estos
años, 1998-1999 y 2001-2001, no solo se traduce en crisis ins-
titucional, sino que además exhibe grandes grietas de corrup-
ción. Los indicadores de corrupción colocan al Estado
argentino en la posición 61 de 83 países; Chile ocupa el núme-
ro 20 y Uruguay la posición 42, según las encuestas de percep-
ción ciudadana realizadas por Transparencia Internacional de
los años 1998-1999 (Argentina 3.0; Chile 6.8 y Uruguay 4.3
en el intervalo de 0 a 10, donde 10 es no corrupto y 0 altamen-
te corrupto). Lo que el índice muestra es la propensión de los
funcionarios del Estado a exigir sobornos en la instalación y
apertura de negocios. Menem mismo y miembros de su gobier-
no se han visto envueltos en circunstancias de corrupción, han
sido multados con fuertes cantidades de dinero por actos de
corrupción: Menem, 100 millones de dólares; Cavallo, 10 mi-
llones de dólares.
En este entorno de crisis institucional, de crisis económica
y financiera y de altos índices de corrupción, los indicadores
de desempleo y de pobreza se disparan, y de manera semejante
los indicadores de delitos; de modo que el aumento del desem-
pleo muestra una correlación alta con los indicadores de los
delitos de homicidio. Para destacar este fenómeno, retomemos
la Gráfica 6.2 que muestra la correlación de las variables «des-
empleo», «pobreza» e «indigencia» con la variable depen-
diente «homicidios».
La correlación de las tres variables independientes, desem-
pleo, pobreza e indigencia, es de 0.7491, que arroja una correla-
ción positiva alta; es decir, al aumentar o disminuir el valor de
una, aumenta o disminuye el valor de la otra. Si bien el coeficien-
seguridad.indb 412 10/10/17 15:50

te de Pearsons (r2) de las variables independientes es positivo, no

obstante, la variable independiente desempleo, tiene mayor in-
cidencia (0. 5329) que la pobreza (0.3754) y que la indigencia
(0.3782), puesto que se aproxima a 1 en el rango de 0 a 1.
Se aprecia, asimismo, que la concentración de las tres varia-
bles independientes se ubica en la media, o punto pivote, en el
rango de 5 a 6.
De acuerdo con lo anterior, a medida que desciende el des-
empleo, descienden los homicidios, hay mayor seguridad; a me-
dida que aumenta el desempleo, aumentan los homicidios,
aumenta la inseguridad, como se aprecia en las Gráficas 4.4 y 4.5.
La Gráfica 4.4, evolución histórica, lo muestra de manera paten-
te: en los años 1994-1995 y 2001 se incrementa el desempleo y
se incrementa la tasa de homicidios; en 2012 desciende el des-
empleo y desciende la tasa de homicidios. El desempleo es, pues,
un fuerte factor determinante de la violencia, del delito y del
crimen (este punto lo tratamos más adelante en la conclusión).
Gráfica 6.2.—Correlación de la variable dependiente

homicidios con las variables independientes desempleo,
pobreza, indigencia
Expertos en criminología, en seguridad, la ciudadanía y los

medios manifiestan su preocupación por el incremento de los
delitos a fines de la década de los años noventa y principios del
siglo xxi. El diario La Nación hace eco de esta inquietud por la
seguridad.indb 413 10/10/17 15:50

inseguridad. La política de seguridad de Menen es reactiva, no

preventiva, no se traduce en enfoques integrales ni en estrategias
consistentes, mucho menos coordinadas con las provincias y las
comunidades. Este es el escenario del gobierno de Menem en sus
dos períodos de gobierno. Se cumple el diagnóstico de Kofi An-
nan: sin desarrollo humano no hay seguridad, sin seguridad no
hay desarrollo humano.
Sin embargo, en los gobiernos de Alfonsín y de Menem se
dan los pasos iniciales con la aprobación de leyes que colocan los
primeros cimientos en la construcción de la política de seguri-
dad, en la que se distingue la seguridad nacional a cargo del Ejér-
cito y la seguridad interna bajo la responsabilidad del Ministerio
del Interior, como se ha visto en párrafos anteriores. No obstan-
te los cuestionamientos sobre la falta de seguridad, proveniente
de actores políticos, de los medios de comunicación, de organi-
zaciones autónomas de ciudadanos y de estudiosos de la seguri-
dad que se han mencionado en el capítulo cuatro, las reformas
constitucionales e institucionales han tenido resultados sobre-
salientes, como se muestra en los índices de eficacia de las fuerzas
policiales de la provincia de Buenos Aires, la región más violen-
ta del Estado argentino (véase Tabla 4.6), en particular los cor-
dones uno y dos que circundan a la capital federal.
Los logros obtenidos para el período 2002-2007 muestran
una disminución del delito (homicidios dolosos, hurto, robo,
secuestro y piratas del asfalto) en más del 50 %. Las leyes, que son
el sustento normativo de las políticas de seguridad y de los esfuer-
zos de actores políticos, las organizaciones sociales y académicos
de instituciones universitarias, ofrecen un panorama de mayores
logros en el combate a la inseguridad en el Estado argentino, sobre
todo en el contexto del gobierno de Mauricio Macri, elegido el
10 de diciembre del 2015, quien en sus primeros cien días de
gobierno ha trasladado efectivos de la policía federal que actúan
en la capital hacia la ciudad de Buenos Aires y ha emitido un
protocolo de control de las manifestaciones, que ha sido cuestio-
nado por organismos de derechos humanos.
seguridad.indb 414 10/10/17 15:50

Así, en este entorno político nacional e internacional que

resalta la figura de Macri por sus medidas financieras al desarmar
el control cambiario y las importaciones, el pago de ganancias a
los trabajadores, incorpora el gravamen a los trabajadores jubi-
lados, el modelo de seguridad argentino, que comparte muchas
de las dimensiones del modelo chileno, se visualiza en la Figu-
ra 6.7 que trazamos a continuación, visto como un constructo
del objeto seguridad de acuerdo con las reformas constituciona-
les, institucionales, las políticas de seguridad ciudadana y segu-
ridad pública, la última de ellas es la creación de la Agencia
Federal de Investigación (AFI) al finalizar el gobierno de Cris-
tina Fernández de Kirchner.
Figura 6.7.—Modelo de seguridad argentino
seguridad.indb 415 10/10/17 15:50

Los datos disponibles en el Observatorio de Políticas de

Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, obtenidos de la
Procuraduría General de la Suprema Corte, muestran el mo-
delo de seguridad que se encuentra en funciones en la provin-
cia de Buenos Aires, y se imita en otras regiones, ponen a la
vista los indicadores de eficacia y de efectividad que se confir-
man con la Gráfica 4.3 del capítulo cuatro; adicionalmente se
corroboran con indicadores del 2013 que exhiben un descen-
so a una tasa de 8 homicidios por cada 100,000 habitantes,
frente a la tasa de 9.6 en 2008.
Esta investigación se adhiere a la postura que sostiene el
carácter multidimensional del delito y de los homicidios; no
se inscribe en una posición lineal o causal de fenómeno de la
violencia en sus distintas expresiones. Sin embargo, no se pue-
de soslayar las condiciones de extrema exclusión económica,
social, cultural y educativa de amplios sectores sociales, sobre
todo en cinturones de pobreza que se encuentran en torno a
las grandes urbes como Buenos Aires, Santiago, Montevideo,
como se ha expuesto de manera concreta este fenómeno en el
caso de los cinturones 1 y 2 de la ciudad de Buenos Aires
(véanse Tabla 4.6 y Mapa 1, pág. 221). Esto mismo sucede en
Uruguay en períodos semejantes en la ciudad de Montevideo,
en donde las tasas de homicidios son preponderantemente
altas en los ámbitos territoriales de pobreza de la capital uru-
guaya, pero también en Canelones. Pero la ciudadanía mani-
fiesta además que no se siente segura con la policía en el
período 1999-2004.
Luego entonces, cobra relevancia el asunto de la territoriali-
dad o focalización como aspecto sustantivo del modelo que se
propone para examinar la efectividad de las políticas de seguri-
dad, por una parte, y de la eficacia en su carácter multidimensio-
nal, no solo en lo que concierne a las políticas públicas del
gobierno, sino del conjunto del entramado institucional que
tiene a su cargo la seguridad pública, en particular el sistema
policial en sus áreas de prevención, información y de investiga-
ción del crimen.
seguridad.indb 416 10/10/17 15:50

Más todavía, el modelo de seguridad propuesto establece

una analogía con el ideal de la representación política desde la
perspectiva agente principal-representante. Es decir, una polí-
tica integral de seguridad debe ser producto de las buenas prác-
ticas de la gobernanza de seguridad de las localidades, cada una
debe reflejar el diagnóstico de inseguridad local, las priorida-
des, las estrategias, sus objetivos y sus acciones; pero además
visibiliza la política de seguridad en todas sus dimensiones. De
ahí la trascendencia de los foros distritales, municipales y co-
munales, como se muestra en el modelo de seguridad que se
propone.
Estrategias de esta naturaleza fortalecen la soberanía en va-
rias de sus especies (véase capítulo 1): vigoriza la soberanía inter-
na en la medida que la gobernanza local de seguridad define,
sobre la base de los diagnósticos, las prioridades de la seguridad
ciudadana del ámbito comunitario, municipal, distrital, y sobre
estas consideraciones se define la política de seguridad.
En la medida en que se fortalece la soberanía interna —el
control de las unidades políticas del sistema político del Esta-
do: barrio, comunidad, municipio, región—, la soberanía na-
cional se robustece —soberanía Westfalia—. Vigorizada la
soberanía, el Estado como unidad jurídica independiente se
encuentra en mejores condiciones de establecer relaciones de
cooperación y colaboración económica, tecnológica y científi-
ca con otros Estados, como lo hacen Chile, Argentina y Uru-
guay en el marco de los principios del Tratado de Asunción
de 1980, principios basados en los derechos humanos, referen-
te sustantivo en el diseño de las políticas públicas de seguridad
ciudadana y seguridad pública.
En esta dirección transita el modelo uruguayo de seguridad
ciudadana y seguridad pública, sobre todo a partir de los com-
promisos de Uruguay con motivo de la Declaración del Mileno
de la Naciones Unidas en el año 2000.
seguridad.indb 417 10/10/17 15:50

Uruguay
Uruguay, como Chile y Argentina, transita de un Estado autori-

tario a uno democrático; su transición exhibe al menos dos fases
o momentos transicionales, como se ha señalado en el capítulo
cinco. Y, si bien se aprecian semejanzas con las transiciones de
Chile, con Argentina, hay también diferencias visibles, sobre todo
en la gradualidad de su proceso transicional, no solo en el ámbito
de la reingeniería constitucional e institucional en materia polí-
tica y de justicia, sino de manera particular en el ámbito de la
seguridad, como se ha dejado constancia en el capítulo cinco res-
pecto del sistema de información, de inteligencia policial y pro-
cesal penal.
En los casos de Chile y de Argentina, el sistema de inteligencia
está claramente definido en su carácter civil, en su estructura, en
sus áreas de investigación y las instituciones de control de la PDI
y la AFI. En el caso del Estado uruguayo, con la aprobación de la
Ley 19.315 del 24 de febrero del 2015, la Ley Orgánica Policial
establece la distinción entre la Policía Administrativa y la Policía
Auxiliar de la justicia. Las funciones de la primera se establecen en
el artículo 4.º y la segunda en el artículo 5.º; ambas leyes como
parte del Ministerio del Interior, definen su carácter civil. Y con el
Decreto 405/999 se crea la Dirección Nacional de Inteligencia del
Estado (DINACIE) y la Dirección Nacional de Información e
Inteligencia (DNII). La primera, dependiente de la Defensa Na-
cional y la segunda del Ministerio del Interior. Con estos decretos
que reforman la Ley 16.736 de 1996 queda establecida la distin-
ción entre inteligencia militar e inteligencia criminal.
En Uruguay, como en Chile y Argentina, se hace patente el rol
de las élites políticas y los partidos políticos; pero también el papel
jugado por los militares. En particular, se hace patente la voluntad
de construir pactos cívico-militares; la aprobación de la Ley
15.848, conocida como Ley de Caducidad de la Pretensión Puni-
tiva en diciembre de 1986, es una de sus expresiones, fenómeno
análogo al de Argentina en el gobierno de Carlos Saúl Menem.
seguridad.indb 418 10/10/17 15:50

Ahora bien, en este escenario transicional de la seguridad

uruguaya trazada de manera sucinta nos preguntamos: ¿cuáles
son las leyes y las políticas públicas impulsadas por los gobiernos
de Sanguinetti, Lacalle, Batlle, Vázquez y Mújica que delinean
las políticas de seguridad ciudadana?
Veamos ahora el entramado institucional de la seguridad
ciudadana y la seguridad pública uruguayo de acuerdo con las
leyes que se enumeran en la Figura 6.8.
Figura 6.8.—Entramado institucional de seguridad de Uruguay
seguridad.indb 419 10/10/17 15:50

Figura 6.9.–Modelo de información e inteligencia uruguayo
El Sistema de Información y de Inteligencia de Uruguay

exhibe un diseño homologable al chileno y al argentino, con
avances diferenciados, pero a partir del Decreto 405 y la Ley
19.305 del 2015 el modelo de seguridad uruguayo se aproxima
al de Chile y Argentina. Las reformas al sistema han estado
enmarcadas en las leyes de presupuesto. Pero la relevancia de
estas leyes reside en la distinción entre la investigación inserta
en el marco de la Defensa Nacional y la que corresponde a la
seguridad interior o seguridad pública, quedando así diferen-
ciadas la seguridad nacional y la seguridad interna o seguridad
pública.
Delineados los tres ejes de seguridad: 1) políticas públicas en
materia de desarrollo humano, 2) innovación constitucional e
institucional en asuntos de modernización del Estado uruguayo
(descentralización, tercer nivel de gobierno, gestión de la Admi-
nistración, recaudación tributaria, justicia, sistema carcelario,
sistema policial), y 3) en materia de derechos humanos (violen-
cia doméstica, igualdad de género, derechos de las niñas y niños,
adolescentes, proponemos el modelo de seguridad del Estado
uruguayo en la Figura 6.10.
seguridad.indb 420 10/10/17 15:50

Figura 6.10.—Modelo de seguridad de Uruguay
¿Cuál es el comportamiento de las variables independientes

pobreza, desocupación, y la variable dependiente homicidios del
período estudiado? Fijemos la mirada en la Gráfica 6.3, en pági-
na siguiente).
Existe una mayor cantidad de homicidios cuando se percibe
una concentración constante entre pobreza y desocupación (rec-
seguridad.indb 421 10/10/17 15:50

Gráfica 6.3.—Correlación múltiple: homicidios vs. pobreza

y desocupación en Uruguay (1986-2014)
Fuentes: Desigualdad de oportunidades y políticas públicas en América Latina, Red Sopla. Vicente
Albornoz, Cecilia Durán, M.ª Fausto, Santiago García, 2012.
tángulo en rango de 6 a 7) que corresponde a los años 1997-

2000, período coincidente con el de Argentina y de Chile
(Gráfica 6.1, pág. 407, y Gráfica 6.2 , pág. 413).
Es posible que las dos variables independientes (pobreza y
desocupación) lleguen a tener una intersección en años poste-
riores a 2014 (marca circular). Esto daría mayor cuenta de que
«la mayor cantidad de homicidios se debe a la pobreza y la des-
ocupación».
De acuerdo con el índice de correlación (r2), es la pobreza la
que cuenta con dicha medición, pues está en el rango de 0 a 1
(tal como lo marca la regla de correlación). Por su parte, la varia-
ble de desocupación tiene una incidencia muy baja; de manera
que se puede pensar en que no es una variable determinante en
el caso uruguayo.
Perspectiva comparada de los hallazgos en Chile,

Argentina y Uruguay
Así, reconstruidos los modelos de seguridad de Chile, Argentina

y Uruguay a partir de su objetivación jurídica y del análisis de sus
reformas constitucionales e institucionales y de las políticas pú-
seguridad.indb 422 10/10/17 15:50

blicas en materia de inclusión social, económica, educativa, de

salud, y de seguridad pública, discutamos ahora las hipótesis que
se han formulado sobre las determinantes del delito y del crimen
con el fin de confrontar nuestros hallazgos con los resultados de
otras investigaciones y determinar las coincidencias o las dife-
rencias.
Desde cualquier ángulo que se vea, cualquiera de las dieci-
siete hipótesis aludidas en la sección introductoria y rediscutidas
al final del capítulo cinco sobre la inseguridad y cómo disminuir-
la, el debate supone un alto grado de avance democrático, no solo
en el contexto parlamentario, como en el caso uruguayo, que ha
exigido una mayor fundamentación en el envío de iniciativas,
sino también en el contexto de la sociedad en su conjunto.
1. El control de armas de fuego supone debate parlamenta-

rio, acuerdos, consensos legislativos que no son fáciles de
lograr, sobre todo cuando está de por medio el interés de
grandes consorcios económicos.
2. Lo mismo ocurre con la aprobación de una ley que per-
mite el consumo de cannabis bajo la normatividad del
Estado; esta supone un debate no solo sobre el contenido
jurídico de la ley, su consistencia interna y su congruencia
con la ley secundaria, sino que requiere además una am-
plia discusión de carácter multidimensional: del sistema
de salud, de expertos en psicología, del ámbito económi-
co, educativo, familiar e incluso religioso. Supone, ade-
más, debate horizontal y vertical, una postura política de
los partidos; supone principios éticos y filosóficos.
3. En la medida que la inseguridad es un asunto económico,
financiero y bancario, es asimismo una problemática de
transparencia de las instituciones del Estado y sus fun-
cionarios: judicial, policial, militar y político.
4. Las leyes de legalización del aborto, suspensión del em-
barazo y del divorcio suponen debates horizontales y
verticales en el Estado, implican deliberación con la so-
ciedad civil y sus diferentes sectores.
seguridad.indb 423 10/10/17 15:50

5. Las leyes de inmigración, por otra parte, involucran al

conjunto de la sociedad de los Estados, pero también a
los Estados entre sí en sus relaciones de cooperación y en
sus relaciones de interdependencia económica, social,
cultural, comunicacional; implican cuestiones de sobe-
ranía interna, soberanía nacional y/ o intereses naciona-
les. Más aún, implican profundas discusiones sobre
derechos humanos y derechos fundamentales de los seres
humanos.
Estas cinco consideraciones dejan ver, entre otras cuestiones, la

importancia del desarrollo democrático que se requiere para de-
batir, acordar y resolver sobre las diversas cuestiones que están
presentes en el asunto de la seguridad ciudadana en su carácter
multidimensional.
De ahí el supuesto de la seguridad como una variable del
desarrollo humano en sus aspectos sustantivos: social, económi-
co, educativo, laboral, alimentario, recreacional, de salud y de
vivienda; pero este supone democracia y gobernanza de calidad.
Los tres casos estudiados, Chile, Argentina y Uruguay, mues-
tran estos avances, según se indican en las Figuras 6.3, 6.6 y 6.9,
con algunas diferencias, pero comparten muchas semejanzas en
torno a la seguridad ciudadana, como también en su desarrollo
democrático.
Uruguay ocupa el primer lugar en calidad democrática en la
región latinoamericana, y el número 17 a nivel mundial; Chile
ocupa el segundo lugar y el 23 a nivel mundial; ambas son de-
mocracias plenas (puntuación superior a 7.9).5 Argentina, sin
embargo, con una puntuación de 6.84, es una democracia menos
robusta, tiene elecciones libres y justas, las libertades civiles bá-
sicas se respetan, pero exhibe dificultades de gobernanza, como
5
file:///Users/ciluami1912/Desktop/Calidad%20democrática%20
de%20los%20gobiernos%20en%20América%20Latina%20_%20Inter-
nacional%20_%20EL%20PAÍS.html. The Economy Intelligence Unit,
Sitio consultado el 14 de abril de 2016.
seguridad.indb 424 10/10/17 15:50

el alto índice de corrupción en el ámbito de la efectividad insti-

tucional. Ocupa el número 95 (2016) de 176 países en el mundo
en el ranking de corrupción gubernamental, mientras que Chile
ocupa la posición 24 (2016) y Uruguay la posición 21 en los años
2014, 2015, 2016.
Chile ocupa el número 20 (rango 75-90 percentiles) y Uru-
guay el 22 (rango 50-75 percentiles) en control de la corrup-
ción a nivel mundial; Argentina, en cambio, ocupa la posición
1406 con rango 25-50 percentiles, según los índices de World-
wide Governance. No obstante, en términos de la conceptua-
lización de la seguridad ciudadana y sus iniciativas de políticas
socioeconómicas y de seguridad pública, los tres países exhiben
grandes coincidencias, como se ha mostrado en los modelos de
seguridad que se han reconstruido a partir del conjunto de sus
leyes, objetivos, estrategias y acciones en materia de seguridad
ciudadana y seguridad pública.
Finalmente, las hipótesis aludidas en la sección introduc-
toria y al finalizar el capítulo cinco sobre qué factores pueden
determinar el descenso del delito y del crimen, vale decir, sin
embargo, que los entornos sociales aludidos son muy distintos
a los de la región latinoamericana; se trata de democracias con-
solidadas—Estados Unidos, Canadá, Reino Unido—, impul-
soras de la globalización económica, muy distintas a los Estados
emergentes de América Latina.
Con estas advertencias, si la respuesta a la interrogante
¿por qué el crimen desciende? es afirmativa, entonces habrá
que formular la pregunta siguiente: ¿dónde? ¿Qué tanto ha
disminuido el crimen? ¿En qué circunstancias ha disminuido?
Y ¿de qué tipo de medición estamos hablando? ¿Se trata de la
seguridad objetiva o de la seguridad subjetiva? La distinción
es importante.
6
http://www.infobae.com/2015/11/08/1768143-cuales-son-los-pai-
ses-mas-corruptos-america-latina. Sitio consultado el 14 de abril de 2016.
Véase The Worldwide governance Indicators, 2015, Update. Agregate Go-
vernance Indicators, 1996-2014. www.govinicators.org.
seguridad.indb 425 10/10/17 15:50

Los casos estudiados, Chile, Argentina y Uruguay, ofrecen

respuestas a estas preguntas en los apartados correspondientes.
Las respuestas focalizan, cuantifican y especifican en qué circuns-
tancias disminuye y en qué tipos de delitos. Pero también con-
viene preguntarse ¿en qué casos el crimen y los delitos no han
disminuido? Los indicadores presentados muestran en qué tipo
de delitos han disminuido, en qué circunstancias y bajo qué tipo
de políticas públicas.
Desde la perspectiva anterior, en esta investigación se sostiene
que se cumplen varias condiciones para explicar por qué dismi-
nuyen los delitos y el crimen; en qué tipos de delitos disminuye,
en qué ámbitos y dónde no. Las propuestas de modelo de seguri-
dad que se han diseñado para los tres países muestran cada una
de las dimensiones de seguridad que habrán de tomarse en cuen-
ta para enfrentar la problemática de la inseguridad. Así pues, vea-
mos las siguientes condiciones.
1. Hay una constante de disminución de los delitos y del

crimen en circunstancias de desarrollo económico en los
tres países, aunque el delito de rapiña muestra un aumen-
to. En estos Estados se fortalece la hipótesis quince (Fa-
rrel, Tilley, Tseloni, 2014, 438).
2. Hay una constante de disminución de los delitos y cri-
men en los casos de políticas económicas, sociales, edu-
cativas y culturales de inclusión que atienden entornos
de exclusión económica, social, educativa, alimenticia y
sanitaria. Esta hipótesis no está prevista en las hipótesis
de Farrell, Tilley, Tseloni, que convendría agregar a la
lista de las hipótesis7.
men en circunstancias de gobernanza local de seguri-
dad. Esta hipótesis tampoco está advertida en el listado
aludido.
7
Hipótesis no prevista en la tabla de las 17 hipótesis aludidas en la nota
234.
seguridad.indb 426 10/10/17 15:50


men en circunstancias de focalización de políticas de
seguridad pública de prevención; hipótesis tampoco ad-
vertida.
5. Hay disminución de los delitos y crimen en circunstan-
cias de atención a los sectores de pobreza y de pobreza
extrema; hipótesis no prevista.
cias de mejoramiento del empleo; hipótesis no prevista.
cias de países con indicadores de avance democrático de
calidad, de eficacia y efectividad institucionales; hipóte-
sis no prevista.
cias de países con innovación del entramado institucio-
nal de seguridad con perspectiva de derechos humanos;
hipótesis no conjeturada en el listado referido.
Estas ocho hipótesis, sustentadas con análisis de políticas públi-

cas en materia social, económica, educativa, de salud, de trabajo
o de empleo y de seguridad, y con indicadores objetivos y subje-
tivos o de percepción de seguridad ciudadana, constituyen un
aporte al conocimiento de la seguridad desde la perspectiva mul-
tidimensional en su carácter prescriptivo, normativo, social, eco-
nómico, educativo. En su sentido de bienestar y desarrollo
ciudadano o, como ha dicho la primer mandataria chilena, Mi-
chelle Bachelet, «Chile sigue siendo desigual. La desigualdad
social es inseguridad».
Luego entonces, una política de seguridad de calidad debe
suponer que se cumplan al menos estas ocho condiciones míni-
mas, si se quiere avanzar en el combate a la violencia y al crimen
organizado, pero esta última condición ya no corresponde al
científico politológico o social, sino al político.
La política de sacar al ejército y las policías federales o nacio-
nales a las calles sin diagnósticos previos, y sin una definición
clara del objeto empírico de la seguridad, es una política frágil,
seguridad.indb 427 10/10/17 15:50

fallida de antemano, ineficiente. Se requiere una transición se-

curitaria con miras a una democracia y gobernanza de calidad
que fortalezcan la seguridad humana en la perspectiva de los
derechos humanos, que permita a las personas ejercer de forma
segura y libre las opciones de que dispone para su desarrollo, con
miras a la democratización del entramado securitario multinivel.
Los constructos de modelos de seguridad trazados en estas
conclusiones encarnan este tipo de iniciativas y, además de que
expresan un aporte al conocimiento sobre la problemática de la
inseguridad en los tres países del Cono Sur, estos modelos pue-
den figurar como un referente de posibles diseños sobre políticas
de seguridad ciudadana y seguridad pública.
Un punto previo a los comentarios finales. Analizadas las
políticas públicas en materia social, económica, educativa y de-
más dimensiones de la seguridad ciudadana, y la seguridad pú-
blica, corresponde ahora fijar la mirada en discernir qué tanto
los tres países comparten similitudes en la construcción de una
seguridad ciudadana robusta y una seguridad pública vigorosa.
Índice de seguridad
Para responder a este interrogante, que muchos se han planteado,

se ha elaborado un índice agregado de indicadores de carácter
conceptual, descriptivo, de efectividad y eficacia, de naturaleza
estratégica y de índole normativo. Cada uno constituye la variable
cuya presencia positiva es un indicador favorable en las acciones
de las políticas securitarias. Cada uno y el conjunto constituyen
los indicadores propuestos para la evaluación de las políticas de
seguridad. Estos indicadores se han presentado y discutido en los
capítulos de este trabajo, particularmente en los capítulos tres,
cuatro y cinco. De estos cabe destacar los relativos al desempeño
institucional, la satisfacción ciudadana, los relacionados al com-
bate a la corrupción, la eficacia y efectividad del combate a la
pobreza y al desempleo, la labor parlamentaria y la reingeniería
constitucional e institucional. Estos, en mayor o menor medida,
seguridad.indb 428 10/10/17 15:50

han sido señalados como posibles factores de la inseguridad por

autores latinoamericanos y por el autor de esta obra.
Tabla 6.1.—Índice de seguridad de Chile, Argentina y Uruguay

Indicadores Chile Argentina Uruguay
Congreso proactivo + + +
Continuidad política + + +
Ley lavado de dinero 19.856 24.660 18.667

Transparencia y rendición
20.285 25.152 19.438
de cuentas
Democracia de calidad alta mediana alta
Gobernanza de calidad 851 49.03 70

Políticas de calidad.
+ ‡ +
Impacto
Innovación institucional + + +
Innovación constitucional + + +
Nueva concepción
+ + +
del Estado2 (seguridad)
Mejora salarial policial + + –
Mejora salarial jueces + + +
Ciudadanización policial + + +
Prevención + + +
Rehabilitación Ley 19.856 Ley 24.660 Ley 18.667

Atención a la niñez
Ley 20.032 Ley 26.061 Ley 17.823
y la adolescencia
Políticas de focalización + + +
Pobreza, desempleo,
+ + +
factores de homicidios3
1
Eficacia del gobierno en 2008 en los tres casos.
2
La nueva concepción del Estado, además de las reformas del Estado, considera reformas labora-
les, municipales, descentralización de funciones y de presupuesto, además de la democratización
de los municipios.
3
En particular en los períodos de crisis económica y financiera de los tres países: 1999-2003. Por
ejemplo, los índices de Gini en el caso argentino en el período 1998-2003 son los siguientes:
50.7, 49.8, 51.1, 53.1, 53.8 y 63.5. http://povertydata.worldbank.org/poverty/country/ARG.
seguridad.indb 429 10/10/17 15:50

La Tabla 6.1 encarna muchas de las dimensiones de la segu-

ridad ciudadana y la seguridad pública. Así, en el marco de la
premisa de la seguridad como objeto jurídico cobra importancia
el hecho de que el Congreso sea una institución legislativa pro-
activa, de modo que las políticas del ejecutivo se conviertan en
ley, sustento fundamental para la puesta en acción de las estrate-
gias y las acciones que el ejecutivo requiere para cumplir con sus
objetivos y sus metas de gobierno. De ahí la importancia de las
leyes de transparencia y rendición de cuentas, de lavado de dine-
ro, de rehabilitación, de atención a la niñez y la adolescencia y,
por supuesto, el conjunto de reformas constitucionales e insti-
tucionales que permiten la innovación institucional del Estado;
de manera particular, el entramado institucional de seguridad:
la reforma policial, la procesal penal, la educativa, la de salud, la
laboral, la creación de nuevas instituciones securitarias, la refor-
ma de investigación criminalística y la participación de los sec-
tores sociales en la confección de diagnósticos de seguridad,
diseño de políticas de seguridad, sus estrategias y acciones.
Y, sobre todo, la rendición de cuentas en los planos regional,
municipal, comunitario y barrial. Se perfila así una nueva con-
cepción securitaria de carácter multinivel.
Es una nueva transición en Chile, Argentina y Uruguay:

de la seguridad ciudadana a la seguridad pública.
seguridad.indb 430 10/10/17 15:50

seguridad.indb 431 10/10/17 15:50
seguridad.indb 432 10/10/17 15:50

Gimate-Welch H, Adrián S-Seguridad - Chile-Argentina - y - Uruguay.1990 PDF

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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

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© Adrián S. Gimate-Welsh H., 2017

© Universidad Autónoma Metropolitana

Derechos reservados para todas las ediciones en castellano

© Editorial Biblioteca Nueva, S. L., Madrid, 2017

ISBN (UAM): 978-607-28-1041-9

Depósito Legal: M-27.710-2017

seguridad.indb 6 10/10/17 15:49

Capítulo II.—Marcos de referencia hemisféricos ..... 45

Capítulo III.—Modelo de seguridad ciudadana

seguridad.indb 7 10/10/17 15:49

Patricio Aylwin Azocar (1990-1994) ....................................... 82

Capítulo IV.—Seguridad ciudadana y políticas

Capítulo V.—Modelo de seguridad ciudadana y

seguridad.indb 8 10/10/17 15:49

Períodos presidenciales. Gobiernos transicionales (1985-2015) .. 314

Capítulo VI.—Conclusiones generales .......................... 397

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«[…] de la remoción de grandes fuentes de ausencia de liber-

(Amartya Sen, 1999)

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ADC Asociación por los Derechos Civiles

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seguridad.indb 15 10/10/17 15:49

Seguridad nacional, seguridad ciudadana

Definir la seguridad en sociedades complejas en un mundo

seguridad.indb 17 10/10/17 15:49

en igualdad social, económica, educativa, sanitaria, laboral, de

seguridad.indb 18 10/10/17 15:49

su estudio en los países del Cono Sur: Chile, Argentina y

seguridad.indb 19 10/10/17 15:49

En esta perspectiva se mira el fenómeno del delito, que se

seguridad.indb 20 10/10/17 15:49

tucional de seguridad: el sistema policial y el sistema procesal

seguridad.indb 21 10/10/17 15:49

de que el Estado tiene la facultad de ejercer la violencia con el

Véase Revista Paz Ciudadana, «Las políticas públicas en materia de

seguridad ciudadana en Chile», 2004.

seguridad.indb 22 10/10/17 15:49

Argentina y Uruguay), pero también significa una nueva relación

Concepto de seguridad. Carácter multidimensional

El carácter multidimensional de la noción de seguridad tiene tres

seguridad.indb 23 10/10/17 15:49

la seguridad comunitaria (Unión Europea). La protección se

seguridad.indb 24 10/10/17 15:49

se qué es el Estado: ¿es la suma de las personas o alguna parte del

seguridad.indb 25 10/10/17 15:49

Así pues, la seguridad es la variable dependiente, y los facto-

1. De las hipótesis aludidas, una se centra en el modelo de la

seguridad.indb 26 10/10/17 15:49

Figura 1.—Hermenéutica del concepto de seguridad

3. En el modelo ambiental la causal del delito y del crimen

seguridad.indb 27 10/10/17 15:49

gionales, internacionales, por organismos de derechos