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Reforma tributária e dívida pública.

Adriano S. Lopes da Gama Cerqueira 2

A história fiscal de um povo é, acima de tudo


uma parte essencial de sua história geral.

(SCHUMPETER, ‘The crisis of the tax state”)

O debate sobre as políticas tributárias no Brasil tem se dedicado à análise da

crise das finanças públicas, evidenciada no grande aumento da dívida pública brasileira.

Argumenta-se que uma reforma tributária que efetivamente atacasse o mal equilibrado

orçamento público seria decisivo para resolver o “problema” da dívida estatal,

permitindo a retomada do crescimento econômico. Fica-se com a forte impressão que

um Estado bem equilibrado economicamente tende a ser um Estado pouco endividado.

Todavia, é inegável que nas últimas décadas o mercado financeiro internacional cresceu,

principalmente, no sistema de dívidas públicas. Nesse mercado, a percepção da saúde

financeira do tomador de empréstimos é um componente de grande relevância, que

define o perfil do empréstimo.

Parece ser consenso que o Brasil, com o Plano real, aumentou bastante o seu

grau de confiança junto aos credores que participam do sistema financeiro. Logo,

exatamente porque ocorreu uma bem sucedida operação de estabilização monetária é

que aumentou consideravelmente a dívida pública brasileira. Teria ficado mais fácil, ao

Brasil, obter crédito externo e usar, assim, a chamada poupança externa para tocar o

complicado orçamento público nacional, importante para a retomada do crescimento

econômico.

Nesse instante, é importante ressaltar que esse expediente não é novidade na

história das nações, como fica bem exemplificado quando se investiga o grande

1
Publicado como “Reforma tributária e dívida pública.” Boletim Eletrônico Conjuntura Política, n..11,
setembro de 1999, Departamento de Ciência Política da UFMG, http://cevep.ufmg.br/bacp
2
Professor do Departamento de História da UFOP.
crescimento do Estado inglês no século XVII, que pavimentou o caminho da revolução

industrial no século seguinte.

A história do Estado inglês, no período moderno (séculos XVI a XVIII), marca a

sua emergência como a principal potência econômica do planeta, através de uma

poderosa frota marítima. No decorrer do processo, a Inglaterra foi superando Estados

concorrentes, tendo sido exatamente por uma bem sucedida reforma fiscal, obra da

Revolução do Século XVII, que ela pôde assegurar um montante de recursos não

ultrapassado por nenhum outro Estado da época. Uma das principais fontes de recursos

que o Estado inglês assegurou foi a dívida pública. Como ele se tornou mais

equilibrado, relativamente a outros que disputavam o restritivo mercado financeiro, ele

conseguiu melhores condições e maiores montantes para a captação de recursos.

Mas que tipo de Estado tinha a Inglaterra? Segundo Schumpeter, seria o Estado

fiscal (tax state). De acordo com ele, a emergência do Estado moderno teve como um de

seus principais processos a transformação na base das suas finanças. No período

medieval as rendas derivavam de uma variedade de direitos particulares e privilégios

pessoais (demesne revenues). Mas no período moderno aumentaram bastante as

pressões por gastos – principalmente as decorrentes das guerras - que superaram o

montante obtido pelas demesne. Como resultado, essas antigas fontes de renda foram

superadas e substituídas pela taxação e pelo crédito. Schumpeter classificou essa

mudança como a substituição do Estado da renda feudal (demesne state) pelo Estado

fiscal (tax state). As taxas seriam garantidas, em boa medida, por instituições

representativas e requiseram também a criação de aparatos burocráticos para coletar e

auditorar esse montante.

Nem todos os Estados conseguiram se adequar a esse processo na mesma

velocidade e intensidade, mas a pressão por aumento de recursos foi um problema real a
ser enfrentado por todos. A Idade Moderna foi marcada por grande competição

territorial na Europa Ocidental e a guerra era uma realidade constante para as principais

potências. Para a Inglaterra, é possível se avaliar os efeitos da guerra na composição dos

seus gastos. Assim, o reino de Elizabete I pode ser dividido em dois períodos: o de paz

(1558-1585) e o de guerra (1586-1603). No período de guerra houve um aumento anual

de 60% dos gastos em comparação com o período de paz. Já em 1710, os gastos

militares compunham cerca de 9% da renda nacional inglesa.

A pressão dos gastos também aumentou na área civil., que incluíam

remunerações e salários dos ministros e de outros funcionários, salários e pensões de

juizes, embaixadores e cônsules e a manutenção de prédios do Parlamento e dos

escritórios públicos. Havia ainda os gastos com a realeza, compostos dos fundos

privados do Rei, das pensões para os herdeiros e outros membros da família real, dos

custos da casa real e da manutenção dos palácios e parques reais. Os gastos ordinários

se somavam aos extraordinários (guerra) que, em decorrência da grande competição do

período, transformaram-se rapidamente em despesa ordinária. A sobrevivência de um

governo e mais ainda, de um Estado soberano, dependia de sua capacidade de aumentar

as suas receitas em escala preferencialmente maior que a de seus concorrentes. Tal

percepção existia já nos governantes da época e, claro, nos seus principais conselheiros.

A análise dos rendimentos do Estado inglês nesse período demonstra um

aumento considerável na renda nacional no decorrer dos governos de Elizabete I (1558-

1603) e Carlos II (1660-1685). Deve ser destacada a perda de importância dos

rendimentos da Coroa sobre o montante, indicando a sua gradual ineficácia como meio

de obtenção de recursos, pois no mesmo período ocorreu um significativo aumento da

renda total obtida pelo Estado inglês. Logo, o crescimento se deveu, em boa medida, aos

impostos diretos e indiretos. Antes de 1640, a taxação indireta era principalmente de


obrigações costumeiras e de rendas de monopólios, controladas pelo monarca, mas após

1660 todas as formas de impostos indiretos estavam sob controle parlamentar. Houve,

assim, a passagem de mais de 90% das rendas, a partir da segunda metade do século

XVII, para o controle parlamentar. Esse foi o mais revolucionário acontecimento do

século XVII para a história política inglesa, pois marcou a constituição do sistema do

Estado fiscal no país.

Pode-se afirmar que ocorreu uma mudança no perfil da autoridade pública

controladora da quase totalidade dos recursos obtidos. Agora era o Parlamento, não mais

a monarquia, que controlava a política dos impostos. Tal mudança de perfil permitiu ao

Estado inglês constituir um sistema fiscal mais robusto e capaz de sustentar uma política

de endividamento público capaz de levantar ainda mais recursos através dos

instrumentos de crédito. O funcionamento do sistema já era complexo naquela época.

Havia, basicamente, duas estratégias para o aumento dos recursos financeiros do

Estado. Uma era proveniente dos mecanismos de crédito, que eram os meios pelos quais

se tentava contatar potenciais credores, intermediários e instituições. Outra eram os

instrumentos de crédito, que eram os meios pelos quais esses credores potenciais eram

persuadidos a se tornarem credores efetivos do Estado. Nascia já uma duradoura

parceria de governos com o “sistema financeiro”...

O então mercado de crédito funcionava com expectativas de retorno financeiro,

estipuladas pelas taxas de prêmio, ou de juros. O interesse de se emprestar a alguém, no

caso, um Estado, já tinha embutida uma taxa de risco. Os candidatos a devedores, como

ainda fazem hoje, ofereciam garantias, como ativos já existentes (cargos ou patrimônio

público) ou de renda futura (a cobrança de tributos de uma determinada localidade).

Deste modo, para os candidatos a devedores era fundamental possuir instrumentos de

receita que lhes permitissem surgir no mercado financeiro como bons futuros pagadores
Para os credores, a liquidez do empréstimo também lhes interessava, pois

poderia significar uma maior facilidade para que o direito de liquidar o empréstimo

pudesse ser vendido a alguém, permitindo ao credor inicial retomar a quantia do

empréstimo antes da data de sua liquidação. Percebe-se que quanto pior fosse a

avaliação das condições financeiras de um possível devedor, menores seriam suas

chances de obtenção de receita através do sistema financeiro. Por outro lado, quanto

melhor fosse a avaliação das condições financeiras de um candidato a devedor, maiores

seriam suas chances de obtenção do empréstimo, em grande volume, com taxas de juros

menores e maiores prazos para o resgate da dívida.

Não deve ser esquecido que havia tendências de obtenção de dívida por uso da

força e da moratória, mas o risco de não se puder fazer de novo o uso dos instrumentos

de crédito levou, a médio prazo, os governantes europeus a montarem outras estratégias

mais persuasivas de obtenção de crédito.

Entretanto, nos séculos XVI e XVII (início), o Estado inglês ainda não tinha um

bem elaborado sistema de obtenção de crédito via lançamento de dívida. O meio mais

comum era troca de favorecimentos comerciais a corporações de mercadores em troca

de empréstimos. Outro era a obtenção forçada de empréstimos aos arrendatários de

coleta de tributos dentro da Inglaterra, mas esse foi um recurso, como já visto, que a

médio prazo foi sendo substituído, principalmente após a revolução fiscal ocorrida entre

as décadas de 1640 e 1660, quando a quase totalidade dos impostos ficou sob a

autoridade mais confiável do Parlamento inglês.

Em 1660, dois novos instrumentos de crédito se desenvolveram, a ordem de

reembolso e a ordem fiduciária, que era uma nota de crédito assegurada pelo tesouro,

não por uma fonte particular de receita. Mas o importante é que ambas já assinalavam

uma maior participação do tesouro nacional como garantia das operações de crédito na
Inglaterra. Basicamente, no caso da ordem fiduciária, foi a população comercial inglesa

quem mais uso fez desse instrumento de crédito. Mas foi em 1689 que ocorreu a mais

significativa mudança no perfil da dívida inglesa, quando foi criado o débito nacional,

que ao fazer uso de instrumentos de créditos desenvolvidos no mercado privado, como

seguros, hipotecas, ações e fundos, conseguiu um grande volume de recursos para o

Estado. Boa parte desse capital não estava comprometida com datas de pagamento,

possuindo um caráter de longo prazo. Os credores tinham rentabilidade sobre os juros

pagos ou pela venda de títulos que tinham propriedade. Parece evidente que o que

permitiu ao Estado inglês constituir o débito nacional foi um grau de confiança

alcançado junto ao mercado financeiro da época.

Logo, foi em razão da autoridade parlamentar controlar e auditorar a quase

totalidade dos tributos nacionais que levou o Estado inglês a ter um bom conceito no

incipiente mercado financeiro da época. O aumento de sua confiabilidade na capacidade

de honrar débitos, como dívidas, foi em decorrência dos principais agentes econômicos

ingleses estarem representados em uma casa que também controlava a política de

impostos. Fora da Inglaterra, só a “Holanda” tinha um Estado com capacidade de

arrecadação tributária tão eficiente quanto à inglesa, sendo que França e Espanha

mostravam uma capacidade bem mais deficiente de arrecadação. Não foi à toa que, após

a década de sessenta do século XVII, os governantes ingleses vão ver na Holanda seu

principal concorrente no lucrativo mercado ultramarino. Para se ter uma idéia da

importância desse acontecimento, a capacidade de gastos do Estado inglês foi

aumentada em 34%, em 1690, mediante o recurso da dívida pública, chegando a 40% já

no início do século XVIII.

Com a revolução fiscal do século XVII, o Estado inglês pôde se financiar

também com a dívida pública, homologada com a criação do débito nacional em 1689.
A partir dali, além da emissão monetária, dos impostos (arrecadados com eficiência em

termos comparativos) e da venda de patrimônio, os governantes ingleses tinham à sua

disposição o crédito proveniente das dívidas públicas. Foi a existência de um

equilibrado sistema tributário que permitiu aos agentes do mercado aceitarem emprestar,

sob determinadas condições, a um Estado que empenhava sua capacidade tributária

como âncora da política de endividamento. O fato é que o Estado inglês aumentou

consideravelmente a sua dívida no decorrer do processo que a conduziu à revolução

industrial e à primazia da economia internacional.

Concluindo, pode-se afirmar que a dívida pública, por si só, não é

necessariamente um bem ou um mal. Ela é apenas mais um instrumento de obtenção de

recursos de que dispõe uma determinada autoridade institucional (não se deve esquecer

que empresas também fazem uso desse expediente). O que define uma boa ou má

qualidade a esse expediente é, certamente, a capacidade de gerenciamento responsável

dos recursos obtidos e a própria estrutura administrativa montada e em operação.

Dependerá de sua boa organização a possibilidade de participar mais ativamente

daquele que está surgindo, no final do século, como o mais poderoso instrumento de

obtenção de recursos de um Estado. O grande desafio do Brasil, portanto, não seria o

aumento de sua dívida pública, mas como dispor de uma bem estruturada capacidade

tributária e administrativa, capaz de gerir, com maior responsabilidade e transparência,

um volume considerável de recursos. Talvez já esteja na hora de se perceber a dívida

como um instrumento de crédito, não como um grande mal. E ter ciência que a melhoria

das contas públicas estimulará as políticas de endividamento público.