Leyes de

presupuestos
mínimos

Derecho
Ambiental

1
 Leyes de presupuestos
mínimos
En varias lecturas anteriores hemos hecho referencia a los presupuestos
¿Qué es el llamado
mínimos de la política ambiental argentina, particularmente a la Ley
federalismo
ambiental? ¿Cuál es la General del Ambiente N° 25.675 que establece los presupuestos mínimos
división de de gestión ambiental. Pero no nos hemos preguntado aún: ¿qué son los
competencias entre presupuestos mínimos ambientales? A partir de allí, ¿cuál es la división de
nación y provincias competencias entre nación y provincias en temas ambientales?, ¿cuáles
conforme al dictado de
son las leyes de presupuestos mínimos en Argentina?
presupuestos mínimos
de protección
ambiental? Valls (2016) se refiere, en distintos puntos del capítulo V, directamente a
las leyes de presupuestos mínimos sectoriales (de residuos industriales y
domiciliarios, de gestión de PCBs, de gestión ambiental de aguas, bosques
nativos, etc.). Por ello, aquí haremos hincapié en las discusiones
doctrinarias en torno al concepto de presupuesto mínimo ambiental, pero
antes, a lo que significa el federalismo ambiental y la distribución de
competencias en la temática. Al final, se enumerarán las leyes de
prespuestos mínimos vigentes en nuestro país.

Federalismo ambiental1: distribución de competencias

“Nuestra Constitución con la reforma de 1994 operó un cambio fundamental sobre

nuestro sistema federal al modficar el esquema de reparto de competencias
legislativa, administrativa y judicial en materia ambiental” (Esain, 2011, p. 735).

Nuestro país adopta para su gobierno la forma federal según lo establece el

artículo 1 de la Constitución. Esto implica que la competencia para legislar
se encuentra dividida entre una autoridad central y varias locales (Esain,
2011). Podemos preguntarnos: ¿cómo se distribuye la competencia en
materia ambiental entre la nación y las provincias? En otras palabras, ¿qué
le compete a la nación y qué a las provincias?

Para dar respuesta a ese interrogante, comenzaremos con lo establecido

por el artículo 121 de la Constitución Nacional, conforme al cual, las
provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al
gobierno federal.

1
Denominación utilizada por Quiroga Lavié en Quiroga Lavié, H. (1996). El estado ecológico de
derecho en la Constitución Nacional. En La Ley, T.1996-B, sección Doctrina, p. 950-960.

2
 Con la reforma de 1994 se incorpora, como ya estudiamos, el artículo 41 a
la Constitución, que en el tercer párrafo establece:

“Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos

mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas,
sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”2.

Entonces, ¿cómo se interpreta el juego de las dos normas constitucionales?

Lo dispuesto por el artículo 121 constituye la regla –las provincias
conservan todo el poder no delegado, por ende la jurisdicción legislativa
ambiental es provincial (Morales Lamberti, 2005)-, mientras que el artículo
“¿Hasta dónde puede
el Estado federal 41, tercer párrafo, marca la excepción para la temática ambiental –la
legislar presupuestos delegación efectuada a la nación es acotada al dictado de presupuestos
mínimos? mínimos ambientales, sin alterar las jurisdicciones locales-.
¿Cuál es el límite del
Como solo nos referimos a la competencia para legislar en materia
deslinde y la relación
entre ambos campos ambiental, podemos decir que se trata de competencia concurrente entre
competenciales? nación y provincia, pero de una concurrencia especial, ya que ambas
esferas de gobierno se complementan.
¿Puede el Estado
federal avanzar con
Llegados a este punto, estamos en condiciones de preguntarnos: “¿Hasta
esta atribución sobre
la competencia de las dónde puede el Estado federal legislar presupuestos mínimos? ¿Cuál es el
provincias?” (Esain, límite del deslinde y la relación entre ambos campos competenciales?
2011, p. 739). ¿Puede el Estado federal avanzar con esta atribución sobre la competencia
de las provincias?” (Esain, 2011, p. 739).

Seguiremos a Esain para intentar dar respuesta a esos interrogantes. En

primer lugar, este autor explica que “la concurrencia complementaria
implica exclusividad, aunque sólo aplicable a la función parcial con la que
cada orden concurre a la función total de legislar la materia ‘protección
ambiental’” (Esain, 2011, p. 740). En otras palabras, la concurrencia de las
dos esferas de gobierno para legislar sobre la misma materia se hace desde
el complemento, lo que implica competencias exclusivas. En este sentido,
las normas provinciales excluyen a las normas nacionales de su ámbito de
actuación exclusivo, que es el de complementar las normas de
presupuestos mínimos.

En ese marco, el principio de supremacía federal, que deriva del artículo 31

de la Carta Magna, se pone de manifiesto en los siguientes supuestos: 1)
las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental dictadas por

2
Artículo 41. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://goo.gl/NVXWuR

3
el Congreso Nacional obligan a las provincias a complementarlas; 2) en
caso de que las normas locales protejan en menor medida al ambiente,
pueden ser declaradas inconstitucionales por violar el piso mínimo,
inderogable y supremo que importan las leyes de presupuestos mínimos
(Esain, 2011).

Además, como ya se hizo referencia, resulta fundamental el principio de

complementariedad para entender el funcionamiento del esquema
competencial en la materia, establecido por el constituyente. En este
sentido, la incorporación del tercer párrafo del artículo 41 es una gran
novedad para el reparto de competencias clásico que separa las dos
esferas políticas, introduciendo el denominado “federalismo de
concertación o federalismo cooperativo” (Esain, 2011, p. 745).

Siguiendo a Esain (2011), el esquema funcional de esta relación

competencial complementaria sería el siguiente:

 La Constitución Nacional establece que la nación debe dictar las normas

que contengan los presupuestos mínimos de protección del ambiente.
Esto le corresponde de manera exclusiva y excluyente a la autoridad
federal.
 Pero como solo se establece un piso mínimo y no se agota la regulación
total de la materia, el constituyente estableció que las provincias tienen
la función competencial para complementar esas normas nacionales.
Esta función es exclusiva y excluyente de la autoridad provincial.

Lo que las hace complementarias es que ambos sectores

llamados de manera exclusiva deben concurrir a la
formación de un sistema unificado, que supone una
regulación global de la materia, la que se articulará con
normas de ambas procedencias, las que se deben presentar
de manera sistmémica, no contradictoria o no fragmentada,
unitaria, coordinada y coherente; ya que todo el complejo
normativo deberá estar destinado a los mismos sujetos y
aplicado por los mismos órganos (administrativos y
judiciales). Esto es lo que implica el complemento: dos
funciones exclusivas pero que son llamadas a formar un todo
sistémico. (Esain, 2011, p. 746).

Una de las cuestiones más discutidas en la doctrina es la delimitación del

quántum de esa delegación que las provincias hicieron a la nación. Uno de
los límites más fuertes a esa delegación es el artículo 124, que expresa:
“Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos

4
naturales existentes en su territorio”3. Entonces, los presupuestos mínimos
dictados por la nación no pueden alterar el dominio ni la jurisdicción de los
recursos naturales, cuya titularidad corresponde a las provincias. Sabsay y
Di Paola (2002) consideran que de la combinación de las disposiciones
contenidas en los artículos 41 y 124 se induce que la delegación se efectuó
con ciertos límites, entre ellos, que no conduzca a un vaciamiento del
dominio que tienen las provincias sobre sus recursos naturales. Además,
cabe decir que esta delegación de competencias es de excepción, ya que si
se hubiera querido delegar la legislación de la temática ambiental al nivel
federal, se hubiera incluido en el artículo 75 entre las atribuciones del
Congreso.

Figura 1: La distribución federal en Argentina

Fuente: Adaptado de Seterra, 2017: https://goo.gl/AgDfOj

Presupuestos mínimos ambientales4

Pero al final, ¿qué siginifica presupuestos mínimos?

Al comienzo existía relativo acuerdo entre los doctrinarios, juristas y

abogados sobre el significado del concepto de presupuestos mínimos. Ello
se perdió con la sanción de las primeras leyes de presupuestos mínimos
nacionales en el año 2002.No existe un definición constitucional explícita

3
Artículo 124. Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de: https://goo.gl/NVXWuR
4
Para el desarrollo de este apartado se tomó como base el libro: Julia, M.,Foradori, M., y Ulla,
M.(2016). Los presupuestos mínimos y el nuevo orden jurídico ambiental en Argentina: conflictos,
debates y disputas en el campo político jurídico 2014-2015. Córdoba: Advocatus.

5
que aclare (o no) el panorama de lo que entendieron los convencionales
constituyentes por presupuesto mínimo.
Al respeto, Marta Juliá (2005) expresa:

Existen por lo menos tres posiciones claramente

diferenciadas sobre el alcance del concepto de presupuesto
mínimo incorporado en la Constitución.

1. Una posición restrictiva donde el alcance de este

concepto está limitado un piso o umbral fijado por valores o
límites equiparables a estándares y no puede regularse nada
mas bajo el concepto de presupuesto mínimo.

2. Una posición intermedia que si bien es coincidente

en la necesidad de fijar limites y valores entienden que el
concepto puede albergar algunos principios y la formulación
de instrumentos de gestión uniforme y en algún caso la guía
de objetivos políticos mínimos.

3. Una posición amplia que comprende que es una

verdadera delegación de la temática ambiental y por lo
tanto bajo el rubro de presupuestos mínimo podría incluirse
menos la legislación común que está delegada a la Nación,
todos los aspectos. (P. 102).

En base a esa clasificación, Bec y Franco (2010) entienden que el tercer

párrafo del artículo 41 constituye el sustento legal de la posición restrictiva,
mientras que el artículo 6 de la Ley General del Ambiente es fiel a la
posición amplia. Esta ley establece:

Artículo 6: Se entiende por presupuesto mínimo, establecido

en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma
que concede una tutela ambiental uniforme o común para
todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer
condiciones necesarias para asegurar la protección
ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones
necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas
ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general,
asegurar la preservación ambiental y el desarrollo
sustentable.5

5
Artículo 6. Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación
Argentina. Recuperado dehttps://goo.gl/75jNXA

6
 Otra definición importante es la que expresa la Resolución del Consejo
Federal del Medio Ambiente (COFEMA) 92/04:

Se entiende por presupuesto mínimo al umbral básico de

protección ambiental que corresponde dictar a la Nación y
que rige en forma uniforme en todo el territorio nacional
como piso inderogable que garantiza a todo habitante una
protección ambiental mínima más allá del sitio en que se
encuentre. Incluye aquellos conceptos y principios rectores
de protección ambiental y las normas técnicas que fijen
valores que aseguren niveles mínimo de calidad. La
regulación del aprovechamiento y uso de los recursos
naturales, constituyen potestades reservadas por las
Provincias y por ello no delegadas a la Nación. En
consecuencia el objeto de las leyes de presupuestos
mínimos debe ser el de protección mínima ambiental del
recurso y no el de su gestión, potestad privativa de las
provincias.6

Como podemos observar, los distintos conceptos normativos no aclararon

la cuestión sobe el contenido y alcance de los presupuestos mínimos. La
mayoría hace referencia a una norma de base, común, umbral, piso o límite
mínimo de protección ambiental para la toda la nación. El mayor problema
deviene al preguntarnos por el alcance o quántum de dicho presupuesto.
Una postura amplia considera que puede regularse la temática ambiental
en general, mientras que desde una postura más limitada entienden el
concepto de presupuesto mínimo con un alcance parcial, considerando que
solo puede regularse sobre ciertas temáticas ambientales, de acuerdo a
una concepción restrictiva del ambiente.

La mayoría de estas
Leyes de presupuestos mínimos
leyes de presupuestos
mínimos se encuentra Resulta curioso que, aunque con la reforma de 1994 se incorporaron los
desarrollada en presupuestos mínimos en la Constitución Nacional, recién en el año 2002
diferentes secciones
se sancionaron las primeras cinco leyes de presupuestos mínimos.
de la bibliografía
obligatoria. Te Actualmente, las leyes vigentes en Argentina son:
invitamos a estudiar el
material.  Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de
Servicios N° 25.612 (29/07/2002).
 Ley para la Gestión y Eliminación de los PCBs N° 25.670 (19/11/2002).
6
Resolución 92/04. (2004). Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Consejo Federal de
Medio Ambiente. Recuperada de: https://goo.gl/iKGfy1

7
 Ley General del Ambiente N° 25.675 (28/11/2002).
 Ley de Gestión Ambiental de Aguas N° 25.688 (03/01/2003).
 Ley Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental N°
25.831 (07/01/2004).
 Ley Integral de Gestión de Residuos Domiciliarios N° 25.916
(07/09/2004).
 Ley Protección Ambiental de Bosques Nativos N° 26.331 (26/12/2007).
 Ley de Control de Actividades de Quema N° 26.562 (23/11/2010).
 Ley Régimende Presupuestos Mínimos para la Preservación de
los Glaciares y del Ambiente Periglacial N° 26.639 (28/10/2010).
 Ley Sistema Federal de Manejo del Fuego N° 26.815 (16/01/2013).
 Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión
de los Envases Vacíos de Fitosanitarios N° 27.279 (11/10/2016).

Para finalizar
Luego del recorrido realizado, podemos afirmar que en Argentina
encontramos leyes de presupuestos mínimos ambientales a nivel nacional
y tenemos la ley general y varias sectoriales. Luego, encontramos sus
respectivas (o no) normas provinciales complementarias, tanto generales
como sectoriales.

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Referencias
Bec, E., y Franco, H. (2010). Presupuestos mínimos de protección ambiental.
Tratamiento completo de su problemática jurídica. Buenos Aires: Cathedra
jurídica.

Constitución de la Nación Argentina. (1994). [Sancionada por el Congreso

General Constituyente el 1° de mayo de 1853, reformada y concordada por la
Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las reformas de
las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Recuperada de
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm

Esain, J. (2011). El federalismo ambiental. Reparto de competencias legislativas en

materia ambiental en la Constitución Nacional y en la Ley General del Ambiente
25675. En N. Cafferatta (Dir.), Summa Ambiental Tomo I (pp. 735-770). Buenos
Aires: Abeledo Perrot.

Juliá, M. (2005).La discusión del concepto de presupuesto mínimo en el marco de

un nuevo orden ambiental político, jurídico e institucional. Revista de Derecho
Ambiental, nº1, pp. 99-111.

Ley 25.675. (2002). Ley General del Ambiente. Honorable Congreso de la Nación
Argentina. Recuperado de
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/75000-
79999/79980/norma.htm

Morales Lamberti, A. (2005). Instituciones de derecho ambiental. Córdoba: M.E.L.

Sabsay, D., Di Paola, M. (2002) El federalismo y la nueva ley General del

Ambiente. En Anales de Legislación Argentina, Boletín informativo Nº 32. Pp. 47-
54. Buenos Aires: La Ley

Valls, M. (2016). Derecho ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot.

Seterra (2017). Juego de Mapas [Imagen captura de pantalla]. Recuperado de:

http://online.seterra.com/es/vgp/3081