Economia

O Papel do G20 como principal foro de

cooperação financeira global.

O G20, também conhecido como G20 Financeiro, é um fórum econômico,

criado originalmente em 1999, que reunia os ministros das finanças e presidentes
de bancos centrais de 19 países mais a União Europeia. A iniciativa da sua criação
partiu dos Estados Unidos e do Canadá, no âmbito do G8, o grupo dos sete países
mais ricos do mundo mais a Rússia, para auxiliar os países em desenvolvimento a
superar as repercussões das sucessivas crises financeiras ocorridas durante a
década de 1990, bem como viabilizar instrumentos para se conter a instabilidade
destas economias. O grupo tinha duas reuniões anuais em nível viceministerial
(diretores de bancos centrais e secretários de assuntos internacionais dos
ministérios da fazenda), e uma reunião ministerial (ministros das finanças e
presidentes de bancos centrais) ao final do ano.
Com o aprofundamento da crise sistêmica global, após a falência do banco
de investimento Lehman Brothers, em 15 de setembro de 2008, os países em
desenvolvimento passaram a defender que a solução da crise exigia uma ampliação
do sistema de coordenação internacional (concentrado no G8). A diplomacia
brasileira – junto com outros países em desenvolvimento – defendia que o G20 seria
mais efetivo se constituído como um plenário de líderes de cada um dos países, e
que este deveria ser o principal locus decisório mundial, em lugar do G8, no qual os

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países em desenvolvimento não estavam representados, com exceção da Rússia
(dado seu arsenal atômico). Na reunião conjunta do Fundo Monetário Internacional
(FMI) e do Banco Mundial (BM), no início de outubro de 2008, os países em
desenvolvimento conseguiram convencer as economias industrializadas – então
lideradas pelo presidente George W. Bush – a convocar uma cúpula de
coordenação da crise global. Assim, o governo brasileiro desempenhou papel
crucial na convocação da cúpula, aproveitando-se do fato de que ocupava a
presidência rotativa do grupo.
Em novembro de 2008, no auge da crise financeira, foi realizada em
Washington a primeira cúpula dos presidentes ou primeiros-ministros dos países do
G20. Em 2 de abril de 2009, em Londres, realizou-se a segunda, e nos dias 24 e 25
de setembro do mesmo ano, em Pittsburgh, a terceira. Foram marcados novos
encontros no Canadá, em junho de 2010, e na Coreia do Sul, em novembro de
2010. Daí em diante os encontros devem ser anuais, a partir de uma cúpula na
França em 2011. As reuniões vice-ministeriais e ministeriais foram mantidas e
utilizadas enquanto preparação para as cúpulas presidenciais.
A criação das cúpulas do G20 constitui, então, o reconhecimento, pelas
economias industrializadas, de que a coordenação econômica internacional passa
necessariamente, e de forma crescente, pela participação das economias em
desenvolvimento.
Os países desenvolvidos e em desenvolvimento que compõem o G20 são:
Alemanha, África do Sul, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá,
China, Coreia do Sul, Espanha, Estados Unidos, França, Holanda, Índia, Indonésia,
Itália, Japão, México, Reino Unido, Rússia e Turquia. A União Europeia é
representada pelos presidentes do Conselho Europeu e do Banco Central
Europeu.3 Das reuniões do G20 participam ainda representantes do Fundo
Monetário Internacional, do Banco Mundial, da Organização Internacional do
Trabalho (OIT) – em grande medida por insistência brasileira –, da Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), da Organização
Mundial do Comércio (OMC), e o secretário-geral da Organização das Nações
Unidas (ONU).
A grande novidade da cúpula de Pittsburgh foi exatamente a decisão de que,
dali em diante, o G20 tornar-se-ia (em substituição ao G8) o principal fórum de

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cooperação econômica internacional (“(...) we designated the G20 as the premier
forum for our international economic cooperation”.).4 Deve-se salientar, no entanto,
que o G20 padece ainda de um grau limitado de governança, o que permite ao país
que preside o grupo (a presidência é rotativa) exercer grande influência na definição
das agendas e nas minutas dos documentos em discussão. Esta baixa
institucionalidade das regras de funcionamento do grupo pode vir a comprometer o
seu papel como instância de coordenação global. Talvez não por acaso, em 2011 a
França presidirá simultaneamente tanto o G8 como o G20, gerando expectativas
sobre a evolução futura dos grupos, bem como da relação entre eles.
Segundo a declaração de Pittsburgh, a grande tarefa enfrentada pelo G20 ao
longo dos encontros de 2008 e 2009 foi a coordenação das expectativas diante de
uma contração acentuada do crescimento global. O comércio internacional se
desfazia, os empregosdesapareciam rapidamente e os governos encontravam-se
cada vez mais preocupados com o fato de que o mundo estava à beira de uma
grande depressão, análoga à que ocorrera na década de 1930. Assim, os países
acordaram em agir em conjunto, buscando implementar todas as medidas
necessárias para garantir a recuperação econômica, reordenar os sistemas
financeiros e manter os fluxos de capitais e de comércio.
Em Pittsburgh, a percepção era que tal esforço havia sido bem-sucedido,
com sinais de recuperação sendo apontados tanto nas esferas financeiras como nos
circuitos produtivos. Contudo, os países se comprometeram a manter as medidas
de apoio à recuperação, bem como a coordenar a retirada da ação estatal,
procurando articular um novo ordenamento internacional, em particular do sistema
financeiro. Nisto reside o novo desafio posto para os governos dos países-membros.
O principal desafio colocado aos governos, após décadas de liberalização e
desregulamentação financeira, é a construção de um novo escopo para a regulação
bancária que contenha a tendência à tomada excessiva de risco e seja eficiente no
financiamento do crescimento econômico. Neste sentido, foram sugeridas novas
regras prevendo o aumento das reservas prudenciais de capital em operações de
empréstimo e seguros (aperfeiçoando o acordo de Basileia II); mecanismos para
reduzir o grau de alavancagem; e regras mínimas de capital para controle do risco
de liquidez.

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 Sugeriu-se também que todas as instituições bancárias e não bancárias cuja
falência possa representar risco à estabilidade financeira devem ser submetidas a
supervisão e reguladas a partir de padrões estritos, além de se apontar para a
necessidade de reforma das práticas de remuneração variável (bônus) dos
executivos, fixando-se limites às práticas vigentes – buscando-se com isto o uso dos
lucros para reforçar o capital das instituições afetadas pela crise.
Outra preocupação foi regular os derivativos de balcão (over-the-counter –
OTC). Para isto foi proposta a padronização dos contratos de derivativos de balcão
(OTC), os quais devem ser transacionados em bolsas de mercadorias e futuro e/ou
em plataformas eletrônicas de negociação, que se tornarão responsáveis por sua
compensação e liquidação. Contratos que fujam a este padrão devem estar sujeitos
a elevadas reservas de capital.
Também foi sugerida a realização de estudos com vistas à regulação dos
diferentes mercados de commodities (petróleo e outros), o que demandará esforços
dos países em desenvolvimento, na medida em que são partícipes relevantes
destes mercados enquanto produtores ou consumidores. Uma medida considerada
necessária, neste sentido, foi o aumento da capacidade de mensuração da
extração, refino e consumo de petróleo e outras fontes de energia, visando-se
ampliar a transparência do mercado e possibilitar a redução dos movimentos
especulativos nos mercados de energia, que causam grande volatilidade nas
cotações.
Outra inovação institucional foi a reformulação do Financial Stability Board
(FSB) – composto por representantes das autoridades financeiras nacionais (bancos
centrais, autoridades de supervisão e regulação e ministérios da fazenda) –, que
ganhou mandato como órgão auxiliar na coordenação e monitoramento das normas
para fortalecer a regulação financeira, incorporando 11 novos países-membros,
entre eles os integrantes do BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China), e dez outros
organismos, instituições e comitês internacionais relevantes.6 O FSB recebeu ainda
a incumbência de elaborar um relatório sobre as jurisdições não cooperantes (troca
de informações entre governos) a serem monitoradas no combate à evasão fiscal
(até fevereiro de 2010). A Financial Action Task Force – FATF (http://www.fatf-
gafi.org) foi estimulada a avançar na luta contra os paraísos fiscais, a lavagem de
dinheiro procedente da corrupção e o financiamento ao terrorismo. Deve propor

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medidas a serem implementadas a partir de março de 2010. Houve, assim, uma
relativa mudança de empenho por parte dos países desenvolvidos que vinham
postergando ações mais incisivas concernentes a estes temas.
O Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial também devem ter suas
estruturas reformadas, com alterações em seus mandatos, missões e governança.
Do ponto de vista da governança o FMI deve transferir pelo menos 5% das quotas
(e votos) para países subrepresentados. O fundo deve atuar mais como supervisor
global e como emprestador para os países menos desenvolvidos. Para tanto, o FMI
receberá US$ 500 bilhões de reforço nos new arrangements to borrow (NAB) para
os países-membros, além dos US$ 283 bilhões emitidos em special drawing rights
(SDR).
Como o FMI, a representação dos países no Banco Mundial também será
reorganizada, com mudança de pelo menos 3% das cotas e do poder de voto para
os países em desenvolvimento. O foco dos bancos e agências de desenvolvimento,
coordenados pelo Banco Mundial, deve centrar-se em: i) segurança alimentar; ii)
desenvolvimento humano, em especial em regiões pobres e inóspitas; iii) suporte ao
desenvolvimento de infraestrutura, especialmente para os mais pobres; e iv) suporte
ao financiamento de tecnologias verdes e mudanças de consumo energético que
tenham como preocupação a mudança climática.
A ação da diplomacia brasileira tem procurado, ao mesmo tempo, envidar
esforços no sentido de consolidar o G20 como novo fórum de coordenação
econômica global, e acompanhar as reformas dos principais fóruns multilaterais,
onde temos a necessidade de qualificar nossa participação, seja no FMI e no Banco
Mundial – com influência crescente –, seja no FSB e no Comitê de Basileia,8 nos
quais passamos a participar com direito a voz e voto.
A elaboração de políticas públicas exequíveis em âmbito internacional é a
tarefa posta para os governos, e seu financiamento de forma equilibrada e
equânime deixa de ser uma preocupação retórica e meramente acadêmica para ser
colocada na ordem do dia como responsabilidade e necessidade política do governo
brasileiro. Insere-se aí a discussão da proposta que não logrou ser incluída nas
declarações do encontro, mas que continua na pauta política internacional: a
aprovação de uma taxa global sobre transações financeiras internacionais, que teria
como objetivo o financiamento de programas de promoção dos Objetivos do Milênio

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(ODM) por parte dos organismos vinculados às Nações Unidas. Para tanto foi
formado, por 54 países sob liderança franco-brasileira, um grupo de especialistas
ligados ao Leading Group, para elaboração de proposta a ser apresentada à
Assembleia-Geral das Nações Unidas em 2010.
Deve-se salientar no entanto que, a despeito dos avanços consideráveis, há
o risco de a consolidação da recuperação da economia mundial e da reestruturação
dos grandes bancos fragilizados com a crise de confiança aumentar a resistência –
sobretudo por meio de lobbies dos sistemas financeiros – às reformas dos sistemas
financeiros e das instituições multilaterais. Este risco se explicita, por exemplo, na
falta de consenso – nos parlamentos, nos executivos e nas representações dos
sistemas financeiros – sobre as reformas necessárias para a
reconfiguração/reestruturação dos sistemas financeiros nacionais. Nos principais
países desenvolvidos – EUA, União Europeia e Reino Unido –, há diferentes
propostas em discussão, com diversas perspectivas e amplitudes. Mas não se
identificam condições políticas que viabilizem a transformação destas em
reformulações práticas dos marcos da regulação financeira internacional. Para os
agentes financeiros, por exemplo, reformas mais estruturantes já deixaram de ter
relevância, uma vez que estes retomaram suas operações (business as usual).
Dessa forma, as principais decisões de rerregulação do sistema financeiro
internacional – monitoramento do risco, gestão da liquidez, grau de alavancagem,
requerimento de capital para perdas inesperadas etc. – podem ser tomadas no
âmbito do FSB e do Comitê de Basileia, o que reforça a necessidade de
participação dos países em desenvolvimento nestes fóruns.

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 1. Arranjo Contingente de Reservas dos BRICS.

O ACR é um compromisso dos cinco países de emprestar recursos de forma

imediata e líquida, em dólares, a algum deles que os solicite por necessidade de
curto prazo de liquidez em moeda conversível. O documento aprovado em
Fortaleza, com 23 artigos, prevê, no art. 6, a celebração de um acordo entre os
Bancos Centrais dos BRICS, assinado na Cúpula de Ufá, em julho de 2015, mas
ainda não disponível. Em dois parágrafos iniciais e no art 1, o Tratado define e
justifica o ACR:
CONSIDERANDO que as Partes concordam em estabelecer um Arranjo
Contingente de Reservas autogerido para prevenir pressões de curto prazo no
balanço de pagamentos, fornecer apoio mútuo e reforçar a estabilidade financeira.
CONSIDERANDO que as Partes concordam que este Arranjo Contingente de
Reservas deverá contribuir para reforçar a rede global de proteção financeira e para
complementar os arranjos monetários e financeiros internacionais existentes.
ASSIM, este Tratado estabelece os termos e condições do Arranjo
Contingente de Reservas tal como se segue.
O ACR não é um fundo: os recursos comprometidos ficam em poder de cada
país enquanto não forem solicitados; e também não é uma instituição: “não possui
personalidade jurídica internacional independente e não pode celebrar acordos,
processar ou ser processado”. A versão em português o define como plataforma – “

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framework”, na versão oficial em inglês – para dar apoio aos membros diante de
pressões de curto prazo nas contas externas, “reais ou potenciais”.
Os recursos comprometidos de início serão de USD 100 bilhões: China, USD
41 bilhões; Brasil, Índia e Rússia, USD 18 bilhões, cada; África do Sul, USD 5
bilhões. Os países têm direito de “solicitar acesso aos recursos comprometidos a
qualquer momento”, em dólares dos EUA, na forma de swap cambial, na condição
de “Parte Requerente”. Até que uma solicitação desse tipo seja aceita pelos demais,
“Partes Provedoras”, cada país “manterá plenos direitos de propriedade e de posse
sobre os recursos comprometidos ao ACR. Embora os compromissos não devam
implicar transferências imediatas de fundos, os recursos (...) devem estar
disponíveis para qualquer solicitação elegível”.
Os recursos poderão ser acessados em duas modalidades: “um instrumento
de liquidez para prestar apoio em resposta a pressões de curto prazo no balanço de
pagamento” e “um instrumento preventivo (...) em casos de potenciais pressões de
curto prazo no balanço de pagamentos”. O acesso máximo de cada país, na soma
das duas, é um múltiplo do compromisso individual de cada um: China, 0,5 dos
recursos comprometidos; Brasil, Índa e Rússia, o equivalente ao compromisso;
África do Sul, duas vezes o comprometido.
Para a solicitação dos recursos, estão previstas duas situações distintas:
- “parcela desvinculada”, até 30% do acesso máximo do país: disponível
apenas com a concordância dos demais, observado o artigo 14, comentado adiante;
- “parcela vinculada ao FMI”, os demais 70%: sujeita à concordância dos
demais, com a observância do art. 14, e sujeita também a:
Evidência da existência de um acordo em curso entre o FMI e a Parte
Requerente que envolva o compromisso do FMI de prover financiamento à Parte
Requerente com base em condicionalidades, e o cumprimento pela Parte
Requerente dos termos e condições do referido acordo.
Os dois instrumentos “terão parcelas vinculadas ao FMI e desvinculadas” e,
se um país “tiver um acordo em curso com o FMI”, poderá acessar até 100% de seu
limite máximo.
Para solicitar apoio em um dos instrumentos, o país deverá oferecer
“evidências de que está em conformidade com as salvaguardas previstas no Artigo
14”, ou seja, “deverá concordar com as seguintes condições e salvaguardas”:

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Submeter todos os documentos e dados econômicos e financeiros exigidos,
conforme especificado pelo Comitê Permanente, e prestar esclarecimentos aos
comentários;
Garantir que suas obrigações nos termos deste Tratado constituam sempre
obrigações diretas, não garantidas e não subordinadas, com classificação pelo
menos equivalente aos direitos de pagamento pari passu em relação a todas as
demais obrigações externas diretas, presentes ou futuras, não garantidas e não
subordinadas da Parte Requerente denominadas em moeda estrangeira;
Não ter dívidas em atraso com as demais Partes ou com suas instituições
financeiras públicas;
Não ter dívidas em atraso com instituições financeiras multilaterais e regionais,
incluindo o NBD;
Estar em conformidade com as obrigações de supervisão e prestação de
informações ao FMI, conforme definido, respectivamente, nos Artigos IV, Seções 1 e
3, e VIII, Seção 5, do Convênio Constitutivo da referida instituição.
Segundo o artigo 3, a estrutura de governança será constituída por um
Conselho de Governadores – CG e por um Comitê Permanente - CP. O CG terá um
Governador e um Governador suplente por país – Ministro da Fazenda, presidente
do BC ou equivalente – e decidirá por consenso. Com isso, todos têm poder de
veto, o que sinaliza maior poder do sócio menos propenso a necessitar dos
recursos, a China. O CG terá poderes para revisar pontos essenciais do ACR:
montantes; condições de saque; percentuais das parcelas desvinculadas ou
vinculadas ao FMI; juros, prazos e demais condições operacionais; entrada de
novos membros; e poderá também criar secretariado permanente ou unidade de
supervisão.
O CP será composto por um Diretor e um Diretor suplente de cada parte,
com nível de funcionários de Banco Central, salvo decisão em contrário da Parte. O
CP será responsável por decisões de nível executivo e operacional. O CP deverá,
“por princípio”, buscar o consenso em todas as matérias. A decisão por consenso
será obrigató- ria em casos de “dispensa da obrigação de cumprir com as condições
de aprovação e de salvaguardas e de apresentar os documentos exigidos”,
solicitação de resgate antecipado, imposição de sanções em caso de
descumprimento do Tratado.

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 O método de decisão por maioria simples dos votos ponderados das Partes
Provedoras será exigido nos casos de solicitações e de apoio e de renovação de
apoio por meio dos dois instrumentos. O voto ponderado observará o peso dos
compromissos assumidos:
Sempre que uma decisão for tomada com base no voto ponderado, o peso
atribuí- do ao voto de cada uma das Partes será (...): (i) 5% do total de votos serão
distribuí- dos igualmente entre as Partes; e (ii) o restante será distribuído entre as
Partes de acordo com o montante relativo dos compromissos individuais. (art. 3, e).
A regra do voto ponderado, além de adotar o princípio de poder decisório
proporcional à contribuição financeira, estabelece um equilí- brio complexo entre os
países nessas matérias: a China poderá ter maioria com apoio de pelo menos um
dos sócios Brasil, Índia e Rússia; esses três podem ter maioria juntos, mesmo sem
a África do Sul.
A coordenação do CG e da CP caberá ao país que preside o BRICS. Se o
país passar a a ser parte requerente, deixa a função de coordenação, que passará
ao próximo país a presidir o BRICS.
Os Bancos Centrais dos cinco países deverão celebrar um acordo que
“estabelecerá as diretrizes e os procedimentos operacionais necessários” (art. 6).
Nos artigos 7 e 8 e 10 a 13 estão definidas as operações e as condições em que
poderão ser realizadas. O instrumento financeiro será um swap cambial, troca de
moedas: as partes requeridas entregam dólares à parte requerente e recebem o
mesmo valor em moeda nacional da parte requerente, com base no acordo entre os
BC e nos termos do artigo 3.C.iv (art. 7), com data fixada para recompra das duas
moedas pelas Partes (art. 8).
A entrega dos dólares e o recebimento da moeda da parte requerente se fará
pela taxa de câmbio à vista no país requerente na “data da transação”, o dia em que
o negócio for firmado (“data valor” será a data de efetiva entrega das moedas,
segundo dia útil após a data da transação). “Data de vencimento” será a data da
recompra das moedas pelas partes: nessa data, as moedas serão trocadas de volta
pela mesma taxa de câmbio da “data da transação” (art. 10, a).
A manutenção da mesma taxa de câmbio assegura que as partes não
incorram em riscos decorrentes de variação cambial no período. Considerando-se
que a posição cambial do requerente está fragilizada, essa proteção atende mais às

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partes requeridas, que ficam livres do risco de desvalorização da moeda da parte
requerente em seu poder.
Não haverá juros sobre a moeda do requerente entregue ao requerido, mas
incidirão juros e spread sobre os dólares recebidos pelo requerente (art. 10, c):
A taxa de juros a ser paga pela Parte Requerente sobre os dólares norte-
americanos (US$) comprados das Partes Provedoras deverá ser uma taxa de juros
de referência aceita internacionalmente para o vencimento correspondente da
transação de swap, acrescida de um spread. O spread deverá aumentar
periodicamente por certa margem, até um limite predeterminado.
Dessa forma, o custo para o requerente dependerá de dois elementos a
serem definidos no acordo entre os BC (art. 6): a taxa de juros de referência poderá
ser o juro dos títulos da dívida pública dos EUA, mais um custo adicional (o spread).
A definição do spread não está clara: se for o “risco país” do requerente, além de
significar adesão a práticas de mercado apontadas como prejudiciais aos países
mais vulneráveis, teria o grave inconveniente de referendar a percepção de risco
dos mercados no momento em que um país recorre ao ACR do grupo.
Segundo o artigo 12, um saque desvinculado deverá ter vencimento em seis
meses e poderá ser renovado, no todo ou em parte, até três vezes; um saque
vinculado ao FMI deverá ter vencimento em um ano, com renovação, no todo ou em
parte, por duas vezes. Para renovação, a parte requerente deverá demonstrar que
atende as condições do artigo 14, já apresentadas na seção 4.1.
As partes provedoras deverão dividir o atendimento do solicitado pela parte
requerente na proporção de suas contribuições, mas não devem ser requeridas a
oferecer mais do que o compromisso assumido. Se a parte requerente tiver
aprovada sua solicitação, ficará dispensada de atender demandas subsequentes de
outras partes. Uma parte poderá solicitar dispensa de atender demandas de outras,
por motivos excepcionais justificados. Uma parte provedora poderá solicitar
reembolso antecipado, por motivos semelhantes, e as demais partes deverão
atender a demanda, sempre depois de análise. Todos esses casos estão descritos
no artigo 15.
O artigo 16 detalha procedimentos e sanções no caso de descumprimento de
obrigações: atrasos por mais de sete dias tornam todas as obrigações exigíveis de
imediato, a menos que as demais partes concordem que se trate de um “evento de

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força maior”; atrasos acima de trinta dias poderão levar à suspensão do país, depois
de análise pelas outras partes, e, “depois de um prazo razoável”, o CG poderá
solicitar à parte em inadimplência que se retire do Tratado. O artigo 18 estabelece
que todos os pagamentos no âmbito do Tratado deverão ser feitos sem incidência
de taxas e tributos. O artigo 20 determina que litígios deverão ser resolvidos pelo
CG; caso não haja solução amigável, depois de “prazo razoável”, deverão ser
resolvidos por arbitragem, “de acordo com as Regras de Arbitragem da Comissão
das Nações Unidas para o Direito do Comércio Internacional (excluindo o artigo 26
das mesmas), em vigor na data deste Tratado”.
No ACR, destaca-se a exigência de acordo com o FMI para que o membro
possa sacar mais de 30% dos recursos a que tem direito junto aos demais. Essa
exigência reforça o papel do FMI como avalizador de políticas de “ajustamento” de
países “em dificuldades”, ou seja, reconhece seu poder decisório, ou ao menos
restritivo, sobre condutas que os sócios devem adotar para ter atendidas demandas
junto ao grupo.
O reconhecimento explícito da autoridade do FMI no ACR pode ser visto
como evidência de que a orientação dos BRICS não é de romper a ordem
internacional, e sim de alargá-la, ou uma demonstração dos cinco países de que
são capazes de se apoiar enquanto a reforma das cotas do FMI permanece
estacionada. A reforma poderia dobrar a capacidade de empréstimos do FMI e
colocaria Brasil, Índia, Rússia e China entre os dez maiores cotistas.
Outra interpretação possível para a autoridade conferida ao FMI no ACR é
que se trata de uma atitude de precaução da China em relação aos outros BRICS. É
conhecida a posição assimétrica da China no grupo, pela magnitude das relações
comerciais com cada um, pelo tamanho e capacidade operacional de suas
instituições financeiras e pela sua posição cambial, com enorme volume de
reservas, além de moeda que começa a ganhar relevância no sistema monetário
internacional. Nos acordos bila - terais de swaps de moedas, inclusive com países
fragilizados como Argen - tina e Belarus, a China não requisitou a presença do FMI,
bem como em créditos a países com sérias dificuldades cambiais, como Venezuela.
Por essa linha, as iniciativas do BRICS estariam condicionadas pelo
empenho da China em obter salvaguardas fortes para seus interes - ses em
emprendimentos coletivos, enquanto avança com desenvoltura em iniciativas

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bilaterais sob seu controle ou em iniciativas mais amplas e ambiciosas, como o AIIB,
em que terá peso decisório proporcional a sua capacidade financeira. Além disso,
os recursos previstos de início para o NBD, US$ 50 bilhões, podendo chegar ao
dobro, embora expressivos, em - palidecem diante do que a China aloca em
relações bilaterais com países da América Latina e no citado AIIB.

2. O papel dos novos bancos regionais e multilaterais no

financiamento ao desenvolvimento.

A preocupação com a promoção do desenvolvimento econômico tem

motivado um conjunto de iniciativas ao longo do tempo. Já desde pelo menos os
anos 1940, com a criação de Comissões Econômicas Regionais das Nações
Unidas, essa dimensão tem estado presente. A partir da Cúpula de Bandung, em
1950, a movimentação de países em desenvolvimento tomou novo alento.
No início da década seguinte, a criação da UNCTAD cristalizou
institucionalmente a preocupação com a inserção internacional dos países em
desenvolvimento. São numerosas as manifestações em favor desses países, por
exemplo, no âmbito das negociações comerciais multilaterais. Mais recentemente,
sobretudo após acrise de 1997, e mais particularmente depois do Consenso de
Monterrey, as manifestações de inconformidade com a governança no sistema
financeiro global passaram a ser recorrentes.
A consideração da importância de algumas economias em desenvolvimento
no cenário global – portanto a necessidade de sua participação de modo mais

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incisivo na governança – explica, em grande medida, a evolução recente das
negociações no âmbito da Organização Mundial do Comércio, a formação do G-20
e a criação dos BRICS, entre outras iniciativas.
Ao mesmo tempo, a relação entre esse propósito de apoiar as economias em
desenvolvimento e as condições existentes para financiar os projetos de
investimento demandados para tanto levou a iniciativas como a Cúpula de
Monterrey e a criação, por exemplo, de grupos de especialistas para propor ajustes
na arquitetura financeira internacional.
Um movimento paralelo, de iniciativa individual por parte de alguns países,
tem igualmente contribuído para, se não alterar no curto prazo, certamente qualificar
o formato tradicional da arquitetura financeira internacional. O exemplo mais
eloquente é a iniciativa chinesa de reconstituição – em novos moldes – da antiga
Rota da Seda, através de um conjunto ambicioso de projetos que contribuirão para
intensificar os vínculos daquela economia com diversas outras, em termos da
movimentação mais fluida de mercadorias, serviços e pessoas.
A avaliação de que existe um excesso de demanda por recursos para
investimento em infraestrutura que supera o potencial disponível nas instituições
multilaterais existentes, a consideração de que a maior parte dos recursos
disponíveis tem sido canalizada para projetos nos países avançados, e a
perspectiva de que não haverá em curto prazo aumento de capital nas principais
instituições financiadoras levou à criação de novas instituições, como o Banco dos
BRICS (também chamado de Novo Banco de Desenvolvimento, e conhecido pela
sigla NDB, correspondente à sua designação em inglês) e o Banco Asiático para
Investimento em Infraestrutura (AIIB, segundo sua designação em inglês).
Isso traz à consideração o debate não apenas sobre a contribuição desses
dois Bancos, como também sua relação com as instituições semelhantes existentes
e o ambiente econômico vigente no momento em que ambos começam a operar.
O número de bancos de desenvolvimento no mercado internacional tem
aumentado de forma significativa. Por exemplo, segundo dados da Moody’s1 , essa
empresa faz avaliação de risco de não menos que 35 bancos multilaterais de
desenvolvimento. E aí não estão incluídos outros agentes importantes, como o
BNDES brasileiro.

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 De modo geral, trata-se de instituições financeiramente sólidas: nunca houve
um caso de quebra, e apenas um episódio de chamada de capital. A maior parte
dessas instituições é classificada como de risco baixíssimo (classificações Aaa e
Aa, segundo os critérios da Moody’s), e seu aumento de capital é basicamente
constituído de aportes de recursos públicos. De fato, a crise de 2008-09 mostrou
que vários governos lançaram mão da capacidade dessas instituições enquanto
ferramenta de política anticíclica, e de fato elevaram seu capital. Como é sabido,
esse foi certamente o caso, aqui no Brasil, dos aportes extraordinários de recursos
ao BNDES e outros bancos públicos.
Em que pesem esses indicadores, contudo, há três características
importantes na atuação dos bancos multilaterais de desenvolvimento.
Primeira, seu peso nos fluxos financeiros globais é muito reduzido: o valor
financiado por essas instituições é bem menor que os montantes observados a título
de transações interbancárias (empréstimos, cartas de crédito, aceites),
investimentos diretos e transações com títulos. A estimativa é de que existem hoje
US$ 93 trilhões de ativos de investidores institucionais (fundos de pensão,
companhias de seguro, fundos de investimento e fundos públicos de reserva de
pensões), enquanto o financiamento de projetos de infraestrutura representa
transações da ordem de US$ 3 trilhões.
Os bancos de desenvolvimento atualmente proporcionam apenas a décima
parte dos recursos para infraestrutura, e seu investimento em infraestrutura vem
declinando nas últimas décadas, a exemplo do Banco Mundial, que em 2013
destinou menos de 1/3 dos empréstimos a projetos de infraestrutura.
Esses projetos básicos têm não apenas contado com menos recursos, como
têm encontrado barreiras importantes nas restrições fiscais de diversos países. A
alternativa de financiamento privado, por sua vez, demanda apoio financeiro através
de garantias, participação em capital ou empréstimos sindicados, o que demanda
um grau maior de sofisticação financeira.
Segunda, uma parcela importante das transações por parte dos bancos
multilaterais de desenvolvimento é realizada com economias avançadas. As
transações desses bancos com países de alta renda superam os US$ 600 bilhões,
enquanto as transações com países de renda média não atingem nem metade
desse valor, e com os países de renda baixa os montantes ficam muito aquém dos

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US$ 100 bilhões. A ironia dessa situação é que para os países de renda alta os
compromissos com os bancos multilaterais de desenvolvimento tem um peso
reduzido (em torno de 4% do seu PIB conjunto), enquanto para os países mais
pobres o pouco que é recebido corresponde à décima parte do seu produto
nacional.
A terceira característica relevante é que os bancos multilaterais de
desenvolvimento tendem a ter atuação de forma especializada, em setores e em
regiões específicas. Alguns exemplos são o NADB (North American Development
Bank), focado em projetos ambientais na fronteira entre os Estados Unidos e o
México, o Shelter Afrique, concentrado no setor habitacional na África, e o Apicorp
(Arab Petroleum Investments Corporation), para o setor de energia nos países do
Golfo Pérsico.
Nesse ambiente, e tendo em vista que não se espera que venha a ocorrer em
curto prazo aumento de capital dos maiores bancos multilaterais de
desenvolvimento, como o BID e o Banco Mundial, que têm atuação mais ampla,
tanto em termos setoriais quanto geográficos, não surpreende que exista demanda
por novas instituições, que contribuam para viabilizar o financiamento de projetos de
infraestrutura nas economias menos desenvolvidas.
As estimativas são de que a necessidade de recursos por parte das
economias em desenvolvimento para financiar os projetos necessários em
infraestrutura são da ordem de US$ 2 trilhões anuais. As instituições multilaterais
existentes têm capacidade para proporcionar US$ 1 trilhão anual para esse
propósito. Isso significa que existe um excesso de demanda da ordem de US$ 1
trilhão anual, apenas para investimento em projetos de infraestrutura, e apenas por
parte dos países em desenvolvimento.
Essa é, em grande medida (associada ao propósito de contar com processos
mais expeditos de projetos e condicionalidades consideradas mais apropriadas por
parte dos emprestadores), a motivação que levou os países-membros dos BRICS a
criarem o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB).

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 3. O Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e o Banco
Asiático de Investimento em Infraestrutura.

O Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) foi originalmente proposto pela

Índia, quando da reunião de cúpula dos BRICS de 2012, que teve lugar em Nova
Delhi. No ano seguinte, na cúpula de Durban, na África do Sul, a criação do banco
foi formalmente aprovada, e em meados de 2014, em Fortaleza, os cinco países
assinaram o acordo formal de criação da instituição. O sucesso da operação desse
banco influenciará, em grande medida, as percepções com relação a todo o
exercício de consolidação do grupo dos BRICS.
Ao mesmo tempo, em outubro de 2013, o Presidente Xi Jiping e o Premiê Li
Keqiang, da China, visitaram diversos países do Sudeste da Ásia para anunciar a
criação do AIIB. Essa instituição foi concebida como parte de um conjunto
deiniciativas chinesas mais ambiciosas, chamadas de “Cinturão Econômico da Rota
da Seda” e “Rota Marítima da Seda no Século XXI”, que formam a chamada
iniciativa “Um Cinturão, Uma Estrada” (mais conhecida por seu nome em inglês,
‘One Belt, One Road’). Trata-se de um conjunto de projetos no valor total de US$
1,4 trilhões, com o objetivo de estreitar os laços econômicos da China com outros
paí- ses asiáticos e ocidentais, revivendo em novos moldes as atividades da antiga

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Rota da Seda, de enorme importância nos acontecimentos universais no século XVI,
ao facilitar a movimentação de mercadorias, serviços e pessoas entre os países
afetados.
Se atualizados a preços de hoje os valores empregados no chamado Plano
Marshall, que viabilizou a recuperação das economias europeias após a Segunda
Guerra Mundial, a iniciativa de criação do AIIB corresponderia a 12 vezes o Plano
Marshall. Isso dá uma ideia do grau de ambição envolvido, e do potencial impacto
geopolítico.
A criação do AIIB contou com a assinatura de 50 membros fundadores,
países das mais diversas regiões, inclusive o Brasil, em setembro de 2015.
A criação dessas duas novas instituições tem motivado diversas reações,
seja de ceticismo com relação ao seu desempenho, em vista do tamanho
comparativamente reduzido de seu capital em comparação com outras instituições,
seja de preocupação quanto a se constituírem em alicerces de uma nova ordem
econômico- -política internacional, entre outras. A próxima seção apresenta as
principais características de ambas.
O NDB iniciou suas operações com um capital subscrito de US$ 50 bilhões,
igualmente distribuídos entre os cinco países BRICS6 , e um capital inicial
autorizado de US$ 100 bilhões. O poder de voto de cada país-membro é igual à sua
participação no estoque de capital do banco. A participação no capital do banco é
aberta aos demais países-membros das Nações Unidas. A cada intervalo de não
mais de cinco anos haverá revisão do montante de capital do Banco.
O NDB tem um Conselho de Governadores, uma Diretoria, um Presidente e
Vice-Presidentes. O Presidente é proveniente de um dos cinco países BRICS, de
forma rotativa, e há pelo menos um Vice-Presidente para cada um dos demais
BRICS. As decisões são tomadas por maioria simples. Sua sede é em Shangai e há
um escritório regional em Johannesburgo.
As funções designadas para o Banco compreendem:
I. Financiar projetos sustentáveis de infraestrutura, públicos ou privados, nos
países BRICS e outras economias emergentes e em países em desenvolvimento,
através da provisão de empréstimos, garantias, participação no capital e outros
instrumentos financeiros;

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 II. Cooperar com organizações internacionais e entidades nacionais públicas
ou privadas, sobretudo instituições financeiras internacionais e bancos de
desenvolvimento nacionais;
III. Proporcionar assistência técnica para a preparação e implementação de
projetos sustentáveis de infraestrutura a serem apoiados pelo NDB;
IV. Apoiar projetos sustentáveis de infraestrutura envolvendo mais de um
país;
V. Estabelecer Fundos Especiais para atender a seus propósitos.
O NDB poderá proporcionar financiamento em moeda local do país em que a
operação ocorrerá, adotando medidas adequadas para evitar desencontros
expressivos entre paridades.
O AIIB é um pouco distinto, a começar pelo seu foco limitado a projetos na
Ásia. Também o critério de seleção para os países participantes é diferente. No
caso do NDB essa participação está aberta aos membros das Nações Unidas; já no
caso do AIIB, a participação no Banco é para os países-membros do Banco Mundial
e do Banco de Desenvolvimento da Ásia.
Os objetivos explícitos do Banco são: i) promover o desenvolvimento econô-
mico sustentável, criar riqueza e melhorar a infraestrutura na Ásia e ii) promover a
cooperação regional e complementaridade no trato dos desafios do
desenvolvimento, operando em cooperação estreita com outras instituições
bilaterais e multilaterais.
O foco de atuação do AIIB é o desenvolvimento de infraestrutura e setores
produtivos, nas áreas de energia, transporte e telecomunicações, infraestrutura
rural, desenvolvimento agrícola, abastecimento de água, saneamento, proteção
ambiental, desenvolvimento urbano e logístico, entre outros.
No final de junho de 2015 representantes de 57 países participaram de
cerimônia em Pequim, na qual 50 deles7 assinaram o documento com os Artigos do
Acordo para criação do AIIB. A possibilidade de assinaturas posteriores foi ampliada
até o dia 31 de dezembro daquele ano.
O Banco tem sede em Pequim e durante seu processo de implementação foi
criado um Secretariado Provisório. Toda comunicação externa é feita
exclusivamente por parte do Ministério das Finanças da China.

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 O capital inicial do AIIB é de US$ 100 bilhões, sendo US$ 20 bilhões
integralizados e os restantes US$ 80 bilhões de “chamada de capital”
O capital do Banco pode ser ampliado, se aprovado por 2/3 dos votos dos
Governadores que representem não menos de ¾ dos membros com poder de voto.
Isso é chamado, no acordo de criação do Banco, de “Super Maioria”.
Outra diferença entre o NDB e o AIIB é que este último enfatiza a
participação de países diversos. Por exemplo, no acordo de criação do AIIB é
incluída condição diferenciada para atrair a adesão de países menos desenvolvidos.
Caso uma economia com menor capacidade queira aderir ao capital do Banco ela
terá possibilidade de pagar sua inscrição em dólares ou outra moeda conversível
em até dez parcelas (cada uma correspondendo a 1/10 do valor total), e até metade
do valor devido em sua moeda nacional.
O AIIB tem um Conselho de Governadores, um Conselho de Diretores, um
Presidente e um ou mais Vice-Presidentes.
O Conselho de Governadores é composto por representantes dos países-
membros. A presidência desse Conselho mudará a cada ano, por eleição entre os
participantes. O Conselho de Diretores é composto de doze membros, sendo nove
dos quais da região asiática. Os Diretores não podem ser membros do Conselho de
Governadores. O mandato dos Diretores é de dois anos, podendo ser reeleitos.
Esse Conselho, por sua vez, elege o Presidente do Banco para um período de cinco
anos, sendo permitida uma reeleição.
As funções designadas do AIIB compreendem:
i. Financiar, cofinanciar ou participar em empréstimos diretos;
ii. Participar no capital de instituições ou empresas;
iii. Prover garantia, total ou parcial, de empréstimos para desenvolvimento
econômico;
iv. Utilizar recursos de Fundos Especiais;
v. Prover outros tipos de financiamento, desde que aprovados pelos
governadores;
A adição de dois novos bancos de desenvolvimento a um ambiente já
povoado por dezenas de outros bancos de desenvolvimento, com mandatos de
níveis nacional, regional e multilateral, traz à consideração as questões associadas
à provável relação entre os novos bancos e os bancos já em operação.

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 À época do anúncio de criação dos dois novos bancos, sobretudo o NDB,
que veio à luz um pouco antes, houve diversas críticas e manifestações de
ceticismo. Alguns analistas chegaram mesmo a questionar o fato de algumas
economias emergentes serem receptoras de programas de assistência financeira
não concessional (isto é, empréstimos, investimentos e garantia de empréstimos) de
parte dos bancos multilaterais de desenvolvimento, uma vez que dispõem de
recursos suficientes para capitalizar um novo banco de desenvolvimento.
No caso específico do NDB, parte do ceticismo está associada a um
questionamento mais amplo, com relação à própria iniciativa dos BRICS. Como são
países com histórias, culturas, instituições e objetivos em geral distintos, diversos
analistas discutem, desde a primeira reunião de cúpula, em 2010, a razão de ser
desse exercício. Em alguns casos os BRICS são vistos como essencialmente um
movimento que acabará envolvendo o Brasil e a África do Sul nos conflitos de longa
data da Eurásia.
O voto de abstenção dos quatro outros BRICS na Assembleia Geral da ONU,
quando foi condenado o conflito entre a Rússia e a Ucrânia, é um exemplo de que
poderá haver no futuro próximo demanda para um alinhamento mais nítido de
solidariedade entre os membros do grupo quando um deles estiver envolvido em
conflitos com terceiros países.
Nesse contexto o NDB, por ser uma iniciativa de âmbito multilateral, mas não
regional, constitui um desafio único: como consolidar uma instituição financeira não-
regional. A experiência anterior, na Conferência de Bretton Woods, teve lugar em
contexto totalmente distinto e com participação das principais economias do planeta.
O sucesso ou não nas operações do NDB certamente influenciará a percepção
externa com relação às perspectivas do grupo dos BRICS.
A criação do NDB foi vista por alguns analistas como um movimento de
contestação à governança global existente. Os países BRICS têm reiteradamente
se empenhado em aumentar sua influência sobre os processos decisórios do Banco
Mundial e do FMI, entre outras instâncias. Sua movimentação nesse sentido, no
âmbito do G-20, assim como as repetidas menções ao desagrado por não verem
concretizada a mudança aprovada nas cotas do Fundo, são indicações claras nesse
sentido.

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 Ao mesmo tempo, contudo, esses países têm se empenhado em explicitar
seu interesse no bom relacionamento com as instituições multilaterais existentes,
como demonstrado pela inclusão formal, nos acordos de constituição de ambos os
novos Bancos, do propósito de operar de modo cooperativo com essas instituições.
Uma forma de eliminar ou ao menos reduzir os temores quanto a uma eventual
postura contestatória, de parte dos BRICS.
Outra crítica está relacionada com a reduzida dimensão dos dois novos
Bancos, em termos do valor do capital inicial autorizado. Se os bancos multilaterais
de desenvolvimento são, em geral, de dimensões limitadas em relação ao volume
de recursos disponível, como indicado acima, os dois novos Bancos, ambos com
capital inicial de US$ 100 bilhões, são relativamente minúsculos. Para fins de
comparação, apenas o maior banco multilateral de desenvolvimento, o Banco
Europeu de Desenvolvimento, possui ativos da ordem de US$ 600 bilhões.
Os dois Bancos podem se programar para captar recursos não apenas no
mercado de capitais, mas também junto a fundos soberanos e aos bancos centrais
dos países fundadores. Outras fontes compreendem associações com agências de
cooperação, com bancos nacionais de desenvolvimento, uso de mecanismos de
cofinanciamento com outras agências ou governos nacionais, entre outras.
Uma vantagem provável de parte dos dois Bancos em relação aos demais
bancos de desenvolvimento é não apenas que eles podem se beneficiar da
experiência das instituições existentes, como já referido acima, mas também que
em ambos os casos os documentos de criação são enfáticos em priorizar baixos
custos administrativos, estruturas pequenas e com menores custos.
Não é claro, desde já, exatamente onde se delimitarão os projetos
classificados como infraestrutura. Transporte, energia e comunicações são
condições claras, mas é possível argumentar que os financiamentos de saúde
básica e de mecanismos de absorção de tecnologia também constituem
infraestrutura. Ou seja, não é claro o que exatamente se concebe como
infraestrutura. A prática dirá. Soma-se a isso o fato de que existem diversas
limitações na própria disponibilidade de informação concreta sobre as reais
necessidades de investimento de longo prazo, como discutido em OECD (2015).
Seja como for, e dado que ambos os Bancos pretendem operar com números
reduzidos de quadros técnicos, haverá um “trade-off” entre contar com uma

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estrutura administrativa pequena, de baixo custo, mas ao mesmo tempo demandar
competência para analisar os projetos complexos de infraestrutura. É provável que
essa dupla condição leve naturalmente à intensificação dos mecanismos de
cooperação institucional dos dois novos Bancos com as instituições multilaterais
existentes, com experiência acumulada em diversas áreas.
E a probabilidade dessa interação é tanto menos estranha porque – ao
menos no caso do NDB – foi preservado processo decisório semelhante em grande
medida ao observado nas instituições existentes. Deveria, portanto, em princípio,
haver alguma facilidade para a cooperação institucional.
De todos os modos, a possível atuação cooperativa entre os novos Bancos e
os bancos existentes estará sobredeterminada pelas condições de demanda por
projetos a serem financiados por essas instituições e a disponibilidade de recursos
ao nível global para viabilizar esses financiamentos. Esse é o tema da próxima
seção.
Os novos Bancos partem com uma dotação de recursos relativamente
modesta, em comparação com outras instituições financeiras, mas que isso é
estrategicamente positivo para conseguir construir credibilidade junto às agências
de risco e os potenciais investidores, além de que há possibilidades concretas de
conseguir um desempenho significativo em poucos anos.
Boa parte das análises enfatiza essa segunda condição: é fundamental o
sucesso na atração de recursos de terceiros. Como já ressaltado, os bancos de
desenvolvimento em geral têm razoável atratividade pelo fato de que são garantidos
por um ou mais governos, o que reduz o risco para aplicações de recursos nessas
instituições. Essa mesma característica também deveria, em princípio, facilitar o
acesso dessas instituições a recursos como os dos fundos de pensão e dos fundos
soberanos.
Temos um cenário em que haverá, de parte dessas novas instituições,
demanda por “expertise” tanto para a análise dos projetos quanto para a avaliação
dos seus impactos gerais. Não basta que cada projeto seja rentável, o que já
demanda, por si só, conhecimento técnico para sua análise, dada a complexidade
dos investimentos em infraestrutura. É preciso, ademais, que seu retorno social
supere o retorno privado no longo prazo, para que se justifique a aplicação de
recursos nesses projetos.

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 Essas novas instituições demandarão também, por tudo o que já foi exposto,
recursos financeiros adicionais, para o que competirão com as instituições
existentes. Boa parte destas já conta com avaliação de risco altamente favorável,
enquanto os novos Bancos ainda precisam ganhar credibilidade. E isso num cenário
de menor abundância de recursos.
Essas duas tendências sugerem que existe uma probabilidade não pequena
de que as novas instituições procurem operar em cooperação com as instituições
existentes de modo a: i) se beneficiar do acesso à experiência e qualidade técnica
de análise acumulados ao longo de muitas décadas e ii) aumentar a probabilidade
de conseguir captar recursos a custos baixos para a execução de iniciativas
conjuntas.

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