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JUAN LUIS BELTRÁN AGUIRRE
Doctor en Derecho
CLASIFICACIÓN, CATEGORIZACIÓN
Y CALIFICACIÓN DEL SUELO
EN LA LEGISLACIÓN
AUTONÓMICA COMPARADA
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN
II. CUESTIONES GENERALES
1. Los conceptos de clasificación, categorización y calificación del
suelo
2. La clasificación del suelo en la legislación y en la jurisprudencia:
de la enumeración cerrada a la enumeración abierta
3. Nuevas y distintas clasificaciones del suelo
A. Sistemas Generales (Murcia y Andalucía)
B. Suelo de Núcleo Rural (Galicia)
C. Zonas periféricas de pequeños municipios (Aragón)
4. Los criterios de clasificación y categorización del suelo: su configu-
ración como mínimos en la LRSV y su complementación por la legisla-
ción autonómica
5. ¿Es necesaria la concurrencia de las tres clases de suelo en todo pla-
neamiento general urbanístico?
6. Desclasificación y reclasificación de suelo
III. SUELO URBANO
1. Clasificación
A. El carácter reglado del suelo urbano. Excepciones
B. Los criterios de clasificación
2. Categorización
A.Categorías comunes
B. Subcategorías dentro de las comunes
C. Otras categorías
3. Calificación
A. Zonas
B. Usos
IV. SUELO NO URBANIZABLE
1. Clasificación
A. Los criterios básicos o mínimos de clasificación en la LRSV
B. Los criterios de clasificación en la legislación autonómica
2. Categorización
A. Categorías regladas y voluntarias
B. Categorizaciones más complejas
C. Consideraciones generales
3. Calificación
V. SUELO URBANIZABLE
1. Clasificación
CLASIFICACIÓN...
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A. Los criterios de clasificación en la LRSV

2. Categorización.
A. Categorías comunes.
B. Subcategorías dentro de las comunes.
C. Otras categorías.
3. Calificación.
VI. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN LA FUTURA LEGISLACIÓN
BÁSICA ESTATAL
ANEXO LEGISLATIVO
I. INTRODUCCIÓN
La clasificación, categorización y calificación del suelo son técnicas urbanísticas

de una gran trascendencia para la conformación del derecho de propiedad inmobiliaria.
Dispone el artículo 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valora-
ciones (LRSV), que las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán
siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las
leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento, con arreglo a la clasificación urbanística
de los predios. Seguidamente, en su artículo 7 establece la clasificación tripartita del
suelo por su carácter instrumental respecto de la regulación de las condiciones básicas
del ejercicio del derecho de propiedad del suelo, y de la que derivará un régimen jurídi-
co distinto de propiedad por cada clase de suelo. Después, el estatuto de la propiedad del
suelo, es decir, los contenidos de ese derecho, se terminan de definir y completar
mediante las técnicas urbanísticas de la categorización y calificación de los suelos, que
también las formula la ley o, por remisión de ella, el planeamiento. Por tanto, el derecho
de propiedad inmobiliaria es un derecho de configuración legal, siendo la legislación y,
por remisión de ella, el planeamiento, quienes marcan los derechos y deberes de los pro-
pietarios del suelo, fundamentalmente a través de las técnicas de clasificación, categori-
zación y calificación. Es lo que se ha dado en llamar el régimen estatutario de la propie-
dad urbana. Expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1985
-RJ/1986/655-, que "la clasificación y calificación del suelo definen el contenido normal
de la propiedad, y este diseño o definición se hace por la propia Ley del Suelo, y lo que
es más importante, en virtud de ella, por los Planes". En definitiva, el contenido
urbanístico del derecho de propiedad del suelo es básicamente el derecho a usar, disfru-
tar y disponer de los terrenos conforme a la clasificación, categorización y calificación
de los mismos.
Toda vez que se trata del ejercicio de un derecho constitucional, concretamente el
de la propiedad inmobiliaria (artículo 33.1 CE), al objeto de hacer efectivo el principio
de igualdad de todos los españoles en el ejercicio derechos y obligaciones en cualquier
parte del territorio nacional (artículo 149.1.1ª CE), ha dicho el Tribunal Constitucional
que corresponde al legislador estatal fijar la clasificación básica del suelo, pues es crite-
rio del Tribunal que sin esta clasificación previa, que encaja en el artículo 149.1.1ª CE,
no sería posible regular condición básica alguna del ejercicio del derecho de propiedad
urbana, que aquel precepto reserva al Estado (STC 164/2001). En consecuencia, fijada
por el Estado la clasificación básica, las Comunidades Autónomas han de incorporarlas
a su ordenación legal, o bien sus equivalentes, ya que tal equivalencia es condición para
la igualdad básica en los derechos y deberes inherentes a la propiedad urbanística.
Pero al Estado sólo le compete definir, a través de la técnica de la clasificación,
un mínimo común denominador del derecho de propiedad del suelo, correspondiendo al
legislador autonómico terminar de rellenar ese contenido mínimo definiendo los diferen-
tes contenidos del derecho mediante su capacidad normativa para establecer clasificacio-
nes, categorizaciones y calificaciones de suelo, a la par que fijar o determinar los crite-
rios para encajar los terrenos en cada una de las clases. Y esa normación en abstracto,
ESTUDIOS 83
que después se concreta y particulariza en cada planeamiento urbanístico1, deriva inevi-

tablemente en distintos estatus jurídicos de la propiedad inmobiliaria, ello sin perjuicio
del mínimo común denominador establecido por la normativa básica estatal. Interpretan-
do los artículos 139 y 149.1.1 CE ha dicho el Tribunal Constitucional que el principio de
igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del terri-
torio nacional no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica
uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en
cualquier parte del territorio nacional se tienen los mismos derechos y obligaciones, de
tal manera que los artículos 1, 9.2, 139.1 y 149.1.1 CE, no exigen un tratamiento jurídi-
co uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en
todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía,
sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de derechos se refiere, una igualdad en las posi-
ciones jurídicas fundamentales (SSTC 37/1981, 37/1987, 61/1997 y 188/2001, entre
otras).
Esta asimetría en el estatus jurídico de los ciudadanos es ya una realidad en nues-
tro Estado autonómico con relación a diversos derechos constitucionales respecto de los
que las Comunidades Autónomas detentan competencias de desarrollo normativo y, en
concreto, en relación con el de la propiedad del suelo. Como veremos en las páginas
siguientes, los distintos criterios utilizados por los legisladores autonómicos para clasifi-
car, categorizar y calificar los terrenos trae como consecuencia que los contenidos del
derecho de propiedad del suelo en supuestos similares no sean los mismos según la
Comunidad Autónoma de que se trate.
II. CUESTIONES GENERALES
1. Los conceptos de clasificación, categorización y calificación del suelo
La clasificación es técnica de división de los terrenos según su destino urbanístico

conforme a los tres supuestos básicos a los que corresponde un régimen jurídico de la
propiedad inmobiliaria (urbano, urbanizable y no urbanizable). La clasificación supone
la aptitud de un terreno para estar urbanizado o no, vinculándolo a un determinado régi-
men de derechos y deberes y, por ello, es presupuesto del derecho de propiedad. Ahora
bien, en palabras del Tribunal Supremo2, mediante la clasificación del suelo como urba-
no y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificia-
les que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanísti-
ca, y esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente sino en consideración
a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los
importantes deberes que se le imponen.
La categorización es la técnica para subdividir una clase de suelo en otras en fun-
ción de concretas características comunes, normalmente físicas (casco histórico3, suelo
edificado o urbanizado total o parcialmente, suelo poseedor de valores naturales, suelo
de productividad agrícola, áreas forestales, itinerarios de interés, suelo no apto física-
mente para urbanizar, etc.). Tiene por objeto precisar el régimen jurídico aplicable a
cada suelo en función de su categorización.
1. SÁNCHEZ GOYANES, La configuración estatutaria de la propiedad del suelo, en Revista de Estu-

dios Locales, número extraordinario, 1999, págs. 18 y ss., ha destacado la concurrencia competencial del
Estado, Comunidades Autónomas y Municipios, para la integración del estatuto jurídico de la propiedad
urbana.
2. Véase el fundamento jurídico duodécimo de la Sentencia de 16 de mayo de 2000 -RJ 5487- y las
Sentencias ahí citadas.
3. Véase el trabajo de RAMÍREZ SÁNCHEZ, Régimen jurídico de los cascos antiguos declarados
bien de interés cultural-conjunto histórico, en RJN, núm., 23, 1997, pp. 155 y ss.
CLASIFICACIÓN...
La calificación es la técnica para determinar y definir los usos e intensidades de

que sean susceptibles los terrenos o parcelas y, en su caso, las edificaciones, mediante la
división de los terrenos en zonas destinadas cada una de ellas a un uso e intensidad
específica. La calificación es de orden primaria (asignación de usos globales: dotacional,
residencial, terciario, etc.) y de orden secundaria: (asignación de usos pormenorizados:
vivienda unifamiliar aislada, vivienda colectiva, comercial, etc.).
La clasificación y la categorización se definen en abstracto en la legislación
urbanística y después el Plan las aplica a cada terreno. La calificación de usos es predi-
cable del suelo urbano y del urbanizable, si bien, a veces también se utiliza para porme-
norizar usos en suelo no urbanizable. La variabilidad de usos puede ser muy alta, esta-
bleciéndolos discrecionalmente el planificador4. La legislación urbanística se limita a
distinguir usos globales y usos pormenorizados, pero sin concretarlos, remitiéndose al
planeamiento y a los instrumentos de gestión para que los concreten discrecionalmente.
2. La clasificación del suelo en la legislación y en la jurisprudencia: de la

enumeración cerrada a la enumeración abierta
Conforme a lo que desde 1956 había establecido la legislación urbanística, que

limitaba la clasificación del suelo a la conocida trilogía, se entendía que el planeamiento
sólo podía establecer tales clasificaciones. Por el contrario, para las calificaciones se
reconocía una amplia discrecionalidad. Así, la STS de 14 de octubre de 1992 -RJ 7590-,
declaró que "Importa ante todo recordar que esta Sala viene reiteradamente declaran-
do, de una parte, que la "clasificación" y la "calificación" de los terrenos están regidos
por criterios distintos, y así mientras la primera es una operación que aparece sujeta a
una técnica de numerus clausus, la segunda se inspira por el contrario en un sistema de
numerus apertus sin tipificación legal de categorías"
Esto ya no es exactamente así. La STC 164/2001 ha introducido alguna matiza-
ción al afirmar que "de nuevo el art. 7 LRSV se sirve de la clasificación tripartita del
suelo como instrumento técnico para la configuración de los distintos estatutos de la
propiedad urbana. El carácter instrumental e indispensable de esta clasificación (res-
pecto de los tres estatutos básicos de la propiedad urbana), permite enmarcar al art. 7
LRSV dentro de la competencia del Estado "ex" art. 149.1.1 CE y, con ello, confirmar la
adecuación constitucional del inciso "o clases equivalentes reguladas por la legislación
urbanística". Esta conclusión en nada limita la competencia de las Comunidades Autó-
nomas para fijar y regular, a efectos de planificación o gestión, otras clasificaciones de
suelo distintas y superpuestas a las anteriores."
Y, en efecto, seguidamente veremos cómo alguna legislación autonómica ha
introducido nuevas clasificaciones de suelo.
3. Nuevas y distintas clasificaciones del suelo
A. Sistemas Generales (Murcia y Andalucía)
Las Leyes urbanísticas de Murcia5 y de Andalucía6, siguiendo la técnica del artí-

culo 9.2 del TRLS92, disponen que los terrenos destinados a sistemas generales (añade
Andalucía, que por su naturaleza, entidad u objeto tengan carácter o interés supramuni-
cipal o singular), podrán ser excluidos de la clasificación del suelo, sin perjuicio de que
se adscriban a las diferentes clases del suelo a efectos de su valoración y obtención.
4. Las normas catastrales incorporan listados de usos. Véase el Real Decreto 1020/1993, de 25 junio.
5. Artículo 61.2 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundi-
do de la Ley del Suelo.
6. Artículo 44 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística.
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Con base en la previsión del citado artículo 9.2 del TRLS92, y que elude la
LRSV, la doctrina había admitido que los sistemas generales podían ser considerados
como una cuarta clase de suelo y, por ende, ser un figura diferenciada de las otras tres
clases de suelo7. Igualmente, la jurisprudencia como veremos inmediatamente. Y esta es,
a mi juicio, la intención de las leyes de Murcia y Andalucía.
No obstante, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 15 de
enero de 2003 -JUR 54669-, que analiza una determinación similar a las de Murcia y
Andalucía que se contenía en la ya derogada Ley foral urbanística de Navarra de 1994,
parece no aceptarlo así al declarar que:
"Y este sistema -ya recogido en el art. 9.2 del Texto Refundido de la ley del Suelo
de 1992- ni desconoce ni contradice el sistema de clases tasadas que ahora establece
la Ley 6/1998 y antes las sucesivas Leyes reguladoras de la materia y el propio
Texto Refundido que acabamos de citar, sino que sienta una regla especial de no cla-
sificación (no de creación de una nueva clase) en atención a una circunstancia espe-
cial cual es el destino de los terrenos excluidos de la misma.
No comparto este juicio del órgano judicial navarro en cuanto parece admitir que
pueda haber terrenos sin clasificación expresa alguna, pues es premisa básica del planea-
miento urbanístico, y así viene exigido en la mayoría de las leyes, el de clasificar todo el
territorio municipal sin excepción alguna. En mi criterio, la exclusión de clasificación de
que hablan las normas referidas se refiere a alguna de la trilogía clásica, esto es, no cla-
sificar los terrenos en los que se asientan los sistemas generales ni como urbano, ni
como urbanizable, ni como no urbanizable. Entonces, al dibujarlos en el planeamiento,
el territorio que ocupen habrá de denominarse como "sistema general" y de facto con
esta denominación se está conformando una cuarta clase de suelo.
Creo que son más acertadas las consideraciones que al respecto hace la Senten-
cia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 2 de junio de 2005 -JUR
230028-:
"Considerar, por ello, que simplemente nos encontramos ante un sistema general,
porque se encuentre entre los que se cita en el artículo 25 del Reglamento del Plane-
amiento Urbanístico, es una concepción formalista que no responde a los criterios
antes expuestos, y últimamente mantenidos por las sentencias del Tribunal Supremo
de este año a las que después nos referiremos, ya que si bien se ha discutido en la
doctrina, llegándose hasta a plantear la posibilidad de que el Sistema General pudie-
ra llegar a ser o fuera una cuarta categoría de suelo o incluso una categoría ajena a la
clasificación del suelo, la conclusión en la doctrina mayoritaria, siendo el más repre-
sentativo González Pérez, ha sido la de confirmar la consideración de que los siste-
mas generales son independientes a la clasificación del suelo, y ello se ratifica en el
propio Reglamento de Planeamiento en su artículo 26.2, al precisar que la definición
de los sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio se for-
mulará sin perjuicio de la clasificación del suelo, y el proceso de su ejecución se
acomodará a la estrategia establecida para el desarrollo del Plan.
Además, y pese a lo afirmado en la contestación a la demanda, el examen del artícu-
lo 9.2 del Texto Refundido de 1992 no permite entender que nuestro derecho
urbanístico haya establecido una vinculación entre los sistemas generales y una
categoría específica del suelo, ya que en primer lugar se puede concluir que pueden
no ser objeto de clasificación específica y en segundo lugar la adscripción lo único
que facilita a los Ayuntamientos es la obtención a costa de los propietarios del sector
adscrito, pero no impide que los sistemas generales se implanten en suelo no urbani-
zable."
7. GONZÁLEZ PÉREZ, en Comentarios a la Ley del Suelo, Civitas, sexta edición, 1993, pág. 142, afir-
ma que el número 2 del artículo 9 faculta para que los sistemas generales puedan ser objeto de clasificación
especial de suelo.
CLASIFICACIÓN...
En cualquier caso, en estas dos Comunidades Autónomas la clasificación de los

terrenos destinados a sistemas generales, en mi criterio, puede realizarse conforme a las
siguientes alternativas:
- Suelo urbano: suelo urbano o sistema general en suelo urbano.
- Suelo urbanizable: suelo urbanizable o sistema general incluido o adscrito a
suelo urbanizable
- Suelo no urbanizable: suelo no urbanizable o sistema general.
En las demás Comunidades Autónomas los terrenos en los que se asienten los sis-
temas generales se clasificarán como urbanos, urbanizables o no urbanizables. No son
objeto de clasificación específica sino de calificación (usos globales).
B. Suelo de Núcleo Rural (Galicia)
Mientras todas las Comunidades Autónomas acogen la clasificación tripartita del

suelo, Galicia, además del suelo urbano, urbanizable y rústico, incorpora como cuarta
clase la de "suelo de núcleo rural", con un régimen de derechos y obligaciones alejado
tanto del suelo urbano o urbanizable como del suelo rústico. En efecto, la Ley 9/2002,
de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Galicia, incorpora las siguientes cua-
tro clases: a) urbano; b) de núcleo rural; c) urbanizable; d) rústico. Las características
del suelo de núcleo rural las define en el artículo 13 y los derechos y deberes se determi-
nan en los artículos 24 a 30. Instituye esta cuarta clase en los siguientes términos:
Artículo 13. Suelo de núcleo rural.
1. Constituyen el suelo de núcleo rural los terrenos que sirven de soporte a un asen-
tamiento de población singularizado en función de sus características morfológicas,
tipología tradicional de las edificaciones, vinculación con la explotación racional de
los recursos naturales o de circunstancias de otra índole que manifiesten la imbrica-
ción racional del núcleo con el medio físico donde se sitúa y que figuren diferencia-
dos administrativamente en los censos y padrones oficiales, así como las áreas de
expansión o crecimiento de estos asentamientos.
2. El planeamiento urbanístico deberá realizar un análisis detallado de la formación
y evolución de los asentamientos, de sus peculiaridades urbanísticas, morfológicas,
de su grado de consolidación por la edificación y de sus expectativas de desarrollo,
así como de las tipologías edificatorias, forma de los huecos y de las cubiertas, y
características de los materiales, colores y formas constructivas empleadas en las
edificaciones y construcciones tradicionales de cada asentamiento.
3. El planeamiento delimitará el ámbito de los núcleos rurales en atención a la pro-
ximidad de las edificaciones, los lazos de relación y coherencia entre lugares de un
mismo asentamiento con topónimo diferenciado, la morfología y tipologías propias
de dichos asentamientos y del área geográfica en que se encuentran (casal, lugar,
aldea, rueiro u otro), de modo que el ámbito delimitado presente una consolidación
por la edificación de, al menos, el 50 por 100, de acuerdo con la ordenación pro-
puesta y trazando una línea perimetral que encierre las edificaciones tradicionales
del asentamiento siguiendo el parcelario y las huellas físicas existentes (caminos,
ríos, regatos, cómaros y otros) y, como máximo, a 50 metros de dichas edificaciones
tradicionales.
Igualmente delimitará el área de expansión de dichos núcleos, de acuerdo con los
criterios de crecimiento que el planeamiento urbanístico contemple. Dicha área
estará comprendida por los terrenos delimitados por una línea poligonal paralela a la
de circunscripción del núcleo existente y como máximo a 200 metros lineales de la
misma sin que, en ningún caso, pueda afectar a suelo rústico especialmente protegi-
do.
Los núcleos rurales ubicados en la franja de 200 metros desde el límite interior de la
ribera del mar no podrán ser ampliados en dirección al mar salvo en los casos
ESTUDIOS 87
excepcionales en que el Consello de la Xunta lo autorice expresamente, por la espe-

cial configuración de la zona costera donde se encuentren o por motivos justificados
de interés público, justificando la necesidad de la iniciativa, la oportunidad y su con-
veniencia en relación con el interés general.
C. Zonas periféricas de pequeños municipios (Aragón)
La Ley urbanística de Aragón8, sin decirlo expresamente, parece que también

contempla una cuarta clase de suelo. Su artículo 12 establece que corresponde al plan
general clasificar el suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, pero añade. "sin perjui-
cio de lo establecido para la zona periférica de los pequeños municipios en el Título
octavo de la Ley". Pues bien, respecto de los municipios menores de 500 habitantes,
dicho Título (artículos 212 y ss.) contempla la posibilidad de que el plan general, a la
par que el suelo urbano y no urbanizable, prevea también una zona periférica que estará
formada por el área de terreno situada a una distancia inferior a 150 metros contados
desde el límite exterior del suelo urbano, siempre que no deba clasificarse como suelo
no urbanizable especial, permitiendo que en dicha zona periférica -que materialmente
tendría la consideración de suelo no urbanizable al no contar con las infraestructuras
urbanísticas básicas- puedan autorizarse edificaciones destinadas a vivienda unifamiliar,
así como otras construcciones de carácter agrícola propias del medio rural, siempre que
se justifique que el terreno sobre el que se pretende construir va a ser dotado de servicios
urbanísticos mediante la prolongación de las infraestructuras existentes. Por su parte, el
Decreto 52/2002, de 19 de febrero, que aprueba el reglamento de desarrollo parcial de la
Ley, establece en su artículo 166.2 que "El Plan General de Ordenación Urbana simpli-
ficado de los Pequeños Municipios clasificará el suelo y contará con la correspondiente
zona periférica". Así pues, resulta bastante evidente que esta normativa diferencia y
separa la "zona periférica" del suelo urbano y del suelo no urbanizable.
Esta peculiaridad aragonesa es, como luego veremos, similar a otra existente en
Navarra, con la diferencia de que en Navarra esa zona periférica se clasifica directamen-
te como suelo urbano no consolidado. La normativa urbanística aragonesa, por el contra-
rio, no precisa la naturaleza del suelo que pueda grafiarse como zona periférica. Por el
tratamiento que le da no parece que deba clasificarse como suelo urbano no consolidado.
En todo caso, me queda la duda de si se trata de una cuarta clase de suelo, o puede con-
siderarse como una especial categorización del suelo no urbanizable en el que se admi-
tiría la edificación y urbanización.
4. Los criterios de clasificación y categorización del suelo: su configuración como

mínimos en la LRSV y su complementación por la legislación autonómica
La LRSV fue impugnada ante el Tribunal Constitucional por entenderse que al

establecer los criterios para la clasificación del suelo predeterminaba un concreto mode-
lo urbanístico y territorial, lo que era inconstitucional pues el Estado sólo sería compe-
tente para determinar las clases de suelo, pero no para fijar concretos criterios de clasifi-
cación de cada clase de suelo.
Pues bien, la STC 164/2001 zanja la cuestión afirmando al respecto que la opción
estatal por la clasificación tripartita del suelo en el artículo 7 LRSV quedaría privada de
su eficacia igualadora si la fijación de los criterios de clasificación (en una de las tres
clases de suelo) fuera plenamente disponible por cada una de las Comunidades Autóno-
mas. En consecuencia, afirma que el establecimiento de criterios para la clasificación del
suelo actúa como premisa indispensable para la configuración de las condiciones básicas
de ejercicio de los tres estatutos jurídicos primarios de la propiedad del suelo. A lo ante-
8. Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística.
CLASIFICACIÓN...
rior añade que cada Comunidad Autónoma podrá establecer otras clases de suelo (y por
tanto, otros criterios de clasificación) para fines distintos de la configuración de las con-
diciones básicas de ejercicio de la propiedad urbana.
En definitiva, el Tribunal Constitucional sostiene que las Comunidades Autóno-
mas pueden establecer otras clases de suelo y, por tanto, otros criterios de clasificación,
pero para fines distintos de la configuración de las condiciones básicas de ejercicio de la
propiedad urbana. Así, MENÉNDEZ REXACH9 ha señalado que la redacción del artí-
culo 9 LRSV no impide la clasificación de suelo no urbanizable por otros criterios de
protección entre los que pueden figurar las exigencias de un desarrollo urbanístico soste-
nible. En fin, para el Tribunal Constitucional los criterios de clasificación de la LRSV
son mínimos y pueden ser complementados con otros por el legislador autonómico e,
incluso, por el planificador (STC 164/2001, f. J. 14 y 15).
Particularmente, la propia LRSV, en su disposición adicional cuarta, admite esta
posibilidad para Canarias y Baleares, al disponer que "en los territorios insulares la
legislación urbanística podrá establecer criterios complementarios para clasificar los
suelos no urbanizables y urbanizables,...." VILLAR ROJAS10 entiende que fue intención
del legislador estatal dejar abierta la puerta a un régimen especial de clasificación del
suelo, habida cuenta del impacto de la insularidad sobre la propiedad del suelo, posibili-
tando de forma directa, sin rodeos, establecer criterios específicos de clasificación de
suelo urbanizable, moderando, con ello, su carácter residual.
5. ¿Es necesaria la concurrencia de las tres clases de suelo en todo planeamiento

general urbanístico?
Cabe preguntarse si en la medida en que la LRSV establece como contenido

mínimo básico de la propiedad del suelo la clasificación tripartita, la misma obliga a las
Comunidades Autónomas en el sentido de que todo plan general de ordenación urbana
necesariamente ha de contemplar y contener las tres clases de suelo. La respuesta ha de
ser negativa. Lo que la legislación básica estatal obliga es a que el planeamiento general
acomode los distintos tipos de suelo que ordene urbanísticamente a los de la trilogía de
la ley básica por cuanto son los tres estatutos primarios de la propiedad urbana, pero a lo
que no obliga es a que necesariamente concurran en todo planeamiento general urbanís-
tico. La legislación urbanística estatal así lo venía contemplando. Por ejemplo, el artícu-
lo 9 del TRLS92 establecía que "el planeamiento clasificará el territorio en todas o
algunas de las siguientes clases....".
La legislación autonómica en general también dispone que el planeamiento
urbanístico clasificará el suelo en todas o algunas de las tres clases de suelo. En conse-
cuencia, no exige la concurrencia de las tres clases de suelo en todo planeamiento. Es
más, algunas de ellas (Navarra, Aragón, etc.) diseñan planes generales simplificados
para pequeños municipios, eximiéndoles o recomendándoles la no previsión de suelo
urbanizable.
6. Desclasificación y reclasificación de suelo
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, abordando la cuestión relativa a las

facultades de las Administraciones Públicas para variar las determinaciones contenidas
en los planes urbanísticos y, en concreto, para cambiar la clasificación y calificación del
suelo, reiteradamente mantiene que la naturaleza normativa del planeamiento y la nece-
9. Urbanismo sostenible, clasificación del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestión y

algunas propuestas, RDU, núm. 200, 2003, pág. 165.
10. El marco conceptual en el libro colectivo Derecho Urbanístico de Canarias, Instituto de Estudios
Canarios, 2003, pág. 63.
ESTUDIOS 89
sidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente
el "ius variandi"11 que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es claro
que la revisión o modificación de un planeamiento no puede, en principio, encontrar
límite en la ordenación establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior
rango jerárquico. Este "ius variandi" reconocido a la Administración por la legislación
urbanística se justifica en las exigencias del interés público actuando para ello discrecio-
nalmente -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en
el artículo 103 CE
Esta facultad innovadora de la Administración materializada en la ordenación de
un plan urbanístico, tiene los límites propios derivados del necesario acatamiento a los
estándares urbanísticos previstos en la legislación urbanística, así como de la adecuada
satisfacción de las necesidades sociales y del interés público a cuyo servicio ha de estar
subordinada la ordenación territorial, y con ausencia, en todo caso, de cualquier tipo de
arbitrariedad en la solución de los problemas urbanísticos planteados dentro de una rea-
lidad social determinada. Por lo demás, preciso es reconocer a la Administración la
facultad innovadora o modificativa de planeamientos anteriores, tanto en orden a la cla-
sificación como a la calificación del suelo integrado en el territorio a ordenar siempre
dentro del contorno limitativo antes indicado.
Los derechos subjetivos, nacidos o expectantes, de la anterior normativa -sin per-
juicio de su posible contenido indemnizatorio- no son fundamento bastante para justifi-
car la ilegalidad de las determinaciones modificativas que les afecten. Solamente, si se
prueba que el interés público en cuya virtud se ha actuado no existe o ha mediado error
en su satisfacción, se podrá invocar con éxito la nulidad de la modificación o revisión
del planeamiento12.
Pues bien, la mayoría de la legislación urbanística autonómica (siendo pioneras y
ejemplares, Canarias y Baleares) han incorporado y regulado el concepto de urbanismo
sostenible, concepto del que puede derivarse la adopción de medidas de reclasificación o
desclasificación de suelos.
La Ley 19/2003, de 14 de abril, de Canarias, por la que se aprueban las Directri-
ces de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo, habla de "evi-
tar la perpetuación de clasificaciones", en especial "cuando hayan incumplido los
deberes urbanísticos inseparables de la adquisición de derechos." Y, en esta línea,
decisiva es la disposición adicional cuarta en cuanto dispone que se reclasificarán a
suelo rústico de protección territorial los terrenos urbanizables sin Plan Parcial en los
que se haya incumplido el deber de ordenar, y se categorizarán como urbanizables no
sectorizados aquellos que, contando con Plan Parcial, no hayan iniciado la ejecución,
incumpliendo los deberes urbanísticos de equidistribuir y ceder y no habiendo obtenido
la aprobación del correspondiente proyecto de urbanización. Por el contrario, el Texto
Refundido del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, de Ordenación del Territorio
y de Espacios Naturales de Canarias, en su disposición adicional sexta establece que
los Espacios Naturales Protegidos sólo podrán desclasificarse o descalificarse por Ley.
La Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial, de Balea-
res, establece límites al desarrollo urbano, limites que suponen de forma directa, ante la
aparición de suelo urbanizable o apto para urbanizar excedente, la necesidad de realizar
un proceso de reclasificación del mismo (preámbulo y artículos 32 y ss.).
Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo13, en línea con el concepto de
desarrollo sostenible, ha puesto de relieve que no hay, en principio, dificultad alguna
11. Véase por toda, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2004 -RJ/2005/1721.
12. En este sentido, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 3 de noviembre de 2004 -
JUR/2005/22734-.
13. Por toda, Sentencias de 17 de febrero de 1998 -RJ 1677-, de 16 de mayo de 2000 -RJ 5487- y de 4 de
noviembre de 2004 -RJ 7708-.
CLASIFICACIÓN...
para cambiar la ordenación urbanística en vigor, por razones de protección de la natura-

leza o por la adopción de un nuevo modelo de desarrollo territorial que se estima más
adecuado. Y admite que la desclasificación de suelo puede afectar a suelos urbanizables
cualquiera que sea la situación en que se encuentren, incluso con plan parcial aprobado,
así como a suelo no urbanizable, a efectos de establecer un régimen de protección más
estricto.
Problema mayor plantea la desclasificación de suelo urbano. Por coherencia,
parece que el suelo urbano edificado no debe ser objeto de desclasificación. Así lo viene
considerando la jurisprudencia, de la que buen ejemplo es la Sentencia del Tribunal
Supremo de 19 de mayo de 2004 -RJ 3893-. Caso distinto es el de terrenos mal clasifica-
dos como urbanos por realmente no contar con los servicios urbanísticos necesarios.
Entonces no debe haber problema para desclasificarlos a no urbanizables. Así lo declara
la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 30 de enero de 2003 -
RJCA 78-. Incluso la doctrina científica postula que aun estando urbanizados, si no
están edificados, deben ser susceptibles de desclasificación. Según MENÉNDEZ
REXACH14 los suelos que son formalmente urbanos por cumplir con los requisitos lega-
les aplicables, en concreto, por tener determinados elementos de urbanización: viales,
abastecimiento de agua, etc., pero que no lo son materialmente porque aún no están edi-
ficados, pueden ser desclasificados como rústicos, con desurbanización e indemniza-
ción, o permitiendo sólo vivienda unifamiliar aislada, hoteles, etc.
III. SUELO URBANO
1. Clasificación
A. El carácter reglado del suelo urbano. Excepciones
a) El carácter reglado
Es bien conocido que la legislación urbanística venía estableciendo un doble
requisito para la clasificación del suelo como urbano:
- Criterio formal: que el plan lo delimite como tal (en atención al modelo urbanís-
tico que el planeamiento preveía realizar).
- Criterio material: que disponga de los servicios urbanísticos mínimos (acceso
rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica),
o esté consolidado por la edificación (dos terceras partes).
No obstante, la jurisprudencia sistemáticamente obligó a las Administraciones
urbanísticas a clasificar como urbanos terrenos en función de la concurrencia en ellos de
los servicios urbanísticos o por estar consolidados por la edificación, insistiendo en que
no se trata de una decisión voluntarista sino de la constatación de una situación fáctica,
de manera que la clasificación de un terreno como suelo urbano depende del hecho físi-
co de la urbanización o consolidación de la edificación15, si bien ha precisado también
que su clasificación como urbano exige, no simplemente el que los terrenos estén dota-
dos de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y sumi-
nistro de energía eléctrica con las características adecuadas para servir a la edificación
que sobre ellos existe o se haya de construir, sino también que tales dotaciones les pro-
porcionen los correspondientes servicios y que el suelo esté insertado en la malla urba-
algunas propuestas, RDU, núm. 200, 2003, pág. 186 y ss.
15. Así, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1987 -RJ 6605-.
ESTUDIOS 91
na, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y
unas redes de suministro de agua y de su evacuación y energía eléctrica de que puedan
servirse los terrenos y que éstos por su situación no estén completamente desligados del
entramado urbanístico ya existente16.
En definitiva, el suelo no puede clasificarse como urbano en función de las previ-
siones del planeamiento si no cumple los requisitos fácticos establecidos. En palabras
del Tribunal Supremo, el suelo urbano no se constituye, sino que se delimita en virtud de
la fuerza normativa de lo fáctico (Sentencia de 30 de enero de 1990 -RJ 364-). La clasi-
ficación de este suelo es, por tanto, de carácter reglado.
Pues bien, el carácter reglado (el hecho físico) ha sido reforzado por la LRSV al
suprimir o no exigir el criterio formal, esto es, la intermediación del planeamiento. En
efecto, el artículo 8 dispone que tendrán la condición de suelo urbano: a) el suelo ya
transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua,
evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica; b) estar consolidado por la edifi-
cación en la forma y características señaladas por la legislación urbanística; c) los terre-
nos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el
mismo.
Sin embargo, algunas CCAA siguen incluyendo en su legislación el requisito for-
mal de intermediación del planeamiento, esto es, que el planeamiento lo clasifique como
urbano. Así, por ejemplo, Canarias17, o Cataluña18, que incluye el requisito de que el pla-
neamiento urbanístico incluya de manera expresa esa clase de suelo. Y, a la vista de este
requisito formal, se ha llegado a afirmar que la clasificación no es enteramente reglada,
aunque tampoco enteramente discrecional. Creo que a pesar de tal requisito formal la
clasificación es enteramente reglada porque el planificador está totalmente obligado por
la realidad fáctica. Buen ejemplo es la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Canarias, de 15 de julio de 2004 -JUR 266629-, que manifiesta al respecto:
"La cuestión de fondo es que el suelo urbano, por decisión del planificador, solo
puede ser aquel que reúna las condiciones que establece el artículo 8 de la Ley de
1998, esto es, bien el suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso
rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléc-
trica, o por estar consolidado por la edificación en la forma y con las características
que establezca la legislación urbanística (letra a) del art. 8), bien los terrenos que en
ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo (letra
b) del mismo art.).
En el primer inciso se hace referencia a los requisitos exigibles respecto al grado de
urbanización, si bien reiterada Jurisprudencia ha advertido que no es suficiente con-
tar simplemente con cada uno de los cuatro servicios indicados, sino que es necesa-
rio, además, que dichos servicios tengan características adecuadas para servir a la
edificación que sobre ellos exista o se haya de construir en la ejecución del Plan.
Por otra parte, como señala la sentencia del TS de 21 de septiembre de 1987, proba-
blemente una de las mas citadas por los Tribunales en este ámbito dada su claridad
expositiva: "La definición con rango legal del suelo urbano constituye un límite a la
potestad de planeamiento, de suerte que la Administración queda vinculada por una
realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias". la clasificación de
un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del
planificador, sino que debe ser definido en función de la realidad de los hechos, con
alusión, incluso, a la "fuerza normativa de lo fáctico"
16. Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1997 -RJ 4051-.

17. Artículo 50 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.
18. Artículo 26.a) del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley de Urbanismo de Cataluña.
CLASIFICACIÓN...
Pues bien, dicha doctrina es plenamente aplicable al caso, en el sentido de que el

planificador, en este caso el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, a la hora
de clasificar el suelo quedaba vinculado por la realidad, o dicho de otra forma, la
inclusión de unos terrenos como urbanos escapaba a su esfera voluntarista, que se
debe limitar a reflejar la realidad física del suelo. Puede decirse, por ello, que aquí
no existe carga alguna de discrecionalidad."
b) Excepciones
Una clara excepción al carácter reglado, esto es, a la fuerza normativa de lo fácti-
co, la encontramos en Navarra. Dispone el artículo 58 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de
diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que en los municipios con pobla-
ción inferior a quinientos habitantes y en los municipios compuestos siempre que no
superen una población total de mil habitantes, el Plan General clasificará los terrenos en
suelo urbano y no urbanizable, y que con el carácter de suelo urbano no consolidado
podrá incluir una zona periférica en distancia no superior a cien metros a las últimas edi-
ficaciones residenciales integradas en el tejido urbano, donde se prevea la necesidad de
construcción de un número reducido de viviendas, hasta un máximo de diez, necesarias
para el desarrollo del municipio y sin que dicha construcción altere su carácter rural.
Añade seguidamente que la ejecución del Plan General en suelo urbano no consolidado
podrá realizarse a través de actuaciones asistemáticas en las que, salvando siempre el
cumplimiento de los deberes y cargas de urbanización y cesión, se garantice la adecuada
conexión de la urbanización y edificación con la trama urbana existente y con las redes
generales municipales. Vemos, pues, que en Navarra, por voluntad del planificador, un
suelo que no cuenta materialmente con los servicios urbanísticos ni esta edificado, no
obstante, puede ser clasificado como suelo urbano no consolidado, que se ejecutará asis-
temáticamente.
Otra excepción la hacía la ya derogada Ley 6/1994, de 15 de noviembre, regula-
dora de la Actividad Urbanística de Valencia, cuando en su artículo 8.4 disponía que el
plan clasificará como suelo urbano los terrenos que, por convenir a su modelo territorial,
se pretendan mantener o incorporar dentro del proceso de urbanización, señalando
seguidamente el artículo 9.2 que la clasificación de los terrenos como suelo urbano tiene
por objeto posibilitar su desarrollo urbanístico preferentemente mediante Actuaciones
Aisladas, y que los terrenos en que éstas sean previstas por el Plan se entenderán clasifi-
cados como suelo urbano. Puede observarse que aquella Ley prescindía totalmente de
criterios fácticos. La nueva Ley 16/2005, de 30 de diciembre, vuelve a la ortodoxia y,
como veremos, clasifica el suelo urbano en función de criterios materiales. No obstante,
la excepción no parece haber desaparecido del todo pues la nueva Ley también conside-
ra suelo urbano no consolidado, entre otros, las áreas que el plan disponga de nueva
urbanización adyacente al suelo urbano y sin entidad suficiente para configurar un sector
de planeamiento parcial19. Parece, pues, que unos terrenos que no reúnen los requisitos
materiales necesarios para su clasificación como urbanos, no obstante, pueden clasificar-
se como urbanos no consolidados si están adyacentes al suelo urbano.
B. Criterios de clasificación
a) Formar parte o ser integrable en la trama o malla urbana

Este criterio, inicialmente de construcción jurisprudencial, ha sido incorporado
por la mayoría de la legislación autonómica. En efecto, las leyes de Navarra, Asturias,
Cataluña, Cantabria, Madrid, Aragón, Castilla y León, Canarias, Galicia, País Vasco y
Valencia, positivizan el criterio de que los terrenos formen parte de la trama urbana o
sean integrables en dicha trama o malla urbana. Ninguna de las leyes, a excepción de las
19. Véase el artículo 10.3.b) de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística.

ESTUDIOS 93
de Asturias y Galicia, definen lo que sea trama o malla urbana, por lo que se trata de un
concepto jurídico indeterminado. El artículo 113 del Decreto Legislativo 1/2004 de
Asturias considera malla urbana "la urbanización básica constituida por unas vías peri-
metrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que
pueda servirse el territorio, sin que esté por su situación completamente desligado del
entramado urbanístico existente". El artículo 11.2 de la Ley 9/2002 de Galicia ofrece la
siguiente conceptuación: "A los efectos de la presente Ley se consideran incluidos en la
malla urbana los terrenos de los núcleos de población que dispongan de una urbaniza-
ción básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de servicios de las que
puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén desligados del entra-
mado urbanístico ya existente".
A nivel doctrinal, siguiendo a ENERIZ OLAECHEA20, puede entenderse por
trama o malla urbana el conjunto de edificaciones, calles y servicios urbanísticos, dota-
dos de una cierta coherencia y homogeneidad.
La jurisprudencia también se ha ocupado de definir o conceptuar la trama urbana.
Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2005 -RJ 3302- reiterando
doctrina anterior manifiesta que:
"En la reciente STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de
malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999: "que el suelo esté
insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida
por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y
de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no
estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". (....)
En esta misma línea hemos expuesto (SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de
2003) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos
en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si
aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el creci-
miento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es,
pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de
transformación de los suelos urbanizables. (...)
Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno
no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco
si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, ele-
mento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontro-
lado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios
ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno."
Vemos, pues, que el criterio de integración en la trama o malla urbana tiene fun-
damental importancia a la hora de dilucidar si un concreto terreno o parcela debe o no
ser clasificado como urbano. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre
de 2001 -RJ/2002/1796- hace uso de él para extraer las siguientes consecuencias:
"En la línea ya expuesta, las sentencias de 6 de marzo, 26 de mayo, 21 de julio, y 18
de diciembre de 1997 y 13 de mayo de 1998 insisten en la necesidad tanto de que
los terrenos se encuentren insertos en la malla urbana como en la de que cuenten
con los servicios apropiados. No es suficiente, se ha dicho, que ocasionalmente ten-
gan los servicios urbanísticos a pie de parcela, porque pasen por allí casualmente,
sino que deben estar dotados de ellos porque la acción urbanizadora haya llegado al
lugar de que se trate. La sentencia de 4 de febrero de 1999 declara, así, que no es
suficiente que el terreno tenga los servicios urbanísticos cuando el mismo no se
encuentra en la malla urbana y la de 1 de junio de 2000 precisa que el suelo urbano
sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para
20. Régimen urbanístico del suelo, en el libro colectivo Derecho Urbanístico de Navarra, Gobierno de
Navarra, 2004, pág. 323.
CLASIFICACIÓN...
la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá. No cabe clasificar como
urbano un terreno que linda con urbanizaciones consolidadas pero que está separado
de ellas por la voluntad del Municipio de mantener el suelo urbano en el límite de
las urbanizaciones existentes. Dicho en otros términos: el suelo urbano no puede
expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple
juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas, como advierte la sen-
tencia de 12 de noviembre de 1999 a propósito de un caso de suelo no urbanizable.
Y todo ello porque, como ya apuntó en similar sentido la sentencia de 3 de abril de
1996, en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano y el no
urbanizable cuando el planificador, usando su potestad, ha previsto el crecimiento
urbano en otro lugar y no quiere interponer entre los dos un suelo urbanizable."
Pues bien, con base en esta construcción jurisprudencial algunas leyes autonómi-
cas hacen importantes puntualizaciones al respecto.
Cataluña establece que "el simple hecho de que el terreno confronte con carrete-
ras y vías de conexión interlocal y con vías que delimiten el suelo urbano no comporta
que el terreno tenga la condición de suelo urbano".
Asturias y La Rioja, disponen que "los servicios construidos en ejecución de un
sector o unidad de actuación, las vías perimetrales de los núcleos urbanos, las vías de
comunicación entre núcleos y las carreteras no servirán de soporte para la clasificación
como urbanos de los terrenos adyacentes".
Galicia dispone por su parte que "los servicios construidos para la conexión de
un sector de suelo urbanizable, las vías perimetrales de los núcleos urbanos, las vías de
comunicación entre núcleos, las carreteras y las vías de la concentración parcelaria no
servirán de soporte para la clasificación como urbanos de los terrenos adyacentes,
salvo cuando estén integrados en la malla urbana".
b) Disponer de urbanización idónea
Todas las leyes autonómicas exigen que los terrenos cuenten con una urbaniza-
ción integrada en la malla urbana formada por los cuatro servicios urbanísticos mínimos,
esto es, acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de
energía eléctrica, de manera que los terrenos tengan ya la consideración de solar o pue-
dan alcanzar esta condición con la realización de meras obras accesorias de complemen-
tación de la urbanización, y que tales dotaciones proporcionen los correspondiente servi-
cios.
Pero, además, exigen que estos servicios tengan características adecuadas para
servir la edificación existente o la prevista. Cuestión distinta es que siendo idónea para
la edificación existente, no lo sea para la prevista por el planeamiento en la medida en
que éste disponga operaciones de remodelación, renovación o reforma interior y, en con-
secuencia, se requiera, no meras obras accesorias, sino una completa reurbanización de
los terrenos mediante actuaciones sistemáticas. Ello no impide su clasificación como
urbano. En algunas legislaciones urbanísticas ya derogadas pasaban a tener la condición
de urbanizables, pero actualmente se clasifican como urbanos.
De todos modos, esta no es una regla absoluta pues también se clasifica como
suelo urbano el consolidado por la edificación que carece de alguno de esos servicios
mínimos o que, en cualquier caso, tiene una urbanización muy deficitaria. Es decir, la
ratio para su clasificación no es la presencia de los servicios mínimos sino la edificación
en un determinado porcentaje.
c) Consolidado por la edificación
La mayoría de las leyes autonómicas exigen la clasificación como suelo urbano
de las áreas que estén edificadas al menos en dos de las terceras partes de los espacios
aptos para ella.
ESTUDIOS 95
Cuatro Comunidades Autónomas, sin embargo, se diferencian. Castilla y León,

Cantabria y Valencia sólo exigen que esté edificada la mitad de la superficie. La Rioja,
exige la edificación en dos tercios para los municipios de más de 25.000 habitantes, y la
mitad de la superficie para el resto de municipios.
d) Suelo urbanizado en ejecución de planeamiento
Se trata del suelo inicialmente clasificado como urbanizable que, en ejecución del
planeamiento, ha sido efectivamente urbanizado. Ahora bien, la urbanización ha debido
hacerse de conformidad con las determinaciones del planeamiento.
2. Categorización
A. Categorías comunes
Las dos categorías ordinarias de suelo urbano previstas en todas las Comunidades
Autónomas son las de suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado. Anali-
zados en abstracto, el suelo urbano consolidado se caracteriza por formar parte de la
trama urbana, contar con una urbanización completa o necesitada sólo de pequeñas
obras accesorias y no reclamar acciones urbanizadoras de reforma. El suelo urbano no
consolidado se caracteriza por formar parte de la trama urbana, estar dotado de los servi-
cios urbanísticos básicos o estar comprendido en espacios consolidados por la edifica-
ción, y, aún teniendo completos todos los servicios, necesitar de actuaciones urbanísticas
importantes de reforma o renovación, que se ejecutarán sistemáticamente mediante uni-
dades de ejecución con equidistribución de cargas y beneficios.
Todas las Comunidades Autónomas se atienen bastante fielmente a los referidos
criterios materiales. Categorizan como suelo urbano consolidado los terrenos que estén
urbanizados y tengan la condición de solares o a punto de alcanzar esa condición y,
además, mantengan la urbanización preexistente. Canarias especifica que han de contar
con los servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas resi-
duales, suministro de energía eléctrica, en condiciones de plenos servicio, más pavimen-
tación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público. Categorizan como suelo
urbano no consolidado los terrenos que requieran modificación de la urbanización
mediante unidades de ejecución. En general, integran en esta categoría los terrenos con-
solidados por la edificación pero con urbanizaciones deficitarias; aquellos en los que sea
necesarios procesos de urbanización, reforma interior, renovación, etc., con distribución
de cargas y beneficios; y en los que el planeamiento prevea una ordenación sustancial-
mente diferente.
No obstante, veremos seguidamente cómo algunas no se acomodan plenamente a
esta abstracta o, en mi criterio, ideal diferenciación, e incorporan singularidades que las
diferencian.
Algunas Comunidades Autónomas también categorizan como suelo urbano no
consolidado los solares en los que el aprovechamiento urbanístico atribuido por el pla-
neamiento supera el preexistente, esto es, cuando el plan otorga una edificabilidad pon-
derada superior a la previa existente (Pais Vasco, por ejemplo). Se trata de cumplir el
principio de equitativo reparto de cargas y beneficios, de manera que si el planeamien-
to, la acción pública, otorga un aprovechamiento superior al preexistente, lo que genera
una plusvalía, el titular del terreno deberá asumir, simétricamente, las cesiones de suelo
dotacional necesarias, o su equivalente en dinero, para satisfacer las demandas sociales
que la mayor edificabilidad o densidad generan, reajustando así el equilibrio entre usos
lucrativos y dotacionales. Es lo que se denomina "actuaciones de dotación".
Murcia no basa la diferencia entre suelo urbano consolidado y no consolidado,
como las demás, en razón del grado de urbanización de los terrenos o de la necesidad o
no de hacer remodelaciones, reformas interiores, o procesos de renovación, sino exclusi-
CLASIFICACIÓN...
vamente en función de que los terrenos necesiten o no la delimitación de Unidades de

Actuación y el desarrollo de mecanismos de equidistribución. Así, pues, parece que
invierte causa y consecuencia, siendo la causa la necesidad de delimitar Unidades de
Actuación con equidistribución en lugar de la necesidad de hacer obras de remodela-
ción, renovación o reforma. Además, incorpora la singularidad de que en el suelo urbano
consolidado pueden delimitarse Unidades de Actuación con equidistribución para llevar
a cabo operaciones de renovación o mejora urbana21.
La Rioja considera suelo urbano consolidado todo el que no necesite ser sometido
a procesos integrales de urbanización y/o edificación, con la singularidad de que admite
que el suelo urbano consolidado quede delimitado en Unidades de Actuación para la
realización de procesos de renovación o reforma interior22. Queda, pues, en mi criterio,
desdibuja la propia definición de suelo urbano consolidado.
Aragón es más restrictivas para categorizar el suelo urbano no consolidado pues
lo refieren exclusivamente al que el plan general defina expresamente por estar sometido
a procesos integrales de urbanización, renovación o reforma interior o edificación. Todos
los demás tendrán la categorización de suelo urbano consolidado.
Andalucía categoriza como suelo urbano no consolidado los suelos que reúnan
alguna de estas características: a) carecer de urbanización consolidada; b) formar parte
de áreas homogéneas, continuas o discontinuas, a las que el planeamiento les atribuya
un aprovechamiento objetivo considerablemente superior al existente; c) cuando su eje-
cución requiera el incremento o mejora de los servicios públicos y de urbanización exis-
tentes. Como singularidad admite que el suelo urbano no consolidado no quede incluido
en unidades de ejecución23.
Castilla-La Mancha, País Vasco y Extremadura categorizan como suelo urbano
no consolidado los terrenos que el planeamiento les atribuya un aprovechamiento objeti-
vo superior al que corresponde a la edificabilidad preexistente lícitamente realizada.
Añade Castilla-La Mancha que para su materialización se podrá optar por la aplicación
de la técnica de las transferencias de aprovechamiento urbanístico, que, como es bien
conocido, es predicable de las actuaciones asistemáticas. A su vez, Extremadura señala
que su materialización requerirá, por exigirlo el plan, la delimitación previa de unidades
de actuación discontinuas. Además, Extremadura impone a los propietarios de suelo
urbano consolidado la cesión obligatoria y gratuita a la Administración del aprovecha-
miento urbanístico que exceda del anterior existente, de manera que hay participación de
la Comunidad en las plusvalías urbanísticas incluso en el suelo urbano consolidado24.
Cataluña, incluye en el suelo urbano no consolidado los solares que como conse-
cuencia de la nueva urbanización dejen de tener señaladas alineaciones y rasantes, o
deban de ceder terrenos para destinarlos a calles o vías de cara a regularizar alineaciones
o completar la red viaria.
Valencia, en su nueva Ley 16/2005, de 30 de diciembre, categoriza como urbano
con urbanización consolidada el terreno que el plan sujete al régimen de actuaciones ais-
ladas y como suelo urbano sin urbanización consolidada el terreno sujeto a actuaciones
integradas que el plan clasifique así porque: a) aun habiendo estado previamente urbani-
zado se halle en áreas de reforma interior que precisen complementar sus dotaciones
mediante actuación integrada para la implantación de los nuevos usos, tipologías o apro-
vechamientos previstos o por cambiar su función o estructura urbana. b) configuren
21. Artículo 63.3 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.
22. Artículo 9 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
23. Artículo 55.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística.
24. Artículo 14.1.4, letras b) y c) de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Terri-
torial.
ESTUDIOS 97
áreas de nueva urbanización adyacente al suelo urbano y sin entidad suficiente para con-
figurar un sector de planeamiento parcial.
Así pues, puede observarse que los criterios de categorización no son totalmente
homogéneos, encerrando en algunos casos importantes diferencias:
- Mientras en Murcia, La Rioja y Valencia los terrenos sometidos a procesos inte-
grales de reforma interior pueden categorizarse como suelo urbano consolidado (en
Valencia excepcionalmente) y, sin embargo, son gestionados mediante Unidades de
Actuación, en las demás Comunidades Autónomas con, a mi juicio, una mayor coheren-
cia, se categorizan necesariamente como no consolidados por cuanto serán objeto de una
profunda actuación urbanística sistemática con reurbanización y equidistribución.
- Andalucía, País Vasco, Castilla-La Mancha y Extremadura categorizan como
suelo urbano no consolidado los terrenos que el planeamiento les atribuya un aprovecha-
miento objetivo superior al que corresponde a la edificabilidad preexistente. En Anda-
lucía y Castilla-La Mancha el suelo urbano no consolidado puede no estar incluido en
Unidades de Actuación y, por tanto, gestionarse asistemáticamente. Se trataría de los
"solares" a los que el planeamiento les atribuya un aprovechamiento objetivo superior.
En Extremadura, la gestión de estos "solares" se hará mediante Unidades de Actuación
discontínuas.
- Mientras en Aragón un suelo urbano consolidado por la edificación que cuente
con los servicios básicos (parece, pues, que no importa que sean totalmente insuficientes
para prestar el servicio necesario) es suelo urbano consolidado, en las demás será suelo
urbano no consolidado precisamente por no contar con una urbanización suficiente y
adecuada.
- En Aragón y La Rioja, en lugar de la realidad física existente, lo que prima y es
determinante son las previsiones de reforma que el planeamiento hace respecto del suelo
urbano, pues cualquier terreno que no esté remitido a un proceso integral de urbaniza-
ción y/o edificación es suelo urbano consolidado, ello al parecer con independencia del
mayor o menor grado de urbanización.
- Valencia considera suelo urbano no consolidado, entre otros, las áreas que el
plan disponga de nueva urbanización adyacente al suelo urbano y sin entidad suficiente
para configurar un sector de planeamiento parcial, por lo que parece que unos terrenos
que inicialmente deberían clasificarse como urbanizables, pueden clasificarse como
urbanos no consolidados.
A la vista de este panorama legislativo, a modo de conclusión o recapitulación,
siguiendo las consideraciones hechas por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Valencia de 23 de enero de 2004 -JUR 169115-, cabe significar que en la categoriza-
ción del suelo urbano consolidado o no consolidado cuenta la realidad física existente,
pero, además, su conceptuación como tal también implica un juicio del planificador
sobre la consolidación, "juicio este que tiene su regla-guía en el modelo asumido por
cada ordenación urbanística pues lo contrario supondría limitarse al mantenimiento de
un determinado statu-quo (contrario a la evolución urbana). En tal sentido el juicio de
consolidación no es, pues, retrospectivo y reglado desde la realidad física dada; es más
bien prospectivo, si bien a partir y sobre dicha realidad." Lo que significa que la catego-
rización puede operar, en su caso, a pesar y en contra de la realidad física, esto es, cuan-
do la reurbanización es necesaria al modelo asumido, cuando a las parcelas se les atribu-
ye un aprovechamiento objetivo superior al existente, etc. Entonces, a pesar de la
realidad física se categorizazán como suelo urbano no consolidado.
Únicamente las establece Canarias. Su Texto Refundido dispone25 que el planea-

miento diferenciará en suelo urbano consolidado o no consolidado cualquiera de las dos
subcategorías:
CLASIFICACIÓN...
- Suelo de interés cultural, por contar con elementos del patrimonio arquitectóni-
co o etnográfico, formen o no conjuntos y estén o no declarados de interés cultural.
- Suelo de renovación o rehabilitación urbana, por quedar sujeto a operaciones
que impliquen su transformación integrada.
Murcia contempla las siguientes26:

- Suelo urbano de núcleo rural integrado por los terrenos, incluidos los de la huer-
ta tradicional murciana, que por existir agrupaciones de viviendas con viario e infraes-
tructuras común y relaciones propias de la vida comunitaria, constituyan un asentamien-
to de población tradicional reconocido oficialmente por un topónimo y especialmente
vinculado a las actividades del sector primario.
- Suelo urbano especial integrado por los terrenos, incluidos los de la huerta tradi-
cional murciana, que, careciendo de alguno de los requisitos anteriores, constituyan un
asentamiento con frente a camino público tradicional.
3. Calificación
La legislación urbanística se limita a diferenciar entre usos globales y usos por-

menorizados. Los usos globales se anudan a la técnica de la zonificación urbanística.
Por lo demás, remite al planificador la concreción de los diferentes usos e intensidades
que hayan de preverse en suelo urbano, otorgándole para ello una amplia discrecionali-
dad.
A. Zonas
Cada superficie de suelo tiene prescrita unas características de uso, intensidad y

tipología edificatoria homogéneas. Se plasma en el planeamiento mediante lo que se
denomina como zonificación urbanística, que se corresponde con las superficies de suelo
a ocupar por cada uso homogéneo27, así como las líneas de separación entre ellas, que,
normalmente, aprovechan separaciones producidas por viales u otras infraestructuras.
Las determinaciones propias de una Zona son, por ejemplo, las siguientes:
- Uso: residencial.
- Intensidad de uso (edificabilidad unitaria): 1,45m2 de forjado x m2.
- Tipología edificatoria: vivienda colectiva en manzana abierta.
B. Usos
Corresponde al planeamiento urbanístico ordenar los usos de los terrenos, enten-

diéndose por uso la realización de la actividad sobre el suelo o sobre las construcciones
que ha previsto y asignado el planeamiento.
25. Artículo 51.2 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
26. Artículo 63 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundi-
do de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.
27. GONZALEZ BERENGUER, Teoría y práctica del planeamiento urbanístico, INAP, 1969, pág. 93,
define las zonas como las porciones del conjunto de suelo sujetas a un régimen y destinación homogéneos.
28. Así, el Real Decreto 1020/1993, de 25 junio. También suele hacerlo la normativa autonómica res-
pectiva. Ejemplo: Decreto Foral 216/1984, de 10 de octubre.
ESTUDIOS 99
Existe gran variabilidad de usos, que el planificador libremente establecerá en

cada plan. No obstante, vienen descritos en la normativa catastral28. Seguidamente, y a
título meramente enunciativo, expongo una enumeración de distintos usos posibles:
a) Por el nivel de asignación:
Globales: usos genéricos: residencial, terciario, industrial, equipamiento comuni-
tario.
Pormenorizados: usos específicos: vivienda colectiva, oficinas, servicios, hoteles.
b) Por su idoneidad para los fines de la ordenación:
Principal: el establecido en el plan.
Equivalente: el que tiene idéntica idoneidad que el principal.
Necesario: el que resulta imprescindible por complementar el principal.
Tolerado: puede coexistir con el principal. Permisible en una determinada propor-
ción
Prohibido: no permitido en ningún caso.
Provisional: los del artículo 17LRSV.
c) Por su relación con el planeamiento:
Consolidados
Modificados
De nueva creación
d) Por los usuarios
Públicos
Privados
e) Por su función:
Residencial:
Residencial vivienda unifamiliar:
En régimen libre.
En régimen de protección pública.
Residencial vivienda plurifamiliar:
En régimen libre.
En régimen de protección pública.
Residencial singular.
Industrial:
Gran industria.
Pequeña o mediana industria.
Taller de mantenimiento, entretenimiento y reparación de vehículos.
Almacén.
Terciario:
Terciario comercial.
Terciario de oficinas.
Terciario espectáculos o centros de reunión.
CLASIFICACIÓN...
Terciario de garajes.
Terciario en instalaciones singulares.
Institucional
Equipamiento comunitario:
Equipamiento comunitario universitario.
Equipamiento comunitario docente.
Equipamiento comunitario deportivo.
Equipamiento comunitario múltiple.
Equipamiento comunitario cementerio.
Espacios libres:
Espacios libres: plazas, jardines y zonas verdes.
Espacios libres: parques urbanos.
Sistemas generales.
Etc.
IV. SUELO NO URBANIZABLE
1. Clasificación
A. Los criterios básicos o mínimos de clasificación en la LRSV
La LRSV establece tres criterios de clasificación de suelo no urbanizable:

a) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial
de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordena-
ción territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos,
arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en
el planeamiento sectorial29, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres
para la protección del dominio público. Como puede observarse priman los valores
inmateriales. Ahora bien, a significado el Tribunal Constitucional que la enumeración de
valores a proteger que hace este precepto no es restrictiva o limitativa, sino meramente
enunciativa u orientativa (STC 164/2001, f. J. 14, a)
b) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los referidos
valores inmateriales, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas natura-
les. En este segundo criterio priman junto a los inmateriales, los valores económicos.
c) Aquellos otros que el planificador considere inadecuados para el desarrollo
urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos natura-
les, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico estableci-
dos por la normativa urbanística.
Es sobradamente conocido cómo el legislador estatal pretendió suprimir toda dis-
crecionalidad en la clasificación de suelo no urbanizable, imponiendo que fuera una
operación reglada al objeto de que este suelo dejase de ser el "residual", y cómo esta
intención devino frustrada por la amplia interpretación que los legisladores autonómicos
29. Pueden ser de los siguientes tipos: inundación, erosión, hundimiento, desprendimientos, contamina-
ción, etc., o cualquier otro tipo de perturbación de la seguridad y salud públicas o del medio ambiente.
ESTUDIOS 101
hicieron del criterio de "inadecuación para el desarrollo urbano", posibilitando que en

función del modelo territorial libremente elegido por el municipio cualquier suelo pudie-
ra ser clasificado como no urbanizable, posición autonómica finalmente ratificada por la
STC 164/200130. Y, aunque en la última y vigente redacción del supuesto tercero el
legislador estatal ha intentado objetivar los criterios de inadecuación para el desarrollo
urbano, veremos que el legislador autonómico, en general, sigue haciendo una amplia
interpretación de este criterio.
Además, conocemos ya que el Tribunal Constitucional ha declarado que los crite-
rios de clasificación de la LRSV son mínimos y pueden ser complementados con otros
por el legislador autonómico e, incluso, por el planificador (STC 164/2001, f. J. 14 y
15). En este sentido, MENÉNDEZ REXACH31 mantiene que la redacción del artículo 9
LRSV no impide la clasificación de suelo no urbanizable por otros criterios de protec-
ción entre los que pueden figurar las exigencias de un desarrollo urbanístico sostenible.
El primero de los criterios puede considerarse reglado pues se impone al planifi-
cador por la legislación sectorial o por la planificación territorial. El segundo es inicial-
mente discrecional por cuanto depende de la decisión del planificador, pero reglado en
cuanto el planificador no tiene libertad para decidir qué suelos preservará, sino que debe
hacerlo en función de que materialmente sean poseedores de los valores que justifican su
preservación. El tercer criterio es, como veremos, discrecional.
Las leyes urbanísticas autonómicas, prácticamente sin excepción, acogen los dos
primeros criterios de clasificación, esto es, el de suelo no urbanizable de especial protec-
ción y el de preservación, y lo hacen con redacciones idénticas o bastante similares a las
de la LRSV. Puede decirse, pues, que respecto a estos dos criterios hay una homogenei-
dad bastante notable en la legislación autonómica comparada.
Por el contrario, donde se aprecian mayores diferencias con respecto a la estatal
es en la regulación del tercer criterio, es decir, el de inadecuación para el desarrollo
urbano.
De un lado, sorprendentemente, Madrid, Asturias y Galicia, no lo incorporan.
Dicho de otra forma, no prevén la existencia de suelo no urbanizable ordinario o común.
En consecuencia, puede afirmarse que los criterios de clasificación del suelo no urbani-
zable son enteramente objetivados, no otorgándole al planificador prácticamente ámbito
alguno de discrecionalidad o de libre elección de un modelo.
De otro, el resto de Comunidades Autónomas acogen abiertamente este tercer cri-
terio, con las expresiones: "inadecuados para el desarrollo urbano" (Canarias, País
Vasco,Valencia, Aragón); "suelos excluidos por la estrategia territorial" (La Rioja y
Baleares); "incompatible con el modelo urbanístico y territorial adoptado" (Cantabria);
"innecesario para el desarrollo urbanístico racional de acuerdo con el modelo territorial
adoptado (Extremadura), "de innecesaria incorporación inmediata en función del mode-
lo de desarrollo" (Castilla-La Mancha), "ser improcedente su transformación teniendo
en cuenta razones de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales de los
municipios" (Andalucía), "de acuerdo con el modelo de desarrollo urbanístico sosteni-
ble" (Cataluña), "inadecuados para la urbanización conforme a los criterios de la ley y
reglamentos" (Castilla y León), "inadecuados por imperativo del principio de utilización
30. Recuérdese que para evitar la amplia interpretación que los legisladores autonómicos hicieron del
criterio de "inadecuación para el desarrollo urbano" se suprimió de un plumazo mediante el Real Decreto-
Ley 4/2000, de 23 de junio, pero cómo el Tribunal Constitucional en su Sentencia 164/2001 basó la consti-
tucionalidad del artículo 9 precisamente en este tercer criterio, lo que obligó al legislador estatal a reponer-
lo en la última reforma operada por la Ley 10/2003, de 20 de mayo.
algunas propuestas, RDU, núm. 200, 2003, pág. 165.
CLASIFICACIÓN...
racional de los recursos naturales o por la necesidad de garantizar un desarrollo sosteni-

ble, de acuerdo con el modelo de desarrollo urbano y territorial definido por el planea-
miento" (Murcia), "excluidos por Instrumentos de Ordenación del Territorio en razón
del modelo de desarrollo territorial" (Navarra).
Y en esta amplia y generosa utilización del criterio de inadecuación para el desa-
rrollo urbano, ha pesado decididamente la introducción en la legislación autonómica del
principio informante "desarrollo sostenible", siendo una de sus muchas consecuencias o
aplicaciones la opción por reformar y rehabilitar antes que urbanizar ex novo. La suje-
ción de la planificación a las exigencias de un desarrollo sostenible la imponen diversas
leyes autonómicas. Así, por ejemplo, la directriz 66 de la Ley 19/2003, de 14 de abril, de
Directrices de Ordenación General y Ordenación del Turismo, de Canarias, lo hace con
las siguientes palabras: "El planeamiento minimizará el consumo de nuevo suelo y dará
prioridad al uso más eficiente del suelo ya ocupado, mediante su renovación y reutiliza-
ción, utilizando para ello la gestión urbanística y la intervención en el mercado inmobi-
liario". A su vez, el Decreto Legislativo1/2005, de 26 de julio, que aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Urbanismo, de Cataluña, en su artículo 3, afirma que "El desa-
rrollo urbanístico sostenible, puesto que el suelo es un recurso limitado, comporta tam-
bién la configuración de modelos de ocupación del suelo que eviten la dispersión en el
territorio, favorezcan la cohesión social, consideren la rehabilitación y la renovación en
suelo urbano, atiendan la preservación y la mejora de los sistemas de vida tradicionales
en las áreas rurales y consoliden un modelo de territorio globalmente eficiente". Por su
parte, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística, de Andalucía,
apuesta por el desarrollo sostenible y en su preámbulo manifiesta que "el urbanismo del
siglo XXI tiene como principal reto atender a la conservación, rehabilitación y recualifi-
cación de la ciudad existente, frente a la imperiosa demanda de más suelo para urbani-
zar, que ha sido su rasgo más característico a lo largo del siglo XX". Basten estos tres
ejemplos como muestra de la posición al respecto de la mayoría de las Comunidades
Autónomas.
El criterio de sostenibilidad con las consecuencias expresadas, puede justificar,
sin duda, ambiciosas clasificaciones de suelo como no urbanizable al objeto de hacer
efectivos los postulados del desarrollo urbanístico sostenible y de utilización racional de
los recursos naturales, a la par que justificar y dibujar expresamente el suelo urbanizable
en función de estrictas previsiones de crecimiento poblacional y de las posibilidades de
renovación y rehabilitación del suelo ya ocupado. En suma, hacer que el suelo no urba-
nizable siga siendo de facto el residual por ser el mayoritario.
Y, en este momento, es oportuno traer colación la doctrina jurisprudencial en
torno a la discrecionalidad en la elaboración del planeamiento urbanístico. La Sentencia
del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1991 -RJ 614- sentó la siguiente doctrina:
"TERCERO.- Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los
intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del art. 41 del
Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de con-
cretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la
aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:
A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización
para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien
sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios
reglados-:
a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de
interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican correspon-
de a la Administración municipal.
b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apre-
ciación se atribuye a la Comunidad.
B) Aspectos discrecionales. También aquí es necesaria aquella subdistinción:
ESTUDIOS 103
a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés autonómico.

Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y
sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estricta-
mente municipal y por tanto:
a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias
del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en
este terreno las viene concretando la jurisprudencia -sentencias de 1 y 15 de diciem-
bre de 1986, 19 de mayo y 11 de julio de 1987 , 18 de julio de 1988 , 23 de enero y
17 de junio de 1989, 20 de marzo, 30 de abril y 4 de mayo de 1990, etc.-.
b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno
ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación
democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del
procedimiento.
b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un
modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y
dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predomi-
nante este último" -sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/1989- resul-
ta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunita-
ria."
A su vez, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1990 -RJ 8428-
hizo la siguiente importante consideración:
"En otro sentido es de destacar el carácter ampliamente discrecional del planea-
miento -independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados-. Es
cierto que el "genio expansivo del Estado de Derecho" ha ido alumbrando técnicas
que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planea-
miento, pero aún así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí
donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la
decisión administrativa por una decisión judicial."
En fin, no cabe duda de que el legislador autonómico deja en manos del planifica-
dor local un núcleo de oportunidad relativo al modelo territorial del municipio totalmen-
te excluido de la posibilidad de revisión, tanto por el Gobierno autonómico como por los
órganos judiciales. Podrá decirse que ese núcleo último de oportunidad no es enteramen-
te discrecional pues conforme al artículo 9 de la LRSV, el municipio, en lo que hace al
suelo no urbanizable, ha de elegir libremente ese modelo territorial, pero conforme al
marco de los criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la
normativa. Empero, como hemos visto, resulta que la normativa urbanística utiliza
expresiones tales como "inadecuados para el desarrollo urbano", "uso racional de acuer-
do con el modelo territorial adoptado", "desarrollo urbanístico sostenible", etc. Estos cri-
terios unidos a la filosofía subyacente en la mayoría de la legislación urbanística de la
sostenibilidad, son perfectamente admisibles y suficientes para hacer que el suelo no
urbanizable continúe siendo el mayoritario y, por ende, en la práctica el residual. En
definitiva, las circunstancias o cualidades objetivas que justificarán su clasificación
como suelo no urbanizable serán precisamente la constatación de su inadecuación o
innecesariedad para el desarrollo urbano, pues, por ejemplo, criterios objetivos del plani-
ficador serán el de optar por reformar y rehabilitar antes que urbanizar ex novo o el de
optar por núcleos de población compactos, en lugar de dispersos.
2. Categorización
La división del suelo no urbanizable en categorías es determinante de un distinto

régimen jurídico para cada una de ellas, aunque ciertamente las diferencias de los regí-
menes son en algunos casos sólo de matiz. El régimen que establecen las respectivas
legislaciones autonómicas es, por lo general, de mínimos, pudiendo el planeamiento
reforzarlos estableciendo otros con carácter complementario.
CLASIFICACIÓN...
A. Categorías regladas y voluntarias
Todas las Comunidades Autónomas recogen las dos grandes categorías estableci-
das por la legislación básica: suelo no urbanizable de protección y suelo no urbanizable
de preservación. Algunas, además, añaden a las dos grandes categorías la de suelo no
urbanizable "común". También establecen, en algún caso, subcategorías. Veámoslo.
Murcia define las tres siguientes categorías: a) suelo no urbanizable de protección
específica; b) suelo no urbanizable protegido por el planeamiento; c) suelos inadecua-
dos.
Navarra establece dos categorías: a) suelo no urbanizable de protección; b) suelo
no urbanizable de preservación. Y como subcategorías comunes a cualquiera de las dos
anteriores: -suelo de valor paisajístico; -suelo de valor ambiental; -suelo de valor para su
explotación natural; -suelo de valor cultural; -suelo de salvaguarda del modelo de desa-
rrollo; -suelo de preservación de riesgos; -suelo destinado a infraestructuras; -suelo des-
tinado para actividades especiales.
Valencia define dos categorías: a) suelo no urbanizable protegido, b) suelo no
urbanizable común.
Castilla-La Mancha establece dos categorías: a) suelo rústico no urbanizable de
especial protección; b) suelo rústico de reserva. Dentro del suelo rústico no urbanizable
de especial protección distingue las siguientes subcategorías: -de protección ambiental; -
de protección estructural; -de protección de infraestructuras y equipamientos.
Extremadura no hace una expresa categorización del suelo no urbanizable, pero
de su artículo 11 se infieren estas tres categorías: a) de protección; b) de preservación; c)
inadecuados. Dentro de la categoría de protección sí establece expresamente las siguien-
tes subcategorías: -de protección ambiental, natural, paisajística, cultural o de entorno; -
de protección estructural; -de protección de infraestructuras y equipamientos.
Cantabria establece dos categorías: a) suelo rústico de especial protección, b)
suelo rústico de protección ordinaria.
La Rioja y Aragón prevén las dos siguientes categorías: a) suelo no urbanizable
genérico; b) suelo no urbanizable especial.
B. Categorizaciones más complejas
En otras Comunidades Autónomas, el legislador hace listados de categorías de

suelo no urbanizable más complejos, desarrollados o pormenorizados.
Canarias32 establece las siguientes categorías y subcategorías: a) suelo rústico de
protección ambiental, con las siguientes subcategorías: -protección natural, -protección
paisajística, -protección cultural, -protección de entorno, -protección costera; b) suelo
rústico de valores económicos, con las siguientes subcategorías: -protección agraria, -
protección hidrológica, -protección minera, -protección infraestructuras, -protección
forestal; c) suelo rústico de formas tradicionales de poblamiento, con las siguientes sub-
categorías. -asentamiento rural, -asentamiento agrícola; d) suelo rústico de protección
territorial.
Baleares33 establece las categorías y subcategorías siguientes: a) suelo rústico pro-
tegido, con las siguientes subcategorías: -área natural de especial interés de alto nivel de
protección, -área natural de especial interés,- área natural de interés paisajístico, -área de
prevención de riesgos, -área de protección territorial; b) suelo rústico común, con la
32. Artículo 55 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
33. Ley 8/2003, de 25 de noviembre, de medidas urgentes de Ordenación Territorial y Urbanismo.
ESTUDIOS 105
siguientes subcategorías: -área de interés agrario,- área de transición; c) suelo rústico de

régimen general.
Asturias34 distingue las siguientes categorías de suelo no urbanizable: a) de espe-
cial protección; b) de interés; c) de costas; d) de infraestructuras; e) de núcleo rural.
Andalucía35 establece cuatro categorías: a) suelo no urbanizable de especial pro-
tección por la legislación específica; b) suelo no urbanizable de especial protección por
la planificación territorial o urbanística; c) suelo no urbanizable de carácter natural o
rural; d) suelo no urbanizable del Hábitat Rural.
Castilla y León36 establece las siguientes categorías: a) suelo rústico común; b)
suelo rústico de entorno urbano; c) suelo rústico con asentamiento tradicional; d) suelo
rústico con protección agropecuaria; e) suelo rústico con protección de infraestructuras,
f) suelo rústico con protección cultural, g) suelo rústico con protección natural; h) suelo
rústico con protección especial.
Galicia37 establece las siguientes: a) suelo rústico de protección ordinaria; b) suelo
rústico especialmente protegido, con las siguientes subcategorías: -de protección agrope-
cuaria, -de protección forestal, -de protección de infraestructuras, -de protección de
aguas, -de protección de costas, -de protección de espacios naturales, -de protección de
interese paisajísticos, -especialmente protegido, -otras que se determinen reglamentaria-
mente.
País Vasco38 establece tres categorías: a) suelo no urbanizable protegido; b) suelo
no urbanizable de núcleo rural (agrupaciones de seis o más caseríos en torno a un espa-
cio público que los aglutina y confiere su carácter); c) suelo no urbanizable común
Finalmente, Madrid y Cataluña no establecen en sus respectivas leyes urbanísti-
cas específicas categorías de suelo no urbanizable.
C. Consideraciones generales
Vistas las, a veces complejas, categorizaciones del suelo no urbanizable y del

régimen al que se someten, no cabe duda que asistimos a una valorización del mismo al
ser concebido de forma positiva en razón de sus valores ambientales, culturales o econó-
micos y del objetivo de su preservación. Así, coincido con ALENZA GARCÍA39 en que
puede afirmarse que este suelo se erige en uno de los pilares básicos del desarrollo terri-
torial sostenible. Y, en efecto, en la legislación autonómica urbanística, el desarrollo sos-
tenible se está manifestando principalmente como el criterio fundamentador de la clasi-
ficación y categorización del suelo no urbanizable entendido como un recurso natural no
renovable y, por ende, de utilización racional.
En la legislación de Canarias y Baleares, ejemplares en este aspecto, se contienen
importantes determinaciones en orden a la realización de concretas acciones para garan-
tizar la sostenibilidad. En el resto de leyes autonómicas no se llega tan lejos, pues se
limitan a incorporar la sostenibilidad como principio inspirador de toda actuación de los
poderes públicos urbanísticos, remitiendo su concreción a los instrumentos de planifica-
ción y de gestión.
34. Artículo 122 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundi-
do de las disposiciones legales sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo.
35. Artículo 46.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística.
36.Artículo 16 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo, modificada por la Ley 10/2002, de 10 de
julio.
37. Artículo 32 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del
Medio Rural .
38. Artículo 1 de la Ley 5/1998, de 6 de marzo, de medidas urgentes en materia de régimen del suelo y
ordenación urbana.
39. Régimen urbanístico del suelo no urbanizable, en el libro colectivo Derecho Urbanístico de Nava-
rra, Gobierno de Navarra, 2004, págs. 367 y ss.
CLASIFICACIÓN...
De todos modos, haciendo abstracción de que esta suelo sea pilar del desarrollo
sostenible, el tratamiento positivo que se aprecia en la nueva legislación se fundamenta
también en la misma naturaleza de este espacio físico, cuya preservación se encuentra
estrechamente vinculada con la protección del medio ambiente. Es particularmente res-
trictivo en cuanto a la implantación de actividades cuasiurbanas y bastante exhaustivo en
la determinación de los usos propiamente rurales que podrán hacerse en este suelo.
3. Calificación
Con carácter general dispone el artículo 20.1 de la LRSV que los propietarios del
suelo no urbanizable tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de su suelo de conformi-
dad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarlo a fines agrícolas, forestales,
ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos natura-
les, y dentro de los límites que, en cada caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
Pues bien, la legislación urbanística generalmente hace descansar la calificación
de los suelos no urbanizables sobre las tres clases de usos siguientes.
A. Permitidos o autorizados, que son los usos que por su función rural son com-
patibles con los objetivos de protección y preservación del suelo no urbanizable y garan-
tizan la no alteración de los valores del suelo de que se trate.
B. Autorizables, que son aquellos usos que por su propia naturaleza, en determi-
nadas condiciones, pueden ser compatibles con los objetivos de protección y preserva-
ción, y autorizados en esas determinadas condiciones se garantiza la no alteración de los
valores naturales del suelo.
C. Prohibidos, que son los usos que por su propia naturaleza son incompatibles
con los objetivos de protección o preservación de cada categoría de suelo no urbanizable.
En los usos permitidos y autorizables pueden diferenciarse40:
a) Usos rurales. Dentro del uso rural cabe distinguir: -la explotación agropecuaria
o forestal del suelo, que será el uso ordinario por excelencia; -la construcción de edifi-
caciones vinculadas a la explotación agropecuaria.
b) Usos cuasi-urbanísticos. En estos usos no propiamente rústicos es posible dis-
tinguir: -construcciones e instalaciones de interés social o utilidad pública que hayan de
emplazarse en el medio rural41; Infraestucturas y dotaciones públicas; -vivienda unifami-
liar aislada que no forme núcleo de población, a autorizar sólo en el suelo no urbanizable
de preservación o común; -núcleos rurales típicos (Canarias, Galicia, País Vasco, etc.).
V. SUELO URBANIZABLE
1. Clasificación
A. Los criterios de clasificación en la LRSV
Dispone el artículo 10 de la LRSV que "El suelo que, a los efectos de esta Ley, no
tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo
urbanizable." En esta determinación legal subyace uno de los cambios más profundos
40. Véase en este sentido GUTIÉRREZ COLIMINA, El régimen de aprovechamiento urbanístico del
suelo no urbanizable, en el libro colectivo Manual de Urbanismo, INAP, 2001, págs. 253 y ss.
41. La jurisprudencia viene entendiendo que la utilidad pública o el interés social no requieren una
declaración expresa al estilo de la que se requiere en la legislación de expropiación forzosa, sino que se tra-
tad de un concepto jurídico indeterminado cuya concurrencia ha de apreciar la Administración en cada caso
(por toda, STS de 25 de junio de 1996 -RJ 5487-).
ESTUDIOS 107
pretendidos por el legislador de 1998, esto es, la inversión de la regla tradicional que
hacía del suelo no urbanizable el residual, de manera que ahora el urbanizable pasa a ser
el suelo residual, el suelo que no necesita ser delimitado o dibujado expresamente en el
planeamiento, ello, como es bien conocido, con el objetivo de conseguir incrementar
notablemente la oferta o disponibilidad de suelo urbanizable.
Empero, este novedoso criterio de clasificación del suelo urbanizable supone una
profunda ruptura de la lógica secuencia seguida desde siempre en el proceso para la for-
mulación del planeamiento, conforme a la que, en primer lugar, se identificaba el suelo
que reunía las condiciones físicas para ser clasificado como urbano; seguidamente se
constataba e identificaba el suelo que por sus características era merecedor de una pro-
tección o preservación para clasificarlo como no urbanizable; a continuación, en función
de los estudios sociales, demográficos y económicos que se incorporaban al planeamien-
to, se decidía el suelo preciso para el desarrollo y expansión de la ciudad en los dos pró-
ximos cuatrienios con su ubicación más adecuada en relación con la trama urbana exis-
tente, infraestructuras, etc.; y, finalmente, por exclusión (criterio residual), se clasificaba
el resto de suelo como no urbanizable común42. Este proceso secuencial, no cabe duda,
es hoy el adecuado en el contexto del desarrollo sostenible y de utilización racional de
los recursos naturales en que se sitúan la mayoría de las legislaciones urbanísticas
autonómicas, contexto que realmente obliga a justificar y dibujar el suelo urbanizable.
Pues bien, los legisladores autonómicos, conscientes de esta realidad, como vere-
mos seguidamente, no se acomodan totalmente al criterio residual establecido por el
legislador básico estatal, sino que tal criterio lo intentan compaginar o armonizar con
otros, como el de crecimiento razonable previsible, el de la inserción de los nuevos desa-
rrollos urbanísticos en la trama urbana existente, el de utilización racional del suelo en
cuanto recurso limitado, etc., de forma que realmente es difícil tener al suelo urbanizable
como el residual. Incluso, alguna legislación autonómica exige que el suelo urbanizable
se cuantifique según criterios racionales y de dibuje expresamente.
Murcia, Madrid, Aragón, Castilla y León, Asturias, Galicia, La Rioja, Cantabria,

Navarra y Baleares, se acomodan plenamente al criterio de la LRSV y conceptúan el
suelo urbanizable como el residual, disponiendo sin más que el suelo urbanizable es el
que no tenga reconocido por el planeamiento la condición de suelo urbano o suelo no
urbanizable.
Por el contrario, el resto de Comunidades Autónomas establecen criterios singu-
lares que las separan del modelo básico estatal. Veámoslo.
Canarias43 hace depender la clasificación de la decisión expresa del planificador al
establecer que "integrarán el suelo urbanizable los terrenos que el planeamiento general
urbanístico adscriba, mediante su clasificación, a esta clase de suelo por ser susceptibles
de transformación, mediante su urbanización, en las condiciones y los términos que
dicho planeamiento determine". Como ha expuesto VILLAR ROJAS44 para la clasifica-
ción de este suelo, la Ley prevé una premisa y dos criterios; la premisa es que se trate de
suelo susceptible de transformarse mediante la urbanización; los criterios son, en primer
lugar, que la superficie de suelo así clasificada sea contigua y sin solución de continui-
dad con los terrenos clasificados como suelo urbano; en segundo lugar, que los aprove-
42. Véase en este sentido OTAZU AMATRIAIN, comentario al artículo 10, en Comentarios a la Ley
sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, Thomson-Aranzadi, segunda edición, 2002, pág. 302.
43. Artículo 52.1 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
44. El derecho de propiedad del suelo en el libro colectivo Derecho Urbanístico de Canarias, Instituto
de Estudios Canarios, 2003, pág. 85.
CLASIFICACIÓN...
chamientos establecidos atiendan al crecimiento razonable previsible. En la incorpora-

ción de estos criterios no cabe duda de que subyace el concepto de desarrollo urbanísti-
co sostenible.
Andalucía45 no hace una expresa definición o conceptuación del suelo urbaniza-
ble. Se limita a establecer las diferentes categorías, que son las de suelo urbanizable
ordenado, suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado. De esta
categorización se infiere que el criterio de clasificación no es el residual sino el de creci-
miento racional y sostenible adaptado a las previsiones demográficas.
Extremadura46 supedita la clasificación expresa de suelo como urbanizable a la
acreditación de la razonabilidad de la misma en función tanto de su adecuación a la
dinámica y la demanda de transformación previsibles en el municipio, como de su ido-
neidad para la producción de un desarrollo urbanístico ordenado, racional y sostenible.
Castilla-La Mancha47 no establece ningún criterio de clasificación, pero dispone
que será urbanizable el que como tal clasifique cada Plan de Ordenación Municipal.
Valencia48 dispone al respecto que el planeamiento clasificará como suelo urbani-
zable los terrenos que pretenda incorporar al proceso de urbanización, a medida que el
desarrollo de la red primaria de dotaciones y el grado de definición de la ordenación
estructural permita integrarlos en dicho proceso dentro de un modelo territorial sosteni-
ble y coherente. La aptitud de los terrenos para su urbanización exige la aprobación de
un Programa de Actuación Integrada. Permite que la clasificación como suelo urbaniza-
ble sea establecida mediante plan parcial modificativo del plan general.
Puede concluirse, pues, afirmando que el modelo seguido por la mayoría de las
Comunidades Autónomas ha sido el diseñado por el legislador estatal, es decir, el con-
sistente en otorgar un carácter residual al suelo urbanizable en relación con el urbano y
el no urbanizable. Ahora bien, un importante número de ellas otorga a este suelo, cuan-
do menos, una doble naturaleza en el sentido de que, sin perjuicio de tenerlo por el resi-
dual, exige también una adscripción positiva, esto es, que se exprese y se dibuje en el
planeamiento como tal y, además, justificadamente. Finalmente, algunas, las más reacias
al modelo de la legislación básica estatal, siguen reproduciendo el modelo de adscrip-
ción positiva y restrictiva de la legislación urbanística anterior en razón de un desarrollo
urbanístico ordenado, racional y sostenible que dé respuesta a las estrictas necesidades
de crecimiento previsibles para el municipio.
2. Categorización
Como veremos seguidamente, acomodándose a la tradición normativa al respecto

(programado y no programado) y al régimen previsto en la LRSV, la mayoría de la legis-
lación autonómica se mantiene en la opción de un modelo doble, caracterizado por la
existencia de dos categorías comunes de suelo urbanizable: a) el sectorizado, delimitado
o inmediato, y b) el no sectorizado, no delimitado, diferido o residual. Ambas categorías
se diferencian en que, mientras la primera responde a una decisión del Plan General para
atender las demandas previsibles a corto plazo, la segunda contempla los suelos suscep-
tibles de urbanización que no encajan en las estrategias territoriales de desarrollo esta-
blecidas a priori por el Plan General.
A. Categorías comunes

46. Artículo 10 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extrema-
dura.
47. Artículo 46 del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundi-
do de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Extremadura.
48. Artículo 12 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística.
ESTUDIOS 109
Todas las Comunidades Autónomas, salvo las de Extremadura y Valencia que no

contienen una expresa categorización del suelo urbanizable, establecen las dos siguien-
tes categorías de suelo urbanizable:
a) Sectorizado o delimitado, que es el comprendido en sectores delimitados por el
Plan General para los que establece una ordenación a efectos de su urbanización priori-
taria, remitiendo al Plan Parcial la ordenación pormenorizada o, incluso en algunos
casos, incorporando la ordenación detallada que legitima directamente la actividad de
ejecución, así como, por lo general, los plazos de ejecución.
b) Suelo urbanizable no sectorizado o no delimitado49, constituido por los demás
terrenos clasificados como suelo urbanizable, cuya transformación queda diferida en el
tiempo, y cuyo régimen se asimila mientras no se promueva su transformación al del
suelo no urbanizable.
Canarias subdivide la categoría de suelo urbanizable no sectorizado en las

siguientes subcategorías50:
a) Turístico, reservado para este uso.
b) Estratégico, reservado para localizar actividades económicas relevantes.
c) Diferido, que será el resto de suelo urbanizable no sectorizado.
A las dos categorías comunes, Murcia51 añade otra que la denomina de "suelo
urbanizable especial", prevista para aquellos terrenos específicos, incluidos los de la
huerta tradicional, con peculiares características de asentamientos existentes, con urba-
nización parcial y especial entorno ambiental, y que tendrán un régimen especial para su
protección ambiental52.
Andalucía53, por su parte, establece las tres siguiente categorías de suelo urbaniza-
ble:
a) Suelo urbanizable ordenado, integrado por los terrenos que formen el o los sec-
tores para los que el Plan establezca directamente la ordenación detallada que legitime la
actividad de ejecución, en función de las necesidades y previsiones de desarrollo
urbanístico municipal;
b) Suelo urbanizable sectorizado, integrado por los terrenos suficientes y más idó-
neos para absorber los crecimientos previsibles, de acuerdo con los criterios fijados por
el Plan General de Ordenación Urbanística, el cual delimitará uno o más sectores, y
fijará las condiciones y los requerimientos exigibles para su transformación mediante el
o los pertinentes Planes Parciales de Ordenación.
c) Suelo urbanizable no sectorizado, integrado por los restantes terrenos adscritos
a esta clase de suelo, debiendo tener en cuanta esta categoría las características naturales
49. Cantabria lo denomina residual. Valencia hace referencia a ellos con las expresiones "con progra-
mación" y "sin programación".
50. Artículo 53.3 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refun-
dido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales.
CLASIFICACIÓN...
y estructurales del municipio, así como la capacidad de integración de los usos del suelo
y las exigencias de su crecimiento racional, proporcionado y sostenible.
3. Calificación
Respecto de la calificación del suelo urbanizable me remito a todo lo dicho para

el suelo urbano.
VI. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN LA FUTURA LEGISLACIÓN

BÁSICA ESTATAL
En el momento de escribir estas líneas está tramitándose en las Cortes Generales

el proyecto de Ley básica estatal sobre el régimen del suelo y valoraciones, que ha de
sustituir a la LRSV. Todo parece indicar que en dicho texto legal se pretende prescindir
de la regulación de las clases de suelo, ello porque la clasificación y la categorización
del suelo se considera técnica urbanística y no corresponde al legislador estatal juzgar su
oportunidad, ni mediante esas técnicas urbanísticas prefigurar, siquiera sea indirecta-
mente, un concreto modelo urbanístico, y porque, además, no se considera necesaria
para fijar los criterios legales de valoración del suelo.
Respecto a los criterios de valoración del suelo, en la futura legislación básica se
pretende prescindir de valorar el suelo, como ha sido la tradición, a partir de cuál sea su
clasificación y categorización urbanística, lo que abocaba a que el valor real no consistía
en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la clasificación y
categorización de los terrenos contenida en el planeamiento. La nueva Ley pretende des-
vincular totalmente la valoración de la clasificación y categorización, es decir, no hacer
la valoración en función de lo que el planeamiento dice que puede llegar a haber en un
futuro incierto, sino hacerla descansar en lo que realmente hay en cada momento.
ANEXO LEGISLATIVO
ANDALUCÍA: Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística,

modificada por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre.
ARAGÓN: Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística.
ASTURIAS: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del
Territorio y Urbanismo.
BALEARES: Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación del Territorio;
Ley 8/2003, de 25 de noviembre, de medidas urgentes de Ordenación del Territorio y
Urbanismo, Ley 6/1997, de 8 de julio, de suelo rústico, y Ley 11/2005, de 7 de diciem-
bre, de medidas específicas y tributarias para las islas de Ibiza y Formentera, en materia
de ordenación territorial, urbanismo y turismo.
CANARIAS: Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales.
CANTABRIA: Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorial y Régi-
men Urbanístico del Suelo.
CASTILLA-LA MANCHA: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la
Actividad Urbanística.
ESTUDIOS 111
CASTILLA Y LEÓN: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, modificada por

la Ley 10/2002, de 10 de julio.
CATALUÑA: Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Urbanismo.
EXTREMADURA: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación
Territorial
GALICIA: Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protec-
ción del Medio Rural, modificada por la Ley 15/2004, de 29 de diciembre.
MADRID: Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo.
MURCIA: Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Suelo.
NAVARRA: Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio
y Urbanismo.
LA RIOJA: Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
PAÍS VASCO: Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
VALENCIA: Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística y Ley 10/2004, de 9
de diciembre, de suelo no urbanizable.
CLASIFICACIÓN...

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JUAN LUIS BELTRÁN AGUIRRE

A. Los criterios de clasificación en la LRSV

La clasificación, categorización y calificación del suelo son técnicas urbanísticas

que después se concreta y particulariza en cada planeamiento urbanístico1, deriva inevi-

II. CUESTIONES GENERALES

1. Los conceptos de clasificación, categorización y calificación del suelo

La clasificación es técnica de división de los terrenos según su destino urbanístico

1. SÁNCHEZ GOYANES, La configuración estatutaria de la propiedad del suelo, en Revista de Estu-

La calificación es la técnica para determinar y definir los usos e intensidades de

2. La clasificación del suelo en la legislación y en la jurisprudencia: de la

Conforme a lo que desde 1956 había establecido la legislación urbanística, que

3. Nuevas y distintas clasificaciones del suelo

A. Sistemas Generales (Murcia y Andalucía)

Las Leyes urbanísticas de Murcia5 y de Andalucía6, siguiendo la técnica del artí-

En cualquier caso, en estas dos Comunidades Autónomas la clasificación de los

B. Suelo de Núcleo Rural (Galicia)

Mientras todas las Comunidades Autónomas acogen la clasificación tripartita del

excepcionales en que el Consello de la Xunta lo autorice expresamente, por la espe-

C. Zonas periféricas de pequeños municipios (Aragón)

La Ley urbanística de Aragón8, sin decirlo expresamente, parece que también

4. Los criterios de clasificación y categorización del suelo: su configuración como

La LRSV fue impugnada ante el Tribunal Constitucional por entenderse que al

8. Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística.

5. ¿Es necesaria la concurrencia de las tres clases de suelo en todo planeamiento

Cabe preguntarse si en la medida en que la LRSV establece como contenido

6. Desclasificación y reclasificación de suelo

La jurisprudencia del Tribunal Supremo, abordando la cuestión relativa a las

9. Urbanismo sostenible, clasificación del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestión y

para cambiar la ordenación urbanística en vigor, por razones de protección de la natura-

III. SUELO URBANO

A. El carácter reglado del suelo urbano. Excepciones

16. Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1997 -RJ 4051-.

Pues bien, dicha doctrina es plenamente aplicable al caso, en el sentido de que el

a) Formar parte o ser integrable en la trama o malla urbana

19. Véase el artículo 10.3.b) de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística.

Cuatro Comunidades Autónomas, sin embargo, se diferencian. Castilla y León,

vamente en función de que los terrenos necesiten o no la delimitación de Unidades de

B. Subcategorías dentro de las comunes

Únicamente las establece Canarias. Su Texto Refundido dispone25 que el planea-

Murcia contempla las siguientes26:

La legislación urbanística se limita a diferenciar entre usos globales y usos por-

Cada superficie de suelo tiene prescrita unas características de uso, intensidad y

Corresponde al planeamiento urbanístico ordenar los usos de los terrenos, enten-

Existe gran variabilidad de usos, que el planificador libremente establecerá en

IV. SUELO NO URBANIZABLE

A. Los criterios básicos o mínimos de clasificación en la LRSV

La LRSV establece tres criterios de clasificación de suelo no urbanizable:

hicieron del criterio de "inadecuación para el desarrollo urbano", posibilitando que en

B. Los criterios de clasificación en la legislación autonómica

racional de los recursos naturales o por la necesidad de garantizar un desarrollo sosteni-

a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés autonómico.

La división del suelo no urbanizable en categorías es determinante de un distinto

A. Categorías regladas y voluntarias

B. Categorizaciones más complejas

En otras Comunidades Autónomas, el legislador hace listados de categorías de

siguientes subcategorías: -área de interés agrario,- área de transición; c) suelo rústico de

Vistas las, a veces complejas, categorizaciones del suelo no urbanizable y del

A. Los criterios de clasificación en la LRSV

B. Los criterios de clasificación en la legislación autonómica

Murcia, Madrid, Aragón, Castilla y León, Asturias, Galicia, La Rioja, Cantabria,

chamientos establecidos atiendan al crecimiento razonable previsible. En la incorpora-

Como veremos seguidamente, acomodándose a la tradición normativa al respecto

45. Artículo 47 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística.