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DEVELOPPEMENT
Jean-Luc Dubois
INTRODUCTION 1
CONCLUSION 29
i
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
INTRODUCTION
La mise en œuvre de ces principes s’est traduite par l’élaboration d’une stratégie de lutte
contre la pauvreté qui a inspiré les grandes lignes du Document Stratégique de Réduction de la
Pauvreté (DSRP) actuel2. Ce document fixe la réduction de la pauvreté comme un objectif prioritaire
et définit les orientations stratégiques des politiques macroéconomique et sectorielles et des
programmes et projets visant à réduire la pauvreté. Certaines de ces orientations stratégiques ont été
reprises et développées dans les rapports nationaux qui font le bilan du développement humain3.
1
SNU [Système des Nations Unies], 1999, Bilan commun de pays : Madagascar, Antananarivo.
2
Le DSRP étant en cours de finalisation, c’est la version préliminaire élaborée en novembre 2000 à partir de la Stratégie
Nationale de Lutte contre la Pauvreté (SNLCP) de janvier 2000 qui a servi de référence à ce rapport. Auparavant, c’était
le Document Cadre de Politique Economique (DCPE 1996-99) qui servait de référence.
3
Trois rapports sur le développement humain ont été produits, avec l’appui du PNUD, sur les thèmes : “Rôle de la
gouvernance et de la décentralisation dans la réduction de la pauvreté”, Antananarivo 2000 ; “Impact de l’éducation”,
Antananarivo 1999 ; “Etat du développement humain”, Antananarivo 1997.
4
Le Tableau de Bord Social (TBS) 2000 et 2001, et l’Annuaire pour la Journée Africaine de Statistique produits par
l’INSTAT.
5
Les notes thématiques sur l’éducation, la santé, l’eau et l’assainissement élaborées par la cellule technique DRSP,
2000.
6
Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar, Cellule technique DSRP, document n°10, SNAD-
STA, PNUD, Antananarivo, 2000.
1
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Ceci est d’autant plus important que les formes de pauvreté devraient évoluer sous l’effet des
politiques mises en œuvre et que, en conséquence, les priorités stratégiques risquent de s’en trouver
modifiées. Il faut, de plus, envisager une adaptation permanente du système de collecte des données,
pour que les indicateurs retenus et les analyses correspondantes puissent être produites en fonction
des objectifs à venir.
Face à cette situation, on peut se demander quel est le système de suivi qu’il conviendrait
d’instaurer pour que le gouvernement soit en état de faire le point, à tout moment, de la situation de
la pauvreté et de ses tendances d’évolution. Il lui faut, de plus, pouvoir répondre à la question de
l’efficacité de ses actions pour combattre la pauvreté. Or, seul un système adapté aux besoins de
suivi et d’évaluation permettra de répondre à ce double questionnement sur la situation de la
pauvreté et sur l’efficacité des politiques mises en œuvre.
Il faut, de plus, que ce système soit capable de s’intégrer dans un contexte où existe déjà de
multiples initiatives en matière de collecte comme d’analyse de l’information, afin de susciter une
dynamique interactive entre la formulation des orientations stratégiques, le résultat des analyses, les
indicateurs et les données qu’il convient de recueillir. Ceci permettra de mettre en place les
processus d’évaluation mesurant la contribution des politiques et programmes à la réduction de la
pauvreté.
Ce document a été rédigé pour tenter de répondre à cette interrogation qui concerne la
conception d’un tel système de suivi de la pauvreté et pour rechercher les premières bases de la
méthodologie censée l’accompagner.
Il examinera, dans une première partie, les exigences conceptuelles que posent la mise en
place de ce système. En effet, ce dernier doit, d’une part, traiter du double aspect de suivi et
d’évaluation de la pauvreté et, d’autre part, élargir les dimensions de la pauvreté à celle du
développement humain durable. Dans la seconde partie, le rapport insiste sur le lien qui doit exister
entre les objectifs stratégiques de la lutte contre la pauvreté et la liste des indicateurs qu’il convient
de sélectionner et de suivre dans le temps. Enfin, dans la troisième partie, sont présentés quelques
caractéristiques du système de suivi et, notamment la logique méthodologique d’ensemble qui
permet de relier de manière interactive les objectifs stratégiques aux différents types d’analyse et à
la collecte des informations nécessaire à la production des indicateurs.
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Tout d’abord, au suivi de la pauvreté et, donc, de son évolution, on doit rajouter l’évaluation
des interventions - mesures de politique, programmes, projets - qui sont mises en œuvre pour réduire
la pauvreté et qui ont, en conséquence, un effet direct sur son évolution. Ces interventions
contribuent, en tant que facteurs explicatifs, aux modifications de la situation et du comportement
des ménages. Le suivi de la pauvreté, tout comme l’évaluation de l’effet des actions mises en œuvre
pour la combattre, constituent donc deux composantes indissociables d’un même système que, pour
simplifier, on continuera d’appeler “système de suivi de la pauvreté”.
La pauvreté se manifeste sous des formes diverses : insuffisance de revenu, faible accès aux
soins de santé, faible éducation, absence de relations sociales, d’un minimum de biens, de capital,
etc. Ces formes sont souvent présentes au même moment au sein d’un groupe de personnes
considérées comme pauvres mais à des degrés divers. D’où la nécessité de considérer la pauvreté
comme un phénomène multidimensionnel dont on va analyser les différentes dimensions pour mieux
le circonscrire.
Comme ces dimensions ne sont pas uniquement économiques mais qu’il existe des
dimensions sociales, culturelles, politiques, etc., dont il faut tenir compte car elles ont un impact sur
la dimension économique, on introduit un concept plus large, plus englobant, celui de
développement humain.
Si, l’on considère la ville d’Antananarivo en 1998, par exemple, on remarque que la pauvreté
se manifeste de la manière suivante : la pauvreté monétaire (moins de 1$ par jour) concerne 32% de
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
La pauvreté se décline sous les différentes formes de pauvreté monétaire, de pauvreté des
conditions de vie (parfois appelée pauvreté d’existence) et de pauvreté des potentialités.
Même si elle demeure assez restrictive, la “pauvreté monétaire”, mesurée à partir du revenu
ou, plus fréquemment, de la consommation prise comme estimateur du revenu permanent, permet
d’appréhender de façon exhaustive le phénomène de pauvreté dans un pays ou une région donnée.
Sur la base d’un seuil de pauvreté déterminé en fonctions de la satisfaction d’un minimum de
besoins de base, on mesure l’incidence de la pauvreté (pourcentage de pauvres), la profondeur et
l’intensité de la pauvreté (en fonction des écarts au seuil de pauvreté), l’inégalité parmi les pauvres
ainsi que la variation de l’incidence au sein des différents groupes socio-économiques dans l’espace
régional.
Pour Madagascar, le seuil de pauvreté par tête et par an est estimé à 313.945 Fmg en 1999
(en se référant aux prix urbains de 1993), sur la base d’un panier alimentaire de 2.100 calories et des
besoins non alimentaires minimaux8. Il permet alors de mesurer l’évolution de l’incidence de la
pauvreté entre 1985 et 1997, soit 59% en 1985, 70% en 1993 et 73,3% en 1997.
On peut cependant distinguer à côté de cette pauvreté monétaire, une pauvreté de conditions
de vie et une pauvreté de potentialités.
La “pauvreté de conditions de vie” se rapporte à l’accès aux biens et services qui permettent,
notamment, de satisfaire aux besoins essentiels. Sa présence traduit une situation de manque dans les
domaines relatifs à l’alimentation (déséquilibre nutritionnel), à la santé (faible accès aux soins
primaires, à l’eau potable), à l’éducation (non-scolarisation), au logement (mauvais état), etc. En ce
sens, elle exprime aussi une vision plus qualitative de la pauvreté, car une amélioration de l’accès
aux services concernés peut traduire tout autant une amélioration des conditions de vie que de la
qualité de vie des populations.
Il existe toute une batterie d’indicateurs, spécifiques à chacun des domaines concernés qui
permettent de retracer l’état des conditions de vie et de suivre leur évolution. Citons par exemple, la
part budgétaire de l’alimentation dans le budget des ménage, les taux d’incidence de la malnutrition
protéino-calorique, les taux d’émaciation ou de retard de croissance, concernant l’alimentation ; les
7
Razafindrakoto M et F. Roubaud, “Antananarivo : Toutes les pauvreté”, Sciences au Sud, Hors Série 2001, IRD,
Paris.
8
Razafindravonona J., D. Stifel, S. Paternostro, 2001, Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999, INSTAT,
Antananarivo.
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
nombres de consultations médicales, les taux de morbidité, de mortalité infantile et maternelle, pour
la santé ; les taux d’alphabétisation et de scolarisation, pour l’éducation ; les taux d’accès à l’eau
potable, à des installations sanitaires adéquates, pour l’habitat, etc. Ce sont là quelques exemples
parmi bien d’autres.
Enfin, la “pauvreté de potentialités” retrace le fait que l’on ne dispose pas des moyens qui
permettent, en utilisant ses capacités individuelles, de générer un revenu et, ainsi, de vivre
correctement ou de se soustraire de la pauvreté. C’est l’aspect économique de ces potentialités qui
est pris en compte et qui concerne des moyens matériels, comme les équipements physiques ou le
capital financier utilisés pour la production, et des moyens immatériels comme le capital humain
(niveau d’éducation et de santé susceptible d’accroître le revenu) ou le capital social (réseaux
sociaux engendrant un revenu social). Dans ce contexte, les mesures concernant le cheptel, les
terrains possédés, les équipements, etc., d’un côté, et le nombre d’années d’étude, les diplômes,
l’espérance de vie, le fait d’être vacciné, l’appartenance à des associations, de l’autre, fournissent
des indicateurs permettant de suivre l’évolution de cette forme de pauvreté.
D’autres dimensions de pauvreté ne sont pas d’ordre économique. Elles s’inscrivent dans une
définition plus large de la pauvreté.
Ainsi, par exemple, la “pauvreté sociale” permet de prendre en compte le relâchement des
liens sociaux, les difficultés d’insertion sociale et les processus d’exclusion correspondants, les
formes d’abandon, etc.. De même, la pauvreté d’ordre culturel traduira l’insuffisante reconnaissance
de certaines identités, le maintien obligé dans certaines catégories, le non-accès à certaines pratiques
ou expressions culturelles, la non-information, etc. On pourrait de la même manière parler de
pauvreté d’ordre politique (avec l’absence de participation aux décisions, la difficulté d’adhérer à
des associations, la violation des droits, etc.) ou même de pauvreté d’éthique (face à la perte de
valeurs partagées, la montée de la violence et de la délinquance, la corruption, etc.). Autant de
manques qui, bien que considérés comme non-économiques au sens strict (ils ne s’expriment pas sur
un marché qui en détermine le prix), ont une influence sur l’économique et, particulièrement, les
affectations budgétaires individuelles ou collectives.
Ce sont là autant d’aspects qui pourront être considérés à l’avenir comme des parties
intégrantes de la pauvreté humaine, mais qui demandent, pour être pris en compte avec précision, la
définition d’indicateurs appropriés.
Le Tableau de Bord Social, régulièrement produit par l’INSTAT, est, en ce sens, un excellent
instrument de synthèse des indicateurs disponibles. Il peut s’ouvrir sans difficulté majeure à toute
nouvelle dimension de la pauvreté. Il est cependant plus orienté vers le suivi d’indicateurs sociaux
que d’indicateurs spécifiquement orienté vers l’appréhension de la pauvreté.
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Le fait de considérer la pauvreté dans ses différentes dimensions, tant économiques que non-
économiques et, parmi elles, plus précisément, la pauvreté des potentialités, ouvre la porte au
“développement humain”. Ce dernier, par définition, met l’accent sur l’accroissement des
potentialités humaines, qui recouvrent les moyens matériels (équipements physiques ou capital
financier), le capital humain (niveau d’éducation, état sanitaire, espérance de vie) et le capital social
(réseau de relations, stocks de droits, principes d’éthique, etc.).
Il n’y a pas de développement possible à long terme sans croissance économique. En effet,
cette dernière permet d’augmenter la richesse globale. Dans un environnement où les contraintes
économiques et sociales sont données, elle s’obtient par une combinaison optimale des ressources
physiques et humaines disponibles.
Les richesses nouvelles, engendrées par la croissance, peuvent contribuer à un meilleur accès
aux services sociaux (nutrition, santé, éducation, etc.) et ainsi contribuer au renforcement des
potentialités humaines. Encore faut-il s’assurer que cette croissance se fasse en faveur des pauvres et
que ces richesses soient bien utilisées pour réduire la pauvreté dans ses différentes dimensions.
Dans ce contexte, le capital humain, qui est le résultat d’une utilisation régulière des services
d’éducation, de santé, de nutrition, etc., joue un rôle central dans le processus de développement en
engendrant des effets induits supérieurs au rendement du capital physique. Quant au capital social,
en tant que bien public, il peut être considéré comme un nouveau facteur de croissance, s’appuyant
sur les valeurs partagées et les adhésions à des institutions plus ou moins formelles (associations,
organisations villageoises, tontines, coopératives, etc.…), même si ses effets économiques sont
parfois contradictoires. Comme un bien privé individuel, issu des relations tissées avec d’autres
personnes, il est à l’origine d’un “revenu social” qui contribue à réduire la pauvreté et se mesure par
toute forme de transfert.
6
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
exclusion ; non-participation à la prise de décisions dans la vie civile, sociale et culturelle (Sommet
sur le Développement Social de Copenhague 1995) 9.
Cette approche de la pauvreté définie comme un ensemble de manques, permet d’aller plus
loin que la simple pauvreté monétaire qui focalise sur l’insuffisance du revenu ou de la
consommation. Elle met l’accent sur l’opportunité de vivre une vie longue, saine et constructive, et
sur la liberté, la dignité, le respect de soi-même et d’autrui, sans nier pour autant l’intérêt d’un
niveau de vie décent pour y arriver.
La pauvreté et, plus encore, les inégalités conduisent à des tensions ou fractures sociales
entre groupes ethniques, sociaux ou entre régions. Ces tensions peuvent déboucher sur des conflits
latents ou ouverts. C’est la capacité à gérer ces tensions qui permet d’éviter de trop graves
conséquences sur la croissance économique. Il y a là un problème général de “gouvernementalité”
c’est à dire de gestion des affaires publiques de manière efficace, équilibrée et équitable, autrement
dit, de “bonne gouvernance”.
La gouvernance recouvre les méthodes utilisées par les sociétés pour redistribuer le pouvoir
et gérer les ressources et les problèmes d’ordre public 10. Pour éviter les problèmes de corruption, de
mauvaise gestion et, plus généralement d’allocations non optimales, les gouvernements doivent
rendre régulièrement des comptes à la population. Ceci implique d’instaurer un Etat de droit
respectueux des libertés fondamentales, une décentralisation et un partage du pouvoir qui encourage
les individus à se prendre en charge et à accroître leurs potentialités. Dans un tel contexte, la tenue
d’élections démocratiques, libres et régulières, contribue à renforcer ce principe de responsabilité.
En ce qui concerne la réduction de la pauvreté, cela veut dire que les pauvres doivent être
partie prenante du processus de réduction et voir leurs potentialités s’améliorer par une meilleure
répartition des ressources et du pouvoir. La bonne gouvernance implique alors trois qualités : la
maîtrise (participation et intérêt du public), l’équité (égalité des chances pour tous) et la
responsabilité (structures et obligation de rendre compte). On parlera alors de “gouvernance
humaine” dès lors qu’elle touche les multiples dimensions du développement humain.
9
PNUD, 1997, Rapport Mondial sur le Développement Humain, Economica, Paris.
10
PNUD, 2000, Le rôle de la gouvernance et de la décentralisation dans la réduction de la pauvreté, Rapport national
sur le développement humain, Antananarivo.
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Ceci pose, en premier lieu, la question de la durabilité de croissance. Une croissance qui doit
être équilibrée en termes macroéconomiques, mais aussi équitable, en termes sociaux, et protectrice
des ressources naturelles, en termes environnementaux. En enrichissant le développement humain de
la notion de durabilité, ces éléments contribuent, à la suite de la Conférence de Rio sur
l’Environnement (1992), à définir le “développement humain durable”. Ce dernier doit être capable,
d’engendrer la croissance économique, d’en répartir les bénéfices de façon équitable, de régénérer
l’environnement au lieu de le détruire, de renforcer les capacités d’action des individus,
particulièrement des pauvres, au lieu de les marginaliser11.
Dans le même ordre d’idée, le DRSP, dont le premier axe stratégique s’intitule “Améliorer
les performances économiques en y faisant participer les pauvres” comprend deux rubriques :
“Instaurer une croissance économique forte et durable” et “Faire en sorte que la
croissance économique profite aux pauvres”. Il prévoit une croissance régulière de 6,3% par an en
moyenne et le renforcement des potentialités de certaines des catégories de population pauvres
(agriculteurs, femmes, jeunes adultes en recherche d’emploi).
Le problème de la pauvreté ne peut être abordé sans celui des inégalités : inégalités
monétaires, inégalités de conditions de vie, inégalités des chances, inégalités de pouvoir, inégalités
de genre, inégalités spatiales, inégalités Nord-Sud, etc.. Ces inégalités sont souvent reliées les unes
aux autres et ont des conséquences négatives sur la croissance et sur la cohésion sociale. Il semble,
en effet, que les inégalités les plus structurelles (comme, par exemple, les inégalités de pouvoir ou
les inégalités politiques) ont un impact sur les inégalités de chances qui, à leur tour, se répercutent
sur les inégalités de conditions de vie et sur les inégalités monétaires.
11
PNUD, 1998, Vaincre la pauvreté humaine, New York.
12
Dubois J-L., F-R. Mahieu et A. Poussard, 2001, "La durabilité sociale comme composante d’un développement
humain durable", Le développement humain : Cahiers du GRATICE, Université de Paris XII Val de Marne.
8
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Les indices de Gini et de Theil permettent de donner une mesure de l’inégalité monétaire. Ils
montrent une réduction de cette forme d’inégalité à Madagascar entre 1993 et 1999. Ainsi, l’indice
de Gini passe de 0,451 en 1993 à 0,392 en 1997 et 0,382 en 1999. Pour les mêmes dates l’indice de
Theil passe de 0,531 à 0,285 et 0,251.
De façon générale, l’inégalité crée des tensions sociales graves qui peuvent freiner ou même
bloquer le processus de croissance.
La vulnérabilité est la probabilité de voir son revenu se réduire et de tomber dans la pauvreté.
Une probabilité qui s’accroît avec l’augmentation des risques de toutes sortes : risque climatique,
risque économique, risque politique, etc., qui en s’accumulant font que l’on peut tomber dans l’une
ou l’autre des formes de la pauvreté. Sur cette base, on peut définir différentes formes de
vulnérabilité : monétaire (risque de baisse de revenu), dans les conditions de vie (risque alimentaire
ou risque sanitaire) et dans les potentialité (pas de terrain pour un agriculteur, faible formation pour
un travailleur).
Réduire la vulnérabilité, permet ainsi de lutter préventivement contre la pauvreté. Car le fait
de tomber dans la pauvreté empêche la constitution d’un capital humain, ce qui a un effet sur les
générations futures. Elle se traduit par une amélioration de la sécurité des ménages face aux risques
qu’ils rencontrent et qui peuvent, avec une certaine probabilité, se concrétiser. La manière de réduire
la vulnérabilité des ménages consiste à accroître leurs potentialités de toutes sortes, sous la forme de
dotations en capital (technique, financier, humain ou social), d’accès aux services sociaux et plus
13
Essama-Nssah B., 1997, "Impact of Growth and Distribution on Poverty in Madagascar", The Review of Income and
Wealth, Series 43, Number 2, pp.239-252.
9
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Lorsqu’on parle de suivi de la pauvreté, on pense, en fait, à deux choses : d’une part, à
observer la manière dont l’état de pauvreté évolue dans le temps et, d’autre part, à faire ressortir les
facteurs explicatifs de cette évolution, notamment l’effet des actions entreprises dans le cadre de la
stratégie de réduction de la pauvreté.
Or, l’analyse de ces indicateurs montrent la présence de dynamiques qui traversent les
différentes formes de pauvreté. D’une part, une relation existe entre les formes de pauvreté
économique : monétaire, de conditions de vie et de potentialités. La pauvreté monétaire peut
engendrer une pauvreté de conditions de vie qui, à son tour, induira une pauvreté dans les
potentialités. C’est le cas d’un ménage qui, face à une baisse de revenu –pauvreté monétaire-, se voit
obligé de retirer ses enfants de l’école -non-scolarisation des enfants et pauvreté de conditions de
vie-, l’interruption dans l'accumulation de capital éducatif des enfants entraînant une pauvreté des
potentialités. Cette situation pourra leur rendre plus difficile l’accès au marché du travail et
l’obtention d’un revenu, ce qui a pour effet de perpétuer la pauvreté monétaire à travers un cycle
intergénérationnel.
D’autre part, les individus et les ménages peuvent arriver à s’extraire de la pauvreté avec le
risque d’y retomber par la suite. Cette “dynamique de pauvreté” retracée par le phénomène d’entrée
dans la pauvreté et de sortie ne touche pas de la même manière les différentes formes de pauvreté.
La pauvreté monétaire évolue plus rapidement que la pauvreté de conditions de vie et la pauvreté de
10
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
potentialités. Demeure cependant le risque de trappe à pauvreté qui fait que, dans tous les cas, les
gens qui sont dans la pauvreté n’arrivent plus à s’en extraire.
En termes opérationnels, pour tirer des conclusions fiables à partir de la comparaison de ces
indicateurs, le suivi des différentes formes de pauvreté demande l’utilisation d’indicateurs
représentatifs des phénomènes étudiés et l’utilisation de méthodologies d’analyse spécifiques.
La deuxième composante du système de suivi concerne l’évaluation des actions qui sont
menées dans le cadre de la stratégies de réduction de la pauvreté. Ces actions prennent tantôt la
forme de mesures de politiques macroéconomiques ou sectorielles (éducation, santé, emploi,
agriculture, etc.), tantôt de programmes ou de projets de développement ciblés. Elles s’appuient sur
les orientations stratégiques présentées dans les documents officiels.
L'effet des politiques économiques et sociales mises en œuvre ainsi que celui des
programmes d'actions est évalué au moyen d’indicateurs et sur la base d’analyses spécifiques de ces
indicateurs. Par comparaison de résultats, mesure des impacts, mise en valeur des facteurs
explicatifs, etc., elles concernent la réduction des différentes dimensions de la pauvreté, la
promotion du développement humain et le maintien de la durabilité de ce développement.
L’évaluation des effets permet de juger de la pertinence des stratégies mises en œuvre et de
décider, à la vue des résultats obtenus, de leur poursuite ou de la modifications des actions
concernées, voire même des orientations stratégiques officielles14.
14
PNUD, 1997, Suivi et évaluation dans une perspective de résultats, Manuel pour les responsables de programmes,
New York.
11
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
S’il est indispensable de mettre en place un système de suivi de la pauvreté pour observer
son évolution et guider l’élaboration et la mise en place de la stratégie de réduction de la pauvreté, il
est aussi clair que ce système de suivi doit comprendre deux qualifications importantes :
- d’une part, comporter une composante évaluation des actions mises en œuvre pour réduire
la pauvreté qui soit aussi importante que la composante de suivi des évolutions de la pauvreté.
- d’autre part, prendre en compte la pauvreté dans toutes ses dimensions rejoignant ainsi les
préoccupations du développement humain et de la durabilité de ce développement.
Il en résulte que c’est plus par facilité de langage que l’on continuera de parler de “système
de suivi de la pauvreté” en lieu et place de “système de suivi et d’évaluation de la pauvreté et du
développement humain durable”. Ce qui serait plus exact.
12
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Cette seconde partie met l’accent sur le lien qui doit exister entre les orientations stratégiques
de réduction la pauvreté et la liste des indicateurs qu’il convient de suivre dans le temps. Il y a là un
aspect méthodologique essentiel à la mise en place du système de suivi de la pauvreté.
Une méthodologie qui comprend trois étapes. La première vise à convertir les orientations
stratégiques officielles en un nombre fini d’objectifs mesurables. La seconde permet de repérer les
indicateurs qui sont susceptibles de mesurer chacun de ces objectifs en les classant suivant des
caractéristiques propres. La troisième étape consiste à sélectionner, parmi ces indicateurs, ceux qui
sont les plus adaptés au suivi et à l’évaluation des différentes dimensions de la pauvreté et du
développement humain durable.
Cette démarche s’appuie sur l’ établissement d’une relation entre ces objectifs, les
indicateurs qui sont censés les mesurer et les instruments d’investigation qui fournissent les
informations de base permettant de calculer ces indicateurs.
Les documents officiels reprennent cet objectif de réduction de la pauvreté. Ils le déclinent
en fonction d’axes stratégiques ou de thématiques spécifiques (Cf. Annexe 1 “Les objectifs
stratégiques de développement à Madagascar”). Leur examen permet d’élaborer une liste finie
d’objectifs mesurables pour le système de suivi.
A titre d’exemple, on a déduit des orientations du DRSP la liste des objectifs suivante, en
considérant les différentes dimensions de la pauvreté et du développement humain durable exposées
dans la partie précédente :
13
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
6. Préserver l’environnement
Dans ce cadre, on considère que “les aspects de genre” peuvent être abordés de manière
transversale, à travers une décomposition par sexe des indicateurs opportuns. De même, la question
des inégalités spatiales peut être étudiée à travers la désagrégation des indicateurs selon le niveau
régional.
Cette liste nous servira de référence dans ce rapport pour poursuivre l’élaboration de la
méthodologie du système de suivi de la pauvreté. Elle pourra être revue annuellement en fonction
de l’évolution des orientations stratégiques.
Une fois établie la liste des objectifs mesurables, on associe à chaque objectif un ou
plusieurs indicateurs qui permettent de le mesurer. De même, à chaque indicateur, on associe une ou
plusieurs méthodes d’investigation pour recueillir les informations de base qui permettent de
calculer ces indicateurs.
Cette relation entre objectifs, indicateurs et instruments d’investigation est essentielle. Elle
assure que tout instrument d’investigation, qu’il s’agisse d’une enquête, d’un recensement, de
recueil de données administrative, d’un observatoire thématique, etc., sera conçu en fonction de la
nécessité de produire un indicateur pour répondre à un objectif précis. Plus généralement, chaque
indicateur est lié à un objectif précis et chaque système d’investigation à la production d’indicateurs
déterminés.
A titre d’exemple, on peut présenter le type de tableau qui permet d’exprimer de façon
concrète cette relation entre objectifs, indicateurs et système d’investigation (ou sources
statistiques) :
14
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Dans ce contexte, on doit cependant relever deux insuffisances parmi les initiatives qui
concourent à l’élaboration du système de suivi de la pauvreté.
Premièrement, le lien entre les objectifs issus des orientations stratégiques officielles et la
détermination des indicateurs retenus pour le suivi de la pauvreté demeure encore faible. Ceci est
particulièrement vrai pour certains des aspects sectoriels comme, par exemple, l’éducation, la santé,
l’eau et assainissement.
Il s’agit maintenant de choisir un certain nombre d’indicateurs qui vont mesurer les différents
objectifs stratégiques de réduction de la pauvreté et permettre de voir dans quelle mesure ces
objectifs sont bien réalisés. Ce choix s’effectue en deux étapes.
Tout d’abord, on retient des indicateurs en fonction d’un certain nombre de caractéristiques
qui leur sont propres et qui permettent de les catégoriser : domaine d’analyse, niveau opérationnel,
niveau décisionnel. Ensuite, on introduit des critères de sélection plus fins : pertinence, sensibilité,
observabilité pour s’assurer que ces indicateurs répondent bien au besoin de suivi de la pauvreté. On
débouche ainsi sur une liste restreinte d’indicateurs – une sorte de noyau dur - que l’on considère
comme suffisant pour suivre la pauvreté.
De manière générale, l’indicateur a le mérite de fournir une image simple et précise d’une
situation donnée, en la caractérisant par un chiffre unique. Mais cette simplicité de premier abord
15
PNUD, 2000, Les modalités d’organisation d’un observatoire national de la pauvreté, document de travail n°2,
Antananarivo.
16
Cellule technique DSRP, 2000, Les sources des statistiques sociales à Madagascar et l’élaboration d’un Tableau de
Bord Social, document n°6, INSTAT, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.
15
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
présente aussi des dangers. D’une part, on ne tient pas toujours compte de la marge d’erreur qui est
associée à la valeur de cet indicateur et qui s’accroît avec les désagrégations par sexe, et par
catégories spatiales et sociales. D’autre part, l’indicateur ne retrace pas la dynamique de mouvement
interne qui lui est associée : il peut être très faible à un moment donné impliquant des mesures
immédiates et ciblées de politique économique, alors qu’il prendra, l’instant d’après, une valeur
élevée remettant en cause les mesures décidées.
Par contre, sur le long terme, le suivi d’un indicateur permet de faire ressortir des évolutions
et de mesurer l’impact de décisions de politique en comparant ses valeurs sur différentes périodes.
Ainsi, les indicateurs peuvent être utilisés pour traduire des comportements particuliers : par
exemple, pour comptabiliser les entrées dans la pauvreté ou les sorties hors de la pauvreté, pour
estimer les déterminants de la pauvreté, pour relier entre elles les différentes formes de pauvreté, etc.
De plus, en opérant des désagrégations, régionales comme sociales, de ces indicateurs, on peut faire
ressortir les inégalités que cachent, en général, les valeurs moyennes.
Il est nécessaire de classer les indicateurs sociaux qui sont disponibles pour y voir plus clair.
Beaucoup de ces indicateurs ont un lien plus ou moins fort avec la pauvreté pris au sens large mais,
face à leur nombre et leur capacité à exprimer à des problèmes différents, il convient d’en distinguer
plusieurs catégories. Mais cette catégorisation ne suffit pas à les sélectionner de manière définitive
en ce qui concerne le suivi de la pauvreté. Il faut aussi introduire d’autres critères de sélection.
Lorsqu’on concerne les opérations mises en œuvre pour lutter contre la pauvreté, sous la
forme de politiques publiques, de programmes et de projets de développement, on peut introduire
une deuxième distinction. Elle à trait aux phases de déroulement de ces opérations, autrement dit à
leur “niveau d’opération”.
Dans ce cadre, on distingue les indicateurs d’input et les indicateurs d’output. Si les premiers
retracent les ressources et les processus (instrumentaux) qui sont mis en œuvre pour réaliser une
opération, les seconds mesurent l’impact à court terme, ou le résultat à long terme, de cette
17
Charmes J., 2001, Vers un observatoire de la pauvreté à Madagascar, Rapport de mission PNUD 27 août – 11
septembre, multigr., Antananarivo.
16
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
opération. Ce travail de catégorisation des indicateurs a déjà été fait avec succès en ce qui concerne
l’éducation18, la santé19, l’eau et l’assainissement20.
On peut remarquer que les indicateurs de suivi de la pauvreté ne sont pas les mêmes en
fonction du niveau de décision considéré. Ainsi, par exemple, si la fréquence des repas et la
composition des plats sont des indicateurs de pauvreté pertinents au niveau microéconomique ou
local, ils ne signifient rien au niveau macroéconomique ou global. De la même manière, si le taux de
solarisation est un bon indicateur de pauvreté des conditions de vie au niveau macroéconomique,
c’est plutôt le fait de ne pas être scolarisé qui compte au niveau microéconomique. On peut ainsi
multiplier les exemples qui montrent l’opposition entre les niveaux macro-globale et micro-local
ainsi que la présence de multiples niveaux d’échelle régionale intermédiaires.
Sur la base de ces constations, on retiendra trois catégories d’indicateurs : les indicateurs
macro, les indicateurs décentralisés et les indicateurs ciblés.
Les indicateurs de type “macro” concernent des grandeurs évaluées au niveau national qui
tantôt concernent l’économie tout entière (le PIB, le taux d’inflation, etc.), tantôt concernent certains
secteurs sociaux (le taux de scolarisation, l’espérance de vie, le taux de mortalité infantile, etc.) ou
économiques (le PIB agricole, le prix du m3 d’eau). Ils sont obtenus au moyen de relevés exhaustifs
(comme les recensements) ou d’enquêtes représentatives de l’ensemble du pays.
Ces indicateurs peuvent être désagrégés de plusieurs manières : par sexe, par classe d’âge, de
manière spatiale (par provinces, communes, milieu urbain ou rural) ou sociale (par catégories socio-
économiques, quintiles de revenu ou de consommation). On ne peut, pour autant, opérer toutes les
désagrégations possibles car, d’une part, certaines d’entre elles ne seront pas pertinentes pour la
mise en valeur et l’analyse du phénomène étudié, d’autre part, il faut respecter les contraintes de
représentativité et de précision liées au nombre d’observations de chaque catégorie. On doit donc
choisir les désagrégations qui semblent les plus pertinentes pour chaque indicateur proposé et cela
doit être fait à la vue des résultats. Le choix de ces désagrégations résultera d’un accord entre les
producteurs et les utilisateurs des indicateurs concernés.
Il est souvent possible de calculer des indicateurs “décentralisés” (ou régionalisés) à des
niveaux administratifs intermédiaires : Faritany, Fivondronana, Fokontany qui sont différents du
niveau national macro-global. Cela impose toutefois qu’il y ait soit une collecte exhaustive des
informations à ce niveau (c’est le cas des relevés administratif de la santé et de l’éducation, des
18
Cellule technique DSRP, 2000, Secteur éducation : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de
la pauvreté, document n°9, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base, SNAD-STA, PNUD,
Antananarivo.
19
Cellule technique DSRP 2000, Secteur santé : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la
pauvreté, document n°7, Ministère de la Santé, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.
20
Cellule technique DSRP 2000, Secteur eau et assainissement : appui à la mise en place d’un système national intégré
de suivi de la pauvreté, document n°8, Ministère de l’Energie et des Mines, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.
21
Dubois J-L. et D. Blaizeau, 1990, Connaître les conditions de vie dans les pays en développement, 1990, tome 1 :
Concevoir l'enquête, 165 p., tome 2 : Collecter les informations, 312 p., tome 3 : Analyser les résultats, 175 p.,
Ministère de la Coopération et du Développement, La Documentation française, Paris.
17
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
recensements), soit une représentativité parfaite de la strate administrative correspondante dans les
enquêtes. Ces indicateurs permettent de mieux connaître la réalité socio-économique au niveau
régional et local et permettent d’introduire certains aspects de gouvernance. Sur cette base, on peut
concevoir des système de suivi de la pauvreté décentralisés.
Les indicateurs “ciblés” caractérisent des groupes de population qui sont considérés sur un
aspect particulier : le niveau de pauvreté, la vulnérabilité alimentaire, les formes de précarité, etc..
Ils ne sont pas nécessairement inclus dans des limites administratives déterminées. Ces groupes font
l’objet d’un ciblage en termes de projets de développement, d’interventions sociales, d’actions
humanitaires, etc. Il en résulte que ces données sont ciblées socialement ou spatialement. Elles ne
sont pas globalement représentatives et portent sur des variables qui peuvent n’avoir qu’un intérêt au
niveau micro-local et peu au niveau macro-global. Les indicateurs ciblés sont très sensibles à l’effet
localisé des projets : projets de développement urbain dans des quartiers précaires, interventions de
sécurité alimentaire dans des zones à risque, projets de développement agricoles, etc..
Pour recueillir des informations auprès de ces groupes, il faut des opérations d’enquêtes
spécifiques, sous forme quantitative comme qualitative, ce que peuvent faire les acteurs de ces
projets ou interventions. Les observatoires ruraux jouent un rôle équivalent même s’ils ont, à la
différence des projets, un caractère de permanence.
Il est possible d’articuler l’ensemble de ces catégories d’indicateurs au sein d’un même
système de suivi de la pauvreté à condition de respecter les différentes distinctions. Ainsi certains
indicateurs macro peuvent être obtenus par agrégation d’informations décentralisées relevées à des
niveaux intermédiaires (santé, éducation, etc.) et parfois même à partir d’informations ciblées
(évaluations de projet). Quant aux informations macro, elles peuvent souvent être désagrégées ou
estimées à des niveaux plus fins. C’est ce que se propose de faire, dans son principe, l’instauration
de la carte de pauvreté qui s’appuie sur un système de suivi géo-référencé et combine les données
sur les revenus et les besoins essentiels des enquêtes EPM et ENDS, et du recensement RGPH.
Après avoir réparti l’ensemble des indicateurs disponibles en différentes catégories selon les
domaines d’analyse, le niveau opérationnel (ressources, processus, impact, résultats) et le niveau
décisionnel (macro, décentralisés, ciblés), le problème qui se pose est de sélectionner pour chacune
des catégories une liste restreinte (ou un noyau dur) d’indicateurs qui permettra de suivre l’évolution
de la pauvreté.
Dans ce but, on peut faire appel à trois critères de validité : la pertinence face aux objectifs,
la sensibilité face au phénomène étudié et l’observabilité à travers des méthodes appropriées.
18
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
En termes méthodologiques, il faut noter que la sensibilité aux actions diffère selon les
formes mathématiques des indicateurs : les montants (vaccinations, nombre de personnes
alphabétisées, consultations) sont les plus sensibles, les moyennes (revenu moyen, consommation
d’eau par tête) le sont beaucoup moins en raison de la pondération par la population. Il en est de
même pour les taux : taux d’alphabétisation, taux de scolarisation, etc.
Ceci pose le problème de la mesure du degré de sensibilité. C’est l’étude des tendances
reflétées par ces évolutions qui permettra de choisir les indicateurs les plus sensibles. En ce sens le
Tableau de Bord Social peut fournir une aide fort utile. On n’a cependant pas systématiquement
besoin d’une forte sensibilité, car on peut préférer le maintien de l’indicateur à un niveau de
référence donné. Dans ce cas, il sert plutôt de seuil “clignotant” capable de signaler tout changement
anormal.
On peut ainsi être amené à proposer soit des instruments d’investigation spécifiques, soit une
amélioration dans les processus de production actuels ou même de nouvelles manières de procéder.
C’est sur la base de ces trois critères que l’on pourra retenir le noyau d’indicateurs qui est le
plus à même de mesurer la pauvreté et de suivre son évolution. A titre d’exemple, on peut présenter
le type de tableau qu’il convient de construire pour opérer la sélection des indicateurs qui entreront
dans la liste restreinte propre au système de suivi de la pauvreté.
L’élaboration d’une liste restreinte d’indicateurs est indispensable pour suivre l’évolution de
la pauvreté et pour évaluer l’impact des actions mises en œuvre pour la réduire.
19
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
- Tout d’abord, une revue annuelle des orientations stratégiques présentées dans les
documents officiels, notamment le DSRP et le Rapport sur le Développement humain, afin de les
convertir en un nombre fini d’objectifs mesurables.
- Ensuite, l’association à chacun de ces objectifs d’indicateurs choisis parmi ceux qui sont
disponibles pour le suivi et l’évaluation. Il faut, pour cela, tenir compte des domaines d’analyse
(forme de pauvreté, dimensions du développement humain, durabilité), du niveau opérationnel
(processus, impact, résultat) et du niveau décisionnel (macro, décentralisés, projets).
- Enfin, la sélection parmi les indicateurs précédents, en s’appuyant sur les critères de
pertinence, de sensibilité et d’observabilité, d’une liste restreinte qui soit suffisante pour suivre et
évaluer les différentes dimensions de la pauvreté et du développement humain durable.
L’examen, chaque année, des résultats obtenus pour cette liste restreinte d’indicateurs et leur
capacité à entrer dans les analyses de suivi et d’évaluation, permettra de juger de la validité des
critères de sélection retenus. Et, ainsi, de savoir si ces mêmes indicateurs doivent être maintenus ou
si d’autres indicateurs doivent être pris en compte.
20
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Après avoir développé, dans une première partie, la thématique du suivi de la pauvreté puis,
dans une deuxième partie, les aspects méthodologiques reliant les objectifs aux indicateurs retenus
pour ce suivi, il convient maintenant d’aborder ce qui constituera la dynamique du système de suivi.
Autrement dit, il faut examiner les différentes fonctions de ce système, ses supports institutionnels,
et la logique d’ensemble qui reliera, de manière interactive, la définition des objectifs stratégiques,
aux différents types d’analyse, aux indicateurs et au système national d’investigation qui assurera la
production des indicateurs.
Plus précisément, on tentera, dans cette partie, de répondre à deux questions fondamentales :
premièrement, que peut-on attendre du système de suivi et quel devrait être son rôle dans le contexte
institutionnel actuel, et deuxièmement, que pourrait apporter, de plus, l’instauration d’un
observatoire comme partie intégrante de ce système de suivi ?
Les réflexions qui sont présentées dans les pages suivantes reprennent, de façon articulée,
l’ensemble des idées débattues lors des réunions des 21 et 27 septembre 2001 avec, respectivement,
les partenaires au développement et les responsables techniques concernés par la mise en place du
système de suivi et la pertinence d’un observatoire (cf. Annexe 2 et 4).
L’analyse des informations à pour but de fournir des réponses à une série de questions
précises : quel est l’état actuel de la pauvreté et quelles catégories sont les plus touchées ? Quelle
est l’évolution des différentes formes de pauvreté ? Les actions mises en œuvre réduisent-elles le
niveau de pauvreté ? Doit-on conserver les même orientations stratégiques ? etc.. Les réponse à ces
questions permettent d’informer la société civile sur la situation et d’éclairer les décideurs sur la
politique économique à mener.
Les types d’analyse qu’il convient alors de mener sont variées et complémentaires : analyse
descriptive, étude des évolutions, analyse causale et recherche de facteurs explicatifs, analyse
d’impact, formulation de recommandations, etc. Pour simplifier, on peut considérer trois
étapes essentielles : le traitement des données qui consiste à préparer les fichiers et indicateurs aux
analyses envisagées, l’analyse de suivi qui s’effectue sous forme descriptive comme explicative et,
21
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
enfin, l’analyse d’évaluation qui étudie l’impact des actions mises en œuvre pour réduire la
pauvreté, ceci afin de formuler des recommandations de stratégie.
Un “traitement des données” constitue toujours la première étape car les informations sont le
plus souvent livrées à l’état brut par les institutions qui les collectent, ou qui les calculent sous la
forme de données apurées, d’indicateurs simples, ou de tableaux tout faits. Il faut veiller tout
d’abord à la cohérence interne des données de base recueillies par chaque méthode d’investigation.
Il peut être, ensuite, nécessaire d’agréger certaines données pour produire des indicateurs nationaux,
ou de les désagréger à des niveaux plus fins, ou calculer des indicateurs synthétiques plus lisibles
pour évaluer la situation, etc.
Une fois effectuée cette étape de traitement des données, les analyses vont chercher à
répondre aux objectifs de suivi de la pauvreté et d’évaluation des effets des politiques, programme et
projets mis en œuvre pour réduire la pauvreté.
En ce qui concerne “l’analyse de suivi” ou, plus simplement “le suivi”, les premières études
porteront sur la description de l’état de la pauvreté sous ses différentes dimensions, en tenant compte
des aspects complémentaires de vulnérabilité et d’inégalité. Ensuite, seront réalisées les études qui
mettent en valeur les évolutions temporelles en comparant les situations à différentes dates. Par cette
approche sont estimées les sorties de la pauvreté ou les entrées en pauvreté, de même que les
substitutions entre formes de pauvreté.
“L’analyse d’évaluation” ou, plus simplement “l’évaluation”, met l’accent sur les causalités
et les facteurs explicatifs de ces évolutions. Elle tente d’établir un lien entre ces évolutions et les
mesures des politiques, les actions des programmes et les projets. Elle fait appel pour cela à des
méthodologies spécifiques : tests sur bénéficiaires, groupes témoins, analyse économétrique, analyse
typologique, etc..
Cette forme d’analyse permet de mesurer les effets sur le niveau de pauvreté, et sur son
évolution, des politiques mises en œuvre et, sur cette base, d’opérer des simulations entre
orientations stratégiques alternatives. Elle facilite directement la formulation de recommandations
de politique macroéconomique comme sectorielles et les allocations budgétaires correspondantes.
Cinq étapes entrent dans l’enchaînement des opérations du systèmes de suivi. Ce sont :
l’observation et le recueil des données, le calcul d’indicateurs, les analyses sous différentes formes,
les recommandations effectuées à partir des analyses, et les allocations budgétaires. A chaque étape
une ou plusieurs institutions ont la responsabilité de la mise en œuvre des processus opérationnels
correspondants.
“L’observation” et le recueil des données correspondant est effectué par l’INSTAT pour les
opérations statistiques d’envergure et par les services statistiques ministériels (SSM) spécialisés
(éducation, santé, eau et assainissement, agriculture, etc.) pour les relevés administratifs ou des
enquêtes spécifiques. De plus, un certain nombre de programmes ou de projets de développement
recueillent aussi souvent leurs propres données.
Le calcul des “indicateurs” s’effectue sur les données de base recueillies lors des processus
d’observation selon des méthodologies standardisées. Ils sont le fait des Ministères techniques dans
22
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
leurs domaines propres afin de répondre à leurs besoins et de l’INSTAT pour les indicateurs plus
généraux.
Sur la base de ces informations sont effectuées les différentes catégories “d’analyse”. Des
institutions spécialisées les produisent en fonction de la disponibilité des informations, de leurs
capacités, de leurs besoins ou des demandes financées. Plusieurs études ont ainsi été réalisées par
l’INSTAT sur la ville d’Antananarivo, dans le cadre du projet MADIO, et sur la pauvreté monétaire
avec Cornell University dans le cadre du programme ILO. Les données du Réseau des Observatoires
Ruraux ont permis les études de l’UPDR sur le milieu rural. L’élaboration de la carte de la pauvreté
en s’appuyant sur un système d’information géo-référencé utilisera les données du recensement de la
population, du recensement des communes et des enquêtes ménages (particulièrement EPM et
ENDS). Bien d’autres exemples existent dont une partie a déjà été recensée22.
Les conclusions de toutes ces analyses et particulièrement celles qui sont relatives à
l’évaluation contribuent à la formulation de “recommandations” pour les orientations de la stratégie
de réduction de la pauvreté et les mesures de politiques macroéconomique et sectorielles associées.
La Cellule Technique, en étroite relation avec les Ministères techniques concernés, joue un rôle
primordial en ce domaine à travers la mise en œuvre du DSRP.
Comme plusieurs institutions sont concernées par les différentes étapes du système de suivi,
la présence d’une structure assurant la coordination à chacune des étapes semble souhaitable pour
veiller à la cohérence des concepts utilisés et des méthodes mises en œuvre. Cette dernière peut, de
plus, s’assurer de la complémentarité des travaux effectués et de l’accumulation des connaissances..
22
Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar, Cellule technique DSRP, document n°10, SNAP-
STA, PNUD, Antananarivo, 2000.
23
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Deux aspects ne rentrent pas directement dans le mandat du CCISE. Ils concernent, d’une
part, le problème de l’information non statistique qui est issue d’approches qualitatives diverses
(entretiens qualitatifs, méthodes accélérées de recherche participative, etc.) et, d’autre part, celui de
l’information ciblée recueillie ponctuellement par des projets. Dans ces deux cas, des solutions
particulières peuvent être proposées comme, par exemple, relier de manière institutionnelle
l’information ciblée à l’information statistique décentralisée afin de garantir un label de qualité, et
rattacher les résultats des approches qualitatives à ceux des analyses.
L’idéal serait que la coordination dans la production des indicateurs soit aussi assurée par le
CCISE. C’est, en effet, l’institution qui est la mieux préparée à cette fonction qui fait suite à la
collecte des données. Il faudrait, alors, prévoir des ressources humaines et financières
supplémentaires.
Ceci pose le problème plus général de la synthèse d’une information qui, issue de l’analyse
des indicateurs, puisse guider les décideurs économiques dans l’élaboration des stratégies et
informer la société civile sur l’évolution de la pauvreté. C’est que pourrait apporter la mise en place
d’un observatoire.
23
Charmes J., 2001, Vers un observatoire de la pauvreté à Madagascar, Rapport de mission PNUD 27 août – 11
septembre, multigr., Antananarivo.
24
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
L’observatoire doit être la clé de voûte du système de suivi qui se met en place à travers les
multiples initiatives de chacune des étapes vues précédemment. Aussi doit-il intégrer dans sa
démarche les traits fondamentaux du système de suivi qui ont été abordés ci-dessus : la fonction
d’analyse, l’enchaînement d’étapes, la coordination par étapes.
Par définition, l’observatoire cible ou focalise sur la pauvreté, prise dans sa globalité. Il doit
donc pouvoir répondre à toutes les demandes sur ce sujet en fournissant les informations qui sont
disponibles. C’est ainsi le point focal, au croisement de la demande et de l’offre, qui représente le
lieu où l’on commence par s’adresser pour obtenir toute forme d’information sur la pauvreté.
Face à cette demande, l’offre est constituée d’informations statistiques de base, d’indicateurs
statistiques, des résultats des analyses de toute sorte (descriptive, explicatives, d’impact, etc.),
d’informations qualitatives, de recommandations de politique, de mesures politiques, etc.
C’est la multiplicité des acteurs, tant du côté de l’offre que de la demande, qui impose la
présence d’un point focal où l’offre et la demande peuvent se rencontrer de façon unique pour
trouver l’information qui est recherchée et il faut que celle-ci soit reconnue comme valide par tous.
L’observatoire doit être le lieu qui « rassemble » les demandes, étant en permanence au courant des
informations les plus récentes. Il les répercute sur les producteurs d’information, évitant ainsi une
trop grande prééminence de l’offre.
Ceci ne signifie pas pour autant que l’observatoire possède toutes les informations
disponibles sous toutes les formes (données de base, indicateurs, résultats d’analyse,
recommandations) à tous les niveaux (nationales, décentralisées, ciblées) pour tous les domaines
25
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
concernés (éducation, santé, eau, agriculture). Il doit seulement être parfaitement informé sur les
informations disponibles et sur les institutions du système de suivi qui les détiennent.
Ce rôle de point focal sur la pauvreté impose à l’observatoire une finalité de synthèse de
l’information disponible. Il lui faut donc la répertorier sous les différentes formes
disponibles comme les indicateurs, les résultats d’analyses quantitatives, les informations
qualitatives, les rapports disponible, etc. En ce sens, il a aussi le rôle d’un instrument
d’investigation, mais de forme très spécifique, puisqu’il ne collecte pas d’informations sur le terrain.
Cette fonction de synthèse implique cependant deux étapes : une étape qui consiste à
“rassembler” les informations qui traitent de la pauvreté et une étape de “confrontation” des
résultats obtenus, surtout si les données sont issues de sources différentes.
Un exemple de rassemblement d’informations est fourni par le Tableau de Bord Social qui
présente des séries de données issues d’enquêtes et de relevés administratifs pour la période 1993-
200024. Les indicateurs présentés concernent la population et la démographie, les emplois et
revenus, l’éducation, la santé, l’accès aux services, la comptabilité nationale et les prix, l’agriculture
et la sécurité alimentaire, la justice et la sécurité. Ils permettent de répondre, dans une certaine
mesure, aux besoins de suivi de la stratégie de lutte contre la pauvreté puisqu’ils donnent une image
globale de certaines dimensions de la pauvreté (par exemple les taux de scolarisation, le taux
d’accès à l’eau potable, etc.). Toutefois, une bonne partie de ces indicateurs ne concerne pas des
dimensions spécifiques de la pauvreté ou des catégories de population pauvre.
24
INSTAT/PNUD, 2000, Tableau de bord social : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la
pauvreté, Antananarivo.
26
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
La confrontation des informations met en valeur les incohérences, des doublons ou des
lacunes. Des divergences importantes peuvent apparaître comme, par exemple, pour les taux de
scolarisation. Elles ont, cependant, le mérite de jeter un éclairage nouveau sur les mesures en cours
et être sources d’enseignement. Il convient donc de poursuivre le travail d’harmonisation des
données recueillies et des résultats de l’analyse entre les structures de coordination des étapes du
système de suivi. Cela fait partie de la dynamique interactive qu’il convient d’instaurer entre les
différentes institutions du système de suivi.
Cette dynamique prend sa source dans la révision périodique du DSRP. En effet, chaque
année, une révision des orientations stratégiques du DSRP se fait sur la base de l’évaluation de la
satisfaction des objectifs qui ont été fixés. Cette évaluation s’appuie sur les analyses d’impact
concernant les mesures mise en œuvre et sur les valeurs des indicateurs d’un certain nombre de
variables censées représenter le niveau de pauvreté. Des indicateurs qui ont été recueillis par les
systèmes de collecte d’information appropriés.
C’est à l’issue de cette évaluation que sont émises des recommandations de politique
macroéconomique et sectorielles qui contribuent à l’élaboration du DSRP de l’année à venir et qui
guideront les affectations budgétaires. Ces nouvelles orientations stratégiques impliquent, pour leur
évaluation, le suivi d’indicateurs et la programmation d’analyses spécifiques. Il pourra s’agir des
mêmes indicateurs que l’année précédente, mais on pourra aussi préconiser la mise en chantier de
nouveaux indicateurs. La production de ces indicateurs va demander des instruments d’investigation
appropriés sous la forme de nouvelles enquêtes ou d’une amélioration continue des relevés
administratifs.
Comme cette démarche doit se reproduire chaque année à l’issue de la révision du DRSP, il
devient possible d’engendrer une dynamique de cycle annuel qui veillera à ajuster la collecte des
données, la production des indicateurs, l’analyse des informations sur la pauvreté à l’évaluation des
objectifs de réduction de la pauvreté mis en place dans le cadre du DSRP. Dans ce contexte,
pourront être testées la satisfaction aux objectifs, la pertinence et la sensibilité des indicateurs, la
fiabilité des processus de production d’information, etc.
Amorcer cette dynamique, (par une coordination entre les différentes institutions), puis la
maintenir au travers du cycle annuel de révision du DRSP, devient la finalité essentielle de
l’observatoire de la pauvreté. C’est elle qui lui permettra de répondre de plus en plus efficacement
aux demandes d’information de toutes sortes tout en contribuant à l’amélioration du fonctionnement
de chacune des étapes du système de suivi.
27
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
pauvreté, à une meilleure réponse aux questions relatives à la situation de la pauvreté, à son
évolution et aux manières de la combattre.
Il lui faut donc valoriser les différentes initiatives, en coordonner l’ensemble et veiller à ce
que les structures de coordination de chaque étape (comme le CCISE pour la production statistique)
jouent pleinement leur rôle tout en travaillant à la dynamique d’ensemble. En définissant clairement
les tâches de chacune des étapes du suivi, on instaure le moteur d’une dynamique en continue qui
peut conduire les différents acteurs du développement à une plus grande efficacité, l’observatoire se
contentant alors de repérer les erreurs et d’assurer la coordination d’ensemble.
L’instauration de cette dynamique interactive devrait s’appuyer sur (i) les moyens
informatiques modernes comme l’élaboration d’un « portail internet d’information sur la pauvreté »,
(ii) la constitution de réseaux de communication, tout comme, naturellement, (iii) les réunions de
concertation régulières entre les différentes institutions.
Cette troisième partie a présenté les fonctions attendues du système de suivi de la pauvreté,
qui se compose d’un enchaînement d’étape, et de l’observatoire correspondant qui joue le rôle de
point focal entre l’offre et la demande d’information des différentes institutions propres à
l’administration, la société civile et le secteur privé.
L’observatoire a pour finalité d’engendrer une dynamique de cycle annuel, liée à la révision
du DSRP, qui ajustera la collecte des données, la production des indicateurs, l’analyse des
informations sur la pauvreté à l’évaluation des objectifs de réduction de la pauvreté issus des
orientations stratégiques du DSRP.
Pour cela, il doit répertorier l’information disponible sous ses multiples formes et s’appuyer
sur les structures de coordination de chacune des étapes du système de suivi. Un certain nombre de
mesures sont à prendre pour aider ces structures de coordination dans leur fonctionnement : aide à la
rénovation du CCISE, structure de coordination de la production des indicateurs, structure de
coordination des analyses, etc.
Il restera alors à décider du lieu où pourrait se situer l’observatoire, en tant que point focal et
structure de coordination d’ensemble du système de suivi. La Cellule Technique du DSRP, à
condition toutefois de l’étoffer en conséquence, pourrait être l’une des solutions envisageables.
28
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
CONCLUSION
- d’une part, informer sur l’état de la pauvreté et sur l’évolution de ses différentes formes.
Ceci permettrait de répondre à toute sorte de demande venant tant des institutions officielles que du
secteur privé ou de la société civile.
- d’autre part, évaluer les effets de la stratégie de réduction de la pauvreté décrite par les
documents officiels, DRSP ou Rapport sur le développement humain. Sur cette base, il devient
possible d’adapter les orientations stratégiques en fonction des résultats obtenus.
Un certain nombre d’initiatives ont déjà permis la mise en place de certains éléments de ce
système de suivi : par exemple, la programmation d’enquêtes auprès des ménages, le tableau de
bord social, les typologies d’indicateurs sectoriels, les analyses sur la pauvreté, la structure de
coordination qu’est le CCISE, etc..
A chaque instant, lors de son fonctionnement, l’observatoire devra éviter un certain nombre
d’écueils comme, par exemple, mettre trop l’accent sur le suivi plutôt que sur l’évaluation, sur la
réduction de la pauvreté plutôt que sur le développement durable, sur la production d’indicateurs
plutôt que sur leur analyse, sur l’offre d’information plutôt que sur une réponse à la demande, etc.
- Choix de l’institution où doit se situer le point focal qui assurera la coordination d’ensemble
(comme, par exemple, à la Cellule Technique)
- Mise en œuvre des procédures de coordination au sein des différentes étapes du système de
suivi : recueil des données, production d’indicateurs, analyse (descriptive, évolutive,
explicative et d’impact), recommandations.
- Démarrage de la dynamique interactive de cycle annuel à l’issue de la révision du DRSP
- Concernant la formulation de recommandations : méthodologies d’analyses d’impact en
fonction des mesures de politique, des programmes et des projets
- Concernant l’analyse des informations : distinction entre les méthodes d’analyse descriptive,
temporelle, explicative et causale, d’impact, etc.
- Concernant la production des indicateurs : lien avec les orientations stratégiques du DSRP
pour chaque secteur et domaines d’intervention, sélection d’une liste restreinte d’indicateurs
pertinents, sensibles et observables
- Concernant la collecte des données : renforcement du CCISE sous sa forme rénovée,
élaboration d’un Schéma Directeur de la Statistique en relation avec les objectifs du DSRP et les
indicateurs requis.
29
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Références bibliographiques
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Dubois J-L. et S. Rousseau, 2001, "Reinforcing Household’s Capabilities as a Way to Reduce Vulnerability
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Cambridge University, Cambridge.
Dubois J-L. et I. Droy, 2001, L’observatoire : un instrument pour le suivi de la pauvreté, Document de
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Dubois J-L. et D. Blaizeau, 1990, Connaître les conditions de vie dans les pays en développement, 1990,
tome 1 : Concevoir l'enquête, 165 p., tome 2 : Collecter les informations, 312 p., tome 3 : Analyser les
résultats, 175 p., Ministère de la Coopération et du Développement, La Documentation française, Paris.
Essama-Nssah B., 1997, "Impact of Growth and Distribution on Poverty in Madagascar", The Review of
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SNU [Système des Nations Unies], 1998, Plan Cadre des Nations-Unies pour l’Assistance au
Développement, UNDAF- Madagascar, Antananarivo.
30
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Sen A.K., 2000b, Un nouveau modèle économique : développement, justice, liberté, Editions Odile Jacob,
Paris, 356 p.
Cellule technique DSRP, 2000, Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar, document
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Cellule technique DSRP, 2000, Secteur éducation : appui à la mise en place d’un système national intégré
de suivi de la pauvreté, document n°9, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base,
STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.
Cellule technique DSRP, 2000, Secteur eau et assainissement : appui à la mise en place d’un système
national intégré de suivi de la pauvreté, document n°8, Ministère de l’Energie et des Mines, STA-SNAD,
PNUD, Antananarivo.
Cellule technique DSRP, 2000, Secteur santé : appui à la mise en place d’un système national intégré de
suivi de la pauvreté, document n°7, Ministère de la Santé, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.
Cellule technique DSRP, 2000, Les sources des statistiques sociales à Madagascar et l’élaboration d’un
Tableau de Bord Social, document n°6, INSTAT, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.
Cellule technique STA, 2000, Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté (SNLCP), version
préliminaire, document n°3, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.
31
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Annexe 1
Ces principes directeurs ont été traduits en objectifs de développement dans les documents
officiels : le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DRSP), le Rapport National sur le
Développement Humain, le Plan Cadre des Nations Unies, etc.. Plus généralement, ces objectifs
s’inscrivent dans les objectifs internationaux du développement définis par les grandes conférences
mondiales (Rio 1992, Le Caire 1994, Copenhague 1995, Pékin 1995, etc.) et le récent Sommet du
Millénaire de New-York (2000).
La traduction de ces objectifs en orientations stratégiques se fait à travers les trois axes
d’intervention suivants :
32
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
2. Développer les services essentiels de base (éducation, santé, eau potable) et élargir les filets
de sécurité aux couches les plus vulnérables
2.2.1 Réhabilitation des infrastructures sanitaires : rendre 2.100 centres de santé de base
opérationnels et créer 12 hôpitaux de districts supplémentaires
2.2.2 Augmentation de l’accès aux soins de 4% par an. Amélioration de la couverture
vaccinale de 50% à 60%. Réduction des taux de mortalité maternelle, infantile et infanto-
juvénile de 4,5% par an en moyenne. Renforcement du planning familial, de la lutte contre
les MST et le SIDA.
2.2.3 Amélioration de la disponibilité en médicaments essentiels génériques et produits
sanguins
33
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
2.3 Des actions concernant l’eau potable et les autres services de bien-être
2.3.1 Amélioration de l’accès à l’eau potable : mise en place du fond national des ressources
en eau, création d’infrastructures nouvelles (758 systèmes d’adduction d’eau et 1.800 puits et
forages)
2.3.2 Mise en place du programme d’assainissement et d’éducation à l’hygiène
2.3.3 Accès à des logements décents et à des prix abordables : constructions privées, accès au
foncier, auto-construction, crédit logement, etc.
2.3.4 Instauration de mécanisme de financement spécifiques : échelle de tarification,
recouvrement des coûts, etc.
3.3 Renforcement de la capacité des services essentiels de l’Etat à répondre aux besoins
34
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
2.1. Améliorer l’accès à la terre par renforcement des capacités de gestion foncière
2.2. Renforcer les capacités paysannes de gestion des périmètres irrigués
2.3. Décentraliser et réformer la fonction publique pour améliorer la qualité des services sociaux
2.4. Renforcer le système politique en consolidant les valeurs démocratiques
3. La décentralisation administrative
4.1. Promouvoir les différentes formes de participation économique, politique, sociale, culturelle
au sein des institutions
4.2. Renforcer les capacités d’organisation de la société civile
4.3. Etablir un mécanisme de suivi de la participation des populations
Le Plan Cadre des Nations Unies pour l’Aide au Développement (UNDAF), élaboré en 1998
pour Madagascar, définit les objectifs et les stratégies d’appui du Système des Nations Unies. Il vise
à “promouvoir et contribuer au Développement Humain Durable de Madagascar, en réduisant la
pauvreté par la réalisation d’objectifs communs et spécifiques”. Ces objectifs sont les suivants :
35
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Dix objectifs sociaux ont été réaffirmés par la communauté internationale pour l’horizon
2015 lors du Sommet du Millenium de 2000. Ils englobent les objectifs qui ont définis par les
documents officiels précédents.
1.3.1.1. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population mondiale vivant
dans l’extrême pauvreté.
1.3.1.2. Scolariser tous les enfants dans l’enseignement primaire d’ici à 2015.
1.3.1.3. Progresser vers l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, éliminer les
disparités entre les sexes dans l’enseignement primaire et secondaire d’ici à 2015.
1.3.1.4. Réduire de deux-tiers les taux de mortalité infantile et juvénile, entre 1990 et 2015.
1.3.1.5. Réduire de trois quarts les taux de mortalité liés à la maternité, entre 1990 et 2015.
1.3.1.6. Mettre les services de santé en matière de reproduction à la disposition de ceux qui
en ont besoin d’ici 2015.
1.3.1.7. Appliquer des stratégies nationales axées sur le développement durable d’ici à 2015,
de manière à réparer les dommages causés aux ressources environnementales.
1.3.1.9. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population sans accès à
l’eau potable.
36
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Annexe 2
Pour évaluer l’impact des actions de réduction de la pauvreté et, plus généralement, pour
suivre des évolutions de la pauvreté, il faut une permanence de l’observation et une concertation
régulière sur les informations et les analyses qui sont nécessaires au suivi et à l’évaluation. On peut
donc s’interroger à travers les trois points suivants sur les caractéristiques d’un système de suivi de
la pauvreté :
(i) Pourquoi mettre en place un système de suivi de la pauvreté dans le contexte actuel et sous
quelle forme ?
(ii) Y a-t-il une méthodologie rigoureuse pour la construction d’un tel système qui prenne
compte toutes les initiatives faites dans ce domaine ?
(iii) Si le système de suivi prend la forme d’un observatoire sera-t-il possible d’instaurer une
dynamique interactive de suivi de la pauvreté qui permettrait d’améliorer régulièrement la
relation entre les objectifs stratégiques et l’information recueillie puis analysée ?
Il faudrait que ce système de suivi soit à l’origine d’un processus d’échange interactif entre
les utilisateurs de l’information comprenant les décideurs liés au DSRP, les analystes de la pauvreté,
la société civile, etc.) et les producteurs d’information dont l’INSTAT, les différents Ministères, les
projets, etc., qui permettrait de renseigner sur la situation et l’évolution de la pauvreté et d’améliorer
les méthodes de collecte et d’analyse.
Pour cela, il lui faut s’appuyer sur une méthodologie qui relie les objectifs stratégiques aux
indicateurs mesurant la pauvreté et aux analyses explicitant son évolution, les raisons de cette
évolution et l’impact des mesures mises en œuvre.
*
PNUD-Banque Mondiale-FMI-USAID-SCAC/France-Union Européenne
37
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
En s’appuyant sur les initiatives qui sont déjà à l’œuvre, il est possible de construire une
méthodologie rigoureuse reliant objectifs – indicateurs - collecte d’information – analyse de
l’information – évaluation des effets. Comme exemple de telles initiatives citons l’élaboration du
DSRP, les notes sur les indicateurs de la Cellule technique (SNAD-STA), le Tableau de Bord
Social, les analyses sur la pauvreté (projet ILO), la transformation du rôle du CCISE, etc.. Autant
d’éléments qui s’intègrent assez facilement dans un cadre cohérent dès lors qu’elles se réfèrent aux
orientations stratégiques du développement définies par les documents officiels au premier rang
desquels le DRSP.
Une fois cette méthodologie mise en place et les processus de fonctionnement clairement
définis, le système de suivi peut engendrer sa propre dynamique d’évolution à travers le mécanisme
interactif suivant : objectifs stratégiques – sélection d’indicateurs - collecte de l’information
nécessaire – analyse de cette information – évaluation des effets – re-formulation des objectifs en
conséquence – choix d’indicateurs….
Il faut noter que parmi l’ensemble des indicateurs actuellement disponibles, tous ne
concernent pas forcément la pauvreté, le développement humain ou la durabilité du développement.
Il faut donc opérer une classification thématique des indicateurs, puis une sélection pour ne retenir
que ceux qui traduisent le mieux les orientations stratégiques. Ceci demande d’examiner la
“pertinence” des indicateurs face aux objectifs, leur “sensibilité” face aux mesures mises en œuvre
et leur “observabilité” par les processus de collecte actuels. Si le deuxième critère s’appuie sur une
analyse temporelle de l’évolution des indicateurs, le dernier critère fait le lien avec le système
national d’enquête et les méthode de collecte d’information utilisées sur le terrain. Il permet ainsi de
voir par quels moyens ce système peut être amélioré.
Plusieurs des éléments de cette méthodologie qui peut déboucher sur la conception et la
mise en œuvre d’un observatoire, sont présentés dans le rapport produit à l’issue de cette mission. Il
aborde notamment les point suivants :
Pour que le système de suivi puisse fonctionner correctement, il faut que les différents
acteurs qui y participent voient clairement le rôle qui leur est imparti pour faire émerger la
dynamique d’évolution interactive. Cette dynamique a pour objectif mener, année après année à
l’issue de l’évaluation des objectifs stratégiques, à une meilleure adéquation entre ces objectifs de
développement et la collecte des informations nécessaires (via les indicateurs et les différents types
d’analyse).
38
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Des réunions de concertation régulières seront nécessaires pour amorcer cette dynamique et
concevoir un instrument de suivi qui soit à la mesure des besoins et qui puisse évoluer.
39
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Annexe 3
Adapté aux sciences sociales, il est devenu un “instrument d’investigation qui rassemble, de
façon permanente des informations sur un phénomène particulier pour les analyser et les restituer à
des utilisateurs en fonction de leurs besoins”. L’investigation est une opération qui est plus large que
la simple collecte de données statistiques, par enquêtes notamment. Elle comprend certes les
enquêtes statistiques mais aussi les relevés administratifs, le recueil d’information textuelles, le
dépouillement d’archives, etc.
En termes institutionnels, l’observatoire peut prendre plusieurs formes structurelles que l’on
peut répartir entre deux cas extrêmes : les “observatoires de terrain”, qui mettent l’accent sur les
dimensions locales ou les aspects micro-économiques de l’observation, et les “observatoires de
synthèse” qui sont plus orientés vers le global et les aspects macro-économiques.
Les observatoires de terrain recueillent des informations auprès d’une population ciblée.
S’ils font référence à des méthodes de sondage classiques - ce qui n’est pas toujours le cas - leur
représentativité statistique reste néanmoins géographiquement localisée.
25
Clignet R. (dir.), 1998, Observatoires du développement, observatoires pour le développement, IRD, Paris, 301 p.
26
PNUD, 2000, Les modalités d’organisation d’un observatoire national de la pauvreté, Document de travail n°2,
Antananarivo.
27
Droy I., Ratovoarinony R., Roubaud F., 2000, "Les observatoires ruraux à Madagascar 1995-1998 : une méthodologie
originale pour le suivi des campagnes", Stateco, INSEE, Paris.
40
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
pauvreté28, sans objectif de représentativité globale. Ils sont aussi parfaitement adaptés à la mesure
de l’impact de projets particuliers, ce qui introduit la dimension évaluation, à condition de comparer
entre eux bénéficiaires et non-bénéficiaires de tels projets.
Pour tenter de sortir de ce dilemme, ou de le dépasser, les innovations les plus récentes
s’orientent dans deux directions : d’un côté, en cherchant à déconcentrer l’information de niveau
macro-global et, de l’autre, en améliorant la représentativité des informations de niveau micro-local.
28
Dubois J-L. et I. Droy, 2001, L’observatoire : un instrument pour le suivi de la pauvreté, Document de travail CED
n°59, Université Montesquieu-Bordeaux IV. (http://www.montesquieu.u-bordeaux.fr/ced).
41
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Annexe 4
Réunion des responsables des directions techniques concernées par l’observatoire de la pauvreté –
27 septembre 2001
42
REPUBLIQUE DE MADAGASCAR PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE
DEVELOPPEMENT
(Document annexe)
Jean-Luc Dubois
43
LA SELECTION DES INDICATEURS POUR LE SUIVI - EVALUATION DE LA PAUVRETE
La construction d’une telle liste n’est cependant pas une chose facile, elle demande un
investissement important en temps comme en ressources humaines et participatives dès lors
que l’on se réfère aux objectifs officiels du DSRP. Il faut, en effet, examiner la validité des
indicateurs - indicateur par indicateur – dans un dialogue permanent avec les cadres,
économistes et statisticiens des différentes institutions qui sont concernées par leur production
ou leur utilisation. Dans notre précédent rapport technique de mission29, nous signalions déjà
l’articulation nécessaire d’un certain nombre d’étapes :
“- Tout d’abord, une revue annuelle des orientations stratégiques présentées dans les
documents officiels, notamment le DSRP et le Rapport sur le Développement humain, afin de
les convertir en un nombre fini d’objectifs mesurables.
- Ensuite, l’association à chacun de ces objectifs d’indicateurs choisis parmi ceux qui
sont disponibles pour le suivi et l’évaluation. Il faut, pour cela, tenir compte des domaines
d’analyse (forme de pauvreté, dimensions du développement humain, durabilité), du niveau
opérationnel (processus, impact, résultat) et du niveau décisionnel (macro, décentralisés,
projets).
- Enfin, la sélection parmi les indicateurs précédents, en s’appuyant sur les critères de
pertinence, de sensibilité et d’observabilité, d’une liste restreinte qui soit suffisante pour
29
Cf. p.23 in Dubois J-L., 2001, Quel système pour le suivi et l’évaluation de la pauvreté ? Rapport de mission
PNUD, 5-28 septembre 2001, Antananarivo, 44 p. Présentation Powerpoint complémentaire.
44
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Ce type de travail a déjà été fait de manière systématique dans quelques pays qui
bénéficient de l’initiative PPTE (Pays Pauvres très Endettés). Nous avons participé à un tel
travail en étroite symbiose avec les statisticiens et les économistes de deux pays, la
Mauritanie30 et le Burkina-Faso31. Ces travaux ont donné lieu à la production de plusieurs
rapports méthodologiques.
Le premier exemple s’appuie sur le cas mauritanien (cf. tableau 1). Il se réfère au
tableau qui évalue la liste d’indicateurs retenus pour le Cadre Stratégique de Lutte contre la
Pauvreté (CSLP) avec leurs critères de validité : pertinence, sensibilité, observabilité32. Ces
critères ont été débattus avec les représentants des différentes administrations concernées et
des contrats de programmes sont en cours d’instauration pour améliorer, au sein du Système
National de Statistique (SNS) et dans le cadre du Schéma Directeur de la Statistique (SDS), les
instruments d’investigation et, plus généralement, les filières de production statistiques.
30
Ould Mohamed Bouya T.K, A. Wagué et J-L. Dubois, 1999, Proposition d’indicateurs et de système de suivi
de la pauvreté, Rapport de mission OIT-PNUD et CDHLCPI, 27octobre-9 novembre1999, Nouakchott, 34 p.
Ould Amar Ahmed, T.K.Ould Mohamed Bouya, A. Wagué et J-L. Dubois, 2000, Un système d’indicateurs pour
le suivi de la pauvreté en Mauritanie, Rapport de mission OIT-PNUD et CDHLCPI, 29 février-21 mars 2000,
Nouakchott, 42 p.
31
Abdallah A. et J-L. Dubois, 2001, Observatoire sur la pauvreté et le développement humain durable, Rapport
de la mission de préparation PNUD et IDEA International, 19 mars-22 avril, Ouagadougou, 111 p.
32
Dubois J-L. et M. Cissoko, 2001, Réduction de la pauvreté et développement humain durable : indicateurs de
suivi du CSLP, observatoire et rapport national, équipe de recherche, Rapport de mission PNUD, 18 mai-28
juillet 2001, Nouakchott, 65 p.
45
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
TABLEAU 1. EXEMPLE DE LA MAURITANIE : VALIDITE (PERTINENCE, SENSIBILITE ET OBSERVABILITE) DES INDICATEURS RETENUS POUR LE CSLP
Objectifs prioritaires et indicateurs de performance Pertinence et sensibilité Observabilité
Taux de croissance du PIB par an forte forte oui ONS Comptes nationaux
Taux de croissance du PIB par tête par an forte moyenne oui ONS Comptes nationaux
Taux d’investissement (en % du PIB) forte forte oui ONS Comptes nationaux
Préserver la stabilité macro-économique
Taux d’inflation (en %) forte moyenne oui ONS Indice des prix
Solde budgétaire (en % du PIB) forte forte oui Direction de la dette Relevés administratifs
Déficit des transactions courantes hors transferts officiels forte forte oui Banque Centrale Relevés administratifs
(en % du PIB)
Réserves brutes (en mois d’importation) forte forte oui Banque Centrale Relevés administratifs
Ratio de la dette/PIB (en %) forte moyenne oui Banque Centrale - Relevés et compte
Améliorer le niveau global d’éducation
Taux brut de scolarisation primaire forte moyenne oui Education - ONS Relevés - Enquêtes
Taux brut de scolarisation des filles forte moyenne oui Education- ONS Relevés - Enquêtes
Proportion des enfants qui terminent le cycle fondamental forte forte oui Education Relevés administratifs
46
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Espérance de vie à la naissance (ans) forte faible oui ONS Recensement et Enquêtes
Indice synthétique de fécondité forte faible oui ONS - Santé Enquêtes EDS - Relevés
Taux de mortalité infantile (‰) forte forte oui Santé -ONS Relevés - EDS
Taux de mortalité infanto-juvénile (‰) forte forte oui Santé - ONS Relevés - EDS
Taux de mortalité maternelle (100.000) forte forte oui Santé- ONS Relevés - EDS
Taux de prévalence du VIH chez les femmes enceintes forte faible oui Santé Relevés administratifs
Taux de couverture (par une USB) dans un rayon de 5km forte forte oui Santé Relevés administratifs
Taux de malnutrition (poids pour âge) chez les enfants < forte moyenne oui Santé Relevés – Enquête
Augmenter l’accès à l’eau potable
47
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
48
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
33
Abdallah A., 2001, Observatoire sur la pauvreté et le développement humain durable test de validité des
indicateurs, Rapport de mission PNUD et IDEA International, 24 juillet-8 août, Ouagadougou, 73 p.
49
LA SELECTION DES INDICATEURS POUR LE SUIVI - EVALUATION DE LA PAUVRETE
Tableau 2. Exemple du Burkina Faso : indicateurs proposés pour le suivi - évaluation de la pauvreté et du DHD dans le CSLP
Pertinence et
Observabilité
sensibilité34
Fréq SNS & Situation de référence /
uenc PSN instrum. Objectifs quantitatifs
Objectifs et indicateur de e/ Pertin Sensib 2001/5 d’investigatio CSLP et Stratégies
performances Type Catégorie Décomposition ence ilité n sectorielles
Promouvoir un
développement
humain
• Indicateur du
Développement humain
(IDH) A Impact Province F F 0,317 (1998)
• Indicateur sexo-spécifique
du Développement Humain
(ISHD) A Impact Province F M 0,309 (1998)
• Indicateur de Pauvreté
Humaine (IPH-1) A Impact Province F F 58,1% (1998)
• Indicateur de Pénurie des
capacités (IPC) A Impact Province F F 62,6% (1998)
• Indicateur de Participation
des femmes (IPF) A Impact Province F M 0,309 (1998)
• Indicateur de Participation
des Enfants A/Q
Lutter contre la
pauvreté, la
vulnérabilité et les
inégalités
34
F : Forte, M : Moyenne, O : Oui, N : Non
51
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
52
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
53
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
INSD :
Enquête auprès
• Indice de satisfaction des des
utilisateurs des services communautés
d’éducation A Résultat Région / Sexe F F O de base
• Coût moyen de scolarité
d’un enfant au primaire A Input Région / Sexe F F O
• Part du budget revenant DEP/MEBA/S
effectivement aux structures tatistiques
les plus déconcentrées A Input Région / Sexe F F O scolaires
• % d’élèves parcourant plus
de 2,5 km pour joindre
l’école A Résultat Région / Sexe F M O
INA : Rapport
• % d’auto-exclusion du d’activité
système éducatif pour des /Alphabétisatio
raisons de pouvoir d’achat A Résultat Région / Sexe F F O n
1.3.3 Lutte contre
l’analphabétisme
• Taux d’alphabétisation des INSD/Université :
adultes Région / Sexe / Enquête sur les 26,4% (1998) À 40%
A Résultat CSP F F O conditions de vie (2009)
1.4 Promouvoir l’accès des
pauvres aux services de santé
de base
1.4.1 S’attaquer aux problèmes DEP/Santé :
des santé des populations les Statist.
plus pauvres sanitaires
• Taux de couverture
vaccinale (0-11 mois) A Input Province F F O
INSD : 52% (1998) à 85%
BCG Enquête (2003)
54
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
55
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
56
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
57
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Compte
• Taux d’exécution des consolidé des
budgets des ministères finances
sociaux A Input National F F O publique
• Taux de réalisation
financière par rapport aux
objectifs fixés par le
Ministère A Input National F F O
• Solde budgétaire de base en
% du PIB A Input National F F O INSD :
• Taux d’inflation annuel Comptes 4,9% (1998) À 2%
moyen A Input National F F O nationaux (2003)
• Non-accumulation d’arriérés
de paiements intérieurs ou IND : Indice
extérieurs A Input National F F O des prix
• Ratio d’endettement A Input National F F O
• Écart entre les prix unitaires
de produits des marchés
publics et du secteur privé A Input National F F O
Pertinence et
Observabilité
sensibilité
Fréq SNS & Situation de référence /
uenc PSN instrum. Objectifs quantitatifs
Objectifs et indicateur de e/ Pertin Sensib 2001/5 d’investigatio CSLP et Stratégies
performances Type Catégorie Décomposition ence ilité n sectorielles
2.2 Désenclavement DG/Routes :
• Nouvelles pistes rurales Rapports
construites (longueur) A Input Région F F O d’activités ……300 (2003)
• % des ménages ruraux ayant A Input Région F F O IND/Universit
58
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
59
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
60
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
4. Renforcer la bonne
gouvernance
4.1 Gouvernance démocratique
• Tenue d’élections libres,
régulières, transparentes
• Réforme du système
judiciaire
• Application des instruments
juridiques sur les droits de
l’homme et la protection des
enfants et des femmes
• Conflits avérés internes ou
régionaux
4.2 Gouvernance économique
• Développement de
l’information économique et
sociale
• Adoption régulière de lois et
de règlements
• Mécanismes des gestion et
de contrôle des finances INSD : Fichier
publiques « Villages »
4.3 Gouvernance locale INSD :
Nombre d’organisations Enquête auprès
villageoises et inter-villageoises des
fonctionnelles A Input Province F F N communautés
Application de la loi sur la
décentralisation
Participation des citoyens au
développement local
Source : Abdallah A., 2001, Observatoire sur la pauvreté et le développement humain durable test de validité des indicateurs, Rapport de mission PNUD et IDEA
International, 24 juillet-8 août, Ouagadougou, 73 p.
61
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Ces deux tableaux qui couvrent les listes d’indicateurs prioritaires sont des instruments
utiles pour le suivi de la pauvreté et la mesure de l’impact des politiques mises en œuvre au
cours d’une année donnée. Ils sont assez facilement ajustables d’une année sur l’autre au vu
des résultats obtenus et en fonction de nouveaux objectifs et besoins d’informations
correspondants. Ce travail doit cependant s’effectuer dans le cadre d’un processus participatif
qui prenne en compte les capacités des institutions administratives et les aspirations de la
société civile.
En ce qui concerne Madagascar, un tel tableau reste à établir, mais la plupart des
éléments sont déjà en place pour son élaboration. Il demandera cependant, vu sa complexité,
une forte participation des institutions concernées : la Cellule technique du DSRP, l’INSTAT,
les ministères techniques, les projets, etc.. Une participation qui devra être au moins
équivalente à celle des deux pays concernés par les exemples précédents. Une telle démarche
a été initiée lors de la réunion technique du 27 septembre 2001 qui a permis de discuter sur les
orientations et caractéristiques du système de suivi. Elle demande à être poursuivie.
Dans notre rapport technique de mission, nous avions rapidement présenté, et ce à titre
d’illustration, la forme que pourrait prendre un tel tableau35. Ceci dans le but d’amorcer la
démarche d’élaboration et permettre aux cadres nationaux de s’appuyer sur un cadre plausible
pour progresser selon leurs besoins. Puisque cela semble insuffisant, nous développons ci-
dessous, de façon un peu plus explicite, le format précédent. Ce dernier demeure cependant
purement illustratif et en aucun cas exhaustif de ce qu’il est actuellement possible de faire en
considérant l’ensemble des indicateurs et des compétences disponibles.
Il va sans dire qu’il nous est guère possible d’aller plus loin dans l’élaboration de ce
tableau sans respecter les deux conditions qui le rendent crédibles, à savoir :
(i) le fait de se référer à la version finale et reconnue du DSRP qui seule peut fournir
les objectifs officiels. Or la liste des objectifs sur laquelle nous nous sommes appuyés pour
notre rapport technique de mission, et qui est reprise ci-dessous, n’est issue que de la version
préliminaire du DSRP, la seule disponible lors de notre séjour à Antananarivo en septembre
200136.
(ii) le fait de travailler en symbiose avec les représentants des institutions qui sont
concernées par la production et l’utilisation de ces indicateurs. En effet, ce sont eux qui sont
habilités à décider, à l’issue de réunions régulières, de la validité des indicateurs à retenir en
priorité pour la liste restreinte. Une démarche qui s’intègre naturellement dans le contexte de
dynamique participative caractérisant l’élaboration et la mise à jour régulière du DSRP.
C’est pourquoi le tableau ci-dessous ne propose que quelques lignes comme exemples
de ce qui peut être fait dans le cadre d’un travail de coopération institutionnelle plus
approfondi.
35
Cf. p.22 in Dubois J-L., 2001, Quel système pour le suivi et l’évaluation de la pauvreté ? Rapport de mission
PNUD, 5-28 septembre 2001, Antananarivo, 44 p. Présentation Powerpoint complémentaire.
36
Cf., ibidem, annexe 1, p. 35 à 37
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Tableau 3. Madagascar : modèle de tableau fictif illustrant la présentation des indicateurs pour le suivi – évaluation du DRSP
Objectifs mesurables Intitulé de l’indicateur Domaine Niveau Niveau de Pertinence Sensibilité Observabilité
d’analyse d’opération décision Avis CCISE Investigation
1. Assurer la croissance • PIB par tête Durabilité Résultat National Forte Moyenne Synthèse Comptes
économique Econom. avec retards nationaux
2. Promouvoir le • Indicateur de Durabilité Résultat National et Forte Forte Synthèse Enquête EPM et
développement humain développement humaine provincial avec sources relevés Min.
humain IDH multiples techniques
• Indicateur d’inégalité Durabilité Impact National Forte Moyenne Oui Enquête EPM
3. Réduire la pauvreté
humaine
3.1. Réduire la pauvreté • Incidence pauvreté Pauvreté Impact National et Forte Forte Oui Enquête EPM
monétaire • Intensité pauvreté Pauvreté Impact régional Forte Moyenne Enquête EPM
3.2. Améliorer les • Taux net/brut de Pauvreté Impact Décentralisés Forte Moyenne Oui Annuaire de
conditions de vie : scolarisation d’accès l’éducation et
éducation • Taux de survie 5ème Impact Décentralisés Forte Forte Oui enquête EPM
3.3. Améliorer les • Taux de mortalité Pauvreté Impact Décentralisés Forte Forte Oui Annuaire de la
conditions de vie : santé infantile d’accès santé et enquête
• Espérance de vie Potentialit. Résultat National Forte Moyenne Oui ENDS
Etc. (à généraliser)
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
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METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Abdallah A., 2001, Observatoire sur la pauvreté et le développement humain durable test de
validité des indicateurs, Rapport de mission PNUD et IDEA International, 24 juillet-8 août,
Ouagadougou, 73 p.
Dubois J-L., 2001, Quel système pour le suivi et l’évaluation de la pauvreté ? Rapport de
mission PNUD, 5-28 septembre 2001, Antananarivo, 44 p. Présentation Powerpoint
complémentaire.
Ould Amar A., T.K.O. Mohamed Bouya, A. Wagué et J-L. Dubois, 2000, Un système
d’indicateurs pour le suivi de la pauvreté en Mauritanie, Rapport de mission OIT-PNUD et
CDHLCPI, 29 février-21 mars 2000, Nouakchott, 42 p.
Ould Mohamed Bouya T.K., A. Wagué et J-L. Dubois, 1999, Proposition d’indicateurs et de
système de suivi de la pauvreté, Rapport de mission OIT-PNUD et CDHLCPI, 27octobre-9
novembre1999, Nouakchott, 34 p.
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