M - Desarrollo-Economico Gabriel Misas PDF

Gabriel
Misas Arango
Desarrollo
económico y social
en la.
SIGLO XX
f f UNIVERSIDAD
Æ f NACIONAL
'¿ J e # DE COLOMBIA
------------------------
Sede Bogotá
Facultad de Ciencias Económicas
Autores
Consuelo Corredor Al.
Salomón Kahnanovitz
Absalón Machado
César Giraldo
Gabriel Misas A rango
Alberto Corchuelo
Luis Bernardo Flórez
Óscar Rodríguez
Alvaro Balcázar
Jesús Antonio Bejarano
A ntonio Hernández Gamarra

Ignacio Lozano E.
Ricardo Bonilla
jorge Iván González

Darío Restrepo
Clara Ramírez
Alvaro Camacho
LuisJorge Garay
César González
Manuel Ancízar
1Ô 12 - i 8 8 z
Nació en Fontibón, Cundinamarca, el 25 de diciembre de 1812y
murió en Bogotá el 21 de mayo de 1882. Se desempeñó como abo
gado, parlamentario, periodista, profesor universitario, historia
dory escritor;fundó elperiódico «El Neogranadino» y fue colabo
rador de «El Correo», «El siglo», «El Liberal», «El Repertorio»,
«El museo» y «El Tiempo».
Participó en la Expedición Corogràfica y fu e el prim er rec

tor de la Universidad Nacional de Colombia entre 1868y 1871-
Su seudónimofu e Alpha. Entre sus muchos escritos están los

siguientes libros: Peregrinación de Alpha, Editoriales del Neogra
nadino, Anarquía y Rojismo en la Nueva Granada, Vida del M a
riscal Sucre, Vida del Coronel Agustín Codazzi, Lecciones de Psi
cología, Elencos de Física Particular, Deuda del Perú a la Nueva
Granada, Instituto Caldas, Juicio de Responsabilidady Apéndice
al Texto Universitario de Derecho Internacional.
Desarrollo
económico y social
en Colombia.
Siglo X X
Gabriel
Misas Arango
E D IT O R
Desarrollo
económico y social
en Colombia.
Siglo XX
Cátedra Manuel Ancízar
U N IV ER SID A D
N A C IO N A L
D E COLOM BIA____________
Sede Bogotá
UNIVERSIDAD
NACIONAL
DE COLOMBIA
Universidad N acional de C o lom bia, 2001

Facultad de C iencias Económ icas
A utores V arios
Prohibida la reproducción parcial o total

de esta obra, por cualquier medio,
sin permiso escrito de la editorial.
IS B N : 9 5 8 - 7 0 1 - 0 2 4 -8
E d ito r
G abriel M isas Arango
C o o rd in ació n editorial
H elena Gardeazábal G arzón
D iseñ o G en eral
César Puertas
C o rrecció n de Estilo
M aría C arolina M éndez T éllez
D iag ram ación

Jairo Adalberto Acosta T ov ar
Preparación Ed itorial
Universidad N acion al de C o lom bia
E d it o r ia l U n ib ib l o s
D ire cto r
Luis Eduardo Vásquez Salam anca
T eléfo n os: 3 6 8 14 37/43 -T e le fa x : 3 6 8 4 2 4 0
E-m ail: un iblios@ d n ic.edu .co
Im preso en C o lom bia

Printed in C o lom bia
Contenido
9 Presentación
15 La modernización inconclusa
C O N S U E L O C O R R E D O R M.
39 Las instituciones colombianas en el siglo XX

SALOMÓN KALMANOVITZ
77 E l café en Colombia a principios del siglo xx

ABSALÓN MACHADO C.
99 Primera Administración López Pumarejo:

la revolución en marcha
CÉSAR GIRALDO
III De la sustitución de importaciones

a la apertura económica.
La difícil consolidación industrial
GABRIEL MISAS ARANGO
135 La inflación colombiana

en el proceso de modernización
ALBERTO CORCHUELO R.
147 Tendencias del ahorro, la inversión

y el crecimiento en Colombia
LUIS BERNARDO FLÓREZ ENCISO
2 .0 3 La difícil consolidación
de un Estado de Bienestar
ÓSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR
2 .3 1 Las transformaciones agrícolas
en la década de los noventa
Al v a r o b a l c á z a r v .
251 Una política comercial de transición

para la agricultura
JESÜS ANTONIO BEJARANO
305 El estado de lasfinanzas públicas

en Colombia a fines del siglo XX
ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA
IGNACIO LOZANO E.
365 De la monoexportación
a la di versificación: los retos del país
RICARDO BONILLA GONZÁLEZ
399 Entre la sustitución

de importaciones y la apertura
JORGE IVÁN GONZÁLEZ
4 2 7 El mito de Sísifo o veinte

años de pujanza descentralizadora
DARÍO I. RESTREPO BOTERO
481 Desarrollo económico y social

en el siglo XX, población e indicadores sociales
CLARA RAMÍREZ GÓMEZ
515 Mesa Redonda:

Perspectivas sobre desarrollo económico
PARTICIPANTES:
GABRIEL MISAS ARANGO,
ÁLVARO CAMACHO,
LUIS JORGE GARAY Y CÉSAR GONZÁLEZ
Presentación
D e s a r r o l l o e c o n ó m ic o y s o c ia l
EN C O LO M BIA . SIGLO X X
Cuando la Facultad de Ciencias Económicas presentó, al Consejo de

Sede, la candidatura para llevar a cabo la Cátedra Manuel Ancízar al finali
zar el Siglo XX, tenía como propósito, de una parte, llevar a cabo un análisis
crítico, un balance de los desarrollos que en materia económica y social al
canzó el país a lo largo del siglo y, por otra, presentar a la comunidad acadé
mica y a la sociedad en general la reflexión que sobre estos temas habían rea
lizado los profesores e investigadores de la Universidad Nacional de
Colombia, desde diferentes campos de las ciencias sociales (la historia, la
economía, la sociología, la política...) se abordaron los distintos tópicos.
En general en los foros y seminarios que sobre el desarrollo económi
co y social se llevan a cabo en el país predominan, de una parte, posiciones
dogmáticas, centradas en una única visión del mundo y, por otra, son análi
sis centrados en una concepción estrechamente disciplinaria. La Cátedra
por el contrario, de acuerdo con el espíritu que orienta la Universidad Na
cional, es pluralista, abierta al debate a la controversia. Donde los temas son
debatidos desde diferentes enfoques de las ciencias sociales, yendo más allá
del estrecho campo disciplinar. Como lo ha señalado R.O . Kehane “una
comprensión más profunda de los hechos macroeconómicos solo será posi
ble en la medida que se combinen argumentos económicos con el análisis
de los conflictos de intereses y el ejercicio del poder”.
El campo de las instituciones es estudiado desde dos ángulos diferen
tes que se complementan en muchos aspectos. De una parte, la profesora
Consuelo Corredor centra su análisis haciendo hincapié en las tensiones
9
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX
que se generan entre un proyecto de modernización sin modernidad y en

los actores sociales en juego, lo que le permite construir una visión más es
tructural de la crisis política y social que atraviesa la sociedad colombiana.
De otra, el profesor Kalmanovitz, partiendo de las tesis de Douglas North,
desarrolla su ponencia en torno a las relaciones entre instituciones y acumu
lación de capital, señalando los procesos conflictivos de construcción de la
Nación. La ausencia de una revolución democrática en la constitución de
los estados en América Latina, es para Kalmanovitz, un factor central que
explica en buena medida el ulterior derrotero de los países de América Lati
na y particularmente el caso colombiano. El punto nodal de su análisis es la
poca legitimidad alcanzada por el Estado, este último no ha logrado erigirse
como el portavoz de los intereses generales de la nación.
Los profesores A. Machado, C. Giraldo y M. Avella presentan, lo que
podemos denominar las bases que permitieron el desarrollo capitalista de la
segunda mitad del siglo XX. Machado muestra el papel jugado por el café en
la ampliación del mercado interior y en la acumulación de capital y la confi
guración de la infraestructura del país, igualmente, presenta cómo desde el
inicio de la Federación de Cafeteros se establecen unas relaciones particula
res con el Estado, se desarrolla una arquitectura institucional para el manejo
de la política macroeconómica que tiene como eje central el mantenimien
to del ingreso real de los cafeteros. Relación que dio lugar al desarrollo,
avant la lettre, de la parafiscalidad, en la medida que los cafeteros consiguie
ron que sus contribuciones al fisco fueran manejadas directamente por ellos
y en su propio beneficio. Avella presentó, en el transcurso de la Cátedra1, la
evolución del sistema monetario y financiero. Sistema que dio lugar, desde
el inicio de los años veinte, a un sólido régimen de pagos, el cual resistió la
crisis a comienzos de los años treinta, que permitió consolidar la comercia
lización de la cosecha cafetera y financiar el proceso de acumulación de ca
pital en el sector manufacturero. Giraldo presenta las principales caracterís
ticas de la República liberal, haciendo hincapié en la situación de crisis
económica y social y como las reformas emprendidas pudieron sortear la di
fícil situación que se vivía en la época. Señala, igualmente, el papel de la eli-
te social que en términos generales se opuso a las políticas modernizadoras
de López considerándolas, equivocadamente, como revolucionarias.
I No se pudo incluir su intervención en este libro.
10
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
Un tercer grupo de ponencias trató en extenso las características que

asumió el proceso de sustitución de importaciones. Los profesores Misas,
Corchuelo, Flórez, Rodríguez y Niño presentaron, respectivamente, sus
análisis en torno a la industrialización, la inflación, la evolución macroe-
conómica, la difícil consolidación de un Estado de bienestar y las caracte
rísticas del proceso de urbanización. Misas presenta las características
principales de un proceso de industrialización complementario al modelo
agroexportador, centrado en el abastecimiento del mercado interior, alta
mente protegido, de carácter oligopólico y generador de normas de produc
ción propias, alejadas de las existentes a nivel internacional. Alberto Cor
chuelo centra su análisis en la estabilidad económica observada a lo largo
del siglo XX. Estabilidad que es, para el autor, el resultado de la estabilidad
política y el conjunto de alianzas establecido entre la burguesía cafetera, la
burguesía industrial y los terratenientes que excluyeron cualquier forma de
populismo. A su turno Luis B. Flórez presenta un detallado análisis, de la
evolución de las principales variables macroeconómicas a lo largo del últi
mo medio siglo, que permite aprehender los ciclos por los que ha pasado la
economía colombiana a lo largo de este período. Óscar Rodríguez presenta
las tensiones generadas en torno a la creación de la seguridad social en me
dio de la no generalización de la relación salarial.
Los investigadores Balcázar, Bejarano, Bonilla, Hernández y Gonzá
lez centran sus análisis en los fenómenos acontecidos en la década de los no
venta. Balcázar y Bejarano analizan los efectos de la apertura sobre el sector
agropecuario, el primero hace hincapié en la debilidad institucional del sec
tor que le ha impedido una mejor articulación al mercado internacional y el
segundo propone una política comercial agrícola que permita pasar de una
agricultura altamente protegida a una agricultura que pueda articularse a
un régimen internacional de comercio. Hernández centra su análisis en la
incapacidad creciente del Estado para financiar sus gastos, haciendo hinca
pié en la poca discrecionalidad que tienen las autoridades económicas para
llevar a cabo reducciones en los niveles de gasto dada la predeterminación
de gran parte del mismo, las transferencias a los entes territoriales tienen ca
rácter constitucional y el pago de los intereses es un compromiso con los
acreedores, independiente de la situación de las finanzas del gobierno. Bo
nilla centra su ponencia en el estudio de la evolución de las exportaciones
colombianas haciendo hincapié en su diversificación tanto por el tipo de
bienes objeto de comercio como por el número de países con los cuales se
comercia. El autor se interroga sobre la capacidad que se tiene en el país
n
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX
para cumplir las metas de exportaciones consignadas en el actual plan de

desarrollo.
Darío Restrepo centra su análisis en una crítica muy fina a los fallidos
intentos de la “corriente fiscalista” para lograr una mayor eficiencia en el
uso de los recursos estatales. Los prejuicios que enmarcan esta corriente les
impiden aprehender la naturaleza de la acción del Estado y las tensiones
que atraviesan su quehacer . En consecuencia, las propuestas para manejar
el proceso de descentralización han sido inadecuadas y repetitivas y, como
lo señala Restrepo, su historia termina siendo el recuento de los fracasos del
intento de “rehacer el Estado a imagen y semejanza de unos dictámenes de
la eficiencia de mercado”.
La investigadora Clara Ramírez analiza los indicadores de desarrollo
social a lo largo de las últimas tres décadas, haciendo énfasis en la importan
cia y magnitud que presentó la transición demográfica y la evolución de los
índices de condiciones de vida.
Finalmente, como culminación de la Cátedra Manuel Ancízar, los
profesores A. Camacho. L. J. Garay, C. González y G. Misas debaten sobre
las posibles evoluciones de la economía y la sociedad en la primera década
del Siglo XXI.
11
Desarrollo
económico y social
en Colombia.
Siglo XX
M onitores de la Cátedra
M anuel A ncízar
Augusto Iván M ejía

M aría Carolina Arguello R.
Katherine Cartagena P.
Tatiana Am ador O.
A na M aría Sánchez
M aría Carolina Varela
Edith A ristid
Óscar Loaiza
Eduardo Arias R.
Natalia Arias
La modernización
inconclusa
C O N S U E L O C O R R E D O R M A R T ÍN E Z
Decana Facultad de Ciencias Económicas.

Universidad Nacional de Colombia
L/A M O D ERN IZA C IÓ N INCONCLUSA. Colombia: una moderni

zación a medias y una caricatura de modernidad”. Este no es un título for
mal, vacío de contenido. Al contrario, sintetiza la tesis central, que en mi
opinión contribuye a explicar la difícil situación por la que atraviesa la so
ciedad colombiana.
Los propósitos centrales de este trabajo son presentar el contexto de
la crisis actual y la insuficiencia de los paradigmas para su interpretación;
sustentar como alternativa de interpretación, el proceso de configuración
de la sociedad moderna; y argumentar su pertinencia para el caso colom
biano.
E l c o n t e x t o d e la c r i s i s y la i n s u f i c i e n c i a
d e l o s p a r a d ig m a s
La crisis vivida a lo largo de los años ochenta, en la mayor parte de los

países de América Latina llevó a muchos analistas a señalarla como una dé
cada pérdida. Los hechos más destacados fueron el alto endeudamiento ex
terno, continuos procesos de desindustrialización, crecimiento del desem
pleo y de las actividades informales, crecimiento de la población en
situación de pobreza. Estos y otros factores conllevaron la adopción de pla
nes de ajuste orientados, principalmente, por organismos internacionales.
En esa misma década, Colombia se destacó en el concierto latinoa
mericano por su estabilidad económica y por sortear con relativo éxito las
graves restricciones derivadas del endeudamiento externo y de la crisis fi
nanciera doméstica. Esta estabilidad económica se perdió una década des
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
pués, y hoy se debate en la más profunda crisis económica, política y social

del siglo.
El solo enunciado llama la atención sobre dos aspectos importantes:
por una parte, la insuficiencia de una explicación meramente económica, y
por otra, las particularidades de cada uno de los procesos de desarrollo. Ra
zones que invalidan las pretensiones de universalidad que postulan el dise
ño de recetarios a aplicar sin tener en consideración las especificidades na
cionales.
Las teorías del desarrollo imperantes desde la posguerra, y vigentes
hasta bien entrados los años setenta, identificaron crecimiento con desarro
llo y progreso, entendidos como procesos unilineales e irreversibles. La cla
ve de este tránsito se ubicó desde entonces, en la industrialización y de ahí la
acogida al proceso de sustitución de importaciones seguido en la región,
con la confianza de que la industrialización permitiría superar el subdesa-
rrollo y aminorar la brecha con los países centrales.
En efecto, se adelantó la sustitución de importaciones, se lograron
procesos de industrialización, la ampliación del mercado, la monetización
de la economía, la mayor diferenciación de las relaciones de trabajo, la ma
yor división del mismo, una mayor integración al mercado mundial, y una
mejora en las necesidades básicas, principalmente de la población asalaria
da, entre otros logros.
Sin embargo, a partir de los años setenta las cualidades asociadas a la
idea de progreso se van revelando como su contrario: la discontinuidad, la
reversibilidad y la incertidumbre anuncian el agotamiento del proceso de
sustitución de importaciones, fundado en una estrategia desarrollista que
privilegió la modernización económica.
El proceso de salarización creciente se revierte, haciendo visibles y
crecientes las actividades informales, y la vulnerabilidad de la economía a
los cambios externos cobra nitidez. La creciente urbanización revela el caos,
y los problemas cruciales de pobreza, desigualdad social y regional y de he
terogeneidad estructural, lejos de haber sido solucionados, se muestran más
complejos.
Una de las formas privilegiadas para enfrentar la situación, fue acudir
en forma creciente al endeudamiento con las condiciones del mercado in
ternacional. No obstante, a comienzos de los años ochenta la crisis de la
deuda mostró la imposibilidad de cumplir los compromisos, lo que se tra
dujo en un menor margen de maniobra de los distintos gobiernos, que se
vieron abocados a planes severos de ajuste y de reestructuración.
16
LA MODERNIZACIÓN INCONCLUSA
Este difícil camino fue el que dio la idea de la década perdida en

América Latina, y conllevó las agresivas estrategias de reestructuración de
las economías, que guiadas por el Consenso de Washington pretendieron
relanzar el proceso de acumulación defendiendo las virtudes de los merca
dos libres y sentenciando el fracaso de la intervención del Estado.
Partiendo del hecho de que la crisis por la que atraviesa la sociedad
colombiana desde los años ochenta y que se expresa en su forma más con
tundente, como es la violencia, es el problema más apremiante en Colom
bia, país en el que la idea de futuro pierde cada vez más sentido.
El poder de dislocación que ha tenido este fenómeno, hace impres
cindible una reflexión sobre las causas del resquebrajamiento del orden es
tablecido, en busca de posibles soluciones, puesto que ya no se puede ocul
tar ni esquivar la magnitud de la crisis que toca los más diversos ámbitos de
la vida nacional.
La temática no es ajena a la problemática del desarrollo. Las múltiples
carencias que padecen importantes sectores de la sociedad colombiana no
sólo con relación a unas mínimas condiciones materiales de sobrevivencia,
sino también en cuanto a integración social y política, han hecho que la
problemática del desarrollo mantenga su vigencia.
Con la crisis, esta problemática se ha convertido en un verdadero de
safío tanto para los sectores que ven amenazado su orden de privilegios,
como para quienes aspiramos a un orden basado en una mayor justicia e
igualdad.
Analistas y políticos han señalado reiteradamente que la sociedad co
lombiana ha sido escenario de profundas transformaciones y se hacen refe
rencias múltiples desde la política, la sociología o la economía, pero en la
mayor parte de estas perspectivas se ha subrayado un solo aspecto de la cri
sis, centrando la atención especialmente en las instituciones, las clases so
ciales o las estructuras económicas.
La complejidad de la crisis en Colombia y la escalada de violencia de
satada desde los primeros años del decenio de los ochenta, ha hecho eviden
te la insuficiencia de estos análisis parciales para ofrecer una explicación que
proporcione una visión integral del fenómeno. De ahí que el efecto positivo
de esta compleja situación haya sido revitalizar la problemática del desarro
llo en una perspectiva más amplia que los tradicionales estudios antes men
cionados. En particular, la de los análisis económicos que privilegiaron el
examen de las trabas al crecimiento, sin preguntarse por la apropiación de
17
DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
los beneficios y los costos sociales del mismo, ni por el marco de las relacio
nes de poder en el cual se daba.
Las causas y consecuencias de la crisis son de orden económico, so
cial, político, cultural e ideológico. Hasta un pasado reciente entre la mayor
parte de los analistas colombianos, se privilegió el estudio del sistema eco
nómico, para derivar de allí las consecuencias sociopolíticas. La compleji
dad de la crisis ha mostrado la necesidad de examinar todas las instancias
desde una perspectiva integral, y de ahí que sea insostenible confinar la pro
blemática del desarrollo a una perspectiva meramente económica. Los ele
mentos de orden sociopolítico explican la crisis al igual que los de orden
económico y los estudios sobre la cultura y la ideología deben complemen
tar la comprensión global de la sociedad.
El propósito de la reflexión que sigue es contribuir al esclarecimiento
de algunos de los factores estructurales y coyunturales que han propiciado
la crisis en lo económico y lo sociopolítico en la historia reciente del país, re
conociendo que para la comprensión total del fenómeno se requiere no solo
el concurso de otras disciplinas como la antropología o la semiología, sino
la profundización ulterior en la perspectiva de análisis que aquí se propone.
Identificar los factores estructurales permite desvirtuar la idea general
de que la crisis en Colombia se reduce al narcotráfico y la guerrilla. Además
de su extrema simplificación, esta visión ignora por completo el proceso de
constitución de esos actores y no se profundiza en el contexto que hizo posi
ble su configuración y arraigo en el escenario nacional.
Por otra parte, el esclarecimiento de los factores coyunturales, desvir
túa la tesis, que desde un lado opuesto, sostiene que la crisis actual no es más
que una prolongación de crisis anteriores, que no presenta características
diferentes. Desde esta perspectiva, la violencia adquiere el carácter de fenó
meno endémico en la sociedad colombiana, y llega, incluso, a afirmar, que
se ha aprendido a convivir con aquélla.
La generalización incontrolada de la violencia ha puesto al descubier
to el equivocado diagnóstico sobre la crisis y los enormes costos que sin dis
tinción está pagando la sociedad colombiana por el tratamiento inadecua
do de la misma.
La crisis actual no es reductible a la violencia. La violencia anida en la
crisis y es la forma extrema de su expresión. Por consiguiente, lo que resulta
imperativo, es identificar los factores que han precipitado al país a esta pro
funda crisis y que han propiciado el uso de la fuerza como medio de resolu
ción de los diversos conflictos individuales o colectivos, en la perspectiva de
18
construir un orden en el que se aminoren las desigualdades y los antagonis

mos, y que en cualquier caso no se aborden a través del enfrentamiento vio
lento.
Para ofrecer una alternativa de interpretación es conveniente señalar
unas pautas de orden metodológico. Cinco de ellas son particularmente re
levantes:
1. Fijar la atención en las especificidades del proceso de desarrollo, en
tanto resultado de la tensión e interacción de fuerzas económicas, so
ciales y políticas.
2. Abordar la realidad como un contexto, es decir, como el producto de
múltiples condiciones y actores en continuo movimiento.
3. Desentrañar las tensiones derivadas en ese proceso, las formas y los
espacios de expresión de los conflictos que de ahí surgen, prestando
atención a su diferente naturaleza para poder esclarecer vías de solu
ción duradera.
4. Examinar simultáneamente los escenarios y los actores del proceso de
desarrollo, en su devenir y en la crisis.
5. Otorgar un lugar de primer orden a lo político como proceso de
constitución de sujetos en actores, e identificar el rol central del Esta
do en la constitución de lo social. Destacar el papel del Estado en la
problemática del desarrollo, conduce a superar el mito de la mano in
visible -e l mercado—o la utopía de su destrucción.
E l p r o c e s o d e c o n f i g u r a c i ó n d e l a S O C IE D A D m o d e r n a
La opción analítica elegida para abordar tan compleja problemática
es el proceso de configuración de la Sociedad Moderna, entendida como un
proceso histórico complejo de construcción del hombre como actor de su
obra. En otros términos, el advenimiento de la sociedad moderna recoge un
doble ideario: por un lado, la aspiración de transformar el entorno material
y por otro, colocar al hombre como centro del mismo. El primer ideario
alude a la Modernización y el segundo a la Modernidad.
Por consiguiente la Modernización se refiere al proceso de apropia
ción de la naturaleza por el hombre, con el fin de desarrollar las fuerzas pro
ductivas y poder disponer de una mayor riqueza. La Modernidad se refiere
a la apropiación del hombre de su propia naturaleza, lo que significa hacer
de los individuos no solo sujetos transformadores de su entorno material,
sino también, y principalmente, sujetos de su propia transformación.
19
Por su parte, el Modernismo se refiere a la ideología que acompaña

estos procesos y que como tal, le otorga sentido a los mismos, es decir cons
truye un imaginario.
Esta diferenciación conceptual no surge de la necesidad de fragmen
tar el análisis para aprehender la complejidad del objeto. Surge del hecho de
que la modernización es un proceso indispensable para la modernidad,
pero por sí misma no conduce a ella.
Desde esta perspectiva los procesos sociales no son explicados por razo
nes trascendentales o derivados de la dinámica de la evolución en el tiempo.
No son ajenos a la organización económica, social y política. Es éste el caso de
Colombia, donde hoy son los hombres los enjuiciados: los gobernantes, la
clase política, los partidos políticos, las élites económicas, las Fuerzas Arma
das, la Iglesia, los sectores de oposición y sus estrategias. En fin, tanto la So
ciedad Civil como el Estado están comprometidos en el desorden.
Esta opción analítica permite precisar la tesis central en torno de la cual
se articula esta reflexión y que se puede enunciar como sigue: La crisis en que
se debate la sociedad colombiana desde los años ochenta, es el resultado de un
largo proceso de erosión del orden tradicional, inducida por las transforma
ciones derivadas del proceso de modernización económica, que contrastan
con el conservadurismo del sistema político y de la organización estatal.
Las dificultades por hacer compatibles un proyecto de moderniza
ción, que por definición comporta cambios en la organización social de la
producción y en las expectativas y valores de la población, con la permanen
cia de un proyecto político fundado en la exclusión e inmovilidad social, no
puede menos que resultar profundamente conflictivo e inhibir, finalmente,
la continuidad de los dos proyectos.
La crisis actual de la sociedad colombiana es la expresión de la extre
ma tensión resultante entre un proyecto de modernización económica aje
no a un proyecto de modernidad. La razón central, que como hipótesis ex
plica el curso seguido, es que el Modelo Liberal de Desarrollo ha sido el
contexto que ha permitido el avance de la modernización económica y la
contención de la modernidad.
Es un modelo integrador de los intereses de las élites dominantes,
pero profundamente desintegrador de los intereses sociales, que ha signifi
cado la subordinación del Estado, minimizando su función de interpretar,
gestionar y regular los intereses colectivos. De esta forma se comprenden las
dificultades para configurar un espacio público en el que se puedan expre
sar, confrontar y resolver los conflictos sociales. El Estado colombiano es un
20
LA MODERNIZACION INCONCLUSA
Estado privatizado atrapado entre el liberalismo económico y el conserva

durismo político.
Con el fin de lograr los propósitos analíticos esta presentación se divi
de en tres partes:
En la primera, se sustenta la opción analítica y se argumenta su perti
nencia para la comprensión de las sociedades latinoamericanas en general, y
para la interpretación de la crisis colombiana en particular. En la segunda,
se precisa el carácter de la modernización económica seguida en Colombia.
Y en la tercera, se analiza la crisis desde los años ochenta, vista como el resul
tado de los límites del modelo liberal de desarrollo. Pasemos ahora a preci
sar los aspectos centrales contenidos en cada una de ellas, para sustentar su
conveniencia y articulación:
L a o p c ió n a n a l ít ic a
El examen de la modernización y la modernidad como procesos per
mite apreciar, en el caso colombiano, un creciente divorcio entre ellos con
enormes consecuencias. En efecto, la modernización económica se convir
tió en el abece del progreso y en el paradigma a seguir por las distintas socie
dades, con lo cual se alimentó la visión de que la modernización económica
es una fase de transición de una sociedad atrasada a una sociedad moderna,
un tránsito entre el subdesarrollo y el desarrollo.
Esta reflexión destaca el papel del mercado y del Estado como funda
mentos de la organización de la vida material y de la organización social y
política respectivamente, en tanto su imposición se convirtió en un impera
tivo para el desarrollo y expansión del capitalismo a escala mundial.
El examen de las formas y consecuencias del tipo de inserción de
América Latina en el mercado mundial, muestra cómo que se exportaron a
ésta los productos finales -e l mercado y el Estado—sin importar la forma y
el costo de producirlos.
Así se fueron tejiendo las distintas realidades sociales, en un lento,
conflictivo e inconcluso proceso de configuración republicana, afectando
en forma desigual la organización social y política entre países, por cuanto
las mutaciones dependen en lo fundamental del tipo de alianzas o relevo de
los grupos en el poder, del carácter del proyecto de modernización imple-
mentado y de la representación que acompañe ese proceso de cambio.
La referencia a América Latina no va más allá de señalar algunos li
ncamientos comunes a la región, cuyas especificidades sólo podrán esclare
cerse con el estudio de cada país.
21
Sin embargo, lo que fue común en el proceso de modernización en

América Latina, fue el predominio de la idea de que la modernización por sí
misma conduciría a las transformaciones sociales y políticas propias de una
sociedad moderna. Se identificó industrialización con modernización y se
la concibió como un proceso gradual e irreversible. Por todo esto el discurso
de la modernización encerró promesas e ilusiones de democracia política y
de mayor autonomía en el ámbito internacional.
La reversibilidad del proceso de modernización y los enormes costos
sociales revelados en todas sus dimensiones y complejidad en la crisis desde
los años ochenta, han fracturado la idea de progreso y han hecho que la de
mocracia y la autonomía se mantengan como ideario, pero ya desencanta
dos de las promesas de la modernización.
A partir de esta referencia general de interpretación sobre la configu
ración de las sociedades en América Latina, se examinan las características
específicas de la inserción de Colombia en el mercado internacional, y más
exactamente en la dinámica de la modernización económica.
Tres interrogantes articulan la temática: a) ¿Cómo se configuró la
tensión entre modernización y modernidad? b) ¿Cuál ha sido el contexto
que ha hecho posible el relativo avance de la modernización y la contención
de la modernidad? Y c) ¿Cuáles son sus principales implicaciones?
Para responder estas preguntas, examinemos las características eco
nómicas y políticas de la inserción en el mercado internacional que se dio a
través del modelo primario exportador y prevaleció con nitidez hasta los
años treinta del presente siglo.
Dos características se destacan en este proceso en Colombia: su carác
ter regional y el papel casi imperceptible del Estado. Características que no
son ajenas a la precaria integración nacional dadas las dificultades de articu
lación geográfica, económica y política. Factores de suma importancia para
comprender, por qué las élites políticas organizadas en torno de los partidos
Liberal y Conservador, y las élites económicas agroexportadoras e indus
triales emergentes, coparon desde muy temprano los espacios económicos y
políticos, e hicieron del principio liberal del respeto a la iniciativa privada
un baluarte utilizado según su conveniencia para afianzar su hegemonía y
dominación. Los numerosos poderes regionales y locales fueron desde en
tonces, un obstáculo central para la formación de un Estado con capacidad
para promover la configuración de una comunidad política, la cual requiere
una subordinación relativa de los intereses y decisiones privadas a los inte
reses y decisiones públicas.
11
De esta forma se va perfilando un modelo liberal de desarrollo que no

se opone a la intervención del Estado, pero que le define una orientación y
unos límites. El carácter liberal del proceso de modernización que se abrió
paso desde los años treinta, fue avalado por el modernismo como ideología
e hizo del desarrollismo la mejor política para la consecución de sus fines. El
enorme costo se debe a su carácter profundamente discriminatorio, confi
gurando amplias ‘masas de extras’ involucradas parcialmente como cons
tructoras directas de las transformaciones económicas, pero excluidas de los
beneficios resultantes. El sistema de dominación vigente apoya este orden y
le confiere legitimidad a través del mantenimiento de los valores y la cultura
política más propias de un orden tradicional.
Así pues, el modelo liberal de desarrollo, afianzado en la temprana
alianza entre los intereses agroexportadores e industriales y en la omnipre-
sencia del bipartidismo en la vida política colombiana, se identifica como el
contexto que hizo posible la estrategia de modernización, con un claro di
vorcio de un proyecto de modernidad.
E l c a r á c t e r d e la m o d e r n i z a c i ó n
E C O N Ó M IC A E N T R E 1930 Y 1980
Se eligió este período porque en los años treinta se dio el quiebre del
modelo primario exportador en un contexto de crisis mundial y en los años
setenta se hizo evidente el agotamiento del proceso de industrialización por
sustitución de importaciones, que fue el que le otorgó la dinámica a la mo
dernización económica.
Se trata de poner de relieve las características específicas de este pro
ceso, útiles para explicar sus modestos alcances y tempranas limitaciones.
Esto nos permite precisar las distintas restricciones que se fueron consoli
dando hasta convertirse en factores estructurales que han inhibido la conti
nuidad de la modernización económica y dificultan aún más la búsqueda
de la modernidad.
El examen de la modernización en este período nos lleva a destacar
tres aspectos fundamentales: la configuración del problema agrario, el desa
rrollo industrial, y los alcances y límites de la modernización económica.
El problema agrario
En el examen del problema agrario, más que la dotación de recursos
interesa examinar la forma como éstos están distribuidos, las estrategias de
23
modernización agropecuaria y su contribución a los desequilibrios sociales

y regionales.
La atención que se le dedica a este problema tiene un doble motivo: la
modernización agropecuaria ha sido el fundamento y la restricción del de
sarrollo industrial y en el problema agrario se sintetiza la tensión derivada
de las transformaciones en la organización social de la producción y la con
servación de las estructuras de propiedad y dominación, propias de un or
den tradicional.
Con relación a la distribución de recursos, el análisis permite corro
borar que el proceso de modernización se llevó a cabo sin alterar en lo fun
damental la estructura concentrada de la propiedad sobre la tierra, indu
ciendo crecientes procesos de migración campo-ciudad y procesos caóticos
de colonización.
La estructura bimodal de la propiedad es un factor explicativo de
primer orden, de la persistente heterogeneidad del agro colombiano, con
nocivos efectos sobre la distribución del ingreso, la utilización de los re
cursos, el tamaño del mercado y la inserción de la economía en el mercado
internacional.
Igualmente se aprecia la contribución del uso de la fuerza para la re
composición de la tierra favorable a la gran propiedad, que alcanza un pun
to alto en la intensa violencia de los años cuarenta y cincuenta, que poste
riormente se repite en los primeros años de los setenta con un masivo
proceso de invasión de tierras por núcleos campesinos en busca de una al
ternativa de sobrevivencia, y que desde fines de los años ochenta se recrude
ce el proceso violento de ocupación de tierras que en la actualidad se expre
sa a través de enormes grupos de población desalojada y desplazada.
Respecto a la estrategia de modernización se advierten dos caracterís
ticas centrales:
a) Que no obedeció a una estrategia deliberada de las élites económicas,
sino que se derivó de la coyuntura externa y del tipo de crecimiento
industrial seguido, lo cual explica el privilegio que se le otorgó a la
agricultura comercial orientada principalmente hacia la exportación
y a la provisión de materias primas industriales.
b) El aporte de la política económica que por estar al servicio de los in
tereses agroexportadores e industriales quedó condenada a un estre
cho marco de corto plazo, y a satisfacer los diversos intereses no
siempre compatibles, haciendo de la apertura y la regulación un
problema de conveniencia, según se tratara de coyunturas adversas
2 .4
o de auge. Los distintos sectores buscaban transferir las pérdidas de

la fase baja del ciclo al Estado y usufructuar las bonanzas sin regula
ción alguna.
El desarrollo industrial
El análisis permite diferenciar dos grandes períodos: el primero que
va desde inicios del presente siglo hasta 1945 y el segundo, desde la segunda
postguerra hasta 1975.
D u ran te el p rim er p eríod o la industria se fue abriendo paso de form a
casi im p ercep tible, orien tad a p rincipalm en te hacia la p ro d u cció n de bienes
de co n su m o no durable (textiles, alim entos, bebidas y tab aco ).
Las condiciones externas favorables, la protección a este tipo de bie
nes y el gran desarrollo de obras públicas -en especial en los años 20—fue
ron factores que contribuyeron a la ampliación de la demanda y a las trans
formaciones que ya se anunciaban en el sector agropecuario. En este
período la inversión extranjera directa fue casi inexistente en la manufactu
ra, no así en las actividades extractivas (petróleo) o de exportación agrícola,
tales como cultivo de banano y comercialización de café.
El segundo período se caracteriza por una gran dinámica económica
favorecida por la coyuntura de posguerra, para profundizar el proceso de
sustitución de importaciones que desde la crisis de los años treinta se venía
insinuando. La definición del año final, 1975, obedece a la inflexión que
experimenta la dinámica industrial basada en el proceso sustitutivo, que ex
presa las dificultades del capital productivo para continuar su valorización.
Del primer período se destacan tres aspectos significativos para la
comprensión de la dinámica en el segundo período:
• El papel de los capitales provenientes de la actividad exportadora que
realizaron las primeras fusiones entre el capital comercial y bancario
industrial, dando origen al capital financiero nacional.
• La gran importancia que tuvo el café en la acumulación de capital.
• La temprana tendencia a la concentración industrial.
Estos elementos ayudan a comprender la formación temprana de la

alianza entre los sectores agroexportadores e industriales, que está en la base
del tipo de modernización seguida en Colombia. Esta alianza explica en
parte porqué los partidos políticos no lideraron alternativas de política
económica, ni se constituyeron en voceros de intereses específicos de uno
u otro sector, desdibujando aún más las identidades partidarias con con
2-5
tenido doctrinario, y haciendo de la política económica una parcela de

poder en manos de los distintos gremios del capital privado.
Con relación a la concentración industrial, vale señalar que ella se dio
no sólo en términos económicos sino también espaciales. El control de las
fuentes de capital permitió la absorción temprana de otras industrias inci
pientes (especialmente textiles y cerveza). La concentración regional de la
industria se localizó en las cercanías a los puertos de exportación y princi
palmente en torno del eje cafetero, al concentrar las mejores redes de comu
nicación e importantes núcleos de población. El papel que cumplió la eco
nomía cafetera en la ampliación de una base mercantil, fue un importante
factor de compensación a las trabas impuestas por la concentración de la
propiedad.
De esta forma se reforzó la insularidad de amplias regiones del país,
que quedaron totalmente marginadas de este proceso.
Con relación al segundo período que comprende los años 1945 a
1975, se aprecia claramente que es el período en el que se configura la es
tructura industrial apoyada en el proceso de sustitución de importacio
nes, no en forma de un continuum, lo que permite diferenciar tres subpe-
ríodos:
• 1945-1958 la sustitución se centra en los bienes de consumo no du
rable.
• 1958-1968 el proceso sustitutivo avanza hacia algunos bienes inter
medios y unos pocos de capital.
• 1968-1975 la industria está en condiciones de exportar.
Para los propósitos de este trabajo señalemos sólo que la prioridad

otorgada inicialmente a la sustitución de bienes de consumo no durable y el
consiguiente rezago en la producción de bienes intermedios y de capital,
tuvo dos consecuencias de suma importancia para la marcha del proceso de
modernización: una, su dependencia de la capacidad de importación ha
ciendo de la restricción de divisas un problema recurrente; y dos, que la
continuidad del proceso quedó restringida por limitarse a la demanda in
terna de bienes de consumo, con fuertes repercusiones sobre la capacidad
para generar empleo, el nivel de ingreso y la estructura de propiedad de los
recursos.
Esto explica que, desde sus inicios, las grandes firmas se consolidaran
como unidades oligopólicas y que orientaran su producción a satisfacer la
demanda de los estratos medios y altos de ingreso, con lo cual se reforzó la
16
estrechez del mercado limitando la diversificación del aparato productivo,

el desarrollo tecnológico y la diversificación de exportaciones competitivas
en el mercado internacional, factores que en forma conjunta se traducirían
en un rápido agotamiento del proceso sustitutivo.
Desde entonces se configuró un círculo vicioso que aún persiste: la
industria no se expande porque el mercado interno es estrecho, y este últi
mo limita la generación de empleo y la expansión de la demanda, lo que a
su vez restringe el crecimiento industrial.
Cada subperíodo señalado abarca un menor número de años, lo que
da cuenta del progresivo agotamiento a pesar de la importante promoción a
la diversificación de exportaciones que se adelantó en los últimos años, para
darle salida al problema del tamaño del mercado y de la escasez de divisas.
Aunque la diversificación fue importante, resultó de muy corta duración, y
a la postre se confirmaría que ella se debió más a la expansión coyuntural
del mercado internacional, que a una mayor competitividad deda, exporta
ciones colombianas.
Por otra parte, el fomento a la exportación agropecuaria significó en
no pocos casos el desabastecimiento del mercado interno, con lo cual se
presionó los precios generando el problema inflacionario, sumándose a las
restricciones antes señaladas.
A l c a n c e s y l í m i t e s d e la m o d e r n i z a c i ó n e c o n ó m i c a
Esta reflexión es indispensable para comprender la vulnerabilidad en
que se encontraba la economía en el inicio de los años ochenta y que auna
do a factores de orden externo e interno, harán de los dos últimos decenios
un período de profunda crisis.
Vista la economía en su conjunto, a lo largo del presente siglo se apre
cian una serie de transformaciones importantes, no sólo con relación a la re
composición sectorial sino también en términos de las características y ve
locidad con que se operaron tales transformaciones.
En efecto, los años 50 marcan un claro punto de inflexión: de una so
ciedad básicamente agraria y rural, con un evidente retraso agrícola e indus
trial respecto a otros países de América Latina, se abre paso un acelerado
proceso de modernización económica, hasta mediados de los años setenta,
a ritmos muy superiores a los observados en países similares: una mayor
pérdida de la actividad agropecuaria en el PlB, un desarrollo industrial a rit
mos mayores y un acelerado proceso de urbanización.
27
Sin embargo este dinámico proceso se agotó rápidamente, lo que

hace del año 1975 un punto de quiebre, en el que dadas las dificultades en
la valorización del capital se da inicio a un ciclo de acumulación especulati
va, profundizando las restricciones a la actividad productiva y contribu
yendo en forma importante al clima de inestabilidad social.
Precisemos entonces las principales características del proceso:
• En primer lugar, si bien se operó una reducción de la brecha entre las
productividades agrícola e industrial, por el relativo avance de la pro
ductividad agrícola, no fue menos importante el rezago de la produc
tividad industrial lo que contribuyó a que en los años setenta se
registrara una disminución en la tasa de rentabilidad industrial y un
crecimiento negativo en los primeros años de los ochenta.
• El paquete tecnológico adoptado en uno y otro sector, privilegió el
uso del capital y de los insumos importados con lo cual se castigó el
uso de la mano de obra, restringió la disponibilidad de capital e hizo
del desempleo y de la restricción de divisas, problemas persistentes.
• La prioridad que se le otorgó a la agricultura comercial en detrimento
de la tradicional, hizo de la insuficiencia alimentaria un problema de
primer orden por sus efectos sobre el deterioro de los salarios y la cali
dad de vida, la reducción de la demanda potencial para otro tipo de
bienes, lo cual desestimuló la producción, afectó el ahorro y la inver
sión e indujo procesos inflacionarios. Adicionalmente, esa opción
condujo a la distracción de divisas para atender las crecientes impor
taciones para abastecer el mercado interno.
• La creciente tendencia a la concentración hizo que la gran propiedad,
la agricultura comercial y las firmas oligopólicas fueran las principa
les beneficiarías de la modernización.
En consecuencia, el enorme costo de este proceso ha sido la inserción

precaria de importantes sectores de la población, y aun en algunos casos la
exclusión, con graves consecuencias para la continuidad misma de la diná
mica económica al significar importantes restricciones por el lado de la de
manda de trabajo y de bienes y servicios, así como también en el orden so-
ciopolítico.
En efecto a lo largo del análisis se constata que estas profundas trans
formaciones estuvieron atravesadas por intensos conflictos sociales, por
cuanto el carácter concentrador del proceso marginó importantes sectores
de la población de los beneficios del crecimiento. Marginalidad expresada
28
social y espacialmente configurando verdaderos contingentes de ‘masas de

extras’ localizadas en la periferia de las ciudades y en regiones insulares eco
nómica, social y políticamente.
Sin duda, la concentración de los poderes y de los recursos de diversa
índole, es la matriz del conflicto social en Colombia y es el terreno propicio
para la constitución y arraigo de los actores, que en la década de los ochenta
tuvieron un papel protagónico en la violencia.
No olvidemos que durante este período de modernización, se confor
man las organizaciones guerrilleras, en sus inicios como grupos de resistencia,
pero que irán transitando hacia organizaciones políticas armadas en respuesta
al carácter excluyente y desafiante del sistema político y gracias a una base so
cial formada por esos importantes núcleos de población marginada.
De lo dicho hasta el momento se aprecian las serias restricciones de
capital para continuar su valorización con base en el proceso sustitutivo y la
génesis del conflicto social en Colombia, que posteriormente se desatará en
los años ochenta. Con relación a las restricciones de valorización del capital,
se señaló anteriormente que la promoción a la diversificación de exporta
ciones se planteó como una posible salida y que tuvo efectos de muy corta
duración.
Sin embargo, el buen comportamiento del sector externo en los pri
meros años de los setenta y el auge que desde mediados del decenio se dio
en los ingresos externos principalmente por la bonanza cafetera, así como
por el incremento de los ingresos por servicios y transferencias, creó un am
biente de liquidez, afianzando la idea de que se entraba en una senda expor
tadora de largo alcance. La política económica al final de los setenta, transi
tó hacia una mayor desregulación de la actividad económica, para afianzar
la estrategia de promoción de exportaciones: reducción de los controles fi
nancieros, altas dosis de devaluación, elevadas tasas de interés real, desmon
te paulatino de los aranceles y del crédito dirigido, así como de los subsidios
sobre bienes y servicios.
De esta forma se facilitó y estimuló la acción simultánea de los grupos
económicos en las instituciones financieras y en las empresas industriales,
en un ciclo de expansión de actividades especulativas de compra y venta,
que requieren grandes montos de recursos líquidos. Progresivamente, la
posesión de liquidez se convirtió en el factor más rentable de la economía.
Desde entonces se operó una recomposición sectorial en favor de los
sectores financiero, de la construcción y de los servicios, sin ofrecer efectos
multiplicadores de largo alcance dada la lógica especulativa imperante. La
ig
ausencia de controles institucionales que alimentó ésta lógica y por consi

guiente ésta recomposición, también hizo de estas actividades una presa fá
cil para el blanqueo de dólares.
Los capitales obtenidos en las actividades ilegales vinculadas a la pro
ducción y tráfico de estupefacientes, reforzaron este ciclo y encontraron en
la desregulación económica, el mejor escenario para su inserción en las más
diversas actividades. En efecto, tal como se comprobaría años más tarde, el
comportamiento ascendente de los ingresos por servicios y transferencias,
se explicaría por su importante papel en el blanqueo de dinero procedente
de las actividades del narcotráfico.
Esto contribuye a explicar en parte por qué a comienzos de los años
ochenta a pesar de la crisis de la deuda y de la recesión interna, Colombia, a
diferencia de la mayor parte de países de América Latina, no registró tasas
de crecimiento negativas en el PlB, ni entró en una crisis cambiaría y que los
efectos del ajuste no fueran tan drásticos, puesto que la economía continua
ba irrigándose con estos flujos ilegales de dinero.
Si bien por entonces no se tenía conocimiento ni se sospechaba de la
magnitud del negocio, lo que es claro es que al inicio de la década de los
ochenta estos capitales ya tenían un importante grado de inserción en la ac
tividad económica y se habían convertido en una fuente de ingresos para
importantes sectores de población marginada, que encontraron en esta ac
tividad una alternativa de sobrevivencia.
Este es el escenario en Colombia al inicio de la década de los años
ochenta, en el que ya estaban presentes los protagonistas de la escalada de
violencia, y en el cual el clima macroeconómico no ofrecía ninguna solidez.
La c r is is d e s d e lo s a ñ o s o c h e n t a
Finalmente, entramos a examinar la crisis, entendida como el resulta
do de los límites del Modelo Liberal de Desarrollo, pues en ella lo que se
pone de manifiesto es la imposibilidad de continuar haciendo compatible
el avance del tipo de modernización seguida hasta entonces con el rezago de
la organización social y política existente.
En efecto, en la década de los ochenta se revela con intensidad la cri
sis de orden social y político, agravada por las restricciones económicas de
rivadas de factores estructurales y coyunturales. Así, los factores coyunturales
tienen un peso explicativo en la crisis, no para explicar su origen, sino para ca
racterizar sus manifestaciones y profundización. Tras ellos lo que se aprecia es
30
el peso acumulado de factores de orden estructural, que a lo largo de la histo

ria se han ido configurando y cuya solución se ha ido postergando.
A inicios de los años ochenta el escenario económico era claramente
restrictivo: agotamiento del proceso sustitutivo, recesión agropecuaria e in
dustrial, restricción de divisas -en particular por la caída en los precios del
café- desempleo e inflación. Lo anterior en un ambiente de inestabilidad
social y política en el cual sectores sociales tradicionalmente excluidos, tran
sitan hacia actores sociales en demanda de atención a sus necesidades más
sentidas.
El tratamiento represivo que se le dio a estos conflictos —sobre todo
en los primeros años de la década- promovió una degradación de las prácti
cas en algunos organismos de seguridad del Estado, con lo cual las desapari
ciones, torturas, allanamientos y asesinatos políticos, fueron el antecedente
inmediato de la escalada de ‘guerra sucia’ que se desataba progresivamente
en el país.
A la par con el descrédito nacional e internacional del Gobierno, los
grupos guerrilleros iban ganando capacidad ofensiva y presencia política.
Esto explica que la bandera de la paz haya sido enarbolada desde los prime
ros años de ese decenio, por parte de los sectores de oposición como tam
bién de algunos sectores políticos vinculados al establecimiento. Desde en
tonces las estrategias gubernamentales tienen que responder a un doble
desafío: enfrentar la recesión económica y recuperar la estabilidad sociopo-
lítica.
Para este último análisis es conveniente diferenciar la década de los
ochenta y la de los noventa, poniendo la atención en el diseño y ejecución
de las estrategias económicas y sociopolíticas.
L O S AÑOS O C H E N T A
Desde inicios de la década se visualiza el contexto de crisis en el país,
que hace imperativa una serie de reformas económicas y sociopolíticas que
se van delineando a lo largo del decenio.
Con relación a las estrategias económicas, es conveniente centrar la
atención en la consistencia y alcances de la política económica para enfren
tar las restricciones señaladas. Y en cuanto a las estrategias sociopolíticas,
subrayar la formulación, articulación e implementación de la política
orientada a los objetivos de integración de los sectores tradicionalmente ex
cluidos.
y
La primera mitad de la década estuvo marcada por serias restricciones

de orden externo e interno. En lo externo, el cierre de los flujos de crédito,
la elevación de los tipos de interés y las medidas proteccionistas adoptadas
por los países centrales, hicieron del servicio de la deuda una creciente carga
para la economía ya en recesión. En lo interno, se destaca el fin del ciclo es
peculativo, que se tradujo en una crisis financiera (1982) que absorbió con
siderables recursos públicos en una política gubernamental de salvamento a
las entidades en iliquidez o quiebra.
La serie de reformas que se adelantan desde entonces, tienen claros
antecedentes en el segundo lustro de los setenta, cuando se dieron los pri
meros pasos en materia de liberalización, desregulación y cuestionamiento
de las funciones del Estado. Este cambio de orientación estaba en conso
nancia con los cambios internos y externos, en un escenario de crisis, en el
que persistían los desequilibrios. De ahí que se abra paso la necesidad de en
frentarlos con políticas de ajuste, incorporando explícitamente recomenda
ciones de liberalización tendientes a romper las rigideces. Los programas de
ajuste y estabilización incorporaron como ingrediente importante de la
política macroeconómica una meta de déficit con respecto al PlB, presio
nando la recomposición del gasto y el adelanto de reformas administrati
vas. El criterio que se va imponiendo es la liberalización de los mercados
como garantía de la adecuada asignación de los recursos, acompañada de
la búsqueda de la eficiencia en el gasto público y con ella la readecuación
del Estado.
La restricción de recursos públicos condujo a castigar la inversión pú
blica, en particular al gasto social, con lo cual la estrategia de integración
orientada a objetivos sociopolíticos, se vio seriamente limitada. Esta última
fue permanentemente cuestionada por la mayoría de las élites económicas y
políticas y por algunos sectores de las Fuerzas Armadas.
La estrategia de integración política se redujo entonces a la negocia
ción con los actores más visibles del conflicto, la guerrilla, pero desprovista
de las transformaciones necesarias para iniciar un camino de integración.
La política ambigua del gobierno Belisario Betancur, entre la represión y el
diálogo, tuvo por parte de sus interlocutores una respuesta no menos ambi
gua, en la que al parecer primó la idea de hacer del diálogo una forma de ga
nar la guerra.
Igualmente ambiguo fue el tratamiento al narcotráfico cuyos actores
van transitando de delincuentes económicos a delincuentes políticos, con
mayor nitidez en el segundo lustro. Estos actores, con enormes recursos
32
de poder económico, buscaron espacios de reconocimiento social y políti

co amenazando entonces la unidad de la clase política y de la organización
estatal, ya fuertemente permeadas por los dineros e intereses del narcotrá
fico.
De esta forma se profundizó el fraccionamiento del poder y se desató
una escalada de confrontaciones armadas sin precedentes en el país.
L O S N O V E N TA
Los inicios de esta década marcan uno de los momentos más acucian
tes en la historia reciente, por lo cual el gobierno se vio abocado a enfrentar
la profunda inestabilidad sociopolítica y a implementar un cambio de rum
bo en la estrategia económica, dado el agotamiento del camino seguido y
los cambios en el contexto internacional. Una vez más se hace evidente el
viejo problema de hacer compatibles la democracia económica y la demo
cracia política.
En materia económica se profundizó y aceleró el proceso de liberali-
zación y desregulación, que como vimos tuvo sus inicios a mediados de los
setenta y que durante el último período de la administración Barco ya pare
cía perfilarse más claramente. Es así como se toman una serie de medidas
dando inicio al proceso de apertura: liberalización del comercio exterior, re
forma laboral, cambiaria, reforma al sistema financiero, a la infraestructura
vial y de transporte, medidas que marcan también el inicio de la reorganiza
ción estatal que se concretará en la estrategia de modernización del Estado.
La aceleración de la apertura y la ruptura con el gradualismo como
tradición en el manejo económico, junto con la errática política económi
ca, se tradujo en enormes costos para la dinámica económica, ensombre
ciendo aún más el panorama.
Por su parte, el clima político es de mayor optimismo por el proceso
de la Asamblea Nacional Constituyente que se había gestado en el gobierno
anterior, y que promulgará la Carta Política en Julio de 1991. Pero las con
cepciones sobre las relaciones Estado, Economía y Sociedad propuestas en
la estrategia económica y en la Constitución, desafortunadamente no son
coincidentes.
En efecto, la Carta Política ofrece una serie de aspectos positivos: un
marco más apto para relegitimar al Estado y recobrar la credibilidad en las
instituciones; en lo económico, sin sesgarse hacia un intervencionismo no
le otorga al mercado un papel protagónico; en lo social, la política deja de
ser residual y coloca al bienestar como el fin central del Estado y en materia
33
institucional establece la descentralización y la autonomía local en contra

vía del lastre histórico del centralismo.
En suma, en la Constitución es claro el papel central del Estado en el
curso del desarrollo, mientras que desafortunadamente en la estrategia eco
nómica se restringe su acción en favor del sector privado y se polariza la falsa
dicotomía Estado-Mercado. A diferencia de la visión Republicana del
Estado que inspira la Constitución, la estrategia de apertura extrema la vi
sión liberal del Estado en la cual el ciudadano es externo a él, entre los dos
media un contrato y éste debe defenderse del Estado para conservar su li
bertad, por cuanto es el mercado el portador de los méritos en cuanto a li
bertad, eficiencia y respeto al individualismo. El norte, en esta década, ha
sido la estrategia de apertura económica, con el enorme costo de ignorar o
subordinar los requerimientos que en materia de gobernabilidad son un
imperativo para la resolución de la crisis y la construcción de una senda de
desarrollo integral y sostenible.
Es necesario reiterar que en Colombia, el Estado históricamente no
se ha caracterizado por un excesivo intervencionismo, y más costosa ha sido
su ausencia en la resolución de los conflictos, en la prestación de muchos
bienes y servicios y en su escasa o nula presencia en amplias zonas del país.
La llamada parainstitucionalidad no se ha dado por alta legislación e inter
vención en los mercados, ni por inhibir la iniciativa privada. Al contrario,
ha sido fruto de la incapacidad del Estado de regular los intereses privados
en beneficio de los intereses colectivos, por la imposibilidad del aparato
productivo de generar empleo, por la desintegración y reducido tamaño del
mercado interno, por la baja competencia en el mercado internacional, en
fin, por factores de orden estructural que han impedido socializar los bene
ficios, los recursos y la riqueza.
C o n s id e r a c io n e s fin a l e s
Si bien hoy es insostenible la tesis del proteccionismo como política
de desarrollo, igualmente insostenible es la tesis del antiintervencionismo
estatal si se quiere que la modernización económica apuntalada por la aper
tura y la internacionalización, no profundice las disparidades y exclusión de
amplios sectores de la población, al dejar a la lógica del mercado las elemen
tales pero vitales decisiones de qué, cómo, para qué y para quién producir.
Los espacios cedidos por el Estado, no siempre son copados por el
mercado, pues mientras el primero debe tener ante todo una función social,
el segundo se rige por el cálculo costo-beneficio. La disparidad entre costos
34
privados y costos sociales, sobre los que llamó la atención muy temprana
mente Adam Smith, es justamente la que explica porqué el mercado por sí
solo no puede asignar eficientemente los recursos.
Es más aconsejable reconocer las potencialidades y limitaciones del
Mercado y del Estado como formas de organización de la vida material y de
la organización social, política y cultural. No se le puede atribuir a uno u
otro una racionalidad superior, sino entender su distinta naturaleza, lógica,
funciones y alcances diferentes.
Es necesario construir un proyecto de integración y también un pro
yecto integrador. Ni el mercado ni el Estado, por sí solos tienen éxito en
esta doble tarea.
Dada la tendencia estructural a la desintegración social es indispensa
ble una nueva forma de relacionamiento si se quiere que los propósitos de
integración política no se frustren por la búsqueda de la integración al mer
cado mundial.
Los costos de la postergación de reformas orientadas a resolver la de
sintegración y la exclusión de amplios sectores de la población y el trata
miento inadecuado de la crisis, se aprecia con particular fuerza en los pro
fundos desequilibrios sociales y regionales, que hoy son un verdadero reto a
la legitimidad de la organización política y a la reconstrucción de la sosteni-
bilidad económica.
Este análisis nos permite corroborar, cómo el tipo de modernización
económica seguida y el rezago de la organización social y política, profundi
zaron la exclusión y la desigualdad, la marginalidad y la fragmentación local
y regional.
Igualmente se aprecia la subordinación de que ha sido objeto el Esta
do por parte de las élites dominantes, lo que explica que su intervención
haya reforzado estos desequilibrios.
Cuatro aspectos básicos dan cuenta de las dimensiones de la diferen
ciación y exclusión social, otorgándole énfasis a sus expresiones regionales:
i) los niveles de pobreza, ii) el acceso a la educación, iii) las oportunidades
laborales y iv) la infraestructura vial y de servicios públicos.
Lo anterior permite comprender cómo las pronunciadas diferencias
socioespaciales han hecho de las regiones más marginadas un importante
escenario de conflictos sociales y de conflictos armados. Ellas han sido el
principal teatro de operaciones de la guerrilla, de las actividades del narco
tráfico y de la acción de los grupos de justicia privada. Importantes sectores
encuentran en estos grupos una comunidad de intereses o una protección a
35
la represión, y en el narcotráfico, una alternativa de sobrevivencia al vincu

larse a las actividades del negocio o nutrirse de los ingresos generados en él.
Por supuesto que en uno y otro caso se sobreponen afiliaciones vo
luntarias o impuestas, pues son comunidades que en medio del fuego cru
zado son acusadas de ser base social de los distintos adversarios en conflicto.
Este examen simultáneo de escenarios y actores como telón de fondo
de la crisis y de la exacerbación de la violencia, quedaría incompleto sin una
reflexión sobre las restricciones del régimen político, que de hecho han es
tado presentes a lo largo de la historia del país. Se trata de analizar cómo las
limitaciones del modelo liberal de desarrollo han reforzado las restricciones
del régimen político colombiano, y a su vez, han sido reforzadas por éste.
De tal forma se puede apreciar cómo las transformaciones inducidas
por el proceso de modernización, han contribuido a la erosión del orden so
cial tradicional, sin ofrecer una nueva organización social y política que las
reconozca e integre, conduciendo a un creciente divorcio entre la sociedad
civil y el Estado, y a una consiguiente pérdida de representatividad y legiti
midad del sistema político.
Tres aspectos centrales nos corroboran lo anterior. En primer lugar,
la importancia que en la vida política colombiana han tenido el sectarismo
y el clientelismo como mecanismos de adscripción y articulación política,
mecanismos propios de sociedades tradicionales, que sustituyen la precarie
dad del mercado y de la ciudadanía, como formas de cohesión de socieda
des modernas.
En segundo lugar, el contraste entre las transformaciones inducidas
por la modernización que le restan eficacia a estos mecanismos, y el inmovi-
lismo estatal y del sistema político, que a pesar de sus formas aparentemente
modernas, persisten en las relaciones premodernas que no se corresponden
con las mutaciones operadas en el orden social.
Por último, la crisis de legitimidad del régimen político, derivada de
esta disociación entre la organización social y política. La crisis de legitimi
dad alude a la pérdida de representación y de credibilidad en el sistema polí
tico por parte de las bases sociales en el cual se afianza. Se trata de una pérdi
da progresiva de espacio como mediador y canalizador de las demandas
políticas y sociales.
Sin duda ésta es una de las caras más visibles de la crisis en los últimos
años, y de ahí que en la actualidad el país se debata en buscar alternativas y
espacios de diálogo y negociación para el desarme y el tránsito hacia vías ci
viles de confrontación política, lo que pasa por la desactivación de los facto
36
res inmediatos de la violencia, pero más allá, de los factores de la crisis, en

una perspectiva de integración social, económica y política.
En el análisis desarrollado se aprecia que las administraciones guber
namentales en las dos últimas décadas han trazado distintas estrategias en
tre la negociación y la represión, pero orientadas básicamente a enfrentar la
violencia sin llegar a los factores reales de la crisis. Ello contribuye a explicar
su corto alcance al pretender institucionalizar los conflictos sin remover los
factores que están en la base de los mismos.
A pesar de la gravedad del conflicto que vive la sociedad colombiana,
hay una dosis de optimismo, por cuanto la crisis ha permitido la puesta en
escena de las profundas contradicciones que la aquejan, y han contribuido a
que ésta se reconozca mejor a sí misma y a que tenga una percepción más
clara del orden que no se quiere, a pesar de que aún se debata en la incerti-
dumbre del orden al que se aspira y de cómo lograrlo. Es deber de la acade
mia contribuir a delinear este orden y poder construir entre todos, la socie
dad que queremos.
37
Las instituciones
colombianas
en el siglo XX
SA LO M Ó N K A L M A N O V IT Z 1
Profesor Titular Universidad Nacional de Colombia

Codirector del Banco de la República
L a s INSTITUCIONES CONSTITUYEN EL m a p a por donde circulan y se

saldan rodos los intereses de una sociedad. Ellas son especialmente perti
nentes para entender mejor los problemas del subdesarrollo pues apuntan a
delinear los factores que rodean la acumulación de capital.
En una cápsula, las instituciones son las reglas de juego de una socie
dad: encausan o frenan el desarrollo económico siendo también un resulta
do histórico o sea que “dependen del pasado” [North 1993, 95]. En el caso
colombiano, al igual que en muchos países en desarrollo, podemos observar
que surgen de procesos conflictivos de constitución de la nación en los cua
les el Estado no ha logrado el monopolio de la fuerza ni de la fiscalidad (im
posición de tributos), que en la concepción de Norbert Elias son condicio
nes necesarias para la constitución del Estado moderno. Es el caso donde las
instituciones no se validan, o sea que los compromisos públicos o la misma
ley no siempre se cumplen porque no son ejercidos en la realidad, ya fuera
por la ausencia de presión externa (policías y jueces) o porque las normas no
están interiorizadas en los individuos. Además no hay suficientes balances y
frenos entre los distintos poderes públicos que actúan en forma ineficiente
[Haber et al. 1999]. Una peculiaridad de las instituciones colombianas es
que muchos de los agentes no cumplen las reglas contenidas en ellas. La ley
I El texto no refleja n inguna posición de la Ju n ta D irectiva del B an co . Agradezco los c o m e n

tarios de Jo h n Sudarsky y de Jo rg e A rm an do Rodríguez.
se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, el contrabando se tolera

y las luces de los semáforos son interpretadas arbitrariamente por los con
ductores.
Este siglo que expira pronto podría constituir un punto de inflexión
histórico para Colombia, como lo fuera el fin del siglo XIX que culminaba e
iniciaba uno nuevo con una nación arruinada, con hiper-inflación, aislada
del mundo y con la cruenta guerra civil que se extendería hasta 1903 y que
nos entregó un país sin su rica provincia de Panamá. Culminada ésta, sin
embargo, se generó un enorme cambio estructural que transformó un país
de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Unas instituciones
políticas y legales centralizadas adquirieron nueva vida y apoyaron el desa
rrollo capitalista que finalmente despegó para Colombia después de un si
glo que prácticamente se perdió. Hubo compromisos del Estado de respe
tar la oposición política, de no utilizar impuestos confiscatorios, de pagar
sus deudas, y de no abusar del impuesto inflacionario, que sentaron las con
diciones de confianza necesarias para desatar la acumulación privada de ca
pital en el país.
Después de casi un siglo de desarrollo capitalista constante y relativa
mente exitoso, estamos de nuevo en medio de un conflicto civil largo y
complejo, que se agrava por la ruptura de la convivencia política, un dete
rioro de las instituciones sociales, económicas y legales que organizan la
vida de los colombianos. Ese desarrollo no ha sido suficientemente profun
do como para absorber totalmente a la población que está desempleada o
subempleada. La hipótesis de este ensayo es que parte de la responsabilidad
recae en las instituciones que, de una forma u otra, han frenado la acumula
ción de capital y no han permitido hacer tal incorporación de mano de
obra. El crecimiento del tráfico de drogas ha afectado negativamente a la
economía y a las exportaciones legales y ha deteriorado aún más el sistema
de justicia, ha subvertido los valores e incentivos públicos y ha financiado
tanto a la subversión como al paramilitarismo, que han entrado a depredar
en forma creciente a la producción de muchas regiones del país.
A partir de los procesos de paz iniciados en los años ochenta y noven
ta del siglo XX, el país ha pasado de ser organizado por una democracia
clientelista a una un poco más participativa. Se ha progresado hacia una
mayor democratización con los procesos de descentralización política, el
voto de opinión ha ganando mucho espacio, igual que los movimientos cí
vicos contra el voto clientelizado o comprado. El municipio se ha vuelto
nuevamente la célula de la democracia y se ha logrado atar la tributación lo
40
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
cal con los beneficios de la inversión pública para los contribuyentes. La

justicia se ha vuelto más accesible a la población aunque siguen acumulán
dose millones de casos que nunca serán resueltos por los jueces. Las cortes
superiores actúan sin considerar los efectos nocivos que tienen sus senten
cias sobre el desarrollo económico y los incentivos de la sociedad, en parti
cular el de cumplir con los contratos. El banco central ha adquirido un
compromiso de disminuir progresivamente el impuesto inflacionario. La
mayor parte de estos factores son un buen punto de partida para lograr al
canzar una sociedad más democrática y menos injusta hacia el futuro.
Un optimismo de mediano plazo nos sugeriría que hacia el 2005 el
conflicto armado estaría resuelto, que los cultivos de coca y amapola esta
rían controlados y que el país estaría desatando sus fuerzas productivas en
un ambiente de mayores libertades públicas. Si este escenario se cumple, se
ría importante que el proteccionismo no estrangulara el cambio técnico,
que la tributación y el gasto público fueran compatibles con el rápido creci
miento de la economía, que el despotismo con que actúan los grupos arma
dos no penetre las instituciones colombianas hacia el futuro y que las cortes
actúen para garantizar la seguridad jurídica y no repriman el desarrollo eco
nómico.
Lo que haré en este ensayo es exponer algo de la teoría de las institu
ciones contemporánea, lo sustancial del legado histórico colombiano para
luego referirme al Estado y la polis, al sistema legal en particular, para cul
minar con algunos de los elementos de la estructura social que organizan las
instituciones examinadas.
T e o r ía d e las i n s t i t u c i o n e s
La importancia de las instituciones en el desarrollo económico ha
sido reconocida por varias vertientes sociológicas y económicas que subra
yan que ellas constituyen las reglas del juego que orientan las acciones de los
ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos de propiedad, gene
ran la cooperación o el conflicto entre la población y permiten o impiden la
depredación sobre la producción que pueden ejercer distintos grupos socia
les, ya sea en forma lícita o ilícita [North 1993, Olson 1965, Fukuyama
1997].
Uno de los indicadores básicos del desarrollo económico es el pro
ducto per cápita que refleja la acumulación de capital y la productividad en
el uso de los factores, lo que a su vez depende de la educación a que tenga
acceso la población. En el fondo de todo está la estructura institucional y las
41
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX
políticas públicas que autores como Hall y Jones han llamado la “infraes
tructura social”. Las dos definen conjuntamente el medio económico en el
cual los individuos acumulan destrezas e inteligencias, y las firmas acumu
lan capital y producen bienes. La infraestructura social favorable a los altos
rendimientos por trabajador es la que apoya actividades productivas, la ad
quisición de destrezas, la invención y la transferencia de tecnología.
Las políticas y acciones predatorias del excedente económico

Dentro de las políticas predatorias que puede desplegar un gobierno
está claramente una política monetaria expansionista que termina generan
do inflaciones altas y no anticipadas que actúan como pesados impuestos a
las rentas fijas, a los salarios de la población no sindicalizada, destruyen aho
rros del público y licúan o reducen el valor real de los préstamos de los deu
dores, entre ellos los del propio gobierno. Aquí denominaremos como im
puesto inflacionario a este tipo de ingresos que surgen del exceso de emisión
monetaria y que terminan pagando sin entender cómo los ciudadanos. Este
tipo de incidentes inflacionarios destruye capital y son parecidos a las ex
propiaciones o préstamos forzosos que solían hacer los monarcas europeos
cuando no los controlaba un parlamento burgués, simplemente diluyendo
la ley del contenido de oro y plata de las monedas.
Para que el desarrollo económico sea rápido, el producto de las activi
dades debe ser capturado mayoritariamente por los participantes en ellas.
El aumento de la productividad debe manifestarse en bajas de precios para
los consumidores, lo cual requiere que impere algún grado de competencia.
Las instituciones -el monopolio de la fuerza del Estado, los sistemas de jus
ticia y de valores- deben garantizar los derechos de propiedad de los pro
ductores e impedir que sus excedentes o recursos sean capturados por otros
agentes, por medio de acciones de sanción social o incluso con medidas de
fuerza.
Las desviaciones privadas son ejemplificadas por el robo, las invasio
nes y la protección mafiosa -lo que coloquialmente llamamos vacunas- por
la guerrilla y que el crimen organizado ha extendido exitosamente. Se trata
de una situación que Haber et al. clasifican como de “inestabilidad débil, en
la cual una sociedad percibe varios sistemas políticos compitiendo por la
autoridad en la sociedad, lo que significa que varios agentes enfrentan dife
rentes medios institucionales [...] donde falta control efectivo del gobierno
central”. Esta categoría se compara con una inestabilidad fuerte cuando el
sistema pierde su calidad de auto-validación y las fuerzas opuestas al gobier
42
no se tornan en amenazas creíbles a todo el sistema político, dejando sin

efecto el contrato social subyacente.
Las desviaciones de excedentes generadas por el Estado son las expro
piaciones, la tributación confiscatoria y la corrupción. Buena parte del gas
to público es desviado a favor de los contratistas y de los políticos que tie
nen la firma sobre los desembolsos. Otra parte importante del gasto es
malversada en inversiones innecesarias desde el punto de vista social. Un
sistema de justicia muy corrupto o ineficiente puede, en gran medida, inva
lidar los derechos de propiedad, paralizar las inversiones privadas y propi
ciar un sistema violento de justicia privada.
El gasto público asignado por sobornos y mordidas, amiguismo o ne
potismo, será dilapidado por los criminales^ los clientes de los políticos o los
jueces y políticos corruptos y sus alcances productivos se verán muy dismi
nuidos. En tales casos la sociedad se orienta por fines distributivos, de ma
nera que los individuos luchan por capturar las rentas públicas y privadas,
se educan en carreras útiles para hacer política -en nuestro caso el derecho-
y en adquirir destrezas criminales. No existen incentivos inspirados en fines
productivos, como el dominio de la ciencia y de la técnica, la creación de
empresa, su dirección racional y el aumento de la riqueza.
‘ La concepción institucional informa que “quienes desean los benefi
cios que arroja el mercado tienen buenas razones para buscar establecer un
clima de confianza. En su ausencia, el intercambio no se hace o solamente
se puede llevar a cabo cuando se emplean costosos recursos para protegerse
de los riesgos inmanentes [...] La ausencia de confianza acarrea costos sus
tanciales de oportunidad y de transacción. Un clima de confianza existe
cuando las personas esperan que cada una de ellas cumpla ciertas reglas en
sus negocios con las demás. En el contexto de las interacciones de mercado,
quizás la más importante de tales reglas es la que prohíbe el fraude y la male
ficencia” [McClennen 1998].
En Colombia hay, por el contrario, una mentalidad ventajista que
llama “sapo” al que es un buen ciudadano y cumple las normas, lo que inhi
be a muchos individuos a comportarse de manera responsable frente a sus
congéneres.
La revolución democrática y los equilibrios económicos y políticos

La más importante de las instituciones es la polis como tal o sea el es
cenario donde se resuelven los intereses particulares, gremiales e individua
les. El desarrollo capitalista se pudo desarrollar ampliamente en Occidente
43
sólo después de las revoluciones democráticas que se desataron en Inglate

rra, Holanda, Estados Unidos, el norte de Europa y Francia. North y
Weinsgat han escrito un ensayo clásico en el que plantean los elementos
económicos que introdujo la “revolución magnífica” en Inglaterra durante
el siglo XVII y que favorecieron el desarrollo de la acumulación privada de
capital. Mientras los monarcas repartían el poder entre la aristocracia e im
ponían impuestos confiscatorios o préstamos forzosos que frecuentemente
incumplían a la burguesía, ésta no podía desarrollarse pues existían unos in
gentes riesgos para la seguridad de su capital y de sus inversiones. Las gue
rras creaban grandes déficit fiscales que se solventaban con las formas abusi
vas descritas o con la falsificación de la moneda, lo que llevaba a inflaciones
altas que eran una forma encubierta pero muy real de impuestos expropia-
torios.
El parlamento inglés siempre le ponía trabas y condiciones al monar
ca para otorgarle préstamos y éste lo clausuraba frecuentemente. Cuando
las contradicciones llegaron a un punto álgido y el parlamento formó su
ejército que derrotó al del rey, se formó una nueva ecuación de poder en la
cual la burguesía tributaba voluntariamente, a cambio de lo cual supervisa
ba la forma como se gastaban los impuestos, la monarquía debilitada practi
caba una disciplina fiscal y le otorgaba a los más prestantes prestamistas de
la época el ser socios del Banco de Inglaterra. Surgió un compromiso creíble
del Estado en torno a que no abusaría financiera o inflacionariamente de los
ciudadanos. El balance de fuerzas entre el ejecutivo y el parlamento garanti
zaban este compromiso. Esas relaciones de igualdad son la base de la demo
cracia moderna y con el tiempo se fueron extendiendo a más y más pobla
ción.
Las relaciones conflictivas entre comerciantes, manufactureros, aris
tocracia y monarquía fue reemplazada por relaciones de cooperación que
fortalecieron al Estado como tal y condujeron su gasto hacia el equilibrio
presupuestal y a que el gobierno hiciera inversiones productivas y sociales
que beneficiaban a los contribuyentes en especial, pero también a toda la
nación en general. Se acrecentó mucho el poder militar de Inglaterra que
con sus recursos fiscales muy aumentados y desplegados en forma eficiente
pudo derrotar al Imperio español y a Francia. Londres se convirtió en el
más poderoso centro financiero de Europa, caracterizado por las tasas de in
terés más bajas del continente. La revolución democrática introdujo condi
ciones de seguridad para la propiedad privada y para las inversiones de la
burguesía y de estabilidad macroeconómica de largo plazo que fueron las
44
L\S INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX
condiciones que permitieron profundizar el desarrollo capitalista y desata

ron el cambio tecnológico y la revolución industrial en Inglaterra. Fue de
esta manera que el Reino Unido se tornó en el imperio económico hegemó-
nico durante el siglo XIX.
La democracia en América Latina

Ni en América Latina ni en Colombia se dieron revoluciones demo
cráticas, lo cual es un elemento clave de entender por qué el Estado no ha
sido un instrumento de desarrollo capitalista permanente en ellas. Frecuen
temente sectores privilegiados han considerado al Estado como de su pro
piedad particular.j En ciertas fases ese Estado ha pretendido reemplazar el
desarrollo capitalista basado en el mercado mediante el corporativismo
—acuerdos entre gremios de la producción, grupos financieros y sindicatos
de trabajadores- y el capitalismo de Estado con resultados positivos duran
te un tiempo, para después generar condiciones en las que políticos y sindi
catos de trabajadores capturan las rentas públicas para ellos y el desarrollo es
ahogado por espirales inflacionarias e inestabilidad macroeconómica: mo
ratoria de las deudas del Estado, expropiación de salarios y ahorros del pú
blico, fuga de capitales, etc. La inflexibilidad laboral conduce a que los ajus
tes de los mercados se hagan a favor de los salarios y en contra del empleo.
El Congreso no ha sido una institución importante y poderosa que
refleje los intereses de la estabilidad y el desarrollo económico de largo pla
zo, sino que parcialmente y más, expresa los intereses regionales y de clien
telas limitadas con quienes los políticos intercambian servicios públicos,
becas de estudio y puestos en la burocracia por votos. Con frecuencia, los
votos se compran y se adquieren a un precio de mercado. Por eso mismo
la burocracia no puede ser independiente de múltiples pequeños intere
ses y no existe ni carrera administrativa ni diplomática, basadas en el
mérito y la vocación, sino funcionarios de muy poca preparación, de li
bre nombramiento y remoción que eventualmente se sindicalizan para
evitar su despido.
El Estado no ha ganado suficiente legitimidad como para que todos los
ciudadanos y particularmente los más ricos paguen impuestos. Es notoria la
evasión de impuestos de los propietarios de tierras que dominan el poder mu
nicipal y no pagan el tributo predial. Los empresarios se las arreglan para tri
butar lo que a ellos les parece conveniente. Ello induce a los gobiernos a recu
rrir al impuesto inflacionario que aparentemente nadie paga -pero que sí
pagan los sectores pobres de asalariados y perceptores de rentas fijas que no
45
tienen representación y también los empresarios más sometidos a la compe

tencia- pero que produce recursos importantes que pueden ser repartidos
por los políticos y el Estado. Los sectores productivos monopolistas y el sec
tor financiero capturan parte del impuesto inflacionario y no son grandes de
fensores de la estabilidad de precios aunque sí de la macroeconómica.
Se recurre también a los impuestos indirectos, como el arancel a las
importaciones y los impuestos al valor agregado que resultan ser bastante
invisibles o sea que no tienen doliente. El sistema político clientelista no le
peimite a los ciudadanos supervisar la forma cómo se gastan estos pocos im
puestos y lo que hacen es una huelga tributaria de brazos caídos. Los políti
cos defienden sus clientelas y para eso depredan a los contribuyentes. Los
contrabandistas compran poder político y obtienen representación para
poder continuar evadiendo sus impuestos. Los narcotraficantes logran eva
dir las presiones de extradición y obtienen trato principesco en las cárceles.
Por lo tanto, el Estado es débil, el sistema financiero no tiene profundidad,
los riesgos son altos y también lo son las tasas de interés. Las tasas de interés
contienen las alzas esperadas del nivel de precios y ajustan además un riesgo
de que la inflación pueda ser mayor a la esperada. Las reglas del juego políti
co y legal cambian frecuentemente y, con ello, las condiciones para el desa
rrollo capitalista no están siempre garantizadas.
Sin un mercado de capital de largo plazo es muy difícil que muchas
buenas iniciativas de los empresarios puedan ser acometidas. El único cré
dito interno que se consigue es para capital de trabajo, y muy restringida-
mente, crédito externo de más largo plazo para la adquisición de bienes de
capital pues este crédito es monopolizado por el gobierno. No existe el capi
tal de aventura que invierte en actividades de alto riesgo pero que pueden
ser muy rentables. Este es un resultado de tener inflaciones relativamente
altas, algo que no capturan los desarrollistas que pretenden acelerar el desa
rrollo económico con una demanda excesiva y por lo tanto con inflación.
Por lo demás, los altos aranceles a las importaciones tienden a revaluar la
tasa de cambio y nublan la visibilidad externa de los empresarios, dificul
tándoles entrar en el negocio de las exportaciones.
Los derechos de propiedad sobre la tierra y la estabilidad política

La extensión de los derechos de propiedad sobre la tierra es la base de
la democracia o ausencia de ella en todas las sociedades pues implica una
mayor o menor igualdad de acceso a las oportunidades que surgen con el
capitalismo. Cuando tales derechos son concedidos estrechamente y en for
46
ma excesiva e imprecisa, beneficiando a unos pocos, conducen a una con

ducta dilapidadora de la tierra y de los bosques, a una estratificación jerár
quica entre propietarios, arrendatarios campesinos y colonos que puede ser
desafiada por medio de invasiones, en particular cuando los propietarios no
están en condiciones de controlar el acceso a sus tierras. Por el contrario,
una generalización de la propiedad agraria, como las que resultaron de la
colonización del Norte de América y de la Revolución Francesa, entre
otros, conduce a darle legitimidad, a que se respete, a delimitarla exacta
mente, a utilizarla intensivamente y a multiplicar los intercambios [North,
Anderson, Hill, 116-120], Mientras un modelo conduce al despotismo y a
la evasión tributaria, donde el poder territorial es el mismo poder político,
el otro lleva a una ideología igualitaria donde todos pagan sus contribucio
nes para que el Estado construya la infraestructura necesaria al desarrollo.
La anterior situación se expresa en el ámbito político como potentes
barreras a la entrada de nuevos actores a las instituciones donde se definen
los intereses sociales. Esto puede llevar a que tales actores recurran a la vio
lencia y creen una situación de inestabilidad política y guerra civil que nece
sariamente afecta la economía. “En primer término, los derechos de propie
dad perderán seguridad porque estos derechos son efectivamente colocados
en el dominio público para ser apropiados por aquellos que cuentan con el
poder militar para lograrlo, lo que desincentiva las inversiones de largo pla
zo. Segundo, la carencia de un solo sistema político hace difícil predecir la
identidad de los gobiernos futuros, lo cual hará que los inversionistas trasla
den sus recursos a medios institucionales más predecibles. Tercero, la ines
tabilidad política aumenta la conducta de captura de rentas porque los cas
tigos son más difíciles de aplicar y los agentes operan en horizontes de
tiempo más cortos. Por último, cuando las luchas políticas implican el uso
de la fuerza, la propiedad será destruida, lo que desincentivará la inversión
porque tendrán que involucrar esta amenaza en su contabilidad de precios”
[Haber et al. 1999].
E l leg a d o h ist ó r ic o
Al tiempo de la Independencia, la Nueva Granada tenía un sector
público que alcanzaba posiblemente el 25% del producto doméstico, 13%
correspondiente a impuestos, 4% a impuestos eclesiásticos como los diez
mos y el resto a las rentas estancadas del tabaco y del aguardiente [Jaramillo
Uribe, Meisel y Urrutia 1997]. Los negocios más rentables de la época eran
monopolizados por la Corona, por medio de controles cuantitativos a la
47
producción, los llamados “estancos”. El subsuelo era propiedad real tam

bién para poder capturar una buena parte de las rentas mineras. La única
banca existente era la eclesiástica que prestaba a los señores de la tierra a una
tasa de interés del 4% anual, ofreciendo como garantía sus propiedades que
quedaban censadas o hipotecadas. La Iglesia tenía a su cargo la educación y
la asistencia social a través de las obras de caridad. Las actividades privadas
sin controles estatales se concebían como peligrosas y la banca privada libre
como albergue de la usura, ideologías que sobreviven hasta la actualidad.
Las condiciones iniciales de vida independiente

Se trataba entonces de un Estado colonial que apropiaba para sí y
para la Iglesia una parte sustancial de los excedentes de las escasas activida
des productivas y financieras. Es obvio que la acumulación privada de capi
tal no podía avanzar, como bien lo pudieron advertir los economistas crio
llos, en tanto no pudiera apropiar y reinvertir sus beneficios en la
ampliación de la actividad económica. Mientras la Corona remitía metales
preciosos al reino e invertía parte de los excedentes en la defensa militar de
la Nueva Granada, la Iglesia construía templos y fortalecía sus colegios,
conventos y seminarios.
La insurrección comunera fue claramente un movimiento que recha
zó los impuestos reales y eclesiásticos que lesionaban el escaso patrimonio
de los neogranadinos e impedían el crecimiento económico [Phalen 1982].
'Pero no alcanzó a ser un movimiento que enarbolara la gran consigna de
mocrática que se había inventado en Inglaterra, Holanda y los Estados Uni
dos, de aceptar la tributación pero estableciendo un nuevo Estado que in
cluyera la representación política de los afectados, en un parlamento de
ciudadanos iguales al soberano. Así lo demostraba la consigna del movi
miento “Viva el rey, abajo el mal gobierno” o sea que respetamos al Estado
monárquico pero queremos un cambio de funcionarios.
Las razones para que la insurrección no trascendiera hacia una rup
tura estructural fueron muchas, entre otras, que no había un desarrollo
fuerte del comercio, buena parte del mismo estaba en manos de los espa
ñoles, y de una clase rica que necesitaba derribar las barreras que le impo
nía el gobierno español. No había ninguna experiencia tampoco de auto
gobierno, como sí la tuvieron las colonias inglesas en América del Norte.
Pero esta revolución democrática nunca llegó, ni en el siglo XIX ni en el XX,
aunque en este último hubo un proceso claro de creciente democratización
en la sociedad y de desarrollo de algunas instituciones indispensables para el
48
desarrollo económico y de la empresa privada. La Independencia no pro

duciría tampoco en ninguna parte de América Latina un Estado democrá
tico que fuera instrumento de desarrollo económico porque había mucho
de feudalismo en la estructura social de los países colonizados por España
y Portugal.
Un siglo perdido para el desarrollo económico

En la evolución posterior el Estado se debilitó considerablemente a lo
largo del siglo XIX porque se redujo radicalmente la disposición a pagar tri
butos por parte de la población. La guerra de independencia que fue en mu
cho, una guerra civil, dejó al país arruinado y disgregado. El centralismo se
impuso durante algunos años con frecuentes insurrecciones de los afecta
dos. El liberalismo y su esquema federal no pudieron avanzar mucho a par
tir de 1850 sobre una base semifeudal y unas ideologías muy conservadoras.
Los estados federados asumieron entre 1855 y 1885 las responsabilidades
educativas y de asistencia social que antes tenía la Iglesia, confiscaron sus
propiedades y repartieron tierras en forma extensiva a los allegados al poder
local. El Estado central perdió sus monopolios de la violencia y de la tribu
tación que mantuvo durante la Colonia para ser entregado a las regiones. Se
liquidaron definitivamente los estancos y se permitió la producción libre de
tabaco y se subastaron las rentas del aguardiente de cada departamento, lo
cual dio lugar a un auge de las exportaciones del primero y a algún enrique
cimiento privado de los que administraron las rentas de licores.
Según José A. Ocampo, quien considera la fase federalista como exi
tosa en el ámbito fiscal, “a finales de la década del cuarenta, los recaudos
brutos del gobierno nacional eran de $2.6 millones oro (los netos la mitad
de esa magnitud), las rentas provinciales de sólo $300.000 y las municipales
de $ 2 50.000”. En la fase federal los ingresos del fisco nacional se duplica
ron a $5 millones oro, mientras que los ingresos regionales se multiplicaron
por más de 10, a $3.5 millones en 1882, antes de que se reinstalara el cen
tralismo. Ya en 1905-1909, los ingresos del gobierno nacional alcanzaban
13.9 millones de pesos oro y los provinciales se reducían a 2 millones de pe
sos oro [Ocampo y Montenegro 1984, 349-350]\ Con todo, el tamaño del
Estado era posiblemente una quinta parte de lo alcanzado por el virreinato
o sea menos de 5% del PlB.
Incluso a comienzos del siglo XX, los tributos eran casi todos impues
tos al comercio exterior y bastante invisibles para los contribuyentes. Se
agregaba el monopolio de la sal. Los ingresos públicos en el PlB no alcanza
49
ron el 6% en 1912, primer año en que se tiene una estimación seria y en

1915 no alcanzaron al 4% del PlB, cuando la primera guerra limitó el co
mercio colombiano con Europa [Banco déla República,Greco 2. 1998]. La
República Liberal introdujo el impuesto a la renta en 1936, pero este se
mantuvo relativamente bajo a lo largo del siglo. En 1950 el gobierno cen
tral no sobrepasaba el 10% del PlB en su gasto y así se mantuvo con altibajos
hasta 1990.
Una de las condiciones que había impedido el desarrollo económico
en tiempos coloniales, la de tributos excesivos sobre una población que la
boraba bajo condiciones precapitalistas de muy baja productividad y el
control estatal de los negocios más rentables, fue levantada durante el siglo
XIX y ello debió favorecer la acumulación privada de capital. Sin embargo,
la anarquía política, el perpetuo cambio de las reglas de juego políticas y
económicas (tres constituciones federalistas y una centralista después de
1840), la destrucción de propiedad acarreada por las guerras civiles, los
préstamos forzosos y la carencia de condiciones de continuidad mínima
para las inversiones hicieron que la productividad cambiara poco y la eco
nomía se estancara.
No pudo establecerse un régimen comprometido con el desarrollo de
la acumulación privada de capital, en tanto las necesidades de guerra con
ducían a conductas depredatorias de ambos bandos y mientras fue necesaria
una financiación hiperinflacionaria de las guerras, en especial la de los Mil
Días que debió destruir mucha propiedad y capital. Las guerras civiles las
ganaban los que podían armar mayores ejércitos de arrendatarios de las fin
cas de grandes propietarios, hasta que el ejército del gobierno central se
consolidó y pudo derrotarlos [Lleras Camargo 1998, 29]. El país pudo lo
grar crédito externo sólo esporádicamente porque se constituyó en un
cliente que no podía pagar sus deudas que adquirían una importancia se
cundaria ante los otros problemas urgentes que debía atender un fisco siem
pre insuficiente para enfrentar sus compromisos [junguito 1995].
Los liberales federalistas propiciaron una banca privada y libre, des
pués de que colapsara la banca eclesiástica en 1860. La nacionalización de
las tierras eclesiásticas por el General Mosquera liquidó las deudas que ha
bían acumulado los terratenientes con la Iglesia, ya fuera en préstamo o en
legado para pagar las oraciones por almas difuntas, pues eliminó la garantía
en manos de ese tipo peculiar de banca y expandió mucho el mercado de
tierras [Colmenares 1975, 76]. En los períodos que difícilmente se mantu
vieron en el poder y comenzaron a proliferar los bancos privados, los con
50
servadores insistieron en un banco nacional que limitó el desarrollo finan

ciero privado y que impuso la circulación y aceptación forzosa de sus
billetes, a costa del desarrollo de la banca privada [Echeverri 1994]. En últi
mas, ya en el siglo XX se desarrolló un sistema mixto de banca privada y pú
blica, siendo la segunda sometida a las depredaciones políticas que la han
hecho frecuentemente inviable.
Las relaciones sociales en amplias regiones del país mantenían a los
campesinos como arrendatarios y peones de las haciendas, en Estado de
analfabetismo y superstición, muy atrás en la escala de productividad que
podía mostrar un artesano educado, un pequeño propietario alfabeto o un
asalariado maquinizado. Las excepciones fueron las áreas de Santander y las
de colonización antioqueña, áreas predominantemente pobladas por blan
cos pobres, que lograron un reparto más equitativo de la propiedad y nive
les educativos más altos que en el resto de provincias. La expansión antio
queña hacia el sur-occidente del país bajo condiciones de apropiación de la
tierra relativamente democráticas, prosperó rápidamente y creó las condi
ciones para insertar sólidamente al país en el mercado mundial mediante
sus exportaciones de café, catalizando el desarrollo económico nacional,
una vez que se abrió un espacio de paz entre los partidos políticos, ya en el
siglo xx.
E l radicalismo conservador y la Constitución de 1886

Las frecuentes guerras civiles, los cambios en las reglas de juego deri
vados de las varias reformas constitucionales y el triunfo del jacobinismo
hispánico-católico en la Constitución de 1886, que requirió 3 guerras civi
les para imponerse definitivamente, sentaron finalmente unas bases esta
bles para el desarrollo económico, como la defensa expresa de los derechos
de propiedad. El poder en ella emanaba divinamente, al igual que en los
reinos absolutistas de Europa, para lo cual definía a la religión Católica
como el cemento del la Nación. Así como el poder no emanaba del pue
blo, así también las elecciones eran indirectas y el derecho al sufragio esta
ba limitado por acreditaciones de propiedad y de alfabetismo. El nuevo
Estado reclamaba para sí el monopolio de la emisión monetaria y la con
ducción de la política monetaria o sea de imponer, como evidentemente
lo hizo a finales del siglo, un impuesto inflacionario de grandes dimensio
nes que expropió buena parte del excedente económico de la época, cana
lizándolo hacia la guerra.
5i
Las implicaciones del triunfo conservador del 1880 a 1930 para la

educación fueron profundas “La Constitución (de 1886) tenía [...] una
provisión que ordenaba que la educación pública de aquí en adelante debía
conducirse de acuerdo con las enseñanzas de la religión Católica, provisión
que podía ser interpretada en la práctica de tal forma que le daría al clero un
poder de veto sobre los textos escolares, el currículo y hasta el nombramien
to de profesores” [Bushnell 1993, 144], El talante radical conservador aisló
al país de las ideas liberales, de las corrientes científicas, de las ingenierías y
del influjo de los países anglosajones protestantes avanzados y aun los con
tactos con Francia o España no fueron muy importantes como para generar
una corriente de influencias modernizantes o para que muchos estudiantes
colombianos se formaran en centros extranjeros de alta calidad docente en
las carreras de las ingenierías y de las ciencias [Safford 1989]. La clase políti
ca estaba liderada por intelectuales formados en el latín y el griego, especia
lizados en gramática, lo que era símbolo del apego a la herencia hispánica.
El autismo gramatical le impidió a esta clase política entender la necesidad
de importar la tecnología de Occidente para fortalecer a la Nación. Por el
mismo tiempo en el Japón bajo la restauración Meiji, una burocracia que
era más militar que política decidió absorber todo sobre la ciencia y las tec
nologías occidentales, sin tener que renunciar a su identidad nacional [Lal
1999, 144],
La Escuela Nacional de Minas en Medellín y la Universidad Nacio
nal en Bogotá fueron las excepciones laicas a la educación confesional y gra
matical; ambas fueron muy importantes en la educación de las primeras
promociones de ingenieros y administradores del país. La educación supe
rior se concentraba en las carreras eclesiásticas, el derecho y la medicina. La
educación artesanal se basaba en los propios talleres que reclutaban apren
dices para transmitir sus conocimientos, pero no fue encausada masiva
mente por el sistema escolar de manualidades. Sólo 7% de la población
masculina censada en 1870 estaba dedicada a actividades artesanales o ma
nufactureras.
La población fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada
la esfera de los milagros en la que creía firmemente la inmensa mayoría. El
país era consagrado anualmente al Corazón de Jesús [Henríquez 1996], No
pudo desarrollarse la actitud de que cada individuo podía controlar su vida
-si organizaba racionalmente sus esfuerzos hacia determinados fines- a ex
cepción de las capas altas y liberales de la sociedad. Por el contrario, cundió
en la población la actitud fatalista sobre la vida que sólo podía ser cambiada
mediante rogativas a los intermediarios del cielo. Los logros y la riqueza

eran resultados de las conexiones políticas y familiares, del azar y del juego,
de los rezos y no del esfuerzo y concentración del individuo en ciertas metas
en la vida. En 1870 la tasa de alfabetismo era posiblemente de 4.8% de la po
blación entre las edades de 1-21 años, lo que se deduce de que se censaron
1082 maestros, 1672 religiosos y 402 monjas para una población de 2.9 mi
llones. El dato citado surge de dividir estudiantes (60.155) en población me
nor de 21 años. Se da también un número de infantes sin oficio de 779.482
que sería el 62.5% de la población menor de 21 años [ Urrutia y Arrubla
1970] Se enseñó que cada niño traía su pan o su arepa bajo el brazo y sólo
hasta los años 60 del siglo X X pudo avanzar una política de educación sobre
la natalidad para que las mujeres pudieran controlar sus cuerpos y sus vidas.
Sin embargo, el ordenamiento constitucional de 1886 condujo al
fortalecimiento del gobierno central y a un mayor ley y orden, propició la
unificación de un mercado interno, fomentó la construcción de ferrocarri
les y carreteras, permitió la hegemonía política de hombres de negocios y
exportadores, en particular de la región antioqueña, reafirmó y garantizó
los derechos de propiedad privada, su traspaso ágil y su contabilidad ade
cuada, de tal modo que una vez superados los conflictos que introdujo su
forzosa introducción prestó condiciones para una continua y rápida acu
mulación privada de capital.
E l despegue del capitalismo colombiano

Los gobiernos que siguieron a la larga guerra mantuvieron el com
promiso de no recurrir a la violencia para perpetuarse en el poder, hacién
dole algunas concesiones a la oposición liberal, a no recurrir a la tributación
directa y a mantener una rígida política de emisión que fue, si puede carac
terizarse de algo, contraccionista. De esta manera quedaron en pie unas ins
tituciones que aumentaron la seguridad de los derechos privados, se mantu
vo un muy bajo nivel de tributación, no hubo impuesto inflacionario
alguno a favor del gobierno y con ello comenzaron a prosperar todos los ne
gocios, desde las exportaciones cafeteras que entraron en una expansión
sostenida en las tres primeras décadas del siglo, los comercios, la banca aho
ra exclusivamente privada, la construcción en unas ciudades que se expan
dían con enorme rapidez y las industrias asociadas a los sectores en expan
sión. A partir de la fundación del Banco de la República en 1923, la política
monetaria dejó de ser contraccionista, incluso monetizó la gran entrada de
capital que implicó la regularización de las relaciones con los Estados Uni
53
dos, lo que generó un auge memorable que fuera frenado temporalmente

por la Gran Depresión.
En 1923 se organizó el banco central colombiano que puso fin a un
período largo de escasez de circulante y que se comprometió a no utilizar el
impuesto inflacionario en favor del gobierno o de algún grupo de interés
particular, aunque en la realidad tendió a subsidiar la agricultura con prés
tamos baratos y la política cambiaría favorecería los intereses de los exporta
dores cafeteros [Kalmanovitz y Avella 1998], Siempre hubo algún nivel de
impuesto inflacionario entre 1923 y 1950 que surgió de excesos de emisión
a favor de la moratoria en las deudas privadas que siguió a la Gran Depre
sión o devaluaciones que inflaron los ingresos de los caficultores. Pero fue
un impuesto relativamente bajo y la inflación no superó el 7% promedio en
esta fase. El Banco de la República contribuyó a garantizar la reapertura del
crédito internacional que fue canalizado públicamente para el desarrollo de
importantes obras públicas.
Una democracia clientelista

En los años 30 del siglo XX el sistema político era despótico, el gasto
público limitado y el Estado se había ampliado al debe y no con impuestos.
El manejo político era con gamonales, el equivalente de los mayordomos de
las haciendas, el sistema electoral era indirecto y los consensos entre los patri
cios importaban poco. En 1930 se perdió la hegemonía conservadora y se
dieron 16 años de gobiernos liberales crecientemente desafiados por los con
servadores. La crisis de 1929 hizo necesario aumentar los impuestos y los li
berales introdujeron el de la renta en 1936. El gobierno y su gasto se volvie
ron instrumentos fundamentales en el logro del apoyo de sectores más
amplios de la población que fueron clientelizados crecientemente. Un apoyo
de una familia que se tornaba en activista en una campaña electoral podría
traer becas, servicios públicos y hasta un puesto en la burocracia. Con todo, el
gobierno central en 1950 era todavía un 6% del PlB y no sobrepasó el 10%
del mismo hasta los años 90, aunque si se amplió el sector descentralizado fi
nanciado externamente para la provisión de los servicios públicos, lo cual
también le ganó el apoyo político de los beneficiados para el régimen.
E l corporativismo conservador
En 1946 los conservadores recuperaron el poder en medio de una
creciente violencia política que buscaba frenar las reformas sociales de los li
54
LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN F.L SIGLO XX
berales. Ello co n d u jo a la form ación de guerrillas liberales que se disolvie

ron m ás tarde pero se conservó un núcleo de la guerrilla de las F a r c que cre
ció y se volvió m u y activa en los años noventa.
En los años cincuenta el gobierno conservador de Laureano Gómez
reformó las funciones de la banca central para orientarla al fomento que di
rigió recursos frecuentemente de emisión a favor de intereses particulares
-los individuos y empresas que recibían crédito subsidiado, los exportado
res con la devaluación- y el mismo gobierno con créditos a cero de interés y
con las utilidades del Banco de la República. Fue un débil intento por mon
tar un gobierno corporativo. No pudo triunfar en Colombia el populismo y
con ello la política continuó siendo excluyeme para amplias capas de la po
blación, pero el gobierno laureanista tomó mucho del programa económi
co del asesinado dirigente popular Jorge Eliécer Gaitán [Meisel 1990, 424].
Tal correlación de fuerzas explica por qué en Colombia no hubo depreda
ción de los ingresos de los exportadores por medio de tasas de cambio fijas
en medio de las oleadas inflacionarias de otros países del continente, como
Argentina, Brasil y Perú, lo que subsidió en ellos la industrialización por
sustitución de importaciones. Por el contrario, el régimen cambiado en di
ferentes fases fue siempre flexible e inclinado a la devaluación, mientras
que, como ya se vio, no se abusó de la emisión monetaria y el impuesto in
flacionario fue relativamente moderado.
Las políticas monetarias fueron, sin embargo, crecientemente laxas:
se indujo una inflación cercana al dígito entre 1950 y 1970, lo que arrojaba
un impuesto inflacionario de 0.8% del PlB anual; la inflación se aumentó y
estabilizó alrededor del 25% entre 1971 y 1995, equivaliendo a un impues
to inflacionario subrepticio entre el 2 y el 3% anual del PlB [Carrasquilla
1999, 56] o sea similar a lo que arrojaba el impuesto a la renta. Sin embar
go, ese impuesto no fue abusado por medio de sorpresas hiperinflaciona-
rias, como volvió a suceder en el Cono Sur o en Perú durante los ochenta,
dando lugar a un régimen que si bien no era enteramente creíble en su com
promiso de estabilidad, repartía excedentes entre productores y trabajado
res, capas medias y la clase política, de tal modo que obtenía cierta estabili
dad política, el respeto a los derechos de propiedad y a los contratos, lo que
garantizaba las inversiones en general, la inversión extranjera en particular,
en tanto que mantuvo abierto el crédito externo y logró un buen crecimien
to económico, en promedio de 4% anual.
Otro intento de movilización electoral populista liderada por Gusta
vo Rojas Pinilla fue frustrado en las elecciones de 1970, de donde se des
55
prendió el movimiento guerrillero M-19 que fue desmovilizado en 1990,

junto con el EPL, el Quintín Lame y el ERP que condujo a la Asamblea Cons
tituyente de 1991. Es evidente que la falta de democracia política y electo
ral, más que factores sociales y económicos, fueron las que condujeron a la
formación de movimientos armados que se fortalecieron con los impuestos
al narcotráfico, la extorsión y el secuestro en los años ochenta y noventa.
H acia un nuevo pacto político

Bajo la presión de las primeras negociaciones de paz con la insurgen-
cia en 1984, la democracia clientelista comenzó a ser desplazada por una
mayor participación ciudadana al establecer la elección directa de los alcal
des en 1986 y la de gobernadores en 1991. Tanto las elecciones presiden
ciales como las locales escapan en buena medida a los controles clientelistas
y sus resultados reflejan en la actualidad más de cerca las inclinaciones de la
opinión pública conformada y orientada por las capas profesionales y por
las clases medias urbanas.
El pacto político de 1991 especificó que el poder surgía de la sobera
nía popular y rompió el vínculo entre Estado e Iglesia. Se abatieron las ba
rreras a la participación de movimientos nuevos en las contiendas elec
torales y ello significó el fin del monopolio bipartidista que había
desviado antes esos movimientos hacia la ilegalidad o la lucha armada.
En materia económica, el cambio implicó una práctica duplicación del
tamaño del gasto del gobierno central que tuvo que transferir la mitad
de sus ingresos corrientes a municipios y departamentos. En 1999 el re
caudo tributario del gobierno central alcanza el 14-15% del PlB mientras
que los recaudos municipales y departamentales pueden agregar otros 3
puntos. Esto es bajo comparado con los países desarrollados, que mínima
mente duplican esa participación, pero el aumento de impuestos fue muy
alto en un período corto de tiempo. A pesar de esa expansión de los tribu
tos, el gasto creció mucho más que eso; tal desequilibrio es un ingrediente
importante de la crisis que embarga al país -en 1999 el déficit fiscal alcanzó
el 5.8% del P l B - y ha venido castigando duramente la actividad económica
de 1995 en adelante.
La enorme brecha fiscal expone al gobierno a que no se le financien
externamente sus faltantes y aumenta el riesgo percibido sobre el país por
los inversionistas nacionales y extranjeros. El sector público no financiero
(el gobierno central, la seguridad social, las empresas del Estado y las admi
nistraciones regionales y locales) ocupaba el 25% del PlB en 1990 para lle
56
gar a 37% del mismo en 1998, a pesar de que se dieron importantes privati
zaciones. Lo que es peor es la carga invisible de pasivos que le ha creado la
inusitada expansión de las burocracias regionales y central, que comprome
ten la viabilidad misma de la economía colombiana hacia el futuro. La car
ga tributaria, incluyendo los impuestos de la emergencia económica, au
mentó entre 5 y 6% del PlB entre 1990 y 1999, deteriorando la rentabilidad
después de impuestos de todas las actividades productivas y de servicios.
Colombia en el año 2000 presenta tanto el Estado más grande como la car
ga tributaria más pesada de América Latina [C EPA L 1999].
De hecho, el principio de la tributación con representación no está
nada claro en las instituciones parlamentarias que exhibe el país a la fecha y
no es parte de su tradición legal, lo que permite la evasión masiva de im
puestos o, por el contrario, impuestos a veces confiscatorios. La Corte
Constitucional incluso ha modificado impuestos decretados por el ejecuti
vo, amparado en una emergencia, lo cual sería inaceptable en los países con
tradiciones democráticas. Es corriente incluso lo contrario: la representa
ción comprada directamente a los políticos por individuos que no pagan
impuestos, cómo narcotraficantes o contrabandistas, lo que les permite de
fender sus actividades y continuar con su evasión tributaria. No hay prisión
por la evasión de impuestos aunque sí la hay para los que recauden impues
tos y se los queden. Y no hay castigo porque es una conducta históricamen
te propiciada por las capas propietarias de tierras y otros intereses muy im
portantes en la sociedad colombiana.
Lo que quiso ser generosidad para con los pequeños municipios en la
Constitución de 1991, resultó en un sistema de incentivos perversos. Las
transferencias y las regalías crearon instancias de gasto separadas de las de
recaudo. Se constituyeron en maná caido del cielo que los políticos gasta
ban alegremente. Los departamentos se endeudaron y gastaron irresponsa
blemente dando como garantía sus futuras transferencias y los bancos pen
saron que el gobierno central vendría al rescate si estas no alcanzaban.
Ambos pasan hoy en día momentos difíciles. Los concejos municipales de
muchas localidades entraron a ser financiados por los contribuyentes de las
grandes ciudades. Concejales electos por ciudadanos que no contribuyen al
fisco gastan contribuciones de otros ciudadanos a quienes no representan
para nada y claro que lo hacen irresponsablemente, elevando sus dietas, en
gordando sus clientelas y acometiendo inversiones poco productivas. Es así
como se dilapida el mayor esfuerzo tributario que ha emprendido el país en
este siglo.
57
E l s is t e m a d e ley
La Constitución de 1991 reflejó un pacto en el que se democratizó
la vida política colombiana, al tiempo que se introdujeron reformas li
berales que debían conducir a un debilitamiento de los poderes corpora
tivos -d e los grupos económicos y de los sindicatos públicos- con la ins
tauración de una mayor competencia a la producción nacional, la
privatización de los servicios públicos y de una banca central que renun
ciaba a la emisión que favoreciera intereses particulares o a la financia
ción inflacionaria del gobierno.
Las reformas a la justicia

Se pretendió reparar el sistema de justicia, caracterizado por la inefi-
ciencia y un altísimo nivel de impunidad, asediado además por el crimen
organizado y por la subversión. Con un índice de 80 asesinatos por
100.000 habitantes en 1998, sólo superado por El Salvador, Colombia tie
ne sumariados sólo 26 asesinatos y de esos el 80% nunca es resuelto. Las ci
fras sobre secuestros son abismales: mientras en 1965, después de que había
pasado lo peor de “La Violencia”, hubo 84 secuestros, en 1996 hubo cerca
de 2000, según estudios de Planeación Nacional. La proliferación del cri
men y la ausencia de castigo están íntimamente relacionadas, puesto que la
impunidad hace que tanto el crimen como la subversión sean creciente
mente rentables [Rubio 1998]. Se montó un ente acusatorio que debía ac
tuar más rápida y contundentemente que el de jueces investigadores que or
ganizó el sistema previamente, pero los mismos factores que debilitaron al
sistema anterior siguieron socavando al nuevo. Estos factores tienen que ver
con la intimidación de la justicia que logran imponer tanto el crimen orga
nizado como la subversión, la politización de los nombramientos de los jue
ces y la carencia de sistemas meritocráticos no sólo en la selección de las cor
tes y juzgados sino también en el propio sistema educativo del derecho, los
cuales determinan una bajísima productividad tanto en la investigación
como en el proceso mismo de enjuiciamiento.
La educación del derecho observa una proliferación de instituciones
de baja calidad, muchas ofreciendo programas nocturnos con las mismas
pretensiones de acreditación que los de las diurnas que tienen la misma du
ración pero con un nivel de exigencia muy inferior en las segundas. Sin em
bargo, para el sistema de justicia ambos títulos valen igual. Lo mismo aplica
para todo el sistema educativo superior de segunda categoría pero, a dife
rencia del Estado, los patronos y el mercado discriminan en contra de sus
5»
egresados al reconocerle menores remuneraciones que las conseguidas por

los de las universidades diurnas de buena calidad. La investigación en dere
cho es muy precaria y la profesión carece de una conciencia histórica de su
qué hacer, de sus fuentes y de sus cambios a través del tiempo. Mucho me
nos lo tiene de su escasa contribución a la solución de los conflictos y a la re
presión de la criminalidad. No existe siquiera una monografía dedicada al
derecho en la serie de estudios sobre el desarrollo de las profesiones elabora
do por Colciencias [Colciencias 1993].
Las tendencias que predominan en el derecho colombiano explican
el crimen por medio de la teoría de la lucha de clases o de los factores socio
lógicos como la pobreza que lo justificaría y, por lo tanto, tiende a haber
una actitud laxa frente a las infracciones de la ley [Rubio 1998]. Esto es re
forzado por la ética pública que se basa más en la caridad que en la responsa
bilidad. Se llega tan lejos que pasa como un enunciado normal, afirmacio
nes ingenuas como la de que “el narcotráfico es el resultado de la miseria en
que vive el país” y que si ésta se liquida obviamente que no va a haber más
narcotráfico. Según estas corrientes éticas casi parece más apropiado felici
tar al narcotraficante por haber superado las condiciones objetivas de mise
ria que envuelven al país. Lo cierto es que países con pleno empleo y mucha
riqueza tienen narcotráfico. Sería más lógico deducir exactamente lo con
trario: hay narcotráfico porque se ve favorecido por un sistema de justicia
ineficiente y corrupto, el Estado no controla amplias partes del territorio y
la guerrilla y los paramilitares venden protección.
E l incumplimiento de los contratos

Parece haber desaparecido el principio de la responsabilidad indivi
dual y del rigor jurídico, algo que es reiterado por las cortes superiores en
otro sentido, al eximir del cumplimiento de sus compromisos a muchos
ciudadanos con el sistema de crédito o con los planteles educativos priva
dos. En una situación de crisis económica se deben enfrentar tales proble
mas con soluciones fiscales y no jurídicas, en particular cuando éstas le im
ponen a los actores privados responsabilidades públicas. Lo que hace en el
fondo tanto el crimen impune como la facilidad legal para desconocer con
tratos, es minar a fondo no sólo los derechos de propiedad sino el derecho a
la vida y a la integridad física. El problema es que la ley no estaba interiori
zada en la conciencia de los ciudadanos, y medio funcionaba por su aplica
ción represiva y segmentada, pero cuando se derrumbó también el poder
59
DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
represivo frente a organizaciones más fuertes que la propia institución de la

ley. Ésta entró en un proceso de disolución.
La cultura del no pago, de propagarse suficientemente, podría con
ducir al colapso tanto del sistema financiero como de la educación privada
y, en general, del poco capitalismo que ha logrado desarrollarse en Colom
bia. Los magistrados están creando incentivos para que todos los agentes de
la sociedad se pongan conejo entre sí: se incumplirán también entonces los
contratos laborales, de arriendos, de compraventas, de crédito, de seguros,
etc. En tal situación cunde la desconfianza entre los ciudadanos, todos los
pagos se hacen por adelantado y se acaba el crédito. Los agentes se agreden
cuando se engañan y se hacen daño entre sí. Prolifera el crimen y la justicia
privada.
Lo más grave es que el propio sistema de justicia, que debe ser el ga
rante de los derechos de propiedad y de los contratos, está vulnerando los
contratos firmados entre los ciudadanos, lo que induce a la conducta ven
tajosa de muchos de los actores, a la mayor desconfianza entre ellos y, por
lo tanto, a altísimos costos de transacción que operarán como un pesado
lastre sobre el crecimiento económico del futuro. La gente se aísla de los
demás y se refugia en la familia. Las organizaciones que constituyen el te
jido de la sociedad civil, como asociaciones, clubes, sindicatos, gremios y
partidos se debilitan. Estas actitudes de vulneración de contratos plantean
serias trabas al desarrollo del republicanismo cívico en el país, o sea a la
participación consciente, y respetuosa de los demás, de ciudadanos infor
mados en la política, que cumplen con su palabra frente a otros y con sus
compromisos para con lo público, tal como se examinará al final de este
ensayo.
La Corte Constitucional se ha erigido en un enorme poder que no
tiene limitación por ninguna otra institución. Reconociendo que tenía un
espacio ilimitado para desplegar sus decisiones, ha usurpado funciones del
poder legislativo y del ejecutivo para ordenar que se haga legislación de
acuerdo con sus conceptos, verifica si la legislación aprobada por el Congre
so cumple con esos conceptos y de esta manera se ha tornado en una autori
dad que define a qué sectores debe beneficiar el gasto público y en qué
cuantías. En vez de ser los representantes de los ciudadanos quienes deciden
sobre sus tributos y gastos, son unos magistrados nombrados por otros po
deres los que deciden sobre esos menesteres. Por eso se le puede tildar de
una dictadura de los magistrados que se constituye en una seria amenaza
para la democracia representativa.
6o
La Corte ha legislado además en relación con las empresas de salud

tanto del Seguro Social como privadas para ordenarles que paguen toda cla
se de operaciones y drogas no básicas que destruyen la viabilidad financiera
de ellas y debilitan su capacidad para atender más personas. Por último, ha
ordenado al gobierno central pagar las pensiones en mora por parte de los
gobiernos departamentales abriendo una enorme compuerta a esas admi
nistraciones para que dejen de ahorrar y de actuar responsablemente por
que hay el padre gobierno que pague por su corrupción y falta de previsión.
Pareciera que la Corte está decidida ha causar una implosión fiscal en el
Estado del que ella hace parte fundamental y del que, se supone, es la guar-
diana. Pareciera que las conductas predatorias y el oportunismo son ignora
dos por la Corte como problemas fundamentales de los que padece la socie
dad colombiana.
El sector productivo está soportando la depredación de la insurgen-
cia, del paramilitarismo y del crimen que capitaliza sobre la ruptura del
orden propiciada por los anteriores, más unos impuestos muy aumenta
dos del gobierno, que dan cumplimiento a la carta magna de 1991. Es im
portante destacar que tanto el crimen organizado como el desatado por la
subversión con una justificación política le abren un campo inmenso a la
criminalidad común que se multiplica y sigue el camino que les han abier
to los actores armados. Se multiplican entonces las imposiciones por pro
tección y los secuestros en todos los resquicios de la sociedad. Esto signifi
ca que una parte creciente del excedente creado por el capital está siendo
desviado hacia los grupos armados y hacia los políticos y sus clientes. Par
te de este gasto puede que llegue a los que más lo necesitan pero hay serias
desviaciones en el camino. Los bancos públicos y cooperativos han sido,
literalmente, saqueados por unos políticos que muy posiblemente no in
vertirán esos recursos en forma productiva y honesta. Las cortes preten
den defender los bancos públicos y están cambiando las reglas frecuente
mente, agregando riesgos de regulación y de malos incentivos que
vulneran aún más los derechos privados. Todos estos elementos segura
mente han deteriorado la rentabilidad del sector productivo en forma es
tructural, coincidente con la más grave coyuntura recesiva internacional
por la que haya atravesado la economía colombiana en el siglo XX.
R e f l e jo s e n la e s t r u c t u r a s o c ia l
¿Cuales son los efectos de estas instituciones en el desarrollo eco
nómico colombiano? ¿Con qué estructura social y con cuánto capital so
6i
cial contamos los colombianos para consolidar el proceso de desarrollo

económico y de profundización de la democracia? El estudio de Hall y
Jones, atrás citado, permite hacer algunas comparaciones internacionales
sobre la calidad de las instituciones colombianas y sobre sus logros de
crecimiento y de productividad. Otro trabajo de Sudarsky sobre el capital
social, entendido como las formas de cooperación y participación política,
mostrará los efectos que ha tenido la definición de la polis en el com
portamiento social y político de la población.
La infraestructura social
En el trabajo de Hall y Jones se encuentra que un trabajador colom
biano produce una cuarta parte de lo que produce uno norteamericano. Se
pensaría que el norteamericano tiene mucho más capital a su disposición
que el colombiano para producir cuatro veces más producto, pero se calcula
que la relación capital por producto en Colombia es 0.818 mientras en
Estados Unidos este número es de uno, o sea que la densidad de capital y su
eficiencia no son muy diferentes. Sin embargo, en el número de años de
educación que tiene cada país hay una diferencia grande: el trabajador co
lombiano tiene un poco más de la mitad del número de años de estudio que
su contraparte norteamericana y comenzamos a ver el impacto que tiene el
conocimiento y la disciplina en el producto por trabajador. Con todo, Co
lombia tiene un buen desempeño pues ha logrado aumentar la escolaridad
promedio de 3 años en 1954 a cerca de 7 años en 1996 [ D n p 1998, Vol. I],
Pero el gasto ha aumentado más que la cobertura revelando la ineficiencia y
el fortalecimiento sindical de los maestros con lo cual han podido capturar
una mayor parte del presupuesto en detrimento de la cobertura. La produc
tividad calculada como residuo que registra Colombia es sólo el 59% de la
de los Estados Unidos.
Sin embargo, vienen los elementos institucionales que el estudio tra
ta de calcular en términos de la ley y orden y calidad burocrática en cada
país. Hay tres categorías en que el gobierno puede desviar recursos a favor
de políticos y agentes privados que el estudio mide: corrupción, riesgo de
expropiación y la repudiación de contratos por el gobierno. Otra medida de
desviación es si el país tiene libre cambio o no. Con aranceles y tarifas, los
beneficios del comercio son desviados en favor del gobierno y de los agentes
privados dotados de protección. En tanto el libre cambio favorece el cam
bio tecnológico y la adopción de actitudes competitivas y genera una visión
6i
cosmopolita en la población. Por lo demás hace más difícil sentar las condi
ciones para capturar el impuesto inflacionario.
Los resultados son robustos y arrojan para la muestra de 7 9 países que
una diferencia de 0.01 en la infraestructura social está asociada con una di
ferencia en producto por trabajador de 5.14% . El índice que encuentra el
estudio para la infraestructura social colombiana es de sólo 0.35 cuando los
países que la tienen más desarrollada obtienen 1, siendo ellos Suiza, Estados
Unidos y Canadá. Lo anterior está asociado con que el producto por traba
jador en Colombia no alcance a los US$9.000 al año, mientras que los de los
tres países líderes están en cerca de us$35.000 por trabajador. En Colombia
algunos piensan que el desarrollo es trabajar menos tiempo, jubilarse bien
temprano, capturar una pequeña renta y que la eficiencia y la disciplina son
taras extranjerizantes o derivadas de un modelo neoliberal. Lo cierto es que
el desarrollo es el resultado de hombres trabajando más eficientemente, no
necesariamente con mayor esfuerzo, pero si con mayor conocimiento y
concentración, sobre todo, durante más tiempo o sea con jubilaciones tar
días.
El gobierno contribuye al logro de una infraestructura social median
te el reparto de los bienes públicos (educación y salud) y lo hace mejor si se
apoya en criterios de mérito o competencias y no por consideraciones clien-
telistas o nepotistas que son arbitrarias y despilfarradoras de los recursos pú
blicos. Mientras mayor y eficiente sea el gasto en educación, mayor será el
ingreso y la productividad. La mayor competencia, asociada a un gobier
no de tamaño óptimo, conduce a precios más bajos que son capturados
por los consumidores y no sólo por los productores en la forma de rentas
excesivas que surgen de la restricción de la competencia. Tributos altos
que imponga el Estado o los grupos armados tenderán a sofocar la acumu
lación de capital.
Habría que trazar las razones para la antipatía ideológica que despier
ta el capitalismo en sociedades colonizadas por los españoles y que fueran
catetizadas por la Iglesia. En ellas se eleva simbólicamente al Estado a ser el
padre despótico de la sociedad, que debe ser obedecido bajo pena de casti
go, un padre que a veces hace milagros a favor de algunos. No se le entiende
como un resultado humano de la voluntad y de las contribuciones de los
ciudadanos para garantizar sus derechos y aumentar su bienestar. Se habla
entonces de “ausencia del Estado” en tantas regiones, sin entender que se
puede construir Estado con el trabajo mancomunado de los ciudadanos,
sobre todo con sus aportes. El mercado impone la restricción presupuestal
63
-casi nadie puede gastar lo que quiera- y desemplea y emplea hombres sin
consultar sus necesidades. El trabajo se hace intenso, monótono y se exige
disciplina. Quizás el reciente y escaso desarrollo de un mercado verdadera
mente nacional en Colombia que propicie el surgimiento de más indivi
duos expliquen la animadversión que despierta. Todavía hay un rezago de
la actitud anti-reforma protestante que caracterizó tanto al país durante el
siglo pasado y una identificación entre capitalismo y protestantismo. El di
nero se ve como el “estiercol del diablo” y a los banqueros que lo manejan
bien como personajes siniestros. Se considera a la ganancia privada como
un robo, algo que los marxistas apuntalaron en su momento. No es de sor
prender que la Iglesia haya contado con un ala marxista que creó la teología
de la liberación y que uno de los movimientos insurgentes se acepte como
católico. La competencia aparece odiosa cuando pierde el equipo de casa,
pero se acepta que es indispensable que exista para que se formen buenos
jugadores.
E l capital social y político

Otro estudio con una orientación más sociológica es el elaborado por
Sudarsky quien mide y compara entre países, elementos que están a la base
de las sociedades en que priman los valores cívicos y especifica un capital so
cial basado en la cooperación entre los ciudadanos, a diferencia de las socie
dades de poca integración en donde priman las relaciones familiares y la
desconfianza frente al resto de los individuos.
Un Estado nacional fuerte y unitario está históricamente detrás de
sociedades en donde prima la ley y el orden. La obediencia de los ciudada
nos está interiorizada por el sistema educativo universal que conduce a la
racionalidad informada en la toma de las decisiones y a la cooperación entre
ellos. Se crea una ética agnóstica y se van abandonando valores religiosos.
Los ciudadanos forman asociaciones civiles, políticas y religiosas, padres de
familia y residentes administran colegios y barrios, tejiendo redes de solida
ridad y de acción mancomunada. A la confianza que requieren tales proce
sos y a las virtudes cívicas que despliegan sus ciudadanos es a lo que esta es
cuela sociológica llama capital social y que están en la base del llamado
“republicanismo cívico”.
En lo que tiene que ver con falta de confianza en otras personas, Co
lombia sólo es superada por Brasil, Perú, Turquía y Filipinas, mientras que
en la medida de percepción de la corrupción, es superada por Brasil, Nige
64
ria, Rusia y República Dominicana, ocupando uno de los últimos lugares

en la escala internacional.
Por lo demás, la confianza que muestra la población colombiana
frente al gobierno nacional y el servicio público son muy bajas. En la com
paración internacional sólo Venezuela, Argentina y la República Domini
cana marcaron por debajo de Colombia en ambas categorías. La confianza
en el Congreso y en los partidos políticos está ligeramente por encima de la
depositada en organizaciones guerrilleras y paramilitares, lo que debiera ser
fuente de mucha preocupación para la clase política colombiana. Frente el
respeto por la ley la encuesta volvió a arrojar resultados preocupantes. Sobre
la pregunta del cuestionario de sí la violencia política nunca se justifica, el
promedio de la muestra mostró otra preocupante aceptación por la premisa
de que la violencia es un medio aceptado para hacer política. Colombia tie
ne una participación cívica que está dentro del polo de la religiosidad tradi
cional, lo que significa que está lejos de la posición en que los miembros de
la sociedad se reconocen como los responsables por la defensa de la ley.
La participación de los colombianos en gremios y sindicatos es tam
bién de las más bajas en la muestra de países, con menos del 6% participan
do en ambos tipos de agremiaciones. Lo anterior implica que no hubo ni
hay condiciones para establecer un régimen corporativo, lo que explica el
fracaso del populismo en Colombia. Sin embargo es también indicio de
una raquítica estructura civil. En palabras de Sudarsky. “los pobres resulta
dos para Colombia en cada una de las instituciones mediadores muestra
una preocupante falta de articulación vertical y la ausencia de mecanismos
para sumar racionalidades y crear consensos, los que son fundamentales
para la construcción de gobernabilidad en medio de los procesos centrífu
gos de descentralización regional” [Sudarsky 1998]. En cambio, la partici
pación de la población es muy alta en organizaciones religiosas -u n 53% de
la población participa en ellas- lo que confirma la falta de individuación y la
no aceptación de la responsabilidad de cada ciudadano frente a la política.
Sudarsky se refiere al republicanismo cívico como caracterizado por
ciudadanos politizados, informados en los asuntos públicos y con un senti
do de responsabilidad frente a la esfera pública. En contraste, los colombia
nos se podrían caracterizar como particularistas no ideológicos que restrin
gen su interés en la política solamente a aquellos aspectos que se relacionan
con la vida personal privada o con las necesidades familiares. Este particula
rismo no-ideológico ha sido identificado como la característica amoral fa
miliar, típica del sur de Italia.
65
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SICLO XX
Los resultados colombianos en el estudio aludido son entonces bas

tante similares a los de Sicilia: predominio de las relaciones familiares, des
confianza alta entre las personas, la mayor parte de la gente participa en aso
ciaciones religiosas, caracterizadas por la ausencia de autonomía de los
individuos pertenecientes a ellas; existen pocas organizaciones cívicas, polí
ticas y deportivas, pocos clubes, asociaciones de padres de familia, reflejan
do la larga ausencia de participación ciudadana en la política municipal y
regional. Y se puede repetir una de las conclusiones de Sudarsky: “cuando el
capital social no llena la sociedad, son el crimen, la violencia y la carencia de
ley las que abundan”.
Desde el punto de vista de la evolución hacia una sociedad con alta
participación política, de control de los ciudadanos sobre el gobierno y de
las instituciones que se suponen balancean el poder del ejecutivo, el estudio
muestra unos índices extremadamente bajos que hacen clasificar a la socie
dad colombiana como habiendo perdido su carácter comunal para entrar
en una zona gris donde los individuos sólo confían en sus familiares, donde
hay una evidente amoralidad, deterioro de la comunidad y una individua
ción intermitente. En las ciudades se encontraron algunas evidencias de
ciudadanos de las capas medias con motivaciones de altos logros, desarrollo
económico y modernización, pero en lo general Colombia está lejos de con
tar con una sociedad civil moderna.
T a r ea s p e n d ie n t e s
Esta rápida perspectiva de las instituciones colombianas nos permite
percibir que buena parte del escaso desarrollo económico del país y de las
trabas que lo enfrentan, tienen que ver con la forma como nos organiza
mos políticamente los colombianos, guardando una gran dependencia del
pasado.
El legado más negativo ha sido la ausencia de una revolución demo
crática que construyera las instituciones serias que requiere el capitalismo
para poderse desarrollar adecuada y civilizadamente en el largo plazo. Un
Estado nacional fuerte, comprometido con la estabilidad macroeconómica
y con una baja inflación, o sea con un compromiso serio creíble por todos,
permitiría el surgimiento de un mercado de capital profundo, con tasas de
interés muy bajas, incentivaría al pago de un mayor nivel de impuestos que
voluntariamente cederían sus ciudadanos, representados adecuadamente
en el parlamento donde se define cómo se recolectan y cómo se gastan efi
cientemente, sin que se los roben o se destinen a quienes no lo requieren.
66
Esos impuestos financian un gasto público suficiente para garantizar el sis

tema de justicia y de orden, una educación universal, laica y cosmopolita y
una infraestructura física. Una mayor parte de ellos se recogería en los nive
les locales que tendrían más herramientas para supervisar su uso apropiado.
Las contribuciones de patrones y trabajadores garantizan un sistema de sa
lud muy extenso y uno de pensiones sanamente financiado. Los impuestos
podrían financiar un sistema de salud que atendiera gratuitamente a buena
parte de la población que no puede cotizar al seguro social.
El poder central estaría compensado y balanceado por el parlamento
y los jueces que impedirían el despotismo. Garantizarían todos ellos que no
existieran impuestos confiscatorios, prohibiendo para siempre el impuesto
inflacionario, que ha sido abusado por los políticos, exportadores y empre
sarios que lo aprovechaban y que echan de menos en la actualidad. Las bu
rocracias públicas serían educadas, bien pagas y entrarían en una carrera ci
vil meritocrática, reduciendo así el ámbito de la corrupción. Los poderes de
la libertad de expresión y prensa, los ciudadanos enterados y vigilantes tam
bién contendrían la corruptela pública. Un sistema legal basado en el méri
to, imparcial y eficiente, con personal calificado, eficiente y justo le devol
vería a la población la confianza en sus conciudadanos y en las instituciones
que los gobiernan. Actualmente, como se ha visto, existe el peligro de la ti
ranía de los magistrados.
La reforma agraria
Hace 50 años hubiera sido oportuna una reforma agraria. Hoy en día
estaría limitada a algunas regiones con presencia insurgente porque desdi
chadamente tenemos el campo vaciado sobre las ciudades y no hay ninguna
base histórica de igualdad de oportunidades, excepto quizás la región de co
lonización antioqueña y las nuevas zonas de frontera. La reforma agraria
podría tener como escenario básico las propiedades que se le pueden expro
piar a los narcotraficantes pero ello requeriría una recuperación del poder
militar local para el gobierno en muchas regiones del país. Debería ser inte
gral, en la forma de combinación de grandes firmas y cooperativas campesi
nas que liguen crédito, tecnología y mercadeo interno y externo. Sería im
portante en regiones erosionadas y de minifundio. Un impuesto a la tierra
ayudaría a hacer más intensiva su utilización.
L a su stitución de cultivos es la clave del proceso de paz para las F arc
puesto que los cultivadores son su base social m ás tradicional e im p ortan te.
Ella es tam b ién crucial en la arm on ización de las relaciones en tre un débil
67
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX
país productor y otro poderoso país consumidor de drogas. Se deberían en

contrar cultivos de alta rentabilidad y variedades adaptadas al medio, ade
más de construirles una infraestructura, que garanticen el éxito del pro
grama.
Las bases de ese Estado nacional y del republicanismo cívico están en
la célula municipal en donde los ciudadanos despliegan sus virtudes de ga
nar información e influir racionalmente sobre el gobierno de sus comuni
dades y hay que entender que esta célula se mantuvo atrofiada por 105 años
de vigencia de la Constitución de 1886. Por eso mismo hay que fortalecerla
mucho más, pero no con dádivas paternalistas sino con el esfuerzo propio y
la construcción de un espacio público pródigo en servicios y obras.
E l clientelismo y la tributación
La realidad ha sido un Estado históricamente débil, pobremente fi
nanciado y apoyado en las redes de clientes de los políticos profesionales a
quienes los poderes dominantes delegan el oficio de la política. Eso les otor
ga el derecho a usufructuar personalmente de los recursos públicos, tal
como lo hicieron antes los que consideraron al Estado como su patrimonio
particular. Las instituciones de vigilancia se tornan en peajes para los que
roban y para los que no lo hacen pero requieren de su visto bueno. El siste
ma político clientelista no es meritocrático y es poco competitivo. Predo
mina el conflicto para capturar rentas y no está muy presente la coopera
ción para lograr que el gasto público sea un elemento de desarrollo
económico y de equidad social. Gana el ventajismo, el que no respeta las re
glas ni la ley, el que se vuela las colas y el que recurre a la movilización voci
ferante y violenta. Impera la mediocridad en el sistema educativo. Domina
el parroquialismo. La violencia se extiende a los territorios por los que com
piten los grupos armados de la subversión y donde surgen las autodefensas,
más despóticas aún, como respuesta.
El congreso colombiano tiene una sobre-representación de intereses
rurales que son precisamente los grupos que difícilmente tributan, según la
definición que diera la Misión Musgrave de 1968, y sin embargo deciden
sobre las contribuciones que son aportadas mayoritariamente por la pobla
ción urbana y aprueban su gasto. No es de extrañar que tales recursos sean
asignados alegremente y que sean capturados tan frecuentemente por la co
rrupción política. Los ciudadanos demandamos una representación pro
porcional a la tributación que hacemos y que se excluyan del cabildeo los
grupos ilegales que evaden y eluden impuestos. Es por ello pertinente
68
también que haya un mecanismo automático de aprobación de los censos

de población que refleje la realidad del aumento de la población de las ciu
dades y restrinja la sobre-representación de los propietarios de tierras, con
una mayor presencia en el congreso de las organizaciones y cooperativas
campesinas.
Hay que buscar sistemas de representación que generen responsabili
dad política: que el político elegido pueda ser cuestionado por sus bases y
relevado de su cargo si ha conducido mal su representación. En este sentido
sería mejor un sistema de distrito electoral unipersonal, en el que 400.000
ciudadanos, por ejemplo, son representados por un congresista que debe
contar con una oficina receptora de sus demandas o 200.000 por un conce
jal que expresa sus demandas en el legilativo de la ciudad. Los sistemas ac
tuales en los que la circunscripción está constituida por los departamentos
otorga ventajas a los políticos clientelistas, mientras que la circunscripción
nacional para senadores es más competitiva pero diluye la representación y
deja sin representación los departamentos poco poblados. El político no
debe representar a la “nación”, como dicen muchos de los textos constitu
cionales, que es equivalente a no representar a nadie, sino a las personas e
intereses que lo eligieron.
Se requeriría también de una reforma política que facilitara el surgi
miento de nuevos partidos más fuertes y la ampliación de las asociaciones
voluntarias de los ciudadanos, incluyendo sindicatos, gremios, asociaciones
de padres de familia que influyan sobre los manejos de los colegios públicos
y privados, clubes deportivos y sociales, asociaciones comunales y de veci
nos, asociaciones campesinas y cooperativas, y asociaciones no guberna
mentales activas. Toda democracia tiene al congreso para que los distintos
intereses hagan cabildeo. El problema en Colombia es que buena parte
del cabildeo se hace frente al gobierno central que cuenta todavía con de
masiado poder; más recientemente la Corte Constitucional ha desplazado
al congreso en muchas materias, debilitando la democracia representativa
e induciendo el creciente desequilibrio fiscal con sus fallos que obligan al
gobierno a dilapidar sus recursos y a subsanar financieramente la irres
ponsabilidad de los entes territoriales. Lo que debe ocurrir es que muchos
más intereses se organicen y le hagan contrapeso a los intereses económi
cos más fuertes de los grupos financiero-económicos y los de la mafia del
narcotráfico y del contrabando y todos vayan (menos estos últimos que
deben ser excluidos por la fuerza de la ley) a donde deben ir que es nueva
mente al Congreso.
69
Un incentivo poderoso a actuar por resultados y que no existe en la

sociedad política colombiana es la reelección en el poder ejecutivo central y
de las regiones. Así los políticos se verían forzados a hacer más por la ciuda
danía que los puede premiar o castigar por sus gestiones y tendrían un hori
zonte de tiempo más largo que dirigiría su actuación hacia alcanzar unos
mayores logros en beneficio de los electores.
Los magistrados de la Corte Constitucional debieran ser elegidos con
criterios áltamente meritocráticos y con limitaciones de edad, algo así como
que tienen que ser mayores de 65 años para que de esta manera estuvieran
allí los ancianos y sabios de la tribu y escapara de esa manera a los arrebatos
radicales de algunos de sus miembros y a las tentaciones de complacer las
demandas de grupos de votantes.
Pagar más impuestos y que no se los roben exige cambiar las reglas de
juego político: agrandar el nivel local de gobierno y achicar el nivel central o
sea hacer que el político responda ante el contribuyente que le duele pagar
impuestos y que su gasto favorezca de alguna manera a los que los están
aportando. Requiere balances y controles que dificulten la corrupción y un
sistema de justicia que sea eficiente e igual para todos. Si no se controla el
enorme desequilibrio fiscal que ha contribuido a generar la crisis económi
ca actual, Colombia no será una sociedad viable y seguirá sometida al atraso
económico y a la injusticia social.
La descentralización debe ser entendida como resultado de la propia
gestión tributaria eficaz del gobierno local, que debe ser condición para re
cibir transferencias y regalías, dentro de un espíritu de austeridad y cuidado
sagrado de los recursos públicos. Los funcionarios deben demostrarle a los
contribuyentes que están invirtiendo sus recursos en beneficio colectivo. El
contribuyente que conoce que sus impuestos no se los roban y que son in
vertidos también en su beneficio está dispuesto a pagarlos, como se ha visto
en los casos de las ciudades gobernadas por alcaldes pertenecientes a movi
mientos cívicos. Estos elementos de la democracia colombiana son los que
tienen que ser fortalecidos pues ellos anuncian el futuro de un país más
próspero y amable para todos sus ciudadanos.
Debiera obtenerse legislación sobre información y transparencia que
haga que todos los entes públicos entreguen información clara a los medios
de comunicación sobre su funcionamiento y gasto. Los ciudadanos y las or
ganizaciones no gubernamentales debían analizar el comportamiento de los
gobiernos municipal, departamental y nacional. Las contralorías, veedu
rías, procuradurías y otros entes de control deben ser mucho más pequeños
70
que los actuales e investigar los casos en que valga la pena incurrir en los cos
tos de investigación o sea en que lo recobrado por el Estado sea mayor a la
nómina y papeleo gastados. En vez de combatir la corrupción, estos entes
despilfarran los recursos públicos y son más bien transmisores de la misma.
Seria bueno también que todas las organizaciones civiles se involucra
ran en las actividades que tienen que ver con el Consejo Nacional de Planea-
ción para que tengan un acercamiento a la política nacional y a la macroeco-
nomía. Esto representaría un proceso educativo para que los ciudadanos
actúen consciente y racionalmente en la política electoral y adopten buenas
posiciones frente a lo que hace el gobierno nacional. En fin, Colombia re
quiere del desarrollo del republicanismo cívico y del fortalecimiento de la de
mocracia participativa en el nivel local. La proliferación y el fortalecimiento
de organizaciones civiles y laborales contribuirán a hacer más denso nuestro
tenue tejido social.
Pobreza y distribución del ingreso

Si se quiere reducir la pobreza drásticamente en Colombia es necesa
rio hacer más rápida la acumulación de capital, que todos paguemos más
impuestos y que esos impuestos no se los roben y sean aplicados racional
mente para acelerar aun más el desarrollo económico. Esa acumulación de
capital debe generar buenos empleos productivos que la retroalimente.
Toda creación de empleo improductivo, tanto en el sector público como en
el privado, debilita el objetivo fundamental. Hacer más productivo el tra
bajo requiere tener una economía abierta que pueda exportar mucho y ab
sorber lo que más pueda del cambio tecnológico internacional.
Habría que frenar la tendencia del gobierno a otorgar los nuevos ne
gocios que está generando la tecnología o la reestructuración del sector pú
blico a favor de los grupos económicos tradicionales. Se trataría más bien de
atraer nuevos jugadores nacionales e internacionales, democratizando la
venta de acciones. Habría que debilitar la capacidad de transmitir propie
dad y poder a favor de la siguiente generación.
Una sociedad con una mejor distribución del ingreso puede lo
grarse mediante un aumento de los impuestos progresivos, en particular
del predial rural y una canalización de la mayor parte del gasto público a
favor de las necesidades básicas de la gente como agua, salud y educa
ción. Más que hacer a las personas iguales, hay que sentar condiciones
para que puedan igualarse y juega un papel central la educación de bue
na calidad que alcance a toda la población hasta por lo menos el nivel
7i
técnico. Hay que contener a las burocracias que hacen el gasto social
porque ellas pueden apropiar una parte desmedida del mismo para ellas.
En la misma dirección hay que detener la corrupción en frentes tan deli
cados como el de las pensiones que constituyen el ahorro de los trabaja
dores y que han mostrado ser presa fácil de los políticos. Tal como están,
ellas financian el déficit público, son invertidas en bancos y empresas
que constituyen barriles sin fondo y no financian la acumulación de ca
pital. Se hace urgente privatizar el sistema de pensiones, y en especial las
de los trabajadores públicos y de las fuerzas militares, que han sido los
más abusados de todos.
Sería importante desarrollar un servicio civil independiente, bien
pago, muy educado e incorruptible que administre eficientemente al
Estado y a todas sus instituciones. Ello implica retirar de la política to
dos los puestos que sean básicos en el ejercicio del poder estatal y some
terlos a concurso y a condiciones de seguridad laboral. Si el gobierno no
gana legitimidad y no castiga la evasión fiscal rigurosamente, continuará
débil y deberá recurrir a impuestos indirectos. En el ámbito de la pro
ducción podrían darse acuerdos que compartan los aumentos de la pro
ductividad con los trabajadores.
Los estímulos que ofrezca el gobierno a los productores deben ser
generales pues todos los agentes deben considerarse iguales e inducir
una alta rentabilidad de sus actividades: reglas de juego monetarias y
cambiarías estables que eliminen la inflación, favorezcan las exportacio
nes y profundicen el mercado de capitales que será el encargado de aba
ratar el crédito. Todas las medidas que pretenden co-administrar el sis
tema financiero frenan el desarrollo del crédito o inducen su asignación
equivocada; es así como el crédito más barato del mundo está en países
que carecen de leyes contra la usura. Jugar a los excesos de emisión se
paga con mayor inflación que es la que impide que exista un gran merca
do de capital y de crédito a largo plazo en el país.
La agenda de p a z y el modelo económico

En torno a la agenda para la paz, la insurgencia ha indicado que la in
versión extranjera sería bienvenida y se atraerían en especial las que fueran
importantes para desarrollar sectores y exportaciones nuevas. La negocia
ción ha sido efectiva para que ninguna de las partes se levante de la mesa de
negociación. La politización de la guerrilla es incipiente pero es la forma
72.
como va substituyendo la guerra por la política. Si se ofrecen garantías ple

nas para el desarrollo futuro de la política, el proceso se completará.
Lo no negociable con la insurgencia serían los derechos de propiedad
privada, con la excepción temporal de propiedades adquiridas con dineros
ilegales. El grado de intervención económica podría ser negociable pero no
sólo con la guerrilla sino con la sociedad. Lo que se obtenga en la mesa no
debe ser resultado de la fuerza de los contendientes sino de los consensos so
ciales. Habría que entenderlo como la prolongación del proceso que se ini
ció en los ochenta con la elección popular de alcaldes y se profundizó con la
Constitución de 1991.
El modelo económico no puede surgir de la negociación sino de lo
que la sociedad percibe como necesario. Muchos de los cambios introduci
dos en los últimos 15 años son buenos, se han consolidado y no pueden ser
retrotraídos. Otros han tenido malos resultados y pueden y deben ser cam
biados. Muchas de las reformas introducidas en la Constitución de 1991
deben ser profundizadas. La clase política debe ser invitada a participar esta
vez para comprometerla en las reformas que se encuentren como necesarias.
El norte ideológico del proceso estaría compuesto por un consenso
entre todos los intereses sociales que logren expresarse y, por lo tanto, debe
ampliarse su participación. La Constitución de 1991 fue una combinación
de reformas liberales e intervencionistas a las reglas de juego vigentes hasta
entonces y constituye un gran avance de la democracia en el país. Hubo
muchos errores que podrían corregirse esta vez con base a mejores balances
entre los poderes, introducir incentivos que conduzcan hacia un mejor
equilibrio entre los diversos agentes políticos y los intereses sociales, atar los
gastos públicos a los ingresos y enfrentar temas que no se trataron en 1991,
como la reforma del Estado y de las fuerzas militares.
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75
El café en Colombia
a principios
del siglo xx
ABSALÓ N MACHADO C.
Profesor Titular de la Universidad Nacional de Colombia

L
al desarrollo económico, social e institu
O SO N P O C O S LO S A P O R T E S
cional del cultivo del café en Colombia. En una perspectiva histórica, el
café ha sido el único producto que ha logrado estabilizar el crecimiento
económico a través de las exportaciones pese a las recurrentes crisis de pre
cios en el mercado internacional. Ayudó, de manera significativa, a con
formar un mercado interno irrigando ingresos y generando empleo. Inte
gró económicamente las regiones con apertura de vías de transporte
terrestre y el estímulo al desarrollo de los ferrocarriles, y dio ocupación a
una ingente masa de campesinos y jornaleros en una economía agraria de
vertiente que sostuvo el modelo primario-exportador durante buena parte
del siglo.
De otra parte, fue alrededor de este producto que se generó en el país,
y en particular, en el sector agropecuario uno de los desarrollos institucio
nales de mayor impacto en las regiones cafeteras, alrededor de la Federación
Nacional de Cafeteros y el conjunto de organizaciones de prestación de ser
vicios a la industria cafetera que se dejaron sentir en todos los rincones y ve
redas cafeteras.
Fue también el producto que en la segunda mitad del siglo XIX le dio
salida al capital comercial acumulado en el negocio del oro, la quina, el añil
y el tabaco, a través de la creación de haciendas cafeteras y el montaje de las
primeras industrias en este milenio. De otra parte, puede decirse que el
café, así como generó en algunas regiones una democratización del acceso a
la propiedad rural, en otros ayudó a consolidar el latifundio y relaciones de
producción atrasadas basadas en instituciones coloniales. Además de esto,

en la economía cafetera se formaron muchos líderes políticos y empresarios
que tuvieron gran importancia en el desarrollo del país, a fines del siglo XIX
y primeras décadas del XX.
El café también dio origen a la que tal vez ha sido la agroindustria ru
ral más importante en términos de ingresos, empleo, estabilidad: el proce
samiento del grano en la finca (lavado, despulpada y secado y en algunos ca
sos trilla). Finalmente, el café logró articular de manera más estable a la
economía con el mercado externo; sirviendo de alguna manera de instancia
de aprendizaje y conocimiento para muchos comerciantes y empresarios
que después incursionarían en el sector industrial.
Fue Nieto Artera en su obra E l café en la sociedad colombiana, quién
primero llamó la atención de los colombianos sobre la importancia de este
producto en nuestra sociedad. Lo hizo sin recurrir a cifras macroeconómi-
cas y sectoriales —como se usa actualmente—siguiendo una visión más so
ciológica que económica, Nieto Arteta supo transmitir el interés por estu
diar más a fondo las vicisitudes de la estructura de la economía cafetera. Por
ello, a partir de los años setenta algunos analistas se atrevieron a romper el
monopolio del conocimiento y la opinión sobre asuntos cafeteros que tenía
la Federación Nacional de Cafeteros. Entonces aparecieron obras revelado
ras como las de Mariano Arango, Café e industria 1850-1930-, E l café en Co
lom bia (1850-1970). Una historia económica, social y política de Marco Pa
lacios; la mía sobre E l café: de la aparcería a l capitalismo-, entre otras. Estas
obras abrieron el paso al descubrimiento de muchos aspectos desconoci
dos por la opinión pública sobre la manera como se formó la economía ca
fetera y su incidencia en la sociedad colombiana. Podría decirse que espe
ramos casi un siglo para estudiar lo que ha sido, en términos económicos,
uno de los procesos más interesantes de nuestra historia; pese a que Luis
Ospina Vásquez {Industria y protección en Colom bia) y el mismo Nieto
Arteta; así como Aníbal Galindo, Salvador Camacho Roldán y Medardo
Rivas en el siglo pasado habían abierto ya senderos analíticos indepen
dientes que mostraban las condiciones económicas y sociales de nuestra
nación.
A las obras mencionadas se sumaron otras menos críticas pero im
portantes en el área de la macroeconomía y las instituciones que dejan un
balance hoy bastante completo sobre la historia cafetera. A ello se agregan
las publicaciones de la Federación (Revista Cafetera Colom biana, Anuarios
Estadísticos e Informes a los Congresos Cafeteros y las Conferencias Cafeteras).
78
EL CAFÉ EN COLOMBIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
La historia del café -la economía cafetera- se puede periodizar en

cuatro épocas:
1. El establecimiento de la industria cafetera 1880-1910.
2. La expansión precapitalista de la economía 1910-1930.
3. La transición al capitalismo 1940-1970.
4. Modernización de la economía cafetera y su crisis estructural
1970-2000.
Este trabajo profundiza en los dos primeros temas enlazando algunas

veces algunos acontecimientos posteriores para mostrar su trascendencia e
impacto.
E l E S T A B L E C IM IE N T O DE LA IN D U ST R IA C AFETERA
Y SUS C ARA CTERÍSTIC AS
En este período, el café tuvo tres zonas de asentamiento: primero en
los Santanderes hacia 1880; luego en Cundinamarca-Tolima entre
1880-1910, y finalmente en Antioquia y Caldas a finales del siglo X IX y pri
mera década del presente. Sin embargo, a principios de siglo el peso de la
producción provenía del oriente, la zona antioqueña apenas empezaba a dar
los primeros pasos.
Inicios en los Santanderes

El café entró por los Santanderes y se arraigó allí a fines de la segunda
mitad del siglo XIX cuando la economía exportadora había sufrido reveses
significativos con las crisis de las ventas de quina, añil y tabaco, y cuando las
artesanías y el trabajo a domicilio en los Santanderes estaban dejando una
masa de trabajadores disponibles que encontraron en el café un modo de
subsistencia. Como indica Palacios “Participar en el mercado mundial en
cerraba la posibilidad efectiva de sobrevivir como clase al mando de una na
ción en el camino hacía la civilización. La idea puesta en sus términos más
crudos, era exportar o perecer en medio de la barbarie” [Palacios 1979, 5].
Ese era el reto para la burguesía comercial de la Confederación Granadina,
y el café les brindó esa oportunidad.
En Santander, los hacendados dispusieron de abundante mano de
obra y extensiones de baldíos; el capital provino del comercio (cacao, som
breros, tejidos) aunque allí no había una actividad económica dinámica;
era más una economía de autoconsumo. No obstante, el estancamiento
79
económico después de 1850, junto con el crecimiento de la población, ge

neró un empobrecimiento notorio con el decaimiento de las artesanías. El
capital comercial antioqueño llegó a Santander y contribuyó a formar ha
ciendas cafeteras. Desde el comienzo se vio que había alguna movilidad de
mano de obra y de capitales frente a una frontera agrícola en espera de ser
explotada y apropiada, vía transacciones privadas, concesiones, adjudica
ción de baldíos y uso de hipotecas. El cuello de botella eran los transportes,
no por el río Magdalena donde hacia fines de los ochenta había 20 vapores
trabajando, sino las vías terrestres para conectar con la vía fluvial; pero falta
ba capital para desarrollar el transporte. La fiebre ferroviaria empezó hacía
los ochenta. En 1883 sólo había 150 km construidos en redes dispersas y en
1888, 240 km. Y fue hasta 1910 que el ferrocarril de Girardot empalmó
con el de la Sabana y hacía 1915 todavía las comarcas cafeteras del suroeste
antioqueño y de la región caldense no se habían conectado con el ferrocarril
del Pacífico y apenas empezaba la construcción del cable aéreo de Mariqui
ta que uniría en 1920- 1921 a Manizales con el transporte vía Honda (el ca
ble era propiedad del ferrocarril de la Dorada).
La muía era el principal medio de transporte desde las fincas hasta los
centros de comercio y trilla; de allí que en las haciendas cafeteras había ex
tensiones de pasto y caña apreciables para mantener este inventario, además
del suministro de carne que se consumía localmente. La figura del arriero
hace parte del paisaje cafetero hasta muy entrado el siglo xx y casi hasta
comienzos de la fase de modernización del café. La orden del Zurriago
que otorgan los paisas hoy, es un recuerdo que viene de las vertientes cafe
teras, aplicado hoy no ya al mejor arriero sino a los mejores talentos em
presariales.
Es importante señalar que cuando Santander, Cundinamarca y Toli-
ma iniciaron el desarrollo cafetero, América Latina ya se había convertido
en la primera región productora del mundo después de que las plagas devas
taran las plantaciones cafeteras de Ceilán y Java. Colombia inició de mane
ra estable su economía exportadora con el café a fines del siglo XIX, pero en
tró a competir con Brasil, Venezuela y Costa Rica, que ya estaban en el
mercado.
En los Santanderes, el café reemplazó a una economía agraria basada
en haciendas esclavistas medianas que producían cacao para exportación
por Maracaibo. También sustituyó los cultivos de algodón que decayeron
rápidamente y configuró una economía agraria aún precapitalista, pero con
la institución de la aparcería y los jornaleros en un medio semiservil que uti
8o
lizaba en parte las instituciones coloniales. Las haciendas cafeteras surgen

cercadas por parcelas campesinas que usaban peones y jornaleros libres. La
economía familiar y la hacienda fueron las formas de tenencias más comu
nes en este período en una estructura agraria de tipo bimodal. Allí se dio
pues un primer proceso productivo de relativa modernización en las rela
ciones de producción. Según Mariano Arango, en Santander los hacenda
dos utilizaron primero peones y jornaleros, y con la crisis de comienzos del
siglo XX y la vuelta al patrón oro, debieron instaurar las aparcerías y arren
damientos [Arango 1977, 43-44] porque la caída en los precios del grano ya
no les permitía trasladar sus caídas a los precios del trabajo asalariado1.
E l auge en la región de Cundinamarca

El auge cafetero en Cundinamarca se inició después de 1875 cuando
la crisis del tabaco dejó capitales comerciales disponibles. En esta región
también hubo excedentes de mano de obra proveniente de la disolución de
resguardos indígenas y de la expansión ganadera de tierra caliente entre
1840-1880 que desplazó la pequeña producción agrícola. Fueron los co
merciantes bogotanos los que invirtieron en haciendas cafeteras y compitie
ron con los hacendados de la Sabana por la mano de obra disponible; parte
de la cual debía bajar a la zona cafetera en épocas de cosecha desde la plani
cie cundiboyacense. El vínculo del ferrocarril de la Sabana con el de Girar-
dot fue muy importante para facilitar esta movilización, apoyada con la re
baja de tarifas de transporte de personas en ferrocarril, lograda por los
hacendados.
En Cundinamarca y Tolim a se estableció una economía hacendaria
cafetera con sistemas semiserviles de arrendamientos que adquirirían di
versas formas. La hacienda impone allí sistemas de trabajo bastante opre
sivos - la mano de obra no era abundante- y los hacendados monopoliza
ron rápidamente las mejores tierras. Había una gran disparidad cultural y
étnica entre los propietarios (blancos) y los jornaleros y peones (indios)
que reforzó actitudes ideológicas racistas como anota Marco Palacios.
Aquí el campesino fue asimilado al indio, más que a una clase social. Esta
masa de trabajadores era de personalidad servil, que en principio buscaba
trabajo y no tierra.
I El p e o n a je e n c u b r ía re la c io n e s d e p r o d u c c ió n n o c a p ita lis ta s b a jo fo r m a s sa la ria le s, p u es se

p a g a b a el tr a b a jo v e n c id o , y se h a c ía n a n tic ip o s q u e lig a b a n el p e ó n a la h a c ie n d a c o n d e u d a s.
8l
El arrendatario en la hacienda adquirió cierta autonomía familiar y

económica, trabajaba en la hacienda con una obligación en trabajo que po
día hacerla personalmente o a través de un familiar o un contratado, reci
bía salarios por el otro trabajo en la hacienda y además vendía pancoger;
sólo le estaba prohibido sembrar café en las parcelas que hacían parte de la
hacienda. En los años veinte y treinta los arrendatarios lucharían por con
vertirse en propietarios, por sembrar café en sus parcelas y comercializar el
grano.
La expansión a Antioquia
En esta región las siembras se inician entre 1885-1905 con un siste
ma intermedio como el de los agregados que ocupan un escaño social un
poco inferior al del aparcero tradicional [Palacios 1979]. Allí el lote de te
rreno del agregado se separa de su lugar de residencia, con lo cual no se for
talece la economía doméstica como en Cundinamarca; impidiendo que el
agregado piense en independizarse de la hacienda.
En esta región existía una tradición de trabajo independiente, desa
rrollado a través del mazamorreo del oro en el silo XVII y XV III, mientras el
esclavismo ya había desaparecido a fines del silo XIX. No prosperaron las re
laciones semiserviles como en oriente, donde pesó mucho la tradición ad
ministrativa colonial. El comercio y explotación del oro que permitió acu
mular capital para invertir en café, agravó aquí la escasez de mano de obra
para el trabajo agrícola y por ello el trabajo independiente y asalariado sur
gió rápido, pero el peonaje también fue común.
De la primera expansión cafetera que va hasta 1910 se pueden preci
sar varios fenómenos:
• Las diferentes formas que adoptan las relaciones de trabajo (aparcería,
arrieros, peonaje, agregados, trabajo obligatorio) conforman un paisaje
social y cultural diverso que muestra ya cómo la nación colombiana se
desarrollaría con dinámicas regionales muy diversas, hoy presentes en
las discusiones sobre descentralización y ordenamiento territorial.
• Se origina una estructura agraria cafetera precapitalista donde la gran
propiedad es dominante, pero a su lado está la economía familiar
campesina que adquirirá un significativo impulso con el café en occi
dente. Esta estructura presenta desde el comienzo, signos de bimoda-
lidad sobre todo en el oriente, que explica allí la concentración de
ingresos en los hacendados-comerciantes y en el occidente en manos
82
de los comerciantes principalmente, pues la hacienda no tuvo gran

expansión como en el oriente.
En los tres casos (regiones) lo común fue la figura del comerciante
convertido en caficultor y exportador, el comerciante terminó
siendo terrateniente y apoyando relaciones de trabajo semiservi-
les, pese a su aspiración de convertirse en un hombre ilustrado.
Este sujeto social como señala Palacios, pone en marcha “un en
granaje de instrumentos crediticios y comerciales muy ligados a
las estructuras de parentesco, las relaciones políticas y la pertenen
cia o representación de intereses provinciales bien delimitados”
[Palacios 1979, 20]. De cierta manera, tales comerciantes-hacen
dados fueron permeables a las ideologías políticas y a las corrientes
de pensamiento europeo, su contacto con el exterior ayudó en este
proceso. El hacendado cafetero fue un empresario capitalista en
una atmósfera oligarca, dice M. Palacios; oligarca en la concep
ción social del término.
Pero por su misma naturaleza, este comerciante-hacendado-exporta
dor era ausentista. Ese encuentro de los comerciantes urbanos con las
sociedades agrarias, que generó la hacienda cafetera por la convulsión
agroexportadora, imprimiría un sello característico de la estructura
agraria colombiana: el propietario ausentista que se diferencia de la
explotación cafetera familiar que permite al productor vivir en su
parcela e impregnarse más de los avatares de la naturaleza. Estos co
merciantes ausentistas no alcanzan por ello a arañar las tradiciones y
costumbres agrarias. Muchas haciendas cafeteras fueron fragmentos
del viejo latifundio de heredades coloniales sostenido en la ganadería
y la caña azucarera.
No sólo fue el capital acumulado en el oro, el tabaco, la quina y el añil
el que se invirtió en café, también los hacendados se endeudaron con
casas comisionistas y bancos del exterior, hipotecaron sus propieda
des (también los latifundistas viejos otorgan hipotecas). Estos siste
mas obligaban al hacendado a vender el café a casas comerciales y
comisionistas extranjeros, de allí que se integraran rápido al comercio
exterior. En un análisis hecho por Marco Palacios de 40 grandes ha
ciendas del Tequendama, 70% tuvieron hipotecas entre 1870-1940
durante 80% del tiempo [Palacios 1979, 73]. Con las crisis de pre
cios, que eran frecuentes, las haciendas se ponían al borde del fracaso,
ello fue notorio a principios del siglo y durante la Guerra de los Mil
83
Días cuando los precios cayeron y la rentabilidad disminuyó a niveles

críticos. Si la hipoteca no se cancelaba, entonces operaba la anticre-
sis . Este problema, explica en parte que a partir de 1905-1910 la
tendencia fuera la consolidación de las haciendas mediante socieda
des comerciales de herederos; los cónyuges de los herederos tuvieron
fuerte ingerencia, como resultado de la capitis diminutio que pesaba
sobre las mujeres en el derecho civil [Palacios 1979].
• Pese a que el café surgió con base en la hacienda, más que en la peque
ña y mediana propiedad, el cultivo se popularizó rápido a partir de
1910 porque en pequeña escala era rentable, no requería mucho ca
pital y podía disponer de la mano de obra familiar. Era fácil sembrar
el grano y cultivar. La tecnología era accesible a todos, las técnicas se
habían divulgado en manuales a fines del siglo por algunos empresa
rios. Pero el problema no era cultivar sino comercializar. En el café
invirtió todo el que quiso, por eso Palacios habla de una especie de
capitalismo popular y Ospina Pérez de la universidad popular de Co
lombia.
L a e x p a n s ió n d e la e c o n o m ía c a f e t e r a d e 1905/10 - 1930
Terminada la Guerra de los Mil Días, recuperados los precios del café
y con una política de estímulo y protección iniciada en el Gobierno de Re
yes, el café pudo expandirse, basado no ya en las haciendas sino en la peque
ña y mediana propiedad sobre todo en el occidente. Las haciendas siguieron
funcionando pero lentamente se fueron rezagando frente a la dinámica de
otro tipo de explotación basada más en el trabajo familiar independiente.
Las deudas hipotecarias, la inflación, las inversiones, más tarde los conflic
tos agrarios en las haciendas, las recurrentes crisis de precios y otros factores
fueron minando la hacienda cafetera.
Sobre la colonización antioqueña se ha escrito bastante y se han des
mitificado muchas aseveraciones como aquella de que permitió un amplio
proceso de democratización de la propiedad en Antioquia y el viejo Caldas.
Esto ha sido rebatido por varias investigaciones como la de Palacios, Aran-
go, Villegas y otros.
2 C o n tr a to en el que el de udor consiente que su acreedor goce de los frutos de la finca qu e le

entrega en garantía, con la obligación de aplicarlos al pago de los intereses y a la am ortiz ac ió n del c a
pital.
84
Para el caso del café interesa saber que fue la ola colonizadora de
1874-1920 la que sustentó el desarrollo de ese producto en occidente, basa
do en buena parte en la ocupación individual a partir de la Ley 61 de 1874
sobre adjudicación de baldíos a cultivadores, la Ley 48 de 1882, la 56 de
1905 y otras que le sucedieron. En este proceso hubo por supuesto muchos
atropellos a los colonos en la ocupación de la frontera y los terratenientes se
apropiaron de grandes extensiones de tierra (adjudicación por bonos terri
toriales, subvenciones, pagos por obras públicas, etc.). La obra de LeGrand
es bien significativa para entender este proceso de apropiación de la tierra
[LeGrand 1988].
Estas políticas de tierras conforman una estructura agraria de tipo bi-
modal (latifundio-economía campesina) que tuvo efectos negativos sobre el
desarrollo económico social, así la economía campesina cafetera se hubiera
expandido. Muchas extensiones en occidente fueron acaparadas por terra
tenientes que las convirtieron en haciendas o hatos ganaderos. No debe ol
vidarse que la colonización antioqueña generó una multitud de conflictos
entre los colonos y las grandes propiedades que allí existían. Alejandro Ló
pez lo sintetizó en esta frase: “la lucha entre el hacha y el papel sellado” [Ló
pez 1927]. Era la lucha por adquirir un derecho de propiedad. La expan
sión cafetera se dio en medio de ese proceso y es claro que las leyes sobre
baldíos sólo otorgaron un porcentaje muy bajo de tierras a los colonos cam
pesinos mediante procedimientos legales.
Pero la colonización dio origen a un mercado de tierras muy activo, a
medida que se fue generando la fragmentación de la propiedad. La econo
mía cafetera tuvo quizás esa virtud de estimular las transacciones de tierras
con un fin de inversión productiva en manos de pequeños y medianos pro
pietarios, en lugar de un mercado especulativo como el que conocemos
hoy. Esta movilización de la tierra rompía los esquemas del antiguo régi
men latifundista de la hacienda, y ello diferenció al occidente del oriente en
ese momento histórico.
El café se propagó fácil en la economía campesina por la facilidad en
su manejo y la poca inversión de capital que requería, por ello la pequeña
propiedad surgió al lado de la hacienda y le compitió como negocio, pues
no tenía los costos que implicaba mantener una gran explotación, ni los
conflictos de intereses entre propietarios y trabajadores.
Con la colonización (en su fase de 1874-1920) el café se desplazó de
oriente a occidente ubicándose en mejores tierras, y en zonas de mejor locali
zación respecto a los puertos de exportación ganando ventajas comparativas.
85
En 1874 el oriente (Santander) producía el 87.6% de la producción

cafetera y el occidente solo el 3.9% . En 1913 Antioquia y Caldas ya produ
cían el 35.4% , en 1932 cuando se realizó el primer censo cafetero, el oriente
estaba produciendo el 37.5% y el occidente el 60.8% , para 1943 la propor
ción era 34% versus 66% [Machado 1977].
En este período (1874-1920) se dieron otros cambios que conviene
mencionar:
• Se modificó la estructura de propiedad cafetera de un dominio de la
hacienda a la proliferación de la pequeña y mediana propiedad. En
1932 había unas 150.000 propiedades con café, con alguna concen
tración en el oriente y parte de Antioquia (fincas con más de 100.000
cafetos y algunas con 1 millón). Pero la pequeña propiedad represen
taba el 95-4% de las fincas que producían el 56.4% del café, mientras
el 4.6% de las fincas generaban el 43.6% de la producción. La indus
tria cafetera era como decía Ospina P. “la gran universidad popular
de Colombia” aunque ello escondía procesos significativos de con
centración.
• Así como el café se reubicó geográficamente, lo hizo también el co
mercio de exportación a medida que la navegación por el río Magda
lena se fue volviendo costosa y difícil, y que el ferrocarril del Pacífico
integraba las zonas productoras de Antioquia y Caldas para el trans
porte por Buenaventura con menos costos. En 1950 se exportó por
Buenaventura el 64% del café y por Barranquilla el 29.7% , en 1960
solo salía por este último puerto el 3.5% [Machado 1983, 1977].
• El comercio cafetero pasó de manos de comerciantes nacionales a fir
mas extranjeras a partir de 1920 a raíz de la crisis. El comerciante
raso, o el hacendado-exportador, dominaban este negocio y explota
ban al pequeño y mediano productor. En 1930 diez firmas domina
ban el comercio de exportación y seis de ellas eran extranjeras y
vendían el 40% , pero había unas 170 firmas pequeñas tratando de
posicionarse en el mercado (comerciantes ensayando a ser exportado
res e imitando a los exitosos). Muchos invirtieron en este negocio que
fue una escuela para los comerciantes. La Federación de Cafeteros
desarrollaría una lucha frontal para organizar el comercio y desplazar
a las firmas cafeteras, la cual fructificó en los cuarenta cuando se esta
bleció el Pacto de Cuotas al mercado americano y el Fondo Nacional
del Café, con lo cual la Federación pudo crear la Flota Mercante y
convertirse en un gran exportador.
86
En el occidente el comercio estaba concentrado en pocas firmas por

que la producción provenía de pequeños y medianos productores que
no podían convertirse en exportadores como los hacendados de
oriente o los Ospina Vásquez de Fredonia, ni tenían firmas trilladoras
como en oriente. Pero en occidente el comercio lo controlaban más
las firmas nacionales que las extranjeras.
El transporte marítimo estaba dominado por unas pocas firmas trans
nacionales, que fueron desplazadas más tarde por la Federación Na
cional de Cafeteros.
En occidente se introdujo una de las grandes innovaciones cafeteras:
la despulpadora manual (ferrería de Amagá). En 1915 el 70% de las
fincas antioqueñas tenía este instrumento y para 1922 se habían ele
vado al 97% [Ocampo 1989, 227]. En Caldas la proporción era del
80% en 1926. Las labores de beneficio que se realizaban antes en las
haciendas, se hacían ahora en fincas familiares. Había surgido así una
de las agroindustrias rurales más significativas del país.
La única parte del proceso de producción que no podían hacer las fa
milias campesinas era la trilla, por ser un proceso industrial con eco
nomías de escala. Esto obligó la relación de los campesinos cafeteros
con los comerciantes urbanos que les compraban el grano. Se había
vislumbrado ya que no había economías de escala en la producción
pero sí en el comercio, el transporte y la industria del grano. La gran
hacienda cafetera presentaba deseconomías por ser intensiva en traba
jo, no poder mecanizarse, por su endeudamiento y el difícil manejo
de las relaciones sociales.
Los comerciantes controlaban también la trilla, así como los hacenda
dos - exportadores, pero este negocio también cayó en manos de fir
mas extranjeras hacia la década del veinte cuando empezaron a
controlar también el negocio del comercio exportador. La introduc
ción de la trilla industrial en gran escala en el siglo X X fue otra innova
ción, y se convirtió en una de las principales actividades industriales
en Medellín, Cali y Manizales. En 1923 la trilla empleaba 1.823 per
sonas, un 32% de los 5.702 empleados y obreros que había en la in
dustria. En Cali los principales 3 establecimientos industriales eran
trilladoras, y la mayoría operaba con trabajo femenino [Ocampo
1989].
El monopolio comercial de los exportadores se basaba en buena me
dida en el control de la trilla industrial. Los exportadores eran todos
87
trilladores, un vínculo comercio-industrial que fue una escuela de

formación de futuros empresarios. El capital extranjero introdujo in
novaciones y modernización en el proceso de trilla después de 1920 y
este negocio tendió a concentrarse en los principales centros, después
de haber estado bastante descentralizado, no obstante subsistieron
pequeños trilladores en centros menores para el consumo interno. La
construcción de vías de transporte y ferrocarriles dispersó inicialmen
te la trilla por las vías y centros de compra locales [Arango 1979,
231].
Las exportaciones se concentraron en el mercado de los Estados Uni
dos a raíz de la primera guerra mundial, lo cual facilitó que casas co
merciales colombianas se establecieran en Nueva York con acceso a
créditos comerciales en Estados Unidos, algunos de ellos iniciaron
operaciones bancarias. En 1920 casi todas estas firmas quebraron, in
cluyendo el Banco López en 1923. Por ello, a partir de entonces en
traron las firmas comerciales extranjeras al negocio de trilla y
exportación, así como nuevas firmas colombianas como Aristizábal y
Cía. que se posicionó desde 1915 y Jesús M. López en 1923.
No hubo innovaciones técnicas en el cultivo, la tecnología siguió
siendo tradicional y la dificultad de mecanizar el cultivo y la cose
cha ayudaron al atraso tecnológico. Los manuales cafeteros de fines
del siglo XIX fueron sustituidos muchas décadas después por los de
la Federación. Las innovaciones se dan por fuera de la finca cafetera,
donde el valor agregado va adquiriendo importancia, y por tanto
los productores, en especial los pequeños, reciben poco beneficio de
ello.
Otro hecho importante en esta fase fue la aparición de los primeros
conflictos entre arrendatarios y hacendados a fines de los veinte e ini
cios de los treinta, acentuados por la crisis de precios, generando
huelgas de obligación y de pago de arriendos. Estos conflictos que in
volucraban también a los colonos y hacendados se convirtieron en un
problema nacional en 1934-1936. Fue entonces alrededor de la eco
nomía de hacienda cafetera cundinamarquesa y tolimense que afloró
el problema agrario en Colombia. Hasta en ello el café fue protago
nista y dio origen a los primeros movimientos campesinos, influen
ciados de todas maneras por el Partido Comunista y el movimiento
gaitanista de la UNIR que lideraban reclamos sobre baldíos, títulos,
arriendos, la siembra de café en las parcelas de los arrendatarios, y las

condiciones de trabajo en las haciendas.
• En este período también se evidenció que la pequeña producción cafe
tera familiar independiente era más viable que la hacienda precapitalis-
ta cafetera, lo que se confirmó a partir de los años treinta de este siglo.
L a o r g a n iz a c ió n d e l o s p r o d u c t o r e s
Entre 1875 y 1930 los cafeteros ensayaron formas de organización

que culminaron con la creación de la Federación Nacional de Cafeteros en
1927. La primera organización especializada de productos que sería un pa
radigma institucional para los demás productores agropecuarios del país.
Este hecho es trascendental en la historia cafetera del país, pues por primera
vez afloró una conciencia gremial estimulada por las dificultades que afron
taban los productores (inestabilidad de precios, altos costos de transporte,
impuestos, conflictos con los trabajadores, endeudamiento, manejo del co
mercio por el capital extranjero, carencia de un Ministerio de Agricultura,
incertidumbre permanente), así como también por la visión de algunos de
sus dirigentes.
El 15 de diciembre de 1871 se fundó la Sociedad de Agricultores de
Colombia, con el fin de “promover el adelanto y defender, por medio de la
discusión pública, los intereses de los agricultores”. Entre los fundadores de
esta organización estuvieron Salvador Camacho Roldán, Juan de Dios Ca
rrasquilla, Rafael Uribe Uribe, Lucas Caballero, Justo L. Durán, Julio Ga-
ravito y otros [Chalarca y Hernández 1974, 285]. Aunque había sido crea
da con mucho entusiasmo por agricultores y propietarios de la Sabana de
Bogotá, ya en 1875 había dejado de funcionar.
Fue reinstalada en marzo 31 de 1878 bajo la Presidencia de Salvador
Camacho Roldán y la Secretaría de Juan de Dios Carrasquilla. Cuando en
1878 se posesionó de la Presidencia el general Julián Trujillo, nombró a
Camacho Roldán como Secretario del Tesoro y Crédito Nacional y a Juan
de Dios Carrasquilla Director del recién creado Departamento de Agricul
tura, entonces la Sociedad se desintegró. Hubo otros ensayos por el lado de
Cartagena de establecer Juntas de Agricultores de carácter gubernamental
con duración efímera (Junta del Estado de Bolívar, especie de Secretaría de
Agricultura).
Para 1893, y como una filial de la Sociedad de Agricultores colom
bianos, se fundó en Madrid (Cundinamarca) la Sociedad de Agricultores
de Cundinamarca, dentro de los fundadores estaba de nuevo Tomás Ca
89
rrasquilla, quien la presidió como Vicepresidente de la Sociedad de Agricul

tores de Colombia; como Secretario actuó Nicolás Sáenz.
La historia muestra recurrentes fracasos para constituir un cuerpo or
ganizado a semejanza de las sociedades inglesas, francesas y norteamerica
nas. La prioridad que se daba a la construcción de ferrocarriles predomina
ba en los políticos por encima de la atención a la agricultura, y además
estaba la inestabilidad política y un pragmatismo que se orientaba a los
asuntos de la ingeniería de acuerdo con el pensamiento de Mariano Ospina
Rodríguez [Bejarano 1985, 109-111].
Además como señala Bejarano, estas organizaciones se preocupaban
sobre todo por los aspectos científicos de la agricultura y no por los debates
de la época sobre el libre cambio y proteccionismo, la política de los bal
díos, los aspectos monetarios, el transporte, los aranceles, etc. No hay evi
dencia acerca de que la Sociedad de Agricultores de Colombia representara
en términos políticos el interés de un sector social, “era más la obra de un
conjunto de personalidades individuales, que tenían convicciones sobre los
fundamentos de progreso material que el entronque de un interés económi
co con un interés político” [Bejarano 1985, 110].
Sin embargo, los esfuerzos de estos pioneros tuvieron que ver con la
creación del Departamento de Agricultura y del órgano divulgativo “El
Agricultor”, que instituyeron un modelo de difusión técnica que contribu
yó a algunos mejoramientos técnicos de la agricultura de la época. “El Agri
cultor” era el instrumento de la Sociedad de Agricultores y alcanzó a publi
car 16 series bajo la dirección de Salvador Camacho Roldán y Juan de Dios
Carrasquilla.
El Departamento de Agricultura se creó en 1878 para que fuera diri
gido por un Comisario de Agricultura [Bejarano 1985,114]. Pero en los
ochenta las penurias fiscales impidieron que los gobiernos pudieran adelan
tar los proyectos para el desarrollo agrícola, y la guerra de fin de siglo opacó
más esas posibilidades.
El 17 de noviembre de 1904 la Sociedad cambió su nombre por el de
Sociedad de Productores de Café, y como primera tarea trató de organizar
el asunto de los fletes con las compañías navieras del río Magdalena. En
1906 cambió su nombre por el de Sociedad de Agricultores de Colombia
(S a c ) y aparece la Revista N acional de Agricultura en 1908, ampliando los
intereses a otros productos (caña de azúcar, ganadería, leche, productos de
tierra fría y caliente). En 1909 se le concede a la Sac el carácter de cuerpo
consultivo del gobierno, pero sólo hasta 1914 el Gobierno de Carlos E.
90
Restrepo le concedió personería jurídica a la S a c . Después, en 1926 la Ley

74 estableció en cada capital de Departamento una sociedad de agricultores
filial de la organización. Los miembros de la S a c tuvieron gran acceso al po
der político colocando presidentes y ministros. Había convergencias de in
tereses pese a las diferencias políticas. El mismo interés que tenía el liberal
Uribe Uribe de crear ligas y asociaciones agrícolas y que cristalizó con la
creación de la Sociedad de Productores de Café, lo tenía el conservador
Francisco Ospina Álvarez, ligado a varios negocios con la familia Ospina en
Antioquia. La combinación de poder gremial, del poder político y de los in
tereses económicos, por encima de las divergencias de orden ideológico o
doctrinario “permitieron hacer viables las posiciones de los agricultores en
el terreno de las decisiones estatales” [Bejarano 1985, 147].
En 1911, en el Congreso Nacional de Agricultores, la S A C puntualizó
en 95 puntos toda una plataforma para el desarrollo de la agricultura, que
fue la base de sus acción de los siguientes 20 años. Uno de los puntos era la
solicitud de crear el Ministerio de Agricultura, lo cual se concretó en la ley
25 de 1913. Además se creó la Escuela Superior de Agronomía en 1915, el
Banco de Crédito Territorial en 1923, se elaboraron estadísticas agrícolas
en 1921.
En 1924 el Ministerio de Agricultura fue reemplazado por el de
Industria y Comercio, adscribiéndole una sección de agricultura. Con ello
se creó el Banco Agrícola Hipotecario, se introdujeron semillas y plantas
mejoradas, se creó Fedecafé y surgieron sociedades departamentales de agri
cultura. En 1932 se volvió a crear el Ministerio de Agricultura cuyo funcio
namiento fue efímero y que posteriormente volvió a integrarse como una
sección del Ministerio de Economía e Industria para adquirir vida propia
solo en 1947.
La S a c estuvo ausente de algunos debates en las dos primeras déca
das, tales como la legislación sobre baldíos, conflictos agrarios y en general
en los temas sociales porque eran debates muy partidistas. No obstante, los
agricultores intentaron formar un movimiento político a partir de 1911
cuando la Cámara no prestó atención a los proyectos de ley elaborados por
la S A C para dar cumplimiento a los propósitos establecidos en su Congreso
Agrario Nacional de 1911, buscando llevar al Congreso personas interesa
das en defender la agricultura y su desarrollo [Bejarano 1985]. Esto no tuvo
éxito, y los cafeteros después de organizada la Federación fueron muy cui
dadosos en el manejo y la participación en política; aunque ello no los exi
mió de asumir posiciones claras en los debates, sobre todo después de 1927
9i
cuando empezaron los conflictos agrarios y las discusiones sobre el derecho

de propiedad.
Estos esfuerzos de organización de los productores de principios del
siglo no pueden explicarse sin considerar las circunstancias del momento y
de la actitud de los gobiernos. Lo que se vislumbró fue el hecho de que sin el
apoyo del Estado era difícil garantizar el funcionamiento de estas organiza
ciones. Por ello, la política agrícola de Rafael Reyes fue fundamental para
que los cafeteros y demás agricultores le dieran curso a su organización.
Al principio del siglo, el café era la principal fuente de acumulación
de divisas y por tanto el que alimentaba el flujo de importaciones, y por la
vía de los impuestos de aduana, nutría las arcas del Estado.
De esta forma, la suerte del Estado, de la vida política, por supuesto
los esquemas mismos de política económica y del intervencionismo queda
ban ligados a la suerte de los precios del café. Este, se convertiría pues en el
núcleo del orden económico, pero también del orden político y era sin
duda, el lazo que ligaba los intereses privados con los intereses estatales [Be-
jarano 1985, 131].
La política agraria de Reyes se basaba en el estímulo a la exportación
de café y otros productos agrícolas y la defensa, a través del arancel, de la
agricultura que producía para el mercado interno. Este proteccionismo y
fomento exportador, típico del modelo agroexportador, sería mantenido
por los sucesivos gobiernos durante la hegemonía conservadora y hasta la
Ley de Emergencia de 1927 que abatió los aranceles para importar alimen
tos baratos y frenar el alza en el costo de la vida. Esta política estaba acom
pañada con el proteccionismo al sector industrial. Reyes dio subvenciones a
los productos de exportación, a los productos de algodón para consumo na
cional o para exportación y disminuyó los fletes de navegación para los bie
nes exportables, también hubo rebajas arancelarias para importar algunos
insumos y maquinaria para la agricultura.
La S a c jugó un papel activo en el logro de estas medidas, cuando los
intereses de cafeteros y agricultores convergían claramente. Más tarde la
S a c tuvo un enfrentamiento con los cafeteros en 1927-1928 cuando tomó
posición en defensa de los intereses de los productores no cafeteros frente a

las rebajas arancelarias en alimentos, mientras los cafeteros defendían la
medida como una manera de contener el alza en los salarios frente a una
oferta agrícola relativamente rígida y una creciente monetización de la eco
nomía cafetera y el aumento de la demanda provocada por la inversión en
obras públicas.
91
Desde sus inicios, los cafeteros tuvieron gran incidencia en la defini

ción de las políticas agrarias, como organización consultiva del gobierno.
Aquí se vislumbran los gérmenes de los que más tarde sería el modelo insti
tucional más efectivo en el sector agropecuario: una Federación Nacional
de Cafeteros que adquiere un estatus suigeneris, porque es privada y pública
al mismo tiempo, vía un contrato de prestación de servicios para el desarro
llo de la industria cafetera, que se fortalece a partir de 1941 con la creación
del Fondo Nacional del Café.
El hecho de mayor trascendencia se dio con la promoción que hizo la
S a c en 1920 del Primer Congreso Nacional de Cafeteros. Pero allí no hubo
acuerdo entre los productores sobre la manera de organizarse. Este Congre
so lo conformaron las figuras más destacadas del mundo cafetero, los ha
cendados más notorios, y los comerciantes vinculados al negocio cafetero y
la explotación del grano. Allí confluyeron los intereses de los agricultores,
los comerciantes, los industriales (trilladores) y los exportadores. No era fá
cil conciliar todos estos intereses al tiempo, así estuvieran en algunos casos
reunidos en un solo sujeto social (el comerciante-hacendado-exportador).
La organización de los productores surgió en 1904 en un período de
gran crisis cafetera (Guerra de los Mil Días y caída de los precios), el primer
Congreso Cafetero de 1920 también se produjo en medio de una de las
peores crisis cafeteras de esta época cuando los precios descendieron abrup
tamente y se produjo la quiebra de muchos comerciantes y bancos, y cuan
do el capital extranjero entró a manejar el comercio cafetero.
La organización cafetera concentró su lucha en la segunda década del
siglo a través de la S a c , centrando su atención en la rebaja de los fletes y tari
fas, contra la imposición de impuestos a la exportación, en el mejoramiento
y construcción de vías, y la búsqueda de fuentes internas de financiación
para liberarse de las deudas contraídas con comisionistas y bancos del exte
rior. De alguna manera, los pliegos de peticiones que la S a c formulaba con
frecuencia a los gobiernos, reflejaban el atraso de la agricultura y la poca in
tervención estatal en la conformación de una estructura básica para su desa
rrollo, así como el reclamo por la indolencia de los legisladores frente a los
problemas de los productores. En términos institucionales, no había reglas
de juego y normas que disminuyeran la incertidumbre y los altos costos de
transacción que operaban en el negocio cafetero y agrícola.
F u e interesante que la S A C -dom inada p or los c a fe te ro s - lograra en
esa ép oca co n stru ir un grupo de presión que inició el co rp o rativism o en
93
Colombia, con la constitución de 30 organizaciones de agricultores disemi

nados por el país.
La S a c era una organización en cierta manera descentralizada, y ese
fue el modelo adoptado por los cafeteros en 1927 cuando se creó la Federa
ción, al constituir una sólida estructura gremial con un Comité Nacional
de Cafeteros, Comités Departamentales y Municipales, esquema que se
conserva hoy en un proceso de toma de decisiones que es centralizado bajo
la aparente estructura democrática de los comités. No obstante, la S a c fue
perdiendo su estructura descentralizada a partir de su independencia de los
cafeteros en 1928, y terminó en un esquema centralista como el actual.
Muchos de los miembros de la Sac del período 1906-1930 alcanza
ron el palco de Bolívar (general Jorge Holguín, Miguel Abadía Méndez,
Alfonso López Pumarejo, Mariano Ospina Pérez) mientras que otros fue
ron ministros, senadores y miembros de la Cámara de Representantes.
El 21 de julio de 1927 se reunió el Segundo Congreso Nacional de
Cafeteros en Medellín presidido por Carlos E. Restrepo -quien había dicho
que “Colombia es café o no es”- por Julio E. Gaitán, Roberto Carreño y
Gregorio Agudelo. En este congreso actuó como delegado de Antioquia
Mariano Ospina Pérez. El Congreso dispuso la creación de la Federación
Nacional de Cafeteros, cuya dirección estaría conformada por el Congreso
Cafetero, el Comité Nacional elegido por el congreso, los Comités Depar
tamentales elegidos por las Juntas Municipales y éstas, con un sistema de
mocrático de elección. Se establecieron los respectivos estatutos pero la Fe
deración estaba fundada mas no organizada, como dice Chalarca, pues no
tenía recursos para operar y el Congreso Cafetero había sido claro al señalar
en su Acuerdo Número 11 que “A excepción del impuesto fluvial vigente,
el café no podrá ser gravado con ningún otro impuesto o derecho nacional,
departamental ni municipal”. La situación era tan precaria que el Congreso
de los cafeteros dispuso que la SAC publicara las memorias del Congreso, y
que el gobierno nacional suministrara el papel necesario para ello, mientras
el Departamento de Antioquia publicaría el libro del Segundo Congreso
Nacional de Cafeteros. Cuando se reunió por primera vez el Comité Nacio
nal de Cafeteros el 3 de agosto de 1927, los miembros decidieron aportar
una cuota de su propio bolsillo para poder empezar a funcionar: aportaron
35 dólares, con lo cual se inició el funcionamiento de la Federación. Esta le
propuso al gobierno y al Congreso de la República el otorgamiento de un
auxilio de 50.000 dólares para la Federación, lo cual no fue bien visto por
los estamentos públicos y no se pudo concretar.
94
EL CAFÉ EN COLOM BIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
El presidente del Comité Nacional de Cafeteros, señor Alfredo Cor

tázar Toledo, propuso gravar las exportaciones a razón de 10 centavos por
cada saco de 60 Kg. El Comité se dividió en dos bandos, algunos opinaban
que debían gravarse las importaciones antes que las exportaciones. Acepta
da finalmente la idea se procedió con el consentimiento del Ministro de
Industrias a redactar el proyecto de ley, siempre con la idea de cerrar toda
posibilidad de que algún día el producto de ese impuesto pudiera pasar a las
arcas nacionales, o que se iniciara una etapa de gravámenes a las exportacio
nes. Se aprobó así la ley 76 de 1927 que fijaba el impuesto a las exportacio
nes condicionado a que el gobierno celebrara un contrato con la Federación
de Cafeteros para la prestación de servicios a la industria cafetera a costa de
la Federación, a la que se le entregaba el producto íntegro del impuesto.
Aprobada la Ley se inició la organización de la Federación contando con
Alfredo Cortázar Toledo como su primer gerente. El contrato gobier-
no-Federación se firmó en octubre de 1927 con la reglamentación de la
Ley. La Federación se sometía a la total vigilancia del gobierno, el impuesto
sería íntegramente de los cafeteros y para los cafeteros. La Federación abrió
la inscripción de federados que sumaron 2.000 al término de 1928, y en
acuerdo con la Sa c y los gobernadores se nombraron los primeros ocho Co
mités Departamentales de Cafeteros [Chalarcal974].
Con la Federación se originó el primer sistema parafiscal conocido
donde los productores se gravan con un impuesto, manejan el impuesto y
lo administran conjuntamente con el gobierno, a la vez que el gremio desa
rrolla funciones públicas de servicios y fomento a los productores. Este es
quema ha dado resultados muy exitosos y hoy existen unos 12 fondos para-
fiscales en la agricultura en gremios que siguieron el ejemplo de la
Federación cuando en 1941 se gestó el Fondo Nacional del Café, con la fi
gura del mismo impuesto y la retención cafetera.
C o n c l u s io n e s
A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, el café fue una escuela
de aprendizaje, en todos los ordenes de la vida nacional: en la organización
de la producción agrícola, en el comercio, el desarrollo industrial y en las re
laciones de los gremios con el Estado y sus diferentes organizaciones. Así
como en el manejo de los intereses políticos partidistas.
En este proceso, la economía cafetera dio origen a una de las organi
zaciones más sólidas y de mayor impacto en la vida nacional. Una organiza
ción que promovió cambios y desarrollos institucionales y que se le puede
95
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
clasificar en la categoría de las organizaciones que aprenden (promueven el

cambio institucional).
Generó además un cambio cualitativo en el proceso de desarrollo co
lombiano, como lo señala Ocampo, en la medida que estabilizó el comercio
de exportación. Con ello “rompió definitivamente las barreras que se impo
nían para el desarrollo capitalista moderno del país” [Ocampo 1989, 230].
Permitió explotar en forma permanente e intensiva tierras que de
otra manera hubieran permanecido subutilizadas en la agricultura tradicio
nal por ser de vertientes. Cambió así el paisaje agrario y social. Fue un cam
bio técnico elemental como lo denomina Ocampo ya que hizo posible un
mejor uso económico de los suelos, es decir, explotó la vocación agrícola y
las ventajas comparativas existentes en las zonas. Con ello ayudó a movilizar
los factores de producción.
Nieto Arteta señala que al café se le debe también otra transforma
ción histórica: el desarrollo y la formación del mercado interno. Lo inter
preta así: “no hemos tenido que realizar una especial reforma agraria para la
creación o ampliación de ese mercado. En otras naciones americanas fue
necesario eliminar el feudalismo mediante reformas agrarias leves o funda
mentales. La realidad colombiana ha sido distinta. Mediante el cultivo del
café se logró aumentar la capacidad de consumo, hecho que fue posible de
bido a las condiciones sociales de la producción de café”. Esta aseveración es
valida en el contexto histórico que hemos analizado.
El café creó los elementos y actividades que se requerían para resque
brajar la economía precapitalista heredada de la colonia (cambios en el uso
del suelo, modernización del transporte, la trilla industrial, mejores prácti
cas comerciales, cría de muías, comercio de importación, nuevas organiza
ciones sociales y gremiales, crecimiento industrial y de los ingresos fiscales,
desarrollo de la presencia del Estado vía Ministerio de Agricultura, etc.)
[Berquist 1981],
Para terminar vale destacar que el café generó un modelo de desarro
llo agrario único o de desarrollo rural, aunque no perfecto sí suficiente y
con un gran impacto. La Federación lo lideró con los gobiernos, que no tu
vieron problema en aceptar las sugerencias de los cafeteros: vías, salud, vi
vienda, educación, electrificación, comercialización, información, desarro
llo tecnológico e institucional.
96
EL CAFÉ EN COLOM BIA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XX
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97
Primera
Administración
López Pumarejo:
la revolución
en marcha 1
C É S A R G IRA LD O
Profesor Asociado. Facultad de Ciencias Económicas.

U niversidad N acional de Colom bia
L ó P E Z IN T R O D U JO LAS REFORM AS fundamentales de la repúbli

ca liberal, eliminó el estado clerical y autoritario de la hegemonía conserva
dora para crear uno laico e intervencionista
Cuando Alfonso López Pumarejo asumió la Presidencia de la Re
pública de Colombia (1934-1938) el país se hallaba en una profunda
crisis económica y social. La crisis económica se había precipitado en
1929 por la interrupción del crédito internacional y por el desplome de
los precios externos del café, consecuencias de la gran recesión por la que
atravesaban los países industrializados. En 1932 la situación se agravó
por la guerra con el Perú. La necesidad de financiar la guerra había obli
gado a emitir una gran cantidad de dinero, lo que finalmente terminó
por desatar un proceso inflacionario peligroso.
El caos económico agravaba el problema social. El desempleo había
aumentado de forma alarmante por la parálisis de las obras públicas ante la
falta de crédito externo, y por la migración hacia los centros urbanos de
I Resumen del capítulo 1 de Giraldo, C. [1994],

grandes contigentes campesinos que abandonaban el campo huyendo de la

violencia terrateniente.
En medio de ese caos aparecía López como una fórmula de salva
ción. Para los sectores populares, porque se habían identificado con él en
el fuerte cuestionamiento que había hecho de la casta oligárquica gober
nante, y porque los seducía su lenguaje revolucionario cargado de espe
ranzas de reforma en beneficio de las clases trabajadoras. Para la burguesía
que lo acompañó, porque veían en él el proyecto de industrialización y
modernización del país, y entendían que para lograr dicho propósito era
necesario crear un nuevo marco de relaciones sociales que permitiera res
tablecer la paz pública.
Y las reformas no se hicieron esperar: se le dio derecho al campesino
para poseer la tierra que trabajaba, se le cobraron impuestos a las clases
pudientes, se reorientó el gasto público hacia los sectores sociales, se pasó
de una educación confesional a una más abierta y universal, y se cambió el
Estado clerical y autoritario por uno laico e intervencionista.
Pero las reformas se quedaron cortas frente a las aspiraciones de López. A
medida que avanzaban también aumentaban las resistencias de los represen
tantes de la tierra y del capital, quienes consideraban que se estaba sobrepasan
do el límite permitido -por ellos. Esas resistencias comenzaron a ser mayoría
dentro del partido de gobierno a partir de 1936 haciendo imposible continuar
con el programa gubernamental, hasta el punto de que López se vio precisado a
presentar la renuncia de su cargo en mayo de 1937. Sin embargo, aunque no le
fue aceptada, el reformismo lopista estaba herido de muerte.
El origen y el contenido de la doctrina lopista no se pueden desligar
de la crisis social y económica por la que atravesaba el país. Existía un clima
de insurgencia que las fuerzas represivas no lograban contener. Era necesa
ria la presencia de un gobierno reformista para restablecer la paz social. A
López le tocó esa tarea.
S u p r e m a c ía d e l p o d e r c iv il
López comprendió que el modelo de desarrollo basado en el crédito
externo y la exportación de productos primarios, había fracasado. Y con ese
fracaso también entró en crisis el sistema político: los sectores sociales esta
ban en una situación desesperada, el país vivía un ambiente de insurgencia
social, y la opinión pública clamaba por un cambio de rumbo en la direc
ción del Estado.
io o
PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
Era imperativo un nuevo modelo de desarrollo y un replantea

miento del carácter del Estado. El proceso de acumulación debía basarse
en la expansión del mercado interno. El nuevo Estado debía ser inter
vencionista y benefactor. Así lo Expresaba López en su mensaje al C on
greso en 1935:
En la práctica existe una clamorosa exigencia de que el Estado intervenga en
todo, dirija todo, regule todo, apoye todo. El capital pretende, en la mayor
parte de los casos, que no puede luchar sin el permanente amparo del Esta
do, y el trabajador está descubriendo que sólo el Gobierno puede modificar
las condiciones feudales a que está sometido, porque sólo el Gobierno tiene
los elementos para hacerse respetar y acatar de los capitalistas inescrupulo
sos [Eastman, J. 1980, 25].
Pero en la construcción de ese nuevo Estado, López se enfrentaba

contra la oligarquía terrateniente que tradicionalmente detentaba el poder
económico y político. La mayor dificultad de López en la lucha contra esa
oligarquía no estaba en el plano político— al fin y al cabo dicha casta había
perdido el respaldo popular— sino en el dominio ideológico que desde el
siglo pasado ejercía sobre la población. Ese dominio llevaba a la defensa del
orden económico y social que dicha casta representaba a través de la identi
ficación que se hacía entre lo político y lo sagrado. El preámbulo de la
Constitución de 1886 proclamaba a Dios como fuente de toda autoridad
legítima, de manera que el principio de autoridad no aceptaba controver
sias. Cuestionar el orden establecido se consideraba que era inmoral y que
era ponerse del lado de las fuerzas del mal, del pecado.
La Iglesia católica jugó un papel activo en la difusión de esa ideología
porque la Constitución del 86 la ratificó como su guardiana, y para ello le
otorgó ciertos privilegios. Aparte de los beneficios económicos que obtuvo2
y de su independencia frente al poder civil, se le dio el control sobre la edu
cación y sobre el estado civil de las personas respecto a nacimientos, matri
monios y defunciones. “Esto le daba a la Iglesia— dice A. Tirado Mejía—
un inmenso poder en la medida en que dominaba la cultura y la dirección
ideológica del país y en que disponer del estado civil de las personas podía, a
su arbitrio, decretar una especie de muerte civil para quienes en su concepto
no le fueran adictos [Tirado Mejía, A. 1981, 386].
1 Sus bienes inmuebles no podían ser gravados (Art. 55 de la Constitución de 1886).
IOI
Para defender esos privilegios la Iglesia se convirtió en un ejército de

batalla aguerrido en la defensa de esa ideología y del orden político y econó
mico que la misma representaba, es decir, el orden de la hegemonía conser
vadora, que había gobernado durante medio siglo. Intervino abiertamente
en política y atacó con vehemencia al Partido Liberal, en quien veía una
amenaza para su posición privilegiada.
El dominio ideológico de la Iglesia no fue seriamente cuestionado
antes de López. La elite liberal dejó que la Iglesia se ocupara del orden social
mientras ésta se dedicaba a repartir los millones de la “danza de los millo
nes”. Cuando en 1930 llegó el primer gobierno liberal, presidido por Enri
que Olaya Herrera (1930-1938), se pactó no modificar el esquema de rela
ción con la Iglesia, dentro de los acuerdos que se suscribieron alrededor de
lo que se llamó el gobierno de “Concentración Nacional”, que contó con la
colaboración de los conservadores.
Para poder combatir ese dominio ideológico López debía proponer
una nueva ideología. Contra el principio del origen divino de la soberanía
opuso el origen popular; contra el concepto de libertad concebido como la
salvaguarda de los derechos naturales— el más importante era el derecho de
propiedad de los terratenientes— opuso el concepto de que la libertad debe
entenderse como el cumplimiento de los deberes sociales del individuo. De
estos principios se derivaban los de la independencia del poder civil respec
to al eclesiástico y la función social de la propiedad privada.
Esa nueva ideología la incorporó (parcialmente) en la reforma que
hizo de la Constitución en 1936. Parcialmente porque la resistencia de la
Iglesia y de los conservadores contra la reforma fue intensa y López no con
tó con el respaldo unánime del Partido Liberal: los sectores moderados in
vocaron el hecho de que efectivamente “en Colombia el sentimiento católi
co es poco menos que unánime”, que la Iglesia católica “tiene derecho al
respeto del Estado” y que es en el “Concordato (y no en la reforma constitu
cional) donde van a plantearse verdaderamente cuestiones trascendenta
les”. Como resultado de lo anterior se mantuvo la facultad del Estado de ce
lebrar convenios con la Santa Sede, lo que dejaba en pie el Concordato, de
tal manera que la Iglesia siguió controlando el estado civil de las personas lo
que incluía el régimen matrimonial y su indisolubilidad3.
3 Apartes de la carta que Eduardo Santos, Senador en ese entonces, dirigió al Parlamento el 5
de Febrero de 1936 [Navarro 1936, 186-196].
102
PRIMERA ADM INISTRACION LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
A pesar de las resistencias, la reforma hizo avances importantes en las

relaciones entre el poder civil y el eclesiástico: se cambió el concepto de que
la religión católica es la de la Nación por el de la libertad de cultos que no
sean contrarios a la moral cristiana; se eliminó la dirección de la Iglesia de la
educación pública y se pasó a la libertad de enseñanza tutelada por el Esta
do; se eliminó la exención de la Iglesia de pagar gravámenes sobre sus bienes
raíces; y se eliminó la autonomía de las autoridades eclesiásticas para reali
zar sus actos interiores sin necesidad de autorización del poder civil.
B u s c a r la v e r d a d e n l o s h e c h o s
Lo más importante fue la eliminación del monopolio de la Iglesia so
bre la educación, lo que permitió hacer una gran reforma en este campo. El
sistema educativo se había convertido el principal obstáculo para cambiar la
estructura social y económica. Así lo veía López:
Si no han existido entre nosotros castas plutocráticas, aristocráticas y ce

rradas oligarquías económicas, en cambio, para impedir el desarrollo de
una democracia legítima, ha habido una barrera infranqueable: la edu
cación. En el fondo de toda la educación colombiana, pública y privada,
ha predominado un espíritu de casta que se comprueba con la ocurren
cia frecuente de que los hombres públicos salidos de la entraña del pue
blo suelen ser los que más desprecian, desatienden y temen a su clase ori
ginaria4.
El sistema educativo legitimaba las diferencias sociales. De un lado

porque el saber era monopolio de “ilustres” que oponían su contacto con el
mundo civilizado al populacho enfermo y salvaje. Del otro, porque prima
ba la concepción de que el hombre estaba subordinado a un orden superior
inconmutable, razón por la cual el campesino, y en general los pobres, de
bían aceptar con resignación la suerte que les tocaba. Esta concepción, im
puesta por la Iglesia se dirigía a atar al campesino a las cadenas que represen
taba el régimen feudal.
La nueva concepción educativa impulsada por las reformas guberna
mentales cambiaba la visión del hombre sujeto a un orden predestinado y
regido por dogmas inconmutables por la de buscar la verdad en la realidad,
4 Alfonso López Pumarejo, entrevista publicada en El Diario Nacional, el 7 de agosto de

1937. Tomado de Pécaut [1987, Tomo 1, 135].
103
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
en los hechos concretos. Así se expresaba el segundo Ministro de Educación

de López, Darío Echandía, en su memoria de 1936:
Conviene destacar ese realismo (del gobierno frente a la educación), porque

en pueblo de tanta predisposición a la retórica como es el nuestro, la gente
se siente inclinada a preferir las vastas, vagas y nulas creaciones especulativas
que estimulan la vanidad y halagan su imaginación, a la minuciosa y cons
tante labor de quienes, teniendo en mira la realidad y sabiendo cuanto
cuenta y cuanto cuesta, procuran participar en ella para modificarla en de
terminado sentido. En manera alguna ha buscado el gobierno desentender
se de esa realidad que tan esquemáticamente ha traído a vuestro recuerdo y
consideración, ni excusarse de ese desentendimiento entregando a un cuer
po de ideólogos el estudio y manejo de un problema que, por su misma sig
nificación espiritual y por su propia esencia intelectual, se presta tanto a ser
vir de trampolín a la imaginación desatada. Por el contrario, a riesgo de
sacrificar el prestigio transitorio que pudiera derivar de una grandiosa e
irrealizable utopía pedagógica, se ha propuesto el gobierno poner cerco a
esa realidad con la necesaria y valerosa dosis de pesimismo que conviene a
quien, sobre la crítica de una anterioridad indeseable, se propone crear un
hecho nuevo [Echandía 1936, 10].
Cuando Echandía atacaba a los ideólogos y sus creaciones especu

lativas se refería a las posiciones idealistas, que en el caso de la educación
en Colombia y en esa época, eran posiciones sustentadas en valores his
panizantes alimentados en los dogmas conservadores y eclesiásticos. Las
ideologías inspiradas en otras fuentes, como los socialistas, los comunis
tas y la intelectualidad liberal que acompañaba a López, no tenían cabi
da en el sistema educativo colombiano. Precisamente, de lo que se trata
ba, en este caso, era de que las ideas de la intelectualidad liberal
ocuparan el espacio que había sido invadido por la Iglesia en el sistema
educativo colombiano.
La nueva concepción de la educación, de aproximar al hombre a la
realidad y de capacitarlo para el trabajo, tuvo su expresión en todos los pro
gramas educativos. Se puede tomar, a manera de ejemplo, las reformas que
se hicieron en la educación básica (primaria). Allí se desarrolló lo que se lla
mó la “escuela activa” que consistía en despertar el interés del niño por las
cosas que lo rodeaban, y progresivamente ir ampliando su conocimiento:
primero el hogar, luego el municipio, y sucesivamente, el departamento, la
nación, el mundo y el universo. Era lo que Luis López de Mesa, primer M i
nistro de Educación de López, llamó “los círculos concéntricos de difu
104
PRIMERA ADM INISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
sión”5. Esta nueva pedagogía significaba poner patas arriba el sistema em
pleado por la Iglesia donde no se empezaba por las cosas que rodeaban al
niño, sino por la autoridad suprema; donde el niño no era el centro del co
nocimiento sino el ser más insignificante de un orden natural regido por
Dios.
La reforma del programa estuvo acompañada de un esfuerzo de difu
sión de la educación básica a fin de atacar el alto grado de analfabetismo de
la población. Dentro de esas actividades se destacan los profesores ambu
lantes (comisión de cultura aldeana), las escuelas nocturnas para obreros, y
la radiodifusión.
En general se dio mucha importancia a todo el sector de la educación
— en el caso de la educación superior merece destacarse la creación de la
Ciudad Universitaria— y al sector de la salud. López se esforzó por aumen
tar las partidas orientadas hacia el gasto social, a pesar de que las finanzas es
tatales se hallaban en bancarrota.
Tal bancarrota era la responsable del crecimiento desordenado de los
precios porque el gasto gubernamental se estaba financiando de forma cre
ciente con los recursos de la emisión monetaria. De manera que López se
encontraba en un dilema: aumentar el gasto social pero al mismo tiempo
introducir un ajuste fiscal. La única forma de resolverlo era aumentando los
impuestos.
Q u e p a g u e n la s c l a se s p u d ie n t e s
López apeló a los impuestos directos sobre renta y patrimonio. En
1935 logró que el Congreso le aprobara una reforma tributaria que elevó el
impuesto a la renta, y estableció los de patrimonio y exceso de utilidades.
No era efectivo recurrir a los impuestos sobre importaciones por el deterio
ro del sector externo originado en la recesión internacional. Tampoco tenía
sentido recurrir a los impuestos sobre el consumo interno porque, de una
parte, el mercado no estaba lo suficientemente desarrollado, y por la otra, la
situación social estaba muy delicada como para pensar en gravar el consu
mo de la población.
Las propuestas tributarias desde un comienzo encontraron resisten
cias dentro de los gremios y de la clase política. Sin embargo a pesar de las
5 Las características de la metodología están presentadas en las Memorias que Luis López de
Mesa presentó al Congreso en 1935, como Ministro de Educación [López de Mesa 1935,46-53].
105
resistencias, eran una necesidad política del gobierno y del Partido Liberal
que estaba en el poder. No resolver la crisis fiscal significaba llevar al país no
sólo al caos económico — porque habría que continuar apelando a la emi
sión para financiar Presupuesto— sino también al caos social porque el
Estado se vería imposibilitado para atender las urgencias sociales que cre
cían de manera desproporcionada.
Y es que los ingresos de la nación rayaban en la indigencia mientras
que las reformas sociales lopistas debían ser atendidas con los recursos del
Presupuesto Nacional. Las reformas eran la base de la nueva legitimación
del Estado, y eran la expresión del pacto social entre las clases dirigentes y
los sectores populares. Esto hacía que el problema fiscal se convirtiera en un
problema político de primera magnitud.
La necesidad política de la reforma, a pesar de que significaba un cos
to para los propietarios, llevó a que en la justificación de las nuevas medidas
se recurriera a asignarle un papel redistributivo a la hacienda pública, cohe
rente con el discurso ideológico de las reformas lopistas. La reforma tributa
ria era presentada como un proyecto en beneficio de los pobres, y que por
tanto la debían pagar los ricos.
Además se apeló a otro argumento para justificar las medidas tributarias,
y es el de que bajo el amparo de la protección aduanera las industrias habían
gozado de privilegios que debían retribuir a la sociedad. Así lo dijo López cuan
do presentó su renuncia al Congreso en 1937 (la cual no le fue aceptada):
Largos años llevamos los colombianos de pagar costosamente la protección

que el Estado da a las industrias en forma de tarifas aduaneras, de concesio
nes o de privilegios. Cuando ellas prosperan y se hacen fuertes es llegada la
hora, en mi opinión, de exigirles que retribuyan esos sacrificios comunes,
no solo en impuestos equitativos sino aceptando una nueva intervención en
las condiciones en que explotan el mercado nacional. Mi gobierno ha en
tendido que la protección no deba ser exclusivamente en beneficio de las
clases capitalistas, sino también de las clases productoras y consumidoras
que han pagado y siguen pagando la prosperidad de las industrias nativas y
los dividendos de las grandes compañías [Eastman 1980, Vol. I, 426].
El reforzamiento de los ingresos, unido a la disminución de las par

tidas para el Ministerio de Guerra debido al fin del conflicto con el Perú,
permitió liberar los recursos necesarios para financiar el gasto social. Ló
pez logró la hazaña de aumentar el gasto público — que creció a una tasa
del 16% anual después del recorte del primer año— y a la vez obtener supe
rávit fiscal.
ioó
PRIMERA ADM INISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
L a l e y d e t ie r r a s
Volviendo a la reforma constitucional del 36 se había mencionado
que un aspecto importante era el relacionado con las relaciones entre los
poderes civil y eclesiástico. El otro aspecto era el de la propiedad. La Consti
tución de 1886 la definía como un derecho natural, pero la reforma se la re-
definió como “una función social que genera obligaciones” (Art. 10).
Pero a pesar de las implicaciones que se desprendían de la nueva con
cepción no se avanzó más allá de lo que existía en el 86, que era contemplar
la posibilidad de la expropiación en caso de que el interés privado entrara en
conflicto con el público, pero con el requisito de sentencia judicial e indem
nización previa (Art. 31 y 32 en el 86 y 10 en el 36). En el 36 se introdujo la
posibilidad de expropiación sin indemnización, pero para llevarla a cabo
era necesario “el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra Cámara” (Art. 10), lo que en la práctica negaba esa posibilidad,
como efectivamente sucedió.
No es en la reforma constitucional donde quedó consignado el avan
ce en las transformaciones del régimen de tenencia de la tierra. El Congre
so, a pesar de estar conformado exclusivamente por el Partido Liberal, no
estaba interesado en avanzar en esta materia porque una parte importante
de los parlamentarios pertenecía a la clase terrateniente. Pero el principio
constitucional de la función social de la propiedad creó las bases para la
adopción de una legislación especial— presionada por el gobierno y la frac
ción lopista en el Congreso— que tratara el problema de la tenencia de la
tierra, el cual fue abordado por la Ley de tierras (ley 200 del 36), aprobada
en la misma legislatura de la reforma Constitucional.
La ley 200 intentó modificar el régimen de tenencia de la tierra. Bus
caba (aunque no lo logró) que los campesinos que habían trabajado un pre
dio tuvieran la posibilidad de que les fuera adjudicado. Con ello se preten
día pacificar el campo, ya que los conflictos por la tenencia de la tierra se
habían tornado violentos. Los asesinatos y otras manifestaciones de vio
lencia relacionadas con problemas de posesión de los predios rurales eran el
pan de cada día y ocupaban un espacio importante de la prensa de la época.
El objetivo principal de la ley 200 del 36 era acabar con el latifundio
y permitir que la tierra se vinculara al proceso productivo, minando de esta
forma el poder político y económico de los terratenientes. Los terratenien
tes no sólo se habían convertido en un obstáculo político debido a que se
negaban a renunciar a parte de sus privilegios para poder adoptar algunas
reformas sociales, sino que además estaba presente el hecho de que sus ren
107
tas se hubieran acrecentado de forma exagerada con la política proteccio

nista adoptada a partir de 1931 que hacía que se quedaran con una parte
importante de los recursos necesarios para la acumulación de la incipiente
burguesía industrial y para la ampliación del mercado interno.
La ley de tierras creó un mecanismo que le permitía a los campesinos ale
gar la propiedad de los predios que cultivaban y a los cuales les hubieran intro
ducido las correspondientes mejoras. Ello era posible si se aplicaba el artículo
primero que decía que “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad pri
vada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión
consiste en la explotación económica del suelo”. Adicionalmente en el artículo
sexto se establecía la extinción de dominio en favor de la Nación de los predios
rurales en donde no se había ejercido la explotación económica. El sexto le per
mitía alegar al campesino que el terrateniente no era dueño de un terreno por
que no lo había explotado económicamente, y el primero le permitía al campe
sino alegar la propiedad sobre la base de que él si lo había hecho.
Sin embargo es preciso señalar, de un lado, que los propietarios reac
cionaron de forma adversa a la ley, no sólo en sus debates, sino mediante la
presión sobre los campesinos para que abandonaran las parcelas para evitar
las reclamaciones (quema de ranchos, destrucción de mejoras), lo que gene
ró nuevas manifestaciones de violencia. Cuando ya se estaban dando los de
bates finales para la aprobación de la ley 200 el presidente de la SAC (Sindi
cato Central de Propietarios y Empresarios Agrícolas, creado el 22 de
septiembre del 34), Laureano García Ortiz, manifestó:
Pero estamos viendo personas que se han llamado y se siguen llamando li
berales, para acaparar los votos que los lleven a las curules en el Congreso, y
que no son liberales sino comunistas, que enantes y ahora se levantarían in
dignados contra cualquier intromisión del Vaticano llamándolo poder ex
tranjero y, no obstante eso, sumisos e incondicionales reciben órdenes de
Moscú, y subvenciones también. Y tales órdenes moscovitas, tales encícli
cas del pontífice rojo, esas decretales las más exóticas y tiránicas que el mun
do haya conocido, anulan nuestra legislación, cambian nuestros códigos,
arrebatan nuestros derechos, disponen discrecionalmente de nuestros bie
nes y se introducen dentro de nuestra familia6.
El gobierno negó la vinculación de las reformas con las ideas socialistas

en una declaración de los Ministros de Educación (Echandía) y de Gobierno
6 La Razón, noviembre 23 de 1936. Citado por Gerardo Molina [1989, Vol. 3, 79].
108
PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO: LA REVOLUCIÓN EN MARCHA
(Alberto Lleras) en las sesiones del Senado el 28 de enero. Pedro Navarro cita la
declaración de la siguiente forma: “declaran (los ministros) que el gobierno no
quiere la socialización de la tierra, sino democratizarla, esto es, hacer el mayor
número de propietarios. Agregan que la diferencia consiste en que en la sociali
zación, no hay más propietario que el Estado, y en la democratización son nu
merosos los propietarios particulares” [Navarro 1936, 132- 133].
No se trataba de la abolición de la propiedad privada como lo pedían los
socialistas, ni de la defensa de la propiedad terrateniente. No se trataba de la ex
propiación sin indemnización sino de la extinción de dominio de las tierras in
cultas. Cuando el terrateniente lograba demostrar judicialmente la propiedad
del terreno a un campesino que trabajaba un predio específico, el campesino
debía comprárselo, bajo unas condiciones que la misma ley establecía (Art. 4).
De acuerdo con lo anterior la Ley 200 no se puede entender como el
traspaso de la propiedad rural de los terratenientes hacia los campesinos.
Sin embargo, en la medida en que el terrateniente no tuviera los títulos sufi
cientemente claros (lo que sucedía en un alto porcentaje de los casos) el
campesino tenía la posibilidad de quedarse con el predio, pero si en un con
flicto judicial derrotara al terrateniente, lo que era improbable ya que los
terratenientes tenían influencias y abogados (y finalmente la fuerza) y los
campesinos sólo tenían la razón. Las disputas se alejaron de lo judicial y se
convirtieron en nueva fuente de violencia.
La Ley 200 no solucionaba el problema de los aparceros y arrendata
rios, de tal forma que fue complementada con una reglamentación que re
gulara la relación con los propietarios, con el objeto de evitar que los con
flictos se resolvieran a la fuerza, como sucedía en la práctica.
Este tipo de reglamentaciones se venía dando incluso antes de la ex
pedición de la ley. Por ejemplo, para Cundinamarca en 1934 fue aprobado
por el Comité de Cafeteros de Cundinamarca un reglamento destinado a
regir las relaciones entre patronos y arrendatarios en las haciendas de café,
donde se estipulaba, entre otras cláusulas, que el arrendatario tenía derecho
a media fanegada sin pagar arriendo, que no se pagaría por concepto de
arriendo más del 6% del valor comercial de la tierra, y que el arrendatario se
comprometía a trabajar dos días al mes por cada fanegada en la tierra del
dueño por lo cual recibiría el jornal corriente de la región para peones
[Estrada 1990, 419-420].
El principal promotor de la adopción de esta reglamentación había
sido Carlos Lleras Restrepo, en ese entonces secretario de gobierno del de
partamento. Posteriormente, Lleras con FEDECAFÉ elabora un contrato tipo
109
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
que regula la actividad para todo el país en términos parecidos a los señala
dos para Cundinamarca, lo que le da a la Federación funciones jurisdiccio
nales, como es el caso de ser la encargada de evaluar las mejoras de los arren
datarios en caso de conflicto.
No existen estudios que permitan evaluar los efectos de la ley de tierras.
Si bien permitió la legalización de algunos conflictos agrarios, y algunas par
celaciones combinadas en algunos casos con la asistencia del Banco Agrícola
Hipotecario, en general se creó un clima de violencia porque los propietarios,
ante el temor de perder sus propiedades, ejercieron presión sobre arrendata
rios y aparceros para que abandonaran los predios. Aumentó la población de
sarraigada de la tierra que deambulaba por los campos y se creo un clima de
inseguridad. Aparecieron bandas de asaltantes y se incrementaron los delitos
como el abigeato, el robo y el asesinato. Basta con leer la prensa a partir de
1937 para darse cuenta de este fenómeno, que se extiende hasta la década del
cuarenta, y que se une al fenómeno de la violencia.
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IIO
De la sustitución
de importaciones
a la apertura
económica.
La difícil
consolidación
industrial
G A B R I E L M IS A S A R A N G O
Porfesor Asociado. Facultad de Ciencias Económicas

Universidad N acional de Colombia
E s t e ESCRITO TRATA DE LA EVOLUCIÓN del proceso de industrializa

ción y de los cambios que se han producido a lo largo del proceso de apertura.
Para eso nos vamos a referir primero a las formas estructurales construidas
bajo la industrialización sustitutiva, una periodización de la misma, el tercer
elemento es una evolución de la industria manufacturera a lo largo de las dos
décadas anteriores del proceso de industrialización sustitutiva, luego analiza
remos los efectos de la apertura económica haciendo hincapié en los presu
puestos teóricos de la apertura y cuales han sido las reacciones de las empresas
frente a los efectos de la apertura y finalmente cuales son las tendencias gene
rales que presenta el sector manufacturero después de la apertura.
Para estudiar la industrialización a través de la sustitución de im
portaciones, podemos dividir el proceso en cinco grandes períodos: Uno
que va desde finales del siglo XIX hasta 1931. Durante este largo período
distintos gobiernos trataron de impulsar un proceso de desarrollo de ac

tividades manufactureras, desde los inicios del gobierno de Núñez y
posteriormente el gobierno de Reyes, a través una serie de subsidios y
elevación puntual de aranceles para importar bienes que supuestamente
iban a ser objeto de producción nacional, producción manufacturera en
ese período. Sin embargo estos intentos fracasaron debido a las dificul
tades técnicas, el escaso conocimiento de la técnica y de las tecnologías
más elementales de procesos manufactureros existente en el país en ese
momento, y sobre todo el mercado interior muy reducido. Pero lo que
en este período sí se consolidó fue una enorme discusión a nivel parla
mentario y de la opinión pública sobre dos elementos que están íntima
mente relacionados: la intervensión del estado en la conducción de la
economía y la protección a la industria naciente que eran tesis que se ve
nían desarrollando en Europa en ese momento, particularmente la in
dustria naciente o la industria infante de Fedrerich Litz en Alemania y
había sido un avance considerable frente a las prácticas librecambistas
de la segunda mitad del siglo XIX.
A partir de 1931 y hasta 1951 se inaugura una segunda fase en el pro
ceso de industrialización colombiana. La crisis del año 29 y las reacciones
de los distintos gobiernos, entre ellos el gobierno de Olaya Herrera en Co
lombia, con una devaluación control de importaciones, sin proponérselo
explícitamente hacer una política de desarrollo industrial, sí creo las bases
para impulsar el crecimiento de la industria manufacturera en el país.
Industria manufacturera que ya había hecho sus primeros pinos al inicio de
la década de los diez con el crecimiento de la demanda interna ligada a la ex
pansión cafetera y a la articulación de Colombia al mercado internacional
con el café, que empezó a ser una articulación permanente y cada vez con
un mayor volumen de exportación.
Mientras en el siglo XIX en Colombia la articulación a los mercados
internacionales fue espasmódica en el sentido de que en un cierto período
fue el oro, después el añil, el tabaco, pero nunca hubo una oportunidad de
articularse de manera permanente y sistemática al comercio internacional.
En consecuencia durante el siglo XIX no se lograron crear las condiciones de
una demanda interna que pudiera ser fuente de producción manufacturera
en el país. Y una demanda muy pequeña especialmente de la elite social
de las dos o tres grandes ciudades existentes, no permitía sostener un
proceso de producción manufacturera. A partir de 1931 ya ese mercado
interior se había ampliado a través de la explotación cafetera y la crea
112
DE LA SU STITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
ción de centros urbanos con una mayor capacidad de compra. Igual

mente en Colombia se había comenzado a producir petróleo, y el bana
no se estaba exportando, pues la producción bananera había empezado
al inicio de la década de los diez. Entonces en tal período ocurre ese cam
bio, y la política seguida por el gobierno de Olaya Herrera para mante
ner las reservas internacionales, sirvió de estímulo para un cierto grado
de desarrollo industrial.
El periodo de 1951 y hasta 1970 se puede considerar como el de auge
del proceso de sustitución de importaciones. Se toman medidas muy im
portantes, fundamentalmente, elevación de los aranceles, pues el arancel
había sido el mismo hasta 1951 del existente en 1931. Así, hay una acción
deliberada del Estado para elevar aranceles, control de cambios y un impul
so a través de una política monetaria basada en el crédito de fomento a las
actividades industriales y se crea una serie de instituciones al amparo de las
teorías que tenían mucha intensidad en el momento, como el modelo de
sustitución de importaciones de la CEPAL
Posteriormente entre 1970 y 1990 se abre una cuarta etapa en este
proceso de sustitución de importaciones. Primero, el Estado decide hacer
compatible el proceso de sustitución de importaciones con la promoción
de exportaciones. Una articulación diferente al mercado internacional
que no dependía de algunos productos primarios, fundamentalmente el
café, sino que sigue una política de estímulos a través de subsidios a las ex
portaciones, manejo de la tasa de cambio y otra serie de actividades para la
promoción de exportaciones que le permiten aumentar y diversificar pau
latinamente el número de bienes exportados. No hay una acción delibera
da para profundizar el proceso de sustitución de importaciones, pero se
mantienen los altos niveles de protección y el control de cambios. Final
mente, a partir de 1990 se abre un quinto período, es ya la finalización del
proceso de sustitución de importaciones. Se abre la economía, se eliminan
todas las barreras al comercio que se habían establecido para proteger la
industria naciente, la industria que se desarrollaba, y al mismo tiempo se
abre la cuenta de capitales.
Bien, qué se construyó, cómo se hizo ese proceso de sustitución de
importaciones en ese largo período. Hay tres elementos fundamentales que
nos van a explicar ese proceso:
• Altos niveles de protección a la producción nacional, fundamental
mente al sector manufacturero
• La conservación del ingreso real del sector cafetero.
113
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCLAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
• La financiación de la acumulación de capital a través del sistema cre

diticio, particularmente a través del crédito de fomento que tenía ta
sas de interés inferiores a las vigentes en el mercado.
Esto fue posible por una alianza que se dio en el bloque de clases en
el poder entre dos grandes fuerzas: los cafeteros que eran los principales
proveedores de divisas en ese largo período, al inicio de la década de los
50, casi el 90% de las divisas que tenía el país provenían de las exportacio
nes cafeteras y los principales usuarios de esas divisas eran los industriales
que importaban materias primas, maquinaria y tecnología para ese proce
so de producción incipiente de la industria manufacturera. Ese pacto en
tre cafeteros que eran fracción hegemónica que al mismo tiempo tenían la
centralidad, esto es, que generaban las divisas, permitió que durante un lar
go período funcionara este proceso de sustitución de importaciones a través
del manejo de los dos elementos centrales de la macroeconomía, los precios
macroeconómicos que llaman los economistas, que son la tasa de cambio y
la tasa de interés.
La tasa de cambio durante este largo período -e l valor del dólar en
términos de pesos—estaba sobredevaluación. De manera que los importa
dores podían importar fácilmente esas materias primas y los bienes de capi
tal para venderlos en un mercado interior altamente protegido, para lo cual
podían manejar los precios y obtener ganancias importantes para poder pa
gar, poder amortizar a las inversiones realizadas. Y de otra parte, la tasa de
interés en este largo período fue inferior a las tasas de mercado a través del
subsidio a crédito de fomento. Con estos dos elementos se lograba, apa
rentemente, poder llegar a decir que la cuadratura del círculo, en el senti
do de que los cafeteros estarían interesados en una mayor devaluación
para obtener mayores ingresos. Sin embargo, los cafeteros, con una visión
de largo plazo aceptaban una política un poco diferente: mientras a ellos
les mantuvieran el ingreso real, esto es, que sus ingresos reales no fueran
afectados por las fluctuaciones del precio internacional del café, ellos esta
ban dispuestos a ese manejo cambiario. Además, una mayor expansión ca
fetera, inducida por mayores precios internos del café, hubiera generado
un mayor volumen de producción cafetera, y en ese período, hasta finales
de la década de los 80, había un pacto internacional del café que le asigna
ba a cada país miembro del pacto una cuota que no podía sobrepasar.
Entonces se logró ese equilibrio y los cafeteros obtenía unos ingresos rea
les permanentes, ligeramente crecientes que no estaban sujetos a las fluc
114
DE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
tuaciones de los mercados. Obviamente, había disputas entre cafeteros y

autoridades cuando el precio internacional del café subía y el precio inter
no subía menos.
Esta alianza entre industriales y cafeteros generó toda una arquitectu
ra en el manejo macroeconómico del país y se generaron una serie de insti
tuciones como el Fondo Nacional de Café, las formas de intervención de
los precios (el Fondo Nacional del Café) y el tipo de actividades de compra
de cosechas como la que hace la Federación de Cafeteros es única en el
mundo. Las cajas de compensación que existían en África y en Asia, para
otro tipo de productos y para el mismo café en algunos países africanos que
existían fueron desmantelados porque obtuvieron grandes pérdidas y en los
programas de ajuste, convenios de países africanos y asiáticos con el Fondo
Monetario. El Fondo Monetario exigió como requisito indispensable eli
minar estas cajas de compensación que por haberse manejado de una mane
ra equivocada generaban enormes pérdidas y enormes déficit fiscales a dife
rencia del caso colombiano donde este acuerdo ha tenido una larga
trayectoria de más de 70 años; se inicia a finales de la década del 20, 1928, y
hoy día ya tenemos un poco más de 70 años en estas labores con resultados
realmente favorables.
Como resultados de esta política durante este largo período tenemos
dos elementos, enseguida miraremos cuales fueron las características de este
proceso de industrialización, los problemas que generó, pero hay que reco
nocer que este largo proceso de industrialización sustitutiva permitió dos
elementos importantes: que Colombia presentara la tasa anual promedio
de crecimiento más elevada de América Latina entre 1950 y 1990 con la
menor volatilidad, esto es, siempre tuvimos tasas de crecimiento positivas.
A diferencia de algunos países como Brasil o Argentina, que en algunos mo
mentos tenían tasas de crecimiento superiores a 10%, en Colombia siempre
fluctuaron entre un 3 y un 6% . Una tasa de crecimiento medio como algu
na vez un economista muy famoso la llamó un crecimiento mediocre. Un
crecimiento medio en el sentido que indica mediocre es medio, nunca tasas
de 10%, y hasta este año que podríamos tener tasas negativas de crecimien
to por primera vez después de 1931 - Entonces durante este largo período de
sustitución de importaciones tuvimos una tasa de crecimiento modesta
pero siempre positiva que permitió aumentar el ingreso per capita de la po
blación colombiana más o menos desde mitad de los años 50 en adelante
siempre hemos tenido, hasta el año pasado, crecimientos pequeños pero
positivos en el ingreso per cápita.
115
La segunda característica de este largo proceso de industrialización y

del modelo de desarrollo concomitante fue que en Colombia se ha tenido la
menor tasa de inflación promedio anual en este largo período del año 50
hasta mediados de la década de los 90 con la menor fluctuación también, la
menor volatilidad. Hay países hoy, después de los procesos de apertura,
como Argentina o Brasil que tenían hiperinflaciones y hoy día tienen infla
ciones inferiores a la colombiana, caso de Argentina inflaciones menores al
2% , sin embargo en épocas anteriores, hace unos cuatro o cinco años, te
nían altísimos niveles de inflación. Colombia ha tenido una característica
central, una inflación muy acotada, en los últimos 30 o 40 años un máximo
anual, una época del 32% y en promedio ha sido una tasa de inflación del
23% independiente de los cortes que se hagan : 50-70=23% ; 70-90=22% ;
70-95 más o menos 22% también. Entonces, hemos tenido unas tasas leves
de inflación absolutamente manejables.
Sin embargo, ¿cuáles fueron las características del sector manufacture
ro salidas de la industrialización sustitutiva? Podemos ver seis características:
1. Un proceso de oligopolización precoz.

2. La configuración temprana de conglomerados económicos.
3. Una limitada vinculación con la técnica y la tecnología
4. Una red industrial poco densa e insuficientemente diversificada
5. Un empresariado industrial surgido de una elite agrario-comercial .
6. Una lenta expansión de la relación salarial en el conjunto de la econo
mía.
Desde muy temprano en la industria manufacturera colombiana, a

través de un proceso agudo de integración vertical e integración horizontal
se llegó a un proceso donde en cada rama industrial unas pocas firmas, una,
dos o tres firmas realizan la producción de la mayor parte de las actividades
industriales. Es así, por ejemplo, como en 1889 se crea la fábrica de las em
presas Bavaria, rápidamente se inauguran otras empresas cerveceras en el
país, pero a través de un proceso de integración vertical la empresa Bavaria,
para tomar un ejemplo, empieza a producir las botellas, las tapas, la malta,
que es necesaria para hacer la cerveza, y paulatinamente va sacando del mer
cado a los competidores. Así para 1931 con motivo de la crisis hay 32 em
presas que son absorbidas por la empresa de Bavaria y se conforma lo que se
llamó en ese momento el Consorsio de Cervecería Bavaria, que era Bavaria
que había absorbido 32 cervecerías que en distintas partes del país tenían
ii6
DE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓM ICA
instalaciones, de forma tal que en 1931 entonces quedan solamente tres

empresas cerveceras en el país: Cervecerías Bavaria con sus 32 plantas o 33
con Bogotá; Cervecería Unión en Medellín que era el resultado de la unión
de dos empresas cerveceras existentes en Medellín y finalmente Cervecería
Aguila que era también la fusión de dos empresas cerveceras existentes en
Barranquilla.
Lo mismo sucedió con Coltejer y Fabricato. En los años 1 0 -2 0
existían múltiples empresas en Antioquia pero a través de un proceso de
integración vertical y horizontal las empresas fueron desapareciendo y
fueron absorbidas por estas dos grandes empresas. Así que al iniciar los
años 50 teníamos dos o tres grandes empresas en la producción de textiles
de algodón, tres empresas en industria cervecera y con el proceso de in
dustrialización por sustitución de importaciones, cada vez que se hacía
una inversión en cualquier actividad los dos o tres primeros inversionistas
que llevaban a cabo esas tareas, inmediatamente copaban el mercado inte
rior y evitaban la introducción de nuevos productores al país. Entonces, al
hacer un repaso de las actividades económicas uno encuentra que en las
principales ramas industriales un número reducido de empresas tienen el
dominio del mercado. En llantas había tres productores, en papel dos, en
automóviles tres, etcétera.
Así se dice que hay un proceso temprano de oligopolización, proceso
que normalmente en Europa y Estados Unidos tardó largos años a través de
la competencia se iba formando mercado oligopólico. En Colombia ese
proceso tuvo una característica de una oligopolización precoz. Eso permitía
que el sector manufacturero, entre otras cosas, pudiera manejar sus precios
y tener precios sustancialmente superiores a los vigentes en el mercado in
ternacional amparados en altos niveles de protección como vimos. Niveles
de protección que estaban Amparados en un comercio exterior administra
do. Para importar en Colombia en este período había requisitos como li
cencias previas, cuotas, cupo o incluso la prohibida importación. Normal
mente no se dejaba importar bienes que compitieran con la producción
nacional, así no se podía importar textiles ni cerveza, entre otros, porque el
mercado interior estaba reservado para los productores nacionales. Es un
proceso que se dio en muchos sitios pero en el caso de Colombia tuvo algu
nas características particulares. Porque el tamaño del mercado creció muy
lentamente en este largo período, estaba un sector industrial volcado hacia
el mercado interior con muy pocas posibilidades de articulación en los mer
cados internacionales (sobre este punto volveremos luego) pero al mismo
«7
tiempo confluían altos niveles de protección con un lento crecimiento del

mercado interior. Y ¿por qué ese lento crecimiento del mercado interior?
Porque en América Latina, a diferencia de lo que sucedió en Europa, en
Estados Unidos o en el sudoesde asiático, el proceso de industrialización se
hizo conservando la estructura agraria de los años 40 y 50. Entonces la in
troducción paulatina de capital al campo, significó un proceso migración
campo-ciudad pero no un proceso similar al que aconteció en Europa, o
Estados Unidos o en el sudoesde asiático donde ese proceso fue de la agri
cultura hacia la industria. Aquí el caso fue diferente, fue del campo a la ciu
dad, esto es, buena parte de los migrantes del campo a la ciudad no fueron
acogidos por el sector manufacturero para formar una masa de proletarios,
de obreros, que generaran una creciente demanda por bienes manufactura
dos. Desde los años 50 hasta el presente, más o menos, la mitad de la pobla
ción económicamente activa ha entrado en el denominado sector informal.
Tenemos un alto grado de informalización en el sentido de que ese sector
informal no se rige por la relación salarial. En consecuencia hay productivi
dades muy bajas pero también ingresos muy bajos, de forma tal que no ha
podido sustentar un activo proceso de demanda por bienes manufactura
dos, entonces teníamos una industria muy particular volcada al mercado
interior, sin poder aprovechar plenamente economías de escala ni innova
ciones tecnológicas y al mismo tiempo lograr competitividad en los merca
dos internacionales.
Esa característica central dio lugar a la conformación temprana de
conglomerados económicos. En términos técnicos la rentabilidad de las
empresas manufactureras era muy superior a las necesidades que tenían esas
mismas empresas para ampliar su capacidad productiva de forma tal que
siempre se generó un excedente muy importante que fue invertido en otro
tipo de actividades, servicios, especulación en divisas, especulación sobre la
tierra o fuga de capitales. Ya que esas inversiones no se podían hacer al in
terior del país porque no había una demanda suficiente. Tomemos un
ejemplo simple: si las ganancias de Bavaria se hubieran seguido reinvir-
tiendo sistemáticamente en la producción de cerveza y ampliando la capa
cidad productiva de la industria cervecera, hubiera llegado un momento
donde tendríamos una capacidad instalada muy superior a la capacidad
de consumo de cerveza del país. Consecuencia: la industria cervecera ten
dría que empezar a hacer inversiones en otro tipo de actividades. Y es así
como se van conformando los conglomerados económicos. Ya esas em
presas industriales, muchas de ellas se habían creado antes de la década del
ii8
50, llegaron rápidamente a tener un dominio oligopólico sobre la produc

ción industrial, esto es, unas pocas empresas dominaban la producción la
rama industrial específica llámese cerveza, gaseosa, cemento, empezaron a
hacer inversiones en otro tipo de actividades: líneas aéreas, televisión, ra
dio, etcétera. Entonces es una conformación temprana de conglomerados
económicos.
Ese lento crecimiento de la demanda interna daba lugar a una limi
tada vinculación de las empresas con la técnica y la tecnología. Nosotros
nos centramos en la producción de un sector industrial fundamentalmen
te productor de bienes de consumo no durable en la primera instancia,
esto es, textiles, confecciones, algunos alimentos, bebidas, tabaco, donde,
primero, el cambio tecnológico, los procesos de innovación no son muy
grandes, y segundo, como no había en muchos casos economías de escala
suficientemente grandes, esto es, el tamaño del mercado no permitía el
crecimiento sistemático de las plantas de producción, las inversiones que
se hacían eran relativamente espaciadas, en consecuencia el principal ca
mino para introducir innovaciones tecnológicas, cambio técnico es la in
versión. Los cambios en maquinaria y producción de nueva maquinaria,
de nuevo equipo, obviamente hay otras formas de introducir tecnología,
personal más capacitado, recurrir a know how de empresas extranjeras,
utilizar patentes internacionales, claro que esas introducciones que se lla
man tecnologías desincorporadas van siempre concomitantes con tecno
logías incorporadas en más maquinaria por trabajador, mejores equipos
por trabajador. Sin embargo como la demanda no crecía al mismo ritmo
era necesario que, en consecuencia, el proceso de innovación tecnológica
que se da de forma continua y sistemática en países industrializados como
Estados Unidos países europeos Japón, el sudoeste asiático, el caso colom
biano tenía un carácter espasmódico: cada cinco, seis o diez años que se
hacía una nueva ampliación se introducía cambio tecnológico, innovacio
nes tecnológicas de forma tal que no había ese proceso continuo de inno
vaciones tecnológicas.
Todo esto ha llevado a hacer, por ejemplo, cálculos de algo que los
economistas llamamos la productividad total de los factores y vemos cómo
los trabajos muestran que en Colombia la productividad total de los facto
res es muy reducida, crece más la inversión que la productividad. La razón
es la imposibilidad de aprovechar plenamente las capacidades instaladas de
bido a las limitaciones de la demanda. Entonces también creamos una red
industrial un poco densa e insuficientemente diversificada.
119
Los estudios que se hicieron en la década de los 80 o 70 mostraban

que Colombia, a diferencia de otros países de América Latina, tenía muy
poca participación en la industria metalmecánica, la producción de bienes
de capital o incluso la industria automotriz. Estábamos centrados en los
bienes de consumo no durable o ciertos bienes de consumo durable de muy
poco grado de elaboración tecnológica, mientras en todos los países el creci
miento que estaba generando la innovación técnica era en otras ramas in
dustriales. Entonces, Colombia, no con respecto al nivel mundial, Europa,
Estados Unidos, sino con respecto a los países grandes de América Latina,
empezó a tener una estructura industrial que nos diferenciaba radicalmente
de lo que era Brasil, Argentina.
Esto esta íntimamente ligado a la forma cómo se formó el empresa-
riado industrial. El empresariado industrial en Colombia surgió de una
elite agroexportadora. En consecuencia el modelo de industrialización co
lombiano siempre estuvo ligado a esa misma elite, de forma tal que el Esta
do no tuvo un peso importante como sí lo tuvo en algunos países de Améri
ca Latina y fundamentalmente en el sudoeste asiático. Este empresariado
por eso permitió esa alianza entre el sector exportador agrario y sector in
dustrial - a que hicimos referencia en la primera parte del escrito- dio lugar
a un proceso de industrialización, a unas políticas industrializantes que eran
simultáneamente industrializantes y antiindustrializantes. Había un límite
al proceso de sustitución de importaciones.
Una vez terminada la primera fase, hacia los años 60-62, de sustitu
ción de importaciones más simples de bienes de consumo cuando se trató
de pasar a una fase más intensiva de la sustitución de importaciones, esto es,
la producción de bienes intermedios que hasta ese momento habían sido
importados con aranceles muy reducidos y prácticamente inexistentes, y
una sobredevaluación de la moneda cuando se trató de pasar a esa segunda
fase de industrialización a través de la sustitución de insumos, los primeros
que se opusieron a ese proceso fueron las mismas ramas industriales. Los in
dustriales se opusieron drásticamente a profundizar el proceso de sustitu
ción de importaciones, solamente la acción del Estado -m uy pequeña con
respecto al resto de América Latina- y la asociación con ciertas empresas
multinacionales productoras de insumos permitió la introducción al país
de la industria petroquímica, de la industria química y otras productoras de
insumos intermedios. En general el sector manufacturero estaba muy con
tento con producir bienes finales utilizando insumos baratos y no profun
dizar el proceso de sustitución de importaciones.
120
DE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
Entonces este empresariado tenía una característica muy particular

Poco impregnado de los valores propiamente capitalistas, muy apegado a
las rentas, a la captación en medio cerrado, a la autoridad jerárquica y a la
concepción patrimonial de las empresas. Cuando uno analiza la estructura
de los balances de las empresas en un período largo entre los años 70-90
~antes es más difícil de hacerlo por la ausencia de información— uno en
cuentra que lo normal en una empresa industrial de Europa o Estados Uni
dos es que una buena parte de las ganancias generadas en la empresa vayan a
sustentar el proceso de acumulación de capital. No se reparten como divi
dendo sino la empresa los deja para comprar más maquinaria, más equipo,
más investigación y desarrollar nuevos productos e introducirse en nuevos
mercados.
En Colombia la característica fue diferente, los fondos que se dejaban
en las empresas, lo que se llama la autofinanciación, representó en ese perío
do largo del 70 al 90, solamente el 26% de las ganancias y el resto iba a dis
tribución de utilidades, entonces las inversiones se llevaban a cabo funda
mentalmente a través de un proceso de endeudamiento creciente de las
empresas aprovechando las políticas existentes en ese momento de crédito
subsidiado a las empresas. Así, las empresas se endeudaban para hacer las la
bores normales que en cualquier parte del mundo hacen con los fondos
Propios.
Otra característica que diferencia la estructura industrial colombiana
es, primero, los altos niveles de endeudamiento y segundo, que las empre
sas, a diferencia de lo que se hace en todas partes del mundo, cuando las em
presas van a hacer una ampliación, unas nuevas inversiones venden dere
chos de propiedad en el mercado, venden acciones en el mercado y con esos
fondos hacen la ampliación. En Colombia no. Se endeudan, entonces eso
permite que los grupos de control con muy poco dinero logren controlar
enorme cantidad de activos, en consecuencia las empresas tienen muy po
cos estímulos a hacer mayores niveles de acumulación de capital porque la
legislación vigente que permite que los altos niveles de endeudamiento,
esos costos financieros sean deducidos como costos y en consecuencia no se
tribute sobre esas ganancias.
Si uno compara esta cinco o seis características de la industrialización
sustitutiva que se formó en ese largo proceso con lo sucedido en el sudoeste
asiático uno encuentra diferencias manifiestas. Primero, los altos niveles de
Protección dieron lugar a una industria -hay que reconocerlo- muy alejada
de las normas de producción internacionales. Teníamos normas propias de
121
producción, costos, calidades, diseños, etcétera. El proceso de sustitución

de importaciones, esos altos niveles de protección, no significaron, como si
lo significaron en el suedeste asiático, que las empresas se prepararan para
aunar esfuerzos, lograr superar las ventajas de estar en un país en desarrollo,
de tener un escaso dominio de la tecnología para lograr articularse exitosa
mente al mercado mundial. En el caso del sudoeste asiático después de una
primera fase, rama por rama, las autoridades gubernamentales, por ejemplo
en el caso de Corea, exigía que las empresas debían lograr compromisos
muy serios de exportación, articularse al mercado mundial para poder lo
grar mantener los niveles de protección que tenían en un momento deter
minado. En Colombia ese proceso no se dio y en consecuencia nuestra pro
tección, 40-50 años de protección, no significa una mayor capacidad de
competir internacionalmente. En Corea ese proceso se da de un proceso
que es altamente proteccionista pero simultáneamente se da un proceso de
apertura. Entonces a una industria, una vez logrado un cierto grado de ma
durez, se le exige una mayor articulación al mercado internacional. En Co
lombia ese proceso no se dio y la relación exportación de bienes manufactu
rados sobre la producción industrial siempre fluctuó después de iniciar el
proceso de promoción de exportaciones. Siempre ha fluctuado entre 5 y
7% y después de la apertura no se ha modificado. Así, Colombia tiene una
leve relación con el comercio internacional de bienes manufacturados.
En el fondo las diferencias con los países del sudoeste asiático lo que
nos revelan es: Primero la debilidad del estado nacional colombiano frente
a sus homólogos como Corea del Sur, Taiwan o Singapur. No fue capaz de
conducir, porque era una alianza muy fuerte entre los exportadores, funda
mentalmente cafeteros y el sector industrial donde no estaba interesado en
un cambio radical de modelo, entonces había una debilidad enorme del
Estado para imponer un modelo de desarrollo que permitiera menor grado
de exclusión un mayor grado de cohesión social.
Pasemos a ver algunos elementos de la dinámica de acumulación en
el período 70-90 antes de la apertura.
Antes habíamos señalado que la dinámica de acumulación de capital
fue muy reducida en ese período, especialmente en la década de los 80. Las
inversiones se hacían espasmódicas, no había cambio, no había proceso de
innovación tecnológica de manera significativa y eso está ampliamente rela
cionado con el debilitamiento del crecimiento de la demanda. Después de
una expansión rápida de la demanda en el período 50-70 fundamentalmen
te, dado no por el crecimiento total de la demanda, sino que la producción
n i
DE LA SUSTITUCION DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓM ICA
•ndustrial existente en Colombia que se empezaba a desarrollar, iba a captu

rar las demandas que hasta ese momento tenían las importaciones. Enton
a s , al principio en los años 50-60, ciertas industrias, ciertas empresas po
dían crecer al 6, 7, 8% anual, porque estaban capturando un mercado
existente que lo estaban compartiendo con las importaciones, pero a medi
da que se aumentaba la producción, se disminuían las importaciones.
Tomemos un caso, por ejemplo si en el año 50 cuando empezaron a
funcionar plenamente las tres fábricas de llantas, la importación de llantas
era 1 millón de llantas en ese año y la industria nacional estaba en capacidad
de producir 400 mil llantas, entonces las primeras 400 mil llantas de la de
manda se le dejaban a la producción nacional y las 600 mil se importaban.
Al año siguiente ya estas fábricas podían producir un 10% más, pasar a 450
mil, entonces el millón de llantas más un lento incremento, la diferencia si
•uiportaba, pero hacia el quinto o sexto año se había logrado producir un
millón de llantas, entonces el crecimiento del mercado era muy lento, 1 o
2% de llantas adicionales anuales eran las que podían producir las empre-
sas, las empresas no podían producir más allá de ese lento crecimiento de la
demanda por llanta, así en todas las ramas industriales, de forma tal que el
estado no se empezaron a general esos mecanismos de demanda adicional.
El gran crecimiento de las ciudades en Colombia se dio en el período
50-60, normalmente en los otros países de la América Latina el gran creci
miento de las ciudades se dio en el 60-70, en Colombia se dio diez años an
tes de forma tal que ya no había esa demanda urbana creciente demandan
do productos manufacturados. Durante el período 70-90 la tasa de
crecimiento anual por bienes manufacturados creció entre 1 y 2% anual, lo
Sue se llama en las cuentas nacionales: el consumo de los hogares para bie
nes manufacturados, esto es excluyendo de esa demanda los bienes no ma-
nufacturados como son los servicios y los bienes agrarios sin ningún nivel
de procesamiento. Entonces hubo un lento crecimiento de la demanda en
ese período. Obviamente ese lento crecimiento de la demanda da lugar a
una caída en el crecimiento general de la actividad productiva.
Las exportaciones de manufactura, es cierto, se hizo un importante
esfuerzo prácticamente en no exportar manufacturas antes de la década de
*°s 70 o sólo unas pocas manufacturas a través de los acuerdos subregiona-
les: acuerdo de Cartagena y Aladi, logramos que hacia finales de la década
de los 90, alrededor del 30% de las exportaciones de bienes colombianos
fueran exportaciones de manufacturas. Sin embargo esas exportaciones es
taban dirigidas fundamentalmente a nuestros vecinos y eran prácticamente
123
complementarias al mercado exterior colombiano y dentro del volumen to

tal de producción industrial menos del 10% de la producción industrial era
exportada, en consecuencia, hay un importante esfuerzo exportador a un
costo muy grande porque esto se hace con subsidios importantes que se lla
man C E R T , pero al mismo tiempo ese esfuerzo se traduce en un modesto
crecimiento de la participación dentro de la producción industrial de las ex
portaciones, y cuando uno analiza en tiempos largos ese proceso vemos que
no hay una dinámica muy grande, esto es, las empresas exportan unos años
si, otros no. No se han creado unas dinámicas, con excepción de algunas
empresas muy meritorias que han encontrado dinámicas de comercializa
ción, esto es, redes densas de comercialización de manera permanente en el
exterior, de forma tal que la exportación de bienes manufacturados no sig
nificó un crecimiento importante para la producción industrial. No signifi
có una salida al crecimiento lento de la demanda interior. El crecimiento
lento de la demanda interior esta asociada a múltiples factores, pero funda
mentalmente voy a señalar dos de ellos: el lento crecimiento de la distribu
ción del ingreso y segundo, todavía la enorme participación dentro de la es
tructura de consumo de bienes agropecuarios, entonces el consumo de
bienes agropecuarios dentro de la canasta familiar sigue siendo muy impor
tante. En consecuencia, entre más importante sea esa participación menos
espacio hay para el consumo de bienes manufacturados.
Otro punto que nos diferencia radicalmente con el sudoeste asiático
donde el Estado y las clases urbanas a través de distintos mecanismos logra
ron capturar la renta de la tierra de forma tal que los asalariados pudieran
dedicar una mayor participación de su salario a la demanda de productos
manufacturados. En Colombia ese fenómeno no se dio.
Eso nos coloca hacia los años finales de la década de los 80. Qué sig
nificó el proceso de la apertura económica, y ¿por qué se dio ese cambio y
cuáles fueron los presupuestos teóricos de la apertura y sus debilidades? Los
teóricos de la apertura señalaban cinco puntos que se iban a producir. Pri
mero, las relaciones capital/trabajo con la flexibilización del trabajo, la
desregulación automáticamente llevaría a mayores niveles de empleo. Se
gundo, la desregulación en la apertura conllevaría la eliminación de los
mercados oligopólicos y entraríamos en un nivel de competencia, esto es,
precios más bajos calidades mejores, etcétera. Tercero, un régimen moneta
rio, libre juego de las fuerzas del mercado, daría que el flanco central haría
posible control de la base monetaria y tendríamos (no nos referimos sólo a
Colombia sino en general al mundo) una economía más estable. Cuarto, el
124
DE LA SUSTITUCIÓN DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
Estado mismo permitiría el crecimiento y el incremento en la productivi

dad, sin que el Estado interviniera entonces la productividad crecería y cre
cería el producto. Y en quinto lugar, en el regimen internacional la elimina
ción de todo tipo de regulaciones implicaría la eliminación de los
desequilibrios externos, la especialización en lo que debe ser cada país y una
mayor autonomía de las políticas nacionales y un ajuste sin grandes fluctua
ciones. Desafortunadamente después de más de quince o veinte años de en
sayada esta receta, el idearium neoliberal, los resultados han sido totalmente
distintos tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo.
Luego volveremos sobre estos cinco puntos, sobre los resultados en Colom
bia y alguna referencia a América Latina.
Los presupuestos teóricos de la apertura, y exclusivamente sobre el
sector industrial, nos decían que al eliminar las restricciones y eliminar la
competencia vamos a tener esa crítica que se hacía al modelo de industriali
zación sustitutivo donde estaba concentrado en los sectores de menos in
tensidad de capital donde había ese desequilibrio sectorial. Eso se corregi
ría, algunos sectores desaparecerían pero se daría el paso a un desarrollo más
armónico de la producción. Otro de los presupuestos teóricos de la apertu
ra en el sector industrial decía que hay que hacer un proceso de introduc
ción de innovaciones tecnológicas y cambio técnico, los industriales, los
empresarios están obligados a hacer ese proceso porque si no lo hacen desa
parecerían del mercado y como los industriales, los empresarios son racio
nales, las personas racionales se comportan como tal en consecuencia si no
quieren salir del mercado y el deseo de ellos es no salir del mercado, enton
ces se comportan racionalmente y tendríamos un enorme proceso de inno
vación tecnológica, de cambio técnico, de importación de maquinaria y
equipo y en consecuencia lo que durante 40 o 50 años no se hizo se podía
hacer en un corto tiempo de forma tal que podíamos eliminar esas restric
ciones, esos sesgos y llegar a esos cinco elementos señalados, una mejor asig
nación de recursos, mayor productividad eliminando todos estos sesgos.
Esos eran los presupuestos teóricos de la apertura. Vamos a ver cuáles
eran sus debilidades. El modelo estaba en un nivel muy abstracto. Primero,
el modelo no distinguía entre sectores transables y no transables. En el
mundo de la economía hay unos sectores que son transables, esto es, que los
productos que ellos elaboran pueden ser objeto de comercio internacional,
se pueden exportar o se pueden importar dependiendo del tipo de precio y
de la tasa de cambio. Y hay un sector que no es objeto de comercio interna
cional. En general, todos los servicios no son objeto de comercio interna
os
cional. Si uno tiene que ir a la peluquería o a un restaurante tiene que ir

donde están, o sea no puede uno importarlos o ir al exterior a que le presten
el servicio, sería muy extraño que alguien vaya al exterior a que le presten el
servicio de peluquería.
Pero en el sector manufacturero también hay bienes que no son tran-
sables. La transabilidad de los bienes en el caso del sector manufacturero no
la dá la característica física del bien, sino el entorno económico de ese bien.
Voy a tomar un ejemplo ampliamente conocido por la prensa inter
nacional: hace unas semanas se presentó en Bélgica una contaminación de
una bebida gaseosa Coca-cola y tuvieron que recoger Coca-colas en Alema
nia, en Francia, en Holanda producidas en la planta de Bélgica ¿Por qué?
Bélgica es un país muy pequeño con una red muy densa de comunicaciones
con todos los países vecinos, en consecuencia, en un radio de 100 o 200 ki
lómetros uno llega a cuatro países. De la planta de Bélgica a la frontera con
Holanda no hay más de 30 o 40 kilómetros, con Francia lo mismo y con
Alemania lo mismo, entonces en un radio de 200 kilómetros que es fácil
mente transportable por una excelente red de carreteras y de ferrocarriles
uno llega a media docena de países. Entonces ese es un bien profundamente
transable. Sin embargo, en el caso de Colombia la Coca-cola es un bien no
transable porque la Coca-cola es fundamentalmente agua embotellada, en
tonces el costo del transporte con respecto al precio del producto es enor
memente costoso, de forma tal que llevarla a Estados Unidos a Europa o a
los países vecinos vale más el transporte que el contenido. De ese tipo de
bien tenemos muchos, voy a hacer una ligera lista: el cemento, los ladrillos,
la gaseosa, la cerveza, muchos de los bienes agrícolas procesados como la le
che líquida, el yogurt son bienes en esencia no transables o hay bienes que
aun siendo transables necesitan una red de distribución muy grande que un
importador no está en capacidad de hacerlo porque son redes de distribu
ción costosísimas de crear y que exigen demasiado tiempo.
En la economía a un nivel muy detallado de producto, uno encuentra
que aproximadamente el 50% de la producción industrial son bienes no
transables y el 50% bienes transables. Entonces el modelo empezaba a fa
llar, primero, porque no distingue entre transables y no transables y en el
caso colombiano los transables representan el 50% de la producción indus
trial, segundo, los industriales siendo racionales, tenían múltiples opciones
y no solamente una: ellos podían hacer innovación tecnológica, pero tam
bién podían utilizar otros mecanismos para mantener o aumentar su tasa de
ganancia. En consecuencia, la única solución no era la que nos preveía el
116
DE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
modelo. El resultado es que después del proceso de apertura en lugar del

enorme proceso de innovación tecnológica, de cambio técnico y de inver
sión en la industria manufacturera vemos exactamente lo contrario: una
disminución en los niveles de producción, una caída drástica en los volú
menes de inversión y una caída muy drástica en la importación de maqui
naria y equipo para la industria manufacturera.
Pero, por qué se aceptó cambiar el modelo de sustitución de importa
ciones. A menudo algunos analistas insisten - y en esta Universidad en espe
ciales muy corriente insistir en las presiones del Fondo Monetario y del
Banco Mundial para hacer el cambio. Obviamente el Fondo y el Banco
Mundial, especialmente el Fondo desde su creación hasta ahora, siempre ha
sostenido las tesis del libre cambio y siempre ha sido derrotado durante un
largo período de sustitución de importaciones, por los países que estaban
defendiendo un modelo distinto. Además Colombia no tenía negociacio
nes muy fuertes en ese período con el Fondo Monetario como para poder
exigirle ese cambio. A mi modo de ver y de otros analistas latinoamericanos,
en un libro reciente sobre la gran empresa de América Latina -analiza
Argentina, Brasil, México y Colom bia- demuestran cómo la conformación
de conglomerados económicos, los que señalamos antes, que precozmente
se habían quedado en el ámbito colombiano fueron decisivos para dar ese
cambio.
La primera vez que se habló de apertura seriamente en Colombia fue
en el gobierno de Alfonso López entre 1974 y 1978. En agosto del 74 prác
ticamente a diciembre del 75, el discurso gubernamental era sobre la aper
tura económica y trató de hacerla, eliminó y bajó aranceles y las provisio
nes, lo hizo mal, lo hizo arancel por capítulo, en consecuencia, rápidamente
hubo un proceso muy interesante que fue unanimidad de todos los gremios
en contra del proceso de apertura y el proceso de apertura significó la salida
del Ministro Rodrigo Botero que era el Ministro de Hacienda que impulsa
ba esa política y la entrada de Abdón Espinosa y un cambio radical se volvió
a lá situación anterior, no profundización de la sustitución de importacio
nes pero si el mantenimiento de los altos niveles de protección. Y en el año
90 surge el mismo fenómeno, se plantea de nuevo la apertura por la admi
nistración Barco, de forma gradual, y la administración Gaviria, seis meses
más tarde, la hace drásticamente y vuelve a surgir la unanimidad pero ya a
favor del modelo, todos los gremios lo apoyaron tuvo unanimidad en el
modelo de apertura, mientras en el período quince años atrás había unani
midad en contra. Entonces surge la pregunta: el Fondo Monetario estaba
127
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
en ambos sitios en la misma posición, pero ¿qué cambió en el mundo y en el

país en ese período de 15 años? A mi modo de ver, y en eso coinciden otros
analistas en América Latina, es que la conformación de conglomerados eco
nómicos da lugar a un cambio radical. Ya el modelo de sustitución de im
portaciones que había permitido crecer y desarrollar a estos conglomerados
económicos ya no les servía el nuevo modelo porque el sector industrial em
pezaba a ser muy pequeño dentro del paquete que manejaban estos conglo
merados económicos, eran más los problemas que las ventajas que tenía.
Mientras en el año 70, por ejemplo, un conglomerado industrial como Ba-
varia, todo era producción industrial: cerveza, botellas, corchos para las bo
tellas, impresión, etcétera. Era un conglomerado industrial, máquinas y
empresas para hacer máquinas de embotellado de cerveza, entre otros.
Ya en el 90, Bavaria hacía parte del conglomerado Santo Domingo y
ya el panorama industrial de ese enorme conglomerado era relativamente
pequeño frente al total que tenía: radio, televisión, seguros, comercio, avia
ción de distinto tipo, etcétera. Entonces con la apertura se le iba a permitir a
ellos, porque la apertura iba acompañada de menor reglamentación y elimi
nación de control de cambios, tener acceso a los mercados internacionales
de capitales mucho más fácil que antes y al mismo tiempo el Estado ya ha
bía decidido dejar el monopolio sobre una amplia gama de sectores la pro
ducción, fundamentalmente de servicios públicos, muchos de ellos de un
enorme potencial de rentabilidad, como la privatización, la creación de ca
nales privados de televisión, la telefonía celular y los nuevos desarrollos
como la generación de energía por parte de particulares, las vías por conce
sión. Entonces ese paquete era mucho más atractivo que el paquete que te
nían antes.
En toda América Latina se da ese proceso. Conglomerados económi
cos muy importantes tenían muchas ventajas, las posibilidades o potencia
les de crecimiento bajo el nuevo modelo eran enormemente grandes. Es tal
la situación que cuando Salinas de Gortari llega al gobierno en la revista
Forves que publica las personas que tienen más de mil millones de dólares
no había sino un mexicano. Cuando Salinas de Gortari sale hay más de una
docena de mexicanos en la lista porque los procesos de privatización le per
mitieron a los conglomerados existentes en ese momento acceder al control
de un mayor volumen de activos. Lo que está sucediendo en Colombia es
un fenómeno similar. Entonces, uno de los eventos claves para el proceso
de apertura es que el nuevo modelo brinda más oportunidades a un capital
que esta dispuesto a hacer alianzas transnacionales que a esos capitales que
128
DE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓMICA
están intimamente interiorizados y con un marco de referencia exclusiva

mente colombiano.
Nosotros podemos dividir las empresas existentes en Colombia en
cuatro grandes grupos: las empresas pertenecientes a conglomerados eco
nómicos, las empresas filiales de empresas transnacionales, las empresas
grandes independientes de carácter nacional y las pequeñas y medianas em
presas y a su turno esas empresas producen dos tipos de bienes: bienes tran-
sables y bienes no transables. A partir de esta clasificación podemos analizar
que ha pasado con la industria manufacturera y las perspectivas de largo
plazo.
Nosotros podemos ver cómo se determinan los precios en la industria
después de la apertura. Antes de la apertura, las empresas grandes indepen
dientes fueran transables o no transables determinaban sus precios monopó-
licamente, esto es, el precio era determinado en función de los costos de pro
ducción más un margen de beneficio sobre esos costos. Obviamente las
pequeñas y medianas empresas tenían que ser competitivas entre sí. A partir
de la apertura tenemos dos grupos de empresas: las empresas que producen
bienes transables, tienen el carácter competitivo, esto es, sus precios los fi
jan en función de los precios, de los precios internacionales y la tasa de cam
bio y las empresas que producen bienes no transables, las grandes indepen
dientes, las filiales de empresas trasnacionales y las pertenecientes a
conglomerados económicos fijan sus precios de manera monopólica, esto
es, siguen fijándolos como los fijaban antes del proceso de apertura, en ese
sentido no ha cambiado porque esos bienes no son objeto de comercio in
ternacional. Esto ha llevado a una particularidad, que las empresas compe
titivas no han podido manejar sus precios al mismo ritmo de la inflación
porque los precios internacionales no crecen, la inflación en los países desa
rrollados y sobre todo los bienes exportados prácticamente no crecen de
precio en períodos muy largos porque la inflación es tendiente a cero, pero
la tasa de cambio se ha revaluado, entonces a los sectores transables de la
economía les ha impedido modificar los precios de la misma manera que
sus costos internos se modifican.
La evolución de los precios de los bienes transables en Colombia re
vela que mientras el índice de precios al consumidor ha crecido 18%, en
promedio, en los últimos 5 años, lo que nos dice el IPC sobre los bienes de
consumo transables, como son textiles y vestuario, es que han crecido al
9% , en consecuencia hay un proceso de baja de precios en términos reales
de la confección y de los textiles, y eso se puede ver desde otro ángulo, desde
129
la evolución de los balances de las empresas que producen textiles y confec

ciones, y vemos que están perdiendo dinero. Entonces por una combina
ción de tasa de interés, tasa de cambios y niveles de productividad, obvia
mente preexistentes, y que ha evolucionado a la década de los 90, una
buena parte del sector productor de bienes transables del país se hace invia-
ble y eso se está viendo desde el inicio de la década de los 90. Hay sectores
inviables en la economía, tanto en el sector agrario como en el sector indus
trial. Por ejemplo la producción de arroz, de algodón, de ajonjolí, de oleagi
nosas en general y muchos productos industriales como parte de la indus
tria metal mecánica, la industria de electrodomésticos, los textiles y parte de
las confecciones y algunas manufacturas de cuero no pueden resistir la com
petencia externa debido a esos triples factores: tasa de cambio, tasa de inte
rés y la eliminación de los controles. Entonces los efectos negativos no son
tanto por la apertura, por la eliminación de los controles o las prohibiciones
de importar. Los enormes problemas vienen de una estructura industrial
muy atrasada con muy bajo nivel de productividad, en medio de un proce
so de apertura donde el elemento central es una revaluación de la tasa de
cambio a lo largo de la década de los 90 que lo hace inviable y en consecuen
cia tiene que reducir su nivel de actividad económica, perdiendo cada vez
más empleo en esas áreas.
Veamos lo que han hecho las empresas para mantenerse en el merca
do durante este período. Lo primero fue un cambio de valor agregado inter
no por valor agregado externo, esto es, las empresas industriales empezaron
a aprovechar las ventajas de la apertura y empezaron a reemplazar insumos
nacionales por insumos importados. Tenemos un caso: la industria textil
hoy día casi más del 90% del consumo de algodón de las empresas textileras
es algodón importado, mientras en Colombia se llegan a producir 250 mil
toneladas de las cuales una parte importante es exportada antes de la década
de los 90, hoy mal contadas se producen un poco menos de 40 mil tonela
das, entonces esas 40 mil toneladas de algodón no alcanzan para suplir la
demanda del mercado interno por lo demás para que los industriales co
lombianos consuman esas 40 mil toneladas de algodón es necesario darles
un subsidio de $ 150 mil por tonelada o sino no consumirían ninguna tone
lada y preferirían importar. Entonces masivamente se ha cambiado insu
mos nacionales por insumos importados más baratos y de mejor calidad. El
contenido nacional de la industria manufacturera se ha reducido.
El segundo elemento es la redefinición de la canasta de bienes produ
cidos. En todas las ramas industriales se ha visto que el número de bienes
130
producidos se reduce, el número de referencias se reduce, la canasta de bie

nes se reduce tratando de lograr ciertas economías de escala, un mayor gra
do de eficiencia, pero al mismo tiempo importando los bienes que antes
producía y utilizando dos elementos que las empresas tenían muy fuerte: el
conocimiento del mercado interno y la red de distribución que tenían para
comercializar sus productos, entonces vemos cómo, tanto empresas nacio
nales como las grandes empresas multinacionales, han empezado masiva
mente a importar bienes que antes producían o si no los producían tampo
co se importaban al país entonces tienen la red de distribución. Ustedes
pueden ver en los supermercados una enorme cantidad de productos que
vienen del exterior pero si miran atentamente cuáles son las marcas que es
tán detrás de esos productos van a encontrar que son empresas establecidas
en Colombia que utilizan sus redes de distribución, desde automóviles, ce
reales, bebidas de distinto tipo; por ejemplo, una bebida que en Colombia
no existía Gatorade, pero si existía Quaker que tenía una enorme red de dis
tribución, Nestlé no producía ciertos bienes canceló su producción de cier
to tipo de alimentos y tiene una red de distribución muy extensa, construi
da hace más de 80 años y la utiliza plenamente con los nuevos productos.
Otro elemento son los procesos de desintegración y subcontratación,
esto es, las empresas industriales que se habían integrado verticalmente en
los años 20, 30, 40 y 50 en buena medida para impedir la competencia de
otras empresas industriales que pudieran llegar al país, porque ya no era
producir un bien sino que había que producir toda la cadena de bienes. T o
memos un caso: una empresa de gaseosa que se quisiera establecer en el país
antes de la apertura, la inversión para una planta de gaseosas no es muy
grande y no es muy difícil establecerla, pero en el caso colombiano la planta
necesitaba ir acompañada de una planta productora de botellas porque Pel-
dar no le vende botellas sino a uno de los socios que es Ardila, y la otra plan
ta le produce las botellas especialmente a Bavaria y a Coca-cola , entonces
un tercero tenía que montar una planta de botellas y montar una planta de
botellas entonces ya no era negocio porque el monto de inversión para pro
ducir botellas para un fábrica de gaseosas es demasiado elevado y no hay
economías de escala, entonces ese proceso de integración que se había dado
vertical hasta los años 70 empezó a ser un lastre para las empresas y hoy día
están en proceso de desintegración y subcontratación. Por esto las empresas
han reducido su personal y han contratado con terceras empresas que le
produzcan los bienes o los insumos o los servicios que antes ellas mismas
elaboraban.
131
Cambios organizacionales, menores niveles de jerarquías como se ha

vivido el proceso de desintegración, entonces las empresas se han especiali
zado más en la comercialización que en la producción de bienes y lo más
importante, esta última, es la fuga de capitales hacia los sectores no transa-
bles, eso es claro y uno lo ve en los conglomerados económicos. Los conglo
merados económicos tratan de dejar las empresas transables e irse hacia los
sectores nuevos, vemos conglomerados económicos dueños de grandes em
presas pero que no hacen ningún tipo de inversión y esas empresas se quie
bran. Por ejemplo, Quintex, Paz del Río, Coltejer, Fabricato, Tejicondor
están en graves problemas pero sus dueños no tienen problema y la idea es
tratar de pasar a la banca pública esos bienes a través de distintos mecanis
mos. El caso de Paz del Río es claro, regalaron las acciones a Boyacá, el go
bernador de Boyacá, estúpidamente (es la palabra) las acepta, hoy día el
Sindicato Antioqueño no tiene que ver absolutamente nada con Paz del
Río le devuelve las acciones que tenía pignoradas Cementos Paz del Río se
los devuelven a sus dueños que es el Sindicato Antioqueño y no hay recur
sos suficientes para pagar las pensiones de los trabajadores de Paz del Río.
Se va a crear una nueva empresa (que se llama Paz del Río 2) que va a pro
ducir algún acero durante cierto tiempo pero la vieja deuda pensional tiene
que ser asumida por alguien, y ese alguien será el Estado. La tendencia glo
bal es salirse de los sectores no viables creados por las condiciones anteriores
y dejarlos a la banca pública y buena parte de los problemas de la banca pú
blica que hemos visto estos días, obviamente hay niveles importantes de co
rrupción, hay convenciones colectivas de trabajo bastante onerosas, pero el
problema central de la banca pública no está ni en la corrupción, ni en los
sindicatos que piden demasiado. El problema central de la banca pública es
que está financiando y está asumiendo prácticamente esas empresas que no
tienen futuro.
Para terminar quisiera plantear algunas consideraciones sobre las
perspectivas del sector industrial. En la década de los noventa al principio se
nos ilusionó con que - y parecía ser cierto- la apertura iba a crear una enor
me dinámica porque ese consumo de los hogares que había crecido entre 1
o 2% durante la década del 70 al 90 creció entre el 91 y el 95 a tasas del 10%
en términos reales. Eso se debió a un boom de crédito y de gasto público he
cho por la administración Gaviria y a un crecimiento vetiginoso del crédito.
Obviamente eso llegó a su fin a partir del 94, entonces ese crecimiento del
sector manufacturero -que veíamos en un crecimiento enorme del sector
manufacturero- globalmente nos está ocultando que el sector transable es
132
D E LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES A LA APERTURA ECONÓM ICA
taba teniendo cada vez un decrecimiento mayor, pero el sector transable li
gado a la construcción como el cemento, el ladrillo, etcétera, crecía con ese
volumen creciente de construcción. Cuando llega a su fin ese siglo, a finales
de los años 95 principios del 96 comienza la debacle del sector industrial y
vemos así que la tasa de crecimiento del sector industrial se vuelve negativa
en el año 96, y en el año 98 ya toma características alarmantes y en el primer
semestre del 99 con respecto al semestre anterior, ha caído en 20% , como
nunca. Los efectos de la apertura se ven en todo su esplendor ya a mediados
de la década de los 90. Una vez eliminada la fachada de los no transables
que estaban sosteniendo el crecimiento vemos de nuevo el sector industrial
que no puede hacer frente a las nuevas circunstancias.
Para terminar quisiera retomar el cuadro de las enormes ventajas de los
procesos de apertura y de libre mercado y mirar los resultados obtenidos en
América Latina y el Colombia. Los resultados colombianos son, en cierta me
dida, mejores que los resultados obtenidos en el resto de América Latina. No
es cierto como quieren hacer ver algunos, que los problemas internos colom
bianos de guerra, de crisis política, son los responsables del lento crecimiento.
Así como el modelo de sustitución de importaciones produjo más o menos
los mismos resultados en todos los países, los modelos de apertura han pro
ducido los mismos resultados en todos los países. Entonces la flexibilización
del trabajo no ha tenido en América Latina ni en Colombia las enormes ven
tajas. Las tasas de desempleo en Argentina que nunca había superado el 3% , y
hoy día son del orden 18 a 19%, lo mismo en el resto del país.
Las formas de competencia. La apertura paradójicamente en lugar de
poner contra el suelo a los oligopolios y a los monopolios, eliminarles su ca
pacidad de abuso de posición dominante, nos da es que los conglomerados
económicos hoy día producen más del 25% del PlB, no industrial, sino del
PlB total de la economía. Entonces lo que sucedió fue un proceso de recon
centración de la actividad económica y no de libre competencia. El regimen
monetario, el control de la base monetaria no ha sido posible en ninguna
parte, ni en el mundo desarrollado ni en desarrollo, porque los procesos de
innovación financiera impiden que tal fenómeno se de, en consecuencia,
para bajar unos puntos la inflación, ha sido necesario una enorme contrac
ción del nivel de actividad económica, tasas de interés gigantescas en todos
los países y un menor nivel de actividad económica con crecimiento de de
sempleo. El denominado costo de sacrificio ha sido enormemente grande
en estos bancos independientes de carácter conservador que se han formado
a raíz de la apertura.
133
La disminución del tamaño del Estado, en todas partes, ha produci

do una falta de inversión pública y un débil crecimiento de la productivi
dad por la falta de educación e infraestructuras. Esto en Colombia todavía
no está presente, pero en otros países que han efectuado esos procesos de
privatización de las infraestructuras y reducción en la educación se está
viendo los efectos sobre la productividad. En consecuencia si nosotros in
sistiéramos en ese camino tendríamos los mismos resultados. El proceso de
apertura se inició con un superávit en la cuenta corriente de 5-5 puntos so
bre el PlB y el año pasado cerramos con un déficit en cuenta corriente de 6.2
a 6.3 sobre el PlB. Este año parece que vamos a tener hasta superávit en
cuenta corriente porque la recesión hizo que las importaciones desaparecie
ran, pero en lugar de aumentar nuestras exportaciones aumentaron fueron
nuestras importaciones, en lugar de tener esa calma en el sector cambiario
tenemos unas fluctuaciones profundamente grandes que no veíamos con el
modelo anterior del crawling peg, eran devaluaciones paulatinas y no esas
fluctuaciones enormes y nuestro proceso de inversión esta empezando a ser
un yo-yo que fluctúa en función de las tasas internacionales de interés y de
la acción de los especuladores a nivel internacional.
Recientemente un conocido autor, escribía un artículo muy simpáti
co en el cual decía cómo hacer especulación, decía: si yo tuviera unos ami
gos billonarios, multimillonarios haría especulación de la siguiente forma,
pero ahí no puedo hacerla porque si yo empiezo a decir que Microsoft se va
a quebrar, etcétera, inmediatamente las autoridades monetarias de Estados
Unidos me llevarían a la cárcel por crear pánico económico, pero si yo hago
eso sobre un país me vuelvo rico y no tengo ningún problema, entonces ve
mos que cualquier pretexto es bueno para desencadenar procesos contra
monedas tan débiles como el peso colombiano, mientras que hace una se
mana pasamos del techo al piso de la banda sin ninguna dificultad. No eli
minamos los desequilibrios externos, los creamos, y más profundos que an
tes y la autonomía de la política económica tiende a perderse no solamente
por los elementos recientes sino por las características antes enunciadas. La
política empieza fortaleciendo la capacidad de los Estados nación en este
mundo globalizado, pero cuando se toman estas medidas empieza a perder
se y entonces la autonomía tiende a desaparecer.
134
La inflación
colombiana
en elproceso
de modernización
A L B E R T O C O R C H U E L O R.
Profesor Universidad del Valle
U na DE LAS CARACTERÍSTICAS MÁS SOBRESALIENTES de nuestra na

ción es la estabilidad de su régimen político. En un estudio sobre el carácter de
los regímenes políticos en América Latina en el período 1801-1984, se mues
tra cómo Colombia es el país que registra más gobiernos electos, más gobiernos
que cesan por finalización de mandato y más gobiernos constitucionales en
propiedad. Colombia aparece así como el país más estable políticamente y
donde la ciudadanía tiene la efectiva oportunidad de elegir a sus gobiernos,
como si predominara una cultura política dominada por el civilismo.
Como manifestaba Gonzalo Sánchez en uno de sus ensayos sobre la
violencia en Colombia [1985], “para los detentadores del poder, a través de
más de ciento cincuenta años de bipartidismo, Colombia es un paradigma
de democracia y civilidad”. Esta imagen de la organización política colom
biana resulta contradictoria y sorprendente cuando recordamos que a lo
largo de su vida republicana la sociedad colombiana ha estado atravesada
por múltiples conflictos violentos.
En el mismo estudio, Emmerich señala que los datos sobre Colombia
hay que leerlos levantando un velo que oculta una realidad: “La relativa es
tabilidad política que las estadísticas hacen ver - afirma este autor - es sólo
un ropaje que oculta un fondo de guerra civil permanente”. Tanto Sánchez
como Emmerich invitan a descubrir los procesos reales que hay tras la esta
bilidad política y sus nexos con lo violento.
Pero al igual que hay una imagen de estabilidad política y de de

mocracia, Colombia se caracteriza también, en el concierto de países la
tinoamericanos, por su estabilidad macroeconómica. A lo largo de su
proceso de modernización - aquél que tomó fuerza y se consolidó des
pués de la gran crisis de los “treinta” - la economía colombiana logró
sostener los índices sorprendentemente más altos de estabilidad en el
comportamiento de las variables económicas fundamentales. Compara
dos con los de otras economías latinoamericanas y del mundo los índices
de estabilidad o de baja volatilidad resultan asombrosos si se tiene en
cuenta que ellos se sostuvieron dentro de un proceso de rápidas y pro
fundas transformaciones estructurales de la economía. ¿Qué posibilitó
semejante estabilidad? ¿Qué mano visible fue capaz de tejer tan delicada
y fina trama económica?
La estabilidad económica puede verse como resultado de la estabi
lidad política o, en términos más amplios, de las realidades políticas e
institucionales que al tiempo que aseguraban la estabilidad en lo políti
co le imponían una restricción a la política económica. Varios autores
[Pécaut,1987; U rrutia,1992; Leal, 1995; H om m es,1998] han examina
do las relaciones entre la estabilidad económica y la política. Con la ex
cepción de Urrutia, quien atribuye la estabilidad al sistema de partidos
(el bipartidismo), y a sus mecanismos de integración y de participación
del electorado - el clientelismo como instrumento de exclusión de mo
vimientos populistas - los otros ven en las relaciones de poder estableci
das a partir de un sistema o pacto oligárquico, la razón de ser de dicha es
tabilidad. A pesar de sus distintas perspectivas teóricas de análisis,
concuerdan que este sistema, constituido por una alianza entre la bur
guesía cafetera, la industrial y la terrateniente - bajo la centralidad de la
cafetera - al excluir cualquier forma de populismo o de integración po
lítica y social, orientó y dirigió la acción económica del Estado bajo con
diciones de estabilidad. De esta forma, la política económica era la ex
presión de las relaciones de poder excluyentes establecidas a partir de ese
pacto. Su estabilidad - sin serias rupturas de la alianza - y continuidad
darían cuenta de la estabilidad tanto política como económica.
La naturaleza del proceso inflacionario colombiano quedaría en
tonces explicado por la estabilidad política. Un conjunto de institucio
nes derivadas de las realidades políticas, habría asegurado la estabilidad
de dicho proceso al imponerle una serie de restricciones a la política eco
nómica.
LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E MODERN IZACIÓN
L a e st a b il id a d m a c r o e c o n ó m ic a
Y EL P R O C E S O IN FL A CIO N A RIO : ALGUNAS E V ID E N C IA S
Una forma de observar la estabilidad macroeconómica es a través del
comportamiento del ciclo de tasas de crecimiento del PlB colombiano.
Estos ciclos, a partir de 1934 - una vez superada la recesión de los “trein
ta”- y hasta 1998, muestran que la economía colombiana no sostuvo tasas
extremas de crecimiento, ni positivas ni negativas. Tan sólo en dos años se
registran tasas algo superiores al 8% mientras que en este período nunca se
obtuvieron tasas negativas.
En promedio —durante el período mencionado - la economía colom
biana logró sostener una tasa de crecimiento del 4,6% anual, una tasa que algu
nos han calificado de mediocre aunque, si se la compara con la de otros países
latinoamericanos, no lo es tanto. Pero lo destacado es que la magnitud de las
fluctuaciones alrededor de esta media fue reducida. No se produjeron movi
mientos explosivos ni hacia arriba ni hacia abajo, no gozamos de “milagros” de
crecimiento pero tampoco “perdimos” décadas, ni siquiera años.
El proceso inflacionario colombiano - otro de los indicadores de la
estabilidad macroeconómica - presenta características similares de estabili
dad y de magnitud. Durante el mismo periodo, salvo ciertos años excepcio
nales, la tasa de inflación no superó el 30% pero tampoco logró tasas por
debajo del 5%. En promedio, la tasa de inflación fue del 15,6% anual go
zando también de gran estabilidad o de baja volatilidad. Así, la inflación
colombiana puede calificarse de moderada, estable, permanente y predeci
ble. Con un margen de error muy bajo, cualquier agente podía predecir la
inflación del próximo año.
Sin embargo, el proceso inflacionario colombiano presenta dos eta
pas bien definidas. Un que va desde 1934 hasta 1972 y otra que arranca en
este año y va hasta 1998. La primera etapa se caracteriza por su nivel más
bajo aunque algo menos estable. La segunda por su mayor nivel y mayor es
tabilidad. En las dos etapas se observa que las fluctuaciones siempre retor
nan a la media. Es decir, hay desvíos transitorios de la media como si exis
tieran fuerzas que impidieran que la inflación se escapara de ella. Por su
parte, el mayor nivel de la segunda etapa corresponde a un salto de una vez
por todas que se da en el año de 1973. Una vez dado el salto, muestra el mis
mo comportamiento del periodo anterior aunque a un nivel más alto pero
con mayor estabilidad.
La estabilidad y moderación en el crecimiento económico y en el
proceso inflacionario es lo que permite definir a la economía colombiana
137
por su estabilidad. Se trataba de una economía sin sobresaltos, tranquila,

pausada, moderada, monótona, hasta aburrida. Lo más sobresaliente es que
esta moderación y estabilidad acontecen durante un periodo de grandes
transformaciones estructurales que acompañaron el proceso de moderniza
ción de la economía colombiana, su industrialización y urbanización, y la
emergencia de nuevos grupos y organizaciones sociales en la escena política
y económica del país.
La i n f l a c i ó n y l a e s t a b ilid a d m o n e t a r ia
En el largo plazo la intensidad y variabilidad de los procesos inflacio
narios están asociados a los cambios en la cantidad u oferta de dinero. Tam
bién se puede postular que el ritmo de crecimiento del producto nominal
de la economía, la suma del crecimiento del producto real y de los precios se
asocia estrechamente con la tasa de variación de la cantidad de dinero.
En el caso colombiano, las asociaciones entre estas variables son muy
estrechas. Se puede observar que en el periodo 1934-1998, el crecimiento
promedio del producto nominal - 19,6% anual - fue casi exactamente
igual al crecimiento promedio de la cantidad de dinero en la economía
[M I] - 19,9% . Esto significa que la expansión monetaria se distribuyó en
tre un 15,6% de inflación y un 4,4% de crecimiento promedio del produc
to real de la economía. De nuevo, lo interesante de estos crecimientos pro
medios es que fueron muy estables, es decir, muestran en el largo plazo una
baja volatilidad.
Lo que se advierte, entonces, es que las expansiones monetarias fue
ron también moderadas y relativamente estables en Colombia y que esta
misma estabilidad tuvo su contrapartida en una estabilidad en el crecimien
to de los precios y del producto real. No se presentaron severos casos de sor
presas en las variaciones en la cantidad de dinero de la economía o, cuando
las hubo, éstas fueron de inmediato contrarrestadas.
La estabilidad de las variables económicas conduce a pensar en la
presencia de un conjunto de restricciones que actuaban sobre la política
económica y que le imponían un techo y un piso al comportamiento de
dichas variables; un margen dentro del cual operaba la política económica
y que le definían su capacidad de maniobra. Estos límites no podían ser
sino resultado del conjunto de regulaciones, compromisos y convencio
nes que regían la política económica, es decir, de los arreglos instituciona
les establecidos.
138
LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO DE MODERN IZACIÓN
E l ca fé, lo s a r r e g lo s in s titu c io n a le s
Y LA ESTA B IL ID A D E C O N Ó M IC A
Entre los economistas' que han examinado la estabilidad macroeco-
nómica colombiana hay un pleno acuerdo en que los arreglos instituciona
les establecidos entre el Estado y el gremio cafetero fueron los grandes res
ponsables de dicha estabilidad económica, es decir, todo el conjunto de
normas y de regulaciones relacionadas con política cafetera resultó decisivo
para el logro de la estabilidad.
Hay que recordar, sin embargo, que estos arreglos institucionales se
entrelazaron con los arreglos internacionales para hacer posible el éxito en
la estabilidad económica.
¿Por qué asignar la responsabilidad a este arreglo institucional? Hay
que recordar el crucial papel que desempeñaron los sectores primario-ex
portadores en los procesos de modernización de las economías latinoameri
canas. Para Colombia el café constituyó la integración con la economía
mundial, la propia integración interna de la economía nacional y el punto
de partida de su proceso de modernización. El café no sólo era la fuente bá
sica de divisas de que dependía la capacidad importadora del país sino que
adicionalmente entró a constituirse en la base de expansión del mercado in
terno. Como fuente casi única de divisas, las reservas internacionales, la
cantidad de dinero y el tipo de cambio resultaban altamente dependientes
de lo que aconteciera con el sector cafetero.
En este sentido, la política cafetera se constituía en el eje central de
coordinación de la política económica y, en general, de lo macroeconómi-
co. De esta manera, el control del proceso de toma de decisiones sobre la
política cafetera y los intereses a que respondía resultaban cruciales en el
manejo de la política económica.
Durante los años treinta se presenta en Colombia una gran pugna en
tre el Estado y el gremio cafetero por el control sobre la política cafetera.
Una pugna en donde está comprometida la con du cción de las variables cla
ves de la economía y el ingreso de los cafeteros. La pugna por tanto significa
la lucha por el control del nivel del precio interno del café, el tipo de cambio
y la tasa impositiva a los cafeteros.
La solución a esta pugna distributiva daría lugar a un acuerdo institu
cional sobre todos estos aspectos de la política cafetera. La pugna distributi-
I Ver en particular Cárdenas M. [ 1991 ].
139
va entre el Estado y el gremio cafetero culminó en favor de este último lo

grando mantener su plena autonomía en el manejo de la política cafetera.
Esto significaba la imposición por parte del gremio cafetero de un conjunto
de restricciones sobre el manejo de la política cambiada del país e indirecta
mente sobre la política monetaria y fiscal, en la medida que todas ellas inci
den sobre el ingreso captado por los cafeteros.
Siguiendo a Pécaut, el gremio cafetero más que un grupo de presión
se convirtió en un grupo de decisión, en un Estado dentro del Estado. Se
instauró así en Colombia, para utilizar la expresión de Palacios [1983] y de
Pécaut, un modelo liberal de desarrollo. Para Palacios esto significa “que el
sector privado predomina en la formulación de las políticas económicas y
que el intervencionismo estatal, por amplio que sea el ámbito de su activi
dad, está en función de los requerimientos de aquél”. Para Pécaut tiene este
mismo significado, pero va más allá al afirmar que el gremio cafetero se
constituye en un Estado que se apodera del Estado. Esta idea de modelo li
beral de desarrollo corresponde al concepto de industrialización “liberal”
formulado por Cardozo [1971] en su teoría de la dependencia.
Sin embargo, habría que anotar que la acción colectiva de los cafete
ros no se promovió con el ánimo de dirigir la política económica. Lo hizo
simplemente para defender sus intereses. Pero tal defensa significaba impo
ner restricciones a la política económica.
El arreglo institucional que significó el control y la regulación sobre
la política cafetera, corresponde a un caso típico de transformación institu
cional promovido por una organización social en defensa de sus intereses.
Lo particular en el caso colombiano es que por el rol que desempeñaba el
sector cafetero dentro de la economía nacional, la defensa de los intereses
cafeteros, la atribución de ciertos derechos de propiedad, iría a traducirse en
el establecimiento de normas, compromisos y convenciones que afectarían
la conducción de la política económica.
¿Cómo estos arreglos institucionales sobre política cafetera resulta
ron en una estabilidad económica, en un proceso inflacionario moderado y
estable? La defensa de los intereses cafeteros - sus ingresos - va a significar
que más allá de las variaciones de los precios internacionales, los precios in
ternos del café en términos reales no pueden ser modificados. El fondo de
estabilización de los precios internos, establecido con el arreglo institucio
nal, se encargaría de aislarlos de las fluctuaciones internacionales.
El arreglo institucional impone así una restricción: más allá de las
fluctuaciones internacionales del precio del café, el precio interno real del
140
LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E MODERN IZACIÓN
café debe mantenerse constante. No van a estar dispuestos a perder su in

greso real. Esto implica que si hay un proceso inflacionario, el precio inter
no del café debe modificarse en una proporción semejante. Una aceleración
de la inflación se traduciría en una aceleración del precio interno. De esta
forma aparece una restricción a la imposición de un impuesto inflacionario
a los cafeteros.
Cuando se examinan los cambios en el precio nominal del café regis
trados en el periodo 1938-1990, se deduce que su media fue exactamente
igual a la tasa de inflación media de la economía, es decir, en promedio, el
precio interno real del café tendió a mantenerse constante, como si se man
tuviera indexado.
En estas circunstancias, debió mantenerse una perfecta simetría en
tre los cambios en los precios internos del café, la devaluación del tipo de
cambio y la tasa de inflación interna. Esto fue precisamente lo que se pre
sentó entre 1938 y 1990. Colombia, al contrario de muchos países latinoa
mericanos, muestra un tipo de cambio real relativamente constante a lo lar
go de su proceso de modernización.
Se encuentra así una estrecha relación entre los cambios en el precio
interno (nominal) del café, la tasa de inflación y las variaciones en el tipo de
cambio nominal. Es como si los ingresos reales percibidos por el sector cafe
tero le impusieran una serie de restricciones a las políticas monetaria, cam
biaría y fiscal y, a partir de allí, al mismo proceso inflacionario.
Consideremos ahora las variaciones en la cantidad de dinero de la
economía. Podemos formular que los cambios en la cantidad de dinero es
tán determinados por las variaciones en las reservas internacionales y por las
modificaciones en la tasa cambiaría. A su vez, las variaciones en las reservas
internacionales estaban esencialmente determinadas por los precios inter
nacionales del café. Un incremento en los precios internacionales del café se
traducía necesariamente en un incremento en la oferta monetaria, a no ser
que se revaluara el tipo de cambio nominal. Pero una revaluación significa
ba un efecto sobre el precio interno del café. Las expansiones en la oferta
monetaria se irían a traducir en una aceleración del proceso inflacionario a
no ser que se emplearan mecanismos restrictivos sobre la misma política fis
cal, es decir, la política fiscal entraba a desempeñar un papel contracíclico
restringiendo el gasto y aminorando los impactos inflacionarios de la ex
pansión monetaria [Cárdenas, 1991].
De acuerdo con esto, los precios del café le imponían también restric
ciones a la misma política fiscal a no ser que se quisiera entrar en un proceso
141
inflacionario acelerado. El Estado colombiano sometió su propia política

fiscal a las condiciones de la política cafetera.
La política fiscal nos introduce naturalmente al problema del inter
vencionismo estatal en Colombia. Se ha mencionado ya cómo dentro del
modelo liberal de desarrollo, la acción del Estado queda supeditada a las
imposiciones de los grupos privados. En Colombia, los gremios económi
cos - no sólo la burguesía cafetera - logran un enorme poder dentro del
Estado. Se constituye un corporativismo gremial muy particular. En sus
demandas, los gremios no requieren acudir al sistema político. De hecho,
hay una estrecha articulación entre el poder político y el mundo de los ne
gocios y que implica una articulación entre el modelo liberal de desarrollo
y la regulación estatal.
No he hecho referencia al ascenso de la burguesía industrial y su in
crustación en las redes del poder. Fue esta otra organización social que con
juntamente con la cafetera van a configurar la estructura gremial que impo
ne su hegemonía y se fortalece con el impulso que toma la industrialización
a partir de los años treinta. No sin antagonismos con el gremio cafetero,
como bien relata Eduardo Sáenz [1993], los industriales logran enquistarse
dentro del Estado e imponer sus intereses. La regulación estatal - el protec
cionismo - se pone al servicio de los industriales. Tal vez quede así más cla
ro el concepto de corporativismo gremial concebido - tal como Pecaut lo
hace - como una articulación entre el modelo liberal de desarrollo y la regu
lación estatal.
Este corporativismo gremial significó en la práctica imponer restric
ciones al intervencionismo estatal. El Estado en Colombia nunca va a asu
mir el rol de agente del desarrollo tal como lo hizo en otros países latinoame
ricanos. El tamaño del estado en Colombia jamás alcanzó las dimensiones
de estos países y sus déficit fiscales fueron reducidos y de carácter compensa
torio. No hay duda que este comportamiento fiscal del Estado fue decisivo en
el logro de la estabilidad macroeconómica.
Dentro de este marco, el proceso inflacionario colombiano mantie
ne su moderación y su estabilidad a lo largo de la década de los cincuenta y
del sesenta. Las regulaciones monetarias, fiscales y cambiaria y, natural
mente, cafeteras, logran contener cualquier desvío de la inflación produ
cido por algún choque: reservas internacionales, precio de los alimentos,
etc. En realidad, no hay fuerzas económicas ni políticas que lleven a que
algún choque - de demanda u oferta - genere un impacto permanente so
bre el proceso inflacionario. Lo que rige es la estabilidad conducida por la
142
LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E M ODERNIZACIÓN
estabilidad de los precios internos del café y transmitida a la política cam

biaría, monetaria y fiscal.
Este modelo liberal de desarrollo llega a su fin en 1990, una vez rotos
los arreglos institucionales de carácter internacional sobre la comercializa
ción y el precio externo del café y cuando se instaura una nueva Constitu
ción y se imponen nuevas normas y regulaciones sobre el manejo cambiario
y monetario. Coinciden todas estas transformaciones institucionales con la
pérdida de la importancia macroeconómica del café dentro de la economía
nacional y del poder económico del gremio cafetero.
Sin embargo, al menos hasta el año 1997, el proceso inflacionario co
lombiano pareció seguir un comportamiento semejante al de los años ante
riores a las reformas como si continuaran actuando las viejas fuerzas que
operaban sobre la tasa de inflación y su estabilidad. De hecho, las nuevas
autoridades monetarias adoptaron una política de reducción gradual de la
inflación, sin crear ni inducir severos ajustes dentro de la economía.
L a e s t a b il id a d p o l ít ic a y la e c o n ó m ic a
Considerando la experiencia de distintas economías latinoamerica

nas, el proceso inflacionario colombiano parece minúsculo. Un gran nú
mero de estas economías sufrieron intensos procesos inflacionarios y una
gran inestabilidad macroeconómica y también, como se afirmó inicialmen
te, una inestabilidad política.
Los economistas han atribuido la responsabilidad de estas experien
cias inflacionarias a lo que Dornbusch [1992] denomina el “populismo
económico”. Según el mismo autor, un enfoque de la economía que desta
ca el crecimiento y la redistribución del ingreso y menosprecia los riesgos de
la inflación, el financiamiento deficitario del gasto fiscal y la reacción de los
agentes económicos ante las políticas agresivas ajenas al mercado. El popu
lismo es así un conjunto de políticas económicas destinado a alcanzar metas
políticas: a) movilizar el apoyo de los trabajadores organizados, b) obtener
el apoyo de empresas orientadas hacia el mercado interno. Las políticas eco
nómicas necesarias son: i) déficit del Estado para estimular demanda inter
na, ii) incremento de los salarios nominales y iii) el control o la apreciación
del tipo de cambio para reducir la inflación y aumentar los salarios y benefi
cios en los sectores no transables. Como se puede deducir, el populismo se
define a partir de las políticas económicas.
Pero el populismo es mucho más que una política económica cual
quiera que ésta sea. Al establecer en el plano de las representaciones políti
143
cas la distribución del ingreso, la justicia social o cualquier retórica seme

jante, el populismo logra integrar en el plano del espacio político, lo social.
Lo social y lo político se articulan. De esta forma, el populismo logra inte
grar a los grupos populares, a los trabajadores, al espacio político. En esta
perspectiva, poco importa que las masas, los trabajadores, sean manipula
dos por organizaciones sociales para imponer sus intereses.
Como es ampliamente conocido, Colombia fue un caso atípico en el
concierto latinoamericano. Su régimen político excluyó la integración polí
tica de las masas y de las nuevas fuerzas sociales que surgían con el proceso de
industrialización. Dicha exclusión lo eximía de imponer políticas económi
cas reformistas y populistas.
Gracias al bipartidismo (dos subculturas), dentro del cual, por lo que
Pécaut denomina la deriva de lo político pero también por los arreglos ins
titucionales en donde las orientaciones de la política económica quedaban
por fuera del juego bipartidista, la política se disociaba de lo social y de las
relaciones sociales. La política económica ya viene dada por el arreglo insti
tucional y por tanto la excluye del juego político. Un arreglo institucional
que excluía la posibilidad del populismo económico incluso dentro del bi
partidismo y del clientelismo.
Fue Touraine [1988] quien formuló la idea de que “la política de
tipo populista es un exorcismo de la violencia”. Siguiendo con esta idea,
concluye que la violencia colombiana (la de los años 50) es la imagen inver
sa de la política nacional popular.
Se puede sugerir, entonces, que la deriva de lo político y el arreglo
institucional conducen en Colombia a la violencia. Hirschman, basado en
el modelo de duopolio de Hotteling, describe un modelo político biparti
dista, en donde los votantes se distribuyen por igual a lo largo de una curva
decreciente de intensidad ideológica y que tiene una doble vía: de izquierda
a derecha y viceversa. El programa de cada uno de los partidos maximizará
votantes y minimizará su sacrificio ideológico colocándose en un punto
equidistante entre el extremo y el centro ideológico.
Un modelo de esta naturaleza supone que la ideología de partido tie
ne un contenido social y expresa relaciones sociales. También, que no hay
un régimen represivo (con tal que los extremos no sean subversivos). De
esta manera, es posible construir curvas de intensidad ideológica decrecien
tes. Un modelo de esta naturaleza, para que funcione democráticamente,
supone que hay “salida”, disponibilidad de elección ideológica o, si hay
lealtades, hay “voz”, protesta dentro del partido, reacción al descontento.
144
LA INFLACIÓN COLOMBIANA EN EL PROCESO D E M ODERNIZACIÓN
El bipartidismo colombiano no sólo carecía de ese contenido social,

de salida y de voz dentro de cada uno de los partidos. No hay distancias
ideológicas entre los partidos, los votantes adhieren a ellos por sus lealtades
tradicionales y aparecen como “subculturas”. En estas condiciones no hay
puntos intermedios: o se es liberal o se es conservador, amigo o enemigo.
En estas condiciones, los “programas” de los partidos se colocan en sus ex
tremos para maximizar votantes o en el centro. El resultado: la confronta
ción directa, la violencia, o el “convivialismo” o el “cogobierno”. Lo carac
terístico de este modelo es que la esfera económica y social opera dentro de
una lógica distinta a la de la esfera política.
Por el contrario, la pugna distributiva que expresa la inflación desata
da en los movimientos populistas, representa también una confrontación
política y una asociación entre lo político y lo económico. Como afirma
Hirschman, la inflación actúa como una válvula de escape de las tensiones
sociales y políticas acumuladas. La estabilidad y moderación de la inflación
en el caso colombiano, hacen que ésta aparezca como representación de una
armonía social.
La inflación deviene en problema político o es un fenómeno político
cuando lo social y las relaciones sociales hacen parte de las representaciones
de lo político. Cuando lo político aparece separado de lo social, la inflación
deja de ser problema político. De allí, la moderación y la permanencia de la
estabilidad del proceso inflacionario.
En esta perspectiva, la estabilidad macroeconómica no es tan sólo
una extensión de la estabilidad política. Es también resultado de las formas
de regulación impuestas sobre la política económica o de las restricciones
derivadas del arreglo institucional. No es ni siquiera producto de una “in
debida estructura oligárquica”. En todos los países latinoamericanos no
sólo hay estructuras oligárquicas sino que además son indebidas. Es la sepa
ración de lo económico y social de lo político.
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Tendencias
del ahorro, la inversión
y el crecimiento
en Colombia
L U IS B E R N A R D O F L Ó R E Z E N C I S O 1
Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia

y Codirector de la Junta Directiva del Banco de la República.
I n t r o d u c c ió n
Este escrito recoge parcialmente la transcripción de la exposición au

diovisual que preparé para los asistentes a la Cátedra Manuel Ancízar del 30
de octubre de 1999. Por ello, aún conserva en algunas partes el estilo de una
charla más que de un escrito formal, aunque he corregido aquí y allá proble
mas de redacción que son inevitables en este tipo de presentaciones y he
reelaborado y ampliado argumentos y explicaciones para buscar una mayor
comprensión por parte de los eventuales lectores. El texto también incluye
la bibliografía básica que utilicé para la exposición, orientada en especial al
numeroso auditorio no economista que estuvo en la conferencia, e incorpo
ra otras referencias para lectores más especializados2.
1 Las o p in io n es aq u í expresadas son de la exclusiva responsabilidad del autor. A gradezco la va

liosa y eficaz co la b o ra ció n de la D ra. M a rth a M isas A rango.
2 P o r razones d e esp acio se excluyen unas consid eraciones sob re los pro blem as de m ed ición de
las variables, los ca m b io s m eto d o ló Sg ico s q ue se han dado en el S istem a de C u en tas N acio n ales y las
dificultad es q ue ello conlleva en la elab o ració n de proyeccion es co m p letas y con sisten tes de las p rin
cipales variables agregadas. Las series estadísticas q ue se utilizan , co n base en las C u en tas N acio n ales,
se han co n stru id o a partir de: B a n co de la R ep ú b lic a -G R E C O , D N P 1 9 9 8 , C árd en as y E sco b ar
[ 1 9 9 7 ] , P ro yeccio nes de D G P M , M in isterio de H acien d a, y reestim acion es del autor.
El objetivo de esta presentación es examinar las principales tenden

cias del ahorro y de la inversión y sus relaciones con el proceso de creci
miento en Colombia, con énfasis en la situación de auge y crisis de la dé
cada de los años noventa. Para ese propósito, primero se ofrecen las defini
ciones básicas, se exponen los debates más relevantes de teoría y política
económica que se han dado sobre estos temas y se reseñan las conclusiones
de algunos estudios empíricos efectuados. En segundo lugar, se presentan
someramente las principales características del desempeño económico del
país en el largo plazo. Finalmente, se analiza con mayor detalle el auge y co
lapso del ahorro, la inversión y el crecimiento en la última década y se pro
ponen los temas centrales que, ajuicio del autor, deben resolverse para reto
mar la senda hoy perdida del desarrollo nacional.
D e f i n i c i o n e s b á s ic a s
En el recuadro se resumen las variables agregadas y las ecuaciones

sobre las cuales se desarrollará el análisis, acudiendo a los conceptos defi
nidos en el Sistema de Cuentas Nacionales3. Para los propósitos de esta
presentación, se clasifican el ingreso, el consumo, el ahorro y la inversión
en dos grandes tipos de actividades o sectores: sector privado y sector pú
blico4.
Las relaciones contables permitan resaltar varios hechos importantes:
• En una economía cerrada (sin X ni M), la demanda agregada es igual
al producto, o PlB, en un período cualquiera (usualmente la contabi
lidad nacional se refiere a períodos anuales).
• En una economía abierta, cuando la demanda interna o “absorción”
como también se le denomina (consumo más inversión de los secto
res privado y público) supera al producto, ese exceso de demanda
puede satisfacerse mediante mayores importaciones o menores ex
portaciones, ocasionando desequilibrios en las relaciones económicas
con el exterior.
3 U n a exp licació n sencilla de los co n cep to s y relaciones inclu id os en el recuadro y de las dife
rencias q ue existen cu an d o se h ace referencia al p ro d u cto in tern o o al n acion al, a la v aloració n a costo
de factores o a precios de m ercado, y a las variables expresadas en térm in o s b ru to s o n etos, se puede
en co n tra r en: Lora, E ., Jo s é A . O c a m p o y R . Stein e r [1 9 9 4 ],
4 E x isten , por supuesto, m últiples clasificaciones alternativas, en tre ellas, la que d iferen cia in
gresos, a h o rro y gastos según los agentes o factores prod uctivos, c o m o asalariados, capitalistas y ren
tistas.
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOMBIA
La generación de ahorro de cada sector depende de la diferencia entre

los ingresos que genera y el consumo que realiza. El ahorro así obteni
do puede ser suficiente o no para financiar la inversión. De allí se de
duce, entonces, que cada uno de los sectores puede ser superavitario o
deficitario (o, claro, estar en equilibrio).
El resultado contable más interesante tiene que ver con las interre-
laciones entre la situación interna y la situación externa. En efec
to, si ambos sectores son deficitarios (exceso de inversión frente al
ahorro), la brecha resultante tendrá por necesidad - y por defini
ció n - que financiarse mediante el ahorro externo (equivalente al
déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos). Puesto en
otras palabras, cuando la inversión total es mayor (menor) que el
ahorro nacional, el resultado es un déficit (superávit) de la misma
magnitud en la cuenta corriente de balanza de pagos: ello implica,
a su vez, que aumentan (disminuyen) los pasivos netos con el exte
rior o disminuyen (aumentan) los activos netos en moneda ex
tranjera.
Estas modificaciones se efectúan a través de cambios (aumentos o
disminuciones) en las siguientes variables: endeudamiento externo
público y privado, inversión extranjera en el país, inversión de co
lombianos en el exterior, reservas internacionales netas.
Como es obvio, y ha sucedido en el país, existen otras posibilida
des de combinaciones, como sería el caso de un sector superavita
rio (como el privado) y un sector deficitario (como el público),
que se podrían compensar total o parcialmente entre sí, generan
do desequilibrios menores o nulos en la cuenta corriente de balan
za de pagos.
149
Sean:
PlB * Producto Interno Bruto

YP = Ingreso Disponible del Sector Privado
CP = Consumo del Sector Privado
IP * Inversión del Sector Privado
SP = Ahorro del Sector Privado
YG * Ingreso del Sector Público
CG = Consumo del Sector Público
IG * Inversión del Sector Público
SG = Ahorro del Sector Público
SP+SG * SNA! * Ahorro Nacional
X '* Exportaciones
M = Importaciones
Definiciones básicas:
(1) Oferta Agregada = Demanda Agregada

(2) Oferta Agregada = Pib + M
(3) Demanda Agregada = CP + CG + IP + IG + X
(4) PIB = YP + YG
Reemplazando y arreglando las anteriores ecuaciones, se tiene:
(5) PlB = CP + CG + IP + IG + X - M
(6) (YP - CP) + (YG - CG) = IP + IG + (X-M)
(7) (SP- IP) + (SG - IG) = (X-M)
Con base en esta última ecuación, podemos hacer las siguientes defi-
* niciones:
SP - IP » Brecha Privada (Superávit o Déficit del Sector Privado)

SG - IG = Brecha Pública (Superávit o Déficit del Sector Público)
X - M = Brecha Externa o Ahorro Externo (Superávit o Déficit en
Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos)
(Nota: Para el análisis las variables se expresan como porcentajes del

PlB)
150
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CREC IM IEN TO EN COLOM BIA
Las anteriores relaciones son de enorme utilidad para entender los

orígenes y los efectos de los desequilibrios que se generan en una economía
y en sus procesos de crecimiento. En particular, son la base para examinar
los factores que llevaron primero al auge y luego a la profunda crisis del aho
rro, la inversión y el crecimiento en Colombia a lo largo de la década del no
venta. Sin embargo, su potencial explicativo es limitado puesto que no per
mite establecer relaciones de comportamiento y causalidad entre ahorro,
inversión y crecimiento.
Esto último ha sido, y sigue siendo, uno de los temas centrales en los
debates de teoría y política económica que han tenido los economistas des
de hace muchos años y que seguirá por mucho tiempo más. Las preguntas
de estos debates han sido innumerables y todavía las diversas corrientes teó
ricas están a la búsqueda de las respuestas. ¿Las economías crecen más por
que ahorran más, o ahorran más porque crecen más? ¿Las economías in
vierten más porque ahorran más, o ahorran más porque invierten más?
¿Porqué algunas economías ahorran e invierten más que otras? ¿Para au
mentar el ahorro es necesario concentrar más los ingresos o distribuirlos
mejor?
D eb a te s a h o r r o - in v e r s ió n - c r e c im ie n t o
Naturalmente, no es posible dar respuesta en esta presentación a las
preguntas anteriores, que constituyen temas básicos no sólo de estudio teó
rico y académico sino también de decisiones alternativas y muy controverti
bles de política económica. Pero sí se pueden ilustrar brevemente algunas
de las principales controversias en torno a estas relaciones5. Para este propó
sito, pueden agruparse inicialmente las explicaciones de teoría y política en
dos grandes enfoques: los enfoques de oferta y los de demanda, si bien exis
ten amplias ramificaciones y respuestas específicas diferentes al interior de
cada uno de ellos.
Los enfoques de oferta trabajan con base en la especificación de fun
ciones de producción en las cuales el crecimiento del producto depende de
la disponibilidad, la forma de combinación y la eficiencia en la utilización
de los distintos factores productivos (capital, trabajo, tierra, tecnología).
Así, una mayor dotación de capital, una mayor productividad de la fuerza
5 A lgunas de estas reflexiones y de los debates q ue se han presentad o en A m érica L atin a y en

C o lo m b ia los he señalado en Flórez E n ciso Luis B . [2 0 0 0 ] ,
151
de trabajo o un mayor cambio tecnológico constituyen factores determi

nantes de la tasa de crecimiento de una economía. En sus versiones más tra
dicionales se considera que -dado un coeficiente “normal” de relación en
tre el capital y el producto, correspondiente por ejemplo a un cierto nivel de
tecnología- la acumulación de capital es la variable central para el incre
mento de la producción. La tasa de acumulación de capital depende, a su
vez, de la capacidad de generación de ahorro en la economía, por lo cual la
restricción fundamental al crecimiento se encuentra en este último coefi
ciente y en las decisiones inter-temporales de ahorro/consumo de la pobla
ción. Estas decisiones estarían, a su vez, influidas por la tasa de interés como
expresión de la remuneración al esfuerzo de ahorro.
En su presentación más generalizada, la teoría trabajó con modelos
de competencia perfecta, en los cuales se suponían funciones de produc
ción con rendimientos constantes a escala, sustitución entre factores pro
ductivos, flexibilidad en los salarios y la tasa de interés y rendimientos de
crecientes de factores. En esta perspectiva, una mayor acumulación de
capital llevaría a una caída en su productividad marginal y a un estanca
miento en el crecimiento de la economía, a pesar de que hubiese una mayor
generación de ahorro. Frente a estos resultados, se postularon, entonces,
versiones alternativas. Unas consideraron que el aumento en la eficiencia o
productividad de la fuerza de trabajo podría compensar el rendimiento de
creciente del capital, y con ello se seguirían manteniendo los supuestos bási
cos del modelo y tasas positivas de crecimiento económico. En otras versio
nes, que se convirtieron en referencia para la discusión dentro de la teoría
neoclásica del crecimiento, los incrementos del ahorro y la inversión sólo
tienen efectos transitorios sobre el ingreso y es el progreso tecnológico -que
se considera constante y exógeno- el que determina la tasa de crecimiento
per capita de largo plazo, la cual en razón de los supuestos adoptados es es
tacionaria6.
ó E n la literatu ra esta exp licació n se origin a en el “m o d elo de crecim ie n to de So lo w ” fo rm u la

do o rig in alm en te en 1 9 5 7 . Las controversias en to rn o a los resultados e im p licacion es de este m odelo
han sido m uy am plias, en p articu lar referidas a si el crecim ie n to e c o n ó m ic o está d eterm in ad o o no
por factores exóg en os, si las d ecision es de a h o rro e inversión no desem peñ an un papel en el creci
m ien to y a los efecto s de la m o d ifica ció n de algunos supuestos (co m o los ren d im ien to s con stan tes a
escala). U n a ex p licació n e in terp retació n de estos am plios debates y sus im p licacio n es, q u e sirve de
base a esta p resen tació n , se en cu en tra en C esaratto , S. [1 9 9 9 ] .
152
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
En modelos posteriores se buscó recuperar la importancia del ahorro

como determinante del crecimiento. En algunos se postuló que el progreso
tecnológico depende del efecto que tienen sobre el conjunto de la economía
-las denominadas externalidades- las decisiones que toman las firmas indi
viduales al incrementar el uso relativo del capital. Estas externalidades
conducen a una mayor productividad de los recursos productivos y son
generadas por factores tales como los impactos de la inversión sobre la
transferencia y aplicación de tecnología, los procesos de aprendizaje (“lear-
ning by doing”) y la educación y calificación de la fuerza de trabajo. En
otros aportes, al suprimir la restricción de rendimientos constantes a escala
se da paso a la posibilidad de tasas acumulativas de crecimiento del produc
to en el largo plazo.
Como surge de los modelos anteriores, la generación de ahorro a
través de su efecto sobre la inversión se constituye en factor central del
crecimiento, cuando se toma en consideración que el cambio técnico no
es exógeno, y que una mayor acumulación de capital incrementa la produc
tividad del trabajo e induce, a su vez, a mayores inversiones en tecnología y
en formación de capital humano.
Los enfoques de dem anda, como lo indica su denominación, hacen
énfasis en los componentes de la demanda agregada como los factores cen
trales que generan el crecimiento económico. En la medida en que el con
sumo se supone relativamente estable como proporción del ingreso, el au
mento en la inversión pública o privada juega el papel principal en el
incremento de la producción. Así, un incremento de la inversión es, a la
vez, un aumento de la demanda y una mayor acumulación de capital que al
generar más crecimiento económico crea, por decirlo así, el ahorro necesa
rio para financiarla. Adicionalmente, en una economía abierta, una mayor
demanda externa puede generar un mayor nivel de producto y desencade
nar un proceso de crecimiento. Sin embargo, en estos enfoques se encuen
tran de nuevo diversas explicaciones teóricas sobre los mecanismos a través
de los cuales se produce el proceso de crecimiento.
En las versiones más keynesianas es el propio ritmo de crecimiento
económico el que se encarga de multiplicar y “acelerar” los efectos inicia
les de una mayor tasa de acumulación. Y esta mayor tasa puede proceder
debido al objetivo de los capitalistas de acrecentar sus ganancias mediante
innovaciones que reducen los costos de producción, incrementan la pro
ductividad de los recursos productivos y aumentan el tamaño de los mer
cados. Así que en una relación de causalidad diferente a la de los enfoques
i53
de oferta, de todas formas la inversión, el progreso técnico y las externali-

dades y complementariedades juegan una función esencial en la acelera
ción del crecimiento, pero el ahorro es más un resultado que una pre-con-
dición.
En otras perspectivas teóricas, el crecimiento económico tiene que
ver más con la composición del producto -que con su tasa de incremento—
y con la estructura de la demanda agregada, por lo cual se hace énfasis en los
patrones sectoriales de demanda e inversión y en las formas de propiedad
agrícola7. El aumento de la tasa de acumulación requiere incrementar la
producción de bienes salario y restringir la demanda de bienes de consumo
de los capitalistas. En el caso de la agricultura, es necesario modificar el pa
trón de propiedad como condición para mejorar su productividad, aumen
tar la producción de alimentos y elevar los niveles de ingreso de la población
más pobre8.
En la aplicación de los anteriores enfoques al estudio de las econo
mías subdesarrolladas, especialmente en América Latina, surgieron in
terpretaciones más específicas cuyos aportes se han recogido bajo el
nombre de “la economía del desarrollo”9. Entre los diversos autores se
encuentran, sin embargo, énfasis variables en las restricciones de oferta
o de demanda al crecimiento y, con ello, en las políticas más adecuadas
para superarlas.
Dos factores presentes en forma generalizada en estas explicaciones se
refieren al dualismo y a los círculos viciosos. Según el primero, estas econo
mías se caracterizan por la existencia de dos sectores muy diferenciados: un
sector atrasado (el agrícola), en el cual se concentra la mayor parte de la po
blación con muy escaso poder de compra, baja productividad, situación ex
tendida de desempleo disfrazado y baja utilización de capital; y un sector
7 Es d ecir, se su p rim e la re stricció n de q ue existe una relació n ú n ica y c o n sta n te en tre el ca

p ital y el p ro d u cto y, en su lugar, se co n sid era qu e d ich a rela ció n es d iferen te en tre secto res, p o r lo
cual una e c o n o m ía pu ede lograr tasas m ás altas de c re c im ie n to co n m en ores re q u erim ien to s de c a
p ital si se m o d ific a la c o m p o sic ió n del p ro d u cto y la d em an d a h acia sectores m en o s in ten siv o s en
cap ital.
8 R o b in so n , Jo a n [1 9 7 9 ] . O tro s autores keynesianos trabajaron desde la perspectiva de los
m odelos de crecim ie n to para establecer las co n d icio n es en las cuales el p rod u cto podía crecer c o n ti
n u am en te co n base en in crem en to s en el ah orro y la inversión, dada una relación co n sta n te en tre el
capital y el p ro d u cto ; en p articu lar, el popular m odelo “H a rro d -D o m a r”, qu e tuvo am plia in flu en cia
en A m érica L atina.
9 U n a co m p ila ció n qu e incluye varias de las co n trib u cio n e s de los autores de la “teo ría ec o n ó
m ica del d esarrollo” se en cu en tra en A garw ala, A. N . y S. P. Sin gh [1 9 6 3 ] .
154
TENDENCIAS DEL AHORRO. LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOM BIA
moderno (el industrial), con mayor productividad y utilización de capital

pero de tamaño limitado y cuyo crecimiento está obstaculizado por el redu
cido nivel de ingreso y demanda de la mayoría de la población. Este dualis
mo se expresa en círculos viciosos, tal como los define Nurkse en su obra
clásica de 1953:
La oferta de capital se rige por la capacidad y el deseo de ahorrar; la deman

da de capital se rige por los estímulos para invertir. Existe una relación cir
cular en ambos lados del problema de formación de capital en las zonas em
pobrecidas del mundo. Del lado de la oferta está la poca capacidad de
ahorro, que resulta del bajo nivel del ingreso real. El escaso ingreso real es
un reflejo de la baja productividad, que a su vez se debe en gran parte a la
falta de capital. La falta de capital es el resultado de la poca capacidad de
ahorro, y así el círculo es completo. Del lado de la demanda, el estímulo a
invertir puede ser bajo a causa del escaso poder de compra de la población,
que se debe a su reducido ingreso real, lo que a su vez es atribuible a la baja
productividad [Nurkse 1955].
El problema esencial para el crecimiento consiste, precisamente, en

cómo romper esos círculos viciosos según cuál sea la restricción clave que se
identifique. En un célebre trabajo, Arthur Lewis asigna todo el énfasis a la
muy escasa generación de ahorro que resulta de la concentración de la po
blación en un “sector de subsistencia” con productividad baja, nula o inclu
so negativa y con salario de subsistencia, equivalentes a condiciones de de
sempleo disfrazado. El crecimiento depende del otro sector de la economía
-e l “sector capitalista”- de mayor productividad, en el cual se maximizan
ganancias y cuya expansión depende de la inversión de esas ganancias para
acumular más capital. Entre mayor sea esa inversión, más se expandirá el
sector, absorbiendo progresivamente el exceso de fuerza de trabajo del
sector, de subsistencia hasta su eventual desaparición. En palabras de
Lewis: “El problema central de la teoría del desarrollo económico es en
tender el proceso mediante el cual una comunidad que estaba ahorrando
e inviniendo 4% ó 5% de su ingreso nacional, o menos, se convierte en
una economía cuyo ahorro voluntario se eleva al 12% a 15% del ingreso
nacional o más”. Su respuesta se origina en una mayor participación de
las ganancias en el ingreso, las cuales son la fuente del ahorro y de la acu
mulación de capital. Así también, el crecimiento se asocia con una ma
yor desigualdad de ingresos a favor de las ganancias y en contra de los sa
155
larios, que permanecen constantes, un argumento que ha sido bastante

debatido10.
En otros enfoques, que adoptaron relaciones parecidas de causalidad,
el aumento del ahorro se logra, en parte, mediante mecanismos de ahorro
forzoso (como la tributación) y a través de la incorporación de ahorro exter
no vía mayor inversión extranjera o mayores exportaciones netas. La CE-
PAL, que tuvo honda influencia en el pensamiento económico latinoameri
cano y en las políticas aplicadas en la región en diversas épocas, hizo énfasis
en la restricción de ahorro tanto interno como externo (especialmente ante
la baja disponibilidad de divisas) y en la baja productividad de la agricultura
debida a la estructura de propiedad y tenencia de la tierra. A partir de esa
identificación sus propuestas de política se centraron en la sustitución de
importaciones, la promoción de exportaciones, la obtención de financia-
miento externo y el adelanto de programas de reforma agraria11.
Otros autores concentraron su explicación en el otro lado del círculo
vicioso: las restricciones que surgen de la insuficiencia de demanda, deter
minada por bajos niveles de ingreso per capita y de productividad. Acu
diendo a la tradición de la economía clásica, argumentaron que el creci
miento resulta de la interacción entre la división del trabajo, la especiali-
zación, la generación de externalidades y el tamaño y la tasa de crecimien
to del mercado. Así, el problema esencial reside en las fuerzas que restringen
esa interacción y que se originan, ante todo, en la baja movilidad de la fuer
za de trabajo que se concentra en la agricultura tradicional en una situación
de desempleo disfrazado masivo: debido a ese hecho, el tamaño y el creci
miento del mercado son muy pequeños y no se generan los estímulos para
que la economía invierta, ahorre e incorpore tecnologías más productivas y
rentables. Para resolver ese problema se proponen políticas orientadas a la
mayor movilidad de la fuerza de trabajo, mediante el impulso a sectores que
pueden crecer rápida y autónomamente (como las exportaciones o la cons
10 Lew is, W . A rth u r. “E c o n o m ic D ev elo p m en t w ith U n lim ite d Su pplies o f L a b o u r”, The Eco
nomics o f Underdevelopment, 4 0 0 - 4 4 9 . E n los años o ch e n ta otros en foques critica ro n la im p ortan cia
asignada a la c o n c en tra ció n de ingresos co m o co n d ició n necesaria para au m en tar el ah orro. A rg u
m en taro n , p or el co n tra rio , q ue u na'm ayor equidad co n trib u y e a la más alta generación de ah orro y a
un crecim ie n to m ás d in ám ico : en la m edida en q ue los grupos m ás pobres tengan m ayor acceso a la
ed u cació n , la tierra, el créd ito , los servicios básicos y los activos prod uctivos en general, in crem en tan
la prod uctivid ad, el a h o rro y los ingresos de la eco n o m ía.
11 La literatura sobre estos tó p ico s es m uy am plia. V e r p or ejem p lo : R odrígu ez, O . [1 9 8 0 ] ,
156
trucción) y cuya expansión ha estado restringida por factores instituciona

les o por políticas económicas inadecuadas12.
La síntesis anterior ha ilustrado algunos de los debates centrales en
torno a las relaciones entre los procesos de ahorro, inversión y crecimiento.
Si bien el ahorro y la inversión se encuentran en todos ellos como factores
esenciales, el orden de las relaciones de causalidad puede ser muy distinto.
Ello es importante, no sólo para la validez de las explicaciones teóricas en sí
mismas, sino también porque define orientaciones muy diferentes en torno
a la dirección, el alcance y los impactos de las políticas económicas dirigidas
a acelerar el crecimiento económico.
L a e x p e r ie n c ia in t e r n a c io n a l
En el contexto de estos aportes teóricos y analíticos se han producido

múltiples trabajos encaminados a mostrar desde un punto de vista empíri
co, cuáles son las tendencias y relaciones más significativas para explicar los
determinantes del crecimiento económico y para investigar el papel que
juegan el ahorro, la inversión, el cambio tecnológico, el capital humano y
otras variables macroeconómicas y microeconómicas. Los análisis están
condicionados, sin duda, por los supuestos, la especificación de los paráme
tros y las técnicas seleccionadas y, por ello, se encuentran resultados a veces
contradictorios. A pesar de estas limitaciones existen pruebas con conclu
siones significativas y “robustas” que ilustran esas interrelaciones y consti
tuyen, así, antecedentes necesarios para analizar el caso colombiano.
En un simposio organizado en 1998 por el Banco Mundial se presen
taron diversos estudios empíricos dirigidos a analizar las relaciones de largo
plazo entre ahorro, inversión y crecimiento, basados en una muestra amplia
de países, mediante la aplicación de muy variadas y sofisticadas técnicas
[Banco Mundial 1998]. Aunque los trabajos y enfoques son disímiles, vale
la pena resumir sus conclusiones centrales.
Como cabría suponer, se presentan correlaciones significativas entre
ahorro, inversión y crecimiento. Pero en términos de causalidad, se muestra
que el crecimiento económico es la causa (en el sentido estadístico) de la in
versión y del ahorro, si bien algunos de los resultados son débiles y no per
sisten a través del tiempo. Asimismo, se encuentra que un aumento en la in
12. V er, en especial, los num erosos escritos del P rofesor Lau ch lin C u rrie. A lgu nos de ellos se re
cogiero n en Cuadernos de Economía N o . 1 8 -1 9 , U niversidad N acio n al de C o lo m b ia , 1 9 9 3 .
157
versión genera efectos posteriores en el tiempo sobre el ahorro, aunque el grado

de asociación entre inversión y ahorro puede depender del acceso de un país a
los flujos internacionales de capital: en otras palabras, un país en el que la inver
sión puede financiarse en mayor proporción con ahorro externo (crédito o in
versión extranjera) encuentra menores limitaciones para su crecimiento econó
mico al no tener que depender exclusivamente de su ahorro interno13.
En general se encuentra que las correlaciones entre la tasa de interés y
el ahorro no son significativas ni confiables y que el ahorro, especialmente
el privado, responde más fuertemente al crecimiento del ingreso y la pro
ductividad y con mayor intensidad en los países subdesarrollados que en los
desarrollados. Como se menciona en algunos de estos trabajos, parece así
establecerse un “círculo virtuoso” en el que mayor crecimiento genera más
ahorro y mayor acumulación de capital, por lo cual las políticas estatales de
berían hacer énfasis en los factores que incidan más directamente sobre el
crecimiento y la productividad.
En otras correlaciones más específicas se muestra que el ahorro priva
do se deteriora por efecto de las políticas de liberalización financiera y por
las menores restricciones crediticias, es decir, por las mayores posibilidades
de acceso a fuentes externas de financiamiento. Con ello, el ahorro interno
y el ahorro externo son más sustitutos que complementarios. Igualmente, el
mayor ahorro público (debido, por ejemplo, a mayor tributación o a menor
gasto público) tiene un impacto negativo sobre el ahorro privado, pero me
nos que proporcional: esto es, el incremento del ahorro público contribuye
positivamente a la generación de ahorro nacional.
En un trabajo dirigido a investigar empíricamente las tesis expuestas
por Arthur Lewis sobre la transición de un bajo a un alto nivel de ahorro
como determinante esencial del crecimiento, se concluye que, por el con
trario, es el propio crecimiento económico el causante de una mayor tasa de
ahorro. En consecuencia, se indica que no deben ser prioritarias las políticas
económicas orientadas a incentivar el ahorro nacional sino aquellas que es
timulan y hacen más rentable la inversión, inclusive mediante subsidios pú
blicos de distinta naturaleza [Rodrik, D. 1998].
13 E n un análisis basado en 81 países para el período 1 9 6 0 - 1 9 8 7 se m o stró p recisam en te que

las op ortu n id ad es de inversión - y de crecim ie n to del in g re s o - están lim itadas p o r las restriccio nes de
créd ito extern o qu e en fren ta un país. T a m b ié n se señala q ue las teorías q ue h acen énfasis excesivo en
el cap ital h u m a n o o m iten la im p o rtan cia explicativa de o tros factores, c o m o los relacion ados co n el
m ercado in tern acio n al de capitales. V e r C árden as, M . [1 9 9 2 ] .
I 58
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO F.N COLOM BIA
En estudios elaborados para América Latina, y para países especí

ficos, permanecen con igual significación varias de las conclusiones an
tes reseñadas. Primero, el incremento del ahorro depende de un aumen
to previo y sostenido en la tasa de crecimiento de la economía, por lo
cual las bajas y fluctuantes tasas de crecimiento en la región están asocia
das con factores estructurales que han limitado esas oportunidades de
crecimiento. Segundo, es necesario emprender y consolidar reformas de
estabilización y de liberación de los mercados, aunque ellas ocasionen
efectos transitorios sobre la disminución del ahorro nacional, deterioren
la balanza de pagos y generen una mayor dependencia de los flujos exter
nos de capital14.
En otra perspectiva analítica reciente sobre el desarrollo de América
Latina se destaca, de nuevo, que el crecimiento económico —que puede es
tar inducido por factores “autónomos”- es el factor esencial para determi
nar los niveles tanto de ahorro como de inversión. También se hace énfa
sis en otros resultados significativas como los siguientes: primero, una
estrecha relación entre la inversión y el ahorro nacional debido a la impo
sibilidad de sostener en forma permanente altos niveles de ahorro externo
(es decir, déficit continuos en la cuenta corriente de la balanza de pagos);
segundo, en los períodos en los cuales hay una mayor disponibilidad de
ahorro externo se incrementa el consumo público y privado y se deteriora
el ahorro interno; tercero, un alto coeficiente de ahorro interno es necesa
rio para hacerle frente a los ciclos de fuertes ingresos de capital externo;
cuarto, hay un nexo directo entre el ahorro empresarial (en la forma de
utilidades no distribuidas y reservas para depreciación) y el total del aho
rro nacional, pero no es significativo el impacto de la tasa de interés; quin
to, la inversión es muy sensible a la estabilidad macroeconómica e institu
cional y a los precios relativos de los bienes de capital; sexto, el
crecimiento económico impacta el ahorro, la inversión y la productividad
a través de las inversiones en capital humano, el cambio tecnológico y las
complementariedades y externalidades en las decisiones de inversión
[Ocampo, José A. 1998].
14 G a v in , M . et al. [1 9 9 7 ] . O tro s autores, que co m p arten el p rim er resultado pero son escép ti
cos an te las propuestas asociadas al segundo, destacan qu e los problem as de d eterioro y v u ln erab ili
dad de estas eco n o m ía s h an ten id o q ue ver c o n el tip o y la secuencia de las p olíticas q u e se ad op taron
en la región desde los años o ch en ta b a jo los criterios del llam ad o “C o n sen so de W a sh in g to n ”.
159
D esem p eñ o e c o n ó m ic o d e la r g o p la z o '5
Enseguida se abordarán, en forma general, las principales tendencias
del desempeño económico de Colombia en el largo plazo y se contrastarán
algunas de las explicaciones teóricas y empíricas que se han mencionado en
las secciones anteriores.
E l crecim iento
La tasa promedio de crecimiento de Colombia en los últimos 75
años, medida por el incremento del PlB real, ha sido alrededor del 4,5%
anual (Gráfico 1). Los tres quinquenios con los resultados más insatisfacto
rios fueron el primero de los cuarenta, el primero de los ochenta y el segun
do de los noventa. Precisamente estos dos últimos se caracterizaron por in
tensos desequilibrios macroeconómicos en las cuentas fiscales y externas del
país. El período de “oro” de crecimiento se registró en la primera mitad de
los años veinte y en la década de la época de posguerra. Luego, se dio un ci
clo de crecimiento dinámico entre comienzos de los sesenta y finales de los
setenta. En general, los últimos veinte años desde 1980 muestran un dete
rioro en las tasas de crecimiento económico frente a períodos anteriores.
A lo largo del siglo, el tamaño de la economía se amplió continua
mente, empezando naturalmente desde una base muy reducida y con un
nivel de ingreso muy precario. Entre 1925 y 1945 el PlB real duplicó su ta
maño, y entre 1945 y 1995 aumentó en diez veces. Así que hoy la economía
colombiana es 10 veces más grande en términos de su capacidad de produc
ción de bienes y servicios, de lo que era hace 50 años.
G R Á FIC O 1
C R E C IM IE N T O P R O M E D IO AN U AL D E L PIB PO R Q U IN Q U E N IO S 1925-2000
29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79 84 89 94 2000
15 U n análisis b ásico y ped agógico de estos tem as se en cu en tra en O c a m p o , Jo s é A . [ 1 9 9 4 ]. S o

bre los tem as de a h o rro se puede co nsu ltar: Sán chez, F ab io [1 9 9 8 ] .
IÓO
A pesar de los resultados anteriores, la tasa de crecimiento del PlB per ca-
pita ha sido en el largo plazo algo inferior al 2% (Gráfico 2). Ello significa que
parte del esfuerzo general de crecimiento y ampliación en la capacidad de pro
ducción de la economía ha tenido que dirigirse a generar ingresos para una po
blación que ha crecido en el largo plazo alrededor del 2,5% anual. Aunque, na
turalmente, por efecto de la transición demográfica y de los patrones de cambio
social asociados con ella, en especial durante la segunda mitad del siglo, el rit
mo de incremento poblacional se ha atenuado16.
G R Á F IC O 2
C R E C IM IE N T O P R O M E D IO ANUAL D E L P IB P E R C Á P IT A
P O R Q U IN Q U E N IO S 1925-2000
29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79 84 89 94 2000
En todo caso, con las tendencias antes anotadas se requieren 35 años

para duplicar el ingreso per capita de los colombianos. Supóngase, por
comparación, que en los últimos cincuenta años el ingreso per cápita hu
biera crecido anualmente al 3% , debido a una combinación entre un me
nor crecimiento de la población y un mayor incremento del PlB: en este
caso, el ingreso promedio actual de los colombianos sería el doble del que
efectivamente se percibe.
En un estudio reciente elaborado por el G rupo GRECO se com para el
crecim iento del país en el siglo XX con el ocurrido en los países desarrollados
16 V e r una exp lica ció n detallada de estos aspectos en Flórez, C a rm e n E lisa [2 0 0 0 ] .
IÓI
durante sus respectivos períodos de transición al desarrollo. Los resultados

muestran que la comparación sería bastante favorable para Colombia en
términos del incremento en el PlB real pero menos positiva en cuanto al cre
cimiento del PlB per cápita. Cuando se efectúa la comparación con los paí
ses del este asiático durante la segunda mitad del siglo, Colombia aparece
bastante rezagada en el incremento de su PlB per cápita e inclusive el ritmo
de crecimiento durante los últimos 25 años se desacelera mientras que el de
esos países se vuelve más dinámico [Urrutia, Miguel 1999].
¿Qué explican esas divergencias? El estudio antes citado al reseñar un
trabajo para 127 países, basado en un modelo de crecimiento “a la Solow”,
muestra que el bajo producto por trabajador en Colombia frente a los paí
ses desarrollados - e incluso frente a varias de las economías del este asiáti
c o - se debe a la baja productividad de la población laboral y a su menor ni
vel de educación, que no compensan los efectos de una intensidad de
capital en el país (la relación capital/producto) relativamente elevada.
En un enfoque alternativo se indica que si bien la acumulación de
factores (capital y trabajo) y la productividad “explican” cuantitativamente
el crecimiento del producto, las distintas fases de crecimiento económico
del país han estado determinadas por las interrelaciones entre la disponibili
dad de divisas y los cambios estructurales en el patrón de producción de la
economía. Así, períodos de escasez de divisas y de pérdida de dinamismo en
la transformación estructural debilitan el ritmo de crecimiento y restringen
el incremento de la productividad. Mientras el primer factor fue más im
portante entre 1950 y 1970, el segundo se ha convertido en la principal res
tricción desde mediados de los años setenta [Ocampo, José A. 1991].
A lo largo del siglo se produjo un cambio fundamental en la estructu
ra de producción de la economía asociado con el proceso de desarrollo y de
urbanización del país, pero ese cambio se debilitó desde finales de los seten
ta (Gráfico 3). En el año 1925 la agricultura representaba el 60% del total
del PlB de la economía, y esa participación cayó fuertemente en los siguien
tes 30 años: en 1965 era apenas el 25% del total de la producción y hoy es
alrededor del 18%. El sector industrial, por su parte, más que duplicó su
contribución al PlB entre 1925 y 1975, como reflejo del proceso de indus
trialización de la economía colombiana especialmente a partir de 1945. Sin
embargo, con posterioridad a 1975 su participación prácticamente se es
tancó, mostrando el carácter limitado de la industrialización en términos de
diversificación, incorporación de nuevas ramas productivas y liderazgo de
largo plazo.
16i
G R A F IC O 3
C O M P O S IC IÓ N D E L P IB R E A L 1 9 2 5 -1 9 9 5 (P O R C E N T A JE S )
■ AGROR. BINDUST. BSERVIC. GOB. mCOM. FZAS, SERV.
1925 1939 1945 1955 1865 1975 1 9 (5 1995
E l secto r gobierno m an tu v o una p articip ación de alrededor del 5 %

del PlB hasta los años cin cu en ta. A partir de en to n ces em p ezó a cre ce r m ás
ráp id am en te que el co n ju n to de la eco n o m ía, de tal fo rm a que para 1 9 9 5
representaba el 1 0 % del PlB. Fin alm en te, el am plio secto r de los servicios
(m od ern o s y tradicionales) in crem en tó su p articip ació n en el PlB del 8 % en
1 9 2 5 al 3 0 % que hay actu alm en te.
Es decir, la redistribución de la producción nacional ha implicado
una importante caída en la participación agrícola a cambio de una mayor
“terciarización” de la economía y de un proceso débil e incompleto de in
dustrialización, con los efectos antes anotados de pérdida de dinamismo en
el cambio estructural de la economía.
En relación con la contribución de las exportaciones al crecimiento
económico del país, la tendencia de largo plazo muestra varios hechos signi
ficativos: en la primera mitad del siglo fue una economía más abierta (me
dida como la relación entre exportaciones y PlB, en precios constantes).
Entre los años cincuenta y la primera parte de los ochenta el coeficiente de
exportaciones declinó radicalmente hasta llegar a niveles inferiores al 15%
del PlB. Es decir, el sector exportador creció a tasas inferiores a las del PlB
durante este último período, lo cual denota su falta de dinamismo y de lide
razgo en el crecimiento económico general y refleja el predominio de un
modelo de desarrollo “hacia adentro”. Naturalmente en períodos más
cortos, las diversas épocas de bonanza de las exportaciones cafeteras inci
163
DESARROLLO ECO N Ó M IC O Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
dieron positivamente sobre el ritmo de crecimiento y sobre la generación

de ahorro.
Sólo desde mediados de los años ochenta se revierte radicalmente esa
tendencia y el coeficiente exportador prácticamente se duplica en los últi
mos quince años (Gráfico 4), constituyéndose en factor de liderazgo del
crecimiento económico general. Este mayor esfuerzo ha ido de la mano con
una estructura exportadora más diversificada, aunque todavía es altamente
dependiente de productos básicos de origen agrícola y minero.
G R Á F IC O 4
E X P O R T A C IO N E S 1 9 2 5 -2 0 0 0
(% D E L P IB , EN P E SO S C O N S T A N T E S )
E l proceso ahorro-inversión
La tendencia de largo plazo de la tasa de ahorro nacional permite
identificar tres grandes períodos: el primero, entre 1925 y 1950, cuando re
gistró una evolución declinante, si bien es preciso tener algún cuidado con
la calidad de la información más antigua que sirve de base a este resultado.
El segundo período, que abarca casi treinta y cinco años, entre 1950 y me
diados de los años ochenta, mantiene una estabilidad en su componente de
largo plazo con un promedio de alrededor del 1 8 % del PlB, aunque con di
versos ciclos de auge y contracción. Finalmente, entre 1985 y 1990 se pre
senta un ciclo de ascenso y a partir del año 90 se descuelga en forma dramá
tica hasta llegar a finales de la década al nivel más bajo que ha tenido en el
siglo (Gráfico 5). En todo caso, no parece darse una estrecha corresponden
cia entre los cambios en la tasa de ahorro y los períodos específicos de mayor
o menor dinamismo en el crecimiento de la economía.
164
G R A F IC O 5
A H O R R O N ACIO N A L 1925 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )
C om pon ente perm anente Filtro de H odrick - Prescott
El comportamiento del ahorro del sector privado ha determinado en

buena parte las tendencias del ahorro nacional (Gráfico 6). El coeficiente de
ahorro privado cae entre los años treinta y comienzos de los cincuenta; lue
go, su componente de largo plazo se mantiene alrededor del 12% del PlB
entre 1950 y 1985 y, finalmente, colapsa durante los años noventa hasta
llegar a niveles de sólo el 5% del PlB, registro éste que, de nuevo, resulta ser
el más bajo del siglo.
G R Á F IC O 6
A H O R R O P R IV A D O 1925 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )
Componente permanente: Filtro de Hodrick -Prescott
165
La tasa de ahorro público, según las pruebas estadísticas efectuadas,

resulta ser una serie estacionaria y por ello no es discernible una tendencia
de largo plazo (según la prueba de raíz unitaria el orden de integración es
cero). El Gráfico 7 muestra sus intensas fluctuaciones de corto y mediano
plazo alrededor de un promedio de 4,3% del PlB para toda la serie. Entre
1925 y comienzos de los años cincuenta el coeficiente fue inferior al 4% del
Pib, registrando incluso niveles nulos en algunos años de ese período. En la
década del cincuenta fue relativamente estable y se situó alrededor de su
promedio de largo plazo. Luego atravesó por fases de auge y contracción
muy intensos entre 1960 y mediados de los años ochenta -asociados con los
ciclos de expansión y crisis de las finanzas públicas- y, finalmente, entre
1985 y 2000 registró dos etapas claramente definidas: una, hasta 1994, de
ascenso sustancial; y la otra, correspondiente a la segunda mitad de la déca
da, con una declinación igualmente fuerte17.
G R Á FIC O 7
A H O R R O P Ú B L IC O 1925-2000 (% D EL PIB)
17 Para una exp licació n de los principales factores q ue han d eterm in ad o en C o lo m b ia los ciclos
del ah orro p ú blico ver el texto m ás adelante en la secció n de los años noven ta. E n tod o caso, u n o de
los elem en to s esenciales ha corresp on d id o a los im p acto s de las bon anzas y crisis cafeteras sobre las fi
nanzas públicas.
166
La inversión total como porcentaje del PlB (en precios constantes)

también es una serie estacionaria, con un promedio del 20% en ese largo
período (Ver Gráfico 8). Fue ampliamente variable en la década de los años
cuarenta; entre los cincuenta y hasta comienzos de la década del ochenta
fluctuó moderadamente alrededor de ese promedio, cayó entre 1985 y co
mienzos de los noventa, creció vertiginosamente hasta 1995 y se desplomó
desde entonces. Como se ha observado antes, la relativa estabilidad en la
tasa de inversión entre 1950 y 1980 en medio de ciclos de auge y debilidad
en el crecimiento económico parece indicar que otros factores fueron más
determinantes para la explicación de estas fases.
G R Á F IC O 8
IN V E R SIÓ N T O T A L 1930-2000 (% D EL P IB , EN P R E C IO S C O N S T A N T E S )
La inversión pública como porcentaje del producto interno bruto de

clinó entre los años treinta y comienzos de los sesenta, hasta niveles cerca
nos al 3% , y a partir de allí tuvo una definida tendencia ascendente hasta
llegar a niveles del 10% del PlB a mediados de la década del noventa (Gráfi
co 9).
Un hecho interesante por contrastar en la evolución de las tasas de in
versión pública y privada es la marcada tendencia declinante de esta última
a partir de comienzos de la década del sesenta -excepto breves y definidos
períodos de recuperación o auge— frente al sostenido aumento del coefi
ciente de inversión pública. Dicho desplazamiento estuvo asociado con un
esquema de políticas económicas de mayor intervención del Estado en la
economía y de mayores responsabilidades en el suministro de bienes y servi
167
cios. Así, entre el primer quinquenio de 1960 y el segundo de 1980 la inver

sión privada declinó del 16% al 11%, como porcentaje del PlB. Para los
mismos períodos, el coeficiente de inversión pública subió del 3,4% al
8,6 %.
G R Á F IC O 9
IN V E R S IÓ N P Ú B L IC A 1 9 2 5 - 2 0 0 0 (% D E L P IB )
C o m p o n e n te p erm an en te: F iltro de H o d rick - P resco tt
El coeficiente de ahorro externo (equivalente al superávit o déficit en

la cuenta corriente de balanza de pagos como proporción del PlB) experi
mentó también intensas fluctuaciones durante el siglo. Como se aprecia en
el Gráfico 10 sus movimientos han tenido, en general, una amplia corres
pondencia con los registrados en la tasa de ahorro nacional. En efecto, la in
tensificación de los déficit en balanza de pagos (ahorro externo negativo) se
asocia con declinaciones en la generación de ahorro interno; a la inversa,
períodos de mayores tasa de ahorro interno se relacionan con menores défi
cit o con superávit en las cuentas externas.
¿Qué se puede decir en conjunto sobre la evolución antes indicada
del proceso de ahorro-inversión de Colombia en el largo plazo y su relación
con el crecimiento? Diversos estudios efectuados para el país producen con
clusiones similares a las obtenidas en los resultados internacionales. Así, se
encuentra que existe una relación positiva y muy significativa entre el aho
rro y el crecimiento y una relación muy débil y a veces negativa entre la tasa
de interés y el ahorro [Ramírez, Manuel 1992].
168
G R Á F IC O 10
A H O R R O N A C IO N A L Y A H O R R O E X T E R N O 1 9 2 5 -2 0 0 0 ( % D E L P I B )
En otro de los estudios, las pruebas estadísticas realizadas muestran

que la causalidad entre ahorro y crecimiento puede operar en ambas direc
ciones, que el ahorro público contribuye a incrementar el ahorro nacional y
que menores niveles de ahorro nacional se correlacionan en forma significa
tiva con mayores desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pa
gos. También se encuentra que crecimientos en el producto por encima de
su nivel permanente generan efectos positivos sobre el ahorro. Finalmente,
los períodos con mayor dinámica en la inversión corresponden a una mayor
disponibilidad de financiamiento externo (vía endeudamiento público y
privado e inversión extranjera)18.
En relación con la inversión, una revisión reciente de los principales
trabajos empíricos hechos en Colombia muestra que ésta responde en for
ma muy significativa al crecimiento económico, que existe una correlación
negativa entre la inversión pública y la privada y que los precios relativos de
los bienes de capital inciden de forma considerable sobre la inversión priva
da, en especial a través de los movimientos en la tasa de cambio real [Ocam-
po, José A. y Camilo Tovar 1998]. Así, una disminución en el precio relati
vo de los bienes de capital (resultado de revaluación en la tasa de cambio o
l8 [C árd en as, M . y A. E sco b ar 1 9 9 7 ]. U nas pruebas eco n o m é tricas sen cillas qu e realicé en la
p reparación de este d o cu m e n to , y q u e n o presento p or razones de brevedad, son co n sisten tes c o n los
principales resultados an tes reseñados.
169
de disminución en ios impuestos arancelarios) tiene efectos positivos sobre

la inversión.
En el estudio de GRECO, ya mencionado, se encuentra una relación
de cointegración de largo plazo, en el periodo 1925-1981, según la cual el
producto por trabajador depende del capital por trabajador. Con posterio
ridad a 1981, por el contrario, se observa que los mayores ritmos de acumu
lación de capital se manifiestan en aumentos cada vez menores en el pro
ducto per-cápita. Así que el esfuerzo de inversión ha tenido que ser más
intenso para poder garantizar una tasa de crecimiento similar a la de épocas
anteriores.
C r is is d e l a h o r r o y la in v e r s ió n en lo s n o v e n ta 19
Con base en este escenario de desempeño de largo plazo, esta sección
analiza los factores que han llevado a la crisis tan fuerte de la economía co
lombiana en la segunda parte de la década del noventa. Para apreciar su
magnitud, se hará una comparación con los resultados de la crisis registrada
en la primera mitad de los años ochenta.
El primero y más dramático de los hechos se refiere al colapso del
ahorro nacional. El coeficiente de ahorro que en la segunda mitad de la dé
cada del ochenta fluctuó alrededor del 21% del PlB y que en 1991 alcanzó
su nivel más alto, equivalente a un 23% del PlB, disminuyó en forma conti
nua a lo largo de la década y en la actualidad apenas es la mitad del que exis
tía al inicio de la década. Ha declinado, entonces, en 11 o 12 puntos del PlB
(Gráfico 11).
El comportamiento del coeficiente de inversión ha sido un poco dife
rente. En el segundo quinquenio de los ochenta declinó y luego entre 1991
y 1995 exhibió un verdadero “boom” aumentando en 7 puntos, hasta llegar
a representar el 23% del PlB (el más alto de los últimos treinta años). Desde
entonces ha caído rápidamente para situarse en 1999 en sólo 13% del PlB
(el nivel más bajo de los últimos treinta años), y se proyecta una recupera
ción de un par de puntos para el 2000.
19 S o b re este tem a se puede co nsu ltar: Flórez E n ciso , Luis B . y M a u ricio Avella. [1 9 9 8 ] , D e
nuevo es n ecesario advertir sobre problem as de in fo rm ació n e ind icar que, de h ech o , se en cu en tran
d istintas proy eccion es realizadas por diferentes investigadores y entid ades, en especial después de
1 9 9 4 . La in fo rm a ció n qu e aq u í se presenta busca tener una serie co n sisten te a lo largo de la década,
pero aún así es m ás im p o rtan te co n cen trarse en las tend en cias qu e en los guarism os precisos.
170
G R Á F IC O <Jsf
A H O R R O N A CIO N A L E IN V ER SIÓ N T O T A L 1980-2000pr.
(Porcentajes del PIB)
- O - A H O R R O NACIONAL INVERSION TO TA L
Por tanto, el ahorro y la inversión se encuentran bastante por debajo

de las tendencias promedio de largo plazo, las cuales, de por sí, no han sido
muy elevadas en comparación con otros países de América Latina y menos
aún con respecto a países que han exhibido tasas altas y sostenidas de creci
miento económico.
Es útil comparar estos resultados con los obtenidos durante la crisis
macroeconómica de comienzos de los años ochenta, con el fin de ilustrar la
magnitud de la crisis actual. En el mismo Gráfico 11 se observa que el aho
rro nacional cayó de un nivel del 20% del producto interno bruto en el año
80, a un nivel cercano al 15% en el año 1983. Es decir, el coeficiente de
ahorro de la economía se descolgó en 5 puntos del PlB, lo cual es menos de
la mitad de lo que ha sucedido en la crisis de la década del noventa.
La inversión, por su parte, cayó menos que el ahorro: entre 1981 y
1986 disminuyó en cerca de tres puntos del PlB. En su conjunto, en esa
época hubo un período de cuatro años de déficit de ahorro nacional frente a
la inversión realizada y esta brecha fue financiada, como se verá más adelan
te, con ahorro externo (bajo la forma de endeudamiento e inversión extran
jera). En los noventa la crisis ha sido más pronunciada y más prolongada:
entre 1993 y 1998 se fue ampliando continuamente la brecha interna defi
citaria entre inversión y ahorro. Primero, por una alta expansión en el coefi
ciente de inversión en el momento en el cual estaba declinando el coeficien
te de ahorro; y luego, desde 1995, por una menor disminución relativa de la
171
inversión frente al ahorro. Así, como ha sido ampliamente documentado, el

uso de ahorro externo permitió durante un tiempo mantener altos niveles
de inversión a pesar del deterioro del ahorro nacional.
A partir del año 99, empieza un lento y doloroso proceso de reajuste
que lleva a una fase de recuperación del ahorro nacional y a una menor bre
cha deficitaria frente a la inversión.
Cuando la comparación se hace en precios constantes (de 1975) el
auge de la inversión en la primera parte de los noventa fue mucho más in
tenso, de tal forma que entre 1991 y 1995 se incrementó en unos 15 puntos
del PlB y a partir de allí, hasta 1999, cayó en una magnitud similar. Ese ex
traordinario auge de la primera mitad de la década, que implicó una tasa de
crecimiento de la inversión en términos reales de más del 25% anual, estuvo
relacionado, de una parte, con el abaratamiento en el costo del capital debi
do, entre otros factores, a los procesos de liberación de importaciones, el des
plome de las tarifas arancelarias y la revaluación de la tasa de cambio real; y,
de otra, con el boom de la construcción de los primeros años de la década.
En el Gráfico 12 se muestra, precisamente, la evolución en precios
constantes de la formación bruta de capital fijo (es decir, deduciendo de la
inversión bruta total la variación de existencias), desagregada entre el sector
de construcción y vivienda y el sector de maquinaria y equipos. Entre 1990
y 1995 la formación de capital en ambos sectores creció muy rápidamente,
casi llegando a duplicar sus niveles en precios constantes entre uno y otro
año. Ello implicó tasas anuales de crecimiento real de alrededor del 18%. A
partir de entonces, han declinado muy rápidamente.
G R A F IC O 12
F O R M A C IÓ N B R U T A D E C A P IT A L F IJ O 1 9 8 0-1995
(M iles de M illones de pesos de 1975)
□ CONSTRUCCION Y VIVIENDA ■ MAQUINARIA Y EQUIPO
20
1M 0 1««S IM O 1995
172
E l sector privado
¿Cuál ha sido el papel del sector privado en esta situación de auge y
crisis de los noventa? El coeficiente de ahorro, que durante la segunda mi
tad de la década de los ochenta representó en promedio alrededor del 14%
del producto interno bruto, se contrajo a lo largo de los años noventa hasta
llegar a sólo un 6% del PlB en 1997-1998. En contraste, durante la crisis de
comienzos de los ochenta el coeficiente de ahorro privado había disminui
do en aproximadamente tres puntos del PlB (Gráfico 13).
G RA FIC O 13
A H O R R O E IN V ERSIÓ N PRIVAD OS 1980-2000pr. (% del PIB)
AHORRO PRIVADO — t— IN V A S IO N PRIVADA
La inversión privada, por su parte, registró entre 1991 y 1994 una

notable expansión, equivalente a 5 puntos del PlB; a partir de ese último
año empezó su declinación relativa pasando del 14% al 6% del PlB entre
1994 y 1999 y se prevé una limitada recuperación en el 2000. En compara
ción, durante la primera parte de los años ochenta, la caída en la tasa de in
versión privada fue mucho menos intensa.
Sin embargo, otro elemento importante de diferenciación entre las
dos épocas tiene que ver con el comportamiento de la brecha privada. En
efecto, en los años ochenta el sector privado fue superavitario: es decir, ge
neró un exceso de recursos frente a sus propios niveles de gasto, excedente
que en parte fue destinado a financiar la brecha deficitaria del sector públi
co. En los años noventa, por el contrario, aparte de que cayó muy inten
samente el coeficiente de ahorro privado, a partir de 1993 se situó por
debajo del coeficiente de inversión, por lo cual tuvo que demandar recur
173
sos de otras fuentes (del sector externo) con el fin de financiar ese exceso de
inversión. Desde 1997 el coeficiente de ahorro privado detuvo su declina
ción y entre 1998 y lo que se proyecta para el año 2000 se recupera en cerca
de cuatro puntos del PlB, lo cual implica un intenso proceso de reajuste en
el gasto y conduce, tras una caída del coeficiente de inversión a sus niveles
más bajos de los últimos treinta años, a un superávit privado.
Entonces, la capacidad relativa de ahorro del sector privado se con
trajo en cerca de un 50% durante los noventa y ello fue el resultado de fac
tores que afectaron el ingreso disponible del sector privado, que llevaron a
un “boom” en la demanda de consumo e inversión y que le permitieron fi
nanciar el exceso de gasto con endeudamiento interno y externo. Ello expli
ca el creciente nivel de sobre-endeudamiento del sector privado y ha sido,
en parte, la causa de los muy fuertes desequilibrios macroeconómicos regis
trados durante la década.
¿Cuáles agentes económicos efectúan el ahorro privado? De acuerdo
con la metodología de Cuentas Nacionales, son los hogares, la empresa pri
vada y las instituciones financieras. En los años noventa se observa que
hubo una caída muy importante tanto en el coeficiente de ahorro de los ho
gares como en el de la empresa privada, con cifras que llegan hasta 1995
(Gráfico 14).
G R Á F IC O 14
C O M P O S IC I Ó N D E L A H O R R O P R IV A D O 1 9 8 0 -1 9 9 5
(C om o p o rcen taje del P IB )
— O— AHORRO PRIVADO — O— HOGARES

----A ----EMPRESA PRIVADA — •— FINANCIEROS
174
Los hogares registraron un coeficiente promedio de ahorro alrededor

del 8% del producto interno bruto entre 1980 y 1990, si bien este coefi
ciente fue menor en la segunda mitad frente a la primera. Tras un incre
mento transitorio de 2 puntos entre 1990 y 1991, empezó una continua
declinación que llevó el coeficiente al 5% en 1995. En un análisis detallado
sobre los determinantes del ahorro de los hogares se concluye que su dismi
nución está explicada por las menores restricciones de liquidez (mayores
posibilidades de endeudamiento interno y externo), los aumentos en los
impuestos —especialmente los indirectos- y las caídas en el excedente bruto
de explotación, aunque se estima que los efectos son más de carácter transi
torio que permanente [Castañeda, A. y Gabriel P. 1998].
Sin embargo, la ilustración más dramática se encuentra del colapso
del ahorro de la empresa privada. En la segunda mitad de los ochenta au
mentó y se mantuvo en niveles relativamente altos (6% del PlB), pero a par
tir del comienzo de los noventa comenzó a declinar hasta llegar casi a desa
parecer al registrar apenas un coeficiente del 0.5% del PlB.
Las explicaciones estadísticas de este agudo deterioro destacan su sus
titución “casi perfecta” por endeudamiento externo e interno, producto de
las reformas financieras y de la apertura económica. Estas nuevas políticas,
en un entorno de revaluación de la tasa de cambio real, redujeron el precio
relativo de los bienes importados y estimularon el boom de importaciones
financiado con un creciente flujo de financiamiento externo. También se
encuentra que el deterioro del ingreso privado disponible, debido al au
mento de los impuestos, y la caída de las ganancias (el excedente bruto de
explotación) como efecto de la liberación comercial afectaron negativa
mente el ahorro empresarial. Estos efectos, de nuevo, se consideran de ca
rácter temporal20. En un análisis más específico sobre el boom de consumo
se muestra que las menores restricciones de liquidez, el flujo externo de ca
pitales y las políticas monetarias aplicadas durante esa época facilitaron y
expandieron el crédito de consumo, especialmente el destinado a la vivien
da [Urrutia, Miguel y Alejandro López 1995].
Así que sobre las causas del desplome del ahorro privado se encuen
tran diversas explicaciones, varias de ellas complementarias. Primera, el
20 V e r los trab ajo s de Sán ch ez, F ab io et al., [1 9 9 8 ] y Lóp ez, A lejan d ro [1 9 9 8 ] . E n este ú ltim o
trab ajo se señala que cu an d o los datos de C u en ta s N acio nales se corrig en p o r las ganancias netas de
capital derivadas de la in flació n y la revaluación de la tasa de c a m b io , la caída del c o eficien te de a h o
rro privado es m u ch o m en o r de lo que m uestran las cifras corrien tes.
175
efecto sobre el ingreso privado de las sucesivas reformas tributarias aproba

das a lo largo de esta década, para financiar los desequilibrios del gobierno
nacional. Segunda, ante el proceso general de apertura de la economía se
produjo un boom de demanda por bienes nacionales e importados, en estos
últimos debido a los menores impuestos arancelarios y a la revaluación de la
tasa de cambio real que abarataron los precios relativos de las importacio
nes. Tercera, las empresas y los hogares han enfrentado menores restriccio
nes de financiamiento doméstico e internacional para cubrir sus excesos de
gasto. Cuarta, el excedente o utilidad de las empresas se ha contraído ante la
competencia derivada de la misma apertura y por causa de las reformas tri
butarias. Quinta, la fuerte caída de las tasas reales de interés facilitó y abara
tó el boom de crédito para consumo y vivienda21.
La evolución del consumo privado (consumo de los hogares) se ilus
tra en el Gráfico 15. Si bien durante la mayor parte de la década de los
ochenta exhibió una tendencia declinante, como porcentaje del PlB, entre
1990 y 1993 ganó de nuevo alrededor de cuatro puntos. Luego, mostró
unos ciclos breves de contracción y expansión y en el último par de años,
como efecto de la crisis de la economía, se redujo a los niveles más bajos de
los últimos 30 años.
G R A F IC C ^ ir'
CONSUM O PRIVADO 19SD-2000pr. (% D EL PIB)
2.1 V e r la b ib lio g rafía ya citad a en ésta y las secciones an teriores. E n una h ip ótesis un tan to d ife
rente sobre los efectos de la apertura eco n ó m ica se arg u m en ta qu e la d ism in u ció n del ah o rro fue o ca
sion ada por una alta dem and a de im p o rtacio n es, en la m edid a en qu e los agentes eco n ó m ico s no
con sid erab an creíb le q ue se sostuvieran las políticas de apertura. La revaluación real de la tasa de
c a m b io , qu e ta m b ién se estim ab a tem p oral, y la exp ectativa de ingresos futuros crecien tes p or cu en ta
de los d escu b rim ien to s petroleros reforzaron esas decisiones. [E ch everry, Ju a n C . 1 9 9 9 ; y ver ta m
b ién C arrasquilla, A . y Ju a n P . Z arate 1 9 9 7 ].
176
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL C REC IM IEN TO EN COLOM BIA
Una parte sustancial del incremento en la demanda agregada se desti

nó a las importaciones (Gráfico 16). Hasta los años noventas, como por
centaje del producto interno bruto (en pesos constantes de 1975), la econo
mía colombiana destinaba un 16% de sus ingresos a las importaciones, si
bien ese porcentaje fue un poco más alto en los primeros años de los ochen
ta cuando se presentó el corto episodio de liberación de importaciones.
G RAFICO 16
IM PO R TA C IO N E S 1980-2000pr. (% D EL PIB, precios constantes)
Desde 1991 el coeficiente de importaciones empezó a crecer vertical

mente, en el marco del proceso de apertura, liberación, desgravación aran
celaria y revaluación de la tasa de cambio real. Y en menos de seis años se
multiplicó por más de dos veces. El trienio 1992-1994 marcó las tasas de
crecimiento más explosivas en las importaciones con un promedio anual de
incremento de 34% (en precios constantes). Ese aumento, a todas luces in
sostenible, generó a la postre el desequilibrio muy fuerte en el sector exter
no de la economía de los años recientes.
De hecho, mientras crecía la demanda del sector privado por bienes
nacionales e importados, de otro lado su ingreso disponible estaba decli
nando en términos relativos. Como se observa en el Gráfico 17, el ingreso
privado disponible, como porcentaje del PlB, cayó rápidamente en la pri
mera mitad de los años ochenta y luego se estabilizó hasta 1992. Desde di
cho año y hasta 1996 registró una contracción equivalente a unos ocho
puntos del PlBy en la última época ha tenido una leve recuperación. Por lo
tanto, el sector privado ha venido perdiendo terreno en la economía cuan
do se observa la participación del ingreso privado disponible en la genera
ción del ingreso nacional.
177
G R Á F IC O 17
IN G R E S O P R IV A D O D IS P O N IB L E 1980-2000p r. (% del P IB )
Una de las causas principales de la anterior evolución se origina en la

mayor participación de los ingresos tributarios del gobierno nacional en el
producto interno bruto (Gráfico 18). Podría mencionarse que ello respon
de a una especie de paradigma colombiano: el deseo (y la necesidad) inevi
table de hacer una reforma tributaria cada uno o dos años. Y la década de
los noventa es una prueba estadística confiable y muy significativa de ello.
G R Á F IC O « *» *
IN G R E S O S T R IB U T A R IO S 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del P IB )
178
En el primer quinquenio de los ochenta cayó la participación de los

ingresos tributarios en el PlB. A partir de 1987 han tenido una tendencia
creciente, por lo menos hasta 1996, y luego han mantenido esa más alta
participación. En los hechos, entonces, el gobierno nacional incrementó en
casi 7 puntos del PlB su recaudo de ingresos tributarios durante ese período
para sustentar, apenas parcialmente, sus permanentes y crecientes niveles
de gasto.
E l sector público
En esta sección se discute la evolución del ahorro y la inversión del
sector público. En primer lugar, habría que resaltar que el ahorro público
tiene determinantes diferentes a los del ahorro privado. Pueden mencionar
se varios factores esenciales que en el caso colombiano determinan su evolu
ción, en particular la del ahorro del gobierno central22.
Primero, como acaba de mencionarse, se han adoptado sucesivas y
frecuentes reformas tributarias orientadas a recaudar mayores ingresos para
el gobierno, aunque sus efectos han dependido no sólo de los gravámenes
mismos sino también del ritmo de crecimiento del ingreso y el producto
nacional.
Segundo, el sector cafetero, por su papel en la generación de exporta
ciones y de ingresos internos, ha afectado la generación de ahorro público,
especialmente hasta los años ochenta. Períodos de bonanza en los precios
del café, como la de los años setenta o como la de la segunda mitad de los
años ochenta, tuvieron efectos positivos sobre el ahorro del sector público:
tanto en forma directa, vía una mayor tributación, como indirecta a través
de los excedentes generados por el Fondo Nacional del Café. En su ciclo
opuesto, una crisis cafetera, como la actual, incide negativamente sobre el
ahorro público, aunque en menor magnitud que en el pasado debido a la
más baja participación relativa actual del sector cafetero en la economía na
cional23.
Tercero, el sector petrolero y en especial Ecopetrol, desde la segunda
mitad de los ochenta, han tenido un efecto muy importante sobre el ahorro
11 V e r un análisis detallado de estos tem as en Sán chez, F a b io y M a . V icto ria A n gu lo [1 9 9 8 ] .

2.3 D iversos analistas, incluyen do a qu ien escribe este d o cu m e n to , se p regun tan h ace m u ch o
tie m p o sobre la lógica de in clu ir las op eracion es del secto r cafetero d en tro de las cu en tas de ah o rro y
d é ficit del secto r p ú blico . P ero sobre este tó p ico las decision es parecen tan sensibles qu e n u n ca se to
m an decisiones.
179
del sector público. Es evidente que mayores y crecientes ingresos petroleros,

como resultado de un más alto volumen y precio de exportaciones, generan
más recursos tributarios y transferencias crecientes de excedentes de Ecope-
trol al gobierno nacional. Existe además, en la actualidad, el Fondo de Esta
bilización Petrolera, como mecanismo de ahorro de una parte de los ingre
sos petroleros que pertenecen a Ecopetrol, los departamentos y los
municipios. Otra vía adicional de generación de recursos se produce con los
impuestos que capta el gobierno nacional sobre el precio de la gasolina.
Como se aprecia, hay múltiples formas de creación y transferencia de aho
rro público originadas en la actividad petrolera, pero cuya continuidad y es
tabilidad dependerá crucialmente de las perspectivas en materia de explora
ción, explotación y descubrimiento de nuevas reservas.
Cuarto, la capacidad de ahorro del sector público también está afec
tada por las posibilidades de acceso a un mayor endeudamiento externo (o
interno), es decir, por el grado de restricción crediticia que se enfrenta. En
efecto, si el gobierno nacional o los gobiernos regionales encuentran que la
banca internacional y el sistema financiero están en disponibilidad de fi
nanciar un nivel de gasto más alto, tendrán menores restricciones para su
expansión y menor necesidad de incrementar o mantener su ahorro pro
pio24. Un factor adicional que vale la pena mencionar, por su utilización en
los años noventa, es la posibilidad de disponer de parte del patrimonio pú
blico -que, claro está, es ahorro público acumulado- mediante procesos de
privatización de empresas y actividades estatales.
Finalmente, los ciclos de ahorro público también dependen del pa
trón de gasto público, el cual está afectado por decisiones institucionales
(como las nuevas obligaciones de gasto impuestas por la Constitución de
1991) y políticas (las relacionadas con las coyunturas electorales). Lo que se
mostrará enseguida es que la década del noventa es la época más significati
va de disparo del gasto público.
Durante los años noventa, el hecho central ha sido la crisis del ahorro
público, en particular durante el segundo quinquenio (Gráfico 19). Entre
1991 y 1994 el coeficiente de ahorro público se mantuvo alrededor del 9%
al 1 0 % del PlB, debido en parte a los efectos iniciales de las varias reformas
24 E n la m edid a en q ue los crecien tes d éficit del g o b iern o in crem en tan sus necesidades de en
d eu d am ien to , los intereses sobre la deuda in tern a y extern a pasan a ser factores cada vez m ás im p o r
tantes qu e afectan n egativam en te el ah orro pú blico.
180
tributarias de ese período. Posteriormente, empezó a declinar con rapidez,

hasta llegar en 1999 a sólo el 3% del PlB, es decir, una tercera parte del exis
tente cinco años atrás, no obstante las reformas tributarias puestas en mar
cha. Se observa, comparativamente, que durante la crisis de los ochenta el
coeficiente de ahorro público decreció con menor intensidad, aunque tam
bién habría que indicar que el nivel de entonces era bastante reducido. A
partir de las reformas y los programas de ajuste, desde 1984 subió sosteni
damente dicho coeficiente y en el período 1986-1990 tuvo un promedio
equivalente al 7% del PlB.
El fuerte declive del ahorro público se ha debido a un patrón explosi
vo de gasto público por razones estructurales. La conferencia de Antonio
Hernández -que se publica en este mismo libro- se dedica a este tema por
lo cual no voy a detenerme en él [Hernández, A. e I. Lozano E. 1999]. Des
taco que su acelerado crecimiento se ha originado en los siguientes factores:
primero, las obligaciones derivadas de la Constitución de 1991 (e intensifi
cadas por las decisiones de la Corte Constitucional) y de leyes posteriores,
como el caso de la reforma a la seguridad social. Segundo, la forma que ha
asumido el proceso de descentralización, que ha afectado las finanzas del
gobierno nacional mediante mayores transferencias sin una correlativa ra
cionalización del gasto al nivel del gobierno nacional, ni mucho menos en
los gobiernos territoriales. Tercero, la menor restricción de financiamiento
en los diferentes niveles de gobierno.
Como se muestra en el Gráfico 20, el consumo del sector público
se multiplicó por más de dos veces a lo largo de la década del noventa.
G RAFICO 19
A H O RRO E IN V ERSIÓ N P Ú BLIC O S 1980-2000pr. (% D E L PlB)
—* — A H O R R O P U B L IC O - O — IN V E R S IO N P U B L IC A
l8 l
D u r a n t e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a s e h a b ía m a n t e n i d o r e la t iv a m e n t e e s
ta b le a lr e d e d o r d e l 1 0 % d e l P lB , p e r o d e s d e 1 9 9 1 e m p e z ó s u c r e c im ie n
to v e r tic a l h a s ta lle g a r a s u m á s a lto r e g is tr o d e 2 0 % d e l P lB e n e l a ñ o
1 9 9 9 , a u n q u e se p r o y e c ta u n a lig e r a c o r r e c c ió n d e d o s p u n t o s d e l P lB
p a ra e l 2000 .
G R A F IC O ,» '
C O N SU M O P Ú B L IC O 1980-2000pr. (% del PIB)
L a m a g n i t u d d e lo s d e s a ju s te s g e n e r a d o s p o r lo s h e c h o s a n t e s r e f e r i
d o s s e a p r e c ia c l a r a m e n t e c u a n d o s e t o m a n la s f in a n z a s d e l g o b i e r n o n a c i o
n a l ( G r á f ic o 2 1 ) . S u g a s to t o t a l p e r m a n e c ió r e la t iv a m e n t e e s ta b le a lr e d e d o r
G R Á F IC O 21
G A ST O Y D É F IC IT D E G O B IE R N O N ACION AL 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del PIB)
182
del 1 2 % d e l P lB d u r a n t e lo s a ñ o s o c h e n t a ; p e r o , d u r a n t e lo s n o v e n t a , c r e c ió
en 8 p u n to s h a s ta lle g a r a r e p r e s e n ta r e l 2 0 % d e l P lB . C o n e s e c r e c im ie n t o
t a n f u e r t e , e l g o b ie r n o n a c io n a l n o h a s id o c a p a z d e f in a n c ia r s e c o n a h o r r o
p r o p i o , a p e s a r d e la s s u c e s iv a s r e f o r m a s t r i b u t a r i a s q u e r e a l i z ó . E l r e s u lt a d o
f i n a l e s q u e tr a s lo s r e d u c id o s d é f i c i t d e p r in c ip io s d e la d é c a d a , s u d e s e q u i
lib r io se h a tre p a d o a 6 p u n to s d e l P lB y p a r a c u b r ir lo h a t e n id o q u e r e c u r r ir
a l e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o e i n t e r n o ( y a la s p r i v a t i z a c i o n e s ) , e n u n a e s p ir a l
im p o s ib le d e s o s te n e r n i d e s e g u ir f in a n c ia n d o .
L O S D E S E Q U IL IB R IO S
Las brechas pública, privada y externa

C o m o r e s u lt a d o d e lo s f a c t o r e s e v a lu a d o s e n la s e c c ió n a n t e r i o r , lo s
s e c to re s p ú b lic o y p r iv a d o e x p e r im e n ta r o n d e s e q u ilib r io s c a d a v e z m á s in
te n s o s a lo la r g o d e la d é c a d a . L o c ie r to es q u e d e s d e m e d ia d o s d e la d é c a d a
a l d é fic it d e l s e c to r p r iv a d o se s u m ó e l d e l s e c to r p ú b lic o y e n tr e a m b o s g e
n e r a r o n u n d e s e q u ilib r io e x t e r n o m u y f u e r t e , q u e s e m a n if e s t ó e n a lto s r i t
m o s d e e n d e u d a m ie n to .
E n tre 1 9 8 2 y 1 9 8 5 , e l d e s e q u ilib r io d e l s e c to r p ú b lic o h a b ía e s ta d o
e n tre e l 6y el 7 % d e l P lB y p o s t e r io r m e n t e t r a n s c u r r ió u n a d é c a d a e n la c u a l
la b r e c h a p ú b lic a fu e lig e r a m e n te d e fic ita r ia o s u p e r a v ita r ia . A p a r tir d e
1 9 9 5 , e m p ie z a u n a te n d e n c ia c a d a v e z m á s d e f ic it a r ia h a s ta lle g a r a m á s d e l
5 % d e l P lB .
¿ D e d ó n d e o b t u v o s u s r e c u r s o s a d ic io n a le s e l s e c t o r p ú b lic o ? E n lo s
o c h e n ta , p a r te d e l d é fic it p ú b lic o fu e fin a n c ia d o p o r e l s e c to r p r iv a d o , q u e
h a b ía s id o s u p e r a v ita r io . L a o t r a p a r te d e la f in a n c ia c ió n p r o v in o d e l a h o r r o
e x te rn o .
E n tr e 1 9 9 2 y 1 9 9 5 , p o r e l c o n tr a r io , e l s e c to r p r iv a d o in c r e m e n tó
s u d é f ic it h a s ta n iv e le s d e l 5 % d e l P lB , lo c o r r i g i ó p a r c i a l m e n t e e n lo s s i
g u ie n te s tre s a ñ o s - m e d ia n t e u n f u e r t e a ju s te e n la in v e r s ió n - y s e t o r n ó
s u p e r a v it a r io e n 1 9 9 9 c u a n d o la in v e r s ió n p r iv a d a c a y ó e n 4 7 % y el c o n
s u m o p r iv a d o e n 5 % (e n p r e c io s c o n s ta n te s ). C o n e llo , a lc a n z ó u n s u p e
r á v it d e 4 % d e l P lB y p a r a e l a ñ o 2 0 0 0 s e p r o y e c t a q u e s e r ía d e l 2 % , e n
u n e n t o r n o d e c r e c im ie n t o p o s it iv o d e la e c o n o m ía y d e la in v e r s ió n y e l
c o n s u m o p r iv a d o .
A l c o m p a r a r la c r is is d e lo s a ñ o s o c h e n t a c o n l a d e lo s n o v e n t a , s e o b
s e rv a q u e la c a íd a r e c ie n te d e l a h o r r o n a c io n a l es m á s p r o lo n g a d a y q u e , p o r
lo t a n t o , e l p a ís h a t e n id o q u e r e c u r r ir c a d a v e z m á s a l a h o r r o e x t e r n o . E n t r e
1 9 82 y 1985 , la c a íd a d e l a h o r r o n a c io n a l lle v ó a l p a ís a o b t e n e r r e c u r s o s e x -
183
G R Á F IC O 2 2
BR E C H A S P Ú B L IC A Y P R IV A D A 1 9 8 0 -2 0 0 0 p r. (% del P IB )
B R EC H A P Ú B L IC A - O - B R EC H A PR IV A D A
te rn o s c e rc a n o s a l 5 % d e l P lB p a r a f i n a n c i a r s u g a s to e x c e d e n t e . E n la d é c a
d a d e l n o v e n t a , a p a r t i r d e 1 9 9 3 y d u r a n t e lo s s ig u ie n t e s c in c o a ñ o s , e l c o
la p s o d e l a h o r r o i n t e r n o e n u n a m b ie n t e d e e x c e s o d e g a s to i m p l i c a u n a s
n e c e s id a d e s a n u a le s d e f in a n c ia m ie n t o e x te rn o s u p e r io r e s a l 5 % d e l P lB .
S ó lo d e s d e 1 9 9 9 s e in ic ia la c o r r e c c ió n d e e s e in te n s o e in s o s te n ib le d é f ic it
e x te rn o (G r á fic o 2 3 ).
G R Á F IC O 2 3
A H O R R O N A C IO N A L Y E X T E R N O 1 9 7 0 - 2 0 0 0 p r . ( % del P IB )
A H O R R O N A C IO N A L - « — AHO RRO EXTERNO
I8 4
G R Á F IC O 24
S A L D O D E U D A E X T E R N A 1 9 8 0 -2 0 0 0 (M illones U S $ )
I -tr- T O T A L P Ú B L IC A P R IV A D A I
Esos d e s e q u ilib r io s a fe c ta ro n e l e n d e u d a m ie n to e x te rn o del p a ís

(G r á fic o 24). E n t r e 1980 y 1987, l a d e u d a e x te r n a t o t a l c r e c ió d e US$6.000
m illo n e s a US$18.000 m i l l o n e s - c a s i e x c lu s iv a m e n te p o r c u e n ta d e l s e c to r
p ú b l i c o p u e s t o q u e e l a c c e s o d e l s e c t o r p r i v a d o a la s f u e n t e s e x t e r n a s d e c r é
d it o e s ta b a p r á c t ic a m e n t e c e r r a d o - y s e e s ta b iliz ó e n e s e n iv e l h a s ta 1992. A
p a r t i r d e e n t o n c e s r e t o m ó s u p e n d ie n t e a s c e n d e n t e y e n e l t r a n s c u r s o d e s ie
te a ñ o s se tr e p ó a US$34.000 m illo n e s . L a s c a u s a s d e e s te in c r e m e n t o d iv e r
g e n d e la s d e lo s o c h e n t a : p o r u n a p a r t e , e l s e c t o r p ú b l i c o c r e c i ó u n p o c o
m e n o s s u e n d e u d a m ie n to e x te rn o , a u n q u e s u m a g n itu d es d e c o n s id e r a
c ió n : e n tr e1993 y 1999 e l s a ld o d e la d e u d a p ú b lic a e x t e r n a a u m e n t ó e n
c e rc a d e US$6.000 m i l l o n e s . P o r la o tr a , la d e u d a e x te r n a p r iv a d a p a s ó e n tr e
1992 y 1998 de US$3.000 m illo n e s a US$15.000 m illo n e s , es d e c ir , se m u l
t ip lic ó p o r c in c o v e c e s .
S i b ie n la d e u d a e x te r n a p ú b lic a n o s e in c r e m e n t ó t a n r á p id a m e n t e
e n lo s n o v e n t a c o m o la p r iv a d a , c u a n d o s e d e s a g r e g a la s it u a c ió n d e l g o b ie r
n o n a c io n a l s e o b s e r v a a p a r t ir d e 1996 u n c o n s id e r a b le a u m e n t o d e s u d e u
d a e x t e r n a c o m o p o r c e n t a j e d e l PlB y u n o a ú n m á s a c e l e r a d o e n s u d e u d a
i n t e r n a ( G r á f i c o 25). A s í , e n t r e 1995 y 1999 e l s a ld o d e la d e u d a d e l g o b i e r
n o n a c i o n a l d u p l i c ó s u p a r t i c i p a c i ó n e n e l PlB ( d e l 1 4 % a l 2 8 % ) : l a e x t e r n a
p a s ó d e l 6 % a l 1 5 % d e l PlB y l a i n t e r n a d e l 8 % a l 1 3 % , c o n u n c r e c i m i e n t o
p a r t i c u l a r m e n t e in t e n s o e n lo s ú l t i m o s d o s a ñ o s . E l l o , n o o b s t a n t e lo s r e
c u r s o s a d i c i o n a le s a lle g a d o s m e d i a n t e la s p r i v a t i z a c i o n e s e m p r e n d i d a s e n
e s to s a ñ o s .
185
GRÁFICO 25
SALDO DEUDA G O BIERN O 1992-1999 (% DEL PIB)
30
25
20
15
10
ni,[iM,s i ,i l , W,
5
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
H a b r í a a d ic io n a lm e n t e q u e m e n c io n a r q u e e l s e c to r p r iv a d o , a n t e la
in s u fic ie n c ia d e a h o r r o p r o p io , in c r e m e n tó v e lo z m e n te s u e n d e u d a m ie n to
in t e r n o c o n e l s is te m a f in a n c ie r o c o n e l f in d e f in a n c ia r s u s p a t r o n e s c r e
c ie n te s d e g a s to : e l c r e c im ie n t o d e la c a r te r a e n m o n e d a n a c io n a l ( e n t é r m i
n o s r e a le s ) f u e d e m á s d e l 1 5 % a n u a l e n tre 1 9 9 3 y 1 9 9 5 (G r á fic o 2 6 ) . E s ta
b u r b u ja c r e d it ic ia fu e a p o y a d a p o r a l a lto in c r e m e n t o e n la liq u id e z a m p lia
d e la e c o n o m ía ( m e d id a p o r e l in d ic a d o r d e M 3 + B o n o s ) la c u a l c r e c ió d u
r a n t e e s a é p o c a a ta s a s r e a le s q u e f lu c t u a r o n e n t r e u n 1 5 % y u n 20 % a n u a l,
es d e c ir c o n u n e x c e s o e n tr e 10 y 15 p u n to s s o b r e e l c r e c im ie n t o d e la e c o
n o m ía .
G RA FICO 26
VARIACIÓN % ANUAL D E 1A CARTERA DEL SISTEM A FINANCIERO
EN TÉR M IN O S REALES 1990-1999
1990DÍC 1991 Die 1992 Die 1993 Die 1994 Die 1995 Die 1996 Die 1997 Die 1998 Die 1999 Die
186
Crisis de crecimiento y de desempleo

E n s ín t e s is , la d é c a d a d e lo s n o v e n t a e n C o l o m b i a h a s id o u n a é p o c a
d e c r e c ie n te s d e s e q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m ic o s o r ig in a d o s e n u n e x c e s o d e
c r e c im ie n to e n e l g a s to p ú b lic o y p r iv a d o . E n e l a m b ie n te d e u n a e c o n o m ía
m á s a b ie r t a - t r a s lo s p r o c e s o s d e a p e r t u r a , l ib e r a c ió n c a m b ia r ía y lib e r a c ió n
f in a n c ie r a — e llo d e s e m b o c ó e n e l c o la p s o d e l a h o r r o in t e r n o , e n u n f u e r t e
e n d e u d a m ie n t o t a n t o p ú b lic o c o m o p r iv a d o y e n m a y o r e s n e c e s id a d e s d e
a h o r r o e x te r n o p a r a s o s te n e r e se e x c e s o d e g a s to .
E n la fa s e d e l b o o m e c o n ó m ic o y c r e d itic io se p e r c ib ió e r r ó n e a m e n te
q u e s e p o d r ía s o s te n e r u n r it m o in in t e r r u m p id o d e e x p a n s ió n b a s a d o e n a l
to s n iv e le s d e e n d e u d a m ie n t o - y e n la s e x p e c t a t iv a s d e c u a n t io s o s in g r e s o s
p e t r o le r o s f u t u r o s - p o r lo c u a l n o s e p r e s t ó a t e n c ió n a lo s d e s a ju s te s m a
c r o e c o n ó m ic o s q u e se ib a n a c u m u la n d o . E l b o o m c o n lle v ó u n e le v a d o c r e
c im ie n to d e la c a r t e r a c r e d it ic ia , b u r b u ja e n e l p r e c io d e lo s a c t iv o s , a lt a
d e u d a e m p r e s a r ia l, in t e n s o e n d e u d a m i e n t o d e lo s h o g a r e s p a r a c o n s u m o y
v iv ie n d a y fin a n c ia m ie n to d e l d é fic it p ú b lic o c o n d e u d a in te r n a y e x te r n a y
p r iv a tiz a c io n e s . E n f in , to d o s se e n d e u d a r o n .
A n t e e l r e c a le n t a m ie n t o d e la e c o n o m ía , a p a r t ir d e 1 9 9 5 s e p u s ie r o n
e n m a r c h a p o lític a s m á s r e s tr ic tiv a s , d e s tin a d a s a b u s c a r u n “ a t e r r iz a je s u a v e
d e la e c o n o m ía ” y a r e c u p e r a r la ta s a d e c a m b io r e a l q u e s e h a b ía r e v a lu a d o
f u e r t e m e n t e e n lo s a ñ o s a n t e r io r e s . E l f i n d e l b o o m d e s n u d ó la s v u l n e r a b i l i
d a d e s d e la e c o n o m ía d e l p e r io d o a n t e r io r . E l c r e c im ie n t o d e la e c o n o m ía
c a y ó f u e r t e m e n t e , e l s e c t o r d e la c o n s t r u c c ió n s e e s t a n c ó y e n t r ó e n c r is is y
s e in ic ió u n a e ta p a d e d e b ilit a m ie n t o d e l s e c to r p r o d u c t iv o y d e l s is te m a f i
n a n c ie r o . A e llo s e s u m ó la in e s t a b ilid a d p r o d u c i d a p o r lo s e f e c t o s d e la c r i
s is p o l í t i c a i n t e r n a .
T r a s u n a c o r t a fa s e d e r e c u p e r a c ió n e n 1 9 9 7 , y s in c o r r e g ir s e lo s d e s e
q u ilib r io s e x t e r n o s y fis c a le s , d e s d e la s e g u n d a m i t a d d e d ic h o a ñ o la e c o n o
m í a r e c ib ió lo s i m p a c t o s d e lo s c h o q u e s e x t e r n o s p r o d u c id o s p r i m e r o p o r la
c r is is a s iá t ic a y m á s a d e la n t e p o r la d e b a c le r u s a . E s t o s c h o q u e s t u v i e r o n lo s
s ig u ie n t e s e fe c to s : d e t e r io r a r o n lo s t é r m in o s d e i n t e r c a m b i o d e l p a ís , c o n s u
e fe c to a d v e r s o s o b r e e l in g r e s o n a c io n a l; r e s t r in g ie r o n y e n c a r e c ie r o n e l f i-
n a n c ia m ie n t o e x te r n o ; c o n d u je r o n a u n a im p o r t a n t e s a lid a d e c a p ita le s ; g e
n e r a r o n in t e n s a s p r e s io n e s c a m b i a r í a s ; y l l e v a r o n a q u e la s a g e n c ia s d e r ie s
g o r e b a ja r a n la c a lif ic a c ió n d e l g r a d o d e in v e r s ió n d e l p a ís .
E n c o n s e c u e n c ia , la c r e c ie n te v u ln e r a b ilid a d in t e r n a a lo la r g o d e la
d é c a d a t u v o lo s s ig u ie n t e s c o m p o n e n t e s b á s ic o s :
• C o la p s o d e l a h o r r o in t e r n o y d e p e n d e n c ia d e re c u rs o s e x te r n o s .
187
• D e t e r io r o d e la b a la n z a d e p a g o s .
• A p r e c ia c ió n d e la ta s a d e c a m b io r e a l.
• E le v a d o e n d e u d a m ie n to p ú b lic o y p r iv a d o , in t e r n o y e x te r n o .
• C r e c i m i e n t o n o s o s t e n ib le e n e l p r e c io d e lo s a c t iv o s .
• D e b ilit a m ie n t o d e l s is te m a f in a n c ie r o .
• In e s ta b ilid a d p o lític a .
L a p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a b u s c ó c o m b i n a r a ju s t e s e n la s ta s a s d e
i n t e r é s , la t a s a d e c a m b i o y la s r e s e r v a s i n t e r n a c i o n a l e s p a r a h a c e r l e f r e n t e a
l a c r is is e x t e r n a y a lo s d e s a ju s t e s n o r e s u e lt o s y c a d a v e z m á s a g u d o s d e la s
fin a n z a s p ú b lic a s .
E n m a t e r i a m o n e t a r i a , la s ta s a s r e a le s d e c a p t a c i ó n , q u e e s t u v i e r o n e n
n iv e le s n e g a tiv o s e n 1 9 9 2 , se e le v a r o n e n tr e fin a le s d e 1 9 9 4 y m e d ia d o s d e
1 9 9 6 a p r o m e d io s a n u a le s d e l 1 0 % r e a l. D e s p u é s d e u n p e r ío d o d e e s t a b ili
d a d e n 1 9 9 7 , c o n ta s a s r e a le s d e c a p t a c ió n d e 5 % , e n 1 9 9 8 s e d i o u n in t e n s o
c ic lo a s c e n d e n t e q u e r e s p o n d ió a la s c o n d ic io n e s e x t e r n a s e in t e r n a s d e v u l
n e r a b i l i d a d a n t e s r e s e ñ a d a s . A s í , l a e le v a c ió n d e la s ta s a s d e in t e r é s e n 1 9 9 8
f u e e l r e s u lt a d o d e u n c o m p le jo d e fu e r z a s o r ig in a d a s e n lo s d e s e q u ilib r io s
i n t e r n o s y e n lo s c h o q u e s e x t e r n o s : la s p r e s io n e s d e d e v a l u a c i ó n , e l m a y o r
r ie s g o d e l p a ís a n t e s u s d e s a ju s te s , la d e b ilid a d d e l s e c t o r f in a n c ie r o c o n s u s
c o n s ig u ie n t e s p r o b le m a s d e r ie s g o y liq u id e z , la m e n o r d is p o n i b i l i d a d d e f i -
n a n c i a m i e n t o e x t e r n o , la n e c e s id a d d e r e s t r in g ir e l g a s to i n t e r n o y lo s i m
p a c to s d e la d e fe n s a d e la e s ta b ilid a d c a m b ia r ía . C o m o r e s u lta d o d e l a lto
e n d e u d a m i e n t o a n t e r i o r d e la e c o n o m í a y d e la s r e s t r ic c io n e s p a r a s u f i n a n -
c ia m ie n t o e x t e r n o , s e h a p r e s e n ta d o u n in te n s o p r o c e s o d e a ju s te e n e l g a s to
d e l s e c to r p r iv a d o , a l c u a l s e h a s u m a d o u n a fu e r te c o n t r a c c ió n e n la o fe r ta
d e f i n a n c i a m i e n t o i n t e r n o a n t e la c r is is f in a n c ie r a .
L a c o n s o lid a c ió n d e l p r o c e s o d e r e o r d e n a m ie n t o e c o n ó m ic o , tra s la
r e c ie n te d e c is ió n d e f lo t a c ió n d e la ta s a d e c a m b io , d e p e n d e e f e c t iv a m e n t e
d e l c u m p lim ie n to d e l p r o g r a m a m a c r o e c o n ó m ic o p u e s to e n m a rc h a . E n
e s te c o n t e x t o es f u n d a m e n t a l, p a r a a p o y a r la c r e d ib ilid a d in t e r n a y e x te r n a
e n la p o l í t i c a y g a r a n t iz a r s u s o s t e n ib ilid a d , e l r e s p a ld o d e lo s o r g a n is m o s
in te r n a c io n a le s . E s e es e l m a r c o p a ra e l p r o g r a m a fo r m a l r e c ie n te m e n te
a c o rd a d o c o n el F m i y q u e p e r m it ir á d is p o n e r d e re c u rs o s e x te r n o s a d ic io
n a le s , a p a l a n c a r r e c u r s o s c o m p l e m e n t a r i o s , g a r a n t i z a r e l a ju s t e d e la s f i n a n
z a s p ú b lic a s y lo g r a r u n a e v o lu c ió n e s ta b le d e la ta s a d e c a m b io b a jo e l n u e
v o r é g im e n e s ta b le c id o .
188
TENDENCIAS DELA H ORRO , LA INVERSIÓN Y EL C REC IM IEN TO EN COLOM BIA
E n c o n s e c u e n c ia , tra s e l b o o m d e m e d ia d o s d e la d é c a d a , la e c o n o m ía
c o lo m b ia n a se d e b ilitó p r o g r e s iv a m e n te h a s ta c o n c lu ir e n 1 9 9 9 con una
c r is is q u e n o h a b ía e x p e r im e n t a d o a lo la r g o d e l s ig lo . E n e f e c t o , d e s p u é s d e
a lc a n z a r ta s a s p r o m e d io d e c r e c im ie n t o d e l P lB d e m á s d e l 5 % a n u a l e n tre
1 9 9 3 y 1 9 9 5 , e l c r e c im ie n to d e l tr ie n io 1 9 9 6 - 1 9 9 8 se r e d u jo a l 2% an u al y
e n 1 9 9 9 se v o lv ió n e g a tiv o e n m á s d e l 4 % .
P a r a e l a ñ o 2 0 0 0 s e p r e v é u n a r e c u p e r a c ió n c o n ta s a s d e c r e c im ie n t o
c e rc a n a s a l 3% , q u e s ig u e n e s t a n d o m u y p o r d e b a jo d e la s t e n d e n c ia s d e l a r
g o p la z o y q u e , e n to d o c a s o , a ú n im p lic a n u n n iv e l a b s o lu to d e p r o d u c to
r e a l in f e r io r a l d e 1 9 9 8 y u n in g r e s o p e r c á p it a a p e n a s s im ila r a l d e 1 9 9 3 .
GRÁFICO 27
CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB 1980-2000pr.
D o s e fe c to s e s p e c ia lm e n t e a d v e r s o s h a n r e s u lt a d o d e e s ta c r is is : p r i
m e r o , la e l e v a c i ó n d e la s ta s a s d e d e s e m p l e o a b i e r t o a n iv e le s d e l 20 % , m ás
d e d o s v e c e s p o r e n c i m a d e la s r e g is t r a d a s e n la p r i m e r a p a r t e d e la d é c a d a
( G r á f ic o 2 8 ) . S e g u n d o , e l s u s ta n c ia l in c r e m e n t o e n e l g r a d o d e c o n c e n t r a
c ió n d e in g r e s o s (s e g ú n la m e d ic ió n d e l C o e f ic ie n t e d e G i n i ) , c o n to d a s s u s
s e c u e la s s o b r e e l n iv e l y la c a lid a d d e v id a d e la p o b la c ió n y s o b r e e l a c c e s o a
lo s s e r v ic io s b á s ic o s , e s p e c ia lm e n t e d e lo s g r u p o s m á s p o b r e s , y c o n s u c o n
s e c u e n te im p a c to r e s tr ic tiv o s o b re e l p r o p io p ro c e s o d e a h o r r o y c r e c im ie n
t o d e la r g o p la z o d e la e c o n o m ía ( G r á f ic o 2 9 ) .
E l p r o c e s o d e r e a ju s te , c o n t o d o , h a e m p e z a d o a g e n e r a r im p o r t a n t e s
c o r r e c c io n e s e n v a r io s d e lo s d e s e q u ilib r io s a n a liz a d o s : u n a a c e n t u a d a d is
m in u c ió n e n e l d é f ic it d e b a la n z a d e p a g o s ; u n a im p o r t a n t e y c o n t in u a c a í
d a e n la ta s a d e in f la c ió n h a s ta lle g a r a n iv e le s d e u n d íg it o ; u n a c o n s id e r a b le
r e c u p e r a c ió n d e la ta s a d e c a m b io r e a l a p a r t ir d e 1 9 9 7 ; y e l m a n t e n im ie n t o
189
G R Á F IC O s #
T A SA D E D E S E M P L E O S IE T E C IU D A D E S , 1 9 9 0 -2 0 0 0
(Promedio móvil de orden 4)
G RÁ FIC O 29
C O E F IC IE N T E G IN I 1990 -1 9 9 9 (IN G R E S O S H OG AR)
(Promedio móvil de Orden 4)
d e u n a t a s a d e in t e r é s r e a l b a j a y e s t a b le . E l l o s ie n t a la s b a s e s p a r a u n c r e c i
m ie n t o m á s a lt o y s o s te n id o s o b r e b a s e s m á s s ó lid a s . In f o r t u n a d a m e n t e , e n
e s t e p r o c e s o , la s r e f o r m a s f is c a le s r e q u e r i d a s p a r a c o l o c a r la s f in a n z a s p ú b l i
c a s s o b r e u n a t r a y e c t o r ia s o s te n ib le n o h a n s id o p o s ib le s - o , c u a n d o m e n o s ,
h a n s id o in s u f ic ie n t e s y li m i t a d a s - y p o r e llo h a s id o e x c e s iv o e l r e c a r g o s o
b r e o tr a s v a r ia b le s e in s t r u m e n t o s d e p o lít ic a , c o n c o s to s m á s in te n s o s e n
m a t e r ia d e p r o d u c c ió n y e m p le o .
190
G R Á F IC O ?*^
TASA ANUAL D E IN FLA CIÓ N (IP C ) 1980-2000p r.
G R Á FIC O 31
ÍN D IC E D E TA SA D E C A M B IO REAL D IC .1 9 9 0 - D IC . 1999 (1 9 9 4 = 1 0 0 )
V o lv e r a c r e c e r , p ero lo g r a r m á s 25
L a s ta s a s d e a h o r r o e in v e r s ió n n a c io n a l e n C o l o m b i a s e e n c u e n t r a n
e n e l n iv e l m á s b a jo d e l s ig lo XX y e l c r e c im ie n t o e c o n o m ic o es n o t a b le m e n
t e i n f e r i o r a lo s p a t r o n e s h is t ó r ic o s . D e p e r s is t ir e s ta t r a y e c t o r ia in s a t is f a c t o
r ia , s u s e fe c to s s o b r e la in te n s ific a c ió n d e la p o b r e z a , e l d e s e m p le o y e l m a
le s ta r s o c ia l s e r á n c a d a v e z m á s a g u d o s .
2.5 Para la p resen ta ció n escrita de esta secció n m e h e basad o, c o n diversas m o d ificacio n es, en
apartes del te x to de F ló re z E n c is o , L u is B . y M auricio A vella. [1998].
191
¿ Q u é lu c e s o f r e c e la l i t e r a t u r a r e c ie n t e a c e r c a d e la s p o s ib ilid a d e s d e
f o r t a le c e r e l a h o r r o y la a c u m u l a c i ó n d e c a p it a l, e n e l m a r c o d e la s c o n s id e
r a c i o n e s e f e c t u a d a s e n la s s e c c io n e s i n i c i a l e s d e e s t e d o c u m e n t o ? T r a b a j o s
e m p ír ic o s r e a liz a d o s p a r a e l c o n t i n e n t e e n lo s ú l t i m o s a ñ o s c o n f i r m a n la h i
p ó te s is t r a d ic io n a l s e g ú n la c u a l e l n iv e l d e a h o r r o n a c io n a l d e p e n d e d e l
c o n te x to m a c r o e c o n ó m ic o r e p r e s e n ta d o e n e l c r e c im ie n t o d e l in g r e s o p e r
c á p ita [S c h le ife r , A . 1 9 9 2 ] . S e h a lla m a d o t a m b ié n la a t e n c ió n s o b r e la n e
c e s id a d d e d i f e r e n c ia r lo s d e t e r m in a n t e s d e l a h o r r o p r i v a d o y lo s d e l a h o r r o
p ú b l i c o . E n p a r t i c u l a r , s e h a c o n c lu id o q u e s i b ie n e l a h o r r o d e lo s d o s s e c
to re s es e s tim u la d o p o r e l c r e c im ie n to e c o n ó m ic o , e l a h o r r o p ú b lic o tie n d e
a d e p e n d e r d ir e c t a m e n t e d e la e s ta b ilid a d p o lít ic a e in v e r s a m e n t e d e la d is
p o n ib ilid a d d e a h o rro e x te r n o , m ie n tr a s q u e e l p r iv a d o p a re c e d e p e n d e r
m á s d e l g r a d o d e p r o f u n d iz a c ió n f in a n c ie r a d e la e c o n o m ía , lo s b e n e f ic io s
e s p e r a d o s d e la s e g u r id a d s o c ia l y la e s t r u c t u r a d e m o g r á f ic a [E d w a rd s , S .
1 9 9 4 ],
C o m o y a s e m e n c io n ó , la m e n o r d e s ig u a ld a d d e in g r e s o s p r o m u e v e
ta s a s m á s a lta s d e a h o r r o y c r e c im ie n t o , a l t ie m p o q u e c o n t r ib u y e a f o r t a le
c e r la e s t a b ilid a d p o lít ic a y s o c ia l. L a lit e r a t u r a c o n c lu y e q u e la e s t a b ilid a d
p o lít ic a y e l a m b ie n t e m a c r o e c o n ó m ic o s o n p ila r e s b á s ic o s p a r a e l f o r t a le c i
m ie n t o d e l a h o r r o y la in v e r s ió n n a c io n a le s . A l E s t a d o le c o r r e s p o n d e u n
p a p e l c e n tr a l e n e l d is e ñ o d e e s to s p ila r e s , m e d ia n t e la c r e a c ió n d e l m a r c o
in s tit u c io n a l a p r o p ia d o , y a l g o b ie r n o p o r m e d io d e s u c o m p o r t a m ie n t o e n
la a d o p c ió n d e u n a p o lít ic a s o s te n ib le d e g a s to y e n d e u d a m ie n t o .
Recuperación de la estabilidad macroeconómica

E l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o es f a c t o r d e t e r m in a n t e d e l a h o r r o y d e la
in v e r s ió n . E n e s to s t é r m in o s , p o lític a s d ir ig id a s a m a n t e n e r c o n d ic io n e s
m a c r o e c o n ó m ic a s e s ta b le s s o n f a v o r a b le s a l c r e c im ie n t o y s e c o n s t it u y e n e n
r e q u is it o p a r a e s t im u la r e l a h o r r o y la a c u m u la c ió n d e c a p it a l. E s ta s p o l í t i
c a s d e b e n d ir ig ir s e a g a r a n t iz a r la e s t a b ilid a d m o n e t a r ia , c a m b ia r ía , fis c a l y
d e p r e c io s d e s d e u n a p e r s p e c tiv a d e m e d ia n o y la r g o p la z o . N o p u e d e p e d ír
s e le s m á s , p e r o t a m p o c o m e n o s .
L a estabilidad m a c r o e c o n ó m i c a en C o l o m b i a se c o m p r o m e t i ó en
los n o v e n ta p o r el b o o m de gasto p rivad o, el cre c ie n te d éficit en la c u e n
ta c o rri e n te de la balan za de pagos y el d e te rio ro de las finanzas p úblicas,
c o m o resultad o de un exceso de gasto frente a la c a p a c id a d n a c io n a l de
g e n e r a ció n de ingresos. L os dos p rim e ro s desequilibrios están en cu rso
de c o r r e c c i ó n . E l ú ltim o aú n requiere la a d o p c ió n de p ro fu n d a s re fo r
ig i
m a s . L a r e c u p e r a c ió n d e la e s t a b ilid a d e n e s te ú l t i m o f r e n t e e s , e n c o n s e
c u e n c ia , a s u n t o v it a l p a r a r e t o r n a r la e c o n o m ía a ta s a s d e c r e c im ie n t o a l
ta s y s o s te n id a s .
P o r e llo la p r im e r a le c c ió n es q u e e l a ju s te fis c a l n o d a e s p e r a . D e
m a n t e n e r s e lo s d e s e q u ilib r io s q u e s e r e g is t r a r o n e n lo s ú l t i m o s a ñ o s , e l d é f i
c it y la d e u d a p ú b lic o s a lc a n z a r ía n e n e l c u r s o d e p o c o s a ñ o s n iv e le s n o s o s -
te n ib le s .
L a s e g u n d a le c c ió n es q u e e l a ju s te fis c a l n o e s u n p ro c e s o fá c il: r e
q u i e r e c o m p r o m e t e r a la n a c i ó n , la s r e g io n e s , la s f u e r z a s p o l í t i c a s , l a s o c ie
d a d y s u s o r g a n iz a c io n e s , e n u n a c u e r d o d e a m p lio a lc a n c e . U n a c u e r d o q u e
s e m a t e r i a l i c e e n la a p r o b a c i ó n d e la s r e f o r m a s le g is la t iv a s n e c e s a r ia s p a r a
f o r t a le c e r lo s r e c a u d o s , r e a ju s t a r e l s is t e m a d e t r a n s f e r e n c ia s r e g io n a le s , h a
c e r m á s e f i c i e n t e e l g a s t o d e l g o b i e r n o n a c i o n a l y d e f i n i r c l a r a m e n t e la s r e s
p o n s a b i l id a d e s e n t r e la n a c i ó n y la s r e g io n e s p a r a l a a t e n c i ó n d e la s n e c e s i
d a d e s s o c ia le s . E n f i n , d e lo q u e s e t r a t a e s d e e s t a b le c e r p r io r id a d e s c la r a s e n
la a s i g n a c ió n d e l g a s t o p ú b l i c o e n f u n c i ó n d e la s d i s p o n i b i l i d a d e s d e r e c u r
s o s t r i b u t a r i o s 26 . S i n d u d a , e l a h o r r o p ú b l i c o s e f o r t a l e c e r í a c o n u n m a n e j o
e q u i l i b r a d o d e la s f i n a n z a s r e g i o n a l e s y u n a r a c i o n a l i z a c i ó n d e l g a s t o e n e l
á m b it o c e n tr a l.
N o d e b e n o lv i d a r s e , p o r o t r a p a r t e , la s p e r s p e c t iv a s d e d e b i l i t a m i e n t o
d e o t r a s f u e n t e s d e a h o r r o p ú b l i c o : a n t e s s e c o n t a b a c o n la s d i s p o n i b i l i d a
d e s g e n e r a d a s p o r lo s e x c e d e n t e s c a f e t e r o s y e n e s ta d é c a d a s e e s p e r a b a q u e
la b o n a n z a p e t r o le r a a p o r t a r ía c u a n tio s o s m o n t o s d e a h o r r o d e la r g o p la z o
t a n t o a la n a c i ó n c o m o a s u s r e g io n e s . A n t e la s e x p e c t a t iv a s d e e s o s f u t u r o s
in g r e s o s s e a n t i c i p a r o n g a s to s e in v e r s io n e s . S in e m b a r g o , la s p r o y e c c io n e s
a c tu a le s s o b r e e l d e s c u b r im ie n t o y d e s a r r o llo d e n u e v a s re s e rv a s p o n e n u n
s ig n o d e i n t e r r o g a c ió n s o b r e la c u a n t ía y s o s t e n ib ilid a d d e lo s a h o r r o s p e
t r o le r o s f u t u r o s . E l a c t u a l s is te m a p e n s io n a l, p o r o t r a p a r t e , g e n e r a r á a h o
r r o s t r a n s i t o r i o s , a u n q u e s e r á n c o m p e n s a d o s p o r la s t r a n s f e r e n c i a s p a r a la
s e g u r id a d s o c ia l q u e h a a s u m id o e l g o b ie r n o n a c io n a l. E s ta s c ir c u n s ta n c ia s
d e s ta c a n la n e c e s id a d y u r g e n c ia d e r e c u p e r a r y s o s te n e r u n a lt o ín d ic e d e
a h o r r o e n e l g o b ie r n o n a c io n a l.
E l a h o r r o p ú b lic o h a c o n s titu id o h is tó r ic a m e n te u n a te rc e ra p a r te d e l
a h o r r o n a c io n a l y s u e v o lu c ió n s u g ie r e q u e s u s in c r e m e n t o s n o s e t r a d u c e n
26 E s to s tem as se han analizado recien tem en te p o r H ernán d ez, A n to n io y C arolin a G ó m e z

[1998],
193
e n r e d u c c io n e s e q u iv a le n te s d e l a h o r r o p r iv a d o : e l a u m e n t o d e l a h o r r o p ú
b lic o n o s ó lo in c r e m e n t a e l a h o r r o n a c io n a l, s in o q u e t ie n e e fe c to s c a t a liz a
d o r e s s o b r e e l c r e c im ie n t o . M á s a ú n , u n a s fin a n z a s p ú b lic a s m á s fu e r te s
p e r m it ir á n r e c u p e r a r la f le x ib ilid a d h o y p e r d id a d e la p o lít ic a fis c a l p a r a q u e
a c t ú e c o n o p o r t u n i d a d y e f ic a c ia e n lo s c ic lo s d e la e c o n o m ía y d e s e m p e ñ e
m e jo r s u f u n c ió n r e d is t r ib u t iv a y d e in v e r s ió n s o c ia l, c o n t r ib u y e n d o d e e s ta
m a n e r a a e le v a r la p r o d u c t iv id a d g e n e r a l d e la e c o n o m ía .
R e s u lta p r io r it a r io , e n to n c e s , g a r a n t iz a r la m e jo r y m á s e fic a z e je c u
c ió n d e u n e s q u e m a e q u ilib r a d o d e p o lític a s m a c r o e c o n ó m ic a s d e m e d ia n o
p la z o , c o n lo c u a l se e v ita r á s e g u ir r e c a r g a n d o e n la p o lít ic a m o n e t a r ia y e n
la ta s a d e c a m b i o la c o m p e n s a c ió n d e lo s d e s e q u ilib r io s g e n e r a d o s e n o t r a s
fu e n te s , c o n s u s in e v ita b le s c o s to s s o b r e la p r o d u c c ió n , e l c r e c im ie n t o y e l
e m p le o .
L a p o l í t i c a e c o n ó m ic a d e b e , a s í, o r ie n t a r s e a g a r a n t iz a r q u e e l p a ís r e
t o r n e a u n s e n d e ro d e e s ta b ilid a d y d e e q u ilib r io m a c r o e c o n ó m ic o . C o m
p o n e n t e s e s e n c ia le s d e e s ta p o l í t i c a s o n lo s s ig u ie n t e s :
a. L a r e c u p e r a c ió n d e l a h o r r o p ú b lic o y p r iv a d o y e l f o r t a le c im ie n to d e
la c a p a c id a d d e a c u m u la c ió n d e c a p it a l s o b r e b a s e s s ó lid a s
b. L a a d o p c i ó n d e la s r e f o r m a s fis c a le s n e c e s a r ia s q u e p e r m i t a n r e s o lv e r
lo s p r o b le m a s e s t r u c t u r a le s d e la s f in a n z a s p ú b lic a s
c. E l lo g r o d e u n n iv e l s o s te n ib le y a d e c u a d o d e a h o r r o e x te r n o
d. L a p e r s e v e r a n c ia e n u n a p o lít ic a m o n e t a r ia d ir ig id a a c o n s o lid a r la e s
t a b ilid a d d e p r e c io s y q u e s e a p r o p ic ia p a r a a lc a n z a r u n c r e c im ie n t o
e c o n ó m ic o m á s a lt o y e s ta b le .
E n u n p r o g r a m a d e e s ta n a tu r a le z a - v a r io s d e c u y o s fa c to r e s e s tá n ,
a f o r t u n a d a m e n t e , e m p e z a n d o a d a r s e - s e e s t a b iliz a r á n la s ta s a s d e in t e r é s
e n n iv e le s r e a le s a d e c u a d o s p a r a e l c r e c im ie n t o , la ta s a d e c a m b io r e a l t e n
d r á u n a t r a y e c t o r i a f a v o r a b l e a la c o m p e t i t i v i d a d d e la s e x p o r t a c i o n e s , e l
s e c to r p r o d u c t iv o d is p o n d r á d e l e s p a c io r e q u e r id o p a r a a c r e c e n t a r s u c a p a
c id a d d e a h o r r o e in v e r s ió n y la ta s a d e d e s e m p le o s e r e d u c ir á d e lo s e s c a lo
f r ia n t e s n iv e le s a lo s q u e h a lle g a d o . N o m e n o s i m p o r t a n t e s e r á e l h e c h o d e
q u e c o m o r e s u lta d o d e p o lít ic a s c o n s is te n te s d e m e d ia n o p la z o se f a c ilit a r á ,
y t e n d r á m á s a p o y o s o c ia l, e l d e s c e n s o c o n t in u o d e la ta s a d e in f la c ió n h a s ta
lle v a r la a lo s p a t r o n e s in t e r n a c io n a le s . E l l o , p o r s í m i s m o , c o n t r i b u i r á a g e
n e r a r m a y o r c e r t i d u m b r e e n lo s p r o c e s o s d e a h o r r o e i n v e r s ió n , c o n u n i m
p a c t o p o s it iv o s o b r e la ta s a d e c r e c im ie n t o d e l p a ís .
194
TENDENCIAS DEL AHORRO, LA INVERSIÓN Y EL CRECIM IEN TO EN COLOMBIA
Sostenibilidad del ahorro externo2

D o s fa c to r e s s o n c r u c ia le s p a r a c o n s o lid a r la r e c ie n t e c o r r e c c ió n e n la
c u e n t a c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s d e l p a ís : g a r a n t iz a r u n a h o r r o e x t e r
n o s o s te n ib le y r e d u c ir s u v u ln e r a b ilid a d fr e n te a shocks e x t e r n o s . A m b o s
fa c to r e s s e h a n a n a liz a d o r e c ie n t e m e n t e e n f o r m a e x te n s a , e n e s p e c ia l p a r a
t o m a r e n c u e n t a la s le c c io n e s d e l a c r is is a s iá t ic a .
E n la l i t e r a t u r a y e n lo s a n á lis is d e c a s o s h a y u n a a m p l i a c o n t r o v e r s ia
s o b r e lo s n iv e le s ó p t im o s d e d é f i c i t e n c u e n t a c o r r ie n t e y s o b r e la p o n d e r a
c ió n d e lo s e le m e n t o s q u e d e t e r m i n a n la v u l n e r a b i l i d a d d e u n a e c o n o m ía :
e n p a r t ic u la r , a n t e la g lo b a liz a c ió n f in a n c ie r a , la m o v ilid a d in t e r n a c io n a l d e
c a p it a le s , lo s a ju s te s d e p o r t a f o lio s e n t r e m o n e d a s y e l d e s a r r o llo d e i n s t r u
m e n t o s f i n a n c ie r o s d e c o b e r t u r a p a r a m i n i m i z a r lo s r ie s g o s c a m b ia r lo s . A
p e s a r d e la s d if e r e n c ia s d e é n f a s is , h a y c o n s e n s o e n u n c o n j u n t o d e f a c t o r e s
d e te r m in a n te s .
E n c u a n to a la sostenibilidad, s e d e s t a c a n lo s s ig u ie n t e s r e q u is it o s : p o
lít ic a s m o n e t a r ia s y fis c a le s c o n s is t e n t e s y e s ta b le s ; r e c u r s o s s u f ic ie n t e s p a r a
c u b r i r e n e l la r g o p la z o lo s c o m p r o m is o s d e la d e u d a e x t e r n a ; a s ig n a r lo s r e
c u rs o s e x te r n o s a p r o y e c to s r e n ta b le s q u e fo r ta le z c a n la a c u m u la c ió n d e c a
p it a l; e v ita r e x c e s o s d e g a s to q u e d e te r io r e n la c u e n ta c o r r ie n t e y la c o m p e t i-
tiv id a d al in c id ir s o b re la ta s a de c a m b io r e a l. E n e s te c o n te x to , la
c o r r e c c ió n de lo s d e s e q u ilib r io s in te r n o s c o n s titu y e c o n d ic ió n n e c e s a r ia
p a r a r e t o m a r u n a t r a y e c t o r ia s o s te n ib le d e a h o r r o e x te r n o .
E n c u a n t o a la capacidad de respuesta d e u n p a ís f r e n t e a lo s s h o c k s e x
t e r n o s c a u s a d o s p o r e l d e t e r i o r o e n lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o y p o r e l
c o n t a g io d e r i v a d o d e c r is is e n o t r o s p a ís e s , s e c o n s id e r a n e s e n c ia le s la s s i
g u ie n te s c o n d ic io n e s : e l r é g im e n d e ta s a d e c a m b io ; la p o s ic ió n d e re s e rv a s
in te r n a c io n a le s ; la c o m p o s ic ió n y e l p la z o d e la f in a n c ia c ió n e x te r n a ; e l d e s
t i n o d e lo s r e c u r s o s e x t e r n o s ; la s o lid e z d e l s is t e m a f i n a n c i e r o ; la c o y u n t u r a
c r e d it ic ia in t e r n a ; y la f o r t a le z a d e la s u p e r v is ió n y r e g u la c ió n f in a n c ie r a .
A s í, u n a m a y o r v u ln e r a b i l i d a d s e a s o c ia c o n s is te m a s c a m b ia r io s r í g i
d o s , b a jo n iv e l d e re s e rv a s in te r n a c io n a le s , p r e d o m in io d e in v e r s io n e s y c r é
d ito s e x te r n o s d e c o r to p la z o , c o n c e n tr a c ió n d e re c u rs o s e x te r n o s e n a c t iv i
d a d e s e s p e c u la tiv a s , booms c r e d i t i c i o s , b a jo a h o r r o n a c io n a l, in e fic ie n c ia e n
la in t e r m e d ia c ió n f in a n c ie r a , a lt a d e p e n d e n c ia d e l a h o r r o e x t e r n o y d e b ili-
27 S o b re este tem a, ver, p or ejem p lo : FMI [1 9 9 7 ] . U n análisis de los efectos de la crisis asiática
sob re A m érica L a tin a se en cu en tra en Perry, G u illerm o y D a n iel Led erm an [1 9 9 8 ] ,
195
d ad en la s in s t it u c io n e s y m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n y s u p e r v is ió n [F m i
1 9 9 8 ],
C o m o s e o b s e r v a , la lis ta d e r e q u is ito s es f o r m id a b le y la s itu a c ió n r e
c ie n t e d e C o lo m b ia m o s t r a r ía q u e s u c a lif ic a c ió n e n v a r io s d e e s o s in d ic a
d o r e s n o h a s id o d e l t o d o a p r o b a t o r ia . P o r e l la d o p o s it iv o , s e e n c u e n t r a n la
f le x ib ilid a d e n e l s is te m a d e b a n d a s c a m b ia r ia s v ig e n t e h a s ta h a c e p o c o , e l
n i v e l d e r e s e r v a s in t e r n a c io n a le s y e l c o n t r o l a lo s c a p it a le s e x t e r n o s e s p e c u
la t iv o s . E n e l la d o n e g a t iv o , s o b r e s a le n e l b o o m c r e d it ic io , e l e x c e s o d e g a s to
in t e r n o , la d e b ilid a d d e l s is te m a f in a n c ie r o y la d r a m á t ic a c a íd a d e l a h o r r o
n a c io n a l. E n b a la n c e , la e c o n o m ía c o lo m b ia n a a u m e n t ó s u v u ln e r a b ilid a d
a lo la r g o d e la d é c a d a , r e s u ltó im p o s ib le s o s te n e r u n f in a n c ia m ie n t o e x t e r
n o ( d é f ic it d e b a la n z a d e p a g o s ) d e l 5 % d e l P lB y a p e n a s e s tá e n c u r s o la c o
r r e c c ió n d e lo s d e s a ju s te s in t e r n o s .
A s í q u e , e n e s ta s m a t e r i a s , la s u e r t e d e la s p e r s p e c t iv a s d e m e d i a n o
p l a z o e s t á e s t r e c h a m e n t e l i g a d a a la s d e c is io n e s d e p o l í t i c a q u e l l e v e n de
n u e v o a l p a ís a u n s e n d e r o e c o n ó m ic o e s ta b le y e q u ilib r a d o .
Corrección en la concentración de ingresos

C o m o s e h a i n d i c a d o , lo s e n f o q u e s t e ó r ic o s y d e p o l í t i c a m á s r e c i e n
te s y lo s a n á lis is in t e r n a c io n a le s h a n e n f a t iz a d o la i m p o r t a n c i a d e u n a d i s t r i
b u c ió n m á s e q u it a t iv a d e l in g r e s o p a r a in c r e m e n t a r e l a h o r r o y e l c r e c i
m i e n t o d e la s e c o n o m í a s . E n u n e s t u d i o p i o n e r o r e a li z a d o p a r a 4 3 p a ís e s s e
e n c o n t r ó q u e u n a a lt a d e s ig u a ld a d in i c i a l e n lo s in g r e s o s d e t e r m i n a m e n o
re s ta s a s d e c r e c im ie n t o e n e l la r g o p la z o y q u e d ic h a d e s ig u a ld a d r e f le ja u n
a c c e s o m á s l i m i t a d o d e lo s g r u p o s m á s p o b r e s a lo s a c t iv o s p r o d u c t iv o s , e n
p a r t i c u l a r a l c a p i t a l h u m a n o , p e r o t a m b i é n a l a t i e r r a y a l c r é d i t o y a lo s s is
te m a s d e p r o t e c c ió n le g a l d e s u s d e r e c h o s [ B ir s d a ll, N . y J u a n L u is L o n d o -
ño 1 9 9 7 ].
E s t o s r e s u lt a d o s s o n d e la m a y o r i m p o r t a n c i a p a r a l a C o l o m b i a d e lo s
n o v e n t a , c a r a c t e r iz a d a p o r a lto s y c r e c ie n te s c o e fic ie n te s d e c o n c e n t r a c ió n
d e l in g r e s o , b a jo s n iv e le s d e in v e r s ió n e n c a p it a l h u m a n o , c o n c e n t r a c ió n d e
la p r o p i e d a d , p r e c a r io a c c e s o d e lo s p o b r e s a lo s m e c a n is m o s f o r m a le s d e
a h o r r o y c r é d it o y e s c a s a p r o t e c c ió n y c o b e r t u r a d e lo s d e r e c h o s e c o n ó m i
c o s y s o c ia le s d e la p o b la c ió n .
E n e s ta s c ir c u n s t a n c ia s , lo s p r o c e s o s d e a p e r t u r a y l i b e r a c i ó n a c e le r a
d a q u e a r r a n c a r o n a c o m ie n z o s d e la d é c a d a s o n d e l t o d o in s u fic ie n te s p a r a
g a r a n t iz a r u n s e n d e r o s o s te n id o d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l s i n o se lo
g r a c o r r e g ir la a lt a c o n c e n t r a c ió n d e in g r e s o s p r e v a le c ie n t e e n e l p a ís , c o n e l
196
f i n d e e l e v a r l a g e n e r a c i ó n d e a h o r r o y l a p r o d u c t i v i d a d p o r l a v í a d e u n s is
te m a e c o n ó m ic o m á s e q u ita tiv o [B ir s d a ll, N . y R ic h a r d S . 1 9 9 4 ] . E n c o n s e
c u e n c i a , u n a m e j o r d i s t r i b u c i ó n d e l in g r e s o s e j u s t i f i c a n o s ó lo p o r la s r a z o
n e s o b v ia s y p e r e n to r ia s d e ju s t ic ia s o c ia l, s in o ta m b ié n p o r s u s e fe c to s
d ir e c to s s o b r e e l a h o r r o y e l d e s a r r o llo .
Ig u a lm e n t e , la m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o s e r e la c io n a e n f o r m a
s ig n if ic a t iv a c o n u n a m e n o r ta s a d e in f la c ió n . U n a n á lis is r e c ie n t e p a r a C o
lo m b ia - c o n b a s e e n té c n ic a s d e c o in t e g r a c ió n - m u e s t r a q u e la in f la c ió n
t ie n e u n e f e c t o d ir e c t o d e la r g o p la z o s o b r e la c o n c e n t r a c ió n d e in g r e s o s y
q u e la in e s t a b ilid a d m a c r o e c o n ó m ic a a fe c ta la f o r m a c ió n d e c a p it a l h u m a
n o e n la s e s c a la s d e m á s b a jo s in g r e s o s [ B e r n a l , R a q u e l et al. 1 9 9 7 ]. L a s im
p lic a c io n e s s o n o b v ia s : u n a p o lít ic a e c o n ó m ic a d ir ig id a a r e d u c ir la in f la
c ió n y a h a c e r m á s e s ta b le e l d e s e m p e ñ o e c o n ó m ic o es c o m p o n e n t e e s e n c ia l
d e lo s e s f u e r z o s d e l p a ís p a r a c r e c e r y c o r r e g ir lo s e le v a d o s ín d ic e s d e c o n
c e n t r a c ió n d e in g r e s o y d e p o b r e z a h o y im p e r a n t e s .
Fortalecimiento del ahorro privado

U n in t e r r o g a n t e d e p r im e r a lín e a e s c ó m o in c r e m e n t a r la g e n e r a c ió n
d e a h o r r o y la in v e r s ió n d e l s e c t o r p r o d u c t iv o . A d e m á s d e lo s im p a c t o s p o
s it iv o s o r ig in a d o s p o r la m a y o r e s t a b ilid a d y c o n s is t e n c ia d e la s p o lít ic a s
m a c r o e c o n ó m ic a s , la lit e r a t u r a e s p e c ia liz a d a r e c o n o c e q u e e l lo g r o d e u n a
ta s a d e c r e c im ie n t o a lta y s o s te n id a r e q u ie r e q u e e l s e c to r f in a n c ie r o e s té e n
c a p a c id a d d e m o v i l i z a r y a s ig n a r e f ic ie n t e m e n t e lo s r e c u r s o s f in a n c ie r o s .
U n s is te m a f in a n c ie r o q u e t e n g a b u e n d e s e m p e ñ o c u m p le v a r ia s f u n
c io n e s e s e n c ia le s : s e le c c io n a y s u p e r v is a in v e r s io n e s e in v e r s io n is ta s que
u s a n m á s p r o d u c t i v a m e n t e lo s r e c u r s o s ; c o n t r i b u y e a r e d u c i r lo s r ie s g o s ; i n
c r e m e n t a la s d i s p o n i b i l i d a d e s d e l i q u i d e z ; y r e c o g e y d i s e m i n a i n f o r m a c i ó n
a lo s p a r t ic ip a n t e s e n e l m e r c a d o [ S t ig lit z , J o s e p h 1 9 9 8 ] .
E n C o l o m b i a s e o t o r g ó e n é p o c a s r e c ie n t e s u n g r a n é n f a s is a la s p o l í
tic a s d e lib e r a c ió n f in a n c ie r a . A u n q u e n o e s d a b le c u e s t io n a r q u e s is te m a s
fin a n c ie r o s m á s d e s a r r o lla d o s s o n p a r t e e s e n c ia l d e u n a m b ie n t e m á s f a v o
r a b le a l a h o r r o , la lit e r a t u r a e m p ír ic a n o h a e n c o n t r a d o m u c h a s o lid e z e n
lo s a r g u m e n t o s q u e le a s ig n a n a la ta s a d e in t e r é s la f u n c i ó n d e p r o m o v e r
a u m e n to s im p o r ta n te s e n e l a h o r r o .
E n s u lu g a r , c o m o s e ñ a la S t ig lit z , se d e s ta c a la im p o r t a n c ia d e r e s
p o n d e r a la s f a lla s q u e s e p r e s e n t a n e n e l s is t e m a f i n a n c i e r o - q u e s u r g e n d e
m e r c a d o s y c o n tr a to s in c o m p le to s e in f o r m a c ió n in s u fic ie n te — m e d ia n t e e l
d is e ñ o d e u n m a r c o r e g u la to r io y d e s u p e r v is ió n q u e a s e g u re la e fic ie n c ia ,
197
p r o m u e v a la c o m p e t e n c ia , in c e n t iv e la p r u d e n c ia y p e r m it a la d is p o n ib ili
d a d y e l u s o e fic a z d e la in f o r m a c ió n . E s te m a r c o h a c e p o s ib le q u e e l d e s a
r r o llo f in a n c ie r o c o n t r ib u y a a l a h o r r o , la a c u m u la c ió n d e c a p it a l y la p r o
d u c t iv id a d . A s í q u e e n la s itu a c ió n d e la C o lo m b ia d e h o y , la r e c u p e r a c ió n
d e la e c o n o m ía p a s a p o r r e s ta b le c e r la s o lid e z y e f ic ie n c ia d e s u s is te m a f i
n a n c ie r o , a c tu a lm e n te ta n d e b ilita d a .
U n a f u e n t e p o t e n c ia l d e m a y o r a h o r r o p r iv a d o la c o n s t it u y e e l s is te
m a d e m a n e jo p e n s io n a l q u e se a d o p te c o n e l f in d e fo r ta le c e r e l m e r c a d o d e
c a p ita le s y e le v a r e l a h o r r o p r iv a d o . E l e s q u e m a c h ile n o s e c a r a c te r iz ó p o r e l
tr a s p a s o d e la s e g u r id a d p e n s io n a l d e l s e c to r p ú b lic o a l p r iv a d o , la c o m p e
t e n c ia e n t r e f o n d o s p e n s ió n a le s y la m a y o r r e n t a b i l i d a d d e lo s r e n d i m i e n t o s
f in a n c ie r o s o fr e c id o s a lo la r g o d e l t ie m p o . E l g o b ie r n o , p o r s u p a r t e , s e v io
o b lig a d o a g e n e r a r n u e v o s r e c u r s o s p r e s u p u é s t a le s p a r a f i n a n c i a r lo s p a g o s
d e la s d e u d a s p e n s ió n a le s e x is t e n t e s m e d i a n t e la r e d u c c i ó n d e l g a s t o p ú b l i
c o e n o t r a s á r e a s . P o r lo t a n t o , lo s r e s u lt a d o s t o d a v í a s o n m i x t o s y a lg u n o s
a n á lis is m u e s t r a n q u e e l a u m e n t o d e l a h o r r o p e r s o n a l f o r z o s o l i g a d o a l s is
t e m a p e n s io n a l se c o m p e n s ó e n p a r te c o n la d is m in u c ió n e n e l a h o r r o p e r
s o n a l v o lu n t a r io . E n t o d o c a s o , la im p o r t a n c ia d e q u e e l s is te m a p e n s io n a l
c o lo m b ia n o s e a u n a f u e n te p o te n c ia l d e a h o r r o d e la r g o p la z o y n o d e d e s e
q u ilib r io s lla m a la a t e n c ió n s o b r e la n e c e s id a d d e r e p e n s a r a f o n d o v a r ia s d e
s u s c a r a c te r ís tic a s a c tu a le s .
L a r e c u p e r a c ió n d e l a h o r r o p r iv a d o se r e la c io n a e s tr e c h a m e n te t a m
b i é n c o n e l i m p u l s o a la s p o l í t i c a s y a c t iv id a d e s q u e f o r t a l e c e n l a c o m p e t i t i -
v id a d . E s ta á r e a in v o lu c r a u n a m p lio e s p e c tr o d e a c c io n e s p a r a a f r o n t a r c o n
é x it o lo s d e s a fío s d e la g lo b a liz a c ió n . S e t r a t a , e n e s p e c ia l, d e c o n s t r u i r y d e
s a r r o lla r n u e v a s v e n ta ja s c o m p e t it iv a s e n u n m u n d o c a r a c te r iz a d o p o r la
im p la c a b le c o m p e t e n c ia y p o r la in te n s a in n o v a c ió n te c n o ló g ic a . E n e s te
p r o c e s o le c o r r e s p o n d e a l E s t a d o d e f i n i r r e g la s d e l ju e g o t r a n s p a r e n t e s y e s
ta b le s , f o r t a le c e r s u s in s t it u c io n e s y a d e c u a r s u s r e g u la c io n e s , p a r t ic ip a r c o n
e l s e c to r p r iv a d o e n la m o d e r n iz a c ió n d e la in f r a e s t r u c t u r a fís ic a y d e la r e d
d e tr a n s p o r te s y c o m u n ic a c io n e s , d a r p r io r id a d a la f o r m a c ió n d e c a p ita l
h u m a n o y e s tim u la r e l d e s a r r o llo y la tr a n s fe r e n c ia d e c ie n c ia y te c n o lo g ía .
E l s e c to r p r iv a d o , p o r s u p a r te , d e b e m e jo r a r y h a c e r m á s e fic ie n te s u
g e s t ió n e m p r e s a r ia l, e le v a r la c a lid a d d e lo s b ie n e s y s e r v ic io s q u e p r o d u c e ,
así c o m o e n c o n tr a r y a p r o v e c h a r n u e v a s o p o r tu n id a d e s p a r a a m p lia r su s
m e r c a d o s e n c o n d ic io n e s c o m p e t it iv a s . E n e s te c o n t e x t o , la in t e r a c c ió n y
c o m p l e m e n t a r i e d a d e n t r e lo s s e c to r e s p ú b l i c o y p r iv a d o e s t im u la u n a m
b ie n t e m á s p r o p ic io p a r a e l d e s a r r o llo .
198
L a s a lid a d e l c ic lo c r it ic o p o r e l q u e a tr a v ie s a la e c o n o m ía r e q u ie r e ,
p o r lo m e n o s , r e t o r n a r a lo s n iv e le s h is t ó r ic o s d e a h o r r o e in v e r s ió n que
t u v o e l p a ís , a d o p t a r p r o n t a m e n t e p r o f u n d a s r e f o r m a s fis c a l q u e g a r a n t ic e n
u n n iv e l s o s te n ib le d e d é f ic it y d e u d a p ú b lic a , f o r t a le c e r y h a c e r m á s e f i
c ie n t e e l s is te m a f in a n c ie r o y r e c u p e r a r la c a p a c id a d p r o d u c t iv a d e l s e c to r
e m p r e s a r ia l.
P e r o t o d o e llo es in s u f ic ie n t e d e s d e u n a p e r s p e c tiv a d e la r g o p la z o .
P a r a s it u a r a n u e s t r o p a ís e n u n a t r a y e c t o r ia d e d e s a r r o llo s o s t e n id o , e s ta b le
y e q u i t a t i v o e s n e c e s a r io r e c t if ic a r p a r á m e t r o s b á s ic o s d e u n p a t r ó n d e c r e c i
m ie n t o q u e h a s ta a h o r a h a g e n e r a d o d e s ig u a ld a d y e x c lu s ió n - d e n t r o d e u n
e n to rn o in s t it u c io n a l c a r a c te r iz a d o p o r u n E s ta d o d é b il, c o r r u p t o e in c a
p a z - y a p o s t a r le c o n d e c is ió n a la s o lu c ió n p o l í t i c a d e lo s c o n f lic t o s a r m a
d o s q u e h o y a g o b ia n a t o d o s lo s c o lo m b ia n o s y q u e f r e n a n s in l í m i t e n i m e
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201
La difícil
consolidación de un
Estado de Bienestar
Ó SC A R RO D RÍG U EZ SALAZAR
Profesor Titular. Facultad de Ciencias Económicas.

Universidad Nacional de Colombia.
E n P R IM E R L U G A R Q U IE R O A G R A D E C E R a lo s o r g a n iz a d o r e s d e
la C á t e d r a M a n u e l A n c iz a r s o b r e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l e n e l s ig lo
X X la o p o r t u n id a d d e p r e s e n ta r e s te t r a b a jo q u e d e n t r o d e u n a s a n a p r á c tic a
a c a d é m ic a p e r m it e u n d iá lo g o c o n la c o m u n id a d a c a d é m ic a c o n m ir a s a in
t e r c a m b i a r o p i n i o n e s , e s t a b le c e r la s d i v e r g e n c i a s l o c u a l t e n d r á c o m o r e s u l
ta d o fin a l e n r iq u e c e r e l p ro c e s o in v e s tig a tiv o .
Q u i e r o r e f e r ir m e e n e l d ía d e h o y a s ie te te m a s . E n p r i m e r lu g a r r e a
liz a r é u n a a p r o x im a c ió n te ó r ic a a l E s ta d o d e B ie n e s ta r , e n s e g u n d o t é r m i
n o t r a t a r é e l t e m a q u e e n la lit e r a t u r a e n S o c io lo g ía E c o n ó m ic a s e h a d e
n o m in a d o la r e s o lu c ió n de la C u e s tió n N a c io n a l, e l te rc e r a s p e c to a
c o n s id e r a r e s e l d e a n a liz a r c ó m o la té c n ic a d e l a s e g u r a m ie n t o h a s id o u n
m e c a n is m o id ó n e o p a r a e l m a n e jo d e la c u e s t ió n s o c ia l, la c u a r t a s e c c ió n
e s ta r á d e d ic a d a a la c u e s tió n d e s i e l m o d e lo d e in d u s t r ia liz a c ió n p o r s u s ti
tu c ió n de im p o r ta c io n e s pu ede c o n fig u r a r u n s u b fo r d is m o , e l q u in t o
t e m a e s ta r á e n f o c a d o a c a r a c t e r iz a r la f o r m a c o m o e n C o lo m b ia s e c o n s
t r u y o e l s is te m a d e S e g u r id a d S o c ia l, e n la s e x ta p a r t e r e f le x io n a r é s o b r e
la s r e p e r c u s io n e s d e la p o lít ic a s d e a ju s t e e n l a L e y 1 0 0 d e 1 9 9 3 , y p o r ú l t i
m o h a r é r e f e r e n c ia a la m a n e r a c o m o la f o c a liz a c ió n e s ta c o n f ig u r a n d o e l
E s ta d o c o lo m b ia n o .
E l c o n c e p to d e e s ta d o d e b ie n e s ta r
L a lit e r a t u r a s o b r e la f o r m a c ió n d e e s te t ip o d e E s ta d o e s a b u n d a n t e .
N o es n u e s tr o in te r é s h a c e r u n b a la n c e b ib lio g r á f ic o s in o m á s b ie n c o n c e n
t r a m o s e n a q u e llo s ra s g o s m á s p r o tu b e r a n te s q u e lo c a r a c te r iz a n . L a in s t it u
c ió n c e n tr a l d e e s ta f o r m a d e E s ta d o e s , h is t ó r ic a m e n t e , e l S e g u r o S o c ia l c u
y o s o r íg e n e s s e r e m o n t a n c o n b a s ta n te a n t e r io r id a d a la S e g u n d a G u e r r a
M u n d ia l. P a r a E s p in g -A n d e r s e n [ 1 9 9 0 , 1 6 ] e l E s ta d o b e n e f a c t o r h a s id o
e s tu d ia d o d e m a n e r a estrecha p o r “ q u i e n e s l o e x a m i n a n c o n r e l a c i ó n a la s
c u e s t io n e s s o c ia le s , in t e r e s á n d o s e a n t e t o d o p o r la s t r a n s f e r e n c ia s s o c ia le s a
lo s s e r v ic io s s o c ia le s y a lg u n a s v e c e s a la v i v i e n d a . A q u e llo s q u e a d o p t a n u n a
p r o b le m á t ic a m á s a m p lia se s itú a n e n u n a p e r s p e c tiv a d e e c o n o m ía p o lít ic a .
E llo s c e n t r a n s u a n á lis is s o b r e e l p a p e l d e l E s t a d o e n t a n t o q u e g e s t io n a d o r
y o r g a n iz a d o r d e l m u n d o e c o n ó m ic o . S in e m b a r g o d e s d e e s ta p e r s p e c tiv a ,
lo s p r o b le m a s d e d e s e m p le o y d e e m p le o , d e lo s n iv e le s s a la r ia le s y d e r e g u
la c ió n m a c r o e c o n ó m ic a s o n c o n s id e r a d o s c o m o c o m p o n e n te s e s e n c ia le s
d e l E s ta d o p r o v id e n c ia ” . E s te m is m o a u t o r p r o p o n e d is t in g u ir tre s p r in c i
p a le s r e g ím e n e s d e E s ta d o s p r o v id e n c ia : E l lib e r a l l i m i t a d o e s e n c ia lm e n t e a
la p r o t e c c i ó n d e lo s m á s d é b ile s p e r o q u e s o n e s t ig m a t iz a d o s ; e l s o c ia l- d e -
m ó c r a t a c a r a c te r iz a d o n o s o la m e n te p o r u n n iv e l e le v a d o d e p r o t e c c ió n s o
c ia l c o n t r a t o d o s lo s r ie s g o s y p o r u n a o f e r t a i m p o r t a n t e d e s e r v ic io s s o c ia
le s , p e r o t a m b i é n y s o b r e t o d o p o r u n a v o l u n t a d p o l í t i c a d e r e d is t r ib u c ió n
d e l in g r e s o m e d ia n t e e l s is te m a im p o s it iv o ; y e l m o d e lo c o n s e r v a d o r c o r p o -
r a t iv is t a r e la c io n a d o c o n u n a p r o t e c c ió n s o c ia l c o n s t r u id a c o n b a s e e n la r e
la c ió n s a la r ia l, b u s c a n d o n o u n a t r a n s f o r m a c ió n d e la s o c ie d a d a tr a v é s d e la
e q u id a d s in o d e l m a n t e n im ie n t o d e l s ta tu s s o c ia l y p r o f e s io n a l.
E s t a c la s if ic a c ió n d e s c a n s a s o b r e tr e s v a r ia b le s : la c a l i d a d d e lo s d e
re c h o s s o c ia le s [m in im a lis ta s /a s is te n c ia le s , a s e g u r a m ie n to , u n iv e r s a lis
t a s ] , lo s e fe c to s d e la r e d is t r ib u c ió n e n t é r m in o s d e la e s t r a t if ic a c ió n s o c ia l
y la m a n e r a c o m o s e r e la c io n a e l E s t a d o y e l m e r c a d o c o n lo s h o g a r e s . E l
a p o r t e d e E s p in g - A n d e r s e n r e s id e e n lo q u e é l d e n o m in a decommodifica-
tion o démarchandisation d e la fu e r z a d e t r a b a jo , p o r e s te c o n c e p t o s e e n
t ie n d e e l m a r g e n d e m a n i o b r a q u e t ie n e n lo s a c t o r e s s o c ia le s e n r e la c ió n
c o n la n e c e s id a d d e v e n d e r s u fu e r z a d e t r a b a jo s o b r e e l m e r c a d o d e p r o
d u c c ió n c a p it a lis t a p a r a lo g r a r c o n d ic io n e s d e v id a a c e p ta b le s . A q u ie n e s
e s tá n p o r fu e r a d e l m e r c a d o la b o r a l, q u e se e n c u e n tr a n e n s itu a c ió n d e d e
s e m p le o , y q u e p o r t a n t o n o p u e d e n v e n d e r s u fu e r z a d e t r a b a jo p a r a la r e
p r o d u c c ió n s o c ia l d e s u f a m ilia o q u e t e n ie n d o u n e m p le o p e r c ib e n in g r e
sos s a la r ia le s p a u p é r r im o s , e l E s ta d o debe b r in d a r le s in g r e s o s que le s
p e r m it a lle v a r u n a v id a d e c o r o s a ; la f o r m a c o m o s e r e s p o n d a a e s ta d e m a n
d a s e c o n v ie r t e e n u n f a c t o r c la v e p a r a e s ta b le c e r tip o s d e E s ta d o s d e b ie n e s
ta r . E s ta a c c ió n e s ta ta l d a r ía lu g a r a l s a la r io s o c ia l, e l c u a l c o n s is te e n e l c o n
204
LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO DE BIENESTAR
ju n to de b e n e fic io s en d in e r o o m o n e ta r io s tr a n s fe r id o s a la p o b la c ió n
a c tiv a o in a c t iv a y q u e p e r m it e a u m e n t a r la c a p a c id a d d e c o m p r a d e u n a
p o b la c ió n .
O t r a f o r m a d e c la s i f i c a c i ó n d e e s t a c la s e d e E s t a d o l a b r i n d a R i c h a r d
T itm u s s [ 1 9 5 8 ] q u ié n d is t in g u e e n tr e R e s id u a le s e In s t it u c io n a le s . E n lo s
p r im e r o s , e l E s t a d o a s u m e r e s p o n s a b ilid a d e s e n e l á m b i t o d e lo s o c ia l s ó lo
c u a n d o la f a m ilia o e l m e r c a d o fr a c a s a n y e n e s te c a s o la p o lít ic a s o c ia l s e d i r i
g e a g r u p o s s o c ia le s q u e la m e r e z c a n ; e l s e g u n d o m o d e l o s e o r i e n t a h a c ia la
n a c ió n e n t e r a , es u n iv e r s a lis ta y s im b o liz a u n a n c la r s e e n e l p r in c ip io d e l b ie
n e s t a r s o c ia l.
Ia n G o u g h [ 1 9 8 2 ] d e f in e e l E s ta d o d e B ie n e s ta r c o m o la u t iliz a c ió n
d e l p o d e r d e l E s ta d o p a r a m o d if ic a r la r e p r o d u c c ió n d e la f u e r z a d e t r a b a
j o y c o n t r o l a r l a p o b l a c i ó n n o a c t i v a e n la s s o c i e d a d e s c a p i t a l i s t a s . L a e r a
d e e s te E s ta d o s e p o d r ía u b ic a r d e s p u é s d e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l y
c o m p r e n d e d o s c o n ju n t o s d e a c t iv id a d e s e s ta ta le s : “ la p r o v is ió n d e s e r v i
c io s s o c ia le s a i n d i v i d u o s y f a m ilia s e n c ir c u n s t a n c ia s y c o n t ig e n c ia s p a r t i
c u la r e s : b á s ic a m e n t e s e g u r id a d s o c ia l, s a n id a d , b e n e f ic ie n c ia , e d u c a c ió n y
v iv ie n d a . Y la r e g la m e n t a c ió n e s ta ta l d e a c tiv id a d e s p r iv a d a s , d e i n d iv i
d u o s y c o r p o r a c i o n e s , q u e d i r e c t a m e n t e a l t e r a n la s c o n d i c i o n e s i n m e d i a
ta s d e v id a d e in d iv id u o s y g r u p o s d e n t r o d e la p o b la c ió n ” [ G o u g h 1 9 8 2 ,
5 1 ] . E s te e n fo q u e e s ta in flu e n c ia d o p o r e l m é to d o b r in d a d o p o r la e c o n o
m ía p o lít ic a d e in s p ir a c ió n m a r x is ta y t r a t a d e d e c if r a r la c o n t r a d ic c ió n
e n t r e e l c o n t i n u o “ c o n f l i c t o e n t r e la s c la s e s 1 (e n e l n iv e l m á s g e n e r a l e n tr e
e l c a p i t a l y t r a b a j o ) s o b r e lo s o b je t iv o s y la s f o r m a s d e la p o l í t i c a s o c ia l y e l
p ro c e s o c o n tr a d ic to r io a tra v é s d e l c u a l e l c r e c im ie n to d e l E s ta d o d e B ie
n e s ta r c o n t r ib u y e a c r e a r n u e v a s f o r m a s d e c r is is ( e c o n ó m ic a , p o lít ic a e
id e o ló g ic a ) d e n t r o d e e s a s s o c ie d a d e s ” [ G o u g h 1 9 8 2 , 6 7 ]. E s ta fo r m a d e
E s ta d o s e r ía e l p r o d u c t o in e v it a b le d e l m o d o d e p r o d u c c ió n c a p it a lis t a ; y
e n t r e la s f u n c i o n e s e s t a t a le s e s t a r ía n : la a c u m u l a c i ó n , r e p r o d u c c i ó n y l e g i
tim a c ió n [ O ’C o n n o r 1 9 7 3 ].
I A p artir de co n c e b ir el C ap ital c o m o una relación social y no c o m o una can tid ad de bienes

de eq u ip a m ien to , Salam a y M a th ias [1 9 8 3 ] caracterizan al Estado c o m o el garante de las relaciones
de p ro d u cció n y qu e p articipa de m anera decisiva en la in stitu ció n de esta m ism a relación . E n los
países desarrollados la in terven ció n del Estado tiene c o m o priorid ad la rep ro d u cción de la fuerza de
trab ajo , m ien tras qu e en los subdesarrollados su actividad privilegia la rep ro d u cció n del secto r in
dustrial.
205
L a p ro p u e s ta p o r e l p ro fe s o r B o b J e s s o p [1 9 9 9 ] s o b re e l E s ta d o
d e B ie n e s ta r te n d r ía tre s ra s g o s d e te r m in a n te s : a ) se b a s a e n e l d e s a r r o
llo d e la r e la c ió n f o r d is t a , b ) e l E s ta d o r e g u la e l m e r c a d o , y c ) e l p a c to
s o c ia l q u e d a o r ig e n a e s ta f o r m a d e E s ta d o t ie n e c o m o u n o d e s u s p ila
r e s la d e f e n s a d e lo s d e r e c h o s h u m a n o s . E n e l E s t a d o d e b ie n e s t a r s e d a
lu g a r a u n n u e v o c o n c e p to d e c iu d a d a n ía , e l c u a l h a c e r e fe r e n c ia n o s o
la m e n te a l e je r c ic io d e d e r e c h o s e c o n ó m ic o s y c iv ile s s in o ta m b ié n a
lo s s o c ia le s .
E l r é g im e n F o r d is ta 2- t é r m in o c e n t r a l p a r a la E s c u e la d e la R e g u la
c i ó n - e s tá f u n d a d o e n u n a d iv is ió n té c n ic a d e l t r a b a jo a s o c ia d a a la f a b r ic a
c i ó n e n s e r ie s d e b ie n e s e s t a n d a r iz a d o s y c u y o e l e m e n t o d i s t i n t i v o e s la i n
tr o d u c c ió n de tr a b a jo en cadena; u n segundo a s p e c to es que lo s
in c r e m e n to s e n la p r o d u c c ió n se p u e d e n r e fle ja r e n a u m e n to s s a la r ia le s .
E s te r é g im e n d e a c u m u la c ió n e s tá s o p o r ta d o e n la e x te n s ió n d e la r e la c ió n
s a la r ia l y e n e l c o n s u m o m a s iv o . D e o t r a p a r te , e l m o d o d e r e g u la c ió n d e
e s te r é g im e n s e e x p r e s a e n u n c o n ju n t o d e n o r m a s e in s t it u c io n e s a s o c ia d o s
a l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l.
E n la e m p r e s a fo r d is t a la p r o p ie d a d y la o r g a n iz a c ió n d e la p r o d u c c ió n
q u e d a n c la r a m e n te s e p a ra d a s p o r u n a m o n e d a d e c a r á c te r fid u c ia r io ; d e o tr a
p a r t e s e d a l u g a r a l c r é d i t o a l c o n s u m o q u e s e c o n v i e r t e e n o t r o d e lo s e le m e n t o s
im p o r ta n te s d e e s te m o d o d e r e g u la c ió n [ G e lp i y L a b r u y e r é 1 9 9 4 ] . E s ta f o r m a
d e f in a n c ia r la d e m a n d a a p a r e c e e n lo s E s ta d o s U n i d o s , p r i m e r o e n e l e q u ip a
m i e n t o d e lo s h o g a r e s , m á s t a r d e e n la v e n t a d e m á q u in a s d e c o s e r , p o s t e r io r
m e n t e c o m o m e c a n is m o q u e p e r m it e la a d q u is ic ió n d e v iv ie n d a s y p o r ú lt im o
le f a c i l i t a a l a c la s e o b r e r a y a la s c a p a s m e d ia s la c o m p r a d e lo s a u t o m ó v i l e s e la
b o r a d o s e n c a d e n a p o r la in d u s t r ia a u t o m o t r iz . E l c r é d it o a l c o n s u m o p o s ib ilit a
u n a a m p l i a c i ó n d e l a d e m a n d a y e s t a r á d e t e r m i n a d o p o r l a t a s a d e i n t e r é s 3; e s t a
n u e v a m o d a lid a d d e a d q u is ic ió n h a c e im p r e s c in d ib le q u e s e in tr o d u z c a n m o
d ific a c io n e s a l s is te m a ju d ic ia l.
2 “E l co n cep to de ford ism o fue popularizado en los Estados U n id o s p or el m ism o H en ry

F ord y en los años veinte ya era parte de la co n cien cia cien tífica social y p opu lar n o rteam erican a y
eu ro p ea" [Jessop 1 9 9 9 , 1 9].
3 La T e o ría G en eral de K eynes al seleccionar c o m o unidad de m edid a el salario y al establecer
los factores o b jetiv o s q ue d eterm in an la p ro p en sió n m arginal a co n su m ir re co n o ce qu e lo que prim a
en el m ercado laboral es la exten sió n de la relación salarial de esta form a sus postulados in ten tan ela
b orar una p o lítica eco n ó m ica q ue se aju ste a la regulación fordista.
206
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DF. UN ESTADO DE BIENESTAR
V a le la p e n a m e n c io n a r q u e e n e l r é g im e n fo r d is ta e l E s ta d o de
B ie n e s t a r e s tá lig a d o a l m a n e jo d e d e m a n d a a g r e g a d a y a la p r o v is ió n d e
b ie n e s c o le c tiv o s . A lg u n o s e c o n o m is ta s e s ta b le c e n u n a c la r a d is t in c ió n
e n tr e e l E s ta d o k e y n e s ia n o y e l d e b ie n e s ta r . E l p r im e r o “ d e s a r r o lló s u s
f o r m a s e m b r io n a r ia s a p a r t ir d e la G r a n D e p r e s ió n p e ro a d q u ir ió c o n
t o r n o s d e f in id o s e n la s e g u n d a p o s g u e r r a y r e p r e s e n t a u n n u e v o c ic lo d e
in t e r v e n c ió n e s ta ta l e n la e c o n o m ía m u n d i a l ” [ Is u a n i 1 9 9 1 , 1 4 ] ; e s tá l i
g a d o a l c o n c e p to d e d e m a n d a e fe c tiv a , e n tr e s u s fin a lid a d e s se e n c u e n tr a
e l d is e ñ o d e u n a p o lít ic a e c o n ó m ic a , e n la q u e la lu c h a c o n t r a la e x c lu
s ió n s o c ia l h a c e p o s ib le la e x is t e n c ia d e la e c o n o m ía d e m e r c a d o . E l s e
g u n d o v a a e s ta r m u c h o m á s a r t i c u l a d o a lo s s is t e m a s d e s e g u r id a d s o
c ia l, a la n u e v a in t r o d u c c ió n d e l c o n c e p to d e c iu d a d a n ía y a la p r o v is ió n
d e b ie n e s p ú b lic o s ; p a r a R o s a n v a llo n [ 1 9 9 2 ] la s i n s t i t u c i o n e s t íp ic a s d e l
E s ta d o d e b ie n e s ta r e n c u e n tr a n s u r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a e n e l e s q u e
m a k e y n e s ia n o .
L a lu c h a c o n t r a la p o b r e z a y la e x c l u s ió n s o c ia l
E n t r e lo s f u n d a m e n t o s d e l E s t a d o d e B ie n e s t a r s e e n c u e n t r a q u e la
s o c ie d a d en su c o n ju n to d ebe e m p re n d e r a c c io n e s g u b e r n a m e n ta le s
p a r a d i s m i n u i r lo s n iv e le s d e p o b r e z a y d e e x c lu s ió n s o c ia l. L a e x c lu s ió n
s o c ia l s e d e f i n e c o m o e l r e s u l t a d o d e la s d i f i c u l t a d e s q u e t i e n e n e n e l a c
c e s o a l m e r c a d o d e t r a b a jo q u ie n e s d e r iv a n s u s in g r e s o s y a n o d e u n a r e
la c ió n m e r c a n t il s in o a p a r t ir d e la r e la c ió n s a la r ia l4. D e a c u e r d o a K a r l
P o la n y i [ 1 9 9 7 ] c o n e l s u r g im ie n to d e l m e r c a d o a u to r r e g u la d o r se p r e
s e n ta u n a d is lo c a c ió n s o c ia l, e n t a n t o e l t r a b a jo h u m a n o q u e d a r e g u la d o
p o r lo s m e c a n is m o s d e m e r c a d o . E s t e n u e v o t i p o d e m e r c a d o s e c o n s o l i
d a c o n la r e v o lu c ió n in d u s t r ia l; a p a r t ir d e e s te m o m e n t o e l m ó v il d e la
s u b s is te n c ia es r e e m p la z a d o p o r u n a c o n d u c t a h u m a n a r e g u la d a p o r e l
a f á n d e l a g a n a n c ia . L a d i s l o c a c i ó n s o c ia l s e m a n i f i e s t a e n la s c o n d i c i o
n e s d e v i d a d e lo s t r a b a j a d o r e s , l a a p a r i c i ó n d e lo s t u g u r io s u r b a n o s , lo s
b a jo s s a la r io s , e l t r a b a j o i n f a n t i l y la s j o r n a d a s la b o r a le s s u p e r io r e s a o c h o
h o ra s .
4 E n la relación mercantil los prop ietarios de unidades de p ro d u cció n ofrecen en el m ercad o el

p ro d u cto del tra b a jo qu e p or p rop ia iniciativa c o n tra ta ro n . E n la relación salarial los prop ietarios de
esas unidades de p ro d u cció n co m p ra n la fuerza de trab ajo de los asalariados, a c a m b io de una c a n ti
dad de m o ned a [L ipietz 1 9 9 0 ],
207
P a r a lo s f u n d a d o r e s d e la E c o n o m ía C lá s ic a ( S m t i h , R ic a r d o , S a y ,
S t a u r t M i l i ) l o s p r o b l e m a s d e p o b r e z a v i v i d o s a f i n a l e s d e l s i g l o X V III y l a
p r im e r a m ita d d e l X IX - y q u e p a ra el caso p a r is in o lo s r e fle jó V íc to r
H u g o e n s u o b ra m a e s tra Los Miserables- e r a n e l r e s u l t a d o d e la s r e s t r i c
c io n e s h e r e d a d a s d e l f e u d a lis m o q u e lim it a b a n e l a c c e s o a l m e r c a d o d e
tr a b a jo . E s ta s lim ita c io n e s se h a b ía n r e p r o d u c id o d u ra n te e l p e r ío d o
m e r c a n t il, e n la p r e o c u p a c ió n e s ta ta l p o r r e g u la r e l m e r c a d o . E l l i m i t a
d o acceso al m u n d o d e l t r a b a jo s e e x p r e s a e n la e x is t e n c ia d e lo s v a g a
b u n d o s d e la é p o c a , d e la m a s a d e in d ig e n t e s ; e s te g r u p o p o b la c io n a l se
c o n s titu y ó e n u n a p r e o c u p a c ió n p a r a e s to s p e n s a d o r e s , q u ie n e s a l d ia g
n o s t i c a r e l p o r q u é d e la p o b r e z a e n c o n t r a r o n s u o r i g e n e n la s r e la c io n e s
d e s e r v i d u m b r e y la r e g la m e n t a c i ó n d e lo s g r e m io s a r t e s a n a le s c o m o r e s
p o n s a b le s d e la s r ig id e c e s la b o r a le s .
L a ó r b ita de in te r v e n c ió n del E s ta d o s o b re el m e rc a d o e s ta b a
c ir c u n s c r it a a lo s g a s to s d e d e f e n s a , a l m a n t e n i m i e n t o d e u n a p a r a t o j u d i c i a l ,
a o b ra s d e in fr a e s tr u c tu r a y a la e d u c a c ió n [R o d r íg u e z 2 0 0 0 ] . D e m u y b u e n a
Riqueza de l¿is Naciones,

fe y c o n a r g u m e n to s q u e se e n c u e n tr a n y a s e a e n la
e n lo s Principios de Economía Política y de Tributación, c o n c l u y e r o n q u e s i s e
s u p r im ía n e s ta s tr a b a s p o r m e d io d e u n n u e v o m a r c o j u r í d i c o y e n ú lt im a s
p o r lo s p r in c ip io s del lib e r a lis m o e c o n ó m ic o e ra p o s ib le u n a m en o r
in je r e n c ia d e l E s ta d o s o b re e l m e r c a d o , lo c u a l c o n lle v a b a a la f le x ib iliz a c ió n
la b o r a l y p o r e s ta v ía a la d is m in u c ió n d e la e x c lu s ió n . E l E s ta d o L ib e r a l q u e
p r e g o n a n e s to s a u t o r e s e s t á b a s a d o e n l a a b o l i c i ó n d e la s j e r a r q u í a s s o c ia le s y
e n e l p r i n c i p i o d e la ig u a ld a d d e lo s c iu d a d a n o s vis ñ vis d e lo s d e r e c h o s c iv ile s

y p o l í t i c o s ; e n e s t a p e r s p e c t iv a la s d if e r e n c i a s s o n ju s t a s e n t a n t o e lla s r e f l e j a n
e l e s fu e r z o , la a d a p t a b ilid a d , la m o t iv a c ió n y la in d e p e n d e n c ia d e l in d iv id u o
fre n te a l m e rc a d o .
L a R e v o lu c ió n F r a n c e s a a l s u p r i m i r lo s g r e m io s a r t e s a n a le s , la p r i
s ió n p o r d e u d a s , lo s s a lv o c o n d u c t o s p a r a m o v e r s e p o r t o d o e l t e r r i t o r i o n a
c i o n a l , e s d e c i r , e l i m i n a r la s r e s t r ic c io n e s a la l i b r e m o v i l i d a d d e l a f u e r z a d e l
t r a b a jo y a l o t o r g a r la lib e r t a d d e o f ic io s , c o n d u c ir ía a u n a a m p lia c ió n d e la
d e m a n d a p o r t r a b a jo y p o r lo t a n t o a r e d u c ir la e x c lu s ió n s o c ia l. E s ta s m e d i
d a s e s tu v ie r o n a c o m p a ñ a d a s d e la p r im e r a a p e r t u r a y f u e r o n to m a d a s al
a m p a ro de la s te o r ía s de la s v e n t a j a s a b s o lu ta s y r e la tiv a s . F e d e r ic L is t
[ 1 9 4 2 ] s e o p u s o a la c o r r ie n t e p r in c ip a l e n t e o r ía e c o n ó m ic a q u e t ild ó d e
c o s m o p o lita , p o r c u a n to c o n s id e r a b a q u e la r e t ir a d a d e l E s ta d o d e l m e r c a
d o y e n p a r t ic u la r e n e l m e r c a d o e x t e r io r s ó lo b e n e f ic ia b a a In g la t e r r a e ir ía
208
LA D IFICIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
en contra de los intereses de Alemania; esta nación requería de una política

aduanera para desarrollarse económ icam ente5.
C o n e s ta s d e t e r m in a c io n e s s u s te n ta d a s p o r e l lib e r a lis m o e c o n ó m ic o
la e x c lu s ió n p o d r ía s i n o d e s a p a re c e r a l m e n o s d is m in u ir , p u e s to q u e e n
c a s o d e p e r s is t ir e s te f e n ó m e n o s e p o d r í a p o n e r e n p e l i g r o lo s d e r e c h o s d e
p r o p i e d a d y e n e l l í m i t e s e p o d r í a lle g a r in c lu s o a l q u ie b r e d e lo s m e c a n is
m o s d e in t e g r a c ió n s o c ia l6. S e g ú n C a s t e ll [ 1 9 9 7 ] c u a l s e r ía la g r a n s o r p r e s a
d e lo s e c o n o m is t a s c lá s ic o s a l o b s e r v a r q u e la e x c lu s ió n y la p o b r e z a a p a r e
c ie r o n p o r d o n d e m e n o s se e s p e ra b a : e n e l m e r c a d o d e tr a b a jo , p o r c u a n to
a l i n t r o d u c i r lo s a ju s te s a u t o m á t ic o s e l e q u i l i b r i o e n e l m e r c a d o la b o r a l s e
r e a liz a p o r la v ía d e la d is m i n u c i ó n d e lo s s a la r io s n o m in a le s . L a s in v e s t ig a
c io n e s d e T h o m p s o n o d e E r ic H o s b a w m s o b r e la c la s e o b r e r a In g le s a o e l
t r a b a jo d e l m is m o E n g e ls m u e s t r a n c o m o la m is e r ia a p a r e c ió e n e l m u n d o
la b o r a l. G r a c ia s a l f o r t a l e c i m i e n t o d e lo s s in d ic a t o s , a la e x p e r ie n c ia d e la
C o m u n a d e P a r ís , a la o r g a n iz a c ió n d e lo s t r a b a ja d o r e s e n p a r t id o s p o lít ic o s
q u e s e r e c la m a b a n d e l m o v i m i e n t o o b r e r o , a la s i n t e r n a c io n a le s s o c ia lis t a s ,
a la e x p e r ie n c ia d e la R e v o lu c ió n d e O c t u b r e c o n u n a e c o n o m ía p la n if ic a
d a , la s it u a c ió n s e m o d i f i c ó s u b s t a n c ia lm e n t e , e n t o n c e s , e l a u m e n t o d e la
e x c lu s ió n p o n ía e n t e la d e ju ic io la e x is te n c ia d e la e c o n o m ía d e m e r c a d o .
S e h a c ía im p r e s c in d ib le r e d u c ir la e x c lu s ió n p e r o p a r a d ó jic a m e n t e se
r e q u e r ía d e u n a n u e v a r e la c ió n E s t a d o - M e r c a d o . E l p a r a d ig m a c lá s ic o n o
p o d r ía fu n c io n a r y r e s u lta b a in a d e c u a d o p a r a la c o n v iv e n c ia c iu d a d a n a ;
e s to f a c ilit ó la a p a r ic ió n d e la t e o r ía e c o n ó m ic a q u e se d e n o m in ó la E c o n o
m í a S o c ia l. C a d a v e z m á s s e a b o g a b a p o r q u e lo s p r o b le m a s d e e x c lu s ió n s o
c ia l f u e r a n c o n s id e r a d o s c o m o r e s p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o y n o f u e r a n r e
s u e lto s p o r e l p a tro n a to de la Ig le s ia . L a s d ific u lta d e s g e n e ra d a s p o r el
p r o c e s o d e c r e c i m i e n t o d e la p o b l a c i ó n y s u u b i c a c i ó n e s p a c ia l e n la s g r a n
5 B a iro ch consid era qu e la h isto ria le d io la razón a L ist p or cu an to al calcu lar la p ro tecció n
efectiva qu e tu vieron los Estados U n id o s y algunos países de la E u rop a o ccid en tal llega a la c o n c lu
sión q ue los que se pro tegiero n lograron altas tasas de crecim ie n to e c o n ó m ic o , m ien tras qu e los p aí
ses latin o -a m erica n o s qu e sí ap licaron la teoría de las ventajas com p arativas en traro n a desem peñar
el rol de periferias. Inglaterra al abrir sus puertas al co m e rcio exterior tu vo en cu en ta que era una p o
ten cia industrial y la eco n o m ía m u n d o del siglo XIX.
6 Para D e Sw aan “La fo rm ació n del E stad o logró que la p ro d u cció n , el alm acen aje, el trans
porte y el co m e rc io quedarán m ás protegidos del ro b o y el saqueo [ . . . ] P ero a m edid a q ue la e c o n o
m ía crecía se h acía m ás v u lnerable a ataqu e m en ores, rep en tin o s y tran sitorios. La p acificació n in ter
na n o h ab ía acabado co n la d elin cu en cia y el b an d id aje. L os vagabundos, desprovistos de toda
prop iedad se c o n v irtiero n en una am enaza aún m ayor para las cosechas en exp an sión , los crecien tes
exced en tes y las líneas de ab astecim ien to s cada vez más exten sas” [D e Sw aan 1 9 9 2 , 2 5 6 ].
209
d e s c iu d a d e s r e p e r c u t i ó e n q u e “ la r e b e l i ó n , l a v i o l e n c i a d e la s m u l t i t u d e s , la
d e l i n c u e n c i a y la s e p i d e m i a s f u e r o n lo s c u a t r o j i n e t e s d e l a p o c a lip s is u r b a
n o . C o n t r a e s to s m a le s , la c o m u n id a d u r b a n a r e s p o n d ió e x ig ie n d o la c r e a
c ió n d e u n c u e r p o d e p o lic ía ” [ D e S w a a n 1 9 9 2 , 1 5 0 ] , C o n la d e n o m in a d a
s a lu d p ú b l i c a q u e d e b ía a t e n d e r e l t r a t a m i e n t o d e la s b a s u r a s y e l m a n e j o d e
lo s d e s e c h o s o r g á n ic o s m e d i a n t e e l d e s a r r o llo d e u n a r e d d e a c u e d u c t o y a l
c a n t a r i l l a d o , e i m p u l s a r la m e d i c i n a p r e v e n t i v a p a r a d i s m i n u i r la s e p i d e
m ia s , la ó r b it a d e in t e r v e n c ió n d e l E s ta d o se a m p lió y to c a b a p a u la t in a m e n
te e l á m b ito de lo s o c ia l7. D e e s ta f o r m a se in te n ta r e s o lv e r lo que se
d e n o m i n a la c u e s t ió n s o c ia l; e l t r a b a jo d e R o b e r t C a s t e ll [ 1 9 9 7 ] La Meta
morfosis d e l a c u e s t i ó n s o c ia l, y e l d e J e a n D o n z e lo t [ 1 9 8 1 ] La invención d e
lo social s o n d e g r a n u t ilid a d p a r a ilu s tr a r e s ta te m á tic a .
L A T É C N IC A D E L A S E G U R A M IE N T O
PA R A E L M A N E JO D E LA C U E S T IÓ N S O C IA L
U n a d e la s f o r m a s q u e s e e n c o n t r ó p a r a c o h e s i o n a r e l t e j i d o s o c ia l f u e
la a p lic a d a e n la A le m a n ia d e B is m a r c k p o r la in t r o d u c c ió n d e l a s e g u ra
m i e n t o a l m a n e j o d e lo s p r o b le m a s s o c ia le s . L o s s e g u r o s a p a r e c e n c o m o t é c
n i c a p a r a l a c i r c u l a c i ó n d e la s m e r c a n c ía s a n i v e l i n t e r n a c i o n a l . L a b a s e e s t a
d ís tic a e s ta r ía dada p o r la le y d e lo s g r a n d e s n ú m e r o s , lo que p e r m ite
c a lc u la r e l r ie s g o y d e c o n t e r a i n t r o d u c i r e l p r i n c i p i o d e s o lid a r id a d r e c o g i
d o p o r la R e v o lu c ió n F r a n c e s a ; c o m o lo s e ñ a la R o s a n v a llo n “ A l p a s a r d e la
n o c ió n s u b je tiv a d e c o m p o r t a m ie n t o y r e s p o n s a b ilid a d in d iv id u a l, a la n o
c ió n o b je t iv a d e r ie s g o , e l s e g u r o in v it a b a a m i r a r lo s o c ia l d e m a n e r a d i f e
r e n t e [ . . . ] E l e n f o q u e e n t é r m in o s d e r ie s g o e n e f e c t o , r e m it e e n p r i m e r l u
gar a u n a d im e n s ió n p r o b a b ilís tic a e s ta d ís tic a d e lo s o c ia l ( e l r ie s g o es
c a lc u la b le ) q u e p e r m i t e r e le g a r a u n s e g u n d o p l a n o e l j u i c i o s o b r e lo s i n d i
v id u o s ” [R o s a n v a llo n 1 9 8 5 , 2 3 ]. A d if e r e n c ia d e la a s is te n c ia s o c ia l p r o p ia
d e lo s s is te m a s d e p r o t e c c ió n p r e c a p it a lis t a s , e l s e g u r o s o c ia l r e p r e s e n t a la
e je c u c ió n d e u n c o n t r a t o e n e l c u a l lo s c iu d a d a n o s y e l E s t a d o e s t á n i g u a l
m e n te im p lic a d o s .
7 “La ind ustrialización y la urbanización un ieron a un m ayor n ú m ero m u ch o m ayor de per

sonas en una nueva fo rm a de in teg ració n , la ciudad industrial del siglo X I X . E n estas co n d icio n es de
estrech a pro xim id ad física, los com p añeros inseparables de la pobreza, es d e cir la in m u n d icia, la
m aln u trició n y la m ala salud generaron nuevas adversidades” [D e Sw aan 1 9 9 2 , 2 5 8 ].
210
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
E l m o d e lo d e a s e g u r a m ie n to p r o p u e s to p o r B is m a r k s e b a s a e n la r e
la c ió n s a la r ia l y p o r t a n t o s u p o n d r á la e x is te n c ia d e u n a e c o n o m ía m o n e t a
r ia ; a p a r t ir d e e s te m o m e n t o e l s e g u r o s o c ia l c o m o in s t it u c ió n t e n d r á u n
c a r á c te r n a c io n a l, c o le c tiv o y o b lig a t o r io lo c u a l m a r c a r á u n a p r o f u n d a d i
f e r e n c ia c o n lo s s is te m a s d e p r o t e c c ió n s o c ia l a n t e r io r e s q u e s e c ir c u n s c r i
b ía n a u n o s g ru p o s d e p o b la c ió n , n o e ra o b lig a to r io y te n ía u n r a d io d e a c
c ió n e s tr ic ta m e n te lo c a l. L a u n iv e r s a lid a d del s e g u ro y su c a rá c te r
o b lig a t o r io lo v u e lv e s o c ia l y “ c u m p le e n t o n c e s e l p a p e l d e u n a e s p e c ie d e
t r a n s f o r m a d o r m o r a l y s o c ia l. E l s e g u r o s o c ia l f u n c io n a c o m o u n a m a n o i n
v is ib le q u e p r o d u c e s e g u r id a d y s o lid a r id a d s in q u e in t e r v e n g a la b u e n a v o
l u n t a d d e lo s h o m b r e s . P o r c o n s t r u c c ió n e l s e g u r o a t a ñ e a la s p o b la c io n e s :
a l h a c e r d e c a d a u n o la p a r t e d e u n t o d o , h a c e a s í in t e r d e p e n d i e n t e a lo s i n
d iv id u o s ” [R o s a n v a llo n 1 9 8 5 , 2 6 ],
L a e x p e r ie n c i a a le m a n a q u e s ie n t a la s b a s e s p a r a l o q u e E s p i n g - A n d e r -
s e n d e n o m in a e l E s ta d o d e B ie n e s ta r C o n s e r v a d o r re p o s a e n q u e a l a c e p ta r
lo s d e r e c h o s s o c ia le s e s to s d e b e n e s ta r c o n d ic io n a d o s p o r c ie r t a m o r a l i d a d ,
le a lta d y d e c o m b a te c o n tr a e l s o c ia lis m o . C o n la té c n ic a d e a s e g u r a m ie n to
s e r e s p o n d e a la r e s o lu c ió n d e la c u e s tió n s o c ia l p o r lo t a n t o v a a s e r u n a re s
p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o . V a lg a la p e n a h a c e r u n a a n o t a c ió n q u e p a r a e l c a s o
c o lo m b ia n o , e l a r t íc u lo 3 9 d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 , e x p e d id o d u r a n t e e l
p e r ío d o d e la R e v o lu c ió n e n M a r c h a d e A lf o n s o L ó p e z P u m a r e jo , c o n s a g r ó
u n a p o lít ic a c o n t r a la e x c lu s ió n s o c ia l a l r e c o n o c e r q u e “ la a s is te n c ia p ú b lic a
es f u n c ió n d e l E s ta d o . S e d e b e r á p r e s ta r a q u ie n e s c a r e c ie n d o d e m e d io s d e
s u b s i s t e n c i a y d e d e r e c h o p a r a e x i g i r l a d e o t r a s p e r s o n a s , e s t e 'n f í s i c a m e n t e
in c a p a c ita d o s p a r a tr a b a ja r . L a le y d e t e r m in a r á la f o r m a c o m o s e p r e s te y
lo s c a s o s e n q u e d e b a d a r la d ir e c t a m e n t e e l E s t a d o ” [ T a s c ó n 1 9 3 9 ].
O t r a f o r m a d e o r g a n iz a r e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l e s e l p r o p u e s t o
p o r W illia m B e v e r id g e e l c u a l c o n t ó c o n la c o la b o r a c ió n d e K e y n e s . E s te
m o d e lo fu e la n z a d o e n 1 9 4 2 e n p le n a g u e r r a m u n d ia l c o n la p r e te n s ió n d e
q u e lo s t r a b a ja d o r e s q u e c o n f o r m a b a n la m a y o r í a d e la s t r o p a s b r it á n ic a s s e
c o m p r o m e t i e r a n e n v e n c e r a la s f u e r z a s d e H i t l e r y M u s o l i n i . L a i n i c i a t i v a
d e B e v e r id g e i b a d i r i g i d a a u n a c la s e t r a b a ja d o r a c o n a l t o n i v e l d e o r g a n i z a
c ió n y c o n e x p e r ie n c ia e n la lu c h a r e iv in d ic a t iv a y q u e a d e m á s h a b ía m a n e
j a d o e l s e g u r o m é d i c o y d e d e s e m p le o j u n t o c o n la s a s o c ia c io n e s d e a m is
ta d . L o s ra s g o s c e n tr a le s d e e s te m o d e lo c o m p r e n d e n la u n if ic a c ió n b a jo u n
s o lo e n t e g e s t o r o c o o r d i n a d o r d e lo s d iv e r s o s p r o g r a m a s d e s e g u r o s o c ia l,
c o b e r tu r a p a r a to d a la p o b la c ió n in d e p e n d ie n t e m e n t e d e s u c o n d ic ió n d e
e m p le o , p r o t e c c ió n c o n t r a t o d o s lo s r ie s g o s , f i n a n c i a m i e n t o m e d i a n t e i m
211
p u e s t o s , u n i f o r m i d a d d e la s c o n d i c i o n e s d e a d q u i s i c i ó n d e d e r e c h o s y u n
r é g im e n té c n ic o f in a n c ie r o d e r e p a r t o b a s a d o e n la s o lid a r id a d in t e r g e n e r a
c i o n a l c o n p r e s t a c io n e s b á s ic a s y s u f ic ie n t e s n o r e la c io n a d a s c o n la s c o t i z a
c io n e s [ M e s a - L a g o 1 9 8 5 ].
E s ta p r o p u e s ta es e l in s tr u m e n to id ó n e o p a r a lle v a r a c a b o e l p r in c i
p io d e s o lid a r id a d y g e n e r a la b a s e p a r a in t r o d u c ir e l c o n c e p to d e c iu d a d a
n í a y a n o s ó lo c o m o e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s p o lít ic o s y c iv ile s s in o t a m b i é n
d e lo s s o c ia le s . E n E u r o p a , la r e g u l a c i ó n d e la s r e l a c io n e s la b o r a le s a d e l a n t a
d a p o r e l E s t a d o d e B ie n e s t a r p e r m i t i ó la c o n s o lid a c ió n d e lo s d e r e c h o s s o
c ia le s 8. T e n i e n d o e n c u e n t a q u e la p r o d u c c ió n n o e s u n a s u n t o e x c lu s iv o d e l
s e c to r p r iv a d o , t o d a v e z q u e d e s u d e s e n v o lv im ie n t o d e p e n d e la v id a d e la
s o c ie d a d , e s te t ip o d e E s ta d o t o m ó a s u c a r g o e l e s t a b le c im ie n t o d e r e la c io
n e s m á s e q u it a t iv a s e n t r e e l c a p it a l y e l t r a b a jo ; a s í, e n la c o n t r a p r e s t a c ió n a
la s u b o r d in a c ió n d e l t r a b a jo q u e d a r o n c o m p r e n d id a s la r e m u n e r a c ió n e n
s a la r io n o m in a l y la g a r a n tía d e m e jo r e s c o n d ic io n e s d e t r a b a jo y d e v id a
p a r a lo s t r a b a ja d o r e s y s u s f a m i l i a s 9. E s t a r e g u la c ió n , q u e p e r m i t i ó e l a c c e s o
a la s a l u d , e d u c a c i ó n , p r o t e c c i ó n s o c ia l y a la s n o r m a s d e s e g u r i d a d i n d u s
t r i a l , d o t ó a lo s t r a b a ja d o r e s y p o r s u i n t e r m e d i o a t o d a la s o c ie d a d d e lo s
d e r e c h o s s o c ia le s , lo s c u a le s s u m a d o s a lo s d e r e c h o s c iv ile s y p o l í t i c o s c o n
f o r m a n lo q u e L a u t ie r [ 1 9 9 5 ] d e n o m in a la p le n a c iu d a d a n ía .
E n e s e c o n t in e n t e la in t e r v e n c ió n e s ta ta l h iz o p o s ib le la c r e a c ió n d e
u n e s p a c io d e in t e r a c c ió n e n t r e lo p ú b lic o y lo p r iv a d o , p e r m it ie n d o a s u
v e z u n a m a y o r d e f in ic ió n d e c a d a u n a d e e s ta s ó r b it a s . A tr a v é s d e la le g is
l a c i ó n s e i n t e r v i n o e n la s r e la c io n e s c o n s id e r a d a s p r iv a d a s ( f a m i l i a , t r a b a
jo , e d u c a c ió n , e n tr e o tr a s ) p a r a r e s ta b le c e r s u c o n t e n id o s o c ia l. E l s o s te
n im ie n t o d e e s e e s p a c io in t e r m e d io es p r o d u c t o d e la g a r a n t ía q u e o fr e c e
e l E s ta d o a la v in c u la c ió n v it a lic ia d e l tr a b a ja d o r a u n a r e la c ió n s a la r ia l y
a l c u m p l i m i e n t o d e la s n o r m a s . D e e s t a m a n e r a , e n E u r o p a e l e j e r c i c i o
8 Es p ertin en te recordar la fu n ció n an ticíclica de los sistem as de p ro tecció n social: “la in d en -

m izació n al desem pleo, p rácticam en te in existen te en 1 9 3 0 , evita una caída d e la d em an d a cu an d o el
em p leo se reduce; los ingresos sociales in tro d u cen a la eco n o m ía un pod er d e c o m p ra in d ep en d ien te
de los vaivenes de la co yu n tu ra e c o n ó m ic a ” [R osan vallon 1 9 8 1 , 8].
9 “E l p rim er d erech o del ind ividu o reco n o cid o co m o su jeto cen tral de la p o lítica es el derech o
a la vida. E l ca m b ia su su m isió n o su particip ació n según las diversas form as de este c o n tra to social,
c o n tra esta garantía fu nd am ental: proteger su integridad física c o n tra todas las am enazas de v io len
cia in terio r. E l paso de un estado natural a un estado civil realizado p o r el E stad o co n siste en p rod u
c ir la paz civil. P ero esta seguridad de los individuos im p lica igu alm en te el re co n o c im ie n to y la ga
ran tía de o tro d erech o: la prop ied ad ” [ Ibíd , pág. 22 ].
212
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR
d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s q u e d ó lig a d o a la e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l
y e s to s d e r e c h o s s e c o n v ir t ie r o n e n e l p u n t o n o d a l d e lo s E s t a d o s d e B ie
n e s ta r.
¿E l m o d elo d e s u s t it u c ió n
D E IM P O R T A C IO N E S U N S U B F O R D IS M O ?
U n a d e la s p r e g u n t a s c e n t r a le s d e e s t a e s s í p o r c o n t a r c o n p r o y e c t o s
d e s e g u r id a d s o c ia l s e p u e d e c o n c lu ir q u e e n A m é r ic a L a tin a e x is tió u n
E s ta d o d e B ie n e s ta r ? S í la r e s p u e s ta e s a f ir m a t iv a ¿ C ó m o s e m a n if e s t ó e s te
E s ta d o p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o ?
E n p r im e r t é r m in o se p o d r ía h a c e r m e n c ió n a la f o r m a c o m o s e d e s a
r r o lla e l f o r d is m o e n la p e r if e r ia . E n s e g u n d o lu g a r , c o m o s e a n a liz a r á e n la
s i g u i e n t e s e c c i ó n , s e r ía p e r t i n e n t e d e t e r m i n a r la s c a r a c t e r í s t i c a s q u e a s u m i ó
e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l e n n u e s t r o p a ís , la s c u a le s e s t á n a r t i c u l a d a s a l
r é g im e n d e a c u m u la c ió n , a la f o r m a d e r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l m e r
c a d o y a lo s in t e r e s e s d e lo s d if e r e n t e s s e c to r e s s o c ia le s o r g a n iz a d o s q u e p a r
tic ip a r o n e n e l p ro y e c to .
L ip ie tz [ 1 9 9 0 ] c a ta lo g a e l m o d e lo d e in d u s tr ia liz a c ió n p o r s u s titu
c ió n d e im p o r ta c io n e s q u e se im p la n tó e n A m é r ic a L a tin a c o m o d e u n fo r
d is m o in c o m p le to , e n ta n to e l m e c a n is m o d e in s e r c ió n a l “ c ir c u lo v ir t u o
s o ” d e l f o r d is m o c e n tr a l fa lló p o r tre s ra z o n e s im p o r t a n t e s q u e s e o b s e r v a n
e n tre s c a m p o s : d e la d o delproceso de trabajo p o r c u a n t o u n a v e z s u p e r a d a la
fa s e d e s u s t it u c ió n fá c il, q u e r e q u ie r e p o c o c a p it a l f ijo , se e n c u e n t r a n tr a b a s
p a r a a u m e n t a r e l n iv e l d e in v e r s io n e s p a r a im p o r t a c io n e s d e b ie n e s d e e q u i
p o la s c u a le s s o n c o s to s a s y t i e n e n u n a b a j a r e n t a b i l i d a d d a d a l a e s t r e c h e z
d e l m e r c a d o e n la p e r ife r ia ; d e l la d o de los mercados p o rq u e a l n o e x te n d e rs e
la r e la c ió n s a la r ia l e l p o d e r d e c o m p r a d e la p o b la c ió n s e r e d u c e s ig n if ic a t i
v a m e n t e , a l o c u a l s e s u m a l a a v e r s ió n d e la s c la s e s m e d i a s y d o m i n a n t e s a
c o m p r a r p r o d u c t o s e s t a n d a r iz a d o s ; d e la d o d e lo s intercambios externos, p o r
c u a n t o la p o lít ic a d e s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s a l r e q u e r ir d e u n a lt o v o
l u m e n d e in v e r s i o n e s p a r a la s i m p o r t a c i o n e s d e e q u i p o s n o p o d r í a s e r f i
n a n c i a d a p o r la s e x p o r t a c io n e s , o r i g i n á n d o s e u n d é f i c i t d e l c o m e r c i o e x t e
r io r y d e d e u d a e x te rn a .
D e e s ta f o r m a “ s e p u e d e h a b la r d e u n s u b fo r d is m o , es d e c ir d e u n a
c a r ic a tu r a d e fo r d is m o , u n a t e n t a t iv a d e in d u s t r ia liz a c ió n s e g ú n la t e c n o lo
g ía y e l m o d e l o d e c o n s u m o f o r d i s t a , p e r o s in la s c o n d i c i o n e s s o c ia le s , n i d e l
la d o d e l p r o c e s o d e tr a b a jo n i d e l la d o d e la n o r m a d e l c o n s u m o d e m a s a s ”
[ L i p i e t z 1 9 9 0 , 7 5 ] . O t r a f o r m a d e a n a liz a r lo s r a s g o s d i s t i n t i t i v o s d e l p r o c e
213
s o d e i n d u s t r i a l i z a c i ó n p o r s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s IS I q u e e s e n ú l t i
m a s s o b r e e l c u a l r e p o s a la r e la c ió n fo r d is ta e s f o r m u la n d o u n in t e r r o g a n t e
¿ C u á l e s f u e r o n l a s c a u s a s d e l a g o t a m i e n t o d e l a I S I?
L a C EPA L a s o c ia e l o r ig e n d e l p r o c e s o d e in d u s t r ia liz a c ió n d e A m é r i c a
L a t in a a l p a p e l a c tiv o q u e ju g ó e l E s ta d o , a la in t e g r a c ió n d e m e r c a d o s d o
m é s tic o s ; e l d e s a r r o llo d e la m a n u f a c t u r a e s tu v o a c o m p a ñ a d o s p o r la u r b a
n i z a c i ó n y u n a “ c r e c ie n t e p a r t i c i p a c i ó n d e lo s s in d ic a t o s , lo s g r e m io s d e lo s
e m p r e s a r io s y la s e m p r e s a s d e l E s t a d o ” [ C á r d e n a s E . e t a l. 1 9 9 9 , 2 ] .
P a r a e l c a s o c o l o m b i a n o l a IS I c u e n t a c o n l a s t r a n s f o r m a c i o n e s q u e
t ie n e la p r in c ip a l e c o n o m ía m u n d o (E s t a d o s U n i d o s ) ; a e s ta p o t e n c ia s e le
c o m p r a la m a q u in a r ia y d e la e c o n o m ía d e c r é d ito in t e r n a c io n a l r e c ib e
p ré s ta m o s p o r U S $ 2 0 0 e n tre 1 9 2 4 y 1 9 2 8 . E l c a p ita l q u e f in a n c ia la p r o
d u c c ió n m a n u f a c t u r e r a s e n u t r e d e l c a p ita l q u e s e a c u m u ló e n la e s fe ra d e l
c o m e r c io in t e r n a c io n a l y a fu e s e e n la e x p o r ta c ió n c a fe te r a o m in e r a , e n e l
tr a s la d o d e c a p it a l- d in e r o e n m a n o s d e im p o r ta d o r e s h a c ia la m a n u f a c t u r a
y e n re c u rs o s p r o v e n ie n te s d e l p r e s u p u e s to p ú b lic o . P a r a q u e e n n u e s tr o
p a í s s e p u d i e s e a f i a n z a r l a IS I s e r e q u i r i ó d e u n a m o d e r n i z a c i ó n i n s t i t u c i o
n a l, la c u a l e s tá a s o c ia d a a la v e n id a d e la m is is o n K e m m e r e r , a la c r e a c ió n
d e la B a n c a C e n t r a l ( B a n c o d e la R e p ú b lic a ) , a la S u p e r in t e n d e n c ia B a n c a -
r ia , a la C o n t r a lo r ía G e n e r a l d e la R e p ú b lic a y a la D ir e c c ió n d e R e n ta s N a
c io n a le s [ L e y 8 1 / 3 1 ] [ R o d r íg u e z 1 9 9 9 ] .
L a r e la c ió n E s ta d o -m e r c a d o se m o d if ic a a p a r t ir d e la e x p e d ic ió n
d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 ; s e p o d r ía m e n c io n a r q u e e s te m o d e lo d e d e
s a r r o llo h a c ia d e n tro fu e u n p r o p ó s ito n a c io n a l e n ta n to la s re fo rm a s
a r a n c e la r ia s d e 1 9 3 1 y 1 9 5 1 t u v ie r o n t r á m it e p a r la m e n t a r io y a d e m á s p o r
c u a n t o c o n t ó c o n e l a p o y o d e a l g u n o s g r e m i o s [A N D I, S a c , F E D E C A D E ] y
d e la s o r g a n iz a c io n e s s in d ic a le s [U T C , C t c ] ; e s te p r o y e c to lo r e s u m e la
c o n s ig n a q u e e n a r b o la r o n s u s p r o p u ls o r e s “ la d e fe n s a d e l tr a b a jo n a c io
n a l” . L a p r e s e n c ia d e l c a p it a l e x t r a n je r o fu e d e c is iv a c o m o lo h a m o s t r a d o
e l tr a b a jo d e A r a n g o [ 1 9 7 5 ] , p e r o a d e m á s y d e s p u é s d e la p o s tg u e r r a , e n e l
m e r c a d o m u n d ia l e x is tía e l c o n s e n s o q u e a l in v e r t ir e n la in d u s t r ia la t i
n o a m e r ic a n a s e o b t e n d r ía b u e n a r e n t a b ilid a d lo m is m o q u e v e n d e r m a
q u i n a r i a y e q u i p o 10.
10 R ist en su lib ro Le développement Histoire d'une croyance Occidentale con clu y e q ue el té rm i

n o subd esarrollo (y las p olíticas q ue lo aco m p añ an ) fue acuñ ado por el presidente T ru m a n en el d is
curso sob re el E stad o de la U n ió n del 2 0 de en ero de 1 9 4 9 . D esde ese en to n ces los térm in o s desarro-
llo/subdesarrollo reem plazan a los de colonizador/colonizado.
214
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
L a in d u s tr ia liz a c ió n lid e r a d a p o r e l E s ta d o se b e n e fic ió e h iz o p a r te

d e l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o m u n d ia l q u e a lc a n z ó e l 4 . 9 % e n tre 1 9 5 0 -1 9 7 3
fre n te a l 2.1 % e n tr e 1 8 7 0 - 1 9 1 3 ; d e o tr a p a r te se p r o d u c e u n a r á p id a e x p a n
s ió n d e l c o m e r c io m u n d ia l d e to d a la h is t o r ia “ la s e x p o r t a c io n e s r e a le s
m u n d ia le s c r e c ie r o n a u n a ta s a a n u a l d e l 7 .0 % e n tre 1 9 5 0 -1 9 7 3 fre n te a l
3 .4 % e n t r e 1 8 7 0 y 1 9 1 3 . E n e l c o n t i n e n t e e l P lB c r e c ió a u n r i t m o d e l 5 . 6 %
a n u a l e n tre 1 9 4 5 -1 9 7 4 , o 2 .7 % p e r c a p ita y e n tre 1 9 6 8 -1 9 7 4 a l 7 .2 %
a n u a l, o 4 .2 % p e r c a p ita ” [C á rd e n a s etal. 1 9 9 9 , 6y 1 4 ] . A m e d ia d o s d e lo s
a ñ o s s e te n ta f in a liz a lo q u e s e h a d e n o m in a d o la e ta p a m a d u r a e n d o n d e la
p o l í t i c a e c o n ó m ic a o s c ila e n t r e d o s e s tr a te g ia s q u e p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o
s e c o m b in a n e n e l d e c r e to 4 4 4 / 6 7 : p r o m o v e r e x p o r ta c io n e s y p r o f u n d iz a r
la s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s d e b ie n e s in t e r m e d io s y d e c a p it a l. P a r a
a v a n z a r e n e s ta d ir e c c ió n a l E s ta d o se le d o t ó d e im p o r t a n t e s h e r r a m ie n t a s
d e r e g u la c ió n m a c r o e c o n ó m ic a .
C o n e s to s in d ic a d o r e s s e p u e d e te n e r u n a im p r e s ió n d e lo s ig n if ic a t i
v o q u e fu e p a r a la r e g ió n e l m o d e lo d e c r e c im ie n t o h a c ia d e n t r o , q u e e s tu v o
a c o m p a ñ a d o d e lo s m o d e r n o s sistemas de seguridad social, d e p o lític a s d e s a
lu d p ú b lic a , d e e d u c a c ió n y e n tr e n a m ie n to la b o r a l. A u n q u e n o se lo g r a e x
t e n d e r la r e la c ió n s a la r ia l a t o d o e l m e r c a d o la b o r a l, lo s p r o c e s o s d e s a la r iz a -
c ió n v a n c o b ija n d o p a u la t in a m e n t e a to d a la p o b la c ió n e c o n ó m ic a m e n t e
a c t iv a , y la s t r a n s f o r m a c i o n e s d e l E s t a d o - d o t a d o c o n h e r r a m i e n t a s k e y n e -
s ia n a s - n o s a c e r c a n a u n E s ta d o d e B ie n e s ta r q u e g u a r d a c ie r ta s e s p e c ific i
d a d e s p a r a e l c a s o la tin o a m e r ic a n o y e n p a r tic u la r p a r a C o lo m b ia .
E l m o d e lo d a m u e s tra s d e a g o ta m ie n to p o r fa c to re s d e ín d o le p o lític a
y p o r la i n a d e c u a c ió n e c o n ó m ic a a lo s g r a n d e s f lu jo s d e c a p i t a l . R e s p e c t o a
lo s p r i m e r o s la s d ic t a d u r a s d e l c o n o s u r e n la d é c a d a d e lo s s e t e n t a d i s p a r a
r o n e l d é f i c i t f is c a l c o n e l c o n s e c u e n t e e f e c t o s o b r e lo s p r e c io s ; e n e s te s e n t i
d o la s r e n t a s m o n o p ó l i c a s d e lo s s e c t o r e s i n d u s t r i a l e s f u e r t e m e n t e p r o t e g i
dos de la c o m p e t e n c ia in te r n a c io n a l c o n tr ib u y e r o n de fo rm a d e c is iv a a
e le v a r lo s p r e c io s [ S a la m a y V a l i e r 1 9 8 5 ] . L a f u e r t e e n t r a d a d e c a p it a le s q u e
c o n d u j o m á s t a r d e a la c r is is d e la d e u d a e x t e r n a c o n t r i b u y ó a s o b r e v a lu a r la
m o n e d a y a d a r a l tr a s te c o n la p o lít ic a d e p r o m o c ió n d e e x p o r ta c io n e s . D u
r a n te la a d m in is tr a c ió n d e C é s a r G a v ir ia ( 1 9 9 0 ) c u a n d o se c a m b io e l m o
d e lo d e d e s a r r o llo y e r a n e c e s a r io v e r c o n o jo s c r ít ic o s la IS I, e l D n p s e ñ a ló
q u e lo s lím it e s a la e c o n o m ía c e r r a d a e s t a b a n a s o c ia d o s a e le m e n t o s d e í n
d o le e s tr u c tu r a l c o m o : e l le n t o a v a n c e e n p r o d u c t iv id a d , e l c ie r r e d e la e c o
n o m ía a l c o m e r c io in te r n a c io n a l, a l d e b ilit a m ie n t o d e la in v e r s ió n e n a c ti
v o s fís ic o s y h u m a n o s y a la d é b il m o v i l i d a d d e r e c u r s o s ; e n t r e lo s lím it e s
215
i n s t it u c io n a le s s e s e ñ a la b a n lo s m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n m a c r o e c o n ó m i -
c a p la s m a d o s e n la in d e b id a in je r e n c ia d e l E s t a d o e n e l m e r c a d o y la c o n s e
c u e n te c r e a c ió n d e r ig id e c e s ( e n t r e la s m á s s i g n if i c a t i v a s la s a s o c ia d a s a l
m e r c a d o la b o r a l).
E s t r u c t u r a c ió n d e l s is t e m a
D E S E G U R ID A D S O C IA L EN C O L O M B IA
L a s e g u r id a d s o c ia l se p u e d e p r e s e n ta r c o m o u n a in s titu c ió n típ ic a
d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r y q u e e n c u e n tr a s u r a c io n a lid a d e n e l e s q u e m a k e y -
n e s ia n o . E s t a f o r m a d e E s t a d o s e v e n ía d e s a r r o lla n d o d e s d e lo s a ñ o s 5 0 b a jo
e l c o m p r o m is o k e y n e s ia n o y f u n d a d o e n e l p r in c ip io d e u n a e s tr e c h a c o r r e
l a c ió n e n t r e la s e x ig e n c ia s d e l c r e c i m i e n t o e c o n ó m ic o y e l im p e r a tiv o de
u n a m a y o r e q u id a d s o c ia l e n e l m a r c o d e u n E s ta d o q u e im p u ls e la a c t iv i
d a d e c o n ó m ic a y a la v e z s e a s o c ia lm e n t e a c t iv o . C o n K e y n e s e l d is c u r s o s o
c ia l d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r se a r t ic u ló c o n la r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l
m e r c a d o . E n la Teoría GeneralYLeyncs l e o t o r g a u n p a r t i c u l a r s t a t u s a la s e x
p e c t a t iv a s , d e e s ta f o r m a s e in t r o d u c e e l c o n c e p t o d e r ie s g o e in c e r t i d u m b r e
a la te o r ía e c o n ó m ic a , c o n c e p to t o m a d o d e lo s d e s a r r o llo que hace M a x
P la n c k s o b r e m e c á n ic a o n d u la t o r ia c o m o L o u is d e B r o g lie a p r o p ó s it o d e la
fís ic a d e l á t o m o [ C o t 1 9 9 9 ] . M e d i a n t e la t e o r í a d e la s e x p e c t a t i v a s s e e s t a
b le c e u n c o n t a c t o e n t r e la e c o n o m ía y la s o c ie d a d , e n t a n t o a q u e lla s p u e d e n
e s t a r r e l a c i o n a d a s c o n e l o r d e n p o l í t i c o y o b v i a m e n t e c o n la s v a r i a c io n e s d e
lo s p r e c io s .
A h o r a lo s fa c t o r e s q u e d e t e r m i n a n e l n iv e l d e e m p le o e s t á n c o r r e la
c io n a d o s c o n in s u fic ie n c ia s d e l c o n s u m o y la in v e r s ió n . C o r r e s p o n d e e n
t o n c e s a l E s t a d o e s t im u la r e s ta s d o s f u n c io n e s a tr a v é s d e l g a s to p ú b lic o , d e
la t r ib u t a c ió n y e l c r é d it o . E l g a s to s o c ia l h a c e p a r t e d e l a c t iv is m o fis c a l, y
u n a t r i b u t a c i ó n d ir e c t a p r o g r e s iv a s e j u s t i f i c a e n t é r m in o s d e lo s c o n f lic t o s
r e d i s t r i b u t i v o s q u e g u a r d a e n s u i n t e r i o r c u a l q u i e r p o l í t i c a e c o n ó m i c a ; la s
m a y o r e s r e n ta s s e p u e d e n a s o c ia r a p o lít ic a s q u e f a v o r e c e n d e t e r m in a d o s
s e c to re s , p o r e llo r e s u lta ló g ic o q u e q u ie n e s s e b e n e f ic ie n r e a lic e n u n m a y o r
e s f u e r z o f is c a l. D e e s ta m a n e r a e l a c t iv is m o f is c a l p r o p i o d e lo s E s t a d o s d e
B ie n e s ta r h a c e t a m b ié n r e fe r e n c ia a la d is t r ib u c ió n s e c u n d a r ia d e l in g r e s o ,
q u e t r a t a d e a ju s ta r la r e a liz a d a p o r e l m e r c a d o a tr a v é s d e la r e m u n e r a c ió n a
lo s fa c to r e s d e p r o d u c c ió n .
E s te b a n J a r a m illo , c re a d o r d e l im p u e s to a la re n ta en C o lo m b ia
( 1 9 1 8 ) c o n s id e r a b a q u e la t r ib u t a c ió n e r a u n p r o b le m a d e o r d e n s o c ia l, la
e v a s ió n y e lu s ió n d e p e n d ía n d e la le g it im id a d d e l E s ta d o y d e l c o n t r a t o s o
nó
LA D IFÍCIL CON SOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
c ia l q u e a r t i c u l a b a a lo s c i u d a d a n o s . E n g e n e r a l la s r e f o r m a s t r i b u t a r i a s d e l
p e r ío d o d e e c o n o m ía c e r r a d a a p u n t a b a n a la r e d is t r ib u c ió n d e lo s in g r e s o s y
la r a c io n a lid a d d e la a d m in is t r a c ió n t r ib u t a r ia . L a le y 7 8 d e 1 9 3 5 q u e r e g u
l a l a R e f o r m a t r i b u t a r i a d e l a R e v o l u c i ó n e n M a r c h a p r e t e n d í a l o g r a r u n s is
t e m a té c n ic o d e im p u e s to f u n d a m e n t a d o e n la c a p a c id a d d e p a g o y e n e l
p r i n c i p i o d e i g u a l d a d . T a l v e z e n t r e la s r e f o r m a s m á s p r o g r e s iv a s d e l s is t e
m a t r ib u t a r io s e p o d r ía h a c e r m e n c ió n a la t o m a d a e n 1 9 6 0 [L e y 8 1 ] e n el
m a r c o d e l P la n d e D e s a r r o llo D e c e n a l (a s e s o r a d o p o r la C EPA L) q u e p r e t e n
d ía im p le m e n t a r u n a t r ib u t a c ió n b a s a d a e n tre s a s p e c to s p r io r it a r io s : a p o r
te d e l g a s to p ú b lic o p a r a e le v a r la d e m a n d a in t e r n a , c o n t r ib u c ió n a la c r e a
c ió n d e c a p it a l y e l e f e c t o d e la p o lít ic a fis c a l s o b r e la r e d is t r ib u c ió n del
in g r e s o . L a f in a n c ia c ió n d e e s te in c r e m e n t o d e l g a s to p ú b lic o s e b a s a r ía e n
la c r e a c ió n d e n u e v o s g r a v á m e n e s .
J u n t o a lo s m e c a n is m o s d e i n t e r v e n c ió n m a c r o e c o n ó m ic a , e l E s t a d o
se o r ie n t a h a c ia la c o n s o lid a c ió n d e u n s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o m o
f o r m a d e le g it im id a d p o lít ic a y q u e s e e s tr u c tu r a e n f u n c ió n d e la c o r r e la
c ió n d e f u e r z a s d e lo s s e c to r e s s o c ia le s o r g a n iz a d o s . L a L e y 5 d e 1 9 4 5 y la
L e y 9 0 d e 1 9 4 6 s o n c o n s id e r a d a s c o m o a q u e lla s q u e e s t r u c t u r a r o n e l s is te
m a d e s e g u r id a d s o c ia l e n C o lo m b ia . E s ta s f u e r o n p r o m u lg a d a s d u r a n t e la
a d m in is t r a c ió n d e M a r ia n o O s p in a P é r e z e n u n a c o y u n t u r a m a r c a d a p o r la
r e p r e s ió n s o b r e e l m o v im ie n t o o b r e r o y d e in ic io s d e la v io le n c ia [ A r c h ila
1 9 9 1 ] . E n e s te s e n t id o c o n e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l s e b u s c a le g it im a r
u n g o b ie r n o c la r a m e n t e r e p r e s iv o y la le y q u e s ig u e d e c e r c a e l m o d e lo B is -
m a r k ia n o d e ja p o r fu e r a a la p o b la c ió n r u r a l.
S i b ie n la L e y 9 0 / 4 6 , q u e d io lu g a r a l In s t it u t o C o lo m b ia n o d e S e g u
r o s S o c ia le s ( I c s s ) , c o n t e m p l ó e l c u b r i m i e n t o t a n t o d e lo s s e g u r o s m é d ic o s
c o m o d e lo s e c o n ó m i c o s , la s t r a n s a c c io n e s p o l í t i c a s c o n d u j e r o n a l g o b i e r n o
d e M a r ia n o O s p in a P é re z y a s u m in is tr o d e tr a b a jo A d á n A r r ia g a a in c li
n a r s e p o r q u e e l Ic s s i n i c i a r a a c t iv id a d e s b r i n d a n d o s o lo lo s s e r v ic io s i n c l u i
d o s e n lo s s e g u r o s m é d ic o s (E gm ), p o s t e r g a n d o la a p e r t u r a d e lo s r ie s g o s d e
i n v a lid e z , v e je z , m u e r t e (Iv m ) y a c c id e n t e s d e t r a b a jo y e n f e r m e d a d p r o f e
s i o n a l (A T E P ). D e e s t a f o r m a n a c i ó u n m o d e l o d e s c a p i t a l i z a d o c o n b a j a c o
b e r t u r a y s e r ia s d e f ic ie n c ia s e n la p r e s t a c ió n d e lo s s e r v ic io s d e s a lu d . A e s ta s
c ir c u n s ta n c ia s es p r e c is o a g r e g a r la c o n v e r s ió n d e la c o n t r ib u c ió n t r ip a r t it a
a u n a b ip a r tita (e m p le a d o r e s y tr a b a ja d o r e s ) q u e le im p r im ió e l d é fic it
c o m o ra s g o d is tin tiv o , e n ta n to e l E s ta d o in c u m p lió c o n s u s a p o rte s .
L o s g r e m io s e c o n ó m ic o s , lo s s in d ic a t o s y e l E s t a d o f u e r o n r e s p o n s a
b le s d e la s l i m i t a c i o n e s in ic ia le s d e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l; la c o n c e r t a -
217
c ió n i m p l i c ó h a c e r m u t u a s c o n c e s io n e s e n t r e lo s d if e r e n t e s a c t o r e s s o c ia le s .
A n t e la n e g a t iv a d e la A N D I d e i n i c i a r e l p r o y e c t o c o n lo s s e g u r o s e c o n ó m i
c o s , e l g o b ie r n o p e r f iló la p o s ib ilid a d d e c a p it a liz a r la In s t it u c ió n h a c ie n d o
u s o d e la s c e s a n t ía s d e lo s t r a b a ja d o r e s p r i v a d o s , p e r o e s t a o r g a n i z a c i ó n g r e
m ia l c o n d ic io n ó s u a p o y o a l a b a n d o n o d e e s a a lte r n a tiv a .
L a s o r g a n iz a c io n e s s in d ic a le s , p o r s u p a r te , a p o y a r o n a l g o b ie r n o e n
la e x p e d ic ió n d e la L e y 9 0 / 4 6 , n o o b s t a n t e , lo s s e c to r e s m á s c o m b a t iv o s d e l
p r o le t a r ia d o n o f u e r o n s o lid a r io s c o n e l c o n j u n t o d e la c la s e o b r e r a , y a lg u
n o s d e e llo s p r e f ir ie r o n c r e a r s u s p r o p io s o r g a n is m o s d e s e g u r id a d s o c ia l o
p e r m a n e c e r e n lo s q u e y a t e n ía n y n o in t e g r a r s e a u n a i n s t i t u c i ó n e n d o n d e
h u b ie s e n p o d i d o c o m p a r t i r lo s b e n e f ic io s .
N o t o d o s lo s s e c to r e s s o c ia le s e s t u v ie r o n d e a c u e r d o c o n la p u e s t a e n
m a r c h a d e lo s s e g u r o s . L a o p o s ic ió n a l p r o y e c t o p r o v i n o d e la F e d e r a c ió n
M é d i c a , lo s m é d ic o s i d e n t i f i c a r o n e l p r o y e c t o c o n n o c iv o s in t e n t o s p o r s o
c ia liz a r la m e d ic in a ; ta l v e z la r a z ó n m á s p o d e r o s a e r a la r e g u la c ió n d e ta r ifa s
q u e e l IC S S i n s t a u r a r í a a p a r t i r d e e s e m o m e n t o [ R o d r í g u e z y A r é v a l o 1 9 9 4 ] .
E s t a f o r m a d e i n i c i a r la s e g u r id a d s o c ia l d e jó p o r f u e r a a lo s t r a b a j a
d o r e s in f o r m a le s y a la p o b la c ió n r u r a l. C o m o e l E s ta d o n o r e a liz ó lo s
a p o r t e s c o r r e s p o n d ie n t e s , e l p r o y e c t o t u v o s e r ia s d if ic u lt a d e s e n m a t e r i a
d e fin a n c ia c ió n . C o n e l F r e n te N a c io n a l s u fr ió e l m is m o p ro c e s o d e c lie n -
t e l i z a c i ó n y c o r r u p c i ó n d e la s e n t id a d e s p ú b lic a s .
S i b i e n , a l f i n a l , lo s s e g u r o s e c o n ó m ic o s c o n t e m p l a d o s e n lo s d e c r e t o s
1 8 2 5 / 6 5 y 6 8 7 / 6 7 g o z a r o n d e l b e n e p lá c it o d e lo s g r e m io s y d e lo s s in d ic a
to s , a l p r in c ip io t u v ie r o n q u e s e r c a s i im p u e s to s p o r e l E s ta d o . L a s r e a c c io
n e s a d v e r s a s d e l i n i c i o s e p r o d u j e r o n e n t a n t o lo s e m p le a d o r e s y lo s t r a b a j a
d o r e s t e m ía n q u e e l E s t a d o e s t u v ie r a u t i l i z a n d o u n a t r e t a p a r a n o c a n c e la r la
d e u d a c o n t r a íd a c o n la in s t it u c ió n . L a A N D I se m o v iliz ó p a r a lo g r a r q u e e l
s is t e m a d e c a p it a liz a c ió n f u e r a e l m á s b a jo p o s ib le ; lo s s e c to r e s s in d ic a le s
U T C y C T C y a lg u n o s d e l lla m a d o s in d ic a lis m o in d e p e n d ie n t e o b je t a r o n el
p r o y e c t o p o r e l i n c r e m e n t o d e lo s a p o r t e s .
A l a m p a r o d e lo s d e c r e t o s m e n c io n a d o s s e e s t ip u ló q u e e l m a n e j o d e
la s r e s e r v a s d e l Ic s s o p e r a r í a e n v i r t u d d e u n c o n t r a t o d e f i d e i c o m i s o y s u s
c r ip c ió n d e b o n o s d e v a lo r c o n s ta n te p a r a la s e g u r id a d s o c ia l, f ir m a d o e n t r e
e l IC S S , e l G o b i e r n o y e l B a n c o d e l a R e p ú b l i c a . D e e s t a f o r m a e l E s t a d o p o
d r í a h a c e r u s o d e u n a p a r t e d e l a h o r r o n a c io n a l, lo c u a l le f a c ilit a b a u n m a
y o r g r a d o d e in t e r v e n c ió n e n la a c tiv id a d e c o n ó m ic a .
L a s d ific u lta d e s fin a n c ie r a s d e l In s t it u t o e n c u e n t r a n s u s o r íg e n e s

e n e l s is te m a d e s c a p it a liz a d o r p o r e l c u a l s e o p t ó y e n la r e n u e n c ia a r e a li
2 l8
z a r lo s in c r e m e n t o s q u in q u e n a le s d e lo s a p o r t e s q u e c o n t e m p l a b a n lo s
e s tu d io s a c t u a r ia le s . P o r e s ta s r a z o n e s e r a in e v it a b le p a s a r d e u n s is te m a
d e c a p i t a l i z a c i ó n a u n o b a s a d o e n e l r e p a r t o . E n t r e la s r a z o n e s d e l a p l a
z a m ie n to en e l a lz a d e lo s a p o r t e s , c o m p a r t id a s p o r lo s m ie m b r o s d el
C o n s e jo D ir e c t iv o , E s ta d o , p a tr o n o s y tr a b a ja d o r e s , se e s g r im ía s u in
c o n v e n ie n c ia e n m o m e n to s e n q u e se p r e s e n ta b a a s c e n s o e n e l n iv e l d e
p r e c io s , p u e s to q u e se p o d r ía o c a s io n a r e l d e s c o n te n to p o p u la r [ R o d r í
g u e z y Á r e v a lo 1 9 9 3 ].
P o lític a s d e a ju s t e y le y 100/93
E l s is t e m a h e r e d a d o d e L e y 9 0 / 4 6 n o s e a ju s t a b a a lo s n u e v o s p a t r o
n e s d e d e s a r r o llo s u g e r id o s p o r lo s o r g a n is m o s d e c r é d it o in te r n a c io n a l
[ B l D , F m i , B a n c o M u n d i a l ] a p a r t i r d e la c r is is d e la d e u d a e x t e r n a d e lo s
a ñ o s o c h e n ta . D e m a n e r a a d ic io n a l e s te s is te m a s e e n c o n t r a b a e n c r is is
p o r c u a n to p r e s e n ta b a b a ja c o b e r tu r a ( 22% d e la p o b la c ió n ) , d é f ic it a c -
t u a r ia l, d is to r s io n e s e n la s o lid a r id a d d e l s is te m a , d e fic ie n c ia s e n la p r e s ta
c i ó n d e lo s s e r v ic io s y d is p e r s ió n d e o r g a n is m o s e in s t it u c io n e s d e s e g u r i
d ad s o c ia l. P e r o e l in te r é s p r im o r d ia l d e la a d m in is t r a c ió n G a v ir ia e ra
r e f o r m a r e l s is te m a p e n s io n a l p a r a fo r ta le c e r e l a h o r r o y d e p a s o p e r m it ir
la p r e s e n c ia d e lo s f o n d o s p r iv a d o s d e p e n s io n e s . S in e m b a r g o c o n la e x
p e d ic ió n d e la C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 q u e e n s u s d o s a r t íc u lo s 4 8 y 4 9 e s ti
p u l ó lo s lin c a m i e n t o s q u e d e b ía t e n e r e l s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l ( s e r v i
c io p ú b l i c o d e c a r á c t e r o b l i g a t o r i o y b a jo lo s p r in c ip io s d e u n iv e r s a lid a d ,
s o lid a r id a d y e f ic ie n c ia ) la r e f o r m a t u v o q u e s e r a m p lia d a a s a lu d y a r ie s
g o s p r o fe s io n a le s .
P a r a c o m p r e n d e r m e jo r e s ta r e fo r m a se d e b e m e n c io n a r e l c o n ju n to
d e r e f o r m a s . L o s c a m b io s e n la p o lít ic a e c o n ó m ic a , e n a lg u n a s o c a s io n e s ,
s u r g ie r o n d e lo s g r u p o s d e in t e r é s d o m é s t ic o y e n o t r a s o p o r t u n id a d e s p o r
p r e s io n e s in t e r n a c io n a le s . E l a c c e s o a la “ f in a n c ia c ió n p a r e c ía d e p e n d e r ,
c a d a v e z m á s , d e la a d h e r e n c ia a la s p o lít ic a s e c o n ó m ic a s o r t o d o x a s , a c o r t o
y la r g o p la z o [...] L a in f l u e n c i a in t e r n a c i o n a l e s c r u c ia l p a r a e x p lic a r lo s
c a m b io s e n la s p o lít ic a s e c o n ó m ic a s d e l T e r c e r M u n d o d u r a n t e lo s o c h e n
t a ” [S ta llin g s 1 9 9 4 ] .
E s ta s p o lític a s q u e e n la fa s e in ic ia l s e d e n o m in a n d e p r im e r a genera
ción t e n ía n c o m o o b je t iv o la b ú s q u e d a d e e x c e d e n te s c o m e r c ia le s p a r a f i
n a n c ia r la d e u d a e x te r n a , p o lític a s d e a u s te r id a d e n e l c o r to p la z o , lib e r a li-
z a c ió n e c o n ó m ic a in t e r n a y e x te r n a . L o s r e s u lta d o s m a c r o e c o n ó m ic o s n o
f u e r o n lo s e s p e r a d o s p o r c u a n t o g e n e r a r o n u n a f u e r t e i n f l a c i ó n , c r is is p r e -
219
s u p u e s t a le s , c a íd a d e la in v e r s ió n y a u m e n t o d e lo s n iv e le s d e p o b r e z a [ S a la -
m a y V a lie r 1 9 9 4 ],
E n lo s ú l t i m o s a ñ o s d e la d é c a d a d e lo s 8 0 , s e p u s o e n m a r c h a u n c o n
ju n t o d e p o lític a s d e n o m in a d a s c o m o d e segunda generación, c u y o e je c e n
tr a l g ir ó e n t o r n o a la r e d u c c ió n d e la h ip e r in f la c ió n y d e jó d e s e r p r io r it a r ia
la c a n c e la c ió n d e la d e u d a e x t e r n a . L o s m e d io s s e le c c io n a d o s p a r a lo g r a r la
r e d u c c ió n d e l c r e c i m i e n t o d e lo s p r e c io s y la d i s m i n u c i ó n d e la p o b r e z a s o n
e n s u o r d e n : a p e r t u r a a l lib r e f lu jo d e m e r c a n c ía s y c a p ita le s , d is m in u c ió n
d e s u b v e n c io n e s a la in d u s t r ia y a l s e c to r e x p o r t a d o , p r iv a t iz a c ió n d e e m
p re s a s c o m e r c ia le s e in d u s t r ia le s d e l E s ta d o y d e a lg u n a s d e s e r v ic io s p ú b l i
c o s , d e s r e g la m e n ta c ió n d e l m e r c a d o d e t r a b a jo , h o m o g e n iz a c ió n d e la fis -
c a lid a d in d ir e c t a y r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
E l p r o b le m a fis c a l r e v is te p a r t ic u la r i m p o r t a n c i a e n t a n t o s e le re s
p o n s a b iliz a d e s e r u n o d e lo s p r o p a g a d o r e s d e l p r o c e s o in f l a c i o n a r i o ; u n a d e
la s p r e m i s a s b á s ic a s p a r a l o g r a r a lt a s ta s a s d e c r e c i m i e n t o e s l a e s t a b i l i d a d d e
lo s p r e c io s q u e p e r m i t a e l c á lc u lo e c o n ó m ic o a lo s a h o r r a d o r e s , in v e r s io n is
ta s y c o n s u m id o r e s . E n t r e e l m e n ú d e p o s ib ilid a d e s p a r a la r e d u c c ió n d e l
d é f i c i t d e l s e c t o r p ú b l i c o s e d e s t a c a n : a u m e n t a r im p u e s t o s , r e d u c ir lo s i n t e
re s e s n e to s d e la d e u d a e x te r n a y a m in o r a r e l g a s to p ú b lic o c o r r ie n t e . L o s a s
p e c to s d in á m ic o s e in t e r t e m p o r a le s e n e l p r o g r a m a d e a ju s te fis c a l d e s c a r
ta n u n a d is m in u c ió n de la in v e r s ió n p ú b lic a y de la p a rte del g a s to
o r ie n t a d o a la f o r m a c ió n d e c a p ita l h u m a n o ; m á s b ie n s e r e q u ie r e n tr a n s
fo r m a c io n e s e n e l n iv e l y e n la e s tr u c tu r a d e l g a s to y e n s u e fic ie n c ia . E s to
c o n d u c e a p r o p i c i a r r e f o r m a s t r ib u t a r ia s q u e p a r t a n d e r e c o n o c e r q u e “ lo s
g r a d o s d e lib e r t a d (p a r a e l d is e ñ o d e la r e f o r m a ) s o n m e n o r e s p o r q u e la m o
v i l i d a d d e l c a p it a l es m u y a lt a ; a d e m á s e x is te la f u g a d e c a p it a l f ís ic o y d e l
f a c t o r t r a b a j o c o n la s m i g r a c i o n e s ; t o d o l o c u a l l l e v a a l a u n i f i c a c i ó n d e lo s
s is te m a s im p o s it iv o s m u n d ia le s ” [ D í a z - B o n i l l a 1 9 9 1 , 1 2 ] . L a s m o d i f i c a c i o
n e s fis c a le s c o b i j a n e n g r a n p a r t e e l f u n c i o n a m i e n t o d e la s e m p r e s a s p ú b l i
c a s , la s c u a le s d e b e n p r o d u c i r e f i c i e n t e m e n t e y s e r c o m p e t i t i v a s , p o r e llo s e
d e b e c a m b ia r s u m a r c o le g a l, e s ta b le c e r m e c a n is m o s d e t r a n s p a r e n c ia f i
n a n c ie r a y g e n e r a r u n a p o lít ic a d e p r e c io s s im ila r a la d e l s e c to r p r iv a d o .
P a r a la s it u a c ió n c o lo m b ia n a e s ta s p o lít ic a s s e lle v a r o n a c a b o e n f o r m a
e s c a lo n a d a ; e n 1 9 8 2 , c u a n d o c o m i e n z a a s e n t ir s e l a c r is is d e l a d e u d a , la a d m i
n is t r a c ió n B e t a n c u r t o m ó a lg u n a s d e t e r m in a c io n e s c o m o la a u s t e r id a d fis c a l.
D u r a n t e e l p e r ío d o d e B a r c o s e r e a liz a u n a r e f o r m a fis c a l c o n e l d e s m o n t e d e la
d o b l e t r i b u t a c i ó n y s e i n i c i a e l p r o c e s o d e r e d u c c i ó n d e l t a m a ñ o d e l E s t a d o s i
g u i e n d o d e c e r c a la s r e c o m e n d a c io n e s d e la C o m i s i ó n d e G a s t o P ú b l i c o .
220
LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO DE BIENESTAR
L o s c a m b io s e s tr u c tu r a le s se a d e c ú a n a l p la n d e d e s a r r o llo la R e v o
l u c i ó n P a c í f i c a , m e n c i o n a d o a n t e r i o r m e n t e . S e g ú n e s t e d o c u m e n t o , la s
r e s tr ic c io n e s a l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l s e p o d ía n a s o c ia r a q u e e l
“ r e z a g o d e la s i n s t i t u c i o n e s y la p é r d i d a d e c o n e x io n e s c o n e l m u n d o e x
t e r io r h a n s id o r e c u r r e n te s c u e llo s d e b o t e lla p a r a e l a v a n c e d e u n a s e n d a
e s ta b le d e d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l. L a f a lt a d e c o m p e t e n c ia e x t e r
n a e in t e r n a , la e s c a s a m o v ilid a d d e re c u rs o s d e c a p ita l y t r a b a jo y la in e
f ic ie n t e a s ig n a c ió n d e l a h o r r o , e n c o n tr a d e a c tiv id a d e s c o n m a y o r e s e x -
te r n a lid a d e s (c o m o el c a p ita l h u m a n o ) o co n m a y o r p r o d u c tiv id a d
p o t e n c ia l d e l c a p it a l ( c o m o la a g r ic u lt u r a , la p e q u e ñ a p r o d u c c ió n u r b a
n a o la in f r a e s t r u c t u r a d e tr a n s p o r te s ) h a n e n tra b a d o e l c r e c im ie n to y
h a n im p e d id o u n a d is tr ib u c ió n m á s e q u ita tiv a d e s u s b e n e fic io s ” [ D n p
1 9 9 1 ].
L a s r e f o r m a s e s t r u c t u r a le s c o m e n z a r o n c o n e l d e s m o n t e d e la s r e s
t r ic c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s a la s i m p o r t a c i o n e s y e n a g o s t o d e 1 9 9 4 s e a c e le
ró e l p ro c e s o d e a p e rtu ra . D e s d e e n to n c e s e l 9 7 % d e la s p o s ic io n e s a r a n c e
la r ia s q u e d ó en e l r é g im e n d e lib r e im p o r ta c ió n , la ta r ifa p r o m e d io de
a ra n c e l d is m in u y ó d e l 2 4 % a l 2 2 % . E n e l m e r c a d o la b o r a l s e e x p id ió la L e y
5 0 / 9 0 q u e s u p r i m i ó la p e n s i ó n s a n c ió n , la r e t r o a c t i v i d a d d e la s c e s a n t ía s y
d e m a n e r a m á s g lo b a l se fle x ib iliz ó e l m e r c a d o d e t r a b a jo . E n e l m e r c a d o f i
n a n c ie r o s e e x p id ió la L e y 4 5 d e 1 9 9 0 c o n e l o b je to d e a u m e n t a r la c o m p e
te n c ia d e l s e c to r f in a n c ie r o y c o n la L e y 6 / 9 2 s e r e g la m e n t ó la fis c a lid a d in
d i r e c t a c o n e l i n c r e m e n t o d e l ÍV A .
T a n t o p a r a e l c a s o c o lo m b ia n o c o m o p a r a lo s o t r o s p a ís e s e l p r o b l e
m a d e la s e g u r id a d s o c ia l s e p e r c ib e c o m o u n a s e r ia d e s a r t ic u la c ió n d e la s f i
n a n z a s p ú b lic a s , r e s p o n s a b le e n p a r t e d e l d é f ic it fis c a l, y q u e n o s e a ju s ta a l
e q u i l i b r i o m a c r o e c o n ó m ic o q u e d e b e n t e n e r lo s d if e r e n t e s c o m p o n e n t e s d e
la p o lít ic a e c o n ó m ic a . E s t a e s p e c ie d e d ic t a d u r a fis c a l e s tá p r e s e n t e e n la e x
p o s ic ió n d e m o t i v o s q u e t i e n e n la s d if e r e n t e s le y e s r e f o r m a d o r a s d e la s e g u
r id a d s o c ia l e n A m é r ic a L a t in a . D e o t r a p a r t e , la r e f o r m a p r e v is io n a l c h ile
n a , lle v a d a a c a b o d u r a n t e la d ic t a d u r a m ilit a r , s e r v ía d e m o d e lo id e a l p a r a
a r t ic u la r la s e g u r id a d s o c ia l a l f o r t a le c im ie n t o d e l m e r c a d o d e c a p ita le s y
p o r e s ta v ía fa v o r e c e r e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o .
D e i g u a l m a n e r a , e n e l a n á lis is n o s e p u e d e n s o s la y a r la s d if ic u lt a d e s
p o r la s q u e a t r a v e s a b a n lo s s is t e m a s d e s e g u r id a d s o c ia l, l o c u a l r e f o r z a b a la
id e a d e la r e f o r m a y f a v o r e c ía lo s a r g u m e n t o s d e l B a n c o M u n d i a l y d e lo s
e c o n o m is ta s d e la c o r r ie n te p r in c ip a l q u e a b o g a b a n p o r in t r o d u c ir c a m b io s
s u s ta n c ia le s e n e l r é g im e n p r e v is io n a l.
22.1
L a L e y 1 0 0 d e 1 9 9 3 in t e n t a p la s m a r e l p r in c ip io d e q u e la R e p ú b lic a
d e C o lo m b ia e s tá in s t it u id a c o m o u n E s ta d o S o c ia l d e D e r e c h o , y p o r ta n t o
s e d a v í a a u n a n u e v a c o n c e p c ió n d e la c i u d a d a n í a , a r t i c u l a d a n o s ó lo a lo s
d e r e c h o s p o lít ic o s y c iv ile s s in o t a m b i é n a l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia
l e s 11. J u n t o c o n e l a c c e s o a l a e d u c a c i ó n , l a s e g u r i d a d s o c i a l s e c o n v i e r t e e n
u n e l e m e n t o c e n t r a l p a r a d i s f r u t a r e s to s n u e v o s d e r e c h o s . S in e m b a r g o , lo s
o b s t á c u lo s a l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s c iv ile s y p o lít ic o s n o s e h a n s u p e r a d o
t o t a lm e n t e c o m o lo e v id e n c ia n la f o r m a c ió n d e g r u p o s d e ju s t ic ia p r iv a d a ,
la e m e r g e n c ia d e n u e v o s p o d e r e s y e l c lie n t e lis m o . P e r o lo m á s g r a v e es la
f a lt a d e c la r id a d s o b r e lo s d e r e c h o s s o c ia le s p o r p a r t e d e lo s g r u p o s s o c ia le s y
e n e s p e c ia l p o r lo s s e c to r e s m á s v u ln e r a b le s d e la p o b la c ió n .
E n A m é r i c a L a t i n a u n a d e la s l im it a n t e s q u e t ie n e la c o n s t r u c c ió n d e l
E s ta d o de B ie n e s ta r de m a n e ra a m p lia -s e g ú n la c la s ific a c ió n de
E s p i n g - A n d e r s e n - e s la f o r m a c o m o s e h a le g is la d o s o b r e lo s d e r e c h o s s o
c ia le s , la d é b i l e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l y e l i n c u m p l i m i e n t o a la s le
y e s h a n h e c h o q u e la s u b o r d in a c ió n d e l t r a b a jo n o e s té lig a d a a l e je r c ic io d e
lo s d e r e c h o s s o c ia le s . D e u n a p a r t e , la s g a r a n t í a s j u r í d i c a s s ó lo c u b r e n a l g u
n o s s e g m e n t o s d e lo s t r a b a ja d o r e s m ie n t r a s q u e o t r o s q u e d a n a l m a r g e n ; e s
e l c a s o d e la s n o r m a s d e p r o t e c c i ó n s o c ia l q u e t i e n e n c a r á c t e r o b l i g a t o r i o
p a r a r e la c io n e s s a la r ia le s y v o l u n t a r i o p a r a o t r o t i p o d e a c u e r d o s la b o r a le s .
D e o t r o la d o , e n e l s e c t o r f o r m a l d e la p r o d u c c ió n lo s m e c a n is m o s d e e v a
s ió n y e lu s ió n a lo s s is te m a s d e p r o t e c c i ó n s o c ia l l i m i t a n e l e je r c ic io d e lo s
d e r e c h o s s o c ia le s e in d u c e n a la a c e p t a c ió n t á c it a d e l d o m i n i o d e l e m p le a
d o r . M á s s ig n ific a tiv o a ú n es e l c a s o d e l p r o d u c to r in d e p e n d ie n te , q u ie n
e s tá d o t a d o d e d e r e c h o s c iv ile s y p o lít ic o s p e r o n o d e d e r e c h o s s o c ia le s . E n
e s te s e g m e n t o d e lo s t r a b a ja d o r e s lo s d e r e c h o s s o c ia le s a p a r e c e n c o m o d e r e
c h o s in d iv id u a le s , d a d a la a u s e n c ia d e u n a r e la c ió n d e tr a b a jo d e p e n d ie n t e
y la f a lt a d e c o n o c im ie n t o s o b r e e l s is te m a d e c o n t r a p r e s t a c ió n e n t r e e l c a p i
t a l y e l t r a b a j o . E s t a i n d i v i d u a l i z a c i ó n d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s c o n d u c e a
q u e e l p r o d u c t o r s e m a r g in e d e s u r e iv in d ic a c ió n , la c u a l t ie n e u n a n a t u r a le
z a c o le c t iv a y s e c ir c u n s c r ib a a la lu c h a p o r m e jo r e s c o n d ic io n e s d e v id a .
II El cap. 2 del tít. 2 de la C o n stitu c ió n de 1 9 9 1 estipuló el á m b ito de los d erech os sociales: la

p ro tecció n a la fam ilia, la igualdad de derechos en tre géneros, los derech os fu n d am en tales de los n i
ñ os, adolescentes y personas de tercera edad, la seguridad social, el acceso a la vivienda y a la recrea
ció n y el estatu to del trab ajo . Estos derechos fu eron plasm ados en los A rt. 4 2 a 5 7 ; del A rt. 5 8 al 6 6
están consignad os los derechos de propiedad, y se retom an los derech os sociales y en p articu lar lo re
lativo a la ed u cació n desde el art. 6 7 .
111
LA D IFICIL CONSOLIDACIÓN D E UN ESTADO D E BIENESTAR
A d ic io n a lm e n t e , e n A m é r ic a L a t in a la in t e r a c c ió n e n t r e lo p ú b lic o y
lo p r iv a d o n o d io lu g a r a la c o n f ig u r a c ió n d e u n e s p a c io in t e r m e d io c o m o e l
g e n e r a d o e n E u r o p a y t a m p o c o u n a c la r a d e lim it a c ió n d e e s ta s d o s e s fe ra s .
E n m u c h o s p a ís e s d e l c o n t i n e n t e s e o b s e r v a q u e la p a r t i c i p a c i ó n d e lo p r i v a
d o e n la e s fe r a d e lo p ú b lic o e s tá m á s o r ie n t a d a a la a p r o p ia c ió n p r iv a d a d e
v e n ta ja s ( o r e c u r s o s ) p ú b lic a s q u e a la a m p lia c ió n d e l c a m p o d e a c c ió n d e lo
p r i v a d o ; i g u a l m e n t e , e n m u c h a s o p o r t u n i d a d e s lo s c o n f lic t o s p r iv a d o s p r e
te n d e n s e r d ir im id o s e n e l á m b it o p ú b lic o . P e r o t a m b ié n s e a p r e c ia q u e a l
g u n o s c a m p o s r e g u la d o s p o r e l E s ta d o o q u e p e r te n e c e n a lo p ú b lic o q u ie
r e n s e r a d m in is tr a d o s e n f o r m a p r iv a d a , e s to es la a b s o r c ió n d e lo p ú b lic o
p o r la e s fe r a p r iv a d a .
E s te c o n ju n t o d e c a r a c te r ís tic a s c o n d u c e a q u e f e n ó m e n o s c o m o e l
n e p o t is m o , la c o r r u p c ió n , e l c lie n t e lis m o y e l g a m o n a lis m o , t r a s t o r n e n la
a p lic a c ió n d e lo s m e c a n is m o s d e r e g u la c ió n e s t a t a l. In g r e d ie n t e s q u e s u
m a d o s a l i n c u m p l i m i e n t o d e la s le y e s g e n e r a n u n a a p r o p i a c i ó n p r i v a d a d e
e le m e n t o s p ú b lic o s y u n e je r c ic io p r i v a d o d e lo s a s u n t o s s o c ia le s . D e a q u í
q u e lo s f a c t o r e s c o r r e s p o n d ie n t e s a lo s d e r e c h o s s o c ia le s s e a n p e r c ib id o s
c o m o p r iv ile g io s p a r a a q u é llo s q u e p u e d a n v in c u la r s e c o n e s e t ip o d e p o
d e r e s 12.
E s ta s c o n tr a d ic c io n e s y d e b ilid a d e s h an c o n d u c id o a que con la
e m e r g e n c ia d e lo s d e r e c h o s p o lít ic o s la p o b l a c i ó n e s té m á s p r e o c u p a d a p o r
a c c e d e r a la s c o n d i c i o n e s e c o n ó m ic a s d e r iv a d a s d e e s o s d e r e c h o s q u e a la
r e i v i n d i c a c i ó n d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s . D e n t r o d e e s te c o m p o r t a m i e n t o s e
u b ic a la d e m a n d a d e m e jo r e s s e r v ic io s p ú b lic o s , a d e c u a c ió n d e la r e d u r b a
n a y o fe r ta d e e m p le o , e n tr e o tro s .
S o b r e e s ta s c a r a c t e r ís t ic a s q u e g i r a n e n t o r n o a la s d i f i c u l t a d e s q u e s e
t i e n e n p a r a q u e s e h a g a e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s s e c o n s t r u y e la le y
1 0 0 / 9 3 . E l p r i n c i p a l l o g r o q u e a s e is a ñ o s m u e s t r a e l s i s t e m a d e s e g u r i d a d
s o c ia l e s d e h a b e r a m p lia d o la c o b e r t u r a e n m a t e r ia d e s a lu d , e l s is t e m a p e n -
s io n a l n o lo g r ó c u m p l i r s u c o m e t i d o n i t a m p o c o lo r e f e r e n t e a r ie s g o s p r o
f e s io n a le s . S e g ú n la E n c u e s t a d e C a l i d a d d e V i d a , la c o b e r t u r a d e l s e g u n d o
t a n s ó lo e s d e l 1 7 . 8 % , e s d e c ir q u e s i t o m a m o s a lo s c o lo m b ia n o s m a y o r e s
d e 5 5 a ñ o s , s ó lo e s te r e d u c id o p o r c e n t a je g o z a d e u n a p e n s ió n . Q u é t a l s i
12. Este m en saje es enviad o p or las políticas n eoliberales en el cam p o de lo social cu an d o fo cali
zan el gasto p ú b lico o al in tro d u cir reform as a la po lítica social; la relación salarial y la estabilid ad en
el trab a jo se presenta c o m o un privilegio para el c o n ju n to de la població n .
223
a u m e n t a m o s la e d a d d e p e n s ió n y e l n ú m e r o d e s e m a n a s d e c o t iz a c ió n e n
u n c o n t e x t o d e a lt a r o t a c ió n e in e s t a b ilid a d la b o r a l s e r ía n e g a r d e e n t r a d a
e s te d e r e c h o , e s te s e rá e l r e s u lta d o d e l p r o y e c to d e r e f o r m a p e n s io n a l a u n
q u e d e c o n t e r a s e f o r t a le z c a la c a p a c id a d f in a n c ie r a d e lo s f o n d o s p r iv a d o s
d e p e n s io n e s .
T a l v e z u n o d e lo s c a m p o s d e la s e g u r id a d s o c ia l q u e m á s s e v e a f e c
t a d o p o r e l d e t e r i o r o d e l m e r c a d o l a b o r a l y p o r la s p o lít ic a s d e a ju s t e e s e l
s e c t o r d e lo s r ie s g o s p r o f e s io n a le s . D e o t r a p a r t e , u n a d e la s m a y o r e s l i m i
t a c io n e s d e la L e y 1 0 0 / 9 3 e s h a b e r r e s t r in g id o la c o b e r t u r a d e r ie s g o s p r o f e
s io n a le s e x c lu s iv a m e n t e a a q u e llo s q u ie n e s t ie n e n u n a r e la c ió n s a la r ia l e x
c lu y e n d o a lo s t r a b a ja d o r e s p o r c u e n t a p r o p ia . E s t e s e c t o r , q u e p u e d e s e r
c o n s id e r a d o d é b il e c o n ó m ic a m e n t e , tie n e u n a a lta r o t a c ió n la b o r a l, lo q u e
in c id e e n q u e h a y a u n a d e s p r o te c c ió n e n m a t e r ia d e a c c id e n te s d e t r a b a jo y
e n fe r m e d a d e s p r o fe s io n a le s . E s fr e c u e n te e n c o n t r a r a l t r a b a ja d o r in f o r m a l
r o t a n d o p o r v a r io s o fic io s y a n te la f a lt a d e p r o t e c c ió n e n e l t r a b a jo e s tá e x
p u e s to a a d q u ir ir u n c o n ju n t o d e e n fe r m e d a d e s q u e p a s a n a s e r c u b ie r ta s
p o r e l s is te m a d e s a lu d ; e n c a s o f o r t u it o d e p r e s e n ta r s e u n a c c id e n t e la b o r a l
p u e d e n q u e d a r in c a p a c it a d o s s in r e c ib ir n i n g u n a i n d e m n iz a c ió n .
E l é x i t o d e la r e f o r m a e s ta a s o c ia d o a lo s i n c r e m e n t o s d e c o b e r t u r a
o b t e n id o s m e d ia n t e e l r é g im e n s u b s id ia d o . E s te s is te m a , c o n o c id o c o m o d e
s u b s id io a la d e m a n d a , h a s id o d is e ñ a d o p a r a q u e lo s p o b r e s - q u e s e h a n i n
c r e m e n t a d o p o r e f e c t o d e la r e c ie n t e c r is is e c o n ó m ic a y p o r la d e s r e g u la c ió n
d e l m e r c a d o - p u e d a n a c c e d e r a lo s s is te m a s d e s a lu d .
F O C A L IZ A C IÓ N Y E S T A D O D E B IE N E S T A R L IB E R A L
C a p ít u lo e s p e c ia l m e r e c e e l a n á lis is d e l r é g im e n s u b s id ia d o e n t a n t o
la s p o lít ic a s d is e ñ a d a s d e s d e la L e y 1 0 0 / 9 3 p a r a q u e lo s p o b r e s p u e d a n a c c e
d e r a l s i s t e m a d e s a l u d y e n g e n e r a l a lo s s e r v ic io s s o c ia le s e x p r e s a n la s c a r a c
te r ís tic a s d e l E s t a d o s o c ia l d e D e r e c h o q u e s e e s tá c o n s t r u y e n d o . E n e s te a r
t íc u lo p r o p o n e m o s q u e lo s lo g r o s o b t e n id o s e n m a t e r i a d e c o b e r t u r a h a n
e s ta d o a c o m p a ñ a d o s d e u n a r e p r o d u c c ió n d e l r é g im e n c lie n te lis ta y q u e
h a n p e r m i t i d o e l e n c u e n t r o d e d o s ló g ic a s : e n p r i m e r t é r m i n o , la d e la t e c
n o c r a c ia n e o lib e r a l q u e e s tá in te r e s a d a e n m o s tr a r q u e es p o s ib le a v a n z a r e n
p o lít ic a s s o c ia le s y d e d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o y d e p a s o p o n e r a f u n c io n a r
u n s is t e m a q u e c o n f í a m á s e n la s le y e s d e l m e r c a d o q u e e n e l s u m i n i s t r o d e l
s e r v ic io d e s a lu d p o r p a r t e d e l d o m in io d e lo p ú b lic o ; e n s e g u n d o lu g a r , a c
t ú a la s a g a c id a d p o lít ic a d e l o r d e n d e lo p o lít ic o , q u e v io e n e s te s is te m a u n a
f o r m a m á s m o d e r n a d e la r e p r o d u c c ió n d e s u c lie n t e la p o lít ic a .
114
LA D IFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
L a n e c e s id a d d e la a p lic a c ió n d e u n s is te m a d e s u b s id io s a la d e m a n
d a h a s id o p r e s e n t a d a e n e l m a r c o d e lo s r e q u e r i m i e n t o s p a r a s u p e r a r la s
d ific u lta d e s tr a n s ito r ia s q u e se p u d ie r a n m a n ife s ta r c o n la im p la n t a c ió n
d e la s p o l í t i c a s d e a ju s t e e c o n ó m i c o , d e t a l m a n e r a q u e n o s e e n t o r p e c i e
r a n la s c o n d i c i o n e s d e l m e r c a d o y s e s ig u ie r a e l c a m i n o h a c i a e l l o g r o d e la
e q u i d a d 13.
P a r a e l B a n c o M u n d i a l [ 1 9 8 7 ] , la p o lít ic a p a r a s u p e r a r la p o b r e z a d u
ra n te lo s a ju s t e s e s t r u c t u r a le s d e b í a c o m p o r t a r d o s c a r a c t e r ís t ic a s : 1) ser
c o m p l e m e n t a r i a y s u b o r d i n a d a a lo s p r o g r a m a s d e a ju s t e e s t r u c t u r a l, p u e s
d e l é x it o d e ta le s p r o g r a m a s d e p e n d e r ía e l d e s a r r o llo s o c ia l f u t u r o , d e a h í
q u e e l o b j e t i v o f u e r a p r o t e g e r a lo s q u e t r a n s i t o r i a m e n t e n o p u d i e r a n i n c o r
p o r a r s e o fu e r a n e x c lu id o s d e l p r o c e s o d e c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o ; 2) ta le s
p o lít ic a s d e b e r ía n e je r c e r s e m e d ia n t e g a s to p ú b lic o s o c ia l, a u n c u a n d o se
r e c o n o c e la d i f i c u l t a d d e a u m e n t a r lo e n c o n d ic io n e s d e r e s t r ic c ió n fis c a l.
E n m a t e r ia d e s a lu d e s te o r g a n is m o a tra v é s d e s u D e p a r t a m e n t o d e P o b la
c ió n , S a lu d y N u t r i c i ó n p r e g o n ó e l d is e ñ o , p a r a lo s p a ís e s d e b a jo s in g r e s o s ,
d e u n p a q u e te m ín im o d e in te r v e n c io n e s c lín ic a s y d e s a lu d p ú b lic a c o n r e
d u c i d o c o s t o d e s t in a d a s a a l i v i a r la c a r g a o c a s io n a d a p o r la s p r in c ip a le s e n
fe r m e d a d e s y q u e d e b ía s e r s u b s id ia d o p o r e l E s ta d o .
E n e s te e s c e n a r io , e l E s ta d o d e b ía r e a s ig n a r e l g a s to s o c ia l p a r a a u
m e n t a r s u e f ic ie n c ia s o c ia l y té c n ic a . P o r e llo se d e b ía f o c a liz a r o c o n c e n t r a r
lo s r e c u r s o s e n a q u e llo s q u e m á s lo n e c e s it a b a n , e s d e c ir , c ie r t o s e s t r a t o s d e
in g r e s o s , z o n a s g e o g r á f ic a s , g r u p o s d e e d a d o g é n e r o , e n t r e o t r o s ; p r iv ile g i-
n a d o a d e m á s c ie r t a s a c t iv id a d e s d e lo s s e r v ic io s s o c ia le s , q u e s e c o n s id e r a n
m á s n e c e s a r ia s p a r a e llo s , ta le s c o m o la m e d i c i n a p r e v e n t iv a , la e d u c a c ió n
b á s ic a , la v iv ie n d a p o p u la r , e n t r e o t r o s . L o s r e c u r s o s p ú b lic o s s o c ia le s d e
b í a n d e s t in a r s e a lo s m á s p o b r e s , lo s m e n o s p o b r e s d e b e n p a g a r lo s s e r v ic io s
q u e d e m a n d e n , s e a n é s to s p ú b lic o s o p r iv a d o s .
C o n e s ta p e r s p e c tiv a la f o c a liz a c ió n d e l g a s to se p re s e n ta co m o
u n a a lte r n a tiv a a la p r e te n s ió n de u n lv e r s a liz a r lo s s e r v ic io s s o c ia le s .
E n t r e la s c r ít ic a s a la u n i v e r s a l i z a c i ó n s e e n c u e n t r a q u e n o e s p o s ib le s u
r e a liz a c ió n d e b i d o a lo s c u a n t io s o s r e c u r s o s q u e e x i g i r í a ; p o s e e u n c a r á c -
*3 E sta co m p lem en taried ad en tre las in stitu cio n es sociales y el clie n telism o sob re la cual se
funda la legitim idad del Estado se m o d ifica a p artir de la reestru ctu ración del m od elo q ue se instaura
c on las reform as inspiradas p or la lógica n eoliberal de la década de los n oven ta [M arqu es-P ereira
1 9 9 3 ].
2.2.5
t e r in ju s t o a l f a v o r e c e r p o r ig u a l a p e r s o n a s q u e t ie n e n n e c e s id a d e s y r e
c u r s o s m u y d if e r e n t e s ; n o e s t i m u l a la p r o d u c t i v i d a d n i e l e s f u e r z o d e lo s
a g e n t e s ; y n o s e a ju s t a a lo s c a m b io s e n lo s r e q u e r i m i e n t o s d e la d e m a n d a ;
c o m e n t a r io s s im ila r e s h a c e e l B a n c o M u n d i a l c u a n d o d e s c a lif ic a a l s is te
m a p ú b lic o d e p e n s io n e s b a s a d o e n e l m o d e lo d e r e p a r t o . D e e s ta m a n e r a ,
s e l i g a n la s c r ít i c a s q u e s e h a n e l a b o r a d o f r e n t e a l E s t a d o d e B i e n e s t a r c o n
la s d e lo s s u b s id io s a la o f e r t a , o b s e r v a d o s a t r a v é s d e la u n i v e r s a l i z a c i ó n d e
lo s s e r v ic io s .
E l l l a m a d o p r i n c i p i o d e e q u id a d e s u n o d e lo s p u n t o s s o b r e s a lie n t e s
e n la s p r o p u e s t a s d e f o c a l i z a c i ó n . A l h a c e r u n a r e v i s i ó n d e la s t e o r ía s d e j u s
t ic ia s o c ia l [ S c h n n e id e r - B u n n e r 1 9 9 7 ], se e n c u e n tra e n e l lib e r a lis m o el
s o s té n t e ó r ic o d e la a p lic a c ió n d e d ic h a t é c n ic a . E n e l lib e r a lis m o lo s b ie n e s
q u e h a r ía n p a r t e d e u n a p o lít ic a s o c ia l s o n c o n s id e r a d o s c o m o b ie n e s c o
m u n e s q u e p u e d e n y d e b e n f u n c i o n a r d e a c u e r d o c o n la s le y e s d e l m e r c a d o ,
a u n q u e s e p u e d e a c e p t a r e l a lt r u is m o p a r a c o m p e n s a r a lg u n o s d e s a ju s te s . E s
d e c ir , se t r a t a d e b ie n e s c u y o m e r c a d o a c e p ta r ía la in t e r v e n c ió n e s ta ta l c o n
e l o b je t iv o d e a c o r d a r a y u d a s p a r c ia le s p a r a b e n e f ic ia r io s p a r t ic u la r e s y e n
c ie r to s b ie n e s .
E n t r e lo s i n s t r u m e n t o s q u e u t i l i z a n lo s p r o g r a m a s d e f o c a liz a c ió n s e
e n c u e n t r a e l S is b e n ; s is te m a d e c la s ific a c ió n q u e p e r m it e id e n t if ic a r a la p o
b la c ió n p o b r e o b je t o d e u n a p o lít ic a d e s u b s id io s e n s a lu d y d e o tr o s p r o
g r a m a s s o c ia le s . U n c r it e r io c e n tr a l p a r a e s ta id e n t if ic a c ió n es e l in g r e s o y
la s c o n d ic io n e s d e la v i v i e n d a , la f o r m a c o m o s e i m p l e m e n t a a t r a v é s d e e n
c u e s ta s . L a in f o r m a c ió n q u e r e q u ie r e la f o c a liz a c ió n , q u e g ir a e n t o r n o a la
c a p a c id a d d e p a g o h a s id o c o m e n t a d a p o r A m a r t y a S e n e n t a n t o g e n e r a u n
c o n j u n t o d e in c e n t iv o s y d e c o s to s s o c ia le s . L a p o b la c ió n o b j e t i v o s e c o n
v ie r t e e n u n a g e n t e a c t iv o q u e b u s c a d is t o r s io n a r la i n f o r m a c i ó n y q u e a la
p o s tr e d e s v ir t ú a la o r ie n t a c ió n d e l s is te m a .
L a d is to r s ió n d e la in f o r m a c ió n es u n a v ía p a r a q u e s e p u e d a a c c e d e r a
lo s in c e n t iv o s e n f o r m a f r a u d u l e n t a y lo g r a r s e r v ic io s a lo s c u a le s n o s e t e n
d r ía d e re c h o . E n e l c a s o lím it e se p o d r ía in c id ir s o b re u n a c o n d u c ta p a r a
q u e s e m a n t e n g a la c o n d ic ió n d e p o b r e z a o d e lo c o n t r a r io s e r ía n e x c lu id o s
d e l s is te m a . O t r o a s p e c to q u e d e b e s e r d e s ta c a d o es e l e s tig m a d e q u ie n se
d e c l a r a p o b r e , q u e i r í a e n c o n t r a d e la a u t o e s t i m a y d e l r e s p e t o d e la s d e m á s
p e r s o n a s . A n t e la a u s e n c ia d e l e je r c ic io d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s lo s p r o g r a
m a s d e f o c a liz a c ió n p u e d e n in c id ir e n la v ia b ilid a d p o lít ic a y c a lid a d e n t a n
t o lo s p o b r e s c a r e c e n d e p o d e r p o l í t i c o p a r a q u e s e g a r a n t ic e la c o n t i n u i d a d
y la c a lid a d d e lo s s e r v ic io s [ F r e s n e d a 2 0 0 0 ] ,
116
D e n t r o d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r d e t ip o lib e r a l d e l q u e h a c e m e n c ió n
E s p in g - A n d e r s e n s e e n c u e n t r a n u n o s p r in c ip io s d e e s t r a t if ic a c ió n s o c ia l s o
b r e lo s c u a le s e l E s t a d o d is e ñ a u n a p o l í t i c a s o c ia l; e s to s p r in c ip io s p o d r í a n
s e r e x te n d id o s a l E s ta d o c o lo m b ia n o f o r m a d o d e s p u é s d e la C o n s t it u c ió n
d e 1 9 9 1 . S i b ie n d e n t r o d e l p e n s a m ie n t o lib e r a l c lá s ic o e l u n iv e r s a lis m o y la
ig u a ld a d a p a r e c e n c o m o p r in c ip io s r e c to r e s d e l s is te m a , p a r a e l c a s o c o lo m
b ia n o e s ta m e t a e n f r e n t a d if ic u lt a d e s p a r a s u r e a liz a c ió n e n t a n t o e l s is te m a
d e r é g im e n s u b s id ia d o tie n e un p a q u e t e d e s e r v ic io s e n s a lu d [P o s ] q u e
e q u iv a le a la m i t a d d e l q u e le c o r r e s p o n d e a u n a f i l i a d o a l r é g i m e n c o n t r i
b u t iv o ; d e c o n t e r a s ó lo s e h a p o d id o p r o t e g e r a la m it a d d e la p o b la c ió n q u e
c u m p l i r í a c o n lo s r e q u is it o s d e s u b s id io , la o t r a m i t a d e b e a c u d i r a lo s s u b s i
d io s d e o f e r t a .
E s te lib e r a lis m o t ie n e u n a p o lít ic a s o c ia l m in im a lis t a , y e n ú lt im a s
e s tá a s o c ia d a c o n e l p a t e r n a lis m o y e l e lit is m o , p e r o lo q u e es m á s g r a v e , c o n
la p e r p e t u a c ió n d e la p o b r e z a . S ie m p r e s e p ie n s a q u e lo s r e s u lt a d o s d e e s ta
p o l í t i c a s o c ia l v a n p a r a le lo s a lo s r e s u lt a d o s d e l m e r c a d o , p o r e llo s e in s is t e
e n e l p r o b l e m a d e la s e x t e r n a l id a d e s q u e t i e n e n lo s b ie n e s p ú b l i c o s y la p o l í
t ic a d e a y u d a y d e a u t o s u b s is t e n c ia . E n ú lt im a s lo s d e r e c h o s s o c ia le s d e l c i u
d a d a n o d e n t r o d e l lib e r a lis m o r e fo r m is ta s e rá n m o d e la d o s p o r e l E s ta d o .
L o s E s ta d o s d e B ie n e s ta r s o n u n a c o n s tr u c c ió n h is tó r ic a q u e a p a r e c e
a p a r t i r d e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l y e s tá n a s o c ia d o s a a q u e lla e t a p a d e
in t e r v e n c ió n e s ta ta l e n la e c o n o m ía q u e se in s in ú a a p a r t ir d e la G r a n D e
p r e s ió n d e lo s a ñ o s t r e i n t a y s e c o n s o lid a lu e g o d e la s e g u n d a p o s t g u e r r a .
E s ta f o r m a d e o r g a n iz a c ió n p o lít ic a es e l p r o d u c t o d e la c o m b in a c ió n d e
d o s ló g ic a s , la d e l s e g u r o q u e c o b ija a t o d a la p o b la c ió n y la u n iv e r s a liz a c ió n
d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s c o m o p r o m o t o r e s d e u n c o n c e p t o d e la c iu d a d a n ía .
E l s e g u r o s o c ia l e s la i n s t i t u c i ó n c e n t r a l d e lo s e s ta d o s d e b ie n e s t a r y e s a s u
v e z la f o r m a c o m o la s o c ie d a d lu c h a c o n t r a la e x c lu s ió n s o c ia l.
L a s in s titu c io n e s típ ic a s d e l E s ta d o d e B ie n e s ta r e n c u e n t r a n s u r a c io
n a lid a d e c o n ó m ic a e n e l m o d e lo k e y n e s ia n o . E s te ú lt im o s e c a r a c te r iz a p o r
u n a f u e r t e r e g u la c ió n d e l E s ta d o s o b r e e l m e r c a d o , p o r u n a c t iv is m o fis c a l y
u n a t r ib u t a c ió n d ir e c t a p r o g r e s iv a q u e b u s c a n o s ó lo r e d is t r ib u ir e l in g r e s o
s in o d a r le u n a ju s t i f i c a c i ó n p o l í t i c a a lo s p r o y e c t o s g u b e r n a m e n t a le s . A d i
f e r e n c ia d e l m o d e lo c lá s ic o e n d o n d e e l n a c im ie n t o d e l m e r c a d o a u t o r r e g u
la d o r g e n e r a u n p r o c e s o d e d is lo c a c ió n s o c ia l y u n s is te m a e n e l c u a l e l m e r
227
c a d o c o n t r o l a a l a s o c ie d a d , K e y n e s a l i n t r o d u c i r la t e o r í a d e la s e x p e c t a t iv a s
p o n e d e p r e s e n t e la s l i m i t a c i o n e s d e l m e r c a d o y a b o g a p o r la r e g u l a c i ó n .
E n C o lo m b ia a p a r t ir d e la R e v o lu c ió n e n M a r c h a s e v a n d is e ñ a n d o
lo s in s t r u m e n t o s d e p o l í t i c a e c o n ó m ic a q u e r e c o m ie n d a e l m o d e l o k e y n e -
s ia n o . A s í e n la C o n s t it u c ió n d e 1 9 3 6 , la r e s o lu c ió n d e la c u e s t ió n s o c ia l p a
s a rá a s e r u n a r e s p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o . L a fis c a lid a d q u e se in s ta u r a d u
ra n te to d o el p e r ío d o de e c o n o m ía c e rra d a se c e n tra rá en p o lític a s
im p o s itiv a s d e c a r á c t e r p r o g r e s i v o , la s c u a le s r e c o n o c e n la e x is te n c ia d e
c o n f l i c t o s r e d i s t r i b u t i v o s o r i g i n a d o s e n la s p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s .
P a ra e l c a s o d e A m é r ic a L a tin a e l p ro c e s o d e in d u s tr ia liz a c ió n p o r
s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s t r a n s f o r m ó s i g n i f i c a t i v a m e n t e la s e s t r u c t u r a s
e c o n ó m ic a s y s o c ia le s d e lo s p a ís e s d e la r e g ió n . E s t a d i n á m i c a s e a s o c ia a l l i
d e r a z g o q u e t u v o e l E s t a d o e n p r o t e g e r la e c o n o m ía y f u e la b a s e s o b r e la
c u a l s e e x t e n d i ó la r e la c ió n s a la r ia l s in lle g a r a a lc a n z a r la s c a r a c t e r ís t ic a s d e l
m o d o d e r e g u la c ió n f o r d is t a q u e s e i m p l a n t ó e n lo s p a ís e s d e l c e n t r o .
E n s u s in ic io s lo s s is te m a s d e s e g u r id a d s o c ia l d e la r e g ió n s ig u ie r o n
d e c e r c a e l m o d e lo b is m a r c k ia n o , p e r o a l n o p o d e r s e e x te n d e r la r e la c ió n s a
la r ia l se r e s tr in g ió la c o b e r tu r a y d e m a n e r a a d ic io n a l lim it ó e l e je r c ic io d e
lo s d e r e c h o s s o c ia le s . E n C o l o m b i a e l o r ig e n d e la s e g u r id a d s o c ia l e s tá l ig a
d o a la s le y e s 5 / 4 5 y 9 0 / 4 6 , la s c u a le s p r e t e n d í a n l e g i t i m a r la a d m i n i s t r a
c i ó n d e O s p i n a P é r e z , p e r í o d o e n e l c u a l s e d e s a t a r o n lo s f e n ó m e n o s d e v i o
le n c ia q u e a ú n p e r s is te n . E l m o d e lo n a c ió d e s c a p ita liz a d o p o r c u a n to se
c o m e n z ó p o r lo s s e g u r o s m é d ic o s , e l E s t a d o i n c l u m p l i ó s u c o m p r o m i s o d e
c o t i z a c i ó n y s o la m e n t e h a s t a 1 9 6 5 / 6 7 s e d i o p a s o a lo s s e g u r o s e c o n ó m ic o s .
L a r e f o r m a a la s e g u r id a d s o c ia l q u e s e m a t e r ia liz a e n la L e y 1 0 0 / 9 3
h a c e p a r t e d e la s r e f o r m a s e s t r u c t u r a le s r e a liz a d a s e n la d é c a d a d e lo s n o v e n
ta . E l in te r é s in ic ia l e n t r a n s f o r m a r e l s is te m a e s tá a t a d o a u n m o d e lo de
e c o n o m ía a b ie r ta e n d o n d e e l E s ta d o r e d u c e s u in te r v e n c ió n s o b re e l m e r
c a d o . L a C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 r e g u ló e l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o lo m
b ia n o c o lo c a n d o c o m o p r in c ip io s la e fic ie n c ia , u n iv e r s a lid a d y e q u id a d y
c o n v ir t ie n d o a e s te s is te m a e n u n s e r v ic io p ú b lic o d e c a r á c te r o b lig a t o r io .
L a s p o lít ic a s d e a ju s t e l i m i t a r o n a ú n m á s la e x t e n s ió n d e la r e la c ió n s a la r ia l,
r e fle ja d a e n q u e m á s d e la m it a d d e la p o b la c ió n tr a b a ja d o r a s e e n c u e n t r a e n
s s la i n f o r m a l i d a d y n o h a p e r m i t i d o q u e e l e je r c i c i o d e lo s d e r e c h o s s o c ia le s
r e c o r r a e l c a m i n o d e a q u e llo s p a ís e s e n lo s q u e la s u b o r d i n a c i ó n d e l t r a b a jo
e s tu v o e s tr e c h a m e n te lig a d a a l e je r c ic io d e e s to s d e r e c h o s .
E l s is te m a d e s e g u r id a d s o c ia l c o lo m b ia n o se h a c o n v e r t id o e n u n a
m e d ia c ió n e n tr e e l o r d e n e c o n ó m ic o y e l o r d e n p o lít ic o ; la le y d e r e f o r m a a
2.2.8
LA DIFÍCIL CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO D E BIENESTAR
la s e g u r id a d s o c ia l h a s id o e l e n c u e n t r o d e d o s ló g ic a s : la t e c n o c r a c ia lib e r a l
y la s a g a c id a d d e la e s fe r a d e lo p o lít ic o . E s to s e v e c la r a m e n t e n o s ó lo e n la
e x c lu s ió n d e la c u a l e s v í c t i m a e l t r a b a ja d o r i n f o r m a l e n e l s is t e m a d e r ie s g o s
p r o fe s io n a le s , s in o t a m b ié n e n e l m a n e jo d e l r é g im e n s u b s id ia d o e n s a lu d .
E n lo s p r o c e s o s q u e lle v a a p a r e ja d o e s te r é g im e n s e p u e d e v i s l u m b r a r c o m o
lo s s u b s id io s a la d e m a n d a s e h a n c o n s t i t u i d o e n e le m e n t o s d e g o b e r n a b i l i -
d a d d e l s is t e m a p o lít ic o c o lo m b ia n o . L a c la s if ic a c ió n d e lo s p o b r e s m e d i a n
te la a p lic a c ió n d e l S is b e n lle v a im p líc it o u n s is te m a d e c lie n t e liz a c ió n .
E s te E s ta d o d e B ie n e s ta r d e t ip o lib e r a l q u e o p e r a e n la p e r if e r ia n o
h a lo g r a d o la u n iv e r s a liz a c ió n d e l s is t e m a d e a s e g u r a m ie n t o y lo s p r o c e s o s
d e f o c a liz a c ió n c o n d u c e n a u n a p e r p e tu a c ió n d e la c o n d ic ió n d e p o b r e z a , a
p é r d id a s e n la a u t o e s t im a y , e n ú lt im a s , a g e n e r a r u n t e r r e n o p a r a q u e la g o -
b e r n a b i l i d a d p a s e p o r lo s s is t e m a s d e c l i e n t e l i z a c i ó n .
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230
Las transformaciones
agrícolas
en la década
de los noventa
Alvaro balcázar v .
Profesor Asociado. Facultad de Ciencias Económicas.
I n t r o d u c c ió n 1
L a s p o lític a s d e p r o t e c c ió n a la p r o d u c c ió n n a c io n a l a p lic a d a s e n C o
l o m b i a d e s d e la d é c a d a d e lo s a ñ o s c i n c u e n t a p a r a p r o m o v e r la i n d u s t r i a l i
z a c ió n y e l c r e c im ie n t o e c o n ó m ic o , c o n t r ib u y e r o n a im p u ls a r e n la a g r ic u l
t u r a e l d e s a r r o llo d e p a tr o n e s d ife r e n c ia d o s d e p r o d u c c ió n , d e te c n o lo g ía y
d e o r g a n i z a c i ó n e c o n ó m i c a d e la s e m p r e s a s a g r í c o l a s . A l m e n o s c u a t r o s e g
m e n to s d e p r o d u c c ió n se p u e d e n d ife r e n c ia r .
U n a p a r t e d e la a g r ic u lt u r a s e d e s a r r o lló a l a m p a r o d e p o lít ic a s d e
s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s d e m a te r ia s p r im a s , y d io lu g a r a c u ltiv o s
c u y a s o s te n ib ilid a d e c o n ó m ic a se b a s a b a e n e l m a n t e n im ie n t o d e b a r r e
ra s d e p r o t e c c ió n f r e n t e a la c o m p e t e n c ia e x t r a n je r a , e n tr a n s f e r e n c ia s d e
in g r e s o s a lo s p r o d u c t o r e s a tr a v é s d e lo s p r e c io s d e lo s p r o d u c t o s y d e t a
sa s s u b s id ia d a s d e in te r é s , a s í c o m o e n s u b s id io s d ir e c t o s p a g a d o s c o n r e
c u r s o s d e l p r e s u p u e s t o n a c i o n a l . L a m a y o r í a d e lo s c u lt iv o s ‘ t r a n s i t o r i o s
i m p o r t a b l e s ’, q u e c o n fo rm a ro n b u en a p a rte d e l s e c to r d e a g r ic u ltu r a
m o d e r n a t u v o e s e o r ig e n . E s e l c a s o d e lo s c u lt iv o s d e s o r g o , a l g o d ó n ,
s o y a , m a íz a m a r illo , c e b a d a e , in c lu s o , a r r o z . E s ta s m is m a s c o n d ic io n e s
i E ste artícu lo es un resum en del in fo rm e final del estud io realizado para la M isió n R ural.
s e a p l i c a n a l d e s a r r o l l o d e la s in d u s t r i a s p e c u a r ia s i n t e n s iv a s ( a v i c u l t u r a
y p o r c ic u ltu r a te c n ific a d a ), o b v ia m e n te g u a r d a d a s la s d if e r e n c ia s r e l a
c io n a d a s c o n e l h e c h o d e t e n e r q u e a s u m ir lo s s o b r e p r e c io s d e la p r o t e c
c i ó n a la s m a t e r i a s p r i m a s a g r íc o la s n e c e s a r ia s p a r a e l a b o r a r lo s a l i m e n
to s b a la n c e a d o s .
U n s e g u n d o g ru p o d e p ro d u c to s se c o n fo rm ó co n b a s e e n c a fé y
o tr o s c u ltiv o s p e rm a n e n te s c o n c la r a v o c a c ió n e x p o rta d o ra (b a n a n o y
flo r e s y , r e c ie n t e m e n t e , c a m a r o n e s ) o c o n a p a r e n te s v e n ta ja s c o m p e t it i
v a s e n e l m e r c a d o d o m é s tic o ( a z ú c a r y p a lm a a f r ic a n a ) , lo s c u a le s t a m
b i é n h a n r e c i b i d o d iv e r s o s b e n e f ic io s d e la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s , a t r a v é s
d e m e d id a s e s p e c ífic a s d e p r o t e c c ió n c o m e r c ia l, c r é d it o s u b s id ia d o y p a
g o s d ir e c t o s e n p r o p o r c i ó n a l v a l o r d e la s e x p o r t a c i o n e s ( c o n e x c e p c ió n
d e l c a fé ). E s o s c u ltiv o s (d ife r e n te s d e c a fé ) se h a n d e s a r r o lla d o c o n b a s e
e n e m p re s a s a g r o in d u s tr ia le s c o n a lto g r a d o d e in te g r a c ió n v e r tic a l, e s
c a la s d e o p e r a c ió n r e la tiv a m e n te g r a n d e s y s o fis tic a d a s e s tr u c tu r a s de
g e s tió n e m p r e s a r ia l.
U n te r c e r g r u p o d e c u ltiv o s se t ip if ic ó c o m o e l s e c to r d e ‘p r o d u c to s
n o t r a n s a b le s ’ q u e , e n lo f u n d a m e n t a l , s e m a n t u v o a l m a r g e n d e lo s p r i v i
le g io s q u e o t o r g a b a n la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s a la a g r i c u l t u r a , c o m o q u i e r a
q u e s u s i n s t r u m e n t o s e r a n p e r t in e n t e s s ó lo p a r a lo s b ie n e s im p o r t a b le s y ,
e n m e n o r g r a d o , p a r a lo s e x p o r t a b le s . T a l f u e e l c a s o d e f r u t a l e s , h o r t a l i
z a s , t u b é r c u lo s y le g u m b r e s , e n t r e o tr o s . L a e v o lu c ió n d e e s to s c u lt iv o s h a
d e p e n d id o c a s i e n f o r m a e x c lu s iv a d e la d in á m ic a d e c o n f o r m a c ió n y m o
d e r n iz a c ió n d e l m e r c a d o in te r n o , p e r o c o n m u y e s c a s o ‘a p a la n c a m ie n to ’
d e la s p o l í t i c a s s e c t o r ia le s . H a s t a m e d ia d o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a lo s
m e r c a d o s d o m é s tic o s p a r a e s o s p r o d u c to s e r a n p o c o d in á m ic o s e in f o r
m a le s . A ú n e n la a c t u a l i d a d lo s m e r c a d o s d e la m a y o r í a d e e s o s b ie n e s s e
c a r a c te r iz a n p o r s u a lc a n c e r e g io n a l y c o n d é b ile s v ín c u lo s d e in t e g r a c ió n
e n t r e r e g io n e s . P o r e s a r a z ó n , e s o s c u ltiv o s s e c o n s t it u y e r o n t r a d ic io n a l
m e n t e ‘ e n r e f u g i o ’ d e la s e c o n o m ía s c a m p e s in a s .
S in e m b a r g o , e n la ú lt im a d é c a d a h a n o c u r r id o c a m b io s s u s t a n c ia
le s q u e e s t á n a f e c t a n d o la d i n á m i c a d e lo s b ie n e s a g r íc o la s n o t r a n s a b le s .
P o r u n l a d o , la s c o n d ic io n e s m a c r o e c o n ó m ic a s (s o b re to d o la ta s a d e
c a m b i o ) h a n p r o v o c a d o u n a u m e n t o d r á s t ic o d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e
lo s b ie n e s n o t r a n s a b le s e n r e l a c i ó n c o n lo s t r a n s a b le s , p r e s t a n d o i n c e n
t iv o s e c o n ó m ic o s a lo s c u lt iv a d o r e s d e a q u e llo s p r o d u c t o s . D e o t r a p a r
t e , lo s m e r c a d o s d e f r u t a s y h o r t a liz a s h a n a d q u i r i d o g r a n d i n a m i s m o y
r e g is t r a n n o t a b le s p r o g r e s o s e n la t e c n o lo g ía d e m a n e jo d e p e r e c e d e r o s y
232
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA
e n la o r g a n i z a c i ó n d e lo s p r o c e s o s d e c o m e r c i a l i z a c i ó n . B a jo e s a s n u e v a s
c ir c u n s t a n c ia s , y a m e d id a q u e s e f o r m a n y c o n s o lid a n lo s m e r c a d o s p a r a
lo s p r o d u c t o s t r a d i c i o n a l m e n t e n o t r a n s a b le s , h a n i d o s u r g i e n d o f o r m a s
e m p r e s a r ia le s de p r o d u c c ió n e , in c lu s o , e s q u e m a s de a g r ic u ltu r a p o r
c o n t r a t o q u e p r o m u e v e n la a r t ic u la c ió n d e la p e q u e ñ a e x p lo t a c ió n a g r í
c o la c o n o r g a n iz a c io n e s a g r o in d u s tr ia le s . T a m b ié n se e s tá n r e g is tr a n d o
d e s a r r o llo s h a c ia u n a m a y o r in t e g r a c ió n a lo s m e r c a d o s r e g io n a le s y a l
m e r c a d o in t e r n a c io n a l, c o n lo c u a l c o m ie n z a a s e r s u p e r a d o s u c a r á c te r
d e n o tr a n s a b le s .
F in a lm e n te , y m á s q u e to d o e n c o n s o n a n c ia c o n lo s p a t r o n e s d e
l a t if u n d io y e le v a d a c o n c e n t r a c ió n d e la t e n e n c ia y la d is t r ib u c ió n d e la
p r o p ie d a d r u r a l se e x te n d ió la g a n a d e r ía b o v in a o c u p a n d o la m a y o r p a r
te d e la f r o n t e r a a g r o p e c u a r ia d e l p a ís . L a p r o d u c c ió n d e c a r n e b o v in a h a
e v o lu c io n a d o a m p a r a d a p o r u n a p r o te c c ió n te c n o ló g ic a a s o c ia d a a l e s
c a s o g r a d o d e d e s a r r o llo d e la in f r a e s t r u c t u r a ( e s p e c ia lm e n t e e n c u a n t o a
c a p a c id a d in s t a la d a d e f r ío ) y la r e la t iv a in f o r m a lid a d e n la o r g a n iz a c ió n
d e l m e rc a d o .
A ju s t e e s t r u c t u r a l
A r a íz d e la im p la n t a c ió n d e m e d id a s t e n d ie n t e s a la p r o g r e s iv a l i -
b e r a liz a c ió n y a p e rtu ra e c o n ó m ic a , e l s e c to r a g r o p e c u a r io h a e x p e r i
m e n ta d o u n p r o c e s o r e la t iv a m e n t e in te n s o d e a ju s te e s t r u c t u r a l q u e se
m a n i f i e s t a e n c a m b io s e n lo s p a t r o n e s d e p r o d u c c i ó n y u s o d e r e c u r s o s .
L o s c u ltiv o s tr a n s ito r io s transables, e n t r a r o n e n c r is is a n t e la c o m p e t e n
c ia in t e r n a c io n a l, o tr o s s e c to re s , c o m o la g a n a d e r ía e x te n s iv a , la p r o d u c
c ió n p e c u a r ia i n t e n s i v a , lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s y lo s c u l t i v o s d e p r o
d u c to s no transables, h a n a u m e n t a d o la p r o d u c c ió n ; la g a n a d e r ía b o v in a
e x t e n s iv a h a o c u p a d o la m a y o r p a r t e d e la s t ie r r a s q u e d e j a r o n d e s e r c u l
tiv a d a s c o n g r a n o s y o le a g in o s a s . P o r o t r a p a r t e , e l c u lt iv o d e c a fé s u f r ió
u n a r e d u c c ió n a p r e c ia b le en e l á re a c u ltiv a d a y en la p r o d u c c ió n , a l
t ie m p o q u e s u e s tr u c tu r a p r o d u c t iv a g ir ó h a c ia u n m a y o r p r e d o m in io d e
fin c a s p e q u e ñ a s .
E l a ju s te d e la e s tr u c tu r a p r o d u c t iv a d e l s e c to r a g r o p e c u a r io h a re s
p o n d i d o a v a r io s f a c t o r e s , e n t r e lo s c u a le s c a b e m e n c i o n a r :
1• E l c a m b io e n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n t r e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , d e b i
d o , p r im e r o ( e n t r e 1 9 9 1 y 1 9 9 3 ) a l d e s c e n s o d e lo s p r e c io s i n t e r n a
c io n a le s y , lu e g o (d e s d e 1 9 9 3 ) , a la r e v a lu a c ió n d e l t ip o d e c a m b io .
A q u e llo s p r o d u c to s q u e m á s a p o y o y p r o te c c ió n c o m e r c ia l r e c ib ía n
233
a n te s d e 1 9 9 0 a f r o n t a r o n e l d e s c e n s o e n s u s p r e c io s r e la tiv o s f r e n t e a
lo s p r o d u c t o s q u e n o g o z a b a n d e s im ila r e s n iv e le s d e p r o t e c c i ó n .
2. E l a u m e n to d e la s a s im e t r ía s e n la s c o n d i c i o n e s d e p r o t e c c i ó n que
h a n o c u r r i d o d e s d e la a p l i c a c i ó n d e la s m e d i d a s d e a p e r t u r a c o m e r
c ia l. M i e n t r a s p a r a a r r o z y a z ú c a r s e h a n m a n t e n i d o a lt o s lo s n iv e le s
r e la tiv o s d e p r o te c c ió n , o tr o s p r o d u c to s c o m o a lg o d ó n , s o y a , m a íz ,
s o rg o y c e b a d a h a n te n id o q u e e n fr e n ta r u n a v ir tu a l e lim in a c ió n o
g r a n in e s t a b ilid a d d e la p r o t e c c ió n e fe c tiv a .
3. L a s n u e v a s o p o r tu n id a d e s d e m e r c a d o im p u ls a d a s p o r la r e d u c c ió n d e
c o s t o s , la a m p l i a c i ó n d e l c o n s u m o y la m o d e r n i z a c i ó n d e la s e s t r u c t u
ra s d e c o m e r c ia liz a c ió n . E s to s p ro c e s o s h a n fa v o r e c id o p r in c ip a lm e n t e
e l c r e c im ie n t o d e la a v ic u lt u r a y la p is c ic u lt u r a e n e l s e c to r p e c u a r io , y
la s f r u t a s , h o r t a liz a s y t u b é r c u lo s e n la p r o d u c c i ó n a g r íc o la .
4. L a fa lta d e a lte r n a tiv a s p a r a la r e c o n v e r s ió n p r o d u c t iv a e n c o n te x to s re
g io n a le s d e e le v a d a c o n c e n t r a c ió n d e la p r o p ie d a d y te n e n c ia d e la t ie
r r a . A e s ta c ir c u n s ta n c ia e s tá lig a d a la e x p a n s ió n d e la g a n a d e r ía b o v in a
e n a lg u n a s z o n a s q u e a n te s se d e d ic a b a n a c u ltiv o s tr a n s ito r io s .
T a n t o e l e s q u e m a d e p r o te c c ió n a la a g r ic u lt u r a c o m o e l d e r e la tiv a li-
b e r a liz a c ió n y a p e r tu r a in te r n a c io n a l h a n te n id o e fe c to s m u y im p o r ta n te s
e n e l o r d e n s o c ia l y la d i s t r i b u c i ó n d e in g r e s o s e n t r e lo s d if e r e n t e s t ip o s d e
e m p r e s a s a g r a r ia s y e s t r a t o s s o c ia le s d e la p o b l a c i ó n . A lg u n o s d e lo s e f e c t o s
m á s i m p o r t a n t e s s e r e f le ja n e n la e v o l u c i ó n d e lo s ín d ic e s d e c o n c e n t r a c i ó n
d e in g r e s o s t a n t o e n e l c a m p o c o m o e n la c iu d a d , a c o n s e c u e n c ia d e la f o r
m a c o m o e n t a le s e s q u e m a s d e d e s a r r o llo s e h a n d e f i n i d o lo s p r e c io s d e lo s
p r o d u c t o s y f a c t o r e s p r o d u c t i v o s , y la s c o n d i c i o n e s d e a p r o p i a c i ó n d e lo s
e x c e d e n te s e c o n ó m ic o s .
E v o l u c ió n d e l s e c t o r en g e n e r a l
D e s d e p r i n c i p i o s d e la d é c a d a d e lo s s e t e n t a h a s t a a h o r a , e l s e c t o r
a g r o p e c u a r io c o l o m b i a n o h a r e g is t r a d o ta s a s p r o m e d i o a n u a l d e c r e c i m i e n
t o r e la t iv a m e n t e a lta s . E n t r e 1 9 7 0 y 1 9 9 6 e l P r o d u c t o I n t e r n o B r u t o (PlB)
a g r o p e c u a r io a u m e n tó 3 ,3 % a n u a l, p e r o d e n tr o d e u n a p a u ta d e c r e c im ie n
t o c o n t e n d e n c i a d e c r e c ie n t e . E n lo s a ñ o s s e t e n t a e l PlB a g r o p e c u a r i o r e g i s
t r ó u n a u m e n t o p r o m e d i o a n u a l d e 4 , 6 % , e n lo s o c h e n t a s e r e d u j o a 2 , 9 % y
e n lo q u e v a c o r r id o d e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a ( h a s t a 1 9 9 7 ) a p e n a s a lc a n z a
1 , 6% . E n 1 9 9 7 y 1 9 9 8 se h a m a n t e n id o s in n in g ú n c r e c im ie n t o .
234
LAS TRANSFORMACIONES AGRICOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA
E n c o m p a r a c ió n c o n la e c o n o m ía e n s u c o n ju n t o , e l s e c to r a g r o p e
c u a r io m o s t r ó m e n o r d in a m is m o . E n t r e 1 9 7 0 y 1 9 9 6 e l P lB t o t a l a u m e n t ó
4 ,1 % p r o m e d io a n u a l ( 5 ,4 % e n lo s s e t e n t a 3 , 5 % e n lo s o c h e n t a y 4 , 5 % en
lo s n o v e n t a ) . C o m o c o n s e c u e n c ia , la p a r t ic ip a c ió n d e la a g r ic u lt u r a e n la
c o m p o s ic ió n d e l P lB t o t a l , m e d i d o a p r e c io s c o r r ie n t e s , s e r e d u jo d e 2 5 , 3 %
en 1 9 7 0 a 1 1 ,4 1 % en 1996.
L a s is te m á tic a d e s a c e le r a c ió n d e l r it m o d e c r e c im ie n t o d e la p r o
d u c c ió n a g r o p e c u a r ia , e n u n c o n te x to r e la tiv a m e n te fa v o r a b le d e d is p o
n ib ilid a d d e r e c u r s o s h u m a n o s , n a t u r a le s y t e c n o ló g ic o s p a r a la p r o d u c
c ió n , a d v ie r te s o b re la e x is te n c ia d e p r o b a b le s fa lla s e s tr u c tu r a le s q u e
im p id e n e l a p r o v e c h a m ie n to p le n o y e f ic ie n t e d e lo s r e c u r s o s d is p o n i
b le s e n e l a g r o .
C a m b io s e n la d é c a d a d e l o s n o v e n t a
E l f e n ó m e n o m á s s o b r e s a lie n te , e n té r m in o s d e e v o lu c ió n y t e n d e n
c ia s r e c ie n t e s d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io , e s e l c a m b io e n lo s p a t r o n e s d e c u l t i
v o y u s o d e la tie r r a , p r o c e s o q u e se a c e le r ó a p a r t ir d e 1 9 9 1 y q u e r e fle ja
c o n d ic io n e s a l t a m e n t e d if e r e n c ia d a s d e a s i m i l a c i ó n d e la s m e d id a s d e a p e r
t u r a p o r p a r t e d e la s d i s t in t a s a c t iv id a d e s p r o d u c t i v a s y la s e s t r u c t u r a s r e g i o
n a le s d e l s e c to r .
Los p r in c ip a le s in d ic a d o r e s d e l a ju s te e s tru c tu ra l d e l s e c to r e n tre
1 9 9 0 y 1 9 9 7 m u e s tra n :
1. U n a d is m in u c ió n d e c e rc a d e 8 7 5 m il h e c tá re a s d e c u ltiv o s tr a n s ito
r io s , a l m is m o t ie m p o q u e s e a m p lió e n m á s d e 2 9 0 m il h e c tá r e a s la
s u p e r f ic ie d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s ( s in i n c l u i r c a f é , c u y a á r e a s e
c o n tr a jo c e rc a d e 150 m il h e c tá re a s ). E n r e s u m e n , la s u p e r fic ie a g r í
c o la d e l p a ís se r e d u jo e n m á s d e 7 3 0 m i l h e c tá r e a s .
2. N o o b s ta n te la d is m in u c ió n d e l á r e a a g r íc o la , t a n t o e l v o lu m e n c o m o
e l v a lo r d e la p r o d u c c ió n a u m e n t ó , lo q u e s ig n ific a q u e e n té r m in o s
s e c t o r ia le s e l c r e c i m i e n t o d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s c o m p e n s ó a m
p l i a m e n t e la d i s m i n u c i ó n d e lo s t r a n s it o r io s , y q u e lo s p a t r o n e s d e
p r o d u c c ió n a g r íc o la q u e h a n r e s is t id o lo s e f e c t o s la “ a p e r t u r a ” s o n
m á s ‘ in t e n s iv o s ’ q u e lo s p a t r o n e s d e p r o d u c c i ó n d e lo s c u lt iv o s q u e
e n t r a r o n e n c r is is .
3. C o m o c o n s e c u e n c ia d e d ic h o s c a m b io s e n la c o m p o s ic ió n d e la p r o
d u c c ió n a g r íc o la , la p r o d u c t iv id a d t o t a l d e la a g r ic u lt u r a se h a a c e le
r a d o s ig n if ic a t iv a m e n t e d e s d e 1 9 9 1 . E n t r e 1 9 9 0 y 1 9 9 7 la p r o d u c t i
235
v id a d d e la t ie r r a m e d id a e n v a lo r d e la p r o d u c c ió n p o r u n id a d de
s u p e r fic ie a u m e n tó a u n r it m o d e 3 ,4 p o r c ie n to a n u a l.
4. D e b i d o a la m a y o r in t e n s i d a d p r o d u c t i v a d e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n
te s , lo s e m p le o s q u e s e p e r d i e r o n ( 1 5 5 m i l ) p o r la d i s m i n u c i ó n d e lo s
c u ltiv o s tr a n s ito r io s fu e ro n a m p lia m e n te com pensados p o r el au
m e n t o d e e m p le o s ( 2 5 3 m i l ) e n lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s . E l a u m e n
to d e l d e s e m p le o r u r a l e n t r e 1 9 9 1 y 1 9 9 7 s e e x p lic a s o b r e t o d o p o r la
c r is is c a f e t e r a y e l a u m e n t o e n la s ta s a s d e p a r t i c i p a c i ó n l a b o r a l . L a
d is m in u c ió n d e l á r e a y la p r o d u c c ió n c a fe te r a p r o v o c ó u n a d is m in u
c ió n d e m á s d e 2 3 0 m il e m p le o s p e r m a n e n te s e n tr e 1 9 9 2 y 1 9 9 7 .
5. L a a p e r t u r a e c o n ó m ic a y e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e c a m b io h a n
t e n i d o u n a f u e r t e in c i d e n c i a e n lo s p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s
a g r o p e c u a r io s . S in e m b a r g o , e l e fe c to h a s id o a lt a m e n t e d if e r e n c ia d o
d e p e n d i e n d o d e l g r a d o d e t r a n s a b ilid a d i n t e r n a c i o n a l d e lo s p r o d u c
t o s . M i e n t r a s lo s p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s q u e c o m p i t e n c o n
im p o r ta c io n e s r e g is tr a n u n a te n d e n c ia p r e d o m in a n t e a d is m in u ir ,
lo s d e lo s p r o d u c t o s q u e n o s o n m a t e r i a d e c o m e r c i o i n t e r n a c i o n a l
( n o tr a n s a b le s ) r e g is tr a r o n u n a t e n d e n c ia a a u m e n t a r . E s o s c a m b io s
e n lo s p r e c io s r e la t iv o s s o n m u y c o n s is t e n t e s c o n e l c o m p o r t a m i e n t o
d e la p r o d u c c ió n p o r c u lt iv o s : la p r o d u c c ió n d e c e r e a le s y s e m illa s
o le a g in o s a s s e r e d u jo m ie n tr a s la d e fr u ta s , h o r ta liz a s y tu b é r c u lo s ,
e n t r e o tr o s “ n o , tr a n s a b le s ” , h a a u m e n t a d o .
6. E n c u a n to a c o m e r c io e x te r io r , e l fe n ó m e n o m á s d e s ta c a d o d e s d e 1 9 9 1
e s e l a c e le r a d o a u m e n t o d e la s i m p o r t a c i o n e s d e p r o d u c t o s a g r o p e c u a
r io s , p r i n c i p a l m e n t e c e r e a le s y s e m illa s o le a g in o s a s . S in e m b a rg o , el
f a c t o r m á s i n f l u y e n t e e n e l c r e c i m i e n t o d e la s i m p o r t a c i o n e s a g r íc o la s
e s e l a u m e n t o d e l c o n s u m o y , e n m e n o r m e d id a , la d is m in u c ió n d e la
p r o d u c c ió n n a c io n a l, E n g ra n o s , m e n o s d e u n a te r c e r a p a r te d e lo q u e
a u m e n t ó e l v o lu m e n d e im p o r ta c io n e s c o r r e s p o n d e a la d is m in u c ió n
d e la p r o d u c c ió n n a c io n a l. M á s d e d o s te r c io s s o n a u m e n t o n e t o d e l
c o n s u m o , im p u ls a d o p o r m e n o r e s p r e c io s r e la tiv o s .
7. L a s e x p o r ta c io n e s d e p r o d u c to s a g r o p e c u a r io s h a n s e g u id o a u m e n t a n
d o , a u n q u e m e n o s r á p i d o q u e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s . L o m á s n o t a b l e
e s e l a u m e n t o d e la s e x p o r t a c io n e s d e p r o d u c t o s a g r o i n d u s t r i a l e s y e l
d e s c e n s o d e la s d e p r o d u c t o s p r i m a r i o s . E s t o s u g ie r e e l e v e n t u a l d e s a r r o
llo d e u n p e r fil e x p o r ta d o r c o n p r o d u c to s d e m a y o r v a lo r a g re g a d o .
8. L a a c e le r a c ió n d e l c o n s u m o y la m o d e r n i z a c i ó n d e lo s s is t e m a s d e c o
m e r c i a l i z a c i ó n d e lo s p r o d u c t o s a g r íc o la s ( e s p e c ia lm e n t e e n lo s s e c t o
236
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
r e s d e f r u t a s y h o r t a l i z a s ) q u e s ig u i e r o n a la s m e d i d a s d e a p e r t u r a e c o
n ó m ic a h an p re s ta d o c o n d ic io n e s fa v o r a b le s p a ra p r o fu n d iz a r el
a ju s te e s t r u c t u r a l d e la p r o d u c c ió n , e n la m e d id a q u e c r e a n n u e v a s
o p o r t u n id a d e s d e p r o d u c c ió n y a m p l í a n lo s m e r c a d o s e x is t e n t e s .
P o lític a s s e c to r ia le s d e ap o y o y p r o te c c ió n
U n a n á lis is s u m a r i o d e la s p o lít ic a s s e c t o r ia le s y la in v e r s i ó n p ú b l i c a
d e a p o y o a l s e c to r a g r o p e c u a r io m u e s tr a q u e , n o o b s ta n te q u e se h a n r e
d u c i d o lo s n iv e le s d e p r o t e c c ió n a g r íc o la , é s to s a ú n s e m a n t i e n e n e n n i v e
le s r e l a t i v a m e n t e a l t o s e i n c i d e n e n f o r m a s ig n if ic a t iv a e n la d e t e r m in a
c ió n d e l in g r e s o b ru to d e lo s a g r ic u lt o r e s q u e e s t á n c o b ija d o s p o r esas
p o lític a s d e a p o y o y s u s in s tr u m e n to s . S in e m b a r g o , lo m á s im p o r t a n t e d e
d e s ta c a r es e l a lt o g r a d o d e d if e r e n c ia c ió n d e n iv e le s d e p r o t e c c ió n y a p o
y o p o r p ro d u c to s . D o s p ro d u c to s (a rro z y a z ú c a r) c o n c e n tra n la m a y o r
p a r te d e l v a lo r d e la m e d id a g lo b a l d e a p o y o q u e r e c ib e e l c o n ju n t o del
s e c to r a g r o p e c u a r io .
L o s a n á lis is d e p r e c io s r e la t iv o s d e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r a g r o p e
c u a r io d e s d e 1970, ta n to a l p r o d u c to r c o m o a l c o n s u m id o r , o fr e c e n in d i
c io s q u e c o n t r a d ic e n la id e a t r a d ic io n a l s o b r e u n a d is c r i m i n a c i ó n h i s t ó r i
c a e n lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o c o n t r a e l s e c t o r a g r o p e c u a r io . D e o t r a
p a r t e , lo s a n á lis is d e t r a n s f e r e n c ia s in t e r s e c t o r ia le s p o r m é t o d o s d e c á lc u
lo s d e e x c e d e n t e s d e l c o n s u m i d o r y d e l p r o d u c t o r o r i g i n a d o s e n la s m e d i
d a s d e p o lític a c o m e r c ia l, in d ic a n q u e e n tr e 1991 y 1 9 97 lo s c o n s u m i d o
re s “ p e r d ie r o n ” e l e q u iv a le n te a US$4.734 m illo n e s (d ó la r e s c o n s ta n te s d e
1996) p o r la p r o t e c c ió n o to r g a d a a 11 p r o d u c t o s i m p o r t a b le s , e n t r e lo s q u e
se d e s ta c a n a r r o z , a z ú c a r , le c h e y m a íz a m a r illo , p e r o q u e n o in c lu y e p o llo y
c a r n e s . P o r s u p a r t e , lo s “ a u m e n t o s d e e x c e d e n t e s d e l p r o d u c t o r ” a s c e n d ie
r o n e n es e m is m o p e r io d o y es o s 11 p ro d u c to s a US$4.168 m illo n e s .
E l 82% d e l v a l o r d e la s “ p e r d i d a s d e l c o n s u m i d o r ” s e c o n c e n t r a e n
c u a tro p ro d u c to s (a rro z , a zú c a r, le c h e y m a íz a m a r illo ) la s c u a le s
a s c e n d ie r o n a US$3.884 m illo n e s e n tr e 1991 y 1 9 9 7 , a l tie m p o q u e el
“a u m e n to d e e x c e d e n te d e l p r o d u c to r ” r e p a r tid o e n e s o s m is m o s c u a tr o
p ro d u c to s fu e d e US$3.660 m illo n e s ( 88% d e l t o t a l p a r a lo s 1 1 p r o d u c t o s
e s tu d ia d o s ). C o m o p r o m e d io a n u a l, e l e x c e d e n te d e l p r o d u c t o r d e r iv a d o
d e la s p o lít ic a s d e a p o y o a t r a v é s d e lo s p r e c io s e n lo s c u a t r o p ro d u c to s
m e n c io n a d o s r e p r e s e n ta u n p o c o m á s d e 1 0 % d e l P lB a g r o p e c u a r io .
A p a r t ir d e 1 9 9 1 se o b s e rv a u n a r e d u c c ió n g r a d u a l d e l n iv e l d e a p o y o
y s u b s id io s q u e r e c ib e e l s e c to r a g r o p e c u a r io . S in e m b a r g o , t a m b ié n h a a u
237
m e n ta d o la a s i m e t r í a e n la s c o n d ic io n e s d e p r o t e c c i ó n e n t r e c u lt iv o s , lo
c u a l r e p e r c u te e n d is to r s io n e s c o n s id e r a b le s e n lo s m e r c a d o s d e fa c t o r e s
(tie r r a , s o b re to d o ) q u e a fe c ta n n e g a tiv a m e n te s u m o v ilid a d e n tr e u s o s a l
t e r n a t iv o s a l i n t e r i o r d e l s e c t o r a g r o p e c u a r io . P o r e j e m p l o , lo s c u lt iv o s q u e
r e l a t i v a m e n t e r e c ib e n m á s t r a n s f e r e n c ia s e le v a n e l c o s t o d e lo s a r r ie n d o s d e
tie r r a m u y p o r e n c im a d e l p r e c io q u e p u e d e n c u b r ir a q u e llo s q u e h a n r e s u l
t a d o m e n o s f a v o r e c i d o s o , i n c l u s o , d i s c r i m i n a d o s p o r la s p o l í t i c a s d e p r o
te c c ió n E s ta es u n a t íp ic a c o n s e c u e n c ia d e r e n ta s e c o n ó m ic a s c a p ta d a s p o r
lo s p r o p ie t a r io s d e la s t ie r r a s y g e n e r a d a s p o r p o lít ic a s d i s c r i m i n a t o r i a s a f a
v o r d e d e t e r m in a d o s u s o s a g r íc o la s .
H a y a l t o g r a d o d e d i f e r e n c i a c i ó n d e lo s n iv e le s d e s u b s id io e n t r e lo s
p r o d u c to s d e l s e c to r. E s ta d ife r e n c ia c ió n s e g e n e r a t a n t o p o r d ife r e n c ia s
e n la c a n t id a d d e m e d id a s d e p r o t e c c ió n q u e s e a p lic a n a c a d a p r o d u c t o ,
c o m o p o r e l v a lo r d ife r e n c ia l q u e a d o p ta n c a d a u n a d e esa s m e d id a s c o n
r e la c ió n a c a d a p r o d u c to . D e o tr a p a r te , e l tr a to d ife r e n c ia l e n tr e p r o d u c to s
n o o b e d e c e a u n a lín e a e s tr a té g ic a d e d e s a r r o llo p r o d u c t iv o b a s a d a e n c o n
s o lid a c ió n o b ú s q u e d a d e v e n t a ja s c o m p e t it iv a s , s in o e n lo s b a la n c e s d e p o
d e r y la c a p a c id a d i n s t i t u c i o n a l d e lo s g r e m io s h e r e d a d a d e la s p o lít ic a s p r o
te c c io n is ta s .
L a g r a n m a y o r í a d e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , o n o r e c ib e n s u b s id io s , o
la s m e d i d a s d e p r o t e c c i ó n n o a l c a n z a n a s e r e f e c t iv a s p a r a i n c i d i r e n s u s p r e
c io s . T a l e s e l c a s o d e lo s s e c to r e s d e b ie n e s n o tr a n s a b le s ( f r u t a s , h o r t a liz a s ,
tu b é r c u lo s , e tc .) y c a r n e d e re s .
E l p r o b l e m a d e lo s s u b s id io s d ir e c t o s a tr a v é s d e l p r e s u p u e s t o p ú b l i
c o es la e f e c t iv id a d y e f ic ie n c ia . E n t r e 1 9 9 0 y 1 9 9 7 , la n a c ió n g a s tó e n
p r o g r a m a s r e la c io n a d o s c o n e l a p o y o a l s e c to r r u r a l y e je c u ta d o s p o r e l
M in is t e r io d e A g r ic u lt u r a y s u s e n tid a d e s , u n a s u m a e q u iv a le n te a $ 5 - 6 5
b illo n e s , e n p e s o s d e 1 9 9 8 . H a y m u c h a s e v id e n c ia s d e q u e la m a y o r p a r t e
d e lo s r e c u r s o s a p r o p ia d o s s e q u e d a e n c o s to s d e t r a n s a c c ió n e i n e f i c i e n c i a
i n s t i t u c i o n a l . L o s r e s u lt a d o s f r e n t e a lo s o b je t iv o s s o n e x t r e m a d a m e n t e
p r e c a r io s y s e h a c e n a c o s to s s o c ia le s m u y e le v a d o s . L o s e je m p lo s a b u n d a n
e n c u a n to a r e f o r m a a g r a r ia , a d e c u a c ió n d e tie r r a s , f in a n c ia m ie n t o y c o
m e r c ia liz a c ió n .
F a c t o r e s m a c r o e c o n ó m ic o s
L a f o r m a c o m o h a n e v o l u c i o n a d o lo s p r i n c i p a l e s a g r e g a d o s m a c r o e
c o n ó m ic o s e n lo q u e h a c o r r i d o d e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a h a t e n i d o i m
238
p l i c a c io n e s f u e r t e s y d i f e r e n c i a d a s p a r a l a d i n á m i c a d e la s a c t iv id a d e s p r o
d u c tiv a s d e l s e c to r a g r o p e c u a r io .
E l c o m p o r t a m i e n t o d e la ta s a d e c a m b io e s u n o d e lo s p r in c ip a le s f a c
t o r e s q u e h a i n f l u i d o e n la f u e r t e d i f e r e n c i a c i ó n d e lo s p r e c io s y c o s to s r e la
t iv o s d e lo s p r o d u c t o s a g r o p e c u a r io s e n la p r e s e n t e d é c a d a . L a r e v a lu a c ió n
c a m b ia r ía q u e se r e g is tr ó e n tr e 1 9 9 3 y s e p tie m b r e d e 1 9 9 7 p ro v o c ó una
b r e c h a c r e c ie n t e e n t r e lo s p r e c io s d e p r o d u c t o s y f a c t o r e s t r a n s a b le s y n o
t r a n s a b le s . M i e n t r a s lo s p r e c io s d e la s m a t e r ia s p r im a s i m p o r t a b l e s , b ie n e s
d e c a p ita l y p r o d u c to s q u e d e b e n c o m p e tir c o n im p o r ta c io n e s fu e r o n “ a n
c la d o s ” p o r la ta s a d e c a m b io , lo s p r o d u c t o s y fa c t o r e s n o t r a n s a b le s a u m e n
t a r o n s u s p r e c io s r e la tiv o s e n f o r m a b a s ta n te s ig n if ic a t iv a . L a s c o n s e c u e n
c ia s s e r e f l e j a n e n la d i n á m i c a h e t e r o g é n e a y d if e r e n c i a d a d e la r e n t a b i l i d a d
y e l p o d e r a d q u i s i t i v o d e lo s m á r g e n e s n e t o s s o b r e c o s to s d e p r o d u c c i ó n e n
c a d a u n a d e la s a c t iv id a d e s p r o d u c t iv a s d e l s e c t o r .
O t r o e fe c to d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía s e h a m a n if e s t a d o e n la d is
t o r s ió n d e lo s s a la r io s r u r a le s . C o m o f a c t o r d e c o s t o , e l p r e c io r e la t iv o d e la
m a n o d e o b ra ru ra l a u m e n tó 4 3 % e n t é r m in o s r e a le s e n t r e 1 9 9 0 y 1997;
p e ro co m o in g r e s o r e a l d e lo s t r a b a ja d o r e s s ó lo a u m e n t ó 8 % d u ra n te el
m i s m o p e r í o d o . E s e h e c h o t ie n d e a d e t e r i o r a r la c o m p e t i t i v i d a d d e lo s c u l
tiv o s tr a n s a b le s in te n s iv o s e n m a n o d e o b r a e n u n m o m e n t o e n e l c u a l e l
p a ís r e q u ie r e p o t e n c ia r la c a p a c id a d d e g e n e r a c ió n d e e m p le o . L o p a r a d ó j i
c o es q u e e s a p é r d id a d e c o m p e titiv id a d n o c o r r e s p o n d e a u n a m e jo r a s ig n i
f ic a t iv a e n e l p o d e r a d q u is it iv o d e l s a la r io , s in o a u n a d is t o r s ió n d e p r e c io s
r e la tiv o s q u e t ie n e o r ig e n e n la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
E n c u a n to a la ta s a d e in te r é s , la n o v e d a d e s tá e n la g r a d u a l e lim in a
c ió n d e la s c o n d ic io n e s p r e f e r e n c ia le s q u e d i s f r u t a b a la p r o d u c c i ó n a g r o
p e c u a r ia . H a s t a f in a le s d e lo s a ñ o s o c h e n t a e l s e c t o r a g r o p e c u a r io d i s f r u
ta b a d e u n a p r e fe r e n c ia e q u iv a le n te a c e rc a d e 1 5 p u n to s p o r c e n tu a le s e n
la t a s a d e i n t e r é s d e s u s c r é d it o s c o n r e s p e c t o a la s c o n d i c i o n e s o r d i n a r i a s
d e l m e rc a d o . E n la a c t u a lid a d e s a d if e r e n c ia s e h a r e d u c id o a n iv e le s n o
s ig n ific a tiv o s .
E l p r in c ip a l p r o b le m a d e r iv a d o d e e s e p ro c e s o d e n iv e la c ió n es q u e e l
m is m o o c u r r ió e n u n c o n te x to m a c r o e c o n ó m ic o q u e d is p a r ó e l a u m e n t o d e
la s ta s a s d e i n t e r é s d e l a e c o n o m í a a n iv e le s d e m a s i a d o e le v a d o s p a r a la s p o s i
b i lid a d e s d e in v e r s i ó n e n e l s e c t o r a g r o p e c u a r io , d a d a s la s c o n d ic io n e s g e n e
r a d a s p o r la s m e d i d a s d e l i b e r a l iz a c i ó n c o m e r c ia l: c r is is d e r e n t a b i l i d a d d e lo s
c u l t i v o s c o m e r c i a l e s t r a d i c i o n a l e s e i n c e r t i d u m b r e e n la s a c t i v i d a d e s p r o d u c
t iv a s h a c i a la s c u a le s s e e s t á o r i e n t a n d o l a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a d e l s e c t o r .
239
R e n t a b il id a d
A u n q u e la s t e n d e n c i a s d e la s r e la c i o n e s i n g r e s o s / c o s t o s s o n h e t e r o
g é n e a s a lo la r g o d e l p e r ío d o a n a liz a d o , se p u e d e n d e s ta c a r a lg u n a s s itu a
c io n e s d e d if e r e n c ia c ió n . E n 1 5 d e lo s 2 1 p r o d u c t o s , lo s m á r g e n e s s o b r e
c o s to s a u m e n ta r o n e n tr e 1 9 9 0 y 1 9 9 6 , e n e l re s to h a p r e d o m in a d o u n a
te n d e n c ia a l d e te r io r o d e d ic h o m a r g e n . L o s p r o d u c to s q u e m á s h a n m e
jo r a d o sus m á rg e n e s s o b re c o s to s son r e la tiv a m e n te m eno s tr a n s a b le s
(p lá ta n o , fr u ta le s , h o r ta liz a s , p a p a y f r íjo l) . E n e s o s c a s o s , e l a u m e n t o d e l
m a r g e n s e e x p lic a p o r e l e f e c t o c o m b i n a d o d e l i n c r e m e n t o d e lo s p r e c io s
r e la t iv o s d e l p r o d u c t o y m e jo r a s e n lo s r e n d i m i e n t o s , c o n lo c u a l s e h a l o
g r a d o c o n t r a r r e s t a r e l a lz a e n lo s jo r n a le s ( p u e s s o n c u lt iv o s r e l a t i v a m e n t e
in te n s iv o s e n m a n o d e o b r a ) .
L o s c e r e a le s ( e x c e p t o a r r o z ) y la s o le a g in o s a s r e g i s t r a r o n u n m ayo r
d e te r io r o d e l m a r g e n s o b re c o s to s d e s d e 1 9 9 1 . E n a lg o d ó n y s o y a e l n iv e l
r e la t iv o e n 1 9 9 6 e s s e m e ja n t e a l q u e s e o b s e r v ó d u r a n t e la c r is is d e e s o s m is
m o s c u lt iv o s a c o m ie n z o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a . E n e l r e s t o d e e s te
g r u p o lo s m á r g e n e s , a u n q u e h a n d e s c e n d id o , a ú n p e r m a n e c e n e n n iv e le s
s u p e r io r e s a lo s m á s b a jo s q u e s e r e g is t r a r o n e n la d é c a d a a n t e r i o r .
E n t r e lo s c u lt iv o s p e r m a n e n t e s q u e r e g is t r a r o n d e s c e n s o s e n s u s m á r
g e n e s s e d e s t a c a n p a l m a a f r ic a n a y c a c a o , e n lo s c u a le s e s e f e n ó m e n o s e v i e
n e p r e s e n t a n d o d e s d e m e d ia d o s d e la d é c a d a d e lo s o c h e n t a . E n lo s ú l t i m o s
c u a tro a ñ o s sus m á rg e n e s se h a n e s ta b iliz a d o a n iv e le s q u e s o n h is t ó r ic a
m e n t e lo s m á s b a jo s .
E n e l c a s o d e la p a lm a la e s ta b iliz a c ió n d e l m a rg e n en lo s ú l t i m o s
a ñ o s s e e x p lic a p r i n c i p a l m e n t e p o r e l i n c r e m e n t o e n lo s r e n d i m i e n t o s , q u e
c o n t r a r r e s t ó la c a íd a d e lo s p r e c io s r e la t iv o s d e l a c e it e y e l a u m e n t o d e lo s
c o s to s d e p r o d u c c ió n . E n b a n a n o y c a ñ a d e a z ú c a r la d is m in u c ió n d e m á r
g e n e s s e a s o c ia a c a íd a s e n p r o d u c t iv id a d y a u m e n t o d e c o s to s d e p r o d u c
c i ó n , p u e s s u s p r e c io s r e la t iv o s h a n a u m e n t a d o e n lo s ú l t i m o s a ñ o s .
E n e l s e c to r p e c u a r io lo s m á r g e n e s h a n a u m e n ta d o en a v ic u ltu r a
( t a n t o e n la p r o d u c c ió n d e p o llo c o m o d e h u e v o ) , p o r c in o s te c n if ic a d o s y
le c h e , y h a n b a ja d o e n c a r n e d e re s . E n a v ic u lt u r a y p o r c ic u lt u r a t e c n if ic a -
d a e l a u m e n t o d e m á r g e n e s se e x p lic a p r in c ip a lm e n t e p o r e l d e s c e n s o e n
lo s c o s to s d e p r o d u c c i ó n , a s o c ia d o a l m e n o r p r e c io d e s u s m a t e r i a s p r i m a s
a g r íc o la s .
L o s r e s u lta d o s d e l a n á lis is d e m á r g e n e s s o b r e c o s to s p o r c u lt iv o s s u
g ie r e n q u e la c r is is d e r e n t a b i l i d a d e n e l s e c t o r a g r o p e c u a r io n o e s g e n e r a li
z a d a , s in o c ir c u n s c r it a s o b r e t o d o a lo s c u lt iv o s t r a n s it o r io s q u e c o m p i t e n
240
c o n la s i m p o r t a c i o n e s . D e h e c h o , l a m a y o r í a d e p r o d u c t o s h a e x p e r i m e n t a
d o u n in c r e m e n t o m á s a c e le r a d o d e s u s in g r e s o s q u e d e s u s c o s to s , q u e es lo
q u e r e v e la la e v o lu c ió n d e l m a r g e n s o b r e c o s to s . E s te f e n ó m e n o lla m a la
a t e n c i ó n s o b r e la n e c e s id a d d e d e s c if r a r la s v e r d a d e r a s c a u s a s d e la c r is is d e
c r e c im ie n to q u e a fe c ta a l s e c to r a g r o p e c u a r io , S i n o h a y e v id e n c ia d e u n a
c a íd a g e n e r a liz a d a d e la r e n t a b ilid a d , ¿ c ó m o s e e x p lic a la s e n s a c ió n g e n e r a li
z a d a d e c r is is ?
P a r te f u n d a m e n t a l d e la e x p lic a c ió n q u e p o d e m o s a v a n z a r e n e s te e s
t u d io e s tá e n la n o ta b le p é r d id a d e p o d e r a d q u is itiv o (e n t é r m in o s d e la c a
n a s t a d e b ie n e s d e c o n s u m o ) d e lo s in g r e s o s q u e r e c ib e n lo s p r o d u c t o r e s
a g r o p e c u a r io s , d e b i d a a la d is t o r s ió n (¿ o e l a ju s t e ? ) e n lo s p r e c io s r e la t iv o s
e n t r e b ie n e s t r a n s a b le s y n o t r a n s a b le s q u e i n t r o d u j e r o n , p r i m e r o , la s m e d i
d a s d e lib e r a liz a c ió n c o m e r c ia l y , lu e g o , la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
E s to s e r e fle jó e n la c r e c ie n te d is ta n c ia q u e s e g e n e r ó e n t r e e l ín d ic e d e P r e
c io s a l C o n s u m i d o r y e l í n d i c e d e P r e c io s a l P r o d u c t o r , lo q u e s e t r a d u j o , e n
ú l t i m a in s t a n c ia , e n q u e lo s in g r e s o s d e lo s p r o d u c t o r e s a u m e n t a r o n m á s
r á p id o q u e s u s c o s to s , p e r o m u c h o m e n o s q u e s u s c o s to s d e v id a . E n la m e
d id a e n q u e s u s in g r e s o s n e to s c o m o p r o d u c to r e s 2 se d e s tin a n p r in c ip a l
m e n t e a s u p r o p io s o s te n im ie n to y e l d e s u s fa m ilia s , la p e r c e p c ió n q u e t ie n
d e a d o m in a r es q u e se h a d e te r io r a d o e l n e g o c io a g r o p e c u a r io .
E n o t r o s p a ís e s e s ta s it u a c ió n h a p r o v o c a d o u n a t e n d e n c i a a d i v e r s i f i
c a r la s f u e n t e s d e in g r e s o p o r f u e r a d e la a g r i c u l t u r a ( m o d e l o f a r m e r d e lo s
E s t a d o s U n i d o s ) o a a u m e n t a r la s e s c a la s d e p r o d u c c i ó n d e la s e m p r e s a s
a g r o p e c u a r ia s ( c o m o e s tá o c u r r ie n d o e n A r g e n t in a ) . L a p r im e r a e s tr a te g ia
s u p o n e c a m b io s e s t r u c t u r a le s e n lo s m e r c a d o s d e t r a b a jo q u e s ó lo o c u r r e n a
m e d ia n o y la r g o p la z o , y la s e g u n d a s u p o n e c o n d ic io n e s d in á m ic a s d e m e r
c a d o d e fa c to re s , s o b r e to d o g r a n m o v ilid a d y tr a n s p a r e n c ia d e l m e r c a d o d e
tie r r a s . E n C o l o m b i a lo s a lt o s p r e c io s d e la t i e r r a o b v i a m e n t e c o n s p ir a n
c o n t r a l a p o s i b i l i d a d d e a m p l i a r la s e s c a la s d e p r o d u c c i ó n d e la s e m p r e s a s
a g r íc o la s . S in e m b a r g o , la p r in c ip a l r a z ó n d e la c r is is e s e l a b e r r a n t e d e t e r io
r o d e l r ie s g o p a r a la v id a , la lib e r t a d y e l p a t r i m o n i o d e q u ie n e s d e s a r r o lla n
e m p re s a s e n e l m e d io r u r a l.
2. La m ayoría de cu ltiv os se caracteriza por el p red o m in io de agricu ltores m ed ian os y p equ e

ños. P o r ta n to , sus exced en tes se destin an más qu e to d o a co n su m o y m u y p o co a inversión. E sta se
realiza co n base en créd ito de diversas fuentes.
241
L a in s e g u r id a d
L a a g u d iz a c ió n d e la in s e g u r id a d y la in u s it a d a e x te n s ió n d e la i n
f lu e n c ia d e lo s g r u p o s d e in s u r g e n c ia a r m a d a e n t o d o e l t e r r i t o r i o n a c io n a l
h a t e n id o e fe c to s d e s a s tro s o s p a r a e l d e s a r r o llo d e l s e c to r a g r o p e c u a r io e n
lo s ú l t i m o s a ñ o s , p o r e l a l t í s i m o c o s t o e n v id a s y p o r s u s i m p l i c a c i o n e s p a r a
la s c o n d ic io n e s d e m o v i l i d a d d e lo s r e c u r s o s h a c ia y d e s d e e l s e c t o r a g r o p e
c u a r i o . C o n e l i n c r e m e n t o d e l a p a r a t o m i l i t a r d e la s g u e r r il l a s y d e s u s c o s
to s d e o p e r a c ió n , é s ta s in t e n s if ic a r o n , c o m o n u n c a a n te s e n la h is t o r ia a g r a
r ia y d e l c o n flic to a rm a d o en C o lo m b ia , s u p r e s ió n e x to r s iv a c o n t r a la s
e m p r e s a s a g r o p e c u a r ia s 3.
L a v io le n c ia o p e r a c o m o u n a b a r r e r a p a r a e n t r a r y s a lir d e l s e c to r . E l
r ie s g o p a r a l a v i d a y la l i b e r t a d d e la s p e r s o n a s y la i n e x i s t e n c i a d e g a r a n t ía s
p a r a la p r o p i e d a d i n t r o d u c e r ie s g o s n o e c o n ó m ic o s ( a u n q u e a lg u n o s s e t r a
d u c e n e n s o b r e c o s to s ) q u e n o p u e d e n s e r a s u m id o s , p o r m u y fa v o r a b le s q u e
p u ed an s e r la s c o n d ic io n e s d e r e n t a b i l i d a d . L a s a lid a ta m b ié n es d ifíc il,
p u e s s u p o n e q u e a lg u ie n q u ie r a to m a r o a m p lia r s u e x p o s ic ió n e n e l s e c to r.
E s to es m u y g r a v e c u a n d o se r e q u ie r e , p o r u n la d o , d e s a r r o lla r la c a p a c id a d
e m p r e s a r ia l e n e l s e c to r ( q u e e n t r e n n u e v o s e m p r e s a r io s c o n n u e v a s id e a s y
m á s c a p a c id a d d e g e s tió n ) y , p o r o t r o la d o , in c r e m e n t a r e l f lu jo d e in v e r
s ió n e n c a p it a l f ijo p a r a la r e c o n v e r s ió n p r o d u c t iv a .
L a e c o n o m ía p o l ít ic a d e l A JU S T E E S T R U C T U R A L
E l d e s m o n t e p a r c ia l d e la s p o lít ic a s y lo s m e c a n is m o s d e p r o t e c c i ó n
a g r íc o la q u e im p e r a r o n h a s ta 1 9 9 0 y e l c o n s e c u e n te a ju s te e s t r u c t u r a l e n la
p r o d u c c ió n a g r o p e c u a r ia q u e e llo h a im p u ls a d o , h a n p r o v o c a d o e fe c to s r e -
d is t r ib u t iv o s im p o r t a n t e s d e l in g r e s o r u r a l e n t r e s e c to r e s s o c ia le s , r e g io n e s
y tip o s d e e m p r e s a a g r o p e c u a r ia . D ic h o s e fe c to s r e d is tr ib u tiv o s s e d e b e n a
lo s c a m b io s e n lo s p r e c io s r e la t iv o s e n t r e lo s p r o d u c t o s d e l s e c t o r , la r e d u c
c i ó n y r e d i s t r i b u c i ó n d e la s t r a n s f e r e n c ia s q u e s e o r i g i n a n e n l a p r o t e c c i ó n
c o m e r c ia l y a la d i s m i n u c i ó n d e lo s s u b s id io s d ir e c t o s e n la c o m e r c ia liz a
c ió n y e l f i n a n c i a m i e n t o d e lo s c u lt iv o s .
E l c a m b i o e n lo s p r e c io s r e la t iv o s d e l s e c t o r h a t e n i d o , a l m e n o s , d o s
tip o s d e e fe c to s r e d is tr ib u tiv o s : e n tr e p r o d u c to r e s y c o n s u m id o r e s y e n tr e
3 H asta finales de los años o ch e n ta la exto rsió n guerrillera a ctu ó p rin cip alm en te c o n tra el lati
fu n d io ganadero exten sivo. La em presa agrícola y pecuaria m od erna estaba relativam en te al m argen
de esas presiones extorsivas.
141
tipos de empresas agropecuarias. El descenso generalizado en los precios re

lativos de los alimentos supone un aumento en el excedente del consumi
dor y, entre los consumidores, los más beneficiados tienden a ser los grupos
de menores ingresos que son los que destinan un mayor porcentaje de sus
gastos al rubro de alimentos. En la práctica lo que ha ocurrido es una dismi
nución en el nivel de las transferencias que los consumidores hacen a los
productores, aunque en forma bastante diferenciada por productos.
Gracias a la protección comercial, los elevados precios relativos al
productor implicaban cuantiosas transferencias desde los consumidores ha
cia los productores, y la mayor parte de las mismas provenían obviamente
de los consumidores de menores ingresos (por ser más numerosos y gastar
proporcionalmente más en alimentos).
Por otra parte, los productores más perjudicados por el cambio en los
precios relativos fueron los de bienes exportables (principalmente cereales y
oleaginosas), pues los de bienes “no transables” más bien resultaron benefi
ciados por el aumento en sus precios relativos. En la medida en que estos úl
timos son producidos principalmente por pequeñas empresas agropecua
rias y de economía campesina, los cambios registrados en los años noventa
en los precios relativos del sector suponen una redistribución de los ingresos
agropecuarios a favor de este tipo de productores. Los resultados de la
Encuesta Nacional de Hogares Rural del D a ñ e entre 1991 y 1995 ofrecen
evidencia en favor de esa afirmación.
Hay un contraste fuerte en la dinámica de los ingresos, su distribu
ción y la pobreza rural entre los períodos 1 9 7 8 - 9 1 y 1 9 9 1 - 9 5 . En efecto,
en el primero de esos periodos, el único segmento de población ocupada
para el cual aumenta el ingreso real percápita es el decil superior en la esca
la de ingresos; para todos los demás segmentos (o sea, 9 0 % de la pobla
ción rural ocupada) el ingreso real percápita disminuyó, y la tasa de dismi
nución fue mayor para los deciles de más bajos ingresos: cuanto más
pobre el segmento de población, más acelerada fue su caída de ingreso
real. Así, al mismo tiempo que el 10% superior en la escala de ingresos rura
les aumentó su ingreso real a una tasa de 3, 1 % anual, el 9 0 % restante perdía
ingreso real a una tasa entre - 3 , 4 % y - 2 , 0 % promedio anual. Esto condujo a
un aumento en el índice GlNI de concentración de ingresos de 0 , 4 9 en
1 9 7 8 a 0 , 5 7 en 1 9 9 1 .
El contraste es significativo entre 1991 y 1995. En efecto, en este pe
ríodo, como se mencionó, se acentuó la caída del ingreso percapita de la po
blación rural ocupada, pero en este caso, para el 90% más pobre aumentó el
243
ingreso real y sólo disminuyó para el 10% de ingresos superiores. En este

periodo, cuanto más pobre era el segmento de población, mayor fue la tasa
de incremento del ingreso real (8,1% anual en los dos deciles inferiores,
3 , 4 % anual en los 3 siguientes y 2 , 4 % anual en los deciles sexto a octavo).
Por su parte, para el noveno decil apenas aumentó, y para el décimo se re
gistra una dramática caída, al punto que su ingreso real en 1 9 9 5 es apenas la
mitad del que tenía en 1 9 9 1 . El GlNI de ingresos rurales pasó de 0 , 5 7 en
1 9 9 1 a 0 , 4 4 en 1 9 9 5 , una disminución de 13 puntos en el indicador de
concentración del ingreso, que invierte la tendencia observada en los quin
ce años anteriores, aunque debido principalmente al dramático deterioro
del ingreso del grupo de más altos ingresos.
Las pérdidas de ingreso de los productores de bienes agrícolas impor
tables debidas a cambios en los precios relativos se vieron acrecentadas por
la disminución de transferencias que se canalizaban a través de los precios
gracias a la política comercial (precios de sustentación y restricciones aran
celarias y cuantitativas a las importaciones) y la drástica reducción de los
subsidios directos, como la disminución del margen de preferencia que dis
frutaban los productores agropecuarios a través de la tasa de interés de los
créditos.
Estas políticas, sobre todo las comerciales, favorecían casi exclusiva
mente a los productores de bienes que son materia de comercio internacio
nal; por su parte, la cobertura del crédito institucional en el sector agrope
cuario era alta sólo en el sector empresarial, pero en el de pequeños
productores la cobertura máxima que se logró nunca llegó a superar el 10%
del censo de pequeños productores. En 1991, el año de máxima cobertura,
según redescuentos de Finagro se otorgaron 1 7 8 . 0 0 0 créditos a pequeños
productores, y según los cálculos hechos en la Misión Rural el número de
minifundios es superior a 2 6 millones.
En esas circunstancias el impacto de la reducción de transferencias y
subsidios a los productores agropecuarios tuvo que ser proporcionalmente
menor para los pequeños productores que para el resto, El efecto redistribu-
tivo del desmonte parcial de esas políticas ha sido claramente negativo para
los productores de bienes importables (por ejemplo, cereales y soya), y mu
cho menos significativo para pequeños productores de bienes “no transa-
bles” y para empresas orientadas a la exportación.
También entre regiones ha habido efectos redistributivos del ingreso
agropecuario, dependiendo de las posibilidades que brindan sus condicio
nes agroecológicas, sus patrones de tenencia y distribución de la tierra y sus
244
LAS TRANSFORMACIONES AGRÍCOLAS EN LA DÉCADA D E LOS NOVENTA
condiciones de acumulación de capital y desarrollo empresarial para ajustar

sus patrones de producción agropecuaria de acuerdo con los cambios seña
lados. Regiones con elevada concentración de la propiedad rural, poco desa
rrollo empresarial y escasa acumulación de capital, como la Costa Atlántica,
registraron caídas dramáticas en la producción de sus cultivos tradicionales y
no han logrado desarrollar alternativas de producción diferentes a la ganade
ría bovina extensiva. Como consecuencia, allí se observa un ajuste eminen
temente regresivo en términos de intensidad de uso y aprovechamiento de
la tierra, pues las áreas dejadas de cultivar se pasaron a ganaderías extensivas,
con tremendas consecuencias negativas para la población rural (pérdida de
fuentes de empleo e ingresos, etc.).
Por el contrario, otras regiones, donde el tamaño de las explotaciones
y la disponibilidad de mano de obra o capital son favorables para la recon
versión productiva hacia sistemas más intensivos, han logrado compensar la
caída de unos cultivos con el aumento de otros. En estas regiones hay más
indicios de una reconversión de carácter progresivo en la estructura produc
tiva del sector agropecuario.
L e c c io n e s d e l c a m b io e n la e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a
Las posibilidades de crecimiento agropecuario acelerado en Colom
bia están asociadas a la dinámica que puedan lograr los cultivos de produc
tos que no enfrentan la competencia de las zonas con fuertes ventajas com
parativas en la producción agrícola (Estados Unidos, Canadá, Ucrania,
Argentina, Australia, etcétera). Tales cultivos son: especies perennes tropi
cales (como frutas, palma africana, caña de azúcar y banano), cultivos in
tensivos en mano de obra (como las hortalizas), producción pecuaria inten
siva y productos forestales.
El destino estratégico de la producción debe ser el mercado de expor
tación, pero existe un amplio espacio para el aprendizaje y la consolidación
empresarial basado en el potencial de crecimiento del mercado interno.
Los cultivos comerciales tradicionales (cereales y oleaginosas de ciclo
semestral) deberán crecer con base en su competitividad en el mercado in
terno, para lo cual es fundamental llevar a cabo una sustancial reconversión
tecnológica que produzca un aumento en su eficiencia económica.
Los sectores en los que descansa el potencial de crecimiento agrope
cuario del país se caracterizan por ser muy exigentes en, por lo menos, tres
aspectos fundamentales: alta inversión fija por unidad de superficie con ci
clos de recuperación a largo plazo; alta capacidad de gestión empresarial y
245
coordinación técnica; y alta capacidad de innovación tecnológica. Ninguna

de estas tres características era determinante para las condiciones que man
tenían a la agricultura, de ciclo semestral que hizo crisis tan pronto comen
zó la liberalización de los mercados agropecuarios.
Esas tres características también resaltan los principales obstáculos.
En primer lugar, la inseguridad para las personas y sus derechos de propie
dad, que ahuyenta la inversión fija y la vinculación de empresarios innova
dores al sector rural la incertidumbre respecto a las variables macroeconó-
micas fundamentales (tasa de cambio y tipo de interés); la inestabilidad y
volatilidad en las reglas del juego, que configuran un régimen de incentivos
adversos a la formación de capital fijo y la tradición empresarial y finalmen
te, el precario desarrollo de la infraestructura económica.
El peso de esos factores restrictivos constituye la esencia de la crisis es
tructural que padece el sector agropecuario en el presente.
1. El patrón de crecimiento a largo plazo del sector agropecuario se ha
caracterizado por una tendencia a lograr tasas cada vez más bajas. No obs
tante, también se observa un proceso de cambio en la composición de la
producción en el que aumenta la importancia de los cultivos permanentes y
de los sectores de producción de bienes “no transables”. Esta recomposi
ción productiva permitió en buena parte contrarrestar la drástica reducción
que afectó a la agricultura de ciclo semestral desde 1991.
2. Con algunas excepciones (caña de azúcar, palma africana y café) des
de mediados de los años setenta la agricultura padece de un relativo estanca
miento tecnológico que no ha permitido mejorar significativamente la pro
ductividad. No obstante, la productividad media de la agricultura ha
mostrado una clara tendencia a aumentar, pero debido al fenómeno de sus
titución de cultivos poco intensivos por otros más intensivos.
3. Las políticas de apoyo sectorial, en particular las que implican trans
ferencias, han sido relativamente asimétricas entre actividades productivas.
Además han sido muy volátiles en el tiempo, configurando un ambiente de
incentivos contrarios a una vinculación estable y a largo plazo de las empre
sas y de los empresarios al sector (con excepción de los cultivos de exporta
ción, la producción pecuaria y la caña de azúcar). Esto probablemente ha
incidido en escasa formación de capital fijo y consolidación de tradición
empresarial en el sector, y consecuentemente en la precaria dinámica de
cambio tecnológico en el sector.
246
4. Exceptuando los productos importables, en la mayoría de actividades

agropecuarias los márgenes sobre costos aumentaron desde 1991. Esto su
giere que el deterioro de la rentabilidad es cierto en algunos cultivos, pero
no es la explicación más adecuada de la crisis del sector.
5. Los principales factores que impiden el desarrollo empresarial agrario
son derivados del entorno socioeconómico y político que impera en el me
dio rural. Los mismos se pueden resumir en los siguientes:
a) La inseguridad para la vida, la libertad personal y los patrimonios.
b) La incertidumbre sobre los derechos de propiedad en el medio rural.
c) La incertidumbre sobre las políticas sectoriales y las reglas del juego
que definen las fuentes de beneficios en el sector agropecuario.
d) Los incentivos explícitos e implícitos que fomentan la posesión espe
culativa de la tierra.
7. En este sentido, las causas fundamentales de la crisis de crecimiento
del sector agropecuario son la inseguridad (personal y patrimonial) para los
empresarios y un ambiente institucional adverso a la creación de capital fijo
y de tradición empresarial. Por lo tanto, las prioridades para el crecimiento
del sector deben centrarse en:
a) Recuperar la seguridad para las personas y sus bienes, mediante el lo
gro de la paz y la eficacia judicial.
b) Garantizar estabilidad macroeconómica, sobre todo de la tasa de
cambio, y realizar el ajuste de la tasa de interés, ambas fundamentales
para la reconversión productiva y tecnológica del sector.
c) Proporcionar incentivos adecuados para fomentar la innovación tec
nológica, aumentando la eficiencia del sistema institucional de inno
vación y mejorando la capacidad de adopción por parte de los pro
ductores (desarrollo de capacidad empresarial).
d) Definir una política sectorial con efectos intrasectoriales neutros, ha
ciendo énfasis en los siguientes componentes: garantizar una política
comercial (incluido la protección) transparente y no discriminatoria
dentro del sector; establecer incentivos para la formación de capital
privado y social (innovación tecnológica y capacidad empresarial) en
el sector, y, desarrollar la infraestructura económica y social rural.
9) Es fundamental realizar la reforma de la estructura institucional del
Estado para el sector rural partiendo de la redefinición de sus objetivos
prioritarios y del ajuste de los medios para realizar esos objetivos. Como un
principio general, el Estado debe complementar, no sustituir, la iniciativa y
la responsabilidad de los productores y las comunidades rurales en cuanto
2-47
concierne a su desarrollo. En lo posible, el Estado debe sustituir la gestión

directa por administración de incentivos y realizar la provisión de servicios
a través de mecanismos de mercado y reglas transparentes de acceso. En se
gundo lugar, es conveniente minimizar los arreglos institucionales que de
terminan discresionalidad de los funcionarios públicos en la ejecución de
los recursos de los programas. En tercer lugar, es necesario desarrollar meca
nismos de control y participación social en la formulación, ejecución y eva
luación de impacto de los programas sectoriales, Y, finalmente, es impres
cindible evaluar el impacto, la eficacia y la eficiencia de los programas y los
recursos públicos dirigidos al sector rural.
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14 9
Una política
comercial
de transición para
la agricultura*
JE S Ú S A N T O N IO B E JA R A N O * *
Profesor Emérito de la Universidad Nacional de Colombia
«
lo que surge más persistentem ente a l observar el análisis form a l de
k J u íz ú s
la política de precios de un p aís y las decisiones de política resultante, es la cons

tante necesidad de tom ar decisiones, aun decisiones p ara no hacer nada. M u
chos países m antienen políticas de precios que evidentem ente no conducen a su
crecim iento económ ico a largo plazo a pesar de análisis bastante sofisticados que
aclaran las consecuencias de las políticas; sim ple inercia puede ser p arte de la ra
zón; los burócratas reciben menos censuras si algo va m al de la política actual
que de una política visiblem ente nueva; p arte de la razón puede atribuirse a los
costos políticos tangibles de un cam bio en la política con respecto a la dispersión
tenue y general de los beneficios económicos; no obstante, parte de la razón se de
riva de un fracaso en coordinar el análisis y el diseño de las políticas. Los analis
tas pueden resolver problem as en la que los diseñadores de políticas no están in
teresados, los diseñadores de políticas pueden no estar dispuestos a m editar
acerca d el alcance poten cial del análisis o pueden fijarse únicam ente en sus lim i
taciones”, Peter Timmer, La política de precios y la economía política de los
mercados.
Este artículo remplaza la ponencia que el profesor Jesús Antonio Bejarano no pudo presen
tar en la sesión de la Cátedra el día 18 de septiembre de 1999.
Asesinado el día 15 de septiembre de 1999.
Este trabajo busca proponer un conjunto de reflexiones sobre las po
sibilidades y características de una política comercial agrícola de transición,
es decir, de una política que permita pasar de una agricultura protegida y
aislada de señales de precios internacionales a una agricultura abierta capaz
de competir en el mercado mundial. Aunque la política comercial afecta di
recta o indirectamente al conjunto de la actividad agrícola, el énfasis de es
tas consideraciones se centra principalmente en los productos importables,
los cuales estuvieron ampliamente protegidos durante varias décadas y en
los que especialmente recaen los efectos adversos de la apertura comercial.
Este documento no aspira a describir el detalle del proceso de apertu
ra en la agricultura ni las políticas comerciales actuales, tampoco aspira a
juzgar sus contenidos ni a formular propuestas o recomendaciones detalla
das sobre eventuales instrumentos para la política de transición1. Su propó
sito se reduce a establecer los elementos centrales de la discusión sobre las
intervenciones gubernamentales en los precios internos o en los precios de
frontera y a contribuir a las reflexiones en orden a sustituir los tradicionales
esquemas de apoyo de precios por otros más competibles con las nuevas
realidades de la economía internacional: esto implica ampliar el margen de
maniobra para diseñar instrumentos, precisar indicaciones sobre los arre
glos institucionales necesarios para ello y alertar sobre aquellas limitaciones
políticas, operacionales e institucionales que pudieran preverse para enfren
tar la transición y sobre las cuales debieran realizarse esfuerzos especiales a
fin de asegurar una conducción exitosa de las políticas comerciales agrícolas
en el futuro.
La primera sección describe de manera sumaria las nuevas circuns
tancias externas que delimitan las intervenciones de política comercial del
país y en los cuales descansó hasta hace unos años buena parte del desarrollo
productivo de una amplia gama de cultivos. Se trata principalmente de lla
mar la atención sobre el contexto en el que se desenvuelve el problema cen
tral de la política agrícola: esto es con qué instrumentos enfrentan la com
petencia internacional, cómo ajustar el sector a las nuevas condiciones,
cómo reducir los traumatismos y los efectos adversos de la apertura comer
I Algunos trabajos de significación, cuyos resultados por lo demás están en el transfondo de

estas consideraciones, nos eximen de ese cometido. Ver Cuevas [1995], Ocampoy Perry [1994], Ja-
ramillo [1994], Camacho et al. [1995], Barbosa yjaramillo [1995].
2.52
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
cial y qué ripo de política compatible con las restricciones del marco de la
Ronda Uruguay es la que más puede contribuir al crecimiento agrícola en
un contexto libre de mercado.
La segunda sección repasa las implicaciones de las reformas de políti
ca comercial en el ámbito productivo y en el ámbito de las tensiones políti
cas que surgen de esas reformas, más precisamente de la remoción de las in
tervenciones en precios2, examinando desde esa perspectiva los problemas
de gradualidad y las condiciones políticas de supervivencia de las reformas.
La tercera sección examina la experiencia internacional de reformas comer
ciales en las últimas décadas, con el fin de mostrar cómo surgen las presio
nes de contrarreforma, qué papel las condiciones económicas y políticas in
mediatamente anteriores a la consolidación de los resultados de la reforma y
los requisitos que deben cumplir para asegurar la viabilidad y la irreversibi-
lidad de las políticas de apertura comercial. La cuarta sección aborda la dis
cusión sobre costos y beneficios de las reformas en el corto y largo plazos, el
papel de la inercia (generada por un largo período de protección), de la in
clinación a la búsqueda de rentas, de la incertidumbre y del equilibrio polí
tico sobre la demanda de protección que normalmente se ampara en una
falta de comprensión de las dificultades de corto plazo que resultan del des
monte de las intervenciones. Finalmente, se exponen algunas consideracio
nes sobre las áreas de política que deben recibir mayor atención a efectos de
facilitar la transición.
El n u e v o e s c e n a r io
DE LA POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA

Las condiciones de desempeño futuro de la actividad agrícola están
desde ahora enmarcadas en un conjunto de nuevas circunstancias tanto de
modelo de desarrollo como de la economía internacional, que han de tener
se en cuenta para la definición y orientación de las políticas agrícolas, parti
cularmente en las dimensiones comerciales de las mismas. Tales circunstan
cias pueden reunirse como sigue3:
2 Esta sección desarrolla y complementa una hipótesis sugerida en un trabajo anterior del au
tor, siguiendo la misma línea de análisis [Bejarano 1995-96].
3 Un examen amplio de las nuevas condiciones de la política agrícola, de las implicaciones so
bre la agenda de políticas y de los instrumentos de las intervenciones estatales puede verse en Bejara
no [1977]. Aquí se resumen los aspectos principales.
253
1. Las orientaciones de libre mercado y la exposición de la economía a la

competencia internacional, mediante esquemas de apertura comer
cial, en la perspectiva de buscar una mayor eficiencia en la utilización
de recursos y una considerable reducción de la presencia del Estado
en la actividad económica, delimita las posibilidades de las interven
ciones públicas en el sector agrícola. El proceso de reforma de la po
lítica comercial acometido en la última década, compromete en
particular al sistema productivo agropecuario, de modo que su ex
posición a la competencia internacional ocurre en condiciones ad
versas no solo por las desventajas en productividad y costos respec
tos de muchos productos en los mercados internacionales, sino por
los subsidios que los países desarrollados aplican a los productos
agrícolas.
2. El nuevo marco institucional de comercio agrícola, cristalizado en la
Ronda Uruguay, crea límites precisos a la subvenciones y a las
medidas de apoyo directo a la agricultura, a los procedimientos para
el trámite de licencias de importación, a la presencia de obstáculos
técnicos al comercio. El acatamiento de tales límites constituye ac
tualmente un compromiso internacional para el país, lo que implica
no solo la adecuación de la política agrícola a la normatividad de la
Ronda Uruguay, sino un esfuerzo técnico para diseñar instrumentos
que permitan explotar las posibilidades de la llamada “caja verde” en
favor de los agricultores domésticos. Ello implica el rediseño comple
to de las medidas de protección agrícola que estuvieron vigente desde
la posguerra hasta fines de los años ochenta en lo que se refiere a los
aranceles y a todas las intervenciones y ayudas internas a la agricul
tura que afecten o distorsionen la producción o el comercio o que sig
nifiquen transferencias por parte de los consumidores, así como im
plica el desmonte de las subvenciones a las exportaciones.
3. Las tendencias al multilateralismo en términos de la consolidación de
bloques de comercio, conllevan a la generalización de alianzas estra
tégicas entre países para lograr una participación creciente en el co
mercio internacional; ello implica que la ampliación de mercados a
través de la incorporación de los países a esquemas cada vez mas libe
rales de comercio, se vislumbra como un mecanismo importante con
miras al posicionamiento estratégico comercial y político para el pró
ximo siglo.
2-54
UNA POLITICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
Por lo pronto, las consecuencias que se derivan de estas nuevas cir

cunstancias (las que a su vez define los términos de la internacionalización
de la actividad agrícola) obligan a repensar, reformular y perfeccionar los
instrumentos de apoyo a la producción agrícola, afín de obtener mayor efi
cacia en el uso de los recursos disponibles y lograr una eficaz inserción inter
nacional.
Deben destacarse dos consecuencias: una, cómo enfrentar las condi
ciones adversas de la competencia internacional una vez abierta la econo
mía y dos, cómo reducir los traumatismos de los ajustes internos en térmi
nos de producción, empleo y distribución del ingreso. En efecto, si bien la
profundización de la apertura de la economía implica insertarse de manera
cada vez más intensa en el proceso de globalización que experimenta la eco
nomía mundial, éste por su parte, está caracterizado por asimetrías y por la
eficacia limitada de las instituciones que intentan orientar esa globaliza
ción. Así, por ejemplo, la Ronda Uruguay implica un importante avance en
términos de liberalización del comercio mundial y establece un itinerario
que debe conducir a la eliminación de una serie de trabas que limitan el ac
ceso a mercados importantes; sin embargo, también establece barreras y un
cronograma de desmonte de distorsiones, que por su carácter gradual permi
te que persistan asimetrías importantes en diversos campos, particularmente
en el de las ayudas y subsidios a la agricultura en los países desarrollados.
Por otra parte, debe admitirse que los procesos agudos y acelerados
de reasignación de recursos resultantes de la apertura no pueden ser siempre
absorbidos a través de mecanismos puros de mercado, sin producir tensio
nes y desequilibrios, a veces considerables, que pueden desbordar la capaci
dad de acomodación del sector, la capacidad de respuesta del sistema políti
co y la capacidad institucional para orientar la internacionalización.
En esas circunstancias, el desafío fundamental consiste en preservar
una dirección de las intervenciones que permita mantener el crecimiento
económico, compatible con esquemas de política que creen las condiciones
necesarias para enfrentar los efectos de cambio en las condiciones interna
cionales. Esa política deberá resolver al mismo tiempo los ajustes traumáti
cos en la producción y el empleo y asegurar la gobernalidad de las institu
ciones en el área rural. Para conseguir esos múltiplos objetivos, se precisa de
modo urgente un esfuerzo importante en materia de perfeccionamiento y
readecuación de los instrumentos y programas para el fomento productivo,
que sean compatibles con los esquemas de internacionalización y con el
nuevo marco institucional en que la agricultura se ha de desenvolver.
155
Respecto de la dirección de las intervenciones, en primer lugar están

aquellos objetivos que en sentido estricto conciernen a la continuidad de
los esfuerzos de modernización del sector, mejorando el acceso a los recur
sos que permitan contar con la flexibilidad necesaria para operar en el con
texto de mercados cambiantes y competitivos. Ello implica esfuerzos orien
tados no sólo a los sectores rurales más atrasados, sino a aquellas formas
tradicionales de gestión productiva agrícola poco tecnificadas.
En segundo lugar, aquel conjunto de instrumentos que concierne
al fomento de la producción en sentido estricto y que tienen que ver con
el acceso de mercados, al desarrollo de nuevos mercado esenciales, a faci
litar procesos de aprendizajes, a resolver las externalidades negativas
(que se refieren a los problemas de tecnología, al medio ambiente, la ca
pacitación).
En tercer lugar, esfuerzos relacionados con la gradualidad del proceso
de internacionalización de la agricultura para dar espacio a los esfuerzos de
adaptación y así evitar los traumatismos que puedan detener las transfor
maciones productivas. De un lado, esta gradualidad esta asociada a aspectos
de carácter macroeconómico (reducción de aranceles, tasa de cambio) que
suponen un alto grado de coordinación entre los objetivos de la política
macro y micro y de otro lado con la capacidad de negociación de los trata
dos internacionales o de las negociaciones alrededor de los bloques de co
mercio.
Por otra parte, la gradualidad implica no sólo reconocer la necesidad
de intervenciones públicas, pertinentes y oportunas que promuevan los
cambios requeridos, sino también y de manera decisiva, la necesidad de no
perpetuar aquel tipo de intervenciones que originaron los problemas que
hoy se quieren resolver con las reformas de política comercial. Es necesario
entonces la adopción de nuevas formas de intervención que consulten el in
terés del país y que permitan evitar su apropiación por parte de sectores que
expresan intereses particulares. Esas intervenciones, como se advertirá más
adelante, deben condicionarse a compromisos de desempeño productivo
de parte de los beneficiarios actuales de esas modalidades de intervención,
de modo que ellas sean innecesarias en el futuro.
Por supuesto, los estímulos al crecimiento, a la modernización pro
ductiva y a las intervenciones para la productividad, la rentabilidad, la com-
petitividad y la diversificación, conjuntamente con la sostenibilidad y la
protección de los recursos naturales preservando la gradualidad de las refor
mas, suponen fortalecer la institucionalidad pública y privada de modo que
256
UNA POLÍTICA COMERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
sea capaz de conducir la agricultura sobre la base de sus ventajas competiti

vas y de un contexto adecuado de la política macroeconómica.
Por otra parte, aunque estos son desafíos que de por sí conllevaría una
amplia y considerable intervención del Estado, no es menos cierto que las
orientaciones del libre mercado y los compromisos internacionales van re
duciendo el margen de acción y el margen de cobertura de las políticas. En
realidad si nos atenemos a las recomendaciones internacionales sobre cuáles
deben ser las características de las intervenciones estatales, el papel del sec
tor público en la agricultura parece reducirse a proveer la seguridad econó
mica a través de instituciones y políticas estables, a eliminar las distorsiones
de precios causadas por políticas públicas tales como impuestos, tributa
ción directa, subsidios y transferencias, de forma a crear condiciones para
que los mercados emitan señales de precios claros y transparentes para guiar
la actividad productiva privada, mantener el tipo de cambio competitivo
evitando la revaluación (frente a lo cual, por otra parte, se suelen olvidar de
las presiones estructurales hacia ella), a invertir adecuadamente en el área de
infraestructura, a invertir en tecnología y en los recursos humanos y a dise
ñar una política sectorial consistente con los compromisos internacionales.
A su turno al sector privado se le asigna la responsabilidad de crear em
presas y empleos, buscar competitividad y productividad en forma per
manente para hacer viable la apertura comercial y enfrentar los rigores
de la competencia internacional, buscar incorporar patrones de calidad
en sus productos, crear dentro de lo posible autorreglamentaciones de
calidad a través de asociaciones gremiales y a participar en fin, en con
junto con el Estado, en la reforma de las políticas públicas y de las inver
siones, dado que no hay recursos públicos suficientes para atender las
demandas crecientes de inversiones públicas [Israel 1990, Knudsen et
al. 1990].
En esas circunstancias, parece haber no solamente una asimetría fun
damental entre los objetivos de modernización y de fomento (y las consi
guientes demandas hacia el sector público) y la reducción creciente de los
instrumentos de acción del propio Estado; esa asimetría, por lo demás visi
ble, genera tensiones y discrepancias al rededor de la orientación y alcance
de las políticas agrícolas, (particularmente en lo concerniente a los apoyos a
la agricultura) y discrepancias respecto de los tiempos de aplicación de las
mismas.
Enfrentar en todo caso la transición desde una agricultura cerrada,
protegida, intervenida, regulada y con fuertes apoyos directos para el fo
*57
mentó de la producción, hacia una economía abierta, desregulada y en con

sonancia con el nuevo marco institucional del comercio internacional agrí
cola, supone reconocer para empezar los elementos relevantes y sin duda
contradictorio del nuevo escenario.
Por un lado, la urgente necesidad de modernizar la agricultura por
que si no lo hace, sencillamente no podrá enfrentar los muy fuertes subsi
dios a la agricultura en los países desarrollados. Por otro lado, el gobierno
además de no poder subsidiar y de no poder adoptar medidas proteccionis
tas en favor de los agricultores, por razones del entorno de compromisos in
ternacionales está obligado a reducir exactamente aquellos recursos y servi
cios con los que tradicionalmente se apoya la modernización. Esa
contradicción entre demandas crecientes y recursos e instrumentos recre
cientes va a mantenerse por largo tiempo por las siguientes razones4:
1. A pesar de los avances logrados en la Ronda Uruguay, lo más proba
ble es que por razones de economía política interna de los países desa
rrollados sigan subsidiando o protegiendo a los agricultores, ya sea a
través de barreras arancelarias o no arancelarias (sanitarias, ambienta
les), puesto que disponen de recursos para hacerlo con el agravante de
que los países en desarrollo no tienen el suficiente poder político para
impedir que lo hagan.
2. La realidad aunque adversa es ineludible: aún si el gobierno quisiera
subsidiar a sus productores, no dispone de los recursos y más aún si
tales recursos se demandan en la cantidad que sería necesaria para
contrarrestar los subsidios que otorgan los países desarrollados.
3. Aunque se quieran adoptar medidas proteccionistas (como por ejem
plo prohibir la importación de bienes producidos en el país o elevar sus
aranceles de importación), el gobierno deberá considerar que dichas
medidas beneficiarían a una minoría de habitantes (apenas a aquellos
agricultores que producen el bien protegido), pero perjudican a la gran
y creciente mayoría constituida por los consumidores que tienen que
pagar un precio más alto por el producto protegido. Ello implica un
enfrentamiento de intereses entre los consumidores mayoritarios y los
agricultores minoritarios, para quienes la situación será cada vez más
desfavorable si no mejoran sus condiciones productivas.
4 Ver, sobre todo, las francas pertinentes consideraciones de Lacki [1996],
258
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRANSICIÓN PARA L\ AGRICULTURA
Aparte de la contradicción entre demandas de protección y medios y

posibilidades para aplicarla, surgen otras contradicciones por cierto rele
vantes en las circunstancias actuales de la agricultura colombiana, a juzgar
por la experiencias internacional. De un lado, es un hecho que muchos seg
mentos productivos, registran atrasos y operan en condiciones en las que les
es imposible competir y menos hacerlo con países de agricultura moderna y
subsidiada de modo que hoy están sumidos en una considerable crisis. Ello
comporta naturalmente decidir, si se permite que dichos segmentos desa
parezcan, o bien si se les subvenciona y se les hace sujetos de programas in
tegrales de modernización, a fin de reconvertirlos, cuando sea posible, en
unidades productivas viables [Bejarano 1994].
De otro lado, aun cuando las transformaciones se estén produciendo
en otros segmentos de la agricultura, dejan en todo caso un saldo de costos
que no es fácil de atenuar, aunque a veces se logre distribuir en el tiempo.
De hecho, las reformas dirigidas al libre mercado, a un régimen más abierto
de competencia y con las menores distorsiones posibles de precios,
difícilmente pueden consolidarse y lograr resultados favorables antes de un
quinquenio [Banco Mundial 1991]. Frente a esos costos, hay que reconocer
en todo caso que todavía el país no puede prescindir de considerables ayudas
para un sector rural que junto a sus funciones productivas y aún con
desventajas competitivas apreciables, tiene la función de la estabilidad social y
política y que esas ayudas implican que han de asumirse y socializarse cargas, si
no se quiere que los costos emerjan bajo la forma de menor producción,
migraciones, desajustes en los mercados de trabajo, tensiones sociales y riesgos
de ingobernabilidad, que pudiera surgir del clima que se está describiendo.
Finalmente, si ha de mantenerse la agricultura en condiciones de via
bilidad, hay también que reconocer sobre todo las implicaciones y limita
ciones de orden presupuestal y las restricciones que provienen de las políti
cas de ajuste macroeconómico, así como resaltar el papel de la capacidad
negociadora en las instancias internacionales, con el fin de ganar los espa
cios y los tiempos necesarios para el ajuste gradual.
En todo caso, en las circunstancias que acaban de señalarse, se impo
nen tres orientaciones esenciales: en primer término aceptar con realismo el
estado de la situación, en segundo lugar emprender de manera pragmática
la transición hacia la apertura agrícola y en tercer lugar abordar las transfor
maciones institucionales con profundidad.
No asumir con realismo y pragmatismo los dilemas que acaban de
anotarse impide articular un enfoque estratégico, y concentrar esfuerzos en
259
DESARROLLO ECO N Ó M IC O Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
políticas viables que no pueden sustituirse por retórica y lamentaciones.

Eludir los dilemas más bien lo que produce es zigzagueos o incoherencias de
las acciones estatales, las que por otra parte, no reducen las presiones sobre
el presupuesto público y antes bien producen señales equívocas sobre la rea
lidad y sobre las orientaciones de política. En el dominio financiero por
ejemplo, el costo de las sucesivas reestructuraciones y condonaciones de
crédito parecen no tener fin a juzgar por el crecimiento de las carteras venci
das, sin que ello signifique superar la erosión de las bases productivas de
muchos segmentos de la actividad agrícola.
La segunda cuestión, la de la transición, se refiere a la sustitución de
los antiguos esquemas de apoyos al desarrollo agrícola por nuevas estrate
gias para mantener los equilibrios básicos del propio sector rural. En el pa
pel, los propósitos de los enfoques actuales de política parecen inobjetables:
mejorar la asignación de recursos en el sector agropecuario, facilitar los pro
cesos de inversión y reconversión productiva, fortalecer los derechos de
propiedad y otras instituciones del mercado, ajustar los precios a los precios
de frontera, reducir las cargas fiscales [DNP-Minagricultura 1995]. Sin em
bargo, es obvio que en términos operacionales y de política poco se ha avan
zado en esta materia, en buena medida por la ausencia de un propósito es
tratégico de largo plazo que permita articular los diversos elementos de la
política agrícola y contribuir a atenuar la incertidumbre sobre el futuro.
De hecho, pese a sus complejidades e ineficiencias, el sistema anterior
de apoyos imprimía un alto grado de certidumbre a los resultados anuales
de los productores; se conocía de antemano el nivel de los precios de venta,
las tasas de interés estaban subsidiadas y no repercutían gravemente en los
costos de producción, el Estado suministraba insumos estratégicos en mu
chos casos a precios iguales o inferiores a los internacionales, las institucio
nes agropecuarias de crédito permitían el acceso del mismo al sector rural y
por supuesto, los mercados estaban protegidos de la competencia interna
cional5. Hoy, en cambio, la incertidumbre es bastante mayor, no solo por
que en el juego de la competencia los empresarios han de asumir mayores
riesgos, sino también por cuanto una serie de instituciones y de instrumen
tos de mercado que son imprescindibles no existen y los que se necesitan en
5 Una cierta inercia parece oponerse a los cambios de enfoque de las políticas. Para situar esos
cambios en una perspectiva más amplia de lo que ha sido la formulación de políticas en el pasado,
ver Anderson y Hayami [ 1986] y Staatz y Eicher [ 1984]. Las implicaciones de los modelos de inter
vención agrícola en la fase substitutiva se examinan en Krueger et al. [1988, 1990],
260
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
el nuevo contexto, están todavía poco desarrollados o quedan fuera del ho
rizonte cultural de los segmentos campesinos.
Una tercera gran cuestión es de orden institucional. La manera como
se está enfrentando la crisis, es la de duplicar organizaciones, destruir meca
nismos para erigir otros, fragmentar y reagrupar las funciones públicas, sin
que medie una jerarquización de fondo de los objetivos que se persiguen y
de los costos de adaptación a los nuevos esquemas, reglas y políticas; hay
cierta propensión cuatrienal a reinventar el país, sin que se asuma a fondo la
notoria obsolescencia institucional que permea toda la estructura del sector
agropecuario.
L a e c o n o m ía p o l ít ic a d e la t r a n s ic ió n
Aún cuando en el mediano y largo plazo es perfectamente factible ar
ticular una estrategia que pueda ir resolviendo los problemas de moderniza
ción y reestructuración de la estructura productiva, en el corto plazo los di
lemas fundamentales están centrados en la política comercial, entendida
como la dimensión en al que se decide la supervivencia de muchos segmen
tos productivos de la actividad agrícola, se apuntala la capacidad para em
prender la transición y se generan espacios para construir ventajas competi
tivas [Houck 1987].
De hecho, la política comercial (es decir todos aquellos elementos de
protección que conciernen a los precios, particularmente a los precios de
frontera y a las intervenciones de precios internos) apunta en esencia a defi
nir la distancia entre los precios internacionales y los precios internos de los
bienes comerciables (importables) y en consecuencia decide a corto plazo
sobre los aumentos de la producción y de la productividad, sobre los impac
tos sociales y sobre las nuevas condiciones de desempeño de la agricultura.
La política comercial se asocia también a la reducción de la incertidumbre
de los productores y a la estabilización de los precios, decide así mismo so
bre los aspectos concernientes a la seguridad alimentaria en el corto plazo,
(disponibilidad y acceso a los alimentos importables). Finalmente, la polí
tica comercial dados sus efectos sobre la producción el empleo y los ingresos
rurales, está de manera directa, asociada a los factores tales como la estabili
dad política y social y a las condiciones de gobernabilidad en las áreas rurales.
Consideremos brevemente los factores productivos, fiscales y distri
butivos. De hecho, la política comercial y las intervenciones en precios, en
tanto definen los precios relativos entre importaciones y precios internos,
deciden en primer término sobre la producción, dada la sensibilidad de los
261
productores a los cambios de precios. El efecto sobre la producción no de

pende solamente de un precio (alto o bajo) sino de la expectativa que ese
precio alto se mantenga. Si la expectativa de precios altos existe, no solo au
mentará la producción sino que puede producirse una modificación de la
tecnología, que hará que el efecto sobre la producción sea mayor. En segun
do lugar, los efectos sobre el presupuesto público. Una política de precios
significa, de hecho, un impuesto o una subvención a un producto y en esa
medida, los ingresos y los egresos del gobierno se verán afectados pero con
efectos contradictorios en el corto y en el largo plazo. En tercer lugar, los
efectos sobre la distribución del ingreso, dado que esta política de precios
modifica los precios relativos al productor y al consumidor y en esa medida
afecta el ingreso agrícola. Y finalmente el efecto sobre la asignación de re
cursos, de modo que la modificación de la estructura de precios relativos,
puede provocar desplazamientos de los recursos entre varias producciones
alternativas y en el uso de ciertos recursos con respecto a otros. Es el caso
por ejemplo y según algunos argumentos, de la ganaderización de las tierras
agrícolas como consecuencias de la apertura [Rodrik 1992].
No resulta por ello extraño que las tensiones principales de política
agrícola en el corto plazo, se refieran justamente a las dimensiones de la po
lítica comercial. De hecho, la importancia que esta ha tenido en el desem
peño de la actividad agrícola, y la dependencia de muchos productores res
pecto de ese tipo de políticas, ha generado una alta sensibilidad de los
agricultores a las decisiones de la política y enormes presiones hacia la pro
tección de frontera no solo por las consecuencias de esta sobre la rentabili
dad y los ingresos, sino por las implicaciones en materia de estabilidad de
precios.
Por otra parte, no es menos cierto que muchos analistas han atribui
do a las políticas comerciales de carácter proteccionista, vigente hasta los
años ochenta, diversos efectos, la mayoría adversos al desempeño de la acti
vidad productiva. La consecuencia principal es haber estimulado a los agen
tes económicos ineficientes orientados más a la búsqueda de rentas que a
mejoras en la capacidad productiva. Conviene pues hacer un breve repaso
de los aspectos más relevantes de esa discusión, que coincide con las realida
des colombianas del pasado [Krueger et al. 1988, 1990; Valdés 1986; Ver-
non et al. 1987].
En efecto, el sector agrícola históricamente ha estado caracterizado
en muchos países por un complejo arreglo de políticas sectoriales contra
dictorias. Los gobiernos han intervenido en la agricultura para lograr un
z6i
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
número de objetivos sociales conflictivos, incluyendo entre otros, la protec

ción a los consumidores, el establecimiento del juego limpio de los precios
al productor, la generación de divisas, la estabilidad de precios y el combate
a la inflación. Al mismo tiempo las políticas macroeconómicas generales,
han tenido por común adversos efectos sobre el sector agrícola. Las estrate
gias de desarrollo que buscaban promover la industrialización, resultaron
en tasas de cambio sobrevaluadas que deprimieron los precios de los pro
ductos agrícolas transables. Adicionalmente, para generar rentas, el gobier
no a menudo gravó a los productos agrícolas de exportación y, en un esfuer
zo para proveer bajos costos de los bienes de consumo, se mantuvieron
esquemas de precios administrativos por debajo de los niveles internaciona
les. Por otra parte, los monopolios paraestatales y la restricción a la comer
cialización, constriñeron las operaciones agrícolas en muchos sectores y fi
nalmente, los gobiernos en muchos países en desarrollo intentaron
neutralizar estas políticas discriminatorias con intervenciones más favora
bles: la agricultura ha gozado de insumos subsidiados tales como irrigación,
fertilizantes, semillas, pesticidas.
Además, la protección comercial ha tomado diversas formas en mu
chos países especialmente en tiempos de crisis. Esto incluye restricciones
cuantitativas y otras intervenciones no arancelarias que había sido estableci
das con el fin de abaratar las importaciones, en particular, para los produc
tos agroindustriales6.
Como anotan Krueger et al., en medio de una multiplicidad de obje
tivos y efectos cruzados, pueden identificarse con claridad cuatro hechos es
tilizados respecto a las políticas agrícolas de los países en el desarrollo, cuyas
interacciones no han sido en conjunto bien apreciadas.
1. Muchos países en desarrollo intentaron estimular el crecimiento, a
través de las políticas de sustitución de importaciones y la protec
ción contra las importaciones competitivas de la producción do
méstica.
2. Las tasas de cambio sobrevaluadas, se mantuvieron a través de los re
gímenes de control de cambios y de licencias de importación, que
fueron mucho más restrictivas que aquellas que se adoptaban en co
nexión con la sustitución de importaciones.
6 Para un examen de los múltiples objetivos, ver Knudsen y Linden [1995, 379 y ss.].
263
DESARROLLO ECO N O M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIG LO XX
3. Muchos países en desarrollo intentaron reprimir los precios agrícolas

al productor y gravar los bienes agrícolas a través de medidas guber
namentales, especialmente la comercialización agrícola, los impues
tos de exportación y las cuotas de exportación.
4. Algunos gobiernos intentaron neutralizar los efectos de esos desin
centivos a los productores con los subsidios a los insumos y a la inves
tigación en irrigación y otros insumos de capital.
En consecuencia, estos esfuerzos simultáneos de estímulos y desestí

mulos a la producción agrícola generaron señales caóticas a los productores
que difícilmente podían acomodarse a orientaciones de esa naturaleza. En
ese clima, está por demás advertir la alta sensibilidad de los productores a las
intervenciones públicas y su explicable inclinación a basar la rentabilidad
en las presiones políticas más que en la eficiencia. Por supuesto, como anota
Krueger [1996,88], los orígenes de las políticas de precios agrícolas radican
en parte en las propias ideas de la época y en parte, en la propia combina
ción de motivos políticos y respuestas pragmáticas que impulsaban las polí
ticas hacia dejarlas descansar en el régimen comercial y de pagos.
Desde el punto de vista de las ideas económicas dominantes, la dis
criminación contra la agricultura, estaba propiciada en buena medida por
la creencia de que la agricultura era un sector residual que debía proveer
de recursos a la industrialización; pero al mismo tiempo que el gobierno
buscaba políticas para extraer recursos de la agricultura, tenía contradic
toriamente también la orientación de proveer medidas de política que te
nían un origen más ideológico, bien por la convicción de comportarse
como guardianes sociales benevolentes (populismo) como por razones de
la necesidad de fortalecer un proyecto nacional (nacionalismo) apoyado
en la autarquía como presupuesto de la modernización económica y en
unas pocas ocasiones en razones apoyadas en argumentos económicos de
la estabilidad de precios, incertidumbre y seguridad alimentaria [Mellor y
Raisuddin 1988].
En esa perspectiva, las respuestas de política incluían la reorganiza
ción y muchas veces la proliferación de organismos públicos, la asignación
de diferentes funciones a las organizaciones recién creados, seguida de difi
cultades de coordinación entre organismos y seguida de otra reorganización
en la que se consolidaban los organismos. En cada etapa de separación y
consolidación se contrataban más empleados, de modo que a un nivel fun
damental, esta incapacidad para encontrar una postura política estable, se
264
gún Krueger es relativamente fácil de explicar. En efecto, las políticas de

precios agrícolas se vieron enfrentadas a múltiples contradicciones. Por un
lado estaba la demanda de ingresos del gobierno y por otro lado la necesi
dad de estímulos a la producción; contradicción que se agravó con una pre
sión descendente sobre los precios urbanos derivada del deseo político de
suministrar alimentos boratos a unos trabajadores urbanos que Krueger ca
lifica de “políticamente exaltados” refiriéndose sin duda a las experiencias
de los países del Cono Sur.
En todo caso y siguiendo a Krueger [1996], la política de los precios
agrícolas en la mayoría de los países tenia múltiples objetivos, entre los que
se incluían:
1. El aumento de las intervenciones gubernamentales (por razones
ideológicas).
2. La búsqueda de apoyo de los agricultores al gobierno.
3. El impedimento de la explotación monopsónica de los agricultores
por medio de la sustitución del mercado por los organismos comer
ciales de carácter estatal.
4. El mantenimiento de los precios bajos para los consumidores urba
nos de bienes alimenticios.
5. La estabilización y el aislamiento del mercado doméstico de los mer
cados internacionales inestables.
6. Los ingresos de divisas para ayudar a aliviar la escasez de moneda ex
tranjera.
7. El ejercicio de controles comerciales estatales para “contrarrestar los
monopolios internacionales” y obtener unos precios elevados para las
exportaciones agrícolas.
Además, en momentos críticos — añade Krueger— las consideracio

nes políticas a corto plazo ayudaron a la utilización de los instrumentos de
política de precios agrícolas (sobre todo las juntas de comercialización),
para proporcionar trabajo a las personas que políticamente convenía favo
recer y para ganar apoyo político de grupos concretos sobre todo asalariados
urbanos. Así, de un lado nunca pareció ser clara la función objetivo de la in
tervención en materia de la política comercial agrícola, aunque no pueda
decirse lo mismo respecto del sector industrial en el que primaron las inter
venciones para modificar la asignación de recursos. No fueron tampoco
claras las razones por las cuales se intervenían los precios, oscilando entre ra
zones puramente económicas y la búsqueda de apoyos políticos de los sec
265
tores rurales7, y mucho menos fueron claras las formas de esa intervención,
oscilando entre el énfasis en las acciones directas y las neutralizaciones indi
rectas más o menos casuísticas, sin que se advirtiera la presencia de un fuerte
marco normativo. Es cierto en todo caso, que las intervenciones de todo
tipo generaron una considerable inercia e innumerables barreras de resis
tencia a los cambios de política, lo que hace aún hoy difícil políticamente
emprender reformas con alguna perspectiva de estabilidad.
Las distorsiones introducidas en la producción y en los mercados
agrícolas por cuenta de los múltiples objetivos de la política sectorial de pre
cios, condujo por otra parte a distorsionar la estructura de los incentivos al
acrecentar los precios de los bienes sustitutos de importaciones, en relación
con los precios mundiales. Ello a su vez condujo a que la economía produ-
7 Cabe recordar aquí que los objetivos económicos de las intervenciones en los precios o en
los mercados agrícolas consideran que en teoría, y bajo supuestos bien conocidos, el libre comercio
internacional debe conducir a un precio “único” de un bien determinado que sirve de referencia
para las decisiones de producción y asignación de recursos en los países. Sin embargo, además de que
no son claros los mecanismos a través de los cuales en una economía abierta los precios internaciona
les se transmiten a los precios internos, en la práctica, la formación de un “ precio único” (o lo que es
lo mismo, el precio internacienal de referencia) se altera por tres razones principalmente: 1. Por las
intervenciones de precios que resultan de objetivos de estabilización de mercados (práctica general),
de estabilización de ingresos de productos particulares (práctica de los países desarrollados) o por ra
zones de asignación de recursos o de abaratamiento de costos de bienes agrícolas (práctica de los paí
ses en desarrollo especialmente en América Latina). Cuando se habla de reformas políticas comer
ciales agrícolas, usualmente se alude a este último tipo de prácticas que resultan inconvenientes para
el crecimiento global en cuanto comprometen el proceso global de asignación de recursos. 2. Por
los diferenciales de los costos de transporte y en general de los costos de comercialización interna.
Estos diferenciales pueden surgir no solo por las deficiencias que tenga un país (o una región) en
materia de infraestructura de cormercialización, sino de deficiencias en el desarrollo de las institu
ciones de mercado. Ambos factores en todo caso, representan “externalidades” que en casos como el
colombiano, significan desventajas competitivas importantes para los productos agrícolas vis h vis el
mercado internacional y que deben considerar a la hora de examinar los mecanismos y los niveles de
la protección. 3. De imperfecciones en la estructura de los mercados. Son de especial importancia
las estructuras concentradas de las cadenas de comercialización y los estrangulamientos de los pre
cios que se experimentan en algunos puntos de la cadena por razón de ineficiencias productivas. Ello
requiere intervenciones de orden administrativo o de intervenciones de mercado que aseguren la
transparencia de estos y la formación de precios domésticos transparentes y competitivos. En esas
circuntancias es relevante hacerse dos tipos de preguntas: De un lado, cuanto de los factores de in-
sertidumbre, inestabilidad y desempeño de precios vis h vis los precios internacionales se debe a cam
bios en la política comercial y cuánto a los factores internos (transporte, comercialización, estructu
ra de cadenas, falta de transparencia en los mercados, intervenciones del gobierno, etc.). De otro
lado, cuánto nivel de protección, qué tipo de protección y durante cuánto tiempo, se requiere para
estabilizar la producción agrícola de forma de igualar sus condiciones de desempeño respecto del
mercado internacional.
266
jera (mirada desde el punto de vista de la eficiencia) una combinación equi

vocada de bienes y en particular a privilegiar la expansión fundamental
mente de los cultivos de ciclo corto, caracterizados típicamente como
importables. En segundo lugar, la protección fragmentó los mercados y fo
mentó el uso ineficiente del suelo como quiera que los cultivos se localiza
ban muchas veces independientemente de las vocaciones agro ecológicas,
del acceso inmediato a los mercados y a las facilidades de procesamiento.
En tercer lugar, la protección creó rentas y beneficios extraordinarios a
aquellos privilegiados que estaban protegidos por el gobierno, concentrado
los beneficios en algunos segmentos de agricultores, recursos que por otra
parte, hubieran podido ser utilizados más eficazmente a fines distintos y so
cialmente más útiles que las transferencias de rentas8.
Para el caso de la situación de la agricultura colombiana, no cabe
duda que las políticas de protección impulsaron en el sector el desarrollo de
patrones diferenciados de producción y de tecnología [Cega 1997]. Una
parte de la agricultura (la mayoría de cultivos transitorios transables que
conformaron buena parte del sector de la agricultura moderna), se desarro
lló al amparo de políticas de sustitución de importaciones y dio lugar a cul
tivos cuya sostenibilidad se basa en el mantenimiento a las reglas de protec
ción frente a la competencia extranjera, a las transferencias de ingresos a los
productores vía precios y mediante subsidios directos financiados a través
del presupuesto nacional. Por el contrario, el grupo de productos no transa-
bles, en lo fundamental se mantuvo al margen de los privilegios que otorga
ban las políticas sectoriales hacia la agricultura (frutales, hortalizas, tu
bérculos, legumbres, entre otros). La dinámica de la evolución de esos
cultivos se apoyó en el mercado interno con un escaso acompañamiento de
las políticas sectoriales. Un tercer grupo de productos se conformó con base
en los exportables y otros cultivos permanentes con clara vocación exporta
dora, (banano, flores, café, azúcar, palma africana), y en algunos casos con
aparentes ventajas competitivas en el mercado doméstico. Estos cultivos se
han desarrollado con base en empresas agroindustriales con alto grado de
integración vertical, escala de operaciones relativamente grandes y sofistica
das estructuras de gestión empresarial.
8 La literatura sobre el tema es abundante, ver Murphy [1993]. Los ensayos clásicos sobre el
tema son Bates [1981, 1983].
267
Con todo, la liberalización comercial y la apertura económica han

significado cambios en ese patrón de estructura productiva. El sector agro
pecuario en efecto ha experimentado un intenso ajuste estructural que se
manifiesta en cambios en los patrones de producción y uso de recursos; los
cultivos transitorios transables, antes protegidos entraron en crisis ante la
competencia internacional, mientras que otros sectores como el pecuario
intensivo y los cultivos permanentes han aumentado la producción, produ
ciendo cambios en la estructura productiva y en los patrones del uso de la
tierra9.
Por otra parte, los estudios más recientes indican que los indicadores
de apoyo al sector agropecuario muestran una tendencia decreciente de las
ayudas y las transferencias a los productores resultado de las políticas co
merciales. El nivel de apoyo promedio anual otorgado al grupo de produc
tos seleccionados equivale al 8,1 por ciento del PlB agropecuario entre
1996-89, a 6 por ciento entre 1991-95 y en 1996 se encontraba alrededor
de 3 por ciento. Es necesario insistir en que productos individuales como la
leche han alcanzado en algunos años hasta el 5 por ciento del PlB agrope
cuario en términos de ayudas; en todo caso, los cultivos semestrales y los
cultivos de agricultura comercial — maíz, cebada, trigo, arroz, sorgo y
soya10— han sido muy beneficiados por las transferencias.
Este aspecto de la búsqueda de rentas es un punto importante; la pro
tección usualmente genera algunos beneficios a grupos particulares, benefi
cios que son función más de la presión política que de la contribución de es
tos grupos a la economía [Bhagwati 1982]. El ejemplo más notable por
supuesto, fueron las licencias de importación. Krueger ha dedicado un no
table artículo a este fenómeno Krueger [1993], mostrando, a partir de la
evidencia empírica, que el valor de las rentas que agentes privados derivan
de las licencias de importación pueden ser considerables y que los costos de
bienestar de las restricciones cuantitativas pueden ser superiores a los bene
ficios de éstas.
9 Cega [1997], Ospina [1997a, 1997b], Gutterman [1994], Los ajustes no se han distribuido
proporcionalmente en los cultivos ni en las diferentes regiones agrícolas del país. Las regiones donde
más descendieron los cultivos transitorios no necesariamente registraron aumentos en los cultivos
permanentes y en ellas se pueden evidenciar efectos recesivos netos en la producción y el empleo.
10 La evidencia sobre estas transferencias es significativa, ver Alvarez [1997], Banco Mundial
[1995], Barbosa y Jaramillo [1995].
2.68
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
A ello deberían añadirse los efectos políticos que pueden resultar de la

percepción de los ciudadanos sobre la naturaleza del sistema económico y
sobre la distribución del ingreso. Por supuesto, la competencia por rentas
permite una distribución del ingreso más desigual, favoritismos claros con
respecto de algún grupo de la sociedad, corrupción administrativa, etc. Las
restricciones al comercio pueden verse entonces como una lotería en la cual
algunos individuos ricos son exitosos buscadores de rentas por cuenta de su
capacidad de acceso al sistema de decisión [Krueger 1993].
Deben ahora considerarse los aspectos de economía política de las
políticas comerciales que como se ha visto son relevantes para explicar no
solo las características de aquellas sino principalmente las inercias y barreras
a su reforma11.
Bhagwati [1978] y Krueger [1978] han estudiado la evolución de los
regímenes de comercio exterior a través de los países calificando tales regí
menes en cinco fases12. La fase uno se describe como aquel período en el que
los controles comercial y de cambio son razonablemente uniformes y linea
les; la fase dos es el período durante el cual los controles son cada vez más
complejos a medida que se producen reacciones a d hoc a las diversas res
puestas económicas no deseadas; la fase tres es típicamente un período de
reforma. Puede tratarse de ordenar, ajustar u organizar el régimen de con
troles o bien puede consistir en unos cambios de política de mucho mayor
alcance; de cualquier modo la fase tres se describe como un período durante
el cual la proliferación de los controles ha alcanzado un punto en que este
sistema resulta muy difícil de manejar y por lo tanto hay que tomar decisio
nes sobre la orientación de la política comercial, lo que supone reformas de
fondo. La fase cuatro se describe como un período en el que persisten la li-
beralización y la acción constante de los controles, mientras que la fase cin
co es la situación en la que hay pocos controles y del tipo de cambio, es decir
una economía con alto grado de apertura. Bhagwati y Krueger sostienen
que cuando los países se encuentran en la fase uno tienden de manera natu
11 Bonnen y Browne [1989]. Krueger, a su vez, ha intentado explicar los ciclos de elaboración
de políticas agrícolas y el proceso de pare y siga de las políticas de precios. Según Krueger [1996], el
discernimiento central de la económia política en lo que respecta a la reforma de la política econó
mica en los países en desarrollo es que una gran parte de los ciclos políticos y económicos es endóge
na. Las consecuencias económicas intencionales (u otras) de las decisiones políticas alteran el equili
brio político, las consecuencias políticas de las políticas económicas son igualmente importantes.
12 El estudio no se refiere específicamente a la agricultura pero sus conclusiones se aplican a to
dos los sectores.
269
ral y por diversas razones hacia la fase dos, a la que de un modo más o menos
inevitable sigue después la fase tres; luego se observa que después de la fase
tres puede producirse o bien una reversión a la fase dos o bien un avance ha
cia la fase cuatro; esta a su vez puede terminar ya sea en la fase cinco o en
una reversión a las fases uno o dos.
Esta estilización de fases es de gran utilidad para caracterizar la
evolución de los regímenes comerciales y de pago y resultado ser bastan
te relevante para los análisis de las políticas de precios agrícolas y para se
guirle la pista a la historia de los precios agrícolas [Krueger et al. 1992].
Por supuesto, las interacciones políticas proporcionan una razón des
criptiva y precisa para examinar la dinámica de esa evolución. Al inten
tar anular el mercado y orientar la economía mediante medidas admi
nistrativas, la imposición inicial de controles (fase 1) pone en marcha
respuestas económicas que hasta cierto punto desafían el empeño de
quienes imponen los controles; las respuestas de los políticos dan lugar a
la fase dos; tarde o temprano, un comportamiento económico poco sa
tisfactorio origina la necesidad política de “intentar algo” para cambiar
los resultados, lo que se traduce en un avance hacia la fase tres. Si la si
tuación político económica de fondo es suficientemente adecuada para
que el programa de reforma tenga bastante alcance y credibilidad, el
comportamiento político subyacente puede mejorar (fase 4). Esto pue
de permitir una mayor liberalización en tanto que al mismo tiempo se
fortalece la influencia política de nuevos grupos (por ejemplo los expor
tadores) y se crea apoyo popular debido a una mejora del comporta
miento económico global. Si una vez que el proceso ha dado comienzo
se producen dificultades económicas debido a una conmoción externa u
otras circunstancias internas, los políticos pueden decidir reinstaurar el
mecanismo de control (reversión a la fase 2).
Cualquiera que sea el resultado, está claro que existe una lógica po
lítico económica de la evolución de los controles e intervenciones de pre
cios en cuanto se imponen por primera vez. El período de proliferación de
controles puede ser más corto o más largo dependiendo de las circunstan
cias y de las reglas políticas de los diferentes grupos; el programa de refor
ma puede llegar más tarde o más temprano y ser más fuerte o más débil,
pero las interacciones entre los esfuerzos del mercado para evitar los con
troles y los esfuerzos del Estado por mantenerlos, parecen dar a entender
que existe un proceso subyacente que conduce desde la fase uno a la fase a
la fase dos y después en un punto determinado a la fase tres; el que a la fase
270
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
tres le siga la fase cuatro de mayor liberalización, depende de unos cuantos

factores que incluyen la capacidad de los tecnócratas para diseñar un pro
grama económico razonable, la credibilidad del gobierno para mantener
lo y la aparición de perturbaciones externas e internas favorables o desfa
vorables durante el período de transición. Cuando la transición a la fase
cuatro tiene lugar y sigue su curso, puede dar lugar a una realineación de
los factores políticos, lo que proporciona apoyo político y por consiguien
te una mayor creencia en la sostenibilidad de un nuevo conjunto de polí
ticas económicas. Si se puede lograr esa dinámica positiva entre los merca
dos y la política, la mejoría del comportamiento político y económico
puede continuar durante un período de tiempo prolongado [Krueger
1996a, 126-127]13.
L a d in á m ic a d e la r e f o r m a :
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA
De hecho, las reformas de política comercial emprendidas a co
mienzos de los noventa y sus implicaciones para la agricultura, han sido
sometidas a intenso debate de parte de los economistas y de los sectores
agrícolas. Este debate, por cierto, ha parecido hasta ahora bastante más
interesado que analítico y no se ha sustentado en evaluaciones sistemáti
cas y desapasionadas sobre la naturaleza de las reformas, sobre sus efec
tos puntuales y generales, sobre el grado en que, vis á vis otros factores,
han incidido en el desempeño de la actividad económica, en la reasigna
ción de recursos, etc. Esa evolución es imprescindible14. No menos im
portante es evaluar el lugar de la agricultura en el conjunto de las refor
mas, porque si bien el sector tiene características específicas que
ameritan grados de intervención diferentes a los de otros sectores, es
preciso discutir el grado en que esas intervenciones deben aislarse del cli
ma general de liberalización del comercio, el alcance de la selectividad y
el grado y las razones por las que se debe interferirse en la asignación de
recursos entre exportables y importables y entre comerciables y no co
13 En realidad, desde 1985 hasta hoy, las políticas agrícolas, al menos en el caso colombiano,
parecen situarse entre las fases 3 y 4, con una presión cada vez más visible de muchos sectores pro
ductivos por una reversión hacia la fase 2 caracterizada, como ya se señaló, por medidas que se pro
ducen como reacciones ad hoc a las diversas respuestas de política.
14 Para una perspectiva general, ver Hallberg y Wendy [ 1992]. En cuanto a la agricultura, son
importante las aproximaciones de Jaramillo y Junguito [1993] y Ocampo [1993].
271
merciables y las posibles consecuencias de ello15. La experiencia de las re

formas comerciales en América Latina a lo largo de las últimas tres décadas
pero especialmente en la década de los ochenta — cabe recordar que C o
lombia ha sido uno de los países que más tardíamente y con más reticencias
ha emprendido las reformas— ha dejado un conjunto de lecciones en las
que deben apoyarse los juicios y las apreciaciones sobre las bondades y des
ventajas de la apertura comercial. Así mismo, esas reformas han dejado al
descubierto no solo la existencia de barreras políticas que afectan las consis
tencias de sus resultados, sino problemas de implementación y de costos
económicos y sociales que aún pueden evitarse. En lo que siguen se exami
narán algunos aspectos relevantes de esas experiencias para derivar algunas
implicaciones sobre las posibilidades de la apertura agrícola. Se considera
rán las características principales de la apertura, los ritmos y la gradualidad,
el punto de partida de las mismas, el papel de las condiciones económicas y
políticas que anteceden alas reformas y las implicaciones en términos de
consistencias y coherencia del proceso de apertura y finalmente algunas ob
servaciones sobre sus costos en el corto plazo16.
A grandes rasgos, la liberalización del comercio puede tomar una de
dos formas, cambios en los precios (por ejemplo, aranceles más bajos) y
cambios en forma de intervención, (por ejemplo, el cambio de restricciones
cuantitativas de importación por aranceles). Desde el punto de vista de la
eficiencia económica, se reconoce que la forma más nociva de intervención
comercial la representan las restricciones cuantitativas de diverso tipo, dado
que impiden a los mecanismos de precios asignar los recursos de modo efi
ciente.
15 De hecho, el punto de partida de cualquier liberalización es la neutralidad. Un régimen

completamente neutral es aquel que incentiva por igual las ventas domésticas y las exportaciones, de
modo que el régimen comercial que incluya la intervención gubernamental y que, además, provea
incentivos iguales alas exportaciones y a las ventas domésticas, se considera neutral y constituye un
régimen completamente libre sin intervención gubernamental. Así, aquel programa de reforma que
acerque el sistema comercial del país a este paradigma, se entendería como una liberalización; las po
líticas que lo alejen se contemplarían como una reversión de la liberalización.
16 Algunos de los resultados que aquí se comentan se documentan en Michael etal. [1991].
Este volumen, el séptimo, resume los resultados de una serie de estudios realizados por el Banco
Mundial. Los demás se dedican al estudio de países. La evidencia Colombiana de los años ochenta es
examinada por Jorge García en el volumen 4 ( The Experience o f Brazil, Colombia and Perú). En esa
misma línea, ver Krueger[ 1978,1980,1984]. Para el caso colombiano, ver García [ 1989] y García y
Montes [1987].
2.7 a.
En realidad, las reformas intentadas en la segunda mitad de los

ochenta en muchos países consistieron esencialmente en reducir o eliminar
las restricciones cuantitativas. Estas se relajaron en 30 de los 36 países consi
derados por el estudio del Banco Mundial, mientras que la rebaja de aran
celes, que pudiera considerarse el distintivo de la liberalización comercial,
ocurrió solamente en 16 de los períodos de liberación que constituyen me
nos de la mitad.
En todo caso, uno de los hallazgos más claros del estudio del Banco
Mundial, consiste en que la reducción extensiva de las restricciones cuanti
tativas es bastante común entre los programas que sobrevivieron. Por otro
lado, algunos de los países reformadores han sido audaces y han alterado sus
regímenes comerciales en un período relativamente corto, otros más caute
losos, se han acercado tímidamente a la reforma durante varios años. Así,
un problema fundamental es saber si es más eficiente el radicalismo o el gra-
dualismo en las reformas de política comercial. Por otra parte, un aspecto
importante es hasta qué punto puede ligarse la duración misma de las refor
mas del modelo con la continuidad a largo plazo y si existe un punto crítico
más allá del cual un programa establecido durante cierto tiempo asegura su
supervivencia a largo plazo sin riesgo de reversibilidad17.
El estudio del Banco Mundial revela que el término de seis años mar
ca una línea divisoria en las posibilidades; si la liberalización programada
perdura, es muy probable que dure indefinidamente; esto puede deberse,
dice el estudio, a que un período de seis años con frecuencia involucra la
transición de un gobierno al siguiente; un cambio de gobierno plantea una
de las más duras pruebas a cualquier episodio de liberalización; si el progra
ma sobrevive en el nuevo ambiente político tiene, por tanto, una buena
oportunidad de permanecer a largo plazo; además, bajo un régimen comer
cial más eficiente, se genera toda una serie de nuevos intereses creados y es
tos proveen la necesaria resistencia política como para impedir que se rever
sen los procesos de reforma.
Por otra parte, parece razonable suponer que mientras más largo haya
sido el tiempo de vigencia de las políticas de protección y mientras más dis
17 En realidad ese es un problema analítico de la mayor relevancia pues involucra de manera

decisiva las relaciones entre reformas y régimen político. Para un tratamiento riguroso y estimulan
te, ver Przeworski [1995]- Este trabajo se complementa con Bresser et al. [1995].
273
torsionantes hayan sido éstas, tanto más difícil será el éxito de la reforma; el
estudio así lo señala.
En todo caso, un aspecto importante de los problemas asociados a la
transición son las condiciones de supervivencia de las reformas y de los pro
cesos de liberalización comercial18. De hecho, como anota el estudio del
Banco Mundial, los países se han embarcado en la liberalización económica
en medio de una amplia variedad de circunstancias económicas; a riesgo de
simplificar, las condiciones iniciales se agrupan bajo tres títulos principales:
desastre, estabilidad y caso intermedio; de hecho el estudio indica que los
programas que comenzaron bajo grandes apremios económicos tendieron a
ser fuertes y rápidos y por tanto, relativamente durables; los programas
adoptados en circunstancias más amables y en especial aquellos que suce
dieron a episodios anteriores de reformas también lo hicieron muy bien.
Los casos intermedios, como las reformas que se iniciaron bajo señales de
debilitamiento del desarrollo económico, aunque no es el estallido de una
crisis, fueron las de menores posibilidades de éxito. Tres de los 36 países
considerados en el estudio Argentina, Chile e Indonesia, mostrados siem
pre como los paradigmas del éxito de la liberalización comercial, correspon
den a la categoría de los peores casos. Otros seis episodios empezaron con
desastres económicos similares pero sin levantamientos políticos y en todos
esos casos de desastre, donde los programas fueron fuertes, cuatro de ellos se
mantuvieron completamente y los dos restantes fallaron.
Ai otro extremo de la escala se ubicaron 18 casos, la mitad del total
que comenzaron cuando las circunstancias eran estables. Las proporciones
de los programas que sobrevivieron, sobrevivieron parcialmente o fracasa
ron son aproximadamente iguales. Tomando la totalidad de la muestra.
Los 12 episodios restantes (los casos intermedios), se dividen en varias op
ciones, que no es del caso examinar en estas consideraciones muy esquemá
ticas y generales.
La lección principal, en todo caso, es que al parecer las condiciones
iniciales promueven el éxito en la medida en que propician reformas auda
ces y políticas adecuadas para respaldarlas. Reformas para resolver proble
mas acuciantes de estabilidad económica se puede emprender con un grado
fuerte de liberalización y sin mayores gradualidades (Chile en los setenta,
l8 Para una significativa aproximación analítica, ver Przeworski [1995]. También conviene la
lectura de Falvey y Cha Dong [1992], y Smith [1994].
2-74
Perú a comienzo de los noventa). Reformas que se emprenden de manera

previsiva y ante señales de debilitamiento de la eficiencia económica pero
un clima tolerable de estabilidad (Colombia en 1991) se someten por parte
de algunos sectores económicos beneficiarios de la protección a enormes
presiones para revertir el proceso de apertura.
Por otra parte, el estudio también trata de examinar las influencias
que las motivaciones de los diseñadores de política pudieran tener en los re
sultados de la reforma, de modo que los motivos de éstas para algunos o to
dos pueden estar en convicciones ideológicas (en particular después de un
levantamiento político), un extendido deseo de mejorar el desempeño eco
nómico o el propósito más específico de mejorar un aspecto particular del
desempeño económico (típicamente las exportaciones), la necesidad de sa
tisfacer a otros países (socios de un tratado comercial) o a entidades crediti
cias (como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional). Sor
prendentemente, ningún motivo o conjunto de motivos específicos está
asociado a los resultados exitosos. En efecto, es probable que un programa
asociado con un gobierno nuevo, cuando se fundamenta en una ideología
política nueva, pueda gozar de mayor credibilidad que otros y más si se su
cede a un desastre; ese es el caso, por ejemplo, de Chile, Indonesia, Sri Lan-
ka (el programa de Argentina colapso). Los programas adoptados por man
dato o por una guía o presión externa, corren el riesgo de que la voluntad de
cambios se desvanezca cuando la presión se disminuye, de modo que esa
perspectiva dominará la credibilidad del programa.
Finalmente, un aspecto fundamental de las reformas concierne a los
costos políticos de las mismas, que comprensiblemente preocupan a los go
biernos. Por supuesto que la reforma comercial puede funcionar a largo
plazo y arrojar beneficios económicos perceptibles eventualmente, pero los
beneficios a corto plazo son menos claros. La reforma comercial sólo tendrá
éxito si se movilizan recursos de usos ineficientes hacia nuevas tareas (ese es
un propósito fundamental) y eso requiere tiempo; mientras mayores sean
los beneficios proyectados a largo plazo, mayores tendrán que ser las movi
lizaciones de recursos necesarias, pero esta movilización y reasignación lleva
a corto plazo costos económicos y riesgos políticos. Los primeros asociados
al deterioro de la balanza de pagos, a los efectos sobre el desempleo y la pro
ducción y en un primer momento, un efecto adverso en la distribución del
ingreso. En principio si estos costos a corto plazo fueren muy grandes, las
ganancias a largo plazo nunca podrán llegar a ser suficientes para hacer que
la reforma valga la pena, pero aún así, incluso si los beneficios a largo plazo
*75
fueran sustanciales, es posible que las penalidades a corto plazo hicieran po
líticamente impracticable la liberalización.
En términos de producción y empleo, es importante distinguir entre
los efectos de la liberalización y los efectos atribuibles a otros factores; en
conjunto, la evidencia internacional muestra que los efectos de la liberaliza
ción en el desempleo han sido pequeños; en muchos países el empleo no ha
disminuido ni siquiera en amplio sectores específicos de la economía como
la manufactura; los estudios han mostrado también que la liberalización no
ha significado, en la mayor parte de los casos, menor producción o menor
crecimiento económico aún en el corto plazo. En realidad, la reforma co
mercial, en particular cuando esta es rápida y fuerte, se asocia con un mayor
crecimiento desde el principio, como resultado de la liberalización del co
mercio y de los aumentos del empleo15. En muchos países los regímenes an
teriores a la reforma ejercían discriminación contra la agricultura. Tan pron
to como esta política se reverso, la producción agrícola comenzó a aumentar
incluso en algunos casos a aumentar su participación en el ingreso nacional,
(esta experiencia contradice al concepto popular, según el cual, los agriculto
res reaccionan con lentitud a nuevos incentivos), mientras tanto el creci
miento del producto en los sectores manufactureros tendía a disminuir como
regla general en el primer año de la reforma, pero fue una disminución transi
toria, y se contrarresto rápidamente Knudsen y Lindert [1995,71 y ss].
Además de examinar los efectos de la reforma comercial en el creci
miento, es importante velar por que los costos a corto plazo en la liberaliza
ción sean cuales fueren, no recaigan en forma desproporcionada sobre los
pobres; este riesgo es considerable en términos de una respuesta por la vía
de producción y empleo sobre todo en algunos segmentos campesinos la
evidencia derivada de estudios previos sugiere insistentemente que en los
países en desarrollo el sector exportador es relativamente intensivo en tér
minos laborales mientras que los substitutivos de importaciones tienden a
ser intensivos en capital; si es así, la liberalización incrementará la demanda
de trabajo y la participación de los salarios en el ingreso nacional, de modo
que la mejora en la distribución del ingreso debería reforzarse, porque el
sector que más rápido se expande después de la liberalización con frecuen
cia es la agricultura donde los salarios son bajos. Todos estos argumentos,
19 Knudsen y Lindert [1995, cuadro 6-1]. Para una evaluación relevante y muy pertinente
para la discución actual, ver Lora y Barrera [1997].
276
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
sin embargo, no están suficientemente avalados, a partir de la evidencia, ni

en pro ni en contra. Los datos son diversos y fragmentarios; en algunos ca
sos la distribución del ingreso empeoró, en otros casos la distribución del
ingreso mejoró (al menos en las reformas de los ochenta en el caso colom
biano) y si bien no hay pruebas de que los grupos de bajos ingresos ganen
beneficios particulares con la liberalización, por otra parte, tampoco hay
por ahora respaldo para el concepto popular según el cual la reforma de po
lítica comercial empeora las cosas para los agricultores pobres.
En todo caso, las conclusiones que se derivan del estudio detallado y
exhaustivo de las experiencias en los países en desarrollo, puede suministrar
algunos parámetros generales; en primer lugar no existe nada en el perfil bá
sico de la economía de un país que necesariamente ponga la reforma fuera
de su alcance; en segundo lugar, algunas circunstancias iniciales pero sobre
todo las circunstancias políticas deciden sobre la audacia de las mismas20 y,
tercero, los costos a corto plazo de la reforma, si se presentan, suelen ser pe
queños . Las economías se adaptan a un régimen comercial más abierto con
mayor rapidez de lo que se piensa, igualmente los beneficios económicos de
la liberalización no se detienen o posponen indefinidamente sino que co
mienzan a llegar casi de inmediato.
Naturalmente, muchos aspectos del diseño de la política macroeco-
nómica influirán el resultado a largo plazo, también lo hace la secuencia
adecuada de la reforma, de modo que un preaviso creíble de las medidas fu
turas y un horizonte temporal definido de las intervenciones presentes,
puede contribuir a ampliar el margen de maniobras de las reformas. Otros
factores determinantes del éxito o fracaso del programa pueden estar parcial
o totalmente fuera del alcance gubernamental, por ejemplo los eventos ex
ternos y la estabilidad política interna.
Con todo, el éxito de la reforma parece respaldarse en un pequeño
grupo de factores, todos ellos enteramente al alcance del control guberna
mental y que pueden conducir a un esquema mas apropiado de estructura
de incentivos para inducir al uso eficiente de los recursos y a un fortaleci
miento de la inversión que espinada el stock de recursos disponibles; por su
puesto el fortalecimiento de los elementos institucionales, la flexibilidad y
la capacidad de respuesta del Estado y de las políticas a las cambiantes con
20 Una consideración específica sobre el caso colombiano referido a las reformas de 1991 y
1992 puede verse en Cepeda [1994].
177
diciones económicas, son el acompañante principal para fortalecer el clima

de credibilidad en las reformas, mejorar a su vez la eficiencia de las inver
siones públicas y la acción de la administración pública.
L a s d if i c u l t a d e s d e la t r a n s ic ió n
El “valle de la transición” (tomamos esta expresión de Przeworski)
alude el paso de una agricultura protegida, intervenida y regulada tanto en
términos de precios como en términos de mercado de factores, a una eco
nomía abierta y desregulada. Atravesar este valle supone no solamente su
perar las inercias que han generado largos años de intervención, sino el dise
ño de una política realista que además de comprender la naturaleza de las
variables que están interviniendo en las dificultades presentes de la agricul
tura, sea capaz de proponer un esquema de política que pueda sostenerse
durante un plazo razonable y de disponer un cuadro de incentivos suficien
tes para superar la incertidumbre que genera la propia transición en los
agentes económicas.
Emprender el camino de la transición debe suponer el cumplimiento
de por lo menos cuatro condiciones:
1. En primer lugar, superar los problemas de economía política que re
sulta no solo de la inercia de la protección sino principalmente de los
costos económicos y políticos de corto plazo derivados del paso de
una economía cerrada a una economía abierta. Estos costos, como ya
se ha señalado, conciernen de un lado al ámbito económico, es decir
a los impactos sobre la producción, el empleo y la distribución del in
greso y, de otro lado, a los problemas políticos que acarrean las reac
ciones de los agricultores y que pueden asumir formas que van desde
las presiones políticas hasta las movilizaciones sociales [Ray 1990,
Krueger 1996b].
2. Sostener un esquema consistente no solamente en términos de su du
ración, es decir, que el proceso de reforma no esté sometida al “pare y
siga”, a los retrocesos y a las reversiones de las decisiones de política
por cuenta de la insuficiencia de resultados de corto plazo o como
respuesta a las presiones políticas o a las protestas sociales.
3 . Comprender la naturaleza de las variables que inciden en el compor
tamiento de la agricultura, tanto las que conciernen a las nuevas di
mensiones de la política comercial, como aquellos otros aspectos que
no resultan de ésta y al mismo tiempo que sea capaz de diferenciar lo
278
que es manejable por parte de las intervenciones estatales y lo que no

es manejable o entre aquellos aspectos que requieren de reacomodos
del aparato productivo — procesos de reestructuración o de recon
versión— y aquellos que precisan cambios en la conducta de los
agentes y que suponen nuevos esquemas de concertación.
4. Un diseño de política que proponga un nuevo cuadro de incentivos
capaz de sustituir aquellos derivados de las intervenciones de precios
y que incorpore los arreglos institucionales necesarios para enfrentar
la incertidumbre y el riesgo, inevitables cuando los agentes económi
cos han de enfrentarse a una situación de falta de claridad en el esce
nario económico internacional. Ese diseño debe servir también de es
cenario para resolver o al menos atenuar, los conflictos distributivos
en los diferentes segmentos de la cadena productiva, conflictos que
surgen de la naturaleza propia de una economía abierta, la cual expo
ne no solo productos agrícolas sino la cadena entera, a la competencia
internacional.
Consideremos enseguida cada uno de estos aspectos.
La econom ía política de los costos de transición

Se ha señalado ya que tanto la teoría como la evidencia sugieren que
las políticas proteccionistas agrícolas en los países en desarrollo, al menos en
la escala practicada por muchos países, tienen costos substancialmente ma
yores que sus beneficios21. Sin embargo, las presiones a la permanencia de la
protección son aun persistentes en muchos países — Colombia es un ejem
plo típico— a pesar de la evidencia sobre los costos de largo plazo. Krug-
man sugiere que la economía política de la demanda por protección tiene
tres niveles, en el primer nivel, la liberalización impone costos de transición
que pueden alertar al gobierno sobre que los costos de corto plazo pueden
ser más altos y más ciertos que las eventuales ganancias de largo plazo; de
otra parte puede notarse que aún en aquellos países en los cuales los benefi
cios globales de la liberalización del comercio son evidentes, muchos gru
pos importantes pueden sufrir perdidas al menos al comienzo del proceso
de liberalización y el gobierno puede no estar interesado o no de ser capaz
2.1 Para una consideración de la evidencia, ver Agarwala [ 1983], Aghazadeh y Evans [ 1988], y
Bale y Lutz [1988].
179
de enfrentar, los costos políticos especialmente en materia de efectos distri

butivos. Finalmente, las políticas proteccionistas de comercio, especial
mente aquellas que involucran sustanciales decisiones administrativas de
carácter discrecional, proveen oportunidades de influencia y beneficio a los
agentes oficiales; esta burocracia a menudo se opone a las reformas que re
ducen su propia importancia y su papel22. Examinemos brevemente cada
uno de estos aspectos.
Los costos de transición asociados con la liberación del comercio sur
gen de dos principales fuentes: del balance de pagos y del empleo, condicio
nes que ya se han considerado y que pueden ser en todo caso relevantes tan
to par una economía en conjunto como para el balance comercial de cada
uno de los sectores. En muchos casos, las importaciones agrícolas, crecen y
no son superadas por las exportaciones agrícolas, de modo que en términos
del sector las ganancias de divisas decrecen. Por otro lado está el balance de
los problemas del desempleo derivado de la transición, lo que puede afectar
las diferenciaciones de salario entre las áreas rurales y las áreas urbanas
[Knudsen y Lindert 1995].
Por otra parte, en cualquier cambio en la política comercial quedan
perdedores y ganadores en la redistribución, normalmente amplia, de las
ganancias netas. La consideración de los efectos de la distribución del ingre
so es un problema relevante. Cuando un país libera el comercio, los pro
ductores de los sectores protegidos pierden mientras que ceteris paribus, el
resto de la economía gana. El punto central es porqué las pérdidas a menu
do parecen ser superiores a las ganancias en los cálculos políticos de muchos
sectores (y no sólo de los perjudicados con la apertura), aún cuando en tér
minos del crecimiento del ingreso nacional las ganancias de la liberación
puede ser mucho más elevadas que los costos. Una explicación suele encon
trarse en las dimensiones sociales de la liberalización. Si el proteccionismo
generalmente ayuda a los relativamente más débiles a expensas de los más
influyentes (éste pudo ser el caso de los sindicatos industriales) es compren
sible la renuncia a liberalizar. Sin embargo, en general la evidencia sugiere
que las economías proteccionistas tienen una más desigual distribución del
ingreso que las economías de libre comercio. Finalmente, los beneficiarios
22 Krugman [1993]. El tema dispone de amplias referencias que deberián utilizarse en el caso
colombiano: Smith [1994], Berry [1977], Borcherdeng [1977], Brooks y Cárter [1994], Browne
[1988],
28o
de la protección, — ese es un punto importante— usualmente tiene una

ventaja organizacional sobre sus oponentes, los beneficios de una restric
ción a las importaciones de granos, por ejemplo, se concentran en un con
junto relativamente reducido de productores, mientras que los costos del
proteccionismo se difunden entre la población. Los beneficiarios están
usualmente mejor informados y mejor organizados que aquellos que son
afectados; sin embargo, los consumidores, sobre todos aquellos pobladores
urbanos pobres que gastan una proporción importante de sus ingresos en
alimentos, pueden no apreciar suficientemente los beneficios de la política
comercial sobre sus niveles de vida.
Finalmente, la discusión sobre la protección es en la práctica imposi
ble de entender si no se tienen en cuenta los efectos de la burocracia y los
privilegios y las ganancias del poder que provienen de ello. La evidencia
muestra que la preferencia de muchos países por las medidas administrati
vas más que por los aranceles, para proteger el sector agrícola (y pese a que
tanto la teoría como la evidencia señalan las notorias inconveniencias de
esta práctica) se encuentran en muchos casos en las ventajas de ello para la
burocracia y para los administradores por razones de conveniencia interna,
o porque aseguran que la cuota de rentas que están siendo apropiadas por
aquellos que asignan los derechos de importación, son elevadas. A ello debe
añadirse el control político de las instituciones agrícolas por parte de grupos
de interés regional o sectorial que facilitan medidas administrativas en favor
de la protección [Bejarano 1985].
A pesar de los movimientos hacia la liberalización en prácticamente
todos los países, subsiste una elevada demanda por protección. El principal
problema de la economía política de la reforma comercial es que un largo
proteccionismo obteniendo durante muchos años tiende a generar un con
junto de intereses políticos y económicos que auto perpetúan la protección,
excepto bajo condiciones de crisis [Krueger 1996b].
L a sostenibilidad del esquema de política

Se señalaron más atrás las razones de los ciclos “pare y siga” de las po
líticas de liberalización comercial y la consideración de que gran parte de
esos ciclos es endógena en razón de que las consecuencias económicas, in
tencionales o no, de las decisiones de política alteren el equilibrio político.
Ello plantea una suerte de círculo vacío en las políticas de reforma comer
cial. Las decisiones de los políticos en cuanto a la política económica son,
como es obvio, el resultado del equilibrio de las fuerzas políticas que defi
281
nen en parte la función del Estado en la economía. Estas funciones sin em
bargo, tienen unas consecuencias que sólo afectan a la asignación de recur
sos y al crecimiento es decir al ámbito económico, sino también al
equilibrio de la influencia política, como tal. Esto es así tanto en el terreno
de las políticas microeconómicas o sectoriales como de las políticas macroe-
conómicas. De hecho, el éxito económico puede crear una base política en fa
vor de la liberalización, pero el fracaso económico derivado no solamente de la
liberalización sino de cualquier otra circunstancia que pueda mal intenciona
damente ser atribuida a la previa apertura, o que pueda ser pasada contra el go
bierno a título de cuenta de cobro para presionar reversiones, puede amenazar
los poderes del propio Estado, de modo que un cambio en el equilibrio político
puede ocasionar una intensificación de los controles, aumentar la presión por
más intervención y una reversión hacia la fase 2, revirtiendo por lo tanto el ciclo
de la reforma23. En muchos países, la coalición de gobierno en términos secto
riales esta formada por políticos, burócratas, empresarios e intelectuales que
apoyan o se benefician de estas políticas intervencionistas24.
La estabilidad del esquema de política en todo caso parece estar aso
ciado a la estabilidad política. De hecho, un solo gobierno de ninguna ma
nera garantiza continuidad en la reforma. Por otra parte, los cambios de go
bierno pueden ser consistentes y continuos o pueden propiciar una
reversión justificada, como ya se dijo, por cuentas de cobro que pueden re
sultar de la propia incompetencia del gobierno inculpando de su fracaso al
anterior. En todo caso, la totalidad de los países que liberalizaron sus econo
mías con éxito, tuvieron regímenes políticos estables que aseguraron la con
tinuidad de la política por al menos seis años, período que normalmente el
Banco Mundial considera como un punto crítico para asegurar el éxito de
la reforma, pero tal compromiso, hay que insistir, requiere el nivel corres
pondiente de continuidad política.
Comprensión de la naturaleza de las variables

Ya se ha señalado que el diseño de una política de transición tiene que
distinguir claramente entre aquellas variables que están afectando el com
23 Para un examen de la coyuntura política de 1991 y 1992 en relación con el proceso de aper
tura, ver Cepeda [1994, cap. 4] y el prólogo de César Vallejo M., especialmente las páginas XXXV y
XXXVI.
24 Estos son, de nuevo, temas que requerirían estudios detallados para el caso colombiano.
Ver, por ejemplo, Fimdlay [1989] y Hartlynn [1985].'....
282
portamiento de la actividad agrícola y que resultan unas de la política co

mercial del país y otras de factores ajenos a ésta, y aquellas variables que son
manejables a través de las intervenciones de gobierno o en general de deci
siones de política y aquéllas que son propias de las condiciones del entorno
o de circunstancias imprevistas que no son en todo caso manejables por el
gobierno.
De hecho, los resultados económicos que obtienen los agentes pro
ductivos se expresan en una medida gruesa de rentabilidad, que para el caso
colombiano ha sido sistemáticamente decreciente para muchos productos
en los últimos años25. Sin embargo, la cuestión es si la caída de rentabilidad
es generalizada o sólo afecta en medida importante algunos subsectores o
rubros; si resulta de políticas comerciales “equivocadas” de políticas ma-
croeconómicas discriminatorias, de deficiencias en la gestión productiva o
de circunstancias externas, y cuáles de esos elementos causales son o no ma
nejables por la política sectorial. Este es un análisis que hace falta para la
agricultura colombiana y que ha sido sustituido por apreciaciones interesa
das, equivocadas, y las más de las veces apresuradas26. Detengámonos en
este punto.
Naturalmente existen causas generales, no necesariamente asociadas
a la política comercial agrícola, como por ejemplo el tipo de cambio real,
que afecta fundamentalmente al sector de bienes transables susceptibles de
ser exportados o que compiten con las importaciones; en ambos casos un
menor valor relativo de la divisa disminuye los ingresos de los productores
expresados en moneda nacional; asociadas a este factor se pueden mencio
25 Es cierto que ha habido una notoria caída en la rentabilidad de la mayoría de los cultivos,
pero los análisis de C EG A a este respecto muestran que las márgenes sobre costos, que se definen
como cociente entre los índices de ingresos brutos y los costos de producción como indicador de las
tendencias de rentabilidad, son heterogéneos a lo largo del período 1975-1996. Sin embargo, se
pueden destacar algunas situaciones de diferenciación. En sólo 6 de los 21 productos considerados,
las márgenes sobre costos aumentaron entre 1991-96, en los demás ha predominado una tendencia
al deterioro de dicho margen; además del arroz los productos que han mejorado sus márgenes sobre
costos son los relativamente menos transables, plátanos, frutales, hortalizas, papa y fríjol; en esos ca
sos el aumento del margen se explica por el efecto combinado del incremento de los precios relativos
del producto con mejoras en los rendimientos que contrarrestan el alce en los jornales. Los cereales
(excepto arroz), las oleaginosas — típicamente bienes importables y productos de ciclo corto— son
los que registraron un proceso más acelerado de deterioro del margen sobre costos de 1991. Ver
C EG A [1997], Junca [1995] examina con mayor detalle los productos más protegidos.
26 Un primer intento, aunque excesivamente simplificado dadas las condiciones del debate
público es el Junguito y Ospina [1997].
283
nar otras variables que contribuyen a la caída de rentabilidad de algunos ru

bros: tendencia a la caída de los precios de algunos países productores con
gran peso en el comercio internacional, menores precios externos de algu
nas especies debido a mayor producción mundial a mayor competencia de
otros países, evolución de la economía mundial con ciclos recesivos que
afectan la demanda, alzan los costos de mano de obra, etcétera. Por supues
to un factor importante se refiere al nivel de protección que en muchos paí
ses desarrollados, se otorga a algunas actividades y que afecta negativamente
el nivel de precios internacionales. En cualquier caso, los márgenes de utili
dad están asociados a un conjunto de factores, algunos tienen que ver con la
política comercial, otros con factores estructurales, otros con factores de
ineficiencia de la producción y otros con la naturaleza de los bienes transa-
bles o no transables en un determinado clima de tasa de cambio. La inefi-
ciencia y la baja productividad resultante de un inadecuado manejo de re
cursos (por ejemplo de localizaciones equivocadas de los cultivos), de
deficiente gestión empresarial o de limitaciones tecnológicas en la función
de producción por su parte, se puede expresar en altos costos de produc
ción, así como estos pueden también derivarse de un aumento de los pre
cios de los insumos transables o de los costos de la mano de obra o de otros
aspectos27.
El último elemento del comportamiento de la rentabilidad (entendi
da como un cociente entre las utilidades generadas y el monto de las inver
siones requeridas para obtenerla), es el valor de la tierra, cuyo precio debería
fluctuar de acuerdo a los cambios esperados en el resultado a la actividad
productiva, pero que experimentan por razones de inflexibilidades del mer
cado una rigidez que no se corresponde con las alteraciones de rentabilidad
calculada en la actividad agropecuaria [Cega-Fao 1994, Hurtado 1994].
27 Con algunas excepciones, la producción agropecuaria colombiana presenta altas brechas de

rendimiento en comparación con los países que llevan liderazgo en la producción y los rendimientos
mundiales. En algunos casos, especialmente en aquellos identificados como cultivos en crisis, no
sólo son evidentes diferencias con respecto a los mayores productores, sino que los rendimientos se
sitúan por debajo de los promedios mundiales, este es el caso del maíz, la cebada, el algodón, el trigo,
el maní, el tomate, por ejemplo, mientras que otros productos como soya, arroz, cacao, tabaco, los
rendimientos superaron ligeramente el promedio mundial y solamente el sorgo, ajonjolí, caña de
azúcar y café los rendimientos en Colombia sobrepasan en más del 50% el promedio mundial
[CEGA 1997]. Para un análisis de algunos de los cultivos de ciclo corto, ver CEE [1996]. Señalemos
aquí que todos los análisis de competitividad de cultivos desarrollados en el IICA coinciden en las
brechas de costos atribuidas a factores de productividad y, en general, a ineficiencias productivas de
diverso tipo.
284
UNA POLÍTICA COM ERCIAL DE TRANSICIÓN PARA LA AGRICULTURA
Sin duda el precio de la tierra en Colombia, considerado exageradamente

alto frente a los patrones de América Latina, es un factor relevante en la ren
tabilidad de la agricultura. Por supuesto, que la menor rentabilidad actual
no se haya reflejado en una caída del precio de la tierra, se explica por el alto
grado de inflexibilidad en el mercado de tierras (barreras culturales) y posi
blemente por la creciente demanda por usos no agrícolas, además de los fac
tores de distorsión introducidos por los fenómenos especulativos prove
nientes del narcotráfico y por las iniciativas legales que intentan aumentar
las restricciones en el mercado de tierras.
En todo caso, es necesario comprender que la evidencia empírica y las
predicciones de diversos analistas no permiten proyectar cambios impor
tantes en las tendencias de precios y de las variables internacionales en los
últimos años para que pueda esperarse una mejora en la rentabilidad por esa
vía. Hay muy pocas expectativas en el sentido en que los precios internacio
nales tendrán incrementos significativos y que antes bien parece surgir la
tendencia a la baja de los precios reales de muchos productos alimenticios
asociado a la modesta reducción de los niveles de protección alcanzados en
la Ronda Uruguay. Tampoco parecen apreciarse cambios importantes en
las tendencias a la revaluación y, por otra parte, la inclinación a los acuerdos
internacionales y a los bloques de comercio puede tener efectos negativos
sobre los cultivos tradicionales más transables al eliminar los aranceles, lo
que puede por contra mejorar la posibilidad de los cultivos exportables.
Pese a ese panorama, no parece en todo caso justificado utilizar la po
lítica comercial de carácter proteccionista en todos los casos y para compen
sar todas y cada una de las causas y para compensar todos y cada uno de los
factores controlables o no controlables, exógenos o endógenos que afectan
la rentabilidad y antes bien, se necesitan ajustes mucho más amplios y con
más perspectiva que las intervenciones en precios o en los mecanismos de
comercio.
La incertidum bre y los incentivos

La transición hacia una economía abierta y de reducida intervención
en los mercados, supone considerables incertidumbres respecto del clima
que los empresarios y los agricultores han de enfrentar, no sólo en términos
de los precios sino también del comportamiento y la estructura de la de
manda externa, de las variables políticas asociadas a la protección en los paí
ses desarrollados y por supuesto de la capacidad que los gobiernos tengan
para responder a las demandas internas de los agricultores que se vean afec
285
tados por las políticas comerciales. En ese contexto, parece haber, sin duda,
una explicable renuencia a emprender inversiones de mediano o largo pla
zo, a emprender procesos de transformación en el interior de las unidades
productivas, de acometer cambios tecnológicos, reestructuraciones de la or
ganización de los cultivos en fin. En ese clima, es fácil advertir, más bien, la
tendencia a generar presiones por intervenciones de corto plazo, sin que sea
fácil columbrar un escenario en el cual pueden converger los intereses del
país como un todo con los intereses de sectores que en el corto plazo están
siendo afectados por la apertura comercial.
De hecho, la transición hacia una economía abierta implica una suer
te de incertidumbre estructural, definida no como incertidumbre sobre el
valor de las variables de precios o cantidades (incertidumbre paramétrica),
sino como una imposibilidad de vislumbrar el escenario de lo que ha de ser
el futuro de la actividad económica. La incertidumbre a la que nos estamos
refiriendo, (parecida a caminar en la niebla) es al riesgo de la dispersión de
posibles resultados y no al riesgo entendido como la probabilidad de que los
retornos de una determinada decisión caigan por debajo de un nivel crítico,
por ejemplo de beneficios cero, definición que estaría más asociada a la in
certidumbre paramétrica. Precisemos más el alcance de esta definición.
La incertidumbre y el riesgo entendidos como la inminencia de resul
tados inciertos (técnicamente, como la dispersión de la probabilidad sobre
los resultados de una actividad o una decisión económica) están asociados a
la falta de información sobre parámetros o variables, a la falta de coordina
ción de la gestión en las unidades productivas o la existencia de un ambien
te complejo. Lo primero se resuelve con arreglos por ejemplo sobre seguros
o mercados de futuros, lo segundo por ejemplo con arreglos de mercado y
lo tercero (la incertidumbre estructural resultante de enfrentar un ambiente
complejo) sólo puede enfrentarse con arreglos institucionales. En otra pers
pectiva, toda actividad empresarial, en su interacción con el resto de activi
dades económicas, está expuesta a la influencia de cambios inesperados en
el entorno, la cual se refleja en los resultados; los riesgos pueden tener diver
sas fuentes de origen, el proceso productivo, el mercado, la tecnología y la
política económica y social, entre otras; de modo que el riesgo de produc
ción puede ser neutralizado mediante factores de tecnología, seguros, etc.
Los riesgos tecnológicos pueden resultar de las variaciones del volumen de
producción y precios que se pueden presentar debido a la tecnología utiliza
da, pero estos riesgos pueden ser neutralizados en buena medida mediante
intervenciones respecto del tipo de tecnología, diversificación del riesgo,
286
contratos a futuro, mercado de seguros28. Por el contrario la incertidumbre

estructural está asociada no solamente a la estructura de los mercados, a la
mayor volatilidad de los mismos, a la variabilidad de largo plazo en los pre
cios del producto final, sino a los riesgos legales y de política económica,
factores estos que afectan sobre todo la dependencia del mercado de capital.
Los cambios frecuentes en las políticas comerciales, crediticias y macroeco-
nómicas afectan las decisiones de producción e inversión de los agricultores
en el largo plazo y no son neutralizabas con medidas de corto plazo.
Aunque el mercado puede aclarar en parte la incertidumbre paramé-
trica, no puede hacer nada en términos de la incertidumbre estructural.
Solo los arreglos institucionales entre sectores, al interior de las cadenas y
entre competidores puede asegurar mínimamente alguna certidumbre para
los productores. En esa perspectiva, si no hay arreglos institucionales que
ayuden a garantizar alguna certidumbre en el plano estructural, la transi
ción será muy lenta — recordemos que es algo parecido a caminar en la nie
bla— toda vez que mayores exigencias de protección y un papel intenso de
la política comercial son la única garantía con que cuentan los productores.
Adelantémonos a señalar que en esas circunstancias, el diseño de la
política comercial de transición deberá acompañarse temporalmente de
arreglos institucionales paralelos que ayuden a esclarecer la incertidumbre
estructural (pactos de competitividad, arreglos de información, márgenes
de precios, ejercicios sobre escenarios futuros de comercio, patrones de ne
gociación comercial internacional) y que permitan la gradualidad y el ajuste
permanente entre el diseño, la implementación y las respuestas del aparato
productivo. Eso debe acompañarse de intervenciones estatales para dismi
nuir los efectos negativos del riesgo, mediante, por ejemplo, intervenciones
para completar los mercados existentes, mediante instituciones que otor
gan servicios como seguros o créditos, reformas institucionales como crédi
to y tenencia de tierras, políticas para la gestión de cadenas productivas y,
en fin, el establecimiento de un cuadro de intervenciones cuyos resultados
serán de mediano y largo plazo y que no pueden atarse a los resultados de
corto plazo.
2-8 Las dimensiones del riegos, pese a su importancia para las decisiones de los agricultores, no
suelen considerarse normalmente en las discusiones de políticas agrícolas. Para un tratamiento am
plio, ver Roussamet et al. [1979] y Barry [1984]. También es útil Cannock y González [1994],
287
Los requisitos de la política com ercial de transición

Será preciso reconocer, para empezar que el proceso de apertura y de
liberalización comercial está en una fase en la que se están produciendo los
ajustes y no sería por ello conveniente reversar los instrumentos de políticas
y más si ello resulta de presiones de los agricultores, cuyas demandas en tér
minos de subsidios y ayudas no serían sostenibles ni siquiera en el mediano
plazo. Es más razonable intentar esquemas hacia adelante de inserción más
consistentes en la economía internacional, sin descuidar por supuesto los
esfuerzos que puedan hacerse en el corto plazo. Es un hecho, en todo caso,
que los países desarrollados seguirán subsidiando o protegiendo a sus agri
cultores. Emular esa vía no es una alternativa significativamente sostenible
para ningún país de medianos ingresos y aunque esas medidas proteccionis
tas pudieran adoptarse, cabe poca duda no solamente de los efectos redistri-
butivos negativos, sino de las restricciones institucionales internacionales
(Ronda Uruguay, bloques de comercio) para acometer con amplitud esas
medidas. En ese sentido, ante un escenario de esta naturaleza, solicitar a los
gobiernos que contrarresten las distorsiones del comercio agrícola por la vía
simple y cómoda del proteccionismo, de los subsidios y de las intervencio
nes en precios, resulta no solamente estéril sino que puede ser perjudicial a
los agricultores, porque los induce a demandar del Estado lo que éste no
esta en condiciones de proporcionarles, en circunstancias que los producto
res debieran dedicar todo su tiempo y esfuerzo, en forma mucho más obje
tiva y fructífera, a [Lacki 1996, 3]:
1. Identificar las ineficiencias tecnológicas, gerenciales y organizativas y
corregir errores en los distintos eslabones de la actividad agrícola,
porque son estas causas importantes que impiden lograr mayor ren
tabilidad y competitividad.
2. Asumir como suya, y no como tarea de responsabilidad estatal, la ta
rea de eliminar dichas ineficiencias porque es la alternativa más rea
lista para que en el largo plazo, puedan prescindir de los subsidios y
de las medidas proteccionistas.
3. Tanto los agricultores como el Estado deben reconocer que la perma
nencia de los subsidios arreglos similares de largo plazo (o lo que es lo
mismo, de plazo indefinido) tiende a estimular la ineficiencia, perpe
túa la dependencia que los agricultores tienen del Estado en términos
de precios e ingresos y mantiene las tensiones recurrentes por deman
das de protección y ayuda en cada año o ciclo de cultivo. De hecho, el
escenario actual, dice Lacki, es que existen muchos motivos para que
288
los agricultores no sigan depositando demasiadas esperanzas sobre

que su viabilidad económica será lograda a través de créditos, refi
nanciación de deudas, subsidios, tasas arancelarias compensatorias,
devaluaciones; entre otras razones, porque es virtualmente imposible
que el poder público satisfaga esos reclamos en favor de un porcenta
je significativo de agricultores.
Es, pues, necesario ajustarse, enfrentar rápidamente la transición

porque no hay otra alternativa en términos de recursos, de capacidades ad
ministrativas y además porque no conviene al interés nacional. Es necesario
“decírselo con esta transparencia a los agricultores, porque de lo contrario
los agricultores seguirán pensando que el poder público no los atiende en
sus reivindicaciones por desprecio a ellos o por indiferencia a la agricultura,
y segundo porque seguirán siendo víctimas de inescrupulosos manejos de
magógicos de los malos líderes rurales y políticos que tras el afán de con
quistar su simpatía y sus votos, los ilusionan con utopías que ellos mismos
saben que son inalcanzables” [Lacki 1996].
Ante ese escenario inevitable, concluye Lacki, agricultura rentable y
competitiva inexorablemente tendrá que ser sinónimo y consecuencia de
agricultura muy eficiente. Para lograrlo, la única solución factible es pro
porcionar las tecnologías, la capacitación, la capacidad de gestión en las
unidades productivas, de procesamiento, de almacenaje, de comercializa
ción, la gestión de cadenas productivas en fin todo aquello que debe hacerse
mejorando, por supuesto mediante la ayuda del Estado, la eficiencia de los
productores y la eficiencia de la cadena como un todo y no los espacios de
búsqueda de rentas. De hecho las expectativas, insistamos, no permiten vi
sualizar un cambio favorable para el productor al menos en el comporta
miento de las variables externas, el tipo de cambio real no parece tener pers
pectivas de mejora en el mediano plazo, y luego es un hecho cierto que el
país está comprometido en un proceso de crecimiento integración con paí
ses cuyos sectores agropecuarios presentan ventajas comparativas para cier
tos rubros. Es necesario reconocer, por otra parte, que los factores interna
cionales que inciden sobre el desarrollo de la actividad agrícola no tienen un
carácter coyuntural sino que presentan características de alta permanencia
en el tiempo y ello determinará el desarrollo futuro de la agricultura.
Considerando positivamente los esquemas de política no hacia la re
versión sino hacia adelante, hacia la internacionalización, junto a los pro
blemas que se vislumbran para cierto rubros más tradicionales, ciertas re
2.89
giones y cierto tipo de actividades agrícolas, (y que requieren como veremos

políticas específicas de transición) debe considerarse positivamente que la
evolución de la economía mundial genera espacios para otro tipo de activi
dades en los cuales el país puede mantener ventajas competitivas; ello no
significa necesariamente la desaparición de los rubros tradicionales ya que
muchos de ellos pudieran mantener competitivos los niveles altos de pro
ductividad, pero cualquier alternativa que se analice para cultivos específi
cos, sólo será viable en el contexto de estructuras productivas que logren
una mayor profesionalización, mayor gestión de la cadena, economías de
escala y mayor eficiencia y productividad.
En síntesis, ante el escenario descrito, es inevitable pensar en una es
trategia que favorezca los ajustes de la estructura productiva del sector agrí
cola para enfrentar exitosamente los desafíos de la internacionalización. En
esas circunstancias, la capacidad de gestión empresarial, la innovación tec
nológica, el incremento en la productividad laboral, el aprovechamiento de
economías de escala, la integración comercial, son entre otros, factores
esenciales para alcanzar la competidvidad requerida en las nuevas condicio
nes en que ha de desempeñarse la agricultura. Esa estrategia debe implicar
políticas que induzcan o favorezcan la transformación estructural de la agri
cultura para hacerla más competitiva y políticas diseñadas para facilitar la
transición y que permitan el ajuste paulatino hacia la nueva estructura.
Aunque son claros los objetivos, así como es claro el conjunto de po
líticas necesarias para lograr la transformación productiva, no es del todo
claro el tipo de políticas que pudieran permitir el ajuste a esta nueva situa
ción y que facilitasen la gradualidad del cambio, políticas que además son
especialmente importantes de considerar en la negociación de los acuerdos
de integración con otros países o bloques y que deben definirse previamen
te en los esquemas de negociación29.
Las políticas de transición implican entonces que el Estado debe dise
ñar algunas políticas ad h oc que hagan viable el proceso mediante apoyos se
lectivos y puntuales; dichos programas de apoyo deben ser transitorios y no
deben ir a determinados sectores o rubros o a productores en paquetes de
aplicación general, lo que retardaría el ajuste necesario, sino a los producto
res que por distintas razones (empresariales, de acceso a recursos, de inflexi-
ig Para un examen de las posibilidades de mecanismos como franja de precios, acuerdos de ab
sorción, cláusulas de salvaguardia aplicado a los cultivos en crisis, ver CEE [1996].
290
bilidades productivas, de pobreza) no tenga capacidad de respuesta buscan

do facilitar la transformación del sector y la movilidad de los factores de
producción. Una política de apoyo de esta naturaleza en general no debe re
ferirse exclusivamente a la política comercial y pudiera contemplar, entre
otros, la aplicación de las medidas de apoyo a la modernización de los siste
mas de información, de innovación y transferencia de tecnología, el reem
plazo programable y paulatino de las acciones políticas de estabilización de
precios, por otras formas de estabilización, incentivos tributarios para la re
tención de utilidades allí donde estas se orienten hacia la transformación y
capitalización, la creación de fondos de reconversión destinados a facilitar
la transformación a través del apoyo a cambios tecnológicos de introduc
ción de rubros más rentables, aumento de productividad, etc., destinación
de recursos para el desarrollo de exportaciones, promoción de productos en
el exterior, simplificación de trámites y exigencias burocráticas en los diver
sos ámbitos, rebajas en los costos de los servicios ofrecidos por el Estado en
el marco de programas de reestructuración productiva, etc.
LAS C A R A C T ER ÍST IC A S DE LA P O L ÍTIC A

COMERCIAL DE TRANSICIÓN
No es fácil buscar orientaciones específicas para una política de tran
sición que respete la libertad de mercado y genere los incentivos adecuados
en el mediano y largo plazo. No menos difícil es especificar las característi
cas de un marco institucional suficientemente sólido para reducir la incerti-
dumbre y que provea elementos que permitan asumir los costos de corto
plazo resultantes de la transición de una economía cerrada a una economía
abierta.
Por supuesto, como se ha señalado a lo largo de estas anotaciones, un
problema crucial es el de como se puede resolver el problema de la econo
mía política de la transición si ello se resuelve — y no hay por cierto pres
cripciones para voluntad política distintas a la capacidad de comprensión
sobre los problemas que hay que afrontar— , el diseño de una política co
mercial de transición debería contemplar cinco grandes áreas: la construc
ción de instituciones de mercado, la remodelación de los apoyos tradicio
nales de la política comercial, la capacidad de negociación y la incapacidad
de gestión empresarial, las nuevas formas de relación intersectorial median
te arreglos institucionales del tipo de pactos de competitividad, y finalmen
te la especificación de las condiciones de la reconversión y la reestructurá
i s
ción de los cultivos que no sean capaces de competir en las nuevas

condiciones de la economía internacional.
Construir instituciones de mercado

En ausencia de un sistema amplio de intervenciones de precios que
apoyen a la producción, resulta imprescindible para un eficaz comporta
miento de los mercados libres, desarrollar instituciones de mercado para
aprovechar las oportunidades del nuevo marco de liberalización y apertura
[Bejarano 1996]. En especial se hacen necesarios esfuerzos para mejorar los
mercados incompletos: y para llenar el vacío institucional que complica
enormemente el cálculo económico de los productores agrícolas, el com
plejo de los servicios de las lonjas de productos agropecuarios que incluyen
cotizaciones, operaciones de opciones de futuro, etc. De hecho los servicios
de comercialización agrícola se encuentran considerablemente subdesarro-
llados, en parte debido a la misma política proteccionista y también a la fa
cilidad de garantías de compra de muchos productos por parte del Estado
que constituían las características propias de la política de protección. Así
mismo es necesario perfeccionar las redes existentes entre empresas proce-
sadoras y los productores de materias primas o artículos de origen agrope
cuario. Aquí los vínculos asociativos se manifiestan en, por ejemplo, com
promisos de entregar volúmenes determinados de producción a cambio de
concertación de precios, asistencia técnica, financiamientos, abastos de in
sumo e información anticipada o asegurada de precios. Así mismo, la re
ducción de la incertidumbre puede estar asociada al establecimiento de se
guros de cosechas que deben promoverse deliberadamente con múltiples
ventajas.
R em odelar los apoyos de la política com ercial

Aquí hay un elemento fundamental que concierne al delicado equi
librio a lograr entre razones de saneamiento fiscal del gobierno, articula
ciones macro y microeconómicas, señales para buscar eficiencia y consi
deraciones de lógica económica con un “paquete” consistente que debe
enfrentarse a condiciones de lógica política. Ya se ha señalado que desman-
telamiento de los anteriores apoyos a la agricultura va a tener costos espe
cialmente significativos en el período de transición. El impacto negativo
más fuerte lo han recibido las actividades agrícolas de bienes importables y
el empleo, y ello puede apreciarse no sólo revisando las superficies sembra
íg i
UNA POLÍTICA COM ERCIAL D E TRANSICION PARA LA AGRICULTURA
das y cosechadas sino las tasas de crecimiento de la producción o de la for

mación de capital rural [Junca 1995, Ospina 1997b]. También se reflejan
esos costos en la reestructuración de carteras dudosa, las que acumulativa
mente significan una transferencia de los sectores urbanos a la actividad
productiva agrícola que a la larga genera presiones diferidas de otorgar sub
venciones regeneradoras de las carteras vencidas o presiones para la cancela
ción de deudas, con el doble efecto negativo de volver a abrir las brechas fis
cales sin que se resuelvan las dificultades de la naturaleza productiva de la
agricultura.
Es cierto que existen razones sociales para mantener las ayudas, y ra
zones para la atención a las demandas propias de un periodo de dificultades
políticas, pero tales ayudas deben orientarse claramente en función de
orientaciones de transición, y a estar atadadas a compromisos en términos
de modernización y modificación de la estructura productiva.
A continuación se proponen algunos criterios básicos para el diseño y
la evaluación de los instrumentos de apoyo a la transición y a transforma
ción de la estructura productiva30:
1. Carácter transicional explícito. Esto significa que en su diseño la
política debe incorporar explícitamente y dar señales claras sobre que
tiene el objetivo de contribuir a la transición de una economía
intervenida o una no intervenida. Para ello es necesario que el sector
privado incorpore compromisos en términos de productividad,
eficiencia y modernización productiva y que se asocie a políticas de
reconversión y reestructuración productiva.
2. Transitoriedad. Se refiere a la necesidad de proporcionar señales pre
cisas sobre el carácter no permanente de la protección. Señales en
contrario pueden frenar los esfuerzos en materia de productividad o
modernización del aparato productivo.
3. Horizontabilidad. La horizontabilidad de los instrumentos se refiere
al papel fundamental que debe tener la demanda privada en cuanto a
la asignación de los recursos de ayuda. El aparato público tiende a te
ner información insuficiente y puede en un intento de escoger gana
30 En estos criterios nos beneficiamos de discusiones con funcionarios del Ministerio de Agri
cultura de Chile, especialmente con el ministro Emiliano Ortega, Esteban Marinovic y Antonio
Corvalán. También nos beneficiamos de documentos de los Ministerios de Agricultura y de Econo
mía de Chile [1995, 1996].
19 3
dores y perdedores, equivocar los grupos objetivos. Por otra parte, la

selectividad sectorial o intrasectorial incrementa el riesgo de que el
instrumento sea “capturado” por grupos de presión, por intereses
privados e incluso por intereses gremiales específicos. La horizontali
dad, sin embargo, no impide que los instrumentos permitan las nece
sarias adaptaciones en su diseño que den cuenta de las especificidades
de los distintos sectores productivos, y tampoco excluye la posibili
dad de que algunos instrumentos puedan ser utilizado, focalizada-
mente, en apoyo de actividades productivas o localidades específicas,
si las prioridades económicas sociales lo justifican31.
4. Temporalidad. Las medidas de apoyo deben incluir condiciones de
entrada (acceso) y un horizonte temporal de salida, adecuado al cum
plimiento de los objetivos. Si los instrumentos generan una depen
dencia permanente, o genera mecanismos políticos de presión per
manente, los objetivos de transición y transformación no se estarían
cumpliendo.
5. Transparencia. Los subsidios y las demás ayudas de los instrumentos
originados en el sector público y que se dirigen al sector privado y a
los consumidores, deben ser claramente explícitos, tanto en sus mon
tos como en sus beneficiarios. Así mismo se deben precisar los alcan
ces y límites de la acción pública, a fin de evitar falsas expectativas.
6. Viabilidad instrumental. Si se trata de políticas concertadas, la garan
tía del cumplimiento de los compromisos debe estar presente en el
diseño de los instrumentos tanto de la gubernamental como del lado
de los actores privados; si se trata de compromisos gubernamentales,
debe asegurarse la continuidad tanto política como financiera del
instrumento para el lapso del horizonte temporal que se defina.
7. Gestión competitiva. La gestión de los instrumentos (subsidios,
compra) debe tener un alto comportamiento competitivo, ya sea a
través de un diseño que permita operarlos a través del mercado o de
formas de competencia institucional organizadas en forma adecuada,
con reglas del juego claras y árbitros bien establecidos. La participa
31 Así por ejemplo, el estudio del CEE identifica un segmento regionalmente localizado de
productores de cebada que operan en condiciones competitivas respecto del mercado internacional
y segmentos también localizados que deben ser objetos de un programa de reconversión y de ayudas
específicas.
294
ción del sector privado, especialmente de los usuarios, puede ser un

factor que contribuya a este objetivo y puede permitir una mayor
efectividad de la operación de los instrumentos.
8. Gestión participativa. La participación de las organizaciones gremia
les y sindicales en las actividades de diseño, evaluación, incluso en al
gunas actividades de gestión de los instrumentos, puede ser un im
portante aporte y puede permitir el desarrolla de una economía
política de la cooperación entre el sector público y el sector privado,
que acerque posiciones y reduzca el nivel de conflictos. Sin embargo,
es necesario vigilar que esta participación no erosione la aplicación de
los demás principios, que son los que protegen a los instrumentos de
una eventual “captura” y reducen las posibilidades del clientelismo
privatizador.
9. Apoyo vía de demanda u oferta. Los subsidios que pudieran estar in
volucrados en los diversos instrumentos (por ejemplo información,
programas de gestión empresarial) deben tratar de superar las barre
ras que impiden que se manifieste la demanda privada por los servi
cios productivos de que se trata en cada caso. Esto significa que los
subsidios se otorguen siempre por el lado de la demanda: en muchos
casos, se requiere fomentar la oferta para hacer posible que la deman
da se manifieste, y en ciertos casos pueda requerirse una combinación
de ambas vías.
10. Compromiso de los beneficiarios. Los instrumentos de transforma
ción deben ser diseñados, preferiblemente, de manera tal que los dis
tintos beneficiarios (empresa, trabajadores), asuman compromisos y
responsabilidades claramente especificadas. Estos compromisos y
responsabilidades pueden ser de carácter financiero, de cooperación
asociativa entre empresarios o entre éstos y sus trabajadores, de ges
tión, metas de desempeño e información, entre otros. Debe evitarse
que algunos programas sociales de ámbito regional o local acaben
subsumidos en compromisos de ayuda gobierno-empresarios o que
se sustituyan responsabilidades empresariales en materia laboral.
11 Instrumentos evaluables. Los instrumentos deberían contener, desde
el comienzo, una definición de los objetivos y de la metodología de
evaluación, para diseñar su operación asegurando que se produzca la
información necesaria para facilitar la evaluación de la gestión, el di
seño y el impacto económico.
295
12. Limitación de la proliferación de instrumentos. Los programas de

apoyo a la transformación de la estructura productiva deben evitar la
propensión a crear nuevos instrumentos, instituciones o leyes espe
ciales. Sólo deben crearse nuevos instrumentos para uso general y
cuando sea clara la existencia de vacíos en los dispositivos previamen
te existentes.
L a capacidad de negociación internacional

y la capacidad de gestión em presarial
Sin duda, es necesario concertar con el sector privado una plataforma
negociadora en el ámbito de los compromisos internacionales para dejar es
pacio a que los resultados de la transición puedan madurar y consolidarse.
Esta plataforma negociadora debe contemplar cuando menos los siguientes
aspectos:
1. La difícil situación de algunos sectores agrícolas substituidores de im
portaciones y que han visto declinar su rentabilidad no solo por la
apertura sino por la devaluación y por el clima de inseguridad y vio
lencia de muchas áreas rurales.
2. El riesgo a perder el mercados internacionales frente a la competencia
de terceros países, si no se consiguen concesiones comparables a las
que están obteniendo otros países con acceso a esos mercados.
3. Los mayores plazos de ajuste que requiere el sector agrícola, cuyas ac
tividades se vinculan a los ciclos biológicos de los cultivos, especial
mente de los de tardío rendimiento y a una economía que reacciona
con más lentitud que el sector industrial o comercial.
Estos factores se han considerado en todas las negociaciones comer

ciales incluso entre países desarrollados, de modo que la menor velocidad
de ajuste junto con la preocupación por las poblaciones rurales afectadas
por los posibles cambios, debieran estar en la base de una política prudente
y gradual en la apertura del comercio y en las negociaciones.
Por otra parte, los aspectos de gestión empresarial toman cada vez
más relevancia en la agricultura y adquieren una creciente complementarie-
dad con los aspectos tecnológico productivos. Ya se trata sólo de transfor
mar a los agricultores en buenos productores, hoy se requiere que los pro
ductores sean buenos empresarios y productores competitivos y capaces de
insertarse en los mercados globales. En esta tarea hay necesidad de desarro
llar capacidad empresariales a nivel intra y extra predial, mediante instru
296
mentos tales como subvenciones entregadas a asociaciones de productores

o empresarios agrícolas por un tiempo razonable para los diversos proyectos
de fortalecimiento empresarial, programas específicos para el desarrollo
empresarial de las organizaciones campesinas y centros de gestión empresa
rial entre otros programas.
Nuevas form as de gestión de relaciones intersectoriales

La política de transición debe hacer énfasis en la interdependencia de
la agricultura con los demás sectores de la cadena agroalimentaria y consi
derar con prioridad las articulaciones de la agricultura con los otros sectores
de la economía, reivindicando también políticas del lado de la demanda
para contemplar los aspectos de abastecimiento de insumos, comercializa
ción, transformación de la producción agrícola, distribución de consumo,
etc. De hecho las ganancias de competitividad deben tener carácter siste
mático a partir de la gestión de la cadena como un todo, no debiendo limi
tarse a las ganancias de productividad en el sector agrícola propiamente di
cho32. Para ello es necesario ir creando sistemas de cooperación que
permitan reunir distintas competencias y capacidades y estrechar la colabo
ración entre productores, industriales, agrícolas, usuarios de tecnología y
entre distintos agentes de la cadena producción-consumo.
Un aspecto fundamental se refiere naturalmente al fortalecimiento
de los acuerdos de competitividad al nivel de las cadenas productivas, es
fuerzo que se ha venido liderando mediante convenios entre el IICA y el M i
nisterio de Agricultura y que cobijan a varias cadenas productivas, en el di
seño de actividades políticas que se consideran a mediano y largo plazo y
que se centran en aquellos aspectos que pudieran fortalecer la productivi
dad y la eficiencia, independientemente de las dificultades de corto plazo
que en todo caso debieran estar por fuera de las mesas de concertación en
ese tema.
El aspecto fundamental de las nuevas formas de gestión en las relacio
nes intersectoriales debe apuntar a crear espacios de concertación para au
nar esfuerzos en materia de cooperación, reducir la incertidumbre y superar
los conflictos que surgen al rededor del proceso de apertura. Conviene con-
31 En la experiencia reciente de América Latina hay varios ejemplos de sectores industriales re
lacionados con la producción agrícola que fueron el núcleo articulador a través del cual se generó y
difundió el progreso técnico en el sector agrícola, ver De Rezende y Castro [1995].
297
DESARROLLO ECO N Ò M ICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
siderar a este afecto con mas detalle la naturaleza y bondades de los acuerdos
de competitividad como un arreglo institucional que facilita la gestión en la
cadena productiva.
1. De una parte, los acuerdos de competitividad agrícola permiten exa
minar el proceso productivo en términos de cadenas productivas y no
en términos de productos individualmente considerados. De otra
parte, ofrecen un escenario para dirimir los conflictos que resultan de
las distintas fases de la cadena. De hecho, la visión de cadena ofrece la
oportunidad de procesos de concertación en los aspectos comunes a
las distintas fases y la creación de alianzas frente a enlaces laterales de
servicios de apoyo. A su vez, los conflictos se refieren de un lado a la
determinación de precios en cada una de las fases, a los aspectos de
eficiencia de cada fase en la relación con sus enlaces inmediatos hacia
adelante y hacia atrás y a la explotación del poder de mercado de los
productos de cada fase. Estos tres aspectos se traducen, en definitiva,
en una tensión distributiva entre las fases de la cadena que se acentúa
considerablemente en una economía abierta con grados distintos de
eficiencia económica entre eslabones de la cadena.
2. Los aspectos de cooperación se refieren especialmente a información
de mercado (precios, calidades, comercialización, oportunidades de
mercado), tecnología y recursos humanos, productividad, inversión y
financiamiento, externalidades (sostenibilidad, infraestructura, etc.) y
marco legal. En general, es fácil encontrar mecanismos de cooperación
al rededor de estas áreas y arreglos institucionales (con participación
del gobierno) que conduzcan a gestionar esa cooperación. Sin em
bargo, la característica principal de esta cooperación es que sus resul
tados se refieren al mediano y el largo plazo y no impiden la gene
ración de conflictos de corto plazo.
3. En una economía abierta y de libre mercado los conflictos de corto
plazo entre fases de la cadena deberían zanjarse mediante mecanis
mos de mercado. Si ello no ocurre se debe a las intervenciones en pre
cios por distintas razones: por las intervenciones de precios en la fase
agrícola, por los diferenciales de los costos de transporte y en general
de los costos de comercialización internacional y finalmente por im
perfecciones en la estructura de los mercados. En esas circunstancias,
los conflictos se refieren a los factores de determinación de precios de
frontera (protección y otros aspectos de política comercial externa) a
la política de comercialización interna, a la distribución de los efectos
1 98
UNA POLÍTICA COMERCIAL DE TRAN SICIÓN PARA LA AGRICULTURA
positivos y negativos de la apertura de mercados y de los procesos de

integración (protección afectiva, perforaciones arancelarias, etc.) y fi
nalmente al traslado de ineficiencias y de distorsiones de la estructura
de costos de una fase de la cadena a otra.
Reconversión y reestructuración
Habrá que precisar lo que se entiende por reestructuración y recon
versión, esta última se entiende como un cambio de actividad, es decir el
cambio en el uso de los recursos que implica extinguir la actividad no com
petitiva para establecer otra completamente nueva, mientras reestructura
ción significa modificar la naturaleza de las explotaciones, por ejemplo,
cambiando las variedades, cambiando los productos más adaptados a la de
manda, etc. o intentando procesos de diversificación como la introducción
de otros cultivos, lo que especialmente no es fácil en las economías campesi
nas que resisten más los elementos que amenazan su viabilidad.
Por supuesto, la diversificación o la reestructuración no se dan es
pontáneamente. Es urgente iniciar un programa de reconversión de áreas
críticas orientadas al mejoramiento o sustitución de rubros de baja rentabi
lidad y acentuar esos esfuerzos hacia los segmentos ubicados en zonas con
alternativas productivas restringidas, especialmente en los cultivos en crisis.
Ello implica, en algunos casos, disminuir la superficie cultivada, desplazar
los recursos para utilizarlos en rubros mucho más promisorios y asesoría
para aumentar los rendimientos de los productores que logren mantenerse
en el rubro respectivo33.
Por otra parte, la reconversión o la reestructuración tienen dimensio
nes regionales que van más allá de la modernización, la tecnificación o ser
competitivos internacionalmente y cuya solución ya tiene una metodología
que se ha aplicado a las reestructuraciones sectoriales34. El problema de
adaptación regional, es decir, la reestructuración o reconversión agrícola
con efectos con el territorio y el mundo rural, impone necesidades nuevas
que es preciso estudiar con una metodología distinta a la de cambio de cul
tivo. De hecho, en el contexto regional una reestructuración sectorial pue
de ir acompañada de un paquete rural paralelo que permita amortiguar los
efectos que la reestructuración o reconversión agrícola va a provocar sobre
33 Ejemplos de los cultivos en crisis pueden verse en CEE [1996],

34 Para un estudio de casos, ver Federación Nacional de Cafeteros [1996].
299
su entorno territorial. Los programas de reestructuración o reconversión

tienen dos dimensiones: la dimensión puramente sectorial, es decir la mo
dernización sectorial con miras a la competitividad y las dimensiones regio
nales y rurales tendientes a la estabilidad y a la equidad. Por supuesto que
las reestructuraciones suelen incorporar los dos paquetes de medidas. Pero
es necesario diferenciarlas sobre todo cuando una reestructuración se pre
tende amplia y afecta una región entera.
Por otra parte, un problema fundamental de las reestructuraciones,
es quién asume los costos y cómo se obtiene el dinero para financiarlas. No
hay duda de que la participación pública y privada debe ser compartida, y
que los gobiernos deben asumir la reestructuración diseñando un amplio
paquete de instrumentos financieros que permitan resolver varias carencias
centrales, la primera que los agricultores que quieran innovar, cambiar o
mejorar no tienen suficientes garantías y para ello hay que proveer esas ga
rantías; también fondos para la innovación tecnológica por la vía del crédi
to y el manejo de las transferencias tecnológicas para lo cual se requieren
elementos que permitan a los agricultores contratar asistencia técnica inclu
so recibir una ayuda por parte del Estado para pagarla.
La mayoría de los países de América Latina han enfrentado con dis
tinta intensidad la apertura de sus economías y de su sector agrícola. Algu
nos han hecho caso omiso de la gradualidad, dando un salto abrupto de una
agricultura protegida a una abierta (los países centroamericanos o Perú a
comienzos de los noventa y los países del Cono Sur en los ochenta), otros
enfrentaron decididamente la transición con incentivos y programas de re
ducción de los costos sociales (es el caso de México), otros como Colombia
o Venezuela todavía parecen debatirse entre la reversión de las reformas y
esquemas hacia adelante sin orientaciones precisas en materia de una plena
inserción de la agricultura a la economía internacional. De estas experien
cias pueden derivarse dos lecciones que convienen subrayar:
1. Se necesita tiempo para la adecuación a los cambios y a la reestructura
ción o reconversión, lo que implica un horizonte temporal claro sobre
la ayuda para así presionar los cambios. De hecho, como han subraya
do diversos analistas, las diferencias entre los países asiáticos y los países
latinoamericanos están en la flexibilidad de aquellos para dar y quitar
incentivos, evitando que estos se transformen en derechos adquiridos
entre los empresarios y en la capacidad para aplicar políticas tempora
les de promoción. Además, todos los incentivos se dieron a cambio del
cumplimiento de metas específicas sobre todo de exportación, pero
300
que pudieran ampliarse a metas de reestructuración y reconversión y a

metas de competitividad internacional desde el principio.
2. No es fácil, por otra parte, graduar la intensidad de la apertura para
acompasarla a la capacidad de los productores para realizar las rees
tructuraciones, las innovaciones, etc. La eficacia del ajuste— es decir,
la medida en que la apertura destruye o destruye las actividades eco
nómicas o, en otros términos, la medida en que se crea más valor
agregado del que se destruye— dependerá de la claridad de las señales
sobre las ayudas, de la credibilidad que genera el cronograma de cam
bios y de las políticas, ayudas y estímulos hacia los productores para
la reestructuración y conversión.
En definitiva, la eficacia de la reestructuración, en especial del sector

de importables dependerá de la velocidad de los cambios en los precios rela
tivos, de la credibilidad y gradualismo de las fases de la política comercial,
del marco macroeconómico y por supuesto de una activa política agrícola
en materia de infraestructura, de acceso a recursos, de tecnología y de
acompañamiento del mercado que permitan confianza en los agentes res
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304
El estado
de lasfinanzas
públicas
en Colombia
a fines del siglo XX
A N T O N IO H E R N Á N D E Z G A M A R R A
IG N A C IO L O Z A N O E .1
Los autores son respectivamente, miembro de la Jun ta D irectiva y Jefe del Sector
Público de la Subgerencia de Estudios Económicos d el Banco de la República
Las finanzas públicas constituyen un amplio campo de análisis de la
teoría económica que se ocupa de los ingresos, los gastos y la deuda del go
bierno y de los impactos que su manejo tiene sobre el aparato productivo y
la organización de una sociedad.
En especial, las finanzas públicas se pueden referir al estudio de las
funciones del gasto público en la política económica gubernamental, a la
asignación óptima de los recursos, la eficacia de la utilización del gasto pú
blico, la distribución del ingreso y los efectos de la tributación. El análisis
también se puede enfocar hacia el tamaño del Estado y sus funciones, sobre
el impacto del déficit público en el ahorro, la inversión y la cuenta corriente
de la balanza de pagos, y más allá analizar el financiamiento del déficit y sus
efectos sobre la inflación, la balanza de pagos, el manejo de la deuda públi
I Se agradece la colaboración en la preparación de las cifras a Miguel Ángel Gómez y Luisa

Fernanda Charry. Los análisis y opiniones contenidos en este trabajo son de su exclusiva responsabi
lidad y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la República.
ca, las tasas de interés o la inversión privada. Finalmente constituiría sufi

ciente materia para el análisis sobre la dinámica de la deuda pública y las
condiciones de su sostenibilidad temporal.
En este trabajo nos vamos a ocupar del tema de la estabilidad macroe-
conómica en tanto ésta busca conjugar la lucha contra la inflación, el de
sempleo y la inestabilidad cambiaría, y las discusiones al respecto se asocian
con el papel de la política fiscal sobre la actividad económica y su influencia
en el ciclo.
Inicialmente vamos a presentar algunos elementos conceptuales para
luego examinar la situación de las finanzas públicas en Colombia a fines del
siglo XX, en especial, la sostenibilidad de la trayectoria del déficit y de la
deuda pública de la última década.
Tomamos los últimos diez años como sinónimo de la expresión fines
del siglo XX, pues restringir el análisis a la situación de fines del año 1999
implica dejar de lado tres factores fundamentales en la explicación del esta
do actual de las finanzas públicas nacionales: a) la importancia del cambio
constitucional de 1991 en la organización del Estado y en sus finanzas, b) la
homogeneidad de las cifras, y por lo tanto la mejor información que ellas
brindan, c) el convencimiento de que el examen estático de una situación
desconoce los procesos económicos, políticos y sociales que la gestaron y
por lo tanto obscurece su verdadero entendimiento y, lo que es más impor
tante aún, los factores que será necesario remover para introducir las refor
mas que se juzguen necesarias.
C o n c e p t o s e in t e r r e l a c io n e s f u n d a m e n t a l e s
Las fin an zas públicas y el ciclo económico
En virtud de las ideas de Keynes se desarrolló la noción de que los
presupuestos deberían mantenerse balanceados en promedio en el curso del
ciclo económico, es decir, que sean superavitarios durante los períodos de
auge y deficitarios en las recesiones, mostrando un comportamiento anti
cíclico [Fisher y Easterley 1990]. Este sería el caso, principalmente, si las
fluctuaciones en la demanda agregada y del presupuesto se juzgaren tran
sitorias. Por ejemplo, una mejora en los términos de intercambio que au
mentara los ingresos del gobierno no debería producir cambios en los gas
tos e impuestos y, así, contribuiría al superávit. En este sentido, el superávit
o el déficit puede comportarse endógenamente respecto a la actividad eco
nómica porque los recaudos se incrementan en los períodos de auge, al au
mentar la base tributaria, aunque algunos gastos también son procíclicos.
306
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
El enfoque de los presupuestos balanceados ha sido complementa

do con otras teorías que resaltan las distorsiones que produce la tributa
ción en las decisiones de los agentes económicos y la necesidad de suavi
zarlas. La mayor parte de los impuestos gravan el ingreso, el gasto y la
propiedad, afectando las decisiones de las familias respecto a cuánto tra
bajar, cuánto ahorrar y cómo distribuir su portafolio entre activos físicos y
financieros. En este sentido los impuestos producen una asignación ina
decuada de los recursos causando una pérdida de bienestar. Frente a este
hecho se requieren acciones de gobierno en cuanto a la elección cuidadosa
de las tasas tributarias que minimicen las pérdidas y suavicen los impactos
del ciclo.
El argumento de la “suavización de la tributación” sigue los linca
mientos del consumo permanente de Friedman en el sentido de que el
consumo privado debe basarse en el ingreso permanente, no en su compo
nente cíclico. Así, las tasas tributarias del gobierno deben basarse en un
concepto de gasto fiscal permanente, lo cual implica tener un sistema de
recaudos con tasas marginales estables en el tiempo, en lugar de tasas mar
ginales que fluctúen con los vaivenes del ciclo [Barro 1979]. Dicho siste
ma minimiza las pérdidas de bienestar que causan los impuestos sobre la
elección de los individuos.
Además de los anteriores enfoques, existen nuevos desarrollos que
ponen de presente que el carácter contracíclico de la política fiscal puede
depender del grado de “debilidad” de la situación fiscal. Si los gobiernos es
tán cercanos a la insolvencia, una expansión fiscal puede crear una situación
de pánico y generar una crisis de confianza, tendiendo a reducir antes que
incrementar la demanda agregada. Por el contrario, en estas circunstancias
la contracción fiscal puede tener efectos expansionistas, al reducir la proba
bilidad de una crisis fiscal [B lD -lL P E S 1997].
EL déficit fisca l y la composición de la dem anda agregada

A partir de las definiciones de oferta y demanda agregada, es sencillo
concluir que la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual a la diferen
cia entre el ahorro y la inversión en la economía nacional. Así:
a) Si la inversión que hace la economía nacional es mayor que el aho
rro que genera, se producirá un déficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos. Si este déficit se financia, el país se endeudará con
el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirán las
307
reservas internacionales. Si la financiación es superior al déficit, se

acumularán reservas internacionales.
b) Si la inversión que hace la economía nacional es menor que el ahorro
que genera, se producirá un superávit en la cuenta corriente de la ba
lanza de pagos. Este superávit se puede utilizar para pagar deuda ex
terna o para acumular reservas internacionales.
c) Si la inversión que hace la economía nacional es igual al ahorro que
genera, la cuenta corriente de la balanza de pagos estará en equilibrio.
Y la acumulación de reservas internacionales dependerá exclusiva
mente de la cuenta de capital.
En términos del ahorro y la inversión de los sectores público y priva

do, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual al exceso de
inversión privada sobre el ahorro privado más el déficit o superávit del sec
tor público. Según esta identidad, un aumento del déficit fiscal que no ten
ga efecto sobre el ahorro privado, produce un desplazamiento (o disminu
ción) de la inversión privada o un aumento en el déficit de la cuenta
corriente de la balanza de pagos2. Aunque las conclusiones que se deducen
directamente de tal identidad aparentemente no admiten discusión, son
controversiales en un contexto dinámico, cuando el gobierno puede cam
biar la trayectoria temporal de los impuestos. El nuevo enfoque de la “equi
valencia ricardiana” señala que, bajo ciertas circunstancias, un cambio en la
trayectoria de los impuestos a lo largo del tiempo no afecta el gasto privado
y, por consiguiente, no altera la inversión ni el ahorro global de la econo
mía. Así mismo, no afectará la cuenta corriente de la balanza de pagos [Ba
rro 1984]. Aunque esta afirmación es sorprendente y contradice una con
clusión preliminar, tiene sentido en los análisis que involucran el horizonte
temporal.
Una rebaja de impuestos en el período corriente, Ceteris Paribus, po
dría generar un déficit en las cuentas del gobierno. Conscientes las familias
de que tendrán que compensar ese desequilibrio fiscal con mayores impues
tos en el futuro, ahorran el ingreso que obtienen por la rebaja de impuestos
y lo destinan para la mayor tributación futura. Así, los agentes privados no
1 Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues
frente a un déficit fiscal creciente y disminuciones en el déficit de la cuenta corriente se ha produci
do un ajuste notorio en el balance privado vía la disminución de la inversión.
308
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
modifican su patrón de gasto en razón a que éste depende del valor presente
del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos me
nos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del período
presente se compensa con aumentos en el futuro, sin alterar su valor presen
te, no hay razón para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del
tiempo ni cambios en el gasto privado de la economía. En este sentido, el
déficit fiscal de un período se corrige en el tiempo con mayores impuestos
sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeco-
nómicas3.
Los efectos de las finanzas públicas en la política macroeconómica,

también se pueden entender analizando la manera de financiar el déficit fis
cal. Para entender esto a cabalidad veamos primero algunas relaciones ma-
croeconómicas básicas:
• El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos más el financia-
miento externo neto (cuenta de capital) determina la acumulación de
reservas internacionales.
• La variación de las reservas internacionales más la variación del crédi
to del Banco de la República determina la variación en el crédito in
terno neto de la economía.
En este caso, el uso de cada una de las fuentes de financiamiento del

déficit que alternativamente tiene el gobierno, genera impactos macroeco-
nómicos de distinta naturaleza. Si, por ejemplo, el déficit fiscal se financia
con crédito externo, se afecta la acumulación de reservas internacionales o
se aprecia la tasa de cambio, dependiendo del régimen cambiario existente .
Si el resultado es un aumento de las reservas internacionales, las autoridades
económicas deben restringir el crédito interno para mantener cierto control
monetario, lo que presiona al alza las tasas de interés y desaloja, por esta vía,
3 En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la ‘equivalencia ricardia-
na\ Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de
incentivo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias.
4 Si el régimen es de tipo de cambio fijo, la financiación externa del gobierno incrementa las
reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endógena, se expanden los medios de
pago. Por el contrario, si el régimen cambiario es de tipo flexible, la financiación aprecia el tipo de
cambio y puede contraer la demanda agregada.
309
la inversión privada. Si se aprecia la tasa de cambio, los efectos se manifies

tan sobre las exportaciones y las importaciones, profundizando el déficit
en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Debe observarse, así mismo,
que el acceso a recursos externos para financiar el desbalance fiscal, de
pende de la credibilidad que tenga el país en los mercados internacionales
de crédito.
La segunda fuente de financiación del déficit fiscal del gobierno es el
crédito interno a través de bonos, que es distinto al financiamiento prove
niente de la emisión o del crédito que le otorga el Banco Central. Desde
luego que, frente a un techo para el crédito global de la economía, el uso de
estos recursos por parte del gobierno afecta el financiamiento interno priva
do y puede conducir a que éste busque recursos externos, con efectos simi
lares a los descritos antes. Además, la colocación de bonos públicos requiere
de intereses reales atractivos, lo cual presiona hacia arriba al costo del dinero
con los consiguientes efectos perversos sobre la inversión.
Un tercer mecanismo de financiación del gobierno lo constituye la
venta de sus activos. Esto lleva a una discusión de los impactos que la priva
tización tiene sobre la política fiscal. En teoría el precio que el gobierno
puede obtener de las privatizaciones debe ser igual al valor presente de los
flujos de ingresos que se obtendría si las empresas permanecieran en manos
del gobierno. Sin embargo, la racionalidad económica de las privatizaciones
se sustenta en que el sector privado estaría dispuesto a pagar un precio más
alto que dicho valor, debido a factores de eficiencia, lo cual hace la política
fiscal futura más sostenible [Perry 1997]. Esto es sobre todo cierto si debido
a los factores de ineficacia o corrupción, las empresas públicas operan con
pérdidas, aumentando el déficit fiscal presente.
Finalmente, el gobierno puede financiar su desbalance financiero
mediante el señoreaje, que es el ingreso que percibe a través del Banco
Central por su poder monopólico de imprimir moneda. Más aún, la teo
ría precisa que tanto el señoreaje como el impuesto inflacionario, consti
tuyen un ingreso para el Emisor. En el primer caso, el Banco Central reci
be ingresos cuando expande la base monetaria y, en el segundo, el Banco
Central perciben ese recaudo, en la medida que reconoce un interés real
negativo por el dinero de alto poder. Es evidente que los ingresos por se
ñoreaje dependen de la tasa de inflación, de la demanda por dinero y de
las elasticidades de la demanda del dinero respecto al ingreso y a la infla
ción misma.
310
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
L a sostenibilidadfiscal
Finalmente, el análisis de las finanzas públicas se puede hacer desde la
perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple
si el valor presente de los futuros superávit primarios es igual o superior al
saldo de la deuda existente.
Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el
gobierno para generar superávits primarios y de la evolución de la tasa de
interés que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables
para construir un análisis que se acerque más a la realidad. Por ejemplo, el
ritmo de los recaudos y, por esta vía, el resultado primario del gobierno de
pende en buena medida del crecimiento de la economía. Así mismo el go
bierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su déficit, además de la
deuda tradicional, como el señoreaje que está influenciado por la tasa de in
flación y por la demanda de dinero.
Así las cosas, la condición para hacer sostenible la política fiscal es
que el superávit primario más el señoreaje sirvan la deuda, de manera que
el coeficiente deuda a PlB se mantenga constante a lo largo del tiempo5. El
cumplimiento de esta condición depende del comportamiento de las
principales variables macroeconómicas, esto es, de la inflación, el creci
miento económico y la tasa de interés real.
Como epílogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la
incidencia de las finanzas públicas sobre el resto de la economía no es de total
discreción de las autoridades económicas, ya que se manifiesta a través de
muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector público
está altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes
diseñan y ejecutan la política. El exceso de gasto público (desharrorro) tiene
gran incidencia en la composición de la demanda agregada de la economía y,
a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina despla
zando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los dese
quilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar
el déficit público también afecta las tasas de interés y la inflación, lo cual de
sestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Fi
nalmente el endeudamiento público que es sostenible tiene un límite y éste
5 Lo cual significa que el sector público incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento
de la economía. Adicionalmente, en esta condición el señoreaje incluye tanto el impuesto inflacio
nario como los ingresos que recibe el gobierno por la creación de dinero, y el concepto de dinero re
levante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [1997].
311
depende tanto de las variables fiscales como del entorno macroeconómico. Si

los gobiernos se endeudan por encima de ese límite, se pueden desatar esta
dos de insolvencia que no son deseables desde ningún punto de vista.
Lo que ponen de presente estas interrelaciones es que la restricción
presupuestal es el principio orientador del análisis de las finanzas públicas.
Esto significa que los economistas le imponen límites al déficit público ya
sea por la imposibilidad de financiarlo o por los efectos indeseables que tie
nen sobre otras variables de la economía.
E l t a m a ñ o d e l e s t a d o C O L O M B IA N O y SUS FU N C IO N E S
Hacia finales de los años ochenta se generó un consenso internacional
según el cual en América Latina el sector público había alcanzado un tamaño
exagerado, perseguía demasiados objetivos y sobreregulaba la actividad eco
nómica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento
económico [Carrasquilla 1999]. A partir de este diagnóstico, a principios de
los años noventa el gobierno colombiano -com o otros de Latinoamérica—
llevó a cabo un conjunto de reformas para redefinir las funciones del aparato
estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad económica.
Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad la llamada
apertura económica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en
la asignación de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la libera
ción del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financie
ro, al tiempo que propugnaba por la flexibilización del mercado laboral y la
profundización de la descentralización. En cuanto a este último aspecto,
Eduardo Wiesner anotó que:
[no se trataba de que] el mercado, en un sentido restringido y limitado a

actividades del sector privado, sea el principal factor en un proceso de
descentralización. [...] El punto de fondo, es buscar que la estructura
constitucional, legal y jurídica del país y en sus expresiones institucionales,
administrativas y fiscales se de amplio y flexible margen para que los
departamentos, municipios, regiones, provincias o gobiernos locales puedan
asociarse libremente [...] en respuesta a su percepción de sus problemas y de
sus posibles soluciones, [y dar lugar a una] apertura territorial [Wiesner
1992, 54 y 55].
La apertura así entendida, debería estar exenta de proteccionismos

para que se generasen ganancias en eficiencia y productividad y se pudiese
construir un federalismo fiscal que estimuláse la ‘revelación de las preferen
cias’ de la ciudadanía y facilitar la estimación de la demanda local por bie
312
nes públicos. Aunque más adelante se tratará el tema del proceso de descen
tralización y sus implicaciones fiscales, digamos aquí que el proceso fue
concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor
injerencia del mercado en la asignación de los recursos.
En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo
modificaciones substanciales al régimen de pensiones, propugnó por la
reorganización de las entidades públicas de la seguridad social, eliminó
la retroactividad de las cesantías, y en general, procuró la flexibilización
del mercado laboral.
En lo referente a las orientaciones del sector financiero, además de la
creación de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, con autonomía e independencia del po
der ejecutivo, las reformas buscaron la eliminación de la asignación secto
rial del crédito, la supresión casi total de las inversiones forzosas, el estable
cimiento de la multibanca por oposición a la banca especializada antes
existente y la reducción de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se
estableció el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la
República sólo con el voto unánime de los miembros de su Junta Directiva
y se tomó la decisión de privatizar buena parte de la banca pública que ha
bía quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de
los años 80. Finalmente, se eliminó el monopolio que tenía el Banco de la
República en la compra-venta de divisas, se modificó sustancialmente el
control cambiario y se determinó la no fijación administrativa de la tasa de
cambio, para lo cual se instituyó un sistema de bandas cambiarías que estu
vo vigente hasta finales de septiembre de 1999.
Pese a todas estas reformas, el tamaño del Estado no disminuyó sino
que aumentó durante los años noventa. Para explicar su evolución, se requie
re precisar que el Estado está conformado por distintos tipos de agencias pú
blicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal- y que
cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categorías: gobiernos centra
les, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas públicas6.
6 A manera de ilustración, entre las entidades de carácter nacional que conforman el gobierno
central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc.
Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SE N A , el IC B F , el IS S ,
Cajanal, etc. Empresas públicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA , etc. A nivel de los
departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente
con el nombre de entidades territoriales.
313
En materia de medición, usualmente el tamaño del Estado se evalúa a

través de la relación entre el gasto público y el producto nacional. Esto signi
fica que se hace referencia al gasto que realizan todas las agencias tanto del ni
vel nacional como territorial. No obstante, el análisis se puede referir al tama
ño de una parte del Estado, como el gobierno central, especialmente cuando
se trata de evaluar la incidencia de sus operaciones .
La evidencia internacional señala que el sector público de un país típi
co de América Latina gasta alrededor del 26% del PlB, en tanto el gasto públi
co en un país industrializado supera el 40% . No obstante, lo fundamental es
su composición, pues mientras los países de América Latina gastan alrededor
de 2,5% del PlB en la seguridad social y menos del 15% del PlB en las funcio
nes ‘básicas’ del gobierno, los países industrializados destinan 15% y 20% del
PlB a estas actividades, respectivamente [B lD -lL P E S 1997]8.
El gasto del Sector Público No Financiero (S p n f) de Colombia fue del
20,7% del PlB a comienzos de los noventa y se elevo a 33% del PlB en 1997
(Gráfico 1) . Este aumento de más de 12 puntos porcentuales del producto se
relaciona con el cambio de las instituciones del país y las nuevas funciones
que asumió el Estado reseñadas en los párrafos anteriores. En el contexto de
América Latina, el tamaño del Estado colombiano se encontraba 6 puntos
por debajo de la media en 1990 (que se situó en 26% del PlB) y a finales de la
década se encuentra 7 puntos por encima.
El gasto del gobierno nacional que en 1990 era del 9,6% del PlB
-uno de los más bajos en el contexto latinoamericano- ascendió a 15,8%
del PlB en 1997. En este último año, el 50% de los gastos se asignan a las
transferencias y al pago de intereses de la deuda. Aunque el gasto del gobier
no central aumentó 6 puntos del producto entre 1990-1997, no se puede
afirmar que el tamaño del gobierno central colombiano es excesivamente
alto pues es similar al de México y claramente inferior al tamaño de los go
biernos centrales de Venezuela, Uruguay, Ecuador, Costa Rica y Chile,
para no mencionar los gobiernos de los países industrializados. El tamaño
medio de los gobiernos del panel contemplado, para 1997 es del 26% del
PlB, cifra que está muy por encima del gobierno de Colombia.
7 Como se hizo explícito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del go
bierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector público colombiano.
8 De acuerdo al BID las funciones ‘básicas’ se refieren a una amplia variedad de gastos diferen
tes a intereses de la deuda, seguridad social e inversión.
9 Estas cifras se expresan en términos del nuevo valor del PIB cuya base se estableció en 1994.
314
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
Una conclusión que se desprende de la revisión de las últimas cifras

sobre gasto público de Colombia en el contexto latinoamericano, es que si
bien el gasto consolidado supera a la de sus vecinos, el gasto efectuado por el
gobierno central se encuentra en niveles equiparables al de la mayoría de los
países. Esta es una consecuencia lógica del proceso de descentralización, en
la medida que se espera que sean los niveles territoriales del gobierno quie
nes ejecuten la mayor parte del gasto público. El Gráfico 1 muestra que en
1999 el tamaño del Estado alcanzará el 35% del producto nacional y que la
mitad de ese gasto se ejecutará por entidades públicas diferentes a las que
conforman el gobierno nacional.
g r á f ic o i
T A M A Ñ O D E L E S T A D O : G A S T O T O T A L C O M O % D E L PlB.
— ♦— G N C -O-SPNF
E v o lu c ió n d e la s o p e r a c io n e s d e l g o b ie r n o n a c io n a l
Conceptos básicos
Estimar la evolución del gasto del gobierno, sus ingresos y el co
rrespondiente déficit supone una definición previa de la forma de medi
ción de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el déficit se
pueden medir a través de las operaciones de caja, o sea de los pagos en
efectivo realizados por la Tesorería General de la Nación. También se
pueden medir mediante el concepto de causación, o sea de las apropia
ciones presupuéstales que miden las autorizaciones máximas de ingresos
y gastos que el gobierno puede ejecutar en un período determinado. De
las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se
convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por
pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simple
mente reservas de apropiación los cuales corresponden a la parte del pre
3i 5
supuesto que se compromete pero que no se causa en el período presu-

puestal correspondiente.
Para el análisis del déficit de caja es necesario separar las operaciones
que el gobierno realiza con el resto del aparato productivo, de aquellas que
realiza con otras entidades públicas -que el gobierno nacional realiza con
gobiernos regionales o con empresas públicas- con fines distintos al manejo
de su portafolio de inversiones. De estas definiciones surgen las siguientes
relaciones:
D éficit de caja. Es igual a los ingresos efectivamente recibidos por el
gobierno menos sus gastos efectivamente realizados y el préstamo neto que
el gobierno le otorga al resto del sector público.
D éficit total. Cuando al déficit de caja se le suman las cuentas causa
das y no pagadas en un período, se obtiene el endeudamiento total del go
bierno en ese período o déficit total. Entonces, el déficit total mide el en
deudamiento en que debe incurrir el gobierno mediante contratos expresos
de deuda (interna y externa) y mediante la deuda flotante que le otorgan los
proveedores de bienes y servicios.
D éficit prim ario. Con el fin de aislar el pago de los intereses y por lo
tanto concentrarse en el análisis de los gastos que son, en principio, discre
cionales del gobierno, el déficit total se divide en déficit primario y el pago
de los intereses.
Se pueden hacer otros cálculos, como descomponer los intereses en
tre su componente inflacionario y el pago real de los mismos, dando lugar
al déficit operacional, o distinguir los incrementos permanentes del défi
cit fiscal, de los incrementos transitorios producidos por el ciclo económi
co, con lo cual se obtienen mediciones que corrigen el déficit por el estado
del ciclo (déficit estructural). Estas dos últimas clasificaciones no son rele
vantes para nuestro análisis por lo que no serán objeto de consideraciones
adicionales.
En este trabajo los ingresos, los gastos, el déficit y el préstamo neto se
miden en términos de caja, Claro que conceptualmente una mejor medida
de déficit debe incluir las cuentas por pagar, que se encuentran implícitas en
el ejercicio presupuestal. Infortunadamente obtener cifras comparables del
déficit total para un período prolongado, como el que abarca este trabajo,
constituye una tarea casi imposible por lo arduo que sería estimar en forma
consistente las cuentas por pagar al cierre de cada ejercicio presupuestal y de
esta manera determinar en cuánto se incrementan en un determinado año.
316
EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
Finalmente mencionamos algunas razones por las cuales el resultado

de caja no es un buen indicador del impacto macroeconómico del déficit
[Fainboim y Acosta, 1997]:
• Tiene cobertura institucional limitada.
• No da cuenta de los pasivos contingentes del gobierno y no informa
sobre la sostenibilidad fiscal.
• No considera la inflación, generando una sobre-estimación del défi
cit en términos reales puesto que desde el punto de vista económico,
el componente nominal de los intereses no es mayor deuda.
• Toma como dados los precios relativos, y por lo tanto no incluye los
subsidios implícitos en esas transacciones.
D inám ica de los ingresos

Los flujos de ingresos y pagos del gobierno nacional son predomi
nantes dentro del tamaño de las operaciones del sector público colombiano
y constituyen los principales canales de transmisión de la política fiscal. El
desbalance que se genera durante una vigencia entre las cuentas ingresos y
pagos del gobierno constituye el déficit (o superávit) fiscal, cuyo financia-
miento afecta el nivel de la deuda pública.
Los ingresos de la nación provienen mayoritariamente de los gravá
menes tributarios. La riqueza de las personas naturales y jurídicas, el flujo
de rentas que perciben los factores de producción y, en general, las transac
ciones de bienes y servicios entre los agentes, constituyen la base tributaria
de la nación. Una forma de clasificar los recaudos tributarios es si recaen so
bre las actividades económicas que realizan los agentes dentro del país, o si
recaen sobre las transacciones que ellos mantienen con el resto del mundo.
Así las cosas, los principales impuestos sobre la actividad económica interna
son el impuesto de renta y complementarios y el impuesto a las ventas.
Dentro de esta categoría también se encuentran otros de menor importan
cia, como el impuesto a la gasolina, el impuesto de timbre nacional, el re
ciente impuesto a las transacciones financieras, etc. Por su parte, entre los
recaudos más importantes que obtiene la nación de la actividad económica
externa se encuentran los gravámenes arancelarios, el IVA a los productos
importados y, hasta 1992, la llamada sobretasa a las importaciones ClF
(Anexo A .l).
Existen otros criterios de clasificación de los ingresos fiscales y que
han sido propuestos por los manuales de finanzas públicas de los organis
mos internacionales. Por ejemplo, los flujos de ingresos pueden provenir de
3i 7
las operaciones corrientes que realiza la Nación o de las operaciones de capi

tal, en el sentido que las primeras hacen referencia a los recaudos por impo
siciones tributarias, otro tipo de contribuciones legales (ingresos no tri
butarios) y, para los gobiernos subnacionales, las transferencias corrientes
provenientes de otros niveles de gobierno. Los recursos por estos conceptos
tienen la característica de ser obligatorias y sin contraprestación directa por
parte del Estado. En la hacienda pública colombiana es muy importante la
definición de los ingresos corrientes de la Nación, pues constituyen la base
sobre la cual se transfieren recursos a las regiones. Por su parte, los ingresos
de capital están asociados a los activos de propiedad de las agencias de Esta
do. La utilización de una u otra de las clasificaciones descritas, depende de
los propósitos del análisis.
En los Gráficos 2 y 3 se muestra la dinámica de los ingresos del go
bierno nacional, de acuerdo con la primera clasificación, y los cambios en
su composición ocurridos a lo largo de los noventa. Las cifras agregadas
muestran que como porcentaje del nuevo PlB, los ingresos totales del go
bierno ascienden de 8,9% a 12,3% entre 1990 y 1997 y luego descienden a
11,5% en 1998.
Un hecho básico que se observa es que más de las dos terceras par
tes de los recaudos tributarios del gobierno se originan en la actividad
interna, aunque es claro que han perdido participación frente a los re
cursos provenientes de operaciones con el exterior. Dentro de la activi
dad interna predomina el impuesto a la renta y complementarios, aun
que cada vez contribuyen en menor grado a financiar las actividades del
gobierno. Así, para 1990 este impuesto representaba el 56% de los re
cursos por actividad interna y el 36% del total de los ingresos del gobier
no. Estas participaciones se redujeron a 4 9% y 31 % para 1996, respecti
vamente. En su lugar el impuesto a las ventas ha cobrado mayor
relevancia en las cuentas del gobierno.
El comportamiento del impuesto de renta y complementarios no
siempre responde en la dirección y celeridad esperadas. Entre 1994 y 1996
el recaudo por este concepto descendió de 4,2% a 3,7% del PlB, justamente
cuando fue dinámico el crecimiento de la economía'0. Por otra parte, las ci
fras indican que la sobretasa del 25% al impuesto de renta (Ley 6a.de la re-
10 La tasa de crecimiento real de la economía fue en promedio 4,5% para este período.
318
G R Á F IC O 2
INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
13.5
12.5
11.5
10.5
9.5
8.5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 pr
forma tributaria de 1992), tuvo un impacto relativamente leve y de corta

duración.
Los recaudos por impuestos indirectos (aranceles e I v a , tanto a tran
sacciones internas como externas) presentaron un comportamiento cre
ciente durante todo el período, con excepción de 1998 y 1999, por la caída
de la actividad económica. La dinámica que registró el I v a , cuyos recaudos
ascendieron de 2,4% a 4,7% entre 1990 y 1997, está claramente asociada
con el énfasis que le ha dado la política tributaria a este gravamen, en cuan
to es más sencillo su recaudo. Las sucesivas reformas tributarias de 1990,
1992, 1995, y 1998 elevaron y homologaron las tarifas del I v a y ampliaron
la base gravable de este impuesto a la mayor parte de los productos que se
consumen.
Finalmente nótese que la pérdida de dinamismo de los impuestos al
comercio exterior registrado a comienzos de la década (aranceles y sobretasa
a las importaciones C lF ), está asociada con las medidas de reducción y eli
minación de aranceles contemplados en el programa de apertura. Entre
1988 y 1991 los recaudos por aranceles se redujeron hasta alcanzar el 0,6%
del PlB en este último año. La caída en estos gravámenes, fueron parcial
mente compensados por el ÍVA que se aplica a las transacciones externas.
Posteriormente, los recaudos a las actividades externas recobraron su dina
mismo con el fuerte crecimiento de las importaciones.
La expansión de los gastos

Para que el Estado pueda desarrollar el mandato que le asigna la
Constitución Nacional, requiere de la ejecución de ciertos pagos. La admi-
319
32O
GRÁFICO 3
D I S T R IB U C IÓ N PORCENTUAL DE LOS REC AUDOS DEL G O B IE R N O
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 pr
nistración central es el principal nivel de gobierno que se encarga de imple-

mentar estas tareas y, por consiguiente, la magnitud y asignación de sus gas
tos es de gran interés.
Las cifras muestran que el gasto total del gobierno nacional se incre
mentó de 9,6% a 16,2% del PlB entre 1990 y 1998 (Gráfico 4). La expan
sión de los pagos ha sido progresiva en todos el período de análisis, inclu
yendo 1999, pues a diciembre los pagos ascendieron a 18,8% del PlB. El
aumento de los gastos visto por cuatrienios nos dice que bajo la administra
ción Gaviria (1991-1994) el crecimiento real promedio fue de 12%, frente
a un incremento real promedio de 9% bajo la administración de Samper
(1995-1998).
GRAFICO 4
GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
20
18
16
14
12
10
8
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
pr
Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con
diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la
llamada ‘clasificación funcional del gasto’. Naciones Unidas identifica por
lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defen
sa, orden público y seguridad, salud, educación, protección ambiental y so
cial, administración general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del
Fondo Monetario Internacional (F mi), existe una segunda clasificación del
gasto denominada ‘clasificación económica’ en la cual los pagos se distin
guen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera-
321
bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales
gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del emplea
dor, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, dona
ciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por
su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la
economía; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de pro
ducción por más de una vigencia.
Una variante de la clasificación económica descrita es agrupar los gas
tos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son
discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran interés analítico, pues nos
muestra cómo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discreción
en las acciones de política. Vale decir que los gastos obligatorios, o manda-
torios, son los que hace el gobierno para cumplir con su política de endeu
damiento y los que efectúa por mandato de la Constitución. En particular,
para una vigencia fiscal estarían conformados por los intereses de la deuda
pública y las transferencias a otras agencias públicas estipuladas por ley. Por
el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobierno
puede tomar decisiones y estarían dados por los gastos de funcionamiento
(servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de
inversión. También se consideran dentro de este grupo el llamado présta
mo neto, que son créditos netos (descontadas las amortizaciones) que le
otorga el gobierno a otras entidades públicas no financieras.
De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes
tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Gráfico 5. De
una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, ex
plicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en
menor medida, por el pago de la nómina y de los gastos generales. En la si
guiente sección de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de
descentralización y la dinámica de las transferencias territoriales. No obs
tante, para tener una idea sobre la expansión de los gastos por este concep
to, basta con señalar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del
producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36% . En
términos de los ingresos corrientes de la nación, las transferencias totales
ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos años (Anexo A .2)“. Por su
II Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 6 0 de 1 9 9 3 , así c o m o los recu r
sos girados p or pensiones y los destinados a las universidades públicas regionales.
322
EL. ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
parte los pagos por servicios personales y gastos generales ascendieron de

3% a 5,8% del PlB entre 1990 y 1999 (Anexo A.3). La nivelación salarial
de la fuerza pública y la rama judicial (Ley 4 a de 1992), la creación de nue
vas entidades por la Constitución de 1991 y la posterior nivelación sala
rial del magisterio, entre otros, explican buena parte de este incremento.
En segundo lugar, el servicio de la deuda se ha vuelto muy oneroso,
espcialmente en su componente interno. Por la restricción constitucional
de financiar el gobierno a través de la emisión primaria del banco central y
para evitar la presión que el endeudamiento externo ejerce sobre el tipo de
cambio, la administración central comenzó a captar importantes recursos
del mercado interno a través de la colocación de TES. El saldo de la deuda
mediante T es B pasó de $436 mil millones en febrero de 1993 a $15.365
mil millones en agosto de 1999.
Este cambio en la estrategia de financiamiento del gobierno le ha sig
nificado cuantiosos recursos por las altas tasas de interés de mercado. Entre
1990 y 1999, el pago de intereses de la deuda interna pasó de 0,3% a 2,3%
del PlB.
El tercer hecho tiene que ver con la caída en los gastos de capital (in
versión) dentro de los gastos de la administración central. Si bien el gobier
no efectuó cuantiosas inversiones en las décadas del setenta y ochenta, espe
cialmente en obras de infraestructura energética (el nivel promedio fue de
4,4% del PlB entre 1974 y 1980 y del 5,03% entre 1985 y 1991), durante
los últimos años este renglón se ha reducido. Los gastos de inversión caye
ron de 2% en 1991 a 1,5% del PlB en 1998 y se espera que en el año 2000
sean de 1,1%.
Las transferencias territoriales y la descentralización

La clasificación de los gastos elaborada en la sección anterior permite
concluir que las transferencias territoriales han contribuido de manera no
table a la expansión del gasto. Un juicio ligero derivado de ese hecho podría
sugerir que el déficit fiscal se debe entonces a la descentralización y de allí se
podría saltar a conclusiones apresuradas sobre la necesidad de introducir re
formas a dicho proceso. La verdad es que para ello se necesita de un examen
mucho más profundo. En esta sección proponemos unas reflexiones sobre
la descentralización, para lo cual se examinan los fundamentos conceptua
les y su evolución, se aborda igualmente el marco institucional en el que se
desenvuelve el proceso, para concluir con unas reflexiones críticas sobre di
cho acuerdo.
324
TOS DEL GOBIERNO
1990 1991 1992 1993 1994 1 995 1996 1997 1998 1999pr
El proceso de descentralización se empezó a gestar a partir de 1968

cuando la Ley 33 de ese año estableció el situado fiscal, mediante el cual el
Gobierno Nacional transferiría a los Departamentos una porción creciente
del impuesto a las ventas. Esta disposición se fortaleció con la expedición de
la Ley 46 de 1971, la cual creó un situado fiscal equivalente al 13% de los
ingresos corrientes de la Nación, porcentaje que podría elevarse a razón de
dos puntos por año hasta alcanzar un máximo de 25% [Clavijo 1998].
Durante el período presidencial 1982-1986 el proceso se profundizó
notablemente al expedirse las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. Esta última
disposición fortaleció el sistema de las transferencias al incrementar la parti
cipación de los gobiernos regionales en el impuesto al valor agregado, al
modificar los criterios para la distribución intraregional y al crear incenti
vos para el desarrollo de un mayor esfuerzo fiscal regional [Correa y Steiner
1999]. A ese propósito también contribuyeron las Leyes 29 de 1989 que le
otorgan a los alcaldes la facultad para nombrar los maestros y la Ley 10 de
1990 que reestructura el Sistema Nacional de Salud.
El proceso descentralizador prosiguió con la expedición de la Consti
tución de 1991 que le posibilitó a las regiones crear y administrar tributos; le
prohibió al legislativo imponer sobretasas a los tributos territoriales y consa
gró el principio de que los ingresos provenientes de la explotación de mono
polios territoriales sólo le pertenecen a las regiones y no al gobierno central.
Por lo que hace a la distribución de las transferencias territoriales, la
Constitución estableció nuevos principios y determinó que las regalías pro
venientes de la explotación minera deberían ser distribuidas a las regiones.
Ello, al tiempo que se extendió la base sobre la cual debería estimarse el si
tuado fiscal el cual sólo podría dedicarse a la financiación de programas en
salud y educación. Más precisamente, el situado fiscal constituirá un por
centaje de los ingresos corrientes del gobierno central destinado a los depar
tamentos y a los distritos especiales, con el fin de financiar los servicios an
tes mencionados.
Así mismo la Constitución estableció que las transferencias a los mu
nicipios (las participaciones) deberían dedicarse a la inversión social. Ini
cialmente constituirían un 15% de los ingresos corrientes del gobierno na
cional, participación que ha ido creciendo y en el año 2001 constituirá el
22% . El anexo B contiene las fórmulas de distribución del situado y las par
ticipaciones tanto desde el punto de vista del reparto entre las regiones
como del destino que se debe dar a las mismas, según quedó consignado en
la Ley 60 de 1963.
32-5
El fundamento conceptual de las transferencias territoriales proviene

del hecho de que mediante ese mecanismo se pueden suplir, de manera más
eficiente, las demandas locales por bienes y servicios, dado el mejor conoci
miento que los gobiernos regionales tienen sobre las necesidades de sus co
munidades. Además, el mecanismo posibilita una mayor responsabilidad
gubernamental en la satisfacción de dichas necesidades. Desde este punto
de vista, la mayor autonomía territorial que implica la descentralización y
las transferencias constituyen un medio para dar más libertad y responsabi
lidad en la asignación de recursos y promover el desarrollo económico y la
igualdad.
Analíticamente, la descentralización y las transferencias encuentran
su racionalidad en la teoría del federalismo fiscal. Teoría que -sobre la base
de que existen dos o más niveles de gobierno- trata de responder a la pre
gunta sobre cómo suministrar de la manera más eficiente los bienes públi
cos locales. A partir del principio clasificatorio según el cual los gobiernos
cumplen las funciones de estabilidad, redistribución y asignación, la teoría
concluye que el gobierno central puede cumplir más eficientemente las dos
primeras, mientras que la función de asignar los recursos se cumple más
apropiadamente por los gobiernos locales, en la medida en que su oferta
puede llevarse a cabo de manera más pronta y más flexible para ese nivel del
gobierno.
En términos generales las transferencias persiguen el logro de tres ob
jetivos:
• corregir desequilibrios entre los ingresos y los gastos locales (desequi
librios verticales)
• corregir la desigualdad entre las regiones (desequilibrios horizonta
les); y
• garantizar un nivel mínimo de servicios en todas las regiones, aten
diendo principios de igualdad.
De manera más específica con las transferencias se busca:
• proveer niveles mínimos de educación y salud;

• financiar, parcialmente, el costo de construir infraestructura para
mejorar la cobertura de los servicios básicos (salud, educación y agua
potable);
• incrementar la capacidad fiscal de los entes territoriales;
326
EL ESTADO DE L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
• redistribuir las rentas nacionales como medio de compensar la debili

dad fiscal de ciertos municipios.
Para el logro de estós objetivos específicos, se contó con tres instru

mentos de financiamiento hasta finales de 1998, cuando se desmontó la co-
fmanciación, tal como se describe en la Tabla 1, a continuación.
Tabla 1
Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales
Instrumentos
Objetivos Situado Participaciones Cofinanciación
fisca l m unicipales
1. Financiación de los X X X
servicios de educación y salud
2. Financiación de infraestructura X X X
3. Incrementar la capacidad X
fiscal de los municipios
4. Distribución intrarregional X X X
Fuente: W orld Bank [1 9 9 6 ].
A partir de esta tabla se puede concluir que el esquema utilizado para

las transferencias territoriales genera ineficiencias de distinta índole. La
principal de ellas se origina en que las transferencias a los municipios se de
terminan, en buena medida, con base en indicadores de necesidades básicas
insatisfechas, las cuales no tienen por qué estar asociadas con los costos que
demanda la prestación de esos servicios. De esta manera se presentan dife
rencias en las transferencias entre municipios, así éstos tengan costos simi
lares a la hora de prestar los servicios.
De igual manera, cuando se utilizaba el mecanismo de la cofinancia-
ción, que por su naturaleza era un pago no recurrente, para pagar los costos
permanentes de la educación y la salud se incurría en ineficiencias. Final
mente, y para mencionar solamente los problemas más protuberantes del
actual esquema de transferencias, conviene señalar que no tiene sentido
asignar una porción de un recurso permanente como son las transferencias
municipales, al financiamiento de la infraestructura que por su naturaleza
es un evento discreto en el tiempo [Banco Mundial 1996].
A las ineficiencias descritas, se agregan las rigideces que se han venido
introduciendo al sistema a lo largo del proceso y que en especial se presen
tan cuando se preasignan determinados porcentajes de las transferencias a
327
la previsión de ciertos servicios, con independencia de la cobertura que és

tos tienen en las distintas regiones.
En el fondo estas ineficiencias se generan porque, con los arreglos
institucionales hoy existentes, se pone demasiado énfasis en quién habrá de
recibir las transferencias y no en el propósito que ellas deben cumplir en tér
minos de la solución de las necesidades de las familias más pobres en todas
las regiones del país. O sea, el medio -quien las recibe- se vuelve más im
portante que el fin para el cual ellas fueron instituidas. Las conclusiones que
se derivan de estos análisis llevaron a la Comisión de Racionalización del
Gasto y las Finanzas Públicas (C R G FP) a proponer una reforma del actual
esquema de las transferencias la cual se concreta de la siguiente manera:
La Comisión recomienda el trámite y expedición de una ley orgánica terri

torial (de carácter superior) que permita:
a. Adoptar un sistema de transferencias intergubernamentales que consulte

directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educación y
salud básicas, mediante el establecimiento de un sistema de “capitación” (o
de costeo estandarizado), que permita determinar, según la población en
edad escolar y con necesidades de atención médica, las sumas que se deben
transferir a cada región por estos conceptos.
b. Otorgar autonomía total a las regiones para definir el uso de los recursos
de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educación y la
salud básicas, tanto por destino sectorial (educación, salud, agua potable,
deportes, etc) como por destino económico (inversión o funcionamiento).”
[CRGFP 1997, 28],
El otro gran problema respecto a las transferencias territoriales está

asociado, ya no con la fórmula, sino con la base para su reparto. El hecho de
que frente a la necesidad de cubrir un déficit el gobierno nacional se ve obli
gado a incrementar sus ingresos, después de un año, en el doble de la mag
nitud del déficit, pues el 50% de ellos debe ser transferido por la nación a las
regiones, pone de presente que el actual esquema obedece más a leyes de re
parto que a sólidos principios económicos, uno de los cuales debería ser el
que las transferencias no deberían exceder un monto compatible con los
equilibrios macroeconómicos.
Desde luego, se podrían presentar conflictos entre la asignación de
las transferencias por la vía del costo estandarizado de la prestación de los
servicios y las restricciones que impone el equilibrio macroeconómico, pero
el reconocimiento expreso de esos conflictos y la solución de los mismos, es
31 8
preferible al sistema actual en el cual no se toman en consideración las res

tricciones presupuéstales de la nación a la hora de asignar sus gastos. Otro
factor institucional que en materia de descentralización y transferencias te
rritoriales amerita comentarios es el de la evolución en los últimos años de
la tributación regional. Los distintos indicadores de la Tabla 2 señalan que
el esfuerzo tributario de las administraciones públicas territoriales ha dismi
nuido a lo largo de esta década. Así, los ingresos tributarios que ha comien
zos de la década representaban el 35% de sus ingresos corrientes se reducen
paulatinamente hasta el 28% en 1997. Como proporción de las transferen
cias que reciben de la Nación, los ingresos tributarios de las administracio
nes públicas territoriales pasaron del 71% en 1990 al 57% en 1997, indi
cando con ello tanto el debilitamiento de sus propios recursos como el gran
peso que tienen las primeras en los presupuestos regionales. La evolución de
las rentas conjuntamente con la dinámica de los gastos de los entes territo
riales ha llevado a una reducción de su autonomía fiscal durante este perío
do del 48% al 41% y a un incremento casi permanente en su desbalance fis
cal12. El déficit de las administraciones públicas territoriales ascendió de
0,17% del PlB en 1992 a 0,92% del PlB en 1997.
Tabla 2
Indicadores fiscales del sector público regional (1990-1997)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
D éficit o superávit total -0 ,2 5 -0 ,3 5 -0 ,1 7 -0 ,5 4 - 0 ,6 5 -0 ,1 1 -0 ,9 1 - 0 ,9 2
(% PIB)
A horro propio (% P1B)* -1 ,9 4 -1 ,8 9 -2 ,0 6 -2 ,1 0 - 2 ,3 6 - 2 ,7 7 -3 ,9 1 - 3 ,7 8
A u ton om ía fiscal** 0 ,4 8 0 ,4 7 0 ,4 7 0 ,4 4 0 ,4 4 0 ,4 4 0 ,3 9 0 ,4 1
Ingresos tributarios 0,71 0,71 0 ,6 7 0 ,6 4 0 ,6 6 0 ,6 0 0 ,5 6 0 ,5 7

/Transfer. Nales.
Ingresos tributarios/ 0 ,3 5 0 ,3 5 0 ,3 4 0 ,3 3 0 ,3 3 0 ,3 0 0 ,2 9 0 ,2 8
Ingresos Ctes.
* El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los
gastos corrientes.
** La autonom ía fiscal se define com o la relación entre ingresos tributarios y n o tributarios, y los gastos
totales.
F u en te: B an co de la República.
12 La autonomía fiscal se define como la relación entre los ingresos tributarios y no tributarios
sobre los gastos totales.
32 9
En síntesis se puede concluir que los mayores recursos fiscales de los

entes territoriales, producto de la ley de transferencias y las mayores facili
dades del crédito, condujeron a lo largo de los noventa a una rápida expan
sión en sus gastos. De alguna manera, los mayores recursos provenientes de
dichas fuentes también aliviaron la carga fiscal propia de los departamentos
y municipios, que en otras circunstancias deberían haber recaudado [Loza
no 1998]. Se generó así un gran desequilibrio en los subniveles regionales
de la administración pública que será necesario corregir con las reformas
que cursan en el Congreso. Además, la debilidad institucional de muchos
municipios y algunos departamentos y la falta de definición sobre las com
petencias y responsabilidades entre la Nación y las regiones, se constituye
ron en problemas adicionales que han afectado la eficiencia del proceso de
descentralización.
Los intereses, su evolución y composición

El pago de los intereses de la deuda del gobierno nacional, que equi
valía a 1.1 % del PlB en 1990, ascendió de manera continua a lo largo de los
noventa hasta alcanzar el 3,32% del PlB durante 1999, según se aprecia en
el Gráfico 6. De esta manera el pago de los intereses que al comienzo del de
cenio representaban el 23% del gasto obligatorio del gobierno nacional, as
ciende aproximadamente al 33% a fines de 1999 (Anexo A.3). La deuda del
gobierno está representada fundamentalmente en Tes clase B, tanto en mo
neda local como en dólares, cuyo saldo a diciembre de 1999 fue de $16,7
billones y US$833 millones, respectivamente.
Por lo que hace a su composición, durante la década de los noventa se
ha presentado un cambio notorio de los intereses de la deuda interna que
ahora son la mayor parte: cerca del 70% del total, cuando en 1990 sola
mente representaban el 27% (Anexo A.4). Estos cambios encuentran su ex
plicación, de una parte, en la evolución del déficit fiscal y su financiamiento
y, de otra, en el manejo de la deuda y los cambios institucionales asociados
con ella entre los cuales cabe destacar los siguientes:
• La eliminación del financiamiento monetario del presupuesto a tra
vés del crédito del Banco de la República, y el correspondiente subsi
dio a la tasa de interés, el cual fue sustituido por la colocación de Tn,S
a tasas de mercado.
• La eliminación de las inversiones forzosas que debían hacer los inter
mediarios financieros con destino al financiamiento del presupuesto
nacional.
330
En lo referente al crédito externo se pasó de la contratación de

créditos negociados con la Banca Multilateral y sindicados a través
de la banca privada, a la emisión de instrumentos crediticios como
los bonos.
GRÁFICO 6
PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA
Porcentaje del PIB
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Pr
L a evasión y la elusión
La evasión y la elusión fiscal son fenómenos comunes a los países
donde existen tributos, y la preocupación de los administradores de los im
puestos, y del gobierno en general, no es en sí misma la presencia sino la ex
tensión de estas prácticas por parte de los contribuyentes. Desde una pers
pectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los
contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamen
te la redistribución del ingreso. En el campo de la programación y la ejecu
ción de la política económica, crea sesgos en los indicadores macroeconó-
micos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es
importante contar con una medida aproximada de la evasión y de la elusión
fiscal para saber qué tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor cer
tidumbre sobre la financiación efectiva de los programas públicos.
Los efectos económicos de la evasión y de la elusión fiscal son simila
res, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos públicos y se
incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Además, desde una
perspectiva teórica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales
para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia
es que mientras la evasión es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un
331
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN CO LO M BIA SIGLO XX
acto punible, la elusión se considera una forma legal de evitar los compro
misos tributarios de los agentes.
Por su naturaleza, la evasión fiscal es de difícil medición y no se en
contrarán estadísticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud.
Pero sí existen técnicas de medición que dan una idea aproximada del mon
to de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologías
de evaluación surge el interrogante acerca de cuál debe ser el ingreso que
es materia de gravamen y de evasión, puesto que puede ocurrir que de
una actividad económica legal no se declare correctamente el ingreso
gravable, por lo que se evade parcialmente la obligación tributaria o, al
ternativamente, que la actividad económica sea ilegal, es decir, pertenez
ca a la ‘economía subterránea’. Por supuesto que en este último caso, la
evasión es total.
Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para con
trolar la evasión y la elusión fiscal. Para referirnos sólo a lo que ha ocurrido
en los últimos años, vale la pena señalar que con los programas de apertura
internacional e integración económica con algunos países vecinos, el Esta
do procedió a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios
como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de po
líticas más generales de homogenización de tarifas. La fusión en una sola
entidad de la administración de los impuestos y aduanas nacionales (D lAN ),
se efectuó sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los proce
sos de recaudo. El control a la evasión, por otra parte, se ha implementado
de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente,
se ha atacado frontalmente el contrabando.
La tasas de evasión tributaria descendieron en Colombia a lo largo
de los años ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada.
Según diversas fuentes, la tasa de evasión del impuesto de renta y comple
mentarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos poten
ciales, era del 50% en 1981 y descendió permanentemente hasta 1991,
cuando se ubicó alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y al
canza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasión del I v a que a media
dos de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y
1990, para luego estabilizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Final
mente, el nivel de evasión aduanera como porcentaje de sus recaudos efec
tivos fue, en promedio, el 4 2,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y
Cadena [1994]).
331
L a i n f l e x i b i l i d a d d e l g a s t o 13
A diferencia de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Fi
nanzas Públicas, cuyos análisis pusieron de presente las dificultades inhe
rentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones'4, es frecuente
oír voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos
de carácter exclusivamente voluntaristas.
Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobierno cen
tral puede a su arbitrio determinar el monto y la composición del gasto, y
desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como pro
porción de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no
profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en rela
ción con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitución de 1991 y
algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desco
nocer la necesidad de alcanzar acuerdos políticos con diferentes grupos socia
les, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo.
La Constitución de 1991 previo que el gobierno nacional transferiría
mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la
Nación. De igual forma la Ley 100 de 1993 determinó el reconocimiento y
pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determinó transfe
rencias a las universidades con incrementos anuales en términos reales
[Córdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del
gobierno nacional.
La evolución de las transferencias totales puede verse en el Anexo
A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligato
rio a la participación de los municipios en los ingresos corrientes, al situado
fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universi
dades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad
social.
De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en
cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables
fuera de su control como son el saldo de la deuda en el período anterior, la
13 Esta sección se basa en el trabajo de Hernández y Gómez [1998].

14 En el preámbulo de su informe final la Comisión anotó: “a diferencia de lo ocurrido en el
pasado reciente, el problema de las finanzas del sector público es hoy el más difícil que se haya regis
trado. La naturaleza estructural del fenómeno, unida a la ya anotada inflexibilidad y a la menor ca
pacidad de tributación de los colombianos, tornan mucho más complicado el panorama y, desde
luego, la adopción de medidas para resolverlo ”.
333
composición de la misma entre moneda nacional y extranjera, las tasas de

interés internas y externas, la revaluación del peso frente al dólar y la valora
ción de éste frente a las demás monedas que componen la deuda externa.
Así las cosas, las transferencias que obedecen a mandatos legales y los intere
ses deben incluirse en la ley de presupuesto, con independencia del estado
de las finanzas del gobierno central.
Por el contrario, existe una fracción del gasto cuyo monto puede de
terminarse al arbitrio del gobierno y el Congreso, sin necesidad de modifi
car previamente el marco jurídico. Dicho monto está constituido básica
mente por el pago de la nómina del gobierno nacional y las transferencias
asociadas a ella, por sus gastos generales y de funcionamiento y por los re
cursos que se asignan a la inversión.
La distinción entre gastos obligatorios y gastos discrecionales es de
crucial importancia a la hora de evaluar las propuestas para reducir la diná
mica del gasto. Sobre la base de que nadie sugeriría una moratoria en el
pago de la deuda y sus intereses como medio para reducir el déficit, la re
ducción del gasto obligatorio conduce a una propuesta que reexamine el fi-
nanciamiento del proceso de descentralización, o las transferencias a la se
guridad social, mientras que si lo que se desea es aminorar el ritmo de
crecimiento del gasto discrecional, lo que en el fondo se buscaría es afectar
las funciones que cumple el gobierno central. Con este propósito en mente,
el Anexo A.3 clasifica el gasto del gobierno nacional entre gastos obligato
rios y gastos discrecionales.
Por definición, los gastos obligatorios son los que se deben cancelar
en virtud de disposiciones legales o constitucionales (las transferencias se
gún la anterior definición) o como producto de los compromisos ineludi
bles para honrar el pago de los intereses de la deuda . Por su parte, los gas
tos discrecionales son aquellos que el gobierno y el Congreso pueden fijar
en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas. Según los datos
de la Tabla 3, los gastos obligatorios que eran algo más de la mitad de los in
gresos corrientes de la Nación en 1990 superaron el monto de los mismos
en 1999 y su crecimiento se acentúa tanto por la dinámica de las transferen
cias obligatorias como la de los intereses.
15 Implícitamente se supone que los pagos para amortizar el principal de la deuda se

refinancian.
334
F.L ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
Tabla 3
Gasto del gobierno como porcentaje de los ingresos corrientes
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Intereses 13,3 12,8 10,5 11,1 11 ,4 12,4 1 7,9 1 8,2 2 7 ,3 3 0 ,7
Transferencias 4 2 ,4 4 0 ,4 4 4 ,8 46 ,1 4 9 ,5 5 2 ,3 5 9 ,3 5 3 ,4 6 0 ,2 7 3 ,4
Ley 60/ 93 2 8 ,7 2 7 ,8 32,1 3 2 ,7 3 4,1 3 4 ,6 3 9 ,8 3 5 ,9 3 8 ,5 4 8 ,0
O tras 2 5 ,4 13 ,7 12 ,6 1 2 ,7 13,4 15,4 1 7 ,7 1 9,5 1 7 ,5 2 1 ,7
T o ta l gastos 5 5 ,7 5 3 ,2 5 5 ,4 5 7 ,2 6 0 ,9 6 4 ,6 7 7 ,2 7 1 ,6 8 7 ,4 104,1
obligatorios
Fuente: Anexos A.2 y A.3
Lo que señalan estas cifras es que la meta del equilibrio en las finanzas del
gobierno central significaría una dramática reducción de su tamaño. En 1990
al gobierno nacional le quedaba el 44% de sus ingresos corrientes para pagar su
funcionamiento, sin incurrir en déficit. Bajo igual criterio en 1998 solamente
contaría con el 13% de dichos ingresos para financiar sus gastos. Dicho de otra
manera, el grado de discrecionalidad para alcanzar el equilibrio es cada vez me
nor y, desde luego, menos factible si antes no se redefinen las responsabilidades
que la Constitución le asigna al gobierno nacional.
Como se ha señalado, se supone que el gobierno central es capaz de
refinanciar el pago del principal de la deuda. Si ese no fuese el caso, los pa
gos obligatorios totales, incluyendo las amortizaciones al principal de la
deuda superarían este año en 53% a los ingresos corrientes, como se puede
ver en la Tabla 4.
Tabla 4
Desembolso por pagos obligatorios del gobierno central incluyendo
la amortización de la deuda, 1999 (Billones de pesos)
Servicio de la deuda 13,13
Intereses 5,03
Amortización 8,1 0
Transferencias 12,04
Territoriales 8 ,6 7
Seguridad Social 3 ,3 8
Total desembolsos obligatorios 2 5 ,1 8
Ingresos corrientes 1 6,4 0
Relación desembolsos a ingresos corrientes 1,53
Fuente: Anexos A .3 y A .4
335
Una correcta lectura de estas cifras señalaría que, en ausencia de la re-

financiación del pago del principal de la deuda, el gobierno nacional no po
dría cumplir en este año ninguna de sus funciones básicas, incluida la admi
nistración de justicia y la defensa de la soberanía, ya que no habría podido
incurrir en gasto discrecional alguno y que, además habría tenido que dis
minuir el monto de las transferencias que va a las regiones e incumplir con
sus obligaciones en materia de seguridad social.
Todo lo cual sugiere que el ajuste en las finanzas de la nación debe
ser lo más voluntario y ordenado posible, puesto que si se hiciese por de
cisión de los acreedores las consecuencias podrían ser traumáticas en
muy diversos órdenes, incluyendo la financiación de la salud y la educa
ción, para no mencionar los adversos fenómenos cambiarios que ello
conllevaría.
Otra manera de entender la significación del déficit estructural de las
finanzas públicas es señalar que desde 1997 hemos entrado en un proceso
en el cual es necesario contratar deuda para pagar las deudas anteriores, para
cubrir los gastos de funcionamiento del gobierno central y también para
acrecentar el acervo del capital público. Ello pese al menor crecimiento que
desde entonces presentan los gastos discrecionales, como se muestra en la
Tabla 5.
Tabla 5
Evolución de los gastos del gobierno nacional
(Porcentaje del PlB)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
1. G astos 4,67 4,99 5,49 5,89 6,18 6,42 8,05 8,05 9,26 11,28
obligatorios
A. Intereses 1,11 1,20 1,04 1,14 1,16 1,23 1,87 2,04 2,89 3,32
B. Transferencias 3,55 3,79 4,44 4,75 5,03 5,19 6,19 6,01 6,37 7,95
totales
2. G asto 4,96 5,64 6,96 6,40 6,59 7,16 7,62 8,21 7,55 7,50
discrecional
3 . T o ta l gastos 9,63 10,63 12,45 12,29 12,78 13,57 15,67 16,26 16,81 18,77
F u en te: A nexo A .3
336
EL ESTADO D E 1A S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIG LO XX
Los elementos dinámicos del gasto son las transferencias y los intereses
de la deuda en tanto que, salvo en el período 1990 a 1992, el tamaño del go
bierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relati
vamente. Desde luego alguien podría señalar que no constituye mayor logro
haber desacelerado el crecimiento del tamaño del gobierno central, puesto
que éste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de
descentralización. Sin embargo, lo que aquí se subraya es la dinámica de los
distintos componentes del gasto y no las causas que la generan.
L a e v o l u c i ó n D EL a h o r r o D EL G O B IE R N O N ACIO N AL
El comportamiento del ahorro del sector público y, en particular el
del gobierno nacional, está estrechamente relacionado con la evolución de
sus ingresos y pagos y con sus determinantes. En secciones anteriores se exa
minaron los ingresos y los gastos del gobierno, y se encontró que estos últi
mos han crecido a una tasa mayor que los primeros, creando un desbalance
de caja cercano a un 6% del producto nacional en 1999.
El ahorro público se define tradicionalmente por la diferencia entre
los ingresos corrientes menos los pagos corrientes. El saldo obtenido consti
tuye la capacidad del gobierno para financiar la inversión, sin acudir a em
préstitos. Otra definición muy útil se obtiene al excluir los intereses dentro
de los pagos corrientes, dando origen al ahorro primario. Este concepto nos
da cuenta sobre el peso que tiene el servicio de la deuda sobre las cuentas fis
cales. Cualquiera que sea la definición utilizada, el nivel de ahorro del go
bierno no puede ser analizado sin referirnos a los determinantes macroeco-
nómicos de las operaciones del gobierno.
Como se infiere de la sección sobre las finanzas públicas y el ciclo eco
nómico, el crecimiento del producto nacional expande la base gravable so
bre la que recaen los impuestos elevando los recaudos efectivos del gobier
no. La dinámica de los recaudos se da tanto por la vía de mayor actividad
interna como por la mayor capacidad que tiene el país de importar. No obs
tante, los gravámenes que provienen del comercio exterior también están
influenciados por el tipo de cambio y por los términos de intercambio. De
esta manera, las cuentas fiscales del gobierno son sensibles a la política cam
biaría que adopte el país y al comportamiento de los precios internaciona
les, que son exógenos para las autoridades económicas.
Respecto a los gastos, es pertinente considerar el comportamiento de
las tasas de interés, tanto internas como externas, las necesidades inaplazables
que debe afrontar el gobierno en materia de inversión pública, y la estrategia
337
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL F.N COLOMBIA. SIGLO XX
de endeudamiento público. Algunos trabajos han encontrado que los cam

bios registrados en las operaciones del gobierno durante los noventa y su re
sultado fiscal, son explicados por las variables endógenas, como el crecimien
to del PlB y las importaciones y, en menor grado, por las variables que son de
discreción del gobierno, como las tarifas y la inversión pública. En tanto, las
variables de naturaleza exógena como el precio externo del petróleo, del café y
la tasa de interés externa, han jugado un papel relativamente marginal en la
explicación del déficit de la administración central y un papel significativo en
el resultado fiscal de las empresas descentralizadas [Lozano y Meló 1996].
Una mirada retrospectiva nos dice que hasta mediados de los ochen
ta, el ciclo del ahorro del gobierno central estuvo asociado con el ciclo cafe
tero y que, a partir de entonces, esta relación se debilitó [Sánchez y Angulo,
1998]. En la última década el ahorro público de la administración central
estuvo correlacionado con la dinámica de las transferencias territoriales y,
en general, con factores .institucionales. En ciertos años (1995, 1996 y
1998) el aumento de las tasas de interés de mercado implicaron una carga
onerosa por servicio de la deuda interna.
Algunos de estos hechos se reflejan en el Gráfico 7 sobre el comporta
miento del ahorro del gobierno desde comienzos de los años sesenta. Las ci
fras muestran que antes de 1994, el gobierno nacional tuvo niveles positivos
de ahorro, con excepción del año 1984 cuando se registró un nivel de desaho
rro del 0,13% del PlB, y que ha descendido a lo largo de la historia. Así, en
promedio el ahorro del gobierno se situó en 2,7% del PlB durante los años se
senta, en 2,2% en la década del setenta, descendió a 1,7% en los ochenta y, fi
nalmente, registra un nivel negativo de 1,3% en lo corrido de los noventa.
GRAFICO 7
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
AHORRO CORRIENTE
338
Lo preocupante de la tendencia histórica que muestra el ahorro de la

administración central, es que a partir de 1994 el nivel de desahorro es cre
ciente hasta el punto que la estimación para 1999 es de 5,6% del PlB. Esto
significa que en los últimos cinco años, el gobierno ha tenido que tomar
nuevos créditos no sólo para financiar el total de la inversión, sino también
para financiar buena parte de sus operaciones corrientes. En este contexto,
sólo un plan de ajuste severo en las finanzas del gobierno central, posibilita
rá quebrar la tendencia del ahorro a partir del año 2000, tal como se ilustra
en el gráfico, aunque debe notarse que en el mediano plazo se seguirán re
gistrando niveles negativos.
E l d é f i c i t , su f in a n c ia m ie n t o
Y LA SO ST E N I BILI DAD DE LA D EUDA
Evolución d el déficit
En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del
gobierno nacional fundamentales para explicar la evolución de sus ingresos
y pagos. También se mencionaron los posibles factores coyunturales y de
política, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situa
ción del déficit de la administración central y del resto del sector público no
financiero registrada durante el período 1990-1999 recoge estas tendencias
y es el tema de este apartado.
En líneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa
el gobierno nacional incurrió en déficits permanentes en sus estados fi
nancieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pa
gos con el crecimiento de los ingresos, generó un creciente desequilibrio
fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencionó, di
versos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la
práctica cada vez más frecuente de financiar gastos de carácter perma
nente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presu-
puestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del déficit
sobre la estabilidad macroeconómica, llevaron a una expansión de los
gastos del gobierno que pasaron de 9,6 % del PlB en 1990 a 18,8% del
PlB en 1999, al tiempo que los ingresos sólo crecieron de 8,9% a 13,1%
del PlB en los mismos años.
El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente mo
derado en la primera parte de la década, pues se registró en promedio un
déficit de 0 ,9 6 % entre 1990 y 1994, desequilibrio que no generó pro
blemas de tipo macroeconómico, entre otras cosas, por las facilidades
339
externas presentes para su financiamiento. Por su parte, el sector públi

co consolidado obtuvo pequeños superávits de caja durante 1993 y
1994, de 0,2 % y 0,1 % del PlB, respectivamente, tal como se ilustra en el
Gráfico 8. Cuando se incluyen los recursos que percibió el Estado de
US$602 millones durante 1994, por privatizaciones y concesión de la te
lefonía, el sector público colombiano registró un superávit de 2 ,3 5 % del
PlB en dicho año.
En suma, se puede concluir que en el primer lustro de los noventa, el
sector público colombiano presentó un balance financiero más o menos
equilibrado y que el déficit del gobierno nacional, fue compensado por los
excedentes generados en el sector descentralizado. En los Anexos A.5 y A.6
se muestra que en promedio el sector descentralizado generó un superávit
de 0,92% entre 1990 y 1994, destacándose el balance de E c o p e t r o I , C a r -
BOCOL y las empresas del sector eléctrico.
Los resultados financieros del sector público colombiano cambian de
tendencia a partir de 1995. En el gráfico 9 se muestra que se acelera progre
sivamente el déficit de caja del gobierno hasta registrar 5,6% del PlB en
1999. Con el deterioro de las cuentas del gobierno, se incrementa el dese
quilibrio financiero del sector público consolidado, que para 1999 fue de
4,7% del PlB16. Los excedentes financieros obtenidos por algunas de las en
tidades descentralizadas, que en promedio fue de 1,4% del PlB entre 1995 y
1999, especialmente provenientes del sector de la seguridad social, no fue
ron suficientes para compensar el déficit de la administración central, que
se vio agravado por la profunda recesión de 1999. Esto obligó a las autori
dades económicas a presentar ante el país y los organismos internacionales,
un programa de ajuste de las cuentas fiscales del país, a fin de recuperar la
estabilidad macroeconómica, como premisa para el crecimiento de largo
plazo.
Los requerim ientos de nuevo crédito

El creciente desequilibrio fiscal en las cuentas del Estado, ha genera
do requerimientos crediticios cada vez más cuantiosos para financiar los
16 Este porcentaje se obtiene siguiendo la metodología de caja del gobierno (MHCP-DNP), en

donde no se incluye, entre otras cosas, el incremento de la deuda flotante. Si se sigue la metodología
del FMI, el déficit del Sector Público No Financiero para 1999 asciende a 6,3% del PlB, tal como se
muestra en la Tabla 6.
340
EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
GRÁFICO 8
EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO 1990-1999
% del
PIB
19(90 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 19B9
.100 --------------------------------------------------------------------------"
pr
I G O B ER N O B SPNF
gastos programados. Respecto a las necesidades de nuevo endeudamiento

es necesario precisar que, usualmente, el crédito nuevo a contratar excede el
tamaño del déficit, en la medida en que el sector público tiene que amorti
zar los compromisos de deuda tanto interna como externa. Luego, en prin-
GRÁFICO 9
REQUERIM IENTOS DE C R ÉD ITO GOBIERNO C EN TR AL
Porcentaje
del 6
PIB
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Pf
I N UEVO C R H XTO ■ d bto t
341
pió, al déficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amorti
zaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento.
Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta opera
ción no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos credi
ticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatiza
ciones de los últimos años, para financiar el déficit. Y los depósitos que
tienen las agencias públicas en el exterior también son fuente de financia
miento del déficit.
En los últimos diez años los requerimientos del gobierno han sido
crecientes y han superado el tamaño del déficit. Dichos requerimientos se
pueden satisfacer con fuentes de crédito interno y/o externo. La brecha cre
ciente entre dos indicadores del nuevo crédito y el déficit ilustra el peso
cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las
privatizaciones y con la utilización del portafolio. Para 1990 las necesidades
de crédito del gobierno ascendieron a 1,8% del PlB, cuando el déficit que se
registró fue de 0,8% . El punto adicional se destinó a amortizar los compro
misos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PlB se fi
nanció reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorería (Anexo A.7).
Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos
de crédito, a partir del año siguiente crecen de manera sostenida las necesi
dades de crédito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este
porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos cré
ditos por un monto que duplicó la magnitud de su déficit (que fue de 5,6%
del PlB). Visto este indicador de otro modo, basta con señalar que durante
1999 la administración central tuvo que buscar recursos crediticios por un
valor superior a los ingresos corrientes de la nación (que ascendieron a
10,8% del PlB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del
Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya
contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el déficit fis
cal del gobierno y con éste unas mayores necesidades de recursos.
Examinando nuevamente la definición de los requerimientos de cré
dito, nótese que en ausencia de privatizaciones y de utilización del portafo
lio, sobre los que se reduce cada día el margen de acción, los nuevos desem
bolsos de deuda del sector público deben ser suficientes para financiar el
déficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el déficit
crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los últimos seis
años, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, haciéndo
se más costoso su servicio. Esta espiral de mayor déficit, mayores intereses y
341
EL ESTADO DE L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES DEL SIGLO XX
mayores requerimientos de nuevos empréstitos, hacen creciente la deuda

como proporción del producto nacional.
Al tiempo que el gobierno nacional ha aumentado sus necesidades
de nuevos empréstitos, ha cambiado sus fuentes de recursos. Pues en 1990
los nuevos créditos provenientes del mercado interno eran menos del
20% del total, por lo que los principales acreedores del gobierno eran los
organismos multilaterales y la banca comercial extranjera, mediante la fi
gura de préstamos sindicados. Entre 1991 y 1995 se registra una apre-
ciable sustitución de las fuentes de crédito. Los recursos internos entran
a financiar mayoritariamente los desbalances financieros del gobierno,
fundamentalmente a través de bonos y se le da un menor uso a los recursos
externos.
L a sostenibilidad de la deuda
Así como hemos visto que el déficit fiscal no mide apropiadamente
las necesidades del nuevo endeudamiento, no todo el déficit se convierte en
acumulación de deuda, puesto que esta última no se incrementa cuando el
desbalance fiscal se financia con recursos de privatizaciones o del portafolio
acumulado en períodos anteriores por el sector público.
De otro lado, la relación deuda a PlB, como indicador de la sostenibi
lidad de la deuda pública a largo plazo, puede verse influida por la manera
como se valora. Es claro que la revaluación del peso frente al dólar tiende a
disminuir el valor de la deuda en pesos y otro tanto acontecería si se depre
cian respecto al dólar otras monedas en que se encuentre contratada la deu
da. Ello sin dejar de agregar que si la deuda se valora a precios de mercado,
su valor se verá influido por las variaciones de las tasas de interés nacionales
e internacionales. Por esto, el análisis de la sostenibilidad fundado en la re
lación deuda a PlB se debe hacer con metodologías que permitan aislar estos
fenómenos.
En cuanto a la evolución de la relación deuda a PlB para el sector pú
blico no financiero colombiano durante el período 1990-1999 en cifras po
demos decir que entre 1990 y 1994 la relación deuda a PlB se redujo de
39,6% a 22,9% , para ascender en los años siguientes. A pesar de la revalua
ción del peso colombiano durante la primera parte de la década, de las pri
vatizaciones y de los factores mencionados en los párrafos anteriores, la rela
ción deuda a PlB se ha venido incrementando en los años recientes y esa
dinámica persistiría de no tomarse los correctivos para disminuir y estabili
zar el déficit fiscal.
343
Considerando que en las actuales circunstancias existen mayores difi

cultades para financiar el déficit en los mercados internacionales; que la tasa
de interés ha superado la tasa de crecimiento de la economía; que el sector
público ha reducido permanentemente su superávit primario y que el valor
del señoreaje ha disminuido con la reducción de la inflación, se puede con
cluir que, de mantenerse las tendencias actuales, el crecimiento de la rela
ción deuda a PlB no sería sostenible en el largo plazo y de allí que el progra
ma macroeconómico previsto con los organismos internacionales busque
estabilizar este coeficiente alrededor del 43-44% del PlB.
L a s r e f o r m a s a l a s f in a n z a s p ú b l ic a s
El análisis de este documento pone de presente -com o muchos estu
dios, entre ellos: Comisión de Racionalización del Gasto Público [1997],
Córdoba [1998], Hernández y Gómez [1998], Clavijo [1 9 9 8 ]- la necesi
dad impostergable de unas reformas a las finanzas públicas que reduzcan y
estabilicen el déficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda pú
blica, de tal manera que hacia el futuro no se presenten los desequilibrios
macroeconómicos que vivió la Nación durante la década de los noventa.
Con ese propósito las autoridades económicas han diseñado un pro
grama de largo plazo que, en el frente fiscal, busca reducir el déficit como
porcentaje del PlB a los niveles que se señalan en la Tabla 6.
Tabla 6
Programa de reducción del déficitfiscal (Porcentaje del PlB)
Año D éficit Reducción
1999 6,3
2000 3,6 2,7
2001 2,5 1,1
2 002 1,5 1,0
Fuente: Acuerdo extendido de Colombia con el FMI, MHCP-B.R.
El decrecimiento proyectado se fundamenta en un conjunto de accio

nes cuya cuantificación se expresa, como porcentaje del PlB, en la Tabla 7.
344
Como puede verse, aun cuando la mayor reducción deberá realizarse en el

año 2000, el ajuste fiscal deberá proseguir en los próximos años. Esfuerzo
continuo al cual se ha previsto que concurran la reversión del ciclo econó
mico (mayores recaudos por reactivación), medidas administrativas (incre
mento de recaudos por una mejor gestión de la DlAN), decisiones políticas
(reducción de la deuda flotante y el programa de austeridad expresado en el
presupuesto de la Nación para el año 2000 aprobado por el Congreso de la
República a fines de 1999), mayores tributos (como la extensión temporal
del impuesto del 2x1000) y el conjunto de reformas estructurales que se re
seña en esta sección final del trabajo.
Como ha quedado claro a lo largo de este estudio, por la inflexibili-
dad de buena parte del gasto del gobierno nacional y por la dinámica cre
ciente que ha tomado el pago de los intereses, se hace necesario emprender
reformas estructurales a la institucionalidad en que se fundamentan las fi
nanzas públicas. Entre los economistas nacionales existe un relativo con
senso sobre la conveniencia de emprender reformas en las siguientes áreas:
M odificación d el régimen de las transferencias territoriales

Las transferencias territoriales han incrementado su participación en
los ingresos corrientes de la Nación del 28,7% en 1990 al 47,8% en 1999.
Porcentaje superior al 44,5% (20% de participaciones municipales y
24,5% del situado fiscal) establecido en la Constitución, como consecuen
cia de la creación del Fondo de Compensación Educativa.
Aun cuando este último Fondo desapareciera, las transferencias esta
blecidas en la Constitución Nacional continuarán incrementándose hasta
alcanzar el 46,5% en el año 2001 (24,5% por concepto de situado y 22%
por concepto de participaciones municipales).
Con el fin de frenar su crecimiento, el gobierno presentó al Congreso
de la República un proyecto de Acto Legislativo mediante el cual una vez las
transferencias territoriales alcancen el nivel más alto establecido por la
Constitución se volverán constantes en términos reales. De esta manera se
independizarían los recursos territoriales de los vaivenes propios de los in
gresos corrientes de la Nación como producto del ciclo económico y se des
vincularía el nivel del gasto del crecimiento de esos ingresos, lo cual consti
tuye una de las mayores dificultades en el manejo de las finanzas públicas.
En esencia lo que se busca con esta modificación constitucional es re
cuperar flexibilidad en el manejo de las finanzas públicas nacionales, al
345
tiempo que se mantendría el valor real de las transferencias que reciben las
entidades territoriales.
Infortunadamente, el proyecto de acto legislativo fue retirado por el
gobierno nacional a fines de 1999. Es de esperarse, sin embargo, que una
iniciativa semejante se introduzca en la primera legislatura del año 2000,
puesto que como se vio en la Tabla 7, esta reforma, o una iniciativa de ca
rácter similar, es fundamental para alcanzar la proyectada reducción del dé
ficit fiscal.
Creación del fon do nacional de pensiones

de las entidades territoriales
La mayoría de las entidades territoriales no cuentan con las reservas
necesarias para cubrir las obligaciones que tienen con sus pensionados, a
pesar de que se estima que ese pasivo podría estar llegando al 39% del PlB
(64.5 billones de pesos de 1999) y afecta a cerca de 470.000 personas entre
pensionados y trabajadores activos.
A fin de empezar a solucionar este gravísimo problema, que repercute
negativamente sobre las finanzas territoriales y en últimas sobre las de la
Nación, el gobierno presentó al Congreso a fines de 1999 un proyecto en
caminado a dictar normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las
entidades territoriales y a crear el Fondo Nacional de Pensiones de las Enti
dades Territoriales. Ese proyecto al ser aprobado, con las respectivas modi
ficaciones, se convirtió en la Ley 549 del 28 de diciembre de 1999. En vir
tud de estas disposiciones las entidades territoriales deben provisionar el
valor de los pasivos pensiónales a su cargo en un plazo máximo de 30 años y
podrán garantizar el pago de las mesadas pensiónales presentes y futuras.
Para lo cual la Ley ordena destinar los siguientes recursos:
• Los transferidos a los departamentos y distritos por concepto del si

tuado fiscal originado en el impuesto a las transferencias financieras
(impuesto del 2x1000).
• Los transferidos que se produzcan por razón del incremento porcen
tual en la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la nación a partir del año 2000, de acuerdo con el artículo 367 de
la Constitución Nacional.
• El 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
• El 10% de los recursos provenientes de las privatizaciones nacionales.
346
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIGLO XX
• El 10% de los recursos que los particulares inviertan en la capitaliza

ción accionaria de empresas de la Nación.
• El 20% del valor de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la
nación.
• El 15% de los ingresos producto de las ventas al sector privado de ac
ciones o activos de propiedad de las entidades territoriales.
• El 20% del producto del impuesto de registro.
• El 5% de los ingresos corrientes de libre destinación de cada departa
mento. Este porcentaje se incrementará en un punto porcentual cada
año hasta llegar al 6% en el año 2000.
• Los ingresos provenientes de la explotación del Loto Único Nacional.
• El 70% del producto del impuesto de timbre nacional.
Con dichos recursos se crea el Fondo Nacional de Pensiones Territo

riales, como una cuenta sin personería jurídica administrada por el Minis
terio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto será recaudar, asignar y
administrar los recursos en las cuentas separadas de cada una de las entida
des territoriales. Sin duda, con esta norma se da un paso de mucha impor
tancia para buscar soluciones a uno de los principales problemas fiscales
que enfrentaría el país a mediano plazo de no haberse tomado los correcti
vos necesarios.
Racionalización del gasto público

Mediante el proyecto de ley por medio del cual se dictan disposicio
nes tendientes a racionalizar el gasto público, el gobierno nacional propone
una serie de medidas que frenarían hacia el futuro el crecimiento del gasto,
tanto de la Nación como de las entidades territoriales. Especialmente el de
estas últimas el cual viene creciendo a un ritmo muy superior a sus posibili
dades de generar ingresos propios.
Las medidas más sustantivas están encaminadas a eliminar, a partir
de la vigencia de la Ley, la retroactividad de las cesantías para los servido
res públicos; mantener congeladas las nóminas de las entidades que se
reestructuren durante los 5 años siguientes a dicha reestructuración; evi
tar la doble percepción de asignación de los funcionarios públicos que re
sulten beneficiarios de las acciones de reintegro y reducir las indemniza
ciones de los beneficios derivados de tales acciones; requerir autorización
previa del CoNFIS para la aprobación de las convenciones o pactos colecti
347
vos en las entidades descentralizadas; y, limitar la remuneración de los

funcionarios y empleados de los entes descentralizados al salario máximo
que devengue el representante legal respectivo. Este proyecto fue aproba
do en primer debate a fines de 1999 y debe continuar su tránsito en la le
gislatura del año 2000.
Saneam iento fisca l de las entidades territoriales

Para este propósito se presentó un proyecto de ley que establece una
nueva categorización de los departamentos y municipios; impone límites
estrictos al financiamiento del gasto de funcionamiento de las entidades te
rritoriales; y racionaliza dichos gastos al poner restricciones a las erogacio
nes de las Contralorías, Asambleas Departamentales y Concejos Municipa
les para lo cual se incluyen disposiciones sobre el número de concejales, las
sesiones remuneradas máximas que tendrán lugar durante el año, al igual
que sobre la remuneración de concejales y diputados.
Además de estas reformas, en lo territorial el gobierno ha presentado
un proyecto de ley tendiente a modernizar el régimen de los juegos de suer
te y azar con el fin de generarle ingresos adicionales al sector salud y ha to
mado acciones para llevar a cabo programas de ajuste fiscal territorial y para
reestructurar los pasivos de esas instituciones.
Los programas de ajuste fiscal territorial, o planes de desempeño, se
vienen estructurando desde hace varios años y tienen como propósito lo
grar que las entidades territoriales que superen los límites de endeudamien
to considerados como sostenibles, desarrollen acciones para incrementar
sus recaudos y racionalizar el gasto de tal manera que puedan acceder nue
vamente al crédito. Tales programas se negocian entre las entidades y el M i
nisterio de Hacienda y Crédito Público. Hasta abril de 1999, 17 munici
pios y 15 departamentos habían suscrito este tipo de convenios, lo cual
significó una reducción de cargos cercana a los 15.000 (Restrepo, 2000). La
reestructuración de pasivos consiste en acuerdos de pagos para servir la deu
da a los acreedores del sector financiero en el marco del cumplimiento de
las obligaciones constitucionales y legales de los entes territoriales y previo
un cuidadoso examen de la capacidad de pago de estos últimos.
Adicionalmente el Gobierno se propone presentar al Congreso una
reforma a la Ley 100 de 1993 y una reforma tributaria nacional que busca
aumentar la base del impuesto de renta y cerrar las fuentes de evasión que
hoy tiene el impuesto al valor agregado.
348
Esta muy breve síntesis de las iniciativas gubernamentales para en

frentar la crisis fiscal pone de presente la enorme tarea legislativa que habrá
de avocar el Congreso de la República con miras a lograr el inaplazable sa
neamiento de las finanzas gubernamentales con miras a recuperar la estabi
lidad macroeconómica, y subraya que los recortes presupuéstales, si bien
son condición necesaria para ese propósito, son insuficientes pues de lo que
se trata es de alcanzar unos acuerdos políticos que le den un nuevo marco
institucional a las finanzas públicas nacionales y territoriales.
Tabla 7
Reducción del déficitfiscal: cuantificación de las acciones
(Porcentaje del PlB)
2000 2001 2002
G obierno Central 1.9 1,0 0 ,6
Ajuste presupuestal 0,5
Reactivación económica 0,2
Gestión de la DIAN 0,2
Reducción deuda flotante 0,5
Extensión del impuesto 2x1000 0,5
Transferencias territoriales 0 ,4 0,4
Reforma tributaria nacional 0 ,6 0 ,2
Reforma a la seguridad social
G obierno Territorial 0,5 0 ,6
- Fondo de pensiones 0,3 0,4
- Ajuste a las finanzas 0,2 0 ,2
Efectos Puntuales (Ecopetrol, 0,3 -0 ,5 0.4
Faep y Distrito Capital)
T otal
F uente: C álculos a partir del acuerdo extendido de C o lom bia con el FMI, M H C P-B.R.
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350
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIAA FINES DEL SIG LO XX
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Anexo A .2
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Miles de millones de pesos y porcentajes del PlB
EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIAA FINES D EL SIG LO XX
353
354
Evolución del déficit del gobierno central % del PlB
1/ Incluye: situado fiscal, participaciones municipales, pensiones y fondo de pensiones territoriales.

2/ Sin privatizaciones.
Fuente: CONFIS,
pr: Preliminar.
Servicio de la deuda gobierno nacional
Proyecciones
Fuente: CON FIS

(pr) preliminares
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EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIAA FINES D EL SIG LO XX
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Evolución del déficit del RSPNF1990-2002
1/ Sin neto de transferencia. No incluye privatizaciones/ Incluye FAEP.

DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX
Fuente: CONFIS.— pn Preliminar
357
Necesidades de financiamiento SPNF

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EL ESTADO D E LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBIAA FINES D EL SIG LO XX
Indicadores de sostenibilidad de las finanzas públicas

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359
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOM BIA. SIG LO XX
En miles de millones de pesos

Transferencias a entidades territoriales ^ ^
Anexo A .9
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362
EL ESTADO D E L\S FINANZAS PÚBLICAS EN COLOM BIA A FINES D EL SIG LO XX
Anexo B
SITUADO FISCAL
24,5% de los ingresos corrientes de la nación
Fórmula para la distribución geográfica
SITUADO FISCAL
Fórmula para distribución sectorial
363
PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS

CORRIENTES DE LA NACIÓN
Fórmula para la distribución geográfica
X% Territorios indígenas
5% Municipios con menos de 50.000 habitantes
1.5% Municipios que limiten con la ribera del Río Magdalena
0.1% Federación Colombiana de Municipios
20% No. de habitantes con necesidades básicas

60% insatisfechas
40% Grado de pobreza relativo de cada municipio
(93.4-X%)
22% Población del municipio/Población nacional
40% 6% Eficiencia fiscal
6% Eficiencia administrativa
6% Evolución en la calidad de vida del municipio
PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS

CORRIENTES DE LA NACIÓN
Fórmula para la distribución sectorial
Educación 30%
Salud 25%
Agua potable y
saneamiento básico 20%
Recreación y deporte 5%
Libre inversión 20%
364
De la
monoexportación
a la diversificación:
los retos delpaís
RICA RD O BO N ILLA G O N Z Á LE Z
Profesor Asociado, Universidad Nacional de Colombia
Director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID
U n o D E L O S G R A N D E S L O G R O S d e l p a ís e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s h a
s id o a m p lia r la c a n a s ta d e b ie n e s e x p o r ta b le s , a ú n cu an d o e l c a fé s ig u e
s ie n d o u n o de lo s p ro d u c to s líd e r e s en el m e rc a d o in te r n a c io n a l. N o
o b s ta n te , f a lt a m u c h o p o r r e c o r r e r e n la b ú s q u e d a d e u n a m e jo r in s e r c ió n
a l c o m e r c io m u n d ia l. E n e l la r g o p la z o e l r e to es d iv e r s ific a r la o f e r t a d e
b ie n e s p a r a a m p l i a r la s e x p o r t a c io n e s y s u s t i t u i r a lo s p r o d u c t o s q u e v a n
p e r d ie n d o e s p a c io e n e l c o m e r c io e x t e r io r , e n e l c o r t o p la z o r e s p o n d e r a la
m e ta p la n te a d a en el a c tu a l P la n de D e s a r r o llo , p a ra el p e r ío d o
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L a m e t a d e l P l a n e s d u p l i c a r la s e x p o r t a c i o n e s e n lo s c u a t r o a ñ o s d e l
g o b ie r n o , lo q u e r e p r e s e n ta e x p o r ta r a lr e d e d o r d e US$22.000 m illo n e s e n e l
año 2002 ¿se p o d r á h a c e r? U n a c o r r e c c ió n p o s te r io r r e d u jo la m e t a a l p la n
t e a r d u p l i c a r s ó lo la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s o n o t r a d ic io n a le s , c if r a d a s a c
tu a lm e n te e n a lr e d e d o r d e US$6.000 m illo n e s , es d e c ir q u e e n e l a ñ o 2002
US$12.000 m i l l o n e s e n p r o
se e x p o r ta r ía n d u c to s n o tr a d ic io n a le s y a lr e d e
d o r de US$17.000 m i l l o n e s t o t a l e s ¿ e l p a í s p o d r á c u m p lir e s e re to ? E n e l p a
s a d o , e l p a ís y a h a d u p l i c a d o la s e x p o r t a c io n e s . P o r t a n t o , l a m e t a e s o b t e n i
b l e , n o o b s t a n t e , la s p r e g u n t a s s o n : ¿ C o n q u é p r o d u c t o s ? ¿ A q u é m e r c a d o s ?
y ¿es s u fic ie n te e l tie m p o ?
E l p r o p ó s ito d e l p r e s e n te d o c u m e n t o es e n tr e g a r e le m e n to s d e ju ic io
p a r a r e s p o n d e r a la s a n t e r io r e s p r e g u n t a s , i n i c i a l m e n t e m o s t r a n d o lo q u e
c o m p r a e l m u n d o , lu e g o la e x p e r i e n c i a c o l o m b i a n a , l a e s t r u c t u r a d e la s
e x p o r ta c io n e s , s u s d e te r m in a n te s y la s l i m i t a n t e s p a ra lle g a r a la m e t a
p ro p u e s ta .
I. ¿Q U É CO M PRA EL M U N D O ?
C u a lq u ie r a q u e s e a la m a g n it u d d e la m e ta , p a r a c u m p lir la es n e c e s a
r io r e s p o n d e r a la s n e c e s id a d e s d e l m e r c a d o . A m p l i a r n u e s t r a p a r t i c i p a c i ó n
e n e l m u n d o c o n b ie n e s y s e r v ic io s q u e lo s c o m p r a d o r e s e x t e r n o s e s t é n d e
m a n d a n d o , h a c ia a llá h a y q u e d i r i g i r lo s e s fu e r z o s d e l p a ís . ¿ Q u é y c u á n t o
e s tá c o m p r a n d o e l m u n d o ?
E n 1997 (C u a d ro 1), la s e x p o r t a c io n e s m u n d i a l e s s u m a r o n US$5,3

b illo n e s e n b ie n e s y US$1,3 b i l l o n e s e n s e r v i c i o s , p a r a u n t o t a l d e U S $ 6 ,6 b i
llo n e s , d e lo s c u a le s C o l o m b i a p a r t ic ip a c o n US$ 11,5 m il m illo n e s . A m a n e
r a d e c o m p a r a c ió n , e l ta m a ñ o d e l c o m e r c io e x te r io r m u n d ia l e s, a p r o x im a
d a m e n t e , e q u iv a le n t e a l d e l P lB d e E s t a d o s U n i d o s , q u i e n e s , a s u v e z , e l
p r im e r c o m p r a d o r d e l m u n d o . L a a n te r io r c ifr a m u e s tr a ta m b ié n , a m a n e r a
d e c o n s t a t a c ió n , q u e e l c o m e r c io e x t e r io r e s f u n d a m e n t a lm e n t e d e b ie n e s
m ie n t r a s lo s s e r v ic io s s o n p o c o t r a n s a b le s , d e t a l m a n e r a q u e c u a lq u ie r e s
tr a te g ia e x p o r t a d o r a d e b e b a s a rs e e n la p r o m o c ió n d e la p r o d u c c ió n a g r o
p e c u a r ia , m i n e r a o m a n u f a c t u r e r a . ¿ C u á le s s o n lo s s e c to r e s y p r o d u c t o s q u e
m á s s e c o m e r c ia n ?
P a ra e l m is m o a ñ o , e l c o m e r c io d e b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s f u e d e
US$3,9 b illo n e s , m ie n tr a s lo s a g r o p e c u a r io s y m in e r o s a lc a n z a r o n la s
c ifr a s d e US$580 m il m illo n e s y US$598 m il m illo n e s r e s p e c tiv a m e n te , d e
ta l m a n e ra qu e la s m a n u fa c tu ra s c o rre s p o n d e n al 74% d e l c o m e r c io
m u n d ia l de b ie n e s c o n tra el 23% su m ad o de lo s b ie n e s de o r ig e n
p r im a r io , la d if e r e n c ia la h a c e n b ie n e s n o c la s ific a d o s q u e s e a p r o x im a n
m ás a lo s m a n u fa c tu ra d o s . L a te n d e n c ia m u e s tr a , a s í m is m o , q u e lo s
p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s g a n a n c a d a v e z m á s e s p a c io e n e l c o m e r c io ,
p asando de ser el 40% e n la d é c a d a d e lo s s e s e n ta a l 7 0 ,6 % en 19 90 y el
74% en 1997.
E l c o m e r c io d e m a n u fa c tu r a s in c lu y e d e s d e b ie n e s c o n lig e r a tr a n s
f o r m a c i ó n y p o c o v a lo r a g r e g a d o h a s t a lo s m á s c o m p le jo s d e la c a d e n a m e -
ta lm e c á n ic a . E s to s ú lt im o s , a g r u p a d o s e n m a q u in a r ia y e q u ip o d e t r a n s
p o rte re p re s e n ta n e l 3 9 , 6% d e l m e r c a d o d e b ie n e s y f o r m a n e l p a t r ó n d e
e s p e c i a l i z a c i ó n m á s i m p o r t a n t e d e la s ú l t i m a s d é c a d a s , d i s t r i b u i d o e n t r e
lo s e q u ip o s d e o f i c i n a y t e le c o m u n ic a c io n e s , m e j o r c o n o c i d o co m o el
c o n ju n to de la in d u s tr ia e le c tr ó n ic a , co n el 12,7% , la m a q u in a r ia
366
DE LA M ON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
Cuadro 1
Exportaciones mundiales de bienes y servicios
(U S$ miles de millones y %)
1990-1997
Productos 1997 19 9 0 (% ) 19 9 7(% )
TOTA L EXPORTACIONES DE BIENES 5305 100 100
TO TA L AGROPECUARIOS 580 12,2 10,9
Alimentos 458 9,3 8,6
Materia prima 121 2,9 2,3
TOTAL IND. EXTRACTIVAS 598 14,3 11,3
Minerales 60 1,6 1,1
Combustibles 435 10,5 8,2
No ferrosos 103 2,1 1,9
TOTAL MANUFACTURA 3928 70,6 74
Hierro y acero 141 3,3 2,7
Químicos 490 8,7 9,2
Otras semi-manufacturas 399 7,8 7,5
Total maqu. y equipo 2098 35,8 39,5
Equipo de ofc. y telecomunicaciones 673 8,8 12,7
Industria automotriz 496 9,4 9,3
Otra maquinaria 929 17,6 17,5
TEXTILES 155 3,1 2,9
CONFECCIONES 177 3,2 3,3
OTROS BIENES DE CONSUMO 468 8,9 8,8
TOTAL EXPORTACIONES SERVICIO 1310 100 100
Transporte 320 28,4 24,4
Viajes turismo 430 33,1 32,8
Otros 560 38,5 42,8
367
(1 7 ,5 % ) y la in d u s t r ia a u t o m o t r iz (9 ,3 % ). L a in d u s tr ia d e m á s a v a n c e
e n e l c o m e r c io m u n d ia l fu e la e le c tr ó n ic a , q u e d e s e r u n 8 ,8 % en 1990
pasó al 1 2 ,7 % en 199 7, a u m e n ta n d o e n 3 ,9 s u p a r tic ip a c ió n e n e l m e r
c a d o m u n d i a l , p r o p o r c i ó n s u p e r io r a la p r e s e n c ia d e la s c o n f e c c io n e s e n
e l m is m o m e r c a d o (3 ,4 % ). E n té r m in o s a b s o lu to s , e l c o m e r c io e le c tr ó
n ic o (US$673 m i l m i l l o n e s ) s u p e r a la r g a m e n t e a l d e lo s p r o d u c t o s a g r o
(US$580 m i l
p e c u a r io s m il l o n e s ) , d e m o s t r a n d o q u e : a ) lo s p a ís e s q u e s e
e s p e c ia liz a n e n la p r o d u c c ió n d e b ie n e s p r im a r io s v ie n e n p e r d ie n d o p r e
s e n c ia e n lo s m e r c a d o s i n t e r n a c i o n a l e s y b ) la s n u e v a s t e n d e n c i a s d e l c o
m e r c io s e in c lin a n h a c ia p r o d u c to s c o n n u e v a s te c n o lo g ía s y m a y o r v a
lo r a g re g a d o .
A lg u n o s s e r v ic io s t a m b ié n s e t r a n s a n e n e l m u n d o . É s to s s e d iv id e n
e n tr e s g r a n d e s g r u p o s : t r a n s p o r t e d e m e r c a n c ía s , t u r is m o y o tr o s s e r v ic io s .
E l tr a n s p o r t e d e m e r c a n c ía s e s tá lig a d o a l c o m e r c io d e b ie n e s , e n e l s e n t id o
d e q u e to d o p r o d u c t o c o m e r c ia d o d e b e lle g a r a s u d e s tin o m e d ia n t e u n a
o p e r a c ió n d e tr a n s p o r te in te r n a c io n a l, s e a p o r m e d io m a r ít im o , a é re o o te
r r e s t r e , lo q u e , e n m e d i o d e u n a b a ja g e n e r a liz a d a d e lo s f le t e s , r e p r e s e n t ó
US$320 m il m illo n e s , es d e c ir e l 6% d e lo s b ie n e s c o m e r c ia d o s , e s te g r u p o
hace el 2 4 ,4 % d e lo s s e r v ic io s tr a n s a d o s . E l t u r is m o , q u e in c lu y e v ia je s d e
d e s c a n s o y d e s p la z a m ie n to s p o r n e g o c io s , r e fle ja e l t r a n s p o r t e in t e r n a c io n a l
d e p e r s o n a s y la u t iliz a c ió n d e la in fr a e s tr u c tu r a h o te le r a y d e r e s ta u r a n te s
p a ra n o m ig r a n te s , r e p r e s e n ta e l 3 2 ,8 % de lo s s e r v ic io s tra n s a d o s , c o n
US$428 m il m illo n e s . Los o tro s s e r v ic io s c o m p le ta n el p a n o ra m a con
US$560 m il m illo n e s , e l 4 2 ,9 % , c o n g r a n d in a m is m o a p a r t i r d e lo s n u e v a s
m o d a lid a d e s d e t e le c o m u n ic a c io n e s y la e x p a n s ió n d e la s a s e s o r ía s i n t e r n a
c io n a le s , a b a s t e c id a s e s p e c ia lm e n t e p o r p a ís e s in d u s t r ia liz a d o s .
II. ¿ Q U É E X P O R T A C O L O M B IA ?
E n e l la r g o p la z o , v is t o e n u n p e r ío d o b a s t a n t e r e p r e s e n t a t iv o , lo s ú l
t i m o s t r e i n t a a ñ o s , la s e x p o r t a c io n e s d e b ie n e s y s e r v ic io s a p e n a s s u p e r a n
u n p r o m e d io d e l 1 7 % d e l P lB , c o n a lt ib a jo s q u e d e p e n d e n d e la e v o lu c ió n
d e lo s p r e c io s in t e r n a c io n a le s d e l c a fé y e l p e t r ó le o o d e l c o m p o r t a m i e n t o
d e la ta s a d e c a m b io . L o s p ic o s m á s r e p r e s e n ta tiv o s ( G r á f ic o 1) e s tá n lig a d o s
a la ta s a d e c a m b i o y a la s b o n a n z a s d e l c a f é , d e t a l m a n e r a q u e c o n p r o c e s o s
d e r e v a l u a c i ó n la s e x p o r t a c i o n e s s e r e d u c e n ( a ñ o 1 9 8 2 ) m i e n t r a s l a d e v a l u a
c ió n p r o d u c e e l e f e c t o c o n t r a r io ( a ñ o 1 9 9 1 ) , a s í m is m o s u c e d e c o n lo s b u e
n o s p r e c io s d e l c a f é , lo s c u a le s m e j o r a n la s c if r a s d e e x p o r t a c i ó n , a l m i s m o
t ie m p o q u e p r e s io n a n la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io .
368
D E LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓNr LOS RETO S D EL PAÍS
GRAFICO 1
PARTICIPACIÓN DE L\S EXPORTACIONES
DE BIENES Y SERVICIOS EN EL PIB 1965 - 1996
Año
- - X bienes y SS/PIB ----- X bienes/PIB
D ife r e n te s m o d e lo s e c o n o m é tr ic o s h a n m o s tra d o q u e h a y , b á s ic a
m e n t e , d o s d e t e r m i n a n t e s d e la s e x p o r t a c i o n e s e n C o l o m b i a : e l t a m a ñ o d e l
m e r c a d o m u n d i a l y la ta s a d e c a m b i o . E n la s e x p o r t a c io n e s t r a d ic io n a le s ,
id e n t if ic a d a s c o m o a q u e lla s e n la s q u e e l p a ís t i e n e la r g a t r a y e c t o r i a , c a f é y
p e t r ó le o , o e n p r o d u c to s q u e s e h a n c r e a d o c o m o p r o y e c to s p a r a la e x p o r t a
c ió n , c a r b ó n y fe r r o n íq u e l, e l p r in c ip a l d e te r m in a n te es e l ta m a ñ o y c o m
p o r t a m i e n t o d e l m e r c a d o , d a d o q u e s o n p r o d u c t o s b á s ic o s o “ c o m m o d i
tie s ” d o n d e e l p a ís es p r e c io -a c e p ta n te . Los p r e c io s d e l c a fé , p e tr ó le o ,
c a rb ó n y n í q u e l e s t á n d e t e r m i n a d o s p o r la s v a r i a c i o n e s d e l m e r c a d o e i n
f lu id a s p o r lo s c o m p r a d o r e s , d e t a l m a n e r a q u e , la s c o y u n t u r a s d e b u e n o s
p r e c io s c o n d u c e n a p e r ío d o s d e b o n a n z a , m ie n t r a s lo s p r e c io s b a jo s s e t r a
d u c e n e n m e n o r e s in g r e s o s , e s o s a lt ib a jo s s e o b s e r v a n , p a r t ic u la r m e n t e , e n
e l c a s o d e l c a fé .
E l o t r o s e g m e n t o s o n la s e x p o r t a c io n e s n o t r a d ic io n a le s o m e n o r e s ,
id e n t if ic a d a s c o m o la v a r ie d a d d e p r o d u c t o s e n lo s q u e n o h a y la r g a t r a d i
c ió n o s u p e s o n o es s u fic ie n te m e n te g r a n d e p a r a c r e a r u n e fe c to s u s titu c ió n
s o b r e lo s p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s , n o o b s t a n t e q u e flo r e s y b a n a n o y a t ie n e n
u n la r g o p e r ío d o d e p r e s e n c ia in t e r n a c io n a l. L a m a y o r p a r t e d e lo s b ie n e s
in c o r p o r a d o s e n e s te s e g m e n to d e p e n d e n d e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e
c a m b io d e t a l m a n e r a q u e c u a n d o h a y r e v a lu a c ió n lo s p r o d u c t o s s e e n c a r e
cen y la s v e n t a s se re d u c e n , ta l c o m o s u c e d ió a c o m ie n z o s d e lo s a ñ o s
369
o c h e n ta y e n e l p e r ío d o e n tr e 1 9 9 3 y 1 9 9 7 , m ie n tr a s q u e u n p ro c e s o d e d e
v a lu a c ió n g e n e r a e l f e n ó m e n o c o n t r a r io , m e j o r a n d o lo s r e g is t r o s d e e x p o r
t a c ió n c o m o lo s v iv id o s e n t r e 1 9 8 6 y 1 9 9 1 , y lo s q u e s e e m p i e z a n a s e n t ir
c o n la a c tu a l d e v a lu a c ió n d e 1 9 9 8 - 1 9 9 9 .
L a c o n j u n c i ó n d e lo s d o s f e n ó m e n o s , la s v a r ia c io n e s e n lo s p r e c io s i n
t e r n a c io n a le s d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s y e l c o m p o r t a m i e n t o d e la ta s a d e
c a m b i o e x p l i c a n la e v o l u c i ó n y d i n á m i c a d e la s e x p o r t a c io n e s c o l o m b i a n a s .
S i m u l t á n e a m e n t e , lo s p e r ío d o s d e b o n a n z a t i e n e n e f e c t o s s o b r e la t a s a d e
c a m b i o o r ig in a d o s e n la m o n e t i z a c i ó n d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s y la c o n s e
c u e n te r e v a lu a c ió n d e la m o n e d a , c o n v ir t ie n d o la b o n a n z a e n u n s e s g o a n
t i e x p o r t a d o r p a r a e l s e g m e n t o d e lo s p r o d u c t o s n o t r a d ic io n a le s , m ie n t r a s
lo s b a jo s p r e c io s g e n e r a n p e n u r i a e n t r e lo s p r o d u c t o r e s .
L a b o n a n z a c a fe te r a y la m o n e t iz a c ió n p r iv a d a d e s u s in g r e s o s g e n e r ó
p r e s io n e s r e v a lu a c io n is ta s q u e e x p lic a n e l b a jo d e s e m p e ñ o d e o tr o s s e c to re s
d u r a n te e l p e r ío d o d e in flu e n c ia , a ñ o s 1 9 7 5 a 1 9 8 6 , y e l a b a r a ta m ie n to d e
la s i m p o r t a c i o n e s , q u e c o n c l u y ó e n u n a g r a n c r is is d e la s b a l a n z a s c o m e r c i a l
y e n c u e n ta c o r r ie n te . L a d e v a lu a c ió n p o s te r io r c o n d u jo a l b u e n m o m e n t o
v iv id o p o r la s e x p o r t a c io n e s r t o tr a d ic io n a le s q u e p e r m itie r o n a u m e n ta r
h a s ta e l 2 1 % la p a r t ic ip a c ió n d e la s v e n t a s e x t e r n a s t o t a le s e n e l P lB de
1 9 9 1 , e l m á x im o n iv e l a lc a n z a d o e n la h is to r ia r e c ie n te c o lo m b ia n a . L a l i
b e r a c ió n f in a n c ie r a y la b o n a n z a p e tr o le r a , a p e s a r d e la e s te r iliz a c ió n p ú b li
c a d e s u s r e c u r s o s , p r o p i c i a r o n la f u e r t e r e v a lu a c ió n d e lo s a ñ o s n o v e n t a , e l
e s t a n c a m i e n t o d e la s e x p o r t a c i o n e s , b a j a n h a s t a e l 1 7 % d e l P lB , y e l n u e v o
d é f i c i t d e lo s b a la n c e s e x t e r n o s , s it u a c ió n q u e e m p ie z a a e n c o n t r a r e le m e n
to s c o r r e c tiv o s c o n la g r a n d e v a lu a c ió n d e fin a le s d e l s ig lo .
E n v a lo r e s a b s o lu to s , la s e x p o r ta c io n e s c o lo m b ia n a s p a s a ro n de
US$789,8 m illo n e s e n 1970 h a s t a lo s US$11.524 m illo n e s d e 1997 (C u a
d ro 2) , n o o b s ta n te e l a v a n c e y e l n o t a b le c r e c im ie n t o , s e g u im o s s ie n d o u n
e x p o r t a d o r m a r g in a l q u e s ó lo p a r t ic ip a c o n e l 0, 2% d e l c o m e r c io m u n d ia l
d e b ie n e s y a ú n m e n o s e n s e r v ic io s . P a r a e l ú l t i m o a ñ o , la s e x p o r t a c io n e s
tr a d ic io n a le s s u m a r o n US$6.056 m i l l o n e s , la s n o tr a d ic io n a le s US$5.252
m illo n e s , c o m p le m e n t a d o s c o n lo s US$217 m illo n e s v e n d id o s e n o r o y es
m e r a ld a s . E n t é r m i n o s r e l a t i v o s , la s t r a d i c i o n a l e s s i g u e n d o m i n a n d o aun
c u a n d o la c o m p o s ic ió n h a v e n id o p a u l a t i n a m e n t e e v o lu c io n a n d o h a c ia lo s
p r o d u c to s n o tr a d ic io n a le s (G r á fic o 2), pasan d o d e ser el 3 0 ,5 % en 1970
h a s ta e l 4 5 ,6 % de 1997, c o m o c o n s e c u e n c ia d e l d e s p la z a m ie n t o d e l c a fé
c o m o r e n g ló n p r in c ip a l, la a p a r ic ió n d e l p e tr ó le o y la le n t a d iv e r s ific a c ió n
h a c ia p r o d u c to s in d u s tr ia le s .
370
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
Cuadro2
Exportaciones 1970-1997
(Millones de dólares)
Concepto 19 7 0 19 8 0 19 9 0 19 9 7
Total 789,8 4.504,3 7 .399,1 11.524,0
Total tradicionales 539,7 2.461,6 4 .031,0 6.056,0
Café 466,7 2.360,8 1.414,7 2.262,0
Pctrolco y derivados 72,8 100,8 1.924,7 2.718,0
Carbón 0,2 10,7 545,3 915,0
Níquel 0,0 0,0 146,3 161,0
Total oro y esmeraldas 9,5 374,1 516,7 217,0
Oro 6,0 310,0 374,0 75,0
Esmeraldas 3,5 64,1 142,7 141,0
Total no tradicionales 240,6 1.668,5 2.851,4 5.252,0
Bienes agropecuarios 93,2 427,7 818,1 1.092,0
Banano 18,1 94,1 318,0 503,0
Flores 1,0 97,0 227,9 545,0
Otros bienes agropecuarios 74,1 236,6 272,2 44,0
Bienes industriales 47,4 939,2 1.688,7 3.908,0
Químicos 8,9 97,8 326,2 1.168,0
Textiles y cueros 7,2 344,8 800,0 894,0
Alimentos 22,2 228,1 269,0 895,0
Maquinaria y equipo 3,7 62,4 74,5 476,0
Metálica básica n.d. 24,2 30,7 157,0
Papel n.d. 68,9 115,8 250,0
Mineral no metálico n.d. 99,1 153,6 69,0
Madera y sus manufacturas 5,4 14,0 9,9 9,0
Otros bienes 100,0 301,6 344,6 252,0
371
G R Á F IC O 2
C O M P O S I C I Ó N D E LA S e x p o r t a c i o n e s
N O T R A D IC IO N A L E S 1 9 7 0 -1 9 9 7
Año
| — •- B ienes agropecuarios ------Bienes industriales ••• Otros bienes
E n t r e lo s p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s s e a p r e c ia n m e j o r lo s e s f u e r z o s p o r
s u p e r a r e l lla m a d o s ín d r o m e d e la m o n o e x p o r t a c ió n . E l c a fé , t o d a v ía e n
1 9 7 0 re p re s e n ta b a e l 5 9 ,1 % d e l to ta l e x p o rta d o y e l 8 6 ,5 % d e lo s b ie n e s
t r a d ic io n a le s , c o n lo s c o n s e c u e n t e s e fe c to s s o b r e la p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i -
c a y l a ta s a d e c a m b i o . E l q u e u n s o lo p r o d u c t o a p o r t e la s tr e s q u i n t a s p a r t e s
d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s d e l p a ís le o t o r g a a lo s p r o d u c t o r e s o a d m i n i s t r a d o
re s d e l re c u rs o u n g r a n p o d e r p o lític o y e c o n ó m ic o , ta l q u e c o n tr ib u y e a d e
t e r m i n a r e l c u r s o d e la s p o lít ic a s e s t a ta le s , a s í m i s m o h a c e v u l n e r a b l e a l p a ís
r e s p e c t o a lo s c a m b i o s e n la s c o t i z a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , c o n m a y o r r a z ó n
s i p r o v ie n e d e u n a a c tiv id a d e m in e n te m e n te p r iv a d a . E s a c o n c e n tr a c ió n n o
e s s a lu d a b le y lo m á s c o n v e n ie n t e e s d i s t r i b u i r lo s r ie s g o s d e l c o m e r c io e n t r e
u n a c a n a s ta m á s a m p lia d e b ie n e s .
L a h e g e m o n ía d e l c a fé c o m ie n z a a e r o s io n a r s e d e s p u é s d e 1 9 8 2 c u a n
d o e l p e tr ó le o se p r e s e n ta c o m o a lte r n a tiv a ( G r á f ic o 2 ) y se p o n e n e n m a r
c h a lo s p r o y e c t o s m in e r o s d e e x p o r t a c ió n d e c a r b ó n , e n e l C e r r e j ó n , y f e r r o -
n íq u e l e n la p la n t a d e M o n t e líb a n o , C ó r d o b a . E l c a m b io e s tr u c tu r a l m á s
i m p o r t a n t e d e lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s s e e x p r e s a e n e l n u e v o p a p e l a s u m id o
p o r e l p e tr ó le o , q u e p a s ó a c o n v e r tir s e e n e l p r in c ip a l p r o d u c t o d e e x p o r t a
c ió n n a c io n a l, y e l d e s p la z a m ie n to d e l c a fé a u n s e g u n d o lu g a r , a u n c u a n d o
a m b o s b ie n e s s ig u e n r e p r e s e n ta n d o e l 4 3 , 2 % d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s ,
s in a le ja r s e d e m a s ia d o d e lo s r ie s g o s d e h a c e r d e p e n d e r lo s in g r e s o s e x t e r n o s
d e p o c o s p r o d u c t o s . M á s c o m p le ja a ú n la s it u a c ió n a l r e c o r d a r q u e la e s p e -
c ia liz a c ió n c o lo m b ia n a e n b ie n e s t r a d ic io n a le s d e o r ig e n a g r íc o la y m in e r o
c o r r e s p o n d e n a p r o d u c to s q u e e n e l c o m e r c io in te r n a c io n a l v ie n e n p e r-
37a
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIF1CACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
d e c ir , la d iv e r s if ic a c ió n s ig u e e n p r o d u c t o s b á s ic o s y e n e l m e r c a d o d e p r o
d u c to s p e rd e d o re s .
L a c a n a s ta d e e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s (C u a d ro 3 ) es m á s
d iv e r s a , in c lu y e o tr o s b ie n e s d e o r ig e n a g r o p e c u a r io , a lg u n o s m in e r o s
d ife r e n te s a p e tr ó le o y c a r b ó n , a s í c o m o u n a v a r ie d a d d e b ie n e s in d u s
t r ia le s . B a n a n o y f lo r e s s o n lo s p r in c ip a le s b ie n e s p r i m a r i o s , d e t r á s d e lo s
c u a le s e x is t e n in t e r e s a n te s a p o r te s t e c n o ló g ic o s y la a s im ila c ió n d e i m
p o r ta n te s e x p e r ie n c ia s d e c o m e r c ia liz a c ió n in t e r n a c io n a l f r e n t e a s itu a
c io n e s d if íc ile s . A m b o s p ro d u c to s tie n d e n a c o m p o r ta r s e c o m o b ie n e s
b á s ic o s , c o n p r e c io s v a r ia b le s y c o n d ic io n e s d e m e r c a d o d ic t a d a s p o r lo s
c o m p r a d o r e s , e n e s p e c ia l a lg u n a s r e s t r ic c io n e s d e a c c e s o c o m o la s c u o
ta s im p u e s t a s p o r la U n i ó n E u r o p e a o lo s r e q u i s i t o s f i t o s a n i t a r i o s y la s
a c u s a c io n e s d e dumping en e l m e r c a d o n o r t e a m e r ic a n o . A ú n c u a n d o s i
g u e n s ie n d o c o n s id e r a d a s c o m o e x p o r ta c io n e s n o tr a d ic io n a le s , s u e x p e
r i e n c i a s u p e r a y a lo s v e i n t i c i n c o a ñ o s y s e c o n s o lid a n e n la d é c a d a d e lo s
n o v e n t a c o n m a y o r v a r i e d a d y n o v e d o s a s f o r m a s d e p e n e t r a c i ó n d e lo s
m e rc a d o s .
L o s d iv e r s o s e s t ím u lo s a la s e x p o r t a c io n e s , e s p e c ia lm e n t e la ta s a d e
c a m b i o , e l C E R T , e l P l a n V a l l e j o y lo s c r é d it o s h a n t e n i d o e l e f e c t o d e d i v e r
s if ic a r la c a n a s t a y e x p a n d ir la v e n t a d e b ie n e s d e o r ig e n i n d u s t r i a l , lo s c u a
le s p a s a r o n d e s e r e l 6% d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s d e 1 9 7 0 ( C u a d r o 4 ) a l
3 3 ,9 % e n la s d e 1 9 9 7 . P o c o a p o c o la o f e r t a d e b ie n e s e s m á s d i v e r s i f i c a d a e
in c lu y e m a y o r v a r ie d a d d e p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s , lo s q u e p a r a 1 997
re p re s e n ta ro n e l 7 0 % d e la s e x p o r t a c i o n e s n o t r a d i c i o n a l e s , c o n g r a n d i n a
m is m o e n p le n o p ro c e s o d e a p e r tu r a c u a n d o m u c h a s e m p re s a s c o m b in a r o n
lo s d o s m e r c a d o s , s e e s p e c ia liz a r o n e n a lg u n o s p r o d u c t o s e i m p o r t a r o n e l
r e s t o . C o m o c o n s e c u e n c ia , lo s b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s p a s a r o n d e l 2 2 , 8 %
e n 1 9 9 0 a l 3 3 ,9 % d e la s e x p o r t a c io n e s t o t a le s d e 1 9 9 7 , e l p a ís e x p o r t ó c a
r r o s y p r o d u c t o s q u ím ic o s s o b r e lo s c u a le s n o t e n í a n i t r a d i c i ó n n i e x p e c t a
tiv a s , n o o b s t a n t e , e l c o m p o r t a m ie n t o s e c to r ia l e s d if e r e n t e , m ie n t r a s i n
d u s tr ia s co m o la q u ím ic a , a lim e n to s y a u to m ó v ile s m e jo r a n su
p a r t ic ip a c ió n , p r o d u c to s tr a d ic io n a le s c o m o te x tile s , c u e r o y m a d e r a s e r e
zagan.
L o s c a m b i o s m á s r e p r e s e n t a t i v o s s e p r e s e n t a n e n la s i n d u s t r i a s q u í
m ic a y d e te x tile s y c u e r o s . L a p r im e r a s e r e v e la c o m o la a c t iv id a d e x p o r t a
d o r a m á s im p o r t a n t e c o n c ifr a s (US$1.168 m i l l o n e s ) q u e s u p e r a n la s v e n t a s
d e c a r b ó n y n í q u e l ju n t a s y p o r e n c im a d e l t o t a l d e lo s b ie n e s a g r o p e c u a r io s
n o tr a d ic io n a le s , p a s a n d o d e s e r e l 3 , 2% en 1990 al 10,1% d e la s e x p o r t a -
373
Cuadro 3
Participación de las exportaciones 1970-1997
(En porcentaje)
Concepto 19 7 0 19 8 0 19 9 0 19 9 7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Total tradicionales 63,3 54,7 54,5 52,6
Café 59,1 52,4 19,1 19,6
Petróleo y derivados 9,2 2,2 26,0 23,6
Carbón 0,0 0,2 7,4 7,9
Níquel 0,0 0,0 2,0 1,4
Total oro y esmeraldas 1.2 8,3 7,0 1,9
Oro 0,8 6,9 5,1 0,7
Esmeraldas 0,4 1,4 1,9 1,2
Total no tradicionales 30,5 37,0 38,5 45,6
Bienes agropecuarios 11,8 9,5 11,1 9,5
Banano 2,3 2,1 4,3 4,4
Flores 0,1 2,2 3,1 4,7
Otros bienes agrop. 9,4 5,3 3,7 0,4
Bienes industriales 6,0 20,9 22,8 33,9
Químicos 1,1 2,2 3,2 10,1
Textiles y cueros 0,9 7.7 10,8 7,8
Alimentos 2,8 5,1 3,6 7,7
Maquinaria y equipo 0,5 1,4 1.0 4,1
Metálica básica n.d. 0,5 0,4 1,4
Papel n.d. 1,5 1,6 2,2
Mineral no metálico n.d. 2,2 2,1 0,6
Madera y sus manufacturas 0,7 0,3 0,1 0,1
Otros bienes 12,7 6,7 4,7 2,2
374
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
n o tr a d ic io n a le s , p a s a n d o d e s e r e l 3 ,2 % e n 1 9 9 0 a l 1 0 ,1 % d e la s e x p o r t a
c io n e s d e 1 9 9 7 ; la s s e g u n d a s , e n c a m b i o , r e t r o c e d e n d e l 1 0 , 8% en 1 9 9 0
h a s ta e l 7 ,8 % e n 1 9 9 7 . D o s fa c to r e s e x p lic a n , a p a r e n te m e n te , e s te c o m p o r
ta m ie n to . P o r u n la d o e l e fe c to d e la r e v a lu a c ió n s o b re p ro d u c to s m u y
c o m p e tid o s in te r n a c io n a lm e n te y d o n d e C o lo m b ia se p r e s e n ta c o n e m p r e
sas n a c io n a le s no a s o c ia d a s c o n g ra n d e s m a r c a s , te x tile s y c o n fe c c io n e s ,
m i e n t r a s q u e , p o r e l o t r o l a d o , la s e m p r e s a s m u l t i n a c i o n a l e s , c o n t o d o y r e
v a lu a c ió n , d e c id e n e s p e c ia liz a r la s p la n t a s e n d if e r e n t e s p a ís e s y p r o m u e v e n
la s e x p o r t a c io n e s d e u n o s p r o d u c t o s , q u í m i c o s o a u t o m ó v i l e s , a l m i s m o
t i e m p o q u e m u l t i p l i c a n la s i m p o r t a c i o n e s d e o t r a s v a r ie d a d e s d e lo s m i s
m o s b ie n e s (s o b r e e s te t e m a v o lv e r e m o s a l f in a l) . E s ta e s p e c ia liz a c ió n r e fle ja
q u e la d iv e r s ific a c ió n v a a c o m p a ñ a d a d e u n p r o c e s o d e s u s titu c ió n d e e x
p o r t a c io n e s . ¿ A c a s o C o l o m b i a y a e s tá p r e p a r a n d o lo s n u e v o s p r o d u c t o s ?
III. D iv e r s if ic a r y s u s t it u ir , l o s n u e v o s r e t o s
E l t r á n s it o d e la m o n o e x p o r t a c ió n a la d iv e r s if ic a c ió n im p lic a tre s t i
p o s d e re to s : in ic ia lm e n t e , d iv e r s ific a r la c a n a s ta d e b ie n e s p a r a e x p o r t a r , d e
t a l m a n e r a q u e s e r e d u z c a la v u l n e r a b i l i d a d d e la s c u e n t a s e x t e r n a s y m a -
c r o e c o n ó m ic a s lig a d a s a l c o m p o r t a m ie n t o de u n s ó lo p r o d u c t o , c a s o d e
C o l o m b i a d u r a n t e m u c h o t ie m p o c o n e l c a fé ; a m p l i a r la b a s e d e in g r e s o s
d e l r e s t o d e l m u n d o y f i n a n c i a r d e m e j o r m a n e r a la s n e c e s id a d e s d e i m p o r
t a c ió n . E s t o d e b e a c o m p a ñ a r s e d e la d iv e r s if ic a c ió n d e lo s m e r c a d o s , e s d e
c ir , p a s a r a v e n d e r t a n t o lo s v ie jo s c o m o lo s n u e v o s p r o d u c t o s a o t r o s s o c io s
c o m e r c ia le s , t e n i e n d o c o m o p r i o r i d a d f o r t a le c e r la s r e la c io n e s c o n lo s p a í
ses v e c in o s y o tr o s d e s im ila r g r a d o d e d e s a r r o llo ; e l te r c e r r e t o es e l d e c r e a r
lo s p r o d u c t o s q u e r e e m p la c e n la s e x p o r t a c io n e s d e h o y , e s d e c i r , lo s s u s t it u
to s d e l c a f é y e l p e t r ó le o c o n lo s q u e s e h iz o la h is t o r ia d e l s ig lo X X , lo s n u e
v o s p r o d u c t o s c o n lo s q u e s e p u e d a e s c r ib ir la h is t o r ia d e l s ig lo X XI p a r a u n a
C o lo m b ia q u e p e n e t r e la s n u e v a s c o r r ie n t e s d e l c o m e r c i o in te r n a c io n a l,
m a n u fa c tu ra s con m a y o r v a lo r a g r e g a d o y s e r v ic io s in t e lig e n t e s . ¿ C ó m o
r e s p o n d e e l p a ís a e s to s re to s ?
La diversificación de la oferta exportable

L o s e s fu e r z o s d e lo s ú lt im o s 2 5 a ñ o s s e t r a d u c e n e n m a y o r o f e r t a e x
p o r ta b le , d e ta l m a n e ra que lo s p r im e r o s 3 9 p ro d u c to s re p re s e n ta n el
7 1 ,4 % d e la s e x p o r t a c io n e s n a c io n a le s ( C u a d r o 4 ) . ¿ E s s u f ic ie n t e ? E n u n a
c o m p a r a c ió n in t e r n a c io n a l, la s e ñ o r a S h e ila P a g e s e in t e r r o g a s o b r e e l c a
r á c t e r y e l p e s o d e lo s p r im e r o s c in c o y lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s c o n e l f i n
375
d e d e t e r m in a r t a n t o e l a lc a n c e d e la d iv e r s if ic a c ió n c o m o la r e d u c c ió n d e la
v u l n e r a b i l i d a d e n la s c u e n t a s e x t e r n a s . L o s p r i m e r o s c in c o p r o d u c t o s c o
lo m b ia n o s s o n : p e tr ó le o , c a fé , c a r b ó n , b a n a n o y o tr o s d e r iv a d o s d e l p e t r ó
le o , to d o s e llo s p r o d u c t o s p r im a r io s y c o n b a jo v a lo r a g r e g a d o , r e p r e s e n ta n
m á s d e la m i t a d d e lo s in g r e s o s e x t e r n o s ( 5 0 , 7 % ) , c o n g r a n p e s o d e lo s d o s
p r im e r o s q u e s ig u e n s ie n d o e l 3 6 , 6 % d e n u e s tr a s e x p o r ta c io n e s . A u n c u a n
d o la v u ln e r a b ilid a d s o b r e u n s o lo p r o d u c t o s e d is m in u y e , n o h a d e s a p a r e
c id o la d e p e n d e n c ia s o b r e b ie n e s p r im a r io s n i la s e n s ib ilid a d e n lo s c a m b io s
d e la s c o t iz a c io n e s i n t e r n a c io n a le s , d o n d e s o m o s p r e c io a c e p ta n te . C a s o
c o n t r a r i o s u c e d e e n C o r e a d o n d e , a p e s a r d e la r e c ie n t e c r is is , lo s c in c o p r i
m e r o s p r o d u c to s p e s a n m e n o s y s e c o n c e n tr a n e n b ie n e s c o n v a lo r a g r e g a d o
y m a y o r c o n t e n id o t e c n o ló g ic o : c h ip s , t e le c o m u n ic a c io n e s y c o n ju n t o e le c
tr ó n ic o .
E n lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s , la c o m p a r a c ió n f r e n t e a C o r e a y B r a s il
es m á s in te r e s a n te , p o r c u a n to la p r o p o r c ió n es m u y p a r e c id a , n o o b s ta n te
r e fle ja r p a tr o n e s d e e s p e c ia liz a c ió n d ife r e n te s . P a r a C o r e a , e s o s p r o d u c to s
re p re s e n ta n e l 6 9 ,5 % d e s u s e x p o r ta c io n e s c o n c e n tr a d a s e n m a n u fa c tu r a s
r e la c io n a d a s con la s n u e v a s te c n o lo g ía s y b ie n e s d e m a y o r d ifu s ió n del
m u n d o e le c tr ó n ic o , c o n s tr u id a s a p a r t ir d e u n p r o c e s o d e la r g o p la z o d o n d e
s e e x p lo t a n v e n ta ja s d e m a n o d e o b r a c a lif ic a d a u t iliz a d a e n in d u s t r ia s i n
t e n s iv a s y d e m a y o r c o n o c i m i e n t o e n la s q u e s e s u s t i t u y e n lo s t e x t i le s y c o n
fe c c io n e s p o r e le c tr ó n ic o s y a u t o m ó v ile s . T a n t o e n B r a s il c o m o e n C o l o m
b ia , lo s p r im e r o s 1 6 p r o d u c t o s t i e n e n m e n o r p r o p o r c i ó n q u e e n C o r e a , c o n
p r e d o m i n i o d e lo s b ie n e s p r im a r io s ; e n B r a s il s o n e l 6 3 , 7 % d e sus e x p o rta
c io n e s , d is t r ib u id a s e n t r e m in e r a le s y p r o d u c t o s a g r íc o la s ( 4 4 , 2 % ) y a lg u
n o s p r o d u c to s m a n u fa c tu r a d o s ( 1 9 , 5 % ) , es d e c ir , u n p a t r ó n d e e s p e c ia liz a
c ió n c lá s ic o d e p a ís e n d e s a r r o llo , b ie n e s p r im a r io s e n b r u t o y d e b a jo v a lo r
a g r e g a d o , a c o m p a ñ a d o s d e a lg u n a s m a n u f a c t u r a s q u e t o d a v ía p e s a n p o c o
e n la b a la n z a c o m e r c ia l, p e s e a s e r m á s r e p r e s e n ta tiv a s q u e e n C o lo m b ia .
¿ C u á n t o p e s a n y c u á le s s o n e s o s 1 6 p r o d u c t o s e n C o lo m b ia ? R e p r e
s e n t a n e l 6 3 , 4 % , s e is p u n t o s m e n o s q u e e n C o r e a y e n p r o p o r c i ó n s i m i l a r
a la b r a s ile ñ a , r e f le ja n d o m e n o r v o la t ilid a d y e s fu e r z o d e d iv e r s ific a c ió n .
S in e m b a r g o , e l p a t r ó n d e e s p e c ia liz a c ió n n o c a m b ia m u c h o . S i lo s c in c o
p r im e r o s s o n p r o d u c t o s p r im a r io s e n lo s q u e e l p a ís e s p r e c io a c e p t a n t e ,
lo s q u e s ig u e n tie n e n c a r a c te r ís tic a s s im ila r e s : a z ú c a r , ro s a s , c la v e le s y
o tr a s flo r e s , e x tr a c to s d e c a fé , f e r r o n íq u e l, e s m e r a ld a s , a lg u n o s m e d ic a
m e n t o s , p a n t a lo n e s y lib r o s , d e lo s c u a le s s ó lo lo s ú l t i m o s t r e s t i e n e n c la r o
o r ig e n m a n u f a c t u r e r o ( 2 , 3 4 % ) . A d e m á s d e p e t r ó le o y c a fé , lo s d e m á s t ie
376
n e n o r ig e n e n p r o y e c to s d is tin to s . D o s p r o y e c to s p a r a e x p o r ta c ió n p e r m i
t ie r o n la s a lid a d e c a r b ó n y f e r r o n íq u e l, e s te ú lt im o c o n a lg o d e t r a n s f o r
m a c ió n , o tro s dos son e s fu e rz o s p r iv a d o s e x ito s o s , b a n a n o y d iv e r s a s
v a r ie d a d e s d e f lo r e s , q u e r e q u ie r e n d e m a y o r t e c n o lo g ía a u n c u a n d o s i
g u en s ie n d o d e e x p lo ta c ió n p r im a r ia y c o n m an o d e o b ra a b u n d a n te y
p o c o c a lif ic a d a . L a s v a r ie d a d e s d e a z ú c a r y lo s e x t r a c t o s d e c a f é s e o r i g i n a n
e n la e x p lo t a c ió n d e re c u r s o s n a tu r a le s c o n a lg u n a t r a n s f o r m a c ió n , m ie n
t r a s la s e s m e r a ld a s s e s ig u e n v e n d i e n d o e n b r u t o . M e d i c a m e n t o s , p a n t a l o
n e s y lib r o s t ie n e n , p o r e l c o n t r a r io , m a y o r v a lo r a g r e g a d o y c o n s t it u y e n la
v a n g u a r d i a c o m e r c i a l d e lo s b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s d e l p a ís , a p a r t i r d e
d iv e r s a s e s tr a te g ia s e m p r e s a r ia le s .
Cuadro 4
Productos de exportación 1998
(Miles de dólares)
Valor A nticipa
Descripción d el producto
FO B ción
Exportaciones totales 10.821.235 Acumulada
Principales productos 7.730.069 71,43

Aceites crudos de petróleos o de minerales bituminosos 2.070.701 19,14
Café sin tostar, sin descafeinar 1.891.341 36,61
Hullas térmicas 889.157 44,83

Bananas frescas tipo “Cavendish” 430.898 48,81
Los demás fueloils 205.103 50,71

Los demás azúcares de caña en bruto, sin aromatizar 182.170 52,39
Rosas 177.488 54,03
Las demás flores y capullos, cortados para ramos o adornos 170.706 55,61
Extractos, esencias y concentrados de café o base de café 145.193 56,95
Los demás claveles 140.227 58,25
Ferroníquel 118.454 59,34
Los demás azúcares de caña o de remolacha y sacarosa pura (sólido) 108.404 60,34
Los demás medicamentos (excepto los 3002-305-3006) 98.868 61,26
Pantalones de algodón -con peto, cortos- para hombres y niños 85.646 62,05
Esmeraldas trabajadas de otro modo, clasificadas sin ensartar, montar ni 80.191 62,79
engarzar
Los demás libros, folletos e impresión similares, incluso 68.099 63,42
en hojas sueltas
Bombones, caramelos, confites y pastillas sin cacao 58.259 63,96
Clavel en miniatura 58.149 64,49

Continúa...
377
Cuadro 4
Productos de exportación 1998
(Miles de dólares)
Los demás cementos Portland (gris) 57.025 65,02
Policloruro de vinilo, sin mezclar con otras sustancias tipo suspensión 55.965 65.54
Demás vehículos transporte en mercancías con motor 54.856 66,05
de émbolo carga máxima, inferior a 10.000 libras
Fungicidas presentados en formas para la venta al por menor por artículos 52.365 66,53
Preparaciones y conservados de atunes 51.926 67,01
Fungicidas presentados en formas para la venta al por menor 48.531 67,46
Bananas o plátanos frescos tipo “cocción” 42.070 67,85
Los demás herbicidas y reguladores del crecimiento de las plantas 40.525 68,22
Tejidos impregnados, recubiertos o estratificados con policro de vinilo 34.986 68,54
Los demás aceites de destilación de hulla: puntos con mayor peso de 33.904 68,86
aromáticos,
Ropa de tocador o cocina, de tejidos de toalla con bucles 33.268 69,86
de algodón
Sostenes incluso de punto 32.823 69,16
Las demás hullas bituminosas 30.872 69,75
Los demás polestirenos, en formas primarias 29.646 70,03
Camarones de pesca 29.180 70,30
Los demás papeles de seguridad de gramaje entre 40 gm2y 29.011 70,57
150 gm1, (o ambos)
Bragas de fibras sintéticas o artificiales 25.574 70,80
Vehículos transporte mercancías con motor de émbolo de peso total carga 19.771 70,98
entre 5 y 20 toneladas
Tejidos teñidos en algodón de ligamentos sarga 17.744 71,15
Las demás formas en bruto de oro para uso no monetario 16.828 71,30
C o n 2 3 p ro d u c to s m ás se c o m p le ta la lis ta de lo s p r im e r o s 3 9
íte m s d e e x p o r ta c ió n c o lo m b ia n a . É s to s r e p r e s e n ta n e l 8% co n m a y o r
v a r ie d a d d e m a n u fa c tu r a s . L a d iv e r s ific a c ió n es u n h ech o . H a y m a y o r
v a r ie d a d . N o o b s ta n te , es in s u fic ie n te s i se c o n s id e r a q u e e l p a t r ó n d e e s -
p e c ia liz a c ió n s ig u e s ie n d o e n p r o d u c t o s p r im a r io s y la p a r t ic ip a c ió n d e
la s m a n u f a c t u r a s es in fe r io r , a u n m e n o r q u e la e n c o n t r a d a en B r a s il,
m ie n tr a s la in c u r s ió n e n p ro d u c to s d e m a y o r c o n te n id o te c n o ló g ic o ,
b a s e d e la e x p e r ie n c ia c o r e a n a , es p r á c tic a m e n te n u la . ¿ D e e s a n u e v a v a
r ie d a d s a ld r á n lo s p r o d u c t o s q u e s u s t it u y a n a l c a fé y a l p e t r ó le o ? ¿ C o n
e llo s s e c o n s t r u i r á l a f u e n t e d e e s p e c ia liz a c ió n e n e l s ig lo X X I? ¿ Q u ié n e s
s o n n u e s t r o s s o c io s c o m e r c ia le s ?
378
DE LA M O N OEXPORTACIÓN A L\ DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
La diversificación de los mercados de destino

E l s e g u n d o r e t o s e e x p r e s a e n la e x p a n s ió n d e lo s m e r c a d o s d e d e s t i
n o , r o m p i e n d o la t r a d i c i ó n d e m i r a r h a c ia u n o o p o c o s s o c io s c o m e r c ia le s .
E n e l la r g o p la z o ( C u a d r o 5 ) s e o b s e r v a la p r e f e r e n c ia p o r v e n d e r e n lo s p a í
ses in d u s tr ia liz a d o s , a u n c u a n d o c o n te n d e n c ia d e c r e c ie n te , d e s d e e l 8 0 ,3 %
d e 1 9 7 1 h a s ta e l 6 5 ,1 % d e 1 9 9 7 , e s p a c io c o n q u is t a d o p o r A m é r ic a L a t in a ,
e s p e c ia lm e n t e la C o m u n i d a d A n d in a d e N a c io n e s C a n , y e l re s to d e l m u n
d o . C o m o lo s p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e la c a n a s t a s ig u e n s ie n d o “ c o m m o d i
t ie s ” , e s n o r m a l e n c o n t r a r q u e s u m e r c a d o s e a n p a ís e s in d u s t r i a l i z a d o s c o n
m a y o r v a r ie d a d d e d e m a n d a y c a p a c id a d d e c o m p r a , m ie n t r a s a q u e lla s n a
c io n e s d e s im ila r g r a d o d e d e s a r r o llo t ie n d e n m á s a c o m p e t ir c o n p r o d u c to s
s im ila r e s q u e a s e r c o m p r a d o r e s .
N u e s tr o p r in c ip a l c o m p r a d o r es E s ta d o s U n id o s ( 3 6 ,8 % ) , q u e se m a n
t ie n e c o m o u n a c o n s ta n te a lo la r g o d e l t ie m p o , s ie n d o e l p r im e r r e c e p t o r t a n t o
d e p r o d u c t o s t r a d ic io n a le s c o m o d e lo s n o t r a d ic io n a le s , m i e n t r a s l a g r a n d e
c e p c ió n es la p a r t ic ip a c ió n d e la U n i ó n E u r o p e a , q u e v a r e t r o c e d ie n d o p a u la t i
n a m e n te , d e s d e 4 2 ,9 % e n 1 9 8 0 h a s ta 2 2 ,7 % e n 1 9 9 7 . E s te c a m b io d e te n d e n
c ia es c o n s e c u e n c ia de la c o n s o lid a c ió n de lo s b lo q u e s e c o n ó m ic o s y la s
e x p e c ta tiv a s g e n e r a d a s h a c ia la c o n f o r m a c ió n d e u n a g r a n m e r c a d o a m e r ic a n o
a l r e d e d o r d e l A c u e r d o d e L i b r e C o m e r c i o p a r a la s A m é r i c a s (Alca ), d e t a l m a
n e r a q u e lo s p a ís e s e u r o p e o s h a n d e f i n i d o s u s p r io r id a d e s e n la in t e g r a c ió n y e l
a c e r c a m i e n t o h a c ia s u s a n t ig u a s c o lo n ia s y lo s p a ís e s a m e r ic a n o s h a n v u e l t o s u s
m ir a d a s h a c ia e l o b je t iv o d e la r g o p la z o : E s ta d o s U n id o s y e l g r a n m e r c a d o g e
n e ra d o e n el TLC. E n t r e l o s p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s J a p ó n e s m e n o s i m p o r t a n t e
( 3 , 1 % ) . A b a s t e c id o e n p r o d u c t o s b á s ic o s , n o o b s t a n t e , e s p o c o m á s d e la m i t a d
d e lo q u e C o lo m b ia v e n d e e n e l m u n d o e n d e s a r r o llo p o r fu e r a d e A m é r ic a L a
tin a .
E n lo s a ñ o s 9 0 e n p le n o p r o c e s o d e a p e r t u r a e i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n
d e la e c o n o m ía , e l p a ís s e r e e n c o n t r ó c o n la o p c ió n d e v e n d e r e n A m é r ic a
L a t in a y e s p e c ia lm e n te c o n la C o m u n id a d A n d in a d e N a c io n e s (C a n ). D e
u n a p a r tic ip a c ió n tr a d ic io n a l p r o m e d io d e 1 7 ,4 % e n la s d é c a d a s d e lo s s e
te n ta y o c h e n ta , se p a s ó a l 2 9 ,5 % e n 1 9 9 7 , c o n la C a n c o m o g r a n b e n e f i-
c ia r ia (1 8 ,4 % ) y la c o n s o lid a c ió n d e V e n e z u e la c o m o n u e s tro p r in c ip a l
m e rc a d o d e v e c in d a d ( 8, 6% ) , s e g u id o p o r E cu ad o r y P e rú (4 ,7 % cada
u n o ) . S u m a n d o la s v e n t a s h a c i a E s t a d o s U n i d o s y C a n a d á c o n la s d e A m é
r ic a L a t in a , s e e n c u e n t r a q u e e l 68 % d e n u e s tr a s e x p o r ta c io n e s v a n h a c ia
n u e s tr o c o n tin e n te . E s to d e m u e s tr a p le n a m e n te q u e c a d a v e z m á s n o s m i
r a m o s c o m o o p c ió n v á lid a p a r a c o n s o lid a r m e r c a d o s r e g io n a le s , m ie n t r a s
379
o t r o s la d o s d e l m u n d o t a m b i é n r e c u p e r a n lo s m e r c a d o s d e v e c in d a d , c a s o s
d e la U n ió n E u r o p e a y la A SEA N e n e l S u d e s t e A s i á t i c o .
Cuadro 5
Participación de las exportaciones totales por país de destino
Concepto 19 7 1 19 8 0 19 9 0 19 9 7 19 9 7
M illon es
de U S$
FO B
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 11.524,3

I. PAÍSES INDUSTRIALIZADOS 80,3 77,9 75,7 65,1 7.498,4
Estados Unidos 37,0 26,7 41,3 36,8 4.246,6
Canadá 1,9 1,5 1,0 1,2 138,7
Unión Económica Europea 35,7 42,9 28,3 22,7 2.613.1
Resto Europa 3,1 3,1 1,2 1,2 141,2
Japón 2,6 3,7 3,8 3,1 358,8
II. AMÉRICA LATINA 17,3 17,7 17,4 29,5 3.403,7
Grupo Andino 9,0 9,8 5,5 18,4 2.115,4
Venezuela 1,1 7,1 3,0 8,6 988,8
Perú 4,9 0,7 1,3 4,7 540,4
Ecuador 2,9 2,0 1,1 4,7 540,6
Bolivia 0,1 0,1 0,1 0,4 45,7
MERCOSUR 1,8 2,0 1,1 1,9 224,5
Argentina 1,2 1,7 0,4 0,7 83,6
Brasil 0,6 0,2 0,4 1,1 131,7
Paraguay 0,0 0,0 0,0 0,0 3.9
Uruguay 0,0 0,0 0,2 0,0 5,3
Resto América Latina 6,5 5,9 10,8 9,2 1.063,8
México 0,2 0,5 0,6 1,0 113.7
Chile 2,1 1.6 2,4 1,7 192,3
Otros 4,2 3,7 7,8 6,6 757,7
III. RESTO 2,4 4,3 6,9 5,4 622,2
L a a f i r m a c i ó n a n t e r i o r e s m á s c o n t u n d e n t e e n e l c a s o d e la s e x p o r t a c i o
n e s n o tr a d ic io n a le s ( C u a d r o 6) , donde el 7 8 % se v e n d e e n n u e s tr o c o n tin e n te .
A d i f e r e n c i a d e lo s p r o d u c t o s b á s ic o s , e n lo s d e m á s p r o d u c t o s h a y m a y o r v a r i e
dad de m e rc a d o s d e d e s tin o y A m é r ic a L a tin a es e l p r in c ip a l c o m p r a d o r
( 5 0 , 9 % ) , a u n c u a n d o i n d iv id u a lm e n t e E s ta d o s U n i d o s e s n u e s t r o p r i m e r s o c io
c o m e r c ia l ( 2 6 , 5 % ) , e x p lic a d o p o r flo r e s , c o n fe c c io n e s , a lim e n t o s , q u ím ic o s y
380
DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
o tra s m a n u fa c tu r a s m e n o r e s . P o r fu e r a d e l c o n tin e n te , la U n ió n E u r o p e a tie n e

e l 1 2 ,9 % c o n e l b a n a n o c o m o e l p r o d u c to b a n d e ra , a u n c u a n d o se c o m p ite
c o n lo s p a ís e s f i r m a n t e s d e l A c u e r d o d e L o m é , m i e n t r a s e n m a n u f a c t u r a s d e
b a jo v a lo r a g r e g a d o lo s e u r o p e o s s e a b a s te c e n d e lo s m ie m b r o s d e la U n i ó n , d e
a q u e llo s p a ís e s q u e a s p ir a n a in g r e s a r a l p r o c e s o d e i n t e g r a c i ó n o a q u e llo s c o n
lo s q u e t ie n e n v ie jo s v ín c u lo s c o m e r c ia le s e n A s ia y A f r ic a .
N u e v a m e n t e A m é r ic a L a t in a fu e e l g r a n r e d e s c u b r im ie n to d e la d é
c a d a d e lo s 9 0 c u a n d o la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s c a s i s e d u p l i c a n . P o r l a v a
r ie d a d y d iv e r s id a d d e lo s p r o d u c t o s , C o l o m b i a e m p ie z a a c u m p l i r u n a f u n
c ió n d e p a ís r e le v o , e n la q u e r e e m p la z a c o m o a b a s t e c e d o r a lo s p a ís e s d e
m a y o r d e s a r r o llo in d u s t r ia l, v e n d ie n d o p r o d u c to s m a n u f a c t u r a d o s d e p o c o
v a lo r a g r e g a d o o p r o d u c t o s q u e c o r r e s p o n d e n a e s tr a te g ia s d e e s p e c ia liz a -
c ió n y m e r c a d e o d e e m p r e s a s m u lt in a c io n a le s e n p a ís e s d e s i m i l a r o m e n o r
g r a d o d e d e s a r r o llo . E x c e p tu a d o s b a n a n o y flo r e s , p r in c ip a le s p r o d u c to s n o
tr a d ic io n a le s , c u y o s d e s tin o s s o n E s ta d o s U n id o s y la U n i ó n E u r o p e a , q u e
d a e l g r a n c o n j u n t o d e b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s , lo s c u a le s s o n o b je t o d e c o
m e r c io e n A m é r ic a L a t in a , e s p e c ia lm e n te e n la C a n c o n V e n e z u e la a la c a
beza (1 8 ,2 % ), s e g u id o de E cu ad o r ( 10 , 2 % ) y m ás le jo s P e rú (5 ,3 % ),
m ie n tr a s C h ile ( 3 ,4 % ) y M é x ic o ( 2, 1% ) , c o n a c u e r d o s c o m e r c ia le s d if e r e n
te s l i d e r a n lo s in t e r c a m b io s c o n e l r e s to d e l c o n t in e n t e .
L o s s o c io s c o m e r c i a le s n a t u r a l e s s o n la s r e la c io n e s d e v e c i n d a d y e lla s
s e a c e n t u a r o n c o n la a p e r t u r a a p a r t ir d e b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s , d e t a l m a
n e r a q u e e l p a ís c o m p le m e n t ó s u c o m e r c io in t e r n a c io n a l in c u r s io n a n d o e n
b ie n e s n o b á s ic o s y b a jo la s o m b r a d e A c u e r d o s C o m e r c ia le s . L a C a n e s e l
p r in c ip a l A c u e r d o y h a c ia é l s e d e s tin a la m a y o r p r o p o r c ió n d e m a n u f a c t u
ra s , o r ig in a d a e n la e s tr a te g ia c o m e r c ia l d e e m p r e s a s q u ím ic a s , d e a u t o m ó
v ile s , d e a lim e n t o s y o tr a s d e e s p e c ia liz a r la p r o d u c c ió n e n C o lo m b ia e n
c ie r t o s b ie n e s y a b a s te c e r c o n e llo s e l m e r c a d o r e g io n a l, p o r e s a r a z ó n e l i n
te r c a m b io c o n V e n e z u e la es 9 6 % e n b ie n e s m a n u f a c t u r a d o s , m ie n t r a s c o n
E c u a d o r lle g a a l 9 9 % y c o n P e r ú s ó lo a l 5 2 % , e n e s te ú lt im o c a s o s e c o m
p le m e n t a c o n p e tr ó le o . E l A c u e r d o d e l G - 3 se h a d e s a r r o lla d o c o n V e n e
z u e la , t a m b ié n e n la C A N , m ie n tr a s q u e c o n M é x ic o e l in t e r c a m b io n o h a
s id o m a y o r , a u n c u a n d o h a c r e c id o y e l 9 6 % d e n u e s tra s v e n ta s s o n m a n u
fa c tu ra s ; m á s im p o r t a n t e es e l c o m e r c io c o n C h ile , 9 4 % e n m a n u fa c tu ra s ,
c o n e l c u a l e x is te u n A c u e r d o b ila t e r a l. A M E R C O S U R .s e d e s t i n a e l 1 , 9 % de
n u e s tr a s e x p o r ta c io n e s , e l 2 , 6% d e la s n o t r a d i c i o n a l e s y e l 6 2 % d e lo s b ie
n e s c o m e r c i a d o s s o n m a n u f a c t u r a s . ¿ C o n e lla s s e e s t a r á n s u s t i t u y e n d o la s
e x p o r ta c io n e s tr a d ic io n a le s ?
381
Cuadro 6
Participación de las exportaciones no tradicionales
sin oro ni esmeraldas por país de destino
Concepto 19 7 1 19 8 0 19 9 0 19 9 7 19 9 7
M illones
de U S$
FO B
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 11,524,3
I. PAÍSES INDUSTRIALIZADOS 59,3 53,3 60,6 42,7 2.244,3
Estados Unidos 24,3 27,7 35,9 26,5 1.390,1
Canadá 2,5 0,7 1,0 0,5 28,2
Unión Económica Europea 24,2 17,2 17,1 12,9 674,0
Resto Europa 2,7 3,5 1,5 1,8 93,8
Japón 5,6 4,2 5,0 1,1 57,4
II. AMÉRICA LATINA 36,5 43,0 33,6 50,9 2.672,7
Grupo Andino 18,6 26,0 11,8 34,7 1.820,8
Venezuela 3,0 18,7 6,2 18,2 958,5
Perú 10,3 2,0 2,7 5,3 279,2
Ecuador 4,9 5,2 2,7 10,2 57,8
Bolivia 0,4 0,1 0,2 0,9 45,2
MERCOSUR 3,4 1,6 1,4 2,6 138,9
Argentina 1,6 1,0 0,5 0,9 47,7
Brasil 1,7 0,5 0,8 1,6 82,1
Paraguay 0,1 0,0 0,0 0,1 3,9
Uruguay 0,0 0,1 0,0 0,1 5,3
RESTO AMÉRICA LATINA 14,6 15,4 20,5 13,6 713,0
México 0,4 1,0 1,5 2,1 108,3
Chile 2,8 4,3 1,8 3,4 180,3
Otros 11,3 10,0 17,1 8,1 424,4
III. RESTO 4,2 3,8 5,5 6,4 335,0
La sustitución de exportaciones
L a e x p e r i e n c i a i n t e r n a c i o n a l s e ñ a la q u e la s e x p o r t a c i o n e s d e u n p a ís
n o s o n e s ta b le s y p e r m a n e n t e s a lo la r g o d e l t i e m p o m ie n t r a s lo s p r o d u c t o s
s e v a n m o d i f i c a n d o e n la m e d i d a q u e lo s n u e v o s p a t r o n e s d e e s p e c ia liz a c ió n
s e v a n d e l i n e a n d o . P o c o a p o c o lo s p a ís e s h a c e n e l t r á n s i t o d e u n p a t r ó n d e
c o m e r c io Ín te r r a m a , c o m p r a n d o d e u n a s ra m a s d e p r o d u c c ió n y v e n d ie n
d o d e o t r a s s e g ú n la s v e n t a ja s , h a c ia u n n u e v o c o m e r c i o i n t r a r a m a , d o n d e
382
DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA DIVERS1FICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
s e c o m p r a n y v e n d e n b ie n e s d e la s m is m a s r a m a s d e p r o d u c c i ó n y s e l l e g a a
u n a e s p e c ia liz a c ió n p o r p r o d u c t o c o n d if e r e n t e g r a d o d e e la b o r a c ió n , p r o
p i o d e l m u n d o d e la s m a n u f a c t u r a s . E l p r e r r e q u i s i t o e s e l d e u n a e s t r u c t u r a
p r o d u c tiv a d iv e r s ific a d a q u e p e r m ita c o n s tr u ir u n s a b e r h a c e r c o n e l q u e
s e e x p a n d a la o f e r t a e x p o r t a b le , d e t a l m a n e r a q u e , s in d e ja r d e v e n d e r b ie
n e s b á s ic o s , u n a c a n a s t a d iv e r s a d e o t r o s b ie n e s c o m p l e m e n t e lo s in g r e s o s
e x t e r n o s , r e d u z c a la v u l n e r a b i l i d a d d e lo s “ c o m m o d i t i e s ” y lo s r e m p la c e
e n e l la r g o p la z o . E l e je m p lo c o r e a n o es ilu s t r a t iv o . H a c e tre s d é c a d a s e r a
im p o r t a n t e e n c o n fe c c io n e s , s u p r o d u c t o e s tr e lla . A fin a le s d e l s ig lo XX e n
tre p ro d u c to s e le c tr ó n ic o s y a u to m ó v ile s v e n d e d ie z v e c e s m á s q u e en
p r e n d a s d e v e s tir , a c tiv id a d q u e n o h a a b a n d o n a d o p e ro q u e fu e la r g a
m e n te s u s titu id a p o r la in c u r s ió n e n n u e v o s s e c to re s y la c o n s tr u c c ió n d e
n u e v a s v e n ta ja s .
E n e l c a s o c o l o m b i a n o lo s e f e c t o s d e la d i v e r s if ic a c ió n s e c o m i e n z a n a
s e n t ir . H a y m á s p r o d u c t o s y lo s in g r e s o s e x t e r n o s s o n m á s d e d ie z v e c e s s u
p e r io r e s a lo s d e c o m ie n z o s d e lo s a ñ o s s e t e n t a . N o o b s t a n t e , c a f é y p e t r ó le o
s ig u e n a la v a n g u a r d ia y t o d a v ía r e p r e s e n ta n e l 4 3 , 2 % d e n u e s tra s e x p o r ta
c io n e s . V is t a e n e l la r g o p la z o , la p a r t ic ip a c ió n in d iv id u a l y c o n ju n t a d e a m
b o s b ie n e s s e h a r e d u c id o p a u la t in a m e n t e . E s to es p a r t ic u la r m e n t e c ie r t o
e n e l c a s o d e l c a fé , q u e d e s e r e l 5 9 ,1 % en 197 0 b a jó h a s ta e l 1 9 ,6 % en
1 9 9 7 , a p e s a r d e q u e s u s in g r e s o s s e m u l t i p l i c a r o n 4 , 8 v e c e s e n e l m i s m o p e
r ío d o . L a s e x p o r ta c io n e s d e p e tr ó le o s e h ic ie r o n im p o r t a n t e s e n la d é c a d a
d e lo s o c h e n t a y , a u n c u a n d o lo s in g r e s o s s e m u l t i p l i c a r o n p o r 2 7 e n lo s ú l
tim o s 1 8 a ñ o s , s u p a r t ic ip a c ió n s e r e d u c e p o r la m a y o r p r e s e n c ia d e o tr o s
b ie n e s p r i m a r i o s y la s m a n u f a c t u r a s . D e e s t a m a n e r a , e l p a ís e x p o r t a m á s
c a fé y p e tr ó le o y s u p a r t ic ip a c ió n se r e d u c e p o r la c o n s o lid a c ió n d e o tr o s
b ie n e s , c a r b ó n , f e r r o n íq u e l, flo r e s , b a n a n o y m a n u f a c t u r a s d iv e r s a s . N o
o b s ta n te e s o n in g ú n p r o d u c t o o f a m ilia d e p r o d u c to s s e r e v e la c o n la s u fi
c ie n t e i m p o r t a n c i a p a r a s u s t it u ir lo s in g r e s o s d e a lg u n o d e lo s b ie n e s t r a d i
c io n a le s . L o s p r o d u c to s q u e s u s titu y a n a l c a fé y a l p e t r ó le o d e b e n p r o v e n ir
d e la e x p lo t a c ió n d e o t r a s v e n t a ja s . ¿ C u á le s ?
IV . V E N T A JA S Y C O M P E T IT IV ID A D
D E LA S E X P O R T A C IO N E S C O L O M B IA N A S
L a o f e r t a e x p o r ta b le d e l f u t u r o d e b e e s ta r in c u b á n d o s e e n la v a r ie d a d
y d iv e r s id a d d e lo s n u e v o s p r o d u c t o s y s u c o n s o lid a c ió n d e p e n d e d e tr e s
fa c to r e s : la f u e n t e d e c o m p e t it iv id a d q u e e l p a ís e s tá e x p o r t a n d o , la v a r ie
d a d y c o n t i n u i d a d d e lo s b ie n e s q u e s e v e n d e n y la s o lid e z e n la p e n e t r a c ió n
383
c ió n d e lo s m e r c a d o s in t e r n a c io n a le s . L o s p r o d u c t o s q u e e x p lo t e n n u e v a s
f u e n t e s , s e a n c o n t in u o s y s ó lid o s , s e r á n lo s lla m a d o s a s u s t it u ir lo s b ie n e s
t r a d ic io n a le s . ¿ C u á le s s o n ?
Fuente de competitividad de las exportaciones colombianas

S e g ú n e l t ip o d e v e n ta ja s c o m p a r a tiv a s q u e s e e x p lo t a n s e id e n t if ic a la
f u e n t e d e c o m p e t i t i v i d a d d e la s e x p o r t a c io n e s d e c u a l q u i e r p a ís . P a r a e l l o s e
c la s ific a n e n : a ) a q u e lla s b a s a d a s e n re c u rs o s n a tu r a le s e n b r u t o , s e a n a g r íc o
la s o m i n e r o s , c o r r e s p o n d i e n t e s a la s s e c c io n e s 0 a 3 d e l a C u c i , b ) lo s p r o
d u c to s b a s a d o s e n la e x p lo ta c ió n d e u n a m a n o d e o b r a a b u n d a n t e , b a r a ta y
d e e s c a s a c a l i f i c a c i ó n , p r o p i a d e la s in d u s t r ia s t r a d i c i o n a l e s c o m o c o n f e c
c io n e s , a g r u p a d o s e n lo s c a p ít u lo s 5 6 , 6 1 , 6 3 , 6 5 , 8 2 , 8 3 , 8 4 , 8 5 y 8 9 d e la
C u c i , c ) lo s b ie n e s q u e r e s u lt a n d e la t r a n s f o r m a c i ó n d e r e c u r s o s n a t u r a le s
y q u e r e fle ja n la in c o r p o r a c ió n d e u n v a lo r a g r e g a d o , a g r u p a d o s e n e l re s to
d e c a p ít u lo s d e la s s e c c io n e s 4 , 5 y 6 d e la C u c i , d ) lo s p r o d u c t o s m á s
c o m p le jo s y d e m a y o r c o n te n id o te c n o ló g ic o , p r o p io s d e la m e ta lm e c á n i-
c a , a g r u p a d o s e n la s s e c c io n e s 7 y 8de la C U C I, c o n e x c e p c ió n d e lo s c a p í
tu lo s 7 4 y 7 7 , y e ) la a c t iv id a d d e m a q u ila e n m a q u in a r ia y e le c t r ó n ic a ,
d o n d e se c o m b in a n la s u b c o n t r a t a c ió n in t e r n a c io n a l y la u t iliz a c ió n de
c a p a c id a d in s ta la d a lo c a l c o n m a n o d e o b r a d e m a y o r c a lific a c ió n , c o r r e s
p o n d e a lo s c a p ít u lo s 7 4 y 7 7 d e la C u c i . L o s d o s p r i m e r o s g r u p o s s o n lo s
m e n o s c o m p le jo s y r e p r e s e n ta n la a c t iv id a d t r a d ic io n a l e n la p r o d u c c ió n
d e u n p a ís , m ie n t r a s lo s tr e s ú lt im o s s ig n if ic a n p r o c e s o s d e a p r e n d iz a je y
a s im ila c ió n d e te c n o lo g ía y e l im p u ls o h a c ia in d u s tr ia s m á s c o m p le ja s s o
b r e la s c u a le s s e c o n s t r u y e n la s n u e v a s e x p o r t a c io n e s . ¿ C ó m o h a n e v o l u
c io n a d o é s ta s e n C o lo m b ia ?
L a p r i n c i p a l v e n t a j a d e la s e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s ( C u a d r o 7 ) s i
g u e s ie n d o la d e e x p lo t a r lo s r e c u r s o s n a t u r a le s ( 8 7 , 6 % e n 1 9 9 7 ), d is tr ib u i
d o s e n t r e lo s s in t r a n s f o r m a r ( 6 8 , 9 % ) lig a d o s a lo s t r a d ic io n a le s c a f é , p e t r ó
le o y c a r b ó n . N o o b s ta n te , s u p a r t ic ip a c ió n h a v e n id o d e s c e n d ie n d o , d a n d o
p a s o a la o t r a f u e n t e d e v e n t a ja c o m p a r a t iv a , la d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e la
b o ra d o s ( 1 8 , 7 % ) , c o n c r e c ie n te p a r t ic ip a c ió n r e la c io n a d a c o n e l fe r r o n í-
q u e l y lo s p r o d u c t o s q u ím ic o s . C o n e s to s ú l t i m o s , e m p ie z a a t o m a r c u e r p o
la id e a d e v e n d e r v a lo r a g r e g a d o y n o s ó lo r e c u r s o s e n b r u t o ; d e a h í q u e se
s u s t it u y a n u n o s c o n o t r o s y la d is m i n u c i ó n d e lo s s in t r a n s f o r m a r s e e x p r e s e
e n e l a u m e n t o d e lo s s e g u n d o s , d e t a l m a n e r a q u e s e m a n t e n g a u n a p a r t i c i
p a c i ó n a p r o x i m a d a m e n t e i g u a l , e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s , d e la s e x p o r t a
c i o n e s r e la c io n a d a s c o n r e c u r s o s n a t u r a l e s , la s c u a le s f u e r o n d e l 86 , 8 % en
384
1 9 7 5 , d is tr ib u id a s e n 7 8 ,9 % e n b ru to y 7 ,9 % c o n v a lo r a g re g a d o . E n tr e
t a n t o , la s o t r a s f u e n t e s d e c o m p e t i t i v i d a d n o h a n s u f r i d o m o d ific a c io n e s
s u s ta n c ia le s y la v e n t a ja d e m a n o d e o b r a a b u n d a n t e y b a r a t a n o h a s id o
a tr a c tiv a h a c ia a fu e r a .
E n la s e x p o r t a c io n e s n o t r a d ic io n a le s l a d i s t r i b u c i ó n e s m á s e q u i t a t i v a
aun cuando el 7 4 % s ig u e n s ie n d o re c u rs o s n a tu r a le s , 3 7 , 5 % e n b ru to y 3 6 ,5 %
c o n v a lo r a g r e g a d o . E s t o r e f le ja e l c a r á c t e r p r i m a r i o d e lo s p r o d u c t o s c o n q u e se
d iv e r s if ic a la o f e r t a e x t e r n a : b a n a n o , flo r e s , e s m e r a ld a s s in t a lla r , e tc . E x a m in a
d o e n e l la r g o p la z o , e l c a m b io m á s im p o r t a n t e se r e fle ja e n la c r e c ie n te p a r t ic i
p a c i ó n d e lo s r e c u r s o s n a t u r a le s e la b o r a d o s q u e s u s t it u y e n p a u l a t i n a m e n t e a lo s
v e n d id o s e n s u e s ta d o n a tu r a l, lo c u a l es e v id e n te a l c o m p a r a r lo c o n la d is tr ib u
c ió n d e 1 9 7 5 , d o n d e e s to s ú lt im o s f u e r o n e l 5 5 , 1 % y lo s e la b o r a d o s e l 1 6 , 5 % .
E s t e m o v i m i e n t o s e a c e n t ú a e n la d é c a d a d e lo s 9 0 c u a n d o d iv e r s a s e m p r e s a s
m u lt in a c io n a le s a m p l í a n lo s m e r c a d o s , s o b r e t o d o e n la in d u s t r ia q u ím ic a .
D e o t r o la d o , la v e n t a ja d e la m a n o d e o b r a in te n s iv a tie n e m á s a r r a i
g o e n la s e x p o r t a c io n e s m e n o r e s y s u c o m p o r t a m i e n t o d e p e n d e d e l a p o l í t i
c a c a m b i a d a y la s g a n a n c ia s d e p r o d u c t i v i d a d , d e t a l m a n e r a q u e s u m a y o r
p a r tic ip a c ió n se c o r r e s p o n d e c o n u n a ta s a d e c a m b io d e a lta d e v a lu a c ió n ,
c o m o la q u e e x is tía e n 1 9 9 0 , lle g a n d o a p a r t ic ip a r c o n e l 3 6 , 4 % , m ie n tr a s
e n 1 9 9 7 c a e a l 1 7 ,2 % e n r a z ó n d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía y e l m a y o r c o s to
in te r n a c io n a l d e la m a n o d e o b r a c o lo m b ia n a . E s ta s itu a c ió n tie n d e a c a m
b i a r c o n l a d e v a l u a c i ó n d e lo s a ñ o s 1 9 9 8 y 1 9 9 9 .
M i e n t r a s t a n t o , e n t r e lo s p r o d u c t o s d e m a y o r c o n t e n i d o t e c n o ló g ic o
y lo s d e m a q u ila e x is t e n c o m p o r t a m ie n t o s o p u e s t o s . L o s p r im e r o s s e e x
p a n d e n lle g a n d o a s e r e l 8, 2 % d e la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s e n r a z ó n d e d e
c is io n e s d e o r g a n iz a c ió n d e p r o d u c c ió n y m e r c a d o d e d iv e r s a s e m p r e s a s ,
e n t r e la s c u a le s e s t á n la s e n s a m b la d o r a s d e a u t o m ó v ile s q u e , a p e s a r d e la r e
v a lu a c ió n , c o m ie n z a n a e x p o r t a r h a c ia lo s m e r c a d o s v e c in o s . L a m a q u i l a ,
p o r e l c o n t r a r io , s e r e d u c e p o r e l e fe c to d e l m a y o r c o s to in t e r n a c io n a l d e la
m a n o d e o b r a , e n t a n t o lo s s u b c o n t r a t is t a s b u s c a n p a ís e s c o n m e n o r e s c o s
to s . N u e v a m e n t e e s ta s it u a c ió n s e r e v ie r t e e n lo s ú l t i m o s a ñ o s d e l s ig lo g r a
c ia s a la m a y o r d e v a lu a c ió n y la r e d u c c ió n d e l c o s t o la b o r a l.
H a s t a a q u í la c o n c lu s ió n m á s im p o r t a n t e es la d e q u e , a p e s a r d e la d iv e r
s if ic a c ió n , la v e n t a ja c o m p a r a t iv a d e l p a ís s ig u e s ie n d o e n r e c u r s o s n a t u r a le s y ,
e n m e n o r m e d id a , e n m a n o d e o b r a in te n s iv a m ie n tr a s n o h a y a m a y o r d e s a r r o
l l o e n lo s p r o d u c t o s d e m a q u i l a y d e m a y o r c o n t e n i d o t e c n o l ó g i c o q u e s o n lo s
q u e m a r c a n la d in á m ic a r e c ie n te d e l c o m e r c io m u n d ia l, es d e c ir , n o e s ta m o s
in s c r it o s d e n t r o d e lo s c ir c u it o s c o m e r c ia le s r e p r e s e n t a t iv o s y n u e s t r a e s p e c ia li-
385
z a c ió n c o n t in ú a e n p r o d u c to s “ p e r d e d o r e s ” . A s í m is m o , la s u s titu c ió n q u e se
v ie n e d a n d o s e e n c u e n t r a e n t r e lo s p r o d u c t o s o r ig in a d o s e n r e c u r s o s n a t u r a le s ,
d o n d e lo s v e n d id o s s in t r a n s f o r m a r p ie r d e n p a r t ic ip a c ió n , la q u e s e d e s p la z a
h a c i a a q u e llo s a lo s q u e s e le s a g r e g a v a l o r , y c u y o é x i t o d e p e n d e d e la s d e c is io
n e s d e la s e m p r e s a s y s u s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a c i o n a l , s i t u a c i ó n s i m i
la r o c u r r e c o n lo s p r o d u c t o s d e m a y o r t e c n o lo g ía , m ie n t r a s e n lo s p r o d u c t o s
m a n o d e o b r a in t e n s iv a y d e m a q u ila e l c o m p o r t a m ie n t o d e la ta s a d e c a m b io
es d e te r m in a n te p a r a s u p r o m o c ió n . In d e p e n d ie n te d e la fu e n te , ¿ q u é ta n v a
r ia d o s y e s ta b le s s o n lo s n u e v o s p r o d u c t o s ?
Variedad y continuidad de las exportaciones colombianas

O t r a m a n e r a d e v e r e l a lc a n c e d e l p r o c e s o d e d iv e r s if ic a c ió n y s u s t it u
c ió n d e e x p o r ta c io n e s es a p a r t ir d e l e x a m e n d e la v a r ie d a d y c o n t in u id a d d e
la s m i s m a s s e g ú n la s p o s ic io n e s d e l a r a n c e l c o l o m b i a n o , e l c u a l e s c o m p a r a
b le e n tr e 1 9 9 1 y 1 9 9 7 , p o r e fe c to d e l d e s d o b la m ie n to g e n e r a d o e n la r e f o r
m a d e l p r i m e r a ñ o . A d e m á s e n e l m i s m o p e r í o d o la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s
a m p lia r o n n o to r ia m e n te s u p a r tic ip a c ió n . ¿ C u á n to s p r o d u c to s (íte m s ) e x
p o r t ó C o l o m b i a a s u s p r in c ip a le s s o c io s c o m e r c ia le s ?
P a r a e l ú l t i m o a ñ o , lo s p r im e r o s 3 9 ít e m s g e n e r a r o n e l 7 1 , 4 % d e lo s i n
g re s o s e x t e r n o s . N o o b s t a n t e , e l p a ís e x p o r t ó a s u s d if e r e n t e s m e r c a d o s d e d e s t i
n o b ie n e s e n 1 .5 6 4 íte m s ( C u a d r o 8) , es d e c ir q u e , h a y u n a v a r ie d a d d e m á s d e
1 .5 0 0 p r o d u c to s q u e e x p lic a n e l o t r o 2 8 ,6 % d e la s e x p o r t a c io n e s n a c io n a le s ,
p a r a la s c u a le s e x is t e a l g ú n c o n t a c t o c o n a l g ú n c o m p r a d o r e n e l r e s t o d e l m u n
d o a u n c u a n d o e l v a lo r c o m e r c ia d o s e a to d a v ía r e d u c id o . L a e x p lo r a c ió n se
h i z o s ó lo p a r a e l t o t a l d e la s e x p o r t a c i o n e s c o l o m b i a n a s e n lo s m e r c a d o s d e
E s ta d o s U n id o s , la U n i ó n E u r o p e a y e l J a p ó n . E l e je r c ic io c o n s is te e n i d e n t i f i
c a r la s p o s i c i o n e s a r a n c e l a r i a s e n la s q u e s e p r e s e n t ó a l g u n a e x p o r t a c i ó n , s in i m
p o r t a r la c a n t id a d n e g o c ia d a , y c o m p a r a r la e v o lu c ió n d e la v a r ie d a d r e s p e c to a
1 9 9 1 . L o s r e s u lta d o s m u e s t r a n q u e , e n g e n e r a l, s e e x p o r t a b a m a y o r v a r ie d a d a
c o m ie n z o s d e la d é c a d a , p r o d u c t o s d e 1 .9 8 8 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s , c o n m a
y o r é n fa s is e n e l m e r c a d o d e E s ta d o s U n i d o s ( 1 . 9 0 8 p o s ic io n e s ) y la U n i ó n E u
r o p e a ( 8 6 4 p o s ic io n e s ), m ie n t r a s e n e l ú lt im o a ñ o s e p ie r d e e l c o n t a c t o c o m e r
c ia l p a r a m u c h o s p r o d u c to s , a l p a r e c e r p o r e fe c to s d e la r e v a lu a c ió n c a m b ia r ía y
la f a lt a d e c o n t i n u i d a d d e lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s .
H a c e d o s a ñ o s , s e h iz o u n t r a b a jo e n e l C l D c o n e l q u e s e b u s c ó e s ta b le
c e r la p o s ic ió n c o m p e t i t i v a d e l p a ís e n lo s m e r c a d o s d e la U n i ó n E u r o p e a y e l
J a p ó n . I n ic ia lm e n t e , s e id e n t if ic ó la v a r ie d a d y s e e n c o n t r ó q u e c o n lo s d if e r e n
te s p a ís e s d e l a U n i ó n E u r o p e a h a b í a d i s m i n u i d o , d e 8 6 4 p o s ic io n e s e n 1 9 9 1 a
386
DE LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
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387
7 7 0 e n 1 9 9 7 , es d e c ir , s e d e ja r o n d e v e n d e r p r o d u c t o s e n 9 4 p o s ic io n e s , m ie n
tr a s c o n e l J a p ó n , p a ís c o n e l q u e n o s e m a n t ie n e g r a n c o m e r c io , s e a u m e n t ó la
v a r ie d a d d e 111 a 1 2 8 p o s ic io n e s , es d e c ir , s e v e n d ie r o n p r o d u c t o s e n 1 7 p o s i
c io n e s n u e v a s . E l a n t e r io r e je r c ic io se r e a liz ó t o m a n d o p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s a
d ie z d íg ito s . N o o b s ta n te , c o n e l f in d e c o m p a r a r c o n la in f o r m a c ió n p r o v e
n ie n te d e la m is m a UE y e l J a p ó n , e n 1 9 9 5 , s e h i z o n e c e s a r i o c o n t i n u a r l a e x p l o
r a c i ó n r e d u c i é n d o l a a s e is d í g i t o s , c o n l o c u a l e l c o m e r c i o s e r e d u j o a 3 9 1 p o s i
c io n e s e x p o r ta d a s h a c ia E u r o p a y en 11 7 al Japón.
Cuadro 8
Número de ítems exportados y participación
de las exportaciones 1991-1997
Participación Participación
País ítems Items
% %
19 9 1 19 9 1 19 9 7 19 9 7
Alemania 412 29.94 252 29,64
Bélgica 183 9,37 103 13,86
Dinamarca 53 6,35 28 5,22
España 376 8,31 325 6,07
Francia 362 9,52 219 8,67
Grecia 15 0,36 31 0,29
Irlanda 19 1.56 19 2,75
Italia 253 6,02 151 8,11
Países Bajos 155 17,09 140 13,76
Portugal 27 1,10 48 2,68
Reino Unido 311 10,38 245 8,93
Total U.E. 864 1.828.174.837 770 2.453.018.225
Estados Unidos 1908 55,35 1294 60,16
Japón 111 5,02 128 5,09
Total 1.988 4.613.603.160 1.564 7.059.054.883
L a ir r e g u la r id a d y fa lta d e c o n tin u id a d m a r c a n e l r it m o d e l c o m e r c io
c r u z a d o c o n t a le s s o c io s , d e t a l m a n e r a q u e d e la s 3 9 1 p o s ic io n e s v e n d i d a s
h a c ia la UE s ó l o p r o d u c t o s d e 5 7 p o s i c i o n e s s e e x p o r t a r o n d e m a n e r a p e r
m a n e n t e d u r a n t e lo s c in c o a ñ o s c o n s id e r a d o s , lo s c u a le s r e p r e s e n t a r o n u n a
p r o p o r c ió n p r o m e d io d e l 8 8 ,3 % d e lo s in g r e s o s d e c a d a a ñ o . E n e l r e s t o d e
p o s ic io n e s e l c o m p o r t a m ie n t o es ir r e g u la r , c u a n d o p r o d u c to s d e 1 9 6 p o s i
c io n e s s e e x p o r t a r o n s ó lo d u r a n t e u n a ñ o , d e 66 d u ra n te d o s a ñ o s , d e 3 8
d u r a n te tre s a ñ o s y d e lo s ú l t i m o s 3 4 d u r a n t e c u a t r o a ñ o s . E n t o d o s lo s c a -
388
D E LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
s o s lo s a ñ o s n o s o n n e c e s a r ia m e n t e c o n t in u o s . C o n e l J a p ó n o c u r r e a lg o s i
m ila r : c u a n d o s ó lo p r o d u c t o s d e 2 8 p o s ic io n e s , q u e c o r r e s p o n d e n a l 97 , 6 %
d e l c o m e r c io b ila te r a l, se e x p o r ta r o n d e m a n e r a p e r m a n e n t e d u r a n t e lo s
c in c o a ñ o s c o n s id e r a d o s .
E n s ín te s is , s ó lo e l 7 , 4 % d e la s 7 7 0 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s q u e s e e x
p o r t a r o n a la U n i ó n E u r o p e a d u r a n te 1 9 9 7 tie n e n c o m e r c io p e r m a n e n te ,
e s d e c ir q u e s o n p r o d u c t o s e n lo s c u a le s s e h a c o n s o lid a d o u n a p r e s e n c ia i n
t e r n a c io n a l y d e m a n d a p o r p a r t e d e lo s c o m p r a d o r e s d e e s te m e r c a d o . E n
lo s d e m á s p r o d u c t o s s e p r e s e n t a a lg ú n r a s g o d e d is c o n t i n u i d a d , s e a p o r q u e
s o n v e n ta s e s p o r á d ic a s s in c o n s is te n c ia e n e l t ie m p o , o p o r q u e n o s e m a n
t ie n e n r e la c io n e s e s tr e c h a s c o n lo s c o m p r a d o r e s o , s e n c illa m e n t e , p o r q u e
c o r r e s p o n d e n a d e m a n d a s m a r g in a le s q u e s e p r e s e n ta n c o n d e s fa s e . C o n e l
J a p ó n s u c e d e a lg o s im ila r a u n c u a n d o e l 2 1 , 9 % d e la s p o s ic io n e s e x p o r t a
d a s s e m a n t u v o d e m a n e r a c o n t i n u a d u r a n t e lo s c in c o a ñ o s a n a liz a d o s , p r o
p o r c ió n s u p e r io r a la o b s e r v a d a e n la U n ió n E u r o p e a , a l p a r e c e r p o r q u e e l
in t e r c a m b io s e c o n c e n t r a e n p o c o s p r o d u c t o s y e n e llo s e x is te u n a r e la c ió n
m á s e s t r e c h a c o n lo s c o m p r a d o r e s . L a c o n t i n u i d a d , n o o b s t a n t e , n o g a r a n
t iz a q u e s e e s té n a d q u ir ie n d o v e n t a ja s e n ta le s m e r c a d o s , p a r a lo c u a l e s n e
c e s a r io id e n t if ic a r e l g r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n y e l t ip o d e in s e r c ió n r e v e la d a .
Las ventajas reveladas de Colombia en la Unión Europea

R e t o m a n d o e l e je r c ic io r e a liz a d o e n e l C l D , p a r a i d e n t i f i c a r la s v e n t a
ja s r e v e la d a s e n la s 5 7 p o s ic io n e s a r a n c e la r ia s q u e m a n t u v i e r o n c o n ta c to
p e r m a n e n t e e n e l m e r c a d o d e la U n i ó n E u r o p e a s e u t iliz ó la m e t o d o lo g ía
d e c o n s t r u ir e l g r a d o d e e s p e c ia liz a c ió n G e d e B a la s s a , e l c u a l m i d e la p a r t i
c i p a c i ó n d e u n p a ís e n la s c o m p r a s d e o t r o o d e u n a r e g ió n . E n e s te c a s o , s e
a p l i c ó u n a v a r i a n t e c o n l a c u a l s e m i d i ó l a p a r t i c i p a c i ó n d e C o l o m b i a e n la s
c o m p r a s d e la U n i ó n E u r o p e a p a r a c a d a u n o d e lo s p r o d u c t o s p e r m a n e n t e s ,
b a jo la f ó r m u la s ig u ie n te :
G E = (M ij / M n j) / (M it / M n t)
donde:
• M i j s o n la s i m p o r t a c io n e s d e la UE d e l b i e n j p r o v e n i e n t e s d e C o l o m
b ia (i).
• M n j s o n la s i m p o r t a c io n e s t o t a le s ( n ) d e la UE d e l b i e n j .
• M i t s o n la s i m p o r t a c io n e s d e la UE ( t ) p r o v e n i e n t e s d e C o l o m b i a ( i ) .
• M n t s o n la s i m p o r t a c io n e s t o t a le s d e la U E .
389
E l in d ic a d o r s e c o n s tr u y ó p a r a d ife r e n te s a ñ o s y s e c o m p a r ó s u e v o lu
c ió n , d e m o s t r a n d o q u e , e n c o n j u n t o , e n lo s 5 7 p r o d u c t o s p e r m a n e n t e s , e l
p a ís t ie n e v e n t a ja r e v e la d a d a d o q u e s u G E > 1 , lo c u a l q u ie r e d e c ir q u e e n
e s o s p r o d u c to s la p a r t ic ip a c ió n c o lo m b ia n a s u p e r a e l p r o m e d io d e s u p a r t i
c ip a c ió n e n la UE. E s t o s e d e b e a l h e c h o d e q u e e l p a í s n o t i e n e p r e s e n c i a e n
m ás del 8 5 % d e la s p o s ic io n e s d e l a r a n c e l y , p o r l o t a n t o , t i e n e d e s v e n t a j a
e n to d o s e s o s b ie n e s , m ie n t r a s p r e s e n ta d is c o n t in u id a d e n la m a y o r p a r t e d e
la s p o s ic io n e s i d e n t if ic a d a s . E l m i s m o ín d i c e s ir v e c o m o b a s e p a r a e v a lu a r y
c o m p a r a r e l d e s e m p e ñ o re a l d e c a d a p r o d u c to e n e l m e r c a d o d e d e s tin o ,
a s u m ie n d o q u e la s v e n t a ja s s e o r i g i n a n e n m e n o r e s c o s to s y m a y o r p r o d u c
t iv id a d y c a lid a d . S in e m b a r g o , p o r d e fe c to , e l ín d ic e o c u lt a la p r e s e n c ia d e
p o lít ic a s p r o t e c c io n is t a s , p r e f e r e n c ia s a r a n c e la r ia s y c a m b io s e n lo s p r e c io s .
P a r a m a y o r u t ilid a d es c o n v e n ie n te c o n s tr u ir lo p a r a d ife r e n te s a ñ o s y e x a
m in a r s u e v o lu c ió n p o r p r o d u c to .
E l d in a m is m o es u n a b u e n a a p r o x im a c ió n a la id e n t if ic a c ió n d e v e n
ta ja s a d q u ir id a s e n d if e r e n t e s m e r c a d o s . É s te s e e x p r e s a m e d ia n t e la e v o lu
c ió n p o s it iv a d e l in d i c a d o r y s e e x p lic a p o r lo s e fe c to s d e m a n d a ( E d ) o p a r
t ic ip a c ió n ( E p ) . C u a n d o la s e x p o r t a c io n e s h a c ia u n m e r c a d o d e d e s t i n o
c r e c e n , p u e d e s e r c o n s e c u e n c ia d e u n a e x p a n s ió n d e la d e m a n d a ( E d ) o
m e jo r a e n la p o s ic ió n c o m p e t it iv a d e l p a ís d e s p la z a n d o a o t r o s c o m p e t i d o
re s ( E p ) o u n a c o m b i n a c i ó n d e lo s d o s e f e c t o s . T o d o lo c o n t r a r io s u c e d e
c u a n d o la s e x p o r t a c i o n e s d e c r e c e n . E n t é r m i n o s p r á c t i c o s , la s s i t u a c i o n e s
q u e s e p r e s e n t a n p u e d e n s e r : a ) q u e la s e x p o r t a c i o n e s c o l o m b i a n a s c r e z
c a n c o m o c o n s e c u e n c ia d e u n a e x p a n s ió n d e la d e m a n d a d e la UE m a n t e
n ie n d o u n a p a r tic ip a c ió n c o n s ta n te , b ) q u e c r e z c a n c o m o r e s u lta d o d e
m e jo r e s c o n d ic io n e s o f r e c id a s p o r lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s m a n t e
n ie n d o la d e m a n d a c o n s ta n te y , c ) q u e s e a c o n s e c u e n c ia s im u lt á n e a d e
a u m e n t o s e n la d e m a n d a y la s c o n d i c i o n e s d e c o m p e t i t i v i d a d d e l e x p o r
t a d o r c o l o m b i a n o . P a r a l a c o n s t r u c c i ó n d e t a le s e f e c t o s s e p r o c e d e a s í:
1) L a e x p a n s ió n d e la s e x p o r t a c io n e s ( d X ) e n e l m e r c a d o d e d e s t in o s e
m i d e a s í:
d X j = X j 9 5 - X j 91
d X j = M U E j 9 5 * P C j 95 - M U E j 91 * P C j 91
D o n d e:
• X j s o n la s e x p o r t a c i o n e s d e l b i e n j .
• M U E j s o n la s i m p o r t a c i o n e s d e l a U E d e l b i e n j.
390
D E LA MON OEXPORTACIÓN A LA DIVERSIFICACIÓN: LOS RETO S D EL PAÍS
• P C j es la p a r t ic ip a c ió n d e C o lo m b ia e n e l m e r c a d o d e l b ie n j
e n la UE.
2) E l e f e c t o d e m a n d a ( E D ) e q u iv a le a la e x p a n s ió n d e la s e x p o r t a c io n e s
d e l b ie n j c u a n d o la d e m a n d a c r e c e y la p a r t ic ip a c ió n d e l p a ís s ig u e
c o n s t a n t e ( P C j 9 5 = P C j 9 1 ) y s e m i d e a s í:
E D = P C j 91 * (M U E j 9 5 - M U E j 9 1 )
3) E l e f e c t o p a r t i c i p a c i ó n ( E P ) e q u i v a l e a l a e x p a n s i ó n d e la s e x p o r t a c i o
n e s d e l b ie n j c u a n d o la d e m a n d a p e r m a n e c e c o n s ta n te ( M U E j 9 5 =
M U E j 9 1 ) y e l p a ís m e jo r a la p o s ic ió n c o m p e t it iv a e n e s e m e r c a d o , se
m i d e a s í:
E P = M U E j 9 1 * (P C j 9 5 - P C j 9 1 )
L a s u m a t o r i a d e lo s d o s e f e c t o s e s ig u a l a 1 y p e r m it e e s ta b le c e r la
p r o p o r c ió n en q u e cada u n o e x p lic a e l c a m b io e n la s e x p o r t a c io n e s d e l
b ie n j . P a r a lo s 5 7 p r o d u c t o s id e n t i f i c a d o s s e p r o c e d ió a h a c e r la s r e s p e c t i
v a s m e d ic io n e s e n c o n t r a n d o u n a v a r ie d a d d e r e s u lta d o s e n t r e lo s d o s a ñ o s
d e r e f e r e n c ia , d o n d e p a r a a lg u n o s la s e x p o r t a c io n e s c r e c ie r o n y p a r a o t r o s
n o , m a n t e n ie n d o c o m o ú n ic a c o n s ta n te e l h a b e r s id o e x p o r ta d o s d u r a n t e
lo s c in c o a ñ o s a n a liz a d o s . P a r a m e j o r i n t e r p r e t a c i ó n s e c o n s t r u y ó u n a t i
p o l o g í a d e c o m p o r t a m i e n t o d e la s e x p o r t a c io n e s i lu s t r a d a b a jo c u a t r o p o
s ib le s s it u a c io n e s d e l m e r c a d o d e la U E. T o d a s e lla s t o m a n c o m o p u n t o d e
r e fe r e n c ia el h ech o de q u e la s e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s c r e c ie r o n el
3 4 ,5 % e n e l p e r í o d o m i e n t r a s la s i m p o r t a c i o n e s d e l a U E s ó lo lo h i c i e r o n
en 1 7 , 3 % , e s d e c i r q u e lo s p r o d u c t o s c o l o m b i a n o s , e n g e n e r a l, p e n e t r a
r o n m á s e l m e r c a d o q u e lo q u e a u m e n t ó la d e m a n d a . L a t i p o l o g í a e s la s i
g u ie n te :
a) M e r c a d o s d in á m ic o s : c o r r e s p o n d e a lo s p r o d u c t o s d o n d e la s e x p o r t a
c io n e s c o lo m b ia n a s y l a s i m p o r t a c i o n e s d e l a UE c r e c i e r o n p o r e n c i
m a d e l p r o m e d i o , e s d e c i r q u e s o n m e r c a d o s e n e x p a n s ió n d o n d e lo s
p r o d u c to r e s r e s p o n d ie r o n a c tiv a m e n te .
b) M e r c a d o s d e r ie s g o : c o r r e s p o n d e a lo s p r o d u c t o s d o n d e la s e x p o r t a
c io n e s c o l o m b i a n a s c r e c i e r o n p o r e n c i m a d e l p r o m e d i o m i e n t r a s la s
im p o r ta c io n e s d e la UE l o h i c i e r o n p o r d e b a j o d e l m i s m o , e s d e c i r ,
q u e s o n m e r c a d o s e n c o n t r a c c ió n d o n d e lo s p r o d u c t o r e s c o l o m b i a
n o s m e jo r a n s u p a r t ic ip a c ió n d e s p la z a n d o a o tr o s c o m p e tid o r e s . N o
o b s ta n te , e l fu t u r o es in c ie r to .
391
c) O p o r t u n i d a d e s p e r d id a s : c o r r e s p o n d e a p r o d u c t o s d o n d e la s i m p o r
ta c io n e s d e la UE c r e c e n p o r e n c i m a d e l p r o m e d i o m i e n t r a s l a s e x p o r
ta c io n e s c o lo m b ia n a s s e c o lo c a n p o r d e b a jo d e l m is m o , es d e c ir , s o n
m e r c a d o s e n e x p a n s ió n d o n d e lo s p r o d u c t o r e s c o lo m b ia n o s n o h a n
r e s p o n d id o a c tiv a m e n te o lo h a n h e c h o d e m a n e r a n o a d e c u a d a d e
ja n d o q u e o tr o s c o m p e tid o r e s t o m a r a n la d e la n te r a .
d) M e r c a d o s d e c o n t r a c c i ó n : c o r r e s p o n d e a p r o d u c t o s d o n d e t a n t o la s
e x p o r t a c io n e s c o lo m b ia n a s c o m o la s i m p o r t a c i o n e s d e la UE c r e c i e
ro n p o r d e b a jo d e l p r o m e d i o , d e t a l m a n e r a q u e lo s p r o d u c t o r e s
r e a c c io n a n , a n te la m e n o r d e m a n d a , d e s p la z á n d o s e h a c ia o tro s
m e rc a d o s .
L o s r e s u lta d o s d e m u e s t r a n q u e ( C u a d r o 9 ) s ó lo e n 1 3 p r o d u c t o s p a r
t ic ip a e l p a ís e n u n m e r c a d o d in á m ic o q u e c o r r e s p o n d e a b ie n e s r e c u r s o s
n a tu r a le s e n b r u t o , c o m o c a fé ( 0 9 0 1 1 ) , o c o n a lg ú n g r a d o d e t r a n s f o r m a
c ió n , c o m o flo r e s ( 0 6 0 3 1 0 ) , a t ú n ( 1 6 0 4 1 4 ) , m a n t e c a d e c a c a o ( 1 8 0 4 0 0 ) ,
e x tra c to s d e c a fé ( 210110), p o lic lo r u r o d e v in ilo ( 3 9 0 4 1 0 ) , c u e ro s d e r e p til
( 4 1 0 3 2 0 ) , d e m á s c u e r o s d e r e p t il ( 4 1 0 7 2 9 ) , b r a g a s s in té tic a s (6 1 0 8 2 2 ),
v e s tid o s d e a lg o d ó n ( 6 2 0 4 4 2 ) , s o s te n e s ( 6 2 1 2 1 0 ) , d e m á s a p a r a to s d e te le
f o n í a o t e le g r a f ía ( 8 5 1 7 9 0 ) y a r t íc u lo s p a r a fie s ta s d e n a v i d a d ( 9 5 0 5 1 0 ) , d e
lo s c u a le s la s c o n f e c c io n e s , e l p o l i c l o r u r o d e v i n i l o y lo s e x t r a c t o s d e c a f é
s o n lo s d e m a y o r v a l o r a g r e g a d o , e s d e c ir , a u n a l l í p r e d o m i n a la e s p e c ia liz a -
c ió n e n p r o d u c to s p r im a r io s c o n b a jo v a lo r a g r e g a d o .
E l r e s t o d e b ie n e s q u e d a r o n d i s t r i b u i d o s a s í: 2 1 e n m e r c a d o s d e c o n
tr a c c ió n , 9 en m e rc a d o s d e r ie s g o y 14 en o p o r tu n id a d e s p é r d id a s . D e
a c u e r d o c o n la t ip o lo g ía e s ta b le c id a , e l 5 2 , 6 % d e lo s b ie n e s c o n m a y o r p r e
s e n c ia e n e l m e r c a d o e u ro p e o se e n c u e n tra n e n s itu a c ió n c o m p r o m e tid a ,
d o n d e la d e m a n d a s e r e d u c e y a s e a p o r la e x is te n c ia d e s u s titu to s m e jo r e s o
p o r la a c c i ó n d e la s a u t o r i d a d e s e c o n ó m ic a s a l c r e a r a lg u n a s b a r r e r a s , t a l y
c o m o s u c e d e e n lo s c a s o s d e l b a n a n o , o t r a s f r u t a s fr e s c a s y lo s c a m a r o n e s . E s
n e c e s a r io r e s a lta r e l h e c h o d e q u e 1 4 p r o d u c t o s s e e n c u e n t r e n e n la f r a n ja d e
la s o p o r t u n i d a d e s p é r d i d a s , d a d o q u e e s a l l í d o n d e d e b e e n f a t i z a r s e l a a c c i ó n
d e l a i n t e l i g e n c i a d e m e r c a d o s y la s a c t i v i d a d e s d e lo s o r g a n i s m o s d e p r o
m o c ió n .
392
DE LA M O N O EXPO RTACIÓN A LA D ¡VERSIFICACIÓN: LOS RETO S DEL PAlS
Cuadro 9
Tipología de las exportaciones hacia la Unión Europea
M ercados de riesgo Dinám icos
Im p. Im p.
6 dígitos Ep. 9 5/9 1 6 dígitos Ep. 9 5/9 1
9 5/9 1 9 5/9 1
030613 148,4 11,8 060310 55,6 31,4

080300 44,2 -6,3 090111 55,6 53,2
081090 85,6 -11,7 160414 1.252,8 40,0
410431 168,0 -26,8 180400 767,5 66,2
410439 23,3 -2,5 210110 78,8 112,3
410900 95,5 -36,0 390410 228,3 51,0
480300 262,7 -48,0 410320 503,4 28,2
620322 123,4 -60,4 410729 485,5 37,1
071031 1.587,8 -82,5 610822 338,0 39,0
620442 326,0 96,8
621210 304,7 44,3
851790 11,8 21,6
950510 241,3 37,2
TOTAL GENERAL 34,5 17,3
M ercados de contratación Oportunidades perdidas

6 dígitos Exp. Imp. 6 dígitos Exp. Imp.S
95/91 95/91 95/91 95/91
030110 -40,6 8,0 080450 -27,6 32,6

051000 0,9 -44,8 120740 -58,0 21,7
200891 -52,0 -11,8 180100 -88,0 -18,3
200980 -88,3 -28,9 610910 -63,8 34,2
240110 -21,1 -24,7 611020 -69,9 30,7
240120 -20,7 -12,9 620332 -29,3 19,9
270112 -14,9 -13,2 620342 -12,2 18,0
350300 -4,5 -39,2 620462 -60,5 50,1
380830 -6,8 -22,3 620520 -53,8 33,7
420211 -63,0 -7,1 620920 -7,7 28,0
420221 -25,6 -45,9 620260 32,6 57,6
490199 -54,5 16,3 640610 3,0 36,4
MENOR
520812 -96,8 -18,6 691390 8,0 47,3

540754 -24,7 -26,2 720260 29,08 200,37
610610 -97,5 17,2
620422 2,2 -50,6
620930 15,8 -39,7
640391 25,0 6,3
640399 -90,3 4,3
711510 -75,1 -22,7
711790 -245 -4,3
M enor M ayor
Unión Europea
V . a l g u n a s l e c c io n e s d e la e x p e r ie n c ia r e c ie n t e
P a r a c o n c lu ir , q u ie r o h a c e r u n a b r e v e r e f le x ió n s o b r e lo s c a m b io s e n
l a e s t r u c t u r a d e la s e x p o r t a c i o n e s m e n o r e s , p a r t i c u l a r m e n t e la s d e o r i g e n
i n d u s t r i a l , y la s e s t r a t e g ia s e m p r e s a r i a l e s , d e e m p r e s a s n a c i o n a l e s y m u l t i n a
c io n a le s r e s p e c tiv a m e n te , q u e s u b y a c e n a la n u e v a o fe n s iv a s o b r e e l m e r c a
d o e x te rn o . P a ra e l e fe c to , re c u rro a u n a in fo r m a c ió n m á s d e s a g re g a d a d e l
c o m e r c io e x t e r io r c o lo m b ia n o y a u n a c o m p a r a c ió n e n t r e lo s a ñ o s 1 9 9 1 y
1997 (C u a d ro s 10 y 11), lo s c u a le s m a r c a n e l p e r ío d o m á s r e p r e s e n t a t iv o d e
la a p e r t u r a c o n r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io . E s to t ie n e p o r o b je t o m o s
t r a r d o s e v id e n c ia s e m p ír ic a s .
E n p r im e r lu g a r , c o n u n n u e v o o r d e n e n la c la s ific a c ió n y s e p a r a n d o
p o r t ip o s d e a c t i v i d a d , s e v u e lv e a e v id e n c ia r q u e la s f lo r e s (p a s a ro n de
US$280 m i l l o n e s a US$544 m i l l o n e s ) y lo s p r o d u c t o s d e o r ig e n i n d u s t r ia l
( d e US$2.262 m i l l o n e s a US$3.868) f u e r o n lo s q u e m á s d i n a m i z a r o n la s e x
p o r ta c io n e s , a u m e n ta n d o n o to r ia m e n te s u p a r tic ip a c ió n , e n u n p e r ío d o
d o n d e la ta s a d e c a m b io y lo s f lu jo s f in a n c ie r o s g e n e r a d o s p o r la a p e r t u r a a
lo s c a p it a le s s e c o n s t it u y e r o n e n u n s e s g o a n t i - e x p o r t a d o r m ie n t r a s la b a
la n z a c o m e r c ia l p a s ó d e u n im p o r t a n t e s u p e r á v it a u n p r o n u n c ia d o d é f ic it ,
o r ig in a d o e n la m a y o r d e m a n d a d e im p o r ta c io n e s .
E n s e g u n d o l u g a r , h a y u n c a m b i o p r o n u n c i a d o e n l a e s t r u c t u r a d e la s
e x p o r t a c io n e s in d u s t r ia le s y e n e l v a l o r a b s o lu t o d e v a r io s d e lo s b ie n e s . D e
u n la d o , s o n lo s p r o d u c t o s d e la in d u s t r ia b á s ic a , lo s a g r o in d u s t r ia le s y la i n
d u s t r ia a u t o m o t r i z lo s q u e a u m e n t a n s u p a r t ic ip a c ió n y r e v e la n e l m a y o r
d in a m is m o . S u m a d o s , p a s a ro n d e s e r e l 9 ,9 % d e la s e x p o r t a c i o n e s t o t a le s
de 1991 a l 18,1% d e la s d e 1997, d e la s c u a le s la s o la i n d u s t r i a b á s ic a e s e l
10,4% ; d e o t r o l a d o , lo s b ie n e s d e la i n d u s t r i a l i v i a n a r e t r o c e d e n d e s d e e l
19,3% d e 1991 h a s t a el 12,6% d e l ú l t i m o a ñ o a c o n s e c u e n c ia d e la s m e n o
r e s v e n t a s , e n v a lo r e s a b s o lu t o s , d e la s in d u s t r ia s d e l a c o n f e c c i ó n , c u e r o ,
c a lz a d o y e d i t o r i a l e s , q u e s o n , e n ú l t i m a i n s t a n c i a , la s m á s a f e c t a d a s p o r la
r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m b io (s u s e x p o r ta c io n e s p a s a r o n d e US$975 m i
llo n e s e n 1991 a s ó lo US$692 m illo n e s e n 1997.
L a s d o s e v id e n c ia s r e v e la n c a m b io s e n e l c o m p o r t a m ie n t o e m p r e s a
r i a l r e s p e c t o a la a p e r t u r a y lo s e f e c t o s d e la r e v a lu a c ió n d e la ta s a d e c a m
b i o . D e u n l a d o , e s t á n la s e m p r e s a s d e m a y o r a r r a ig o y t r a d i c i ó n c o l o m b i a
na, a g ru p a d a s a lr e d e d o r de la in d u s tr ia liv ia n a , que p ie r d e n m e rc a d o
in te r n o y e x te r n o m ie n tr a s s u c o m p e titiv id a d se d e te r io r a . D e o tr o la d o , se
e n c u e n t r a n e m p r e s a s c o n v ín c u lo s in te r n a c io n a le s q u e n e u t r a liz a n la r e v a
l u a c i ó n c o n l a e s p e c i a l i z a c i ó n d e l a p r o d u c c i ó n y l a m e j o r u t i l i z a c i ó n d e la s
394
DE LA M ON OEXPORTACIÓN A LA DIVERS1FICACIÓN: LOS RETO S DEL PAÍS
re d e s c o m e r c ia le s in te r n a c io n a le s . L a s p r im e r a s c o r r e s p o n d e n a c o n fe c c io
n e s , c u e r o , c a lz a d o y e d ito r ia le s c u y a s e x p o r ta c io n e s s e r e d u je r o n y c u y a s
im p o r ta c io n e s se h ic ie r o n m á s im p o r ta n te s v u ln e r a n d o s u e s ta b ilid a d . L a s
s e g u n d a s in v o lu c r a n a la q u ím ic a y e l s e c to r a u t o m o t o r , q u e s e p r e s e n ta n
c o m o lo s a b a n d e r a d o s d e la s n u e v a s e x p o r t a c io n e s in d u s t r ia le s .
P a r a e l c o n j u n t o d e la i n d u s t r i a l i v i a n a la a p e r t u r a , e n la s c o n d ic io n e s
e n q u e s e d i o , r e p r e s e n t ó u n d o b l e r e t r o c e s o . E n e l c a m p o d e la s e x p o r t a c i o
n e s , a u n c u a n d o e l v a lo r a b s o lu to c r e c ió d e US$1.380 m illo n e s e n 1991 a
US$ 1.450 m illo n e s e n 1997, l a p a r t i c i p a c i ó n d i s m i n u y ó y la s i n d u s t r i a s e d i
t o r ia l, d e c o n fe c c io n e s , c u e r o y c a lz a d o p e r d ie r o n m e r c a d o , p é r d id a q u e n o
a lc a n z ó a s e r n e u t r a l i z a d a p o r la s m a y o r e s v e n t a s e n te x tile s , p lá s tic o s y
o t r o s q u í m i c o s , d o n d e t a m b i é n s e o b s e r v a la m a n o d e la s d e c is io n e s e m p r e
s a r ia le s lig a d a s a m u lt in a c io n a le s .
E l m e r c a d o in te r n o , p o r s u p a r te , se v io fu e r te m e n te p e n e tr a d o p o r
la s i m p o r t a c i o n e s q u e e n e l m i s m o p e r i o d o p a s a r o n d e US$346 m i l l o n e s a
US$1.621 m illo n e s , es d e c ir , m ie n tr a s se e x p o r ta b a n US$70 m i l l o n e s m á s ,
la s i m p o r t a c io n e s s e in c r e m e n t a r o n e n US$1.275 m illo n e s , c o n tr ib u y e n
d o a l d e t e r i o r o d e l a c o m p e t i t i v i d a d i n t e r n a d e la s e m p r e s a s , a l q u e h a y
q u e a g re g a r e l e fe c to n e g a tiv o d e l c o n tr a b a n d o fin a n c ia d o c o n e l la v a d o
d e d iv is a s .
P a r a la s i n d u s t r ia s t r a d ic io n a le s l a s i t u a c ió n e s m á s d r a m á t i c a , p u e s t o
q u e p e r d ie r o n m e r c a d o e n lo s d o s d e s t in o s , e x p o r t a r o n m e n o s y c o m p i t e n
c o n m á s im p o r t a c io n e s . L a s a c tiv id a d e s e d it o r ia l, d e c o n fe c c ió n , c u e r o y c a l
z a d o q u e e r a n , tr a d ic io n a lm e n te , p o c o im p o r ta d o r a s , p a s a r o n d e c o m p r a r
US$55 m illo n e s e n 1991 a d em an d ar US$263 m i l l o n e s e n 1997, es d e c ir q u e
e n to ta l p e r d ie r o n u n m e rc a d o d e US$491 m i l l o n e s , e q u i v a l e n t e a s u m a r la s
m e n o r e s e x p o r t a c io n e s y la s m a y o r e s i m p o r t a c i o n e s . E n l a i n d u s t r i a t e x t i l , e l
r e s u lta d o t a m b ié n e n n e g a tiv o . S i b ie n lo g r a e x p o r ta r US$63 m illo n e s m á s ,
pasando de US$ 151 m illo n e s e n 1991 a US$254 m illo n e s e n 1997, la s i m p o r
ta c io n e s s e in c r e m e n t a r o n en US$344 m i l l o n e s , p a r a u n a p é r d id a n e ta d e
m e r c a d o e q u iv a le n te a US$281 m illo n e s . E n e s to s c a s o s , la e v id e n c ia m u e s t r a
q u e la s e m p r e s a s , p r e d o m i n a n t e m e n t e d e c a p i t a l n a c i o n a l , n o p u d i e r o n n e u
t r a l i z a r l a r e v a lu a c ió n , y la s m e jo r a s e n d is e ñ o , p r o d u c t i v i d a d e in t e l i g e n c i a
d e m e r c a d o s n o f u e r o n s u fic ie n te s a l n o d is p o n e r d e u n a m e jo r f o r m a d e p e
n e t r a c i ó n d e la s r e d e s c o m e r c ia le s in t e r n a c io n a le s .
D i f e r e n t e e s la s i t u a c i ó n d e la s i n d u s t r ia s q u í m i c a y a u t o m o t r i z , la s
c u a le s s e i n c o r p o r a n a la s n u e v a s f o r m a s d e o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a c i o n a l d e la
p r o d u c c i ó n y e x p l o t a c i ó n d e la s r e d e s c o m e r c ia le s d e la s e m p r e s a s m u l t i n a
395
c i o n a le s . S o n e s ta s in d u s t r i a s - p a r t i c u l a r m e n t e l a p r i m e r a - la s n u e v a s e x
p o r ta d o r a s c o n u n a p a r tic ip a c ió n c o n ju n ta d e l 1 0 , 9% s o b re e l to ta l y m á s
d e l a c u a r t a p a r t e d e la s v e n t a s d e m a n u f a c t u r a s . E l a v a n c e d u r a n t e e l p e r i o
d o d e a p e r t u r a es im p o r t a n t e , a t a l p u n t o d e q u e la q u ím ic a b á s ic a s e c o n
v i r t i ó e n e l p r i m e r s e c t o r e x p o r t a d o r n o t r a d i c i o n a l , p a s ó d e US$309 m i l l o
n e s a US$919 m i l l o n e s e n e l p e r i o d o 1 9 9 1 -1 9 9 7 , s u p e r a n d o la s v e n t a s d e l
c a r b ó n y d e s p l a z a n d o a la s c o n f e c c io n e s q u e e r a n l a i n d u s t r i a b a n d e r a a n t e
e l r e s t o d e l m u n d o , m ie n t a s e n la i n d u s t r i a a u t o m o t r i z s e p r e s e n t a n la s p r i
m e r a s v e n t a s d e a u t o m ó v i l e s y s e p a s a d e US$14 . 7 m i l l o n e s a U S $ 1 9 4 . 9 m i
llo n e s d u r a n t e lo s m is m o s a ñ o s , t o d o e llo a p e s a r d e la r e v a lu a c ió n . ¿ Q u é
pasó?
E s ta s e x p o r ta c io n e s t ie n e n q u e m ir a r s e y e v a lu a r s e e n d o b le p e r s p e c
tiv a , e n té r m in o s d e q u e n o s o n la n u e v a m in a d e o r o c o lo m b ia n a y q u e e n
s u s r e s u lt a d o s s e o c u lt a la n e c e s id a d d e m a y o r d e m a n d a d e d iv is a s p a r a c u
b r i r la s i m p o r t a c i o n e s d e b ie n e s q u e e l p a ís d e ja d e p r o d u c i r . C o m o a lo s
s e c to r e s d e la i n d u s t r i a l iv ia n a , a é s to s t a m b i é n lo s a f e c t a la r e v a lu a c ió n a u n
c u a n d o d is p o n e n d e o tra s fo r m a s d e n e u tr a liz a r s u s e fe c to s . S e g u r a m e n te
m e jo r a r o n la p r o d u c t iv id a d , in t r o d u je r o n n u e v o s d is e ñ o s e n p r o d u c t o s y
p r o c e s o s y a u m e n t a r o n lo s e s t á n d a r e s d e c a lid a d , p e r o p o r s o b r e t o d o , s e
a ju s t a r o n a lo s p a t r o n e s d e o r g a n iz a c ió n d e la s e m p r e s a s m u l t i n a c i o n a l e s e
i n c o r p o r a r o n n u e v o s c r it e r io s e n l a a d m i n i s t r a c i ó n d e la s e m p r e s a s q u e la s
c o n d u jo a e s p e c ia liz a r lín e a s d e p r o d u c c ió n , a a p la n a r la e s t r u c t u r a d e la o r
g a n i z a c i ó n y a “ a d e l g a z a r ” e l t a m a ñ o d e la s e m p r e s a s .
L a s e x p o r t a c io n e s d e e s to s b ie n e s s e d i r i g e n , p r i n c i p a l m e n t e , a lo s
p a ís e s v e c in o s y f o r m a n p a r t e d e l r e d e s c u b r im ie n t o d e l m e r c a d o l a t i n o a
m e r i c a n o y a n d i n o , d o n d e la s e m p r e s a s t ie n e n o r g a n i z a d a s u f o r m a d e i n
s e r c ió n . P a r a la s m u l t i n a c i o n a l e s e s m á s s e n c illo e s p e c ia liz a r s u s d if e r e n t e s
p la n t a s e n v a r io s p a ís e s , d e t a l m a n e r a q u e la s u c u r s a l c o l o m b i a n a p r o d u c e
a lg u n o s p r o d u c to s , c a s o d e q u ím ic o s , o m o d e lo s , c a s o a u t o m o t r iz , a l m is
m o t i e m p o q u e c o m e r c i a l i z a n lo s p r o d u c t o s y m o d e l o s p r o d u c i d o s e n la s
s u c u r s a le s d e o t r o s p a ís e s . E s o e s lo q u e a l p a r e c e r s e p r e s e n t ó e n lo s ú l t i
m o s a ñ o s c u a n d o v a r ia s e m p r e s a s d e q u ím ic o s c e r r a r o n a c t iv id a d e s e n a l
g u n o s p r o d u c t o s , s e c o n c e n t r a r o n e n o tr o s y c o m b in a r o n la p r o d u c c ió n
in t e r n a c o n la c o m e r c ia liz a c ió n d e b ie n e s im p o r t a d o s . L o m is m o s u c e d e
e n la s e n s a m b la d o r a s d e v e h íc u lo s , q u e s e e s p e c ia liz a r o n e n u n o s m o d e l o s
c o n d e s tin o a l m e r c a d o in t e r n o y a l d e la C a n e im p o r ta n o tro s d e V e n e
z u e la y E c u a d o r .
396
D E LA MONOEXPORTACIÓN A LA D IVERSIFICACIÔN : LOS RETO S DEL PAÍS
Cîiadro 10
Exportaciones totales por sectores (Miles de US$FOD)
19 9 1 Part. % 19 9 7 Par. %
TOTAL 7.145.293 100,0 11.529.466 100,0
PRODUCTOS PRIMARIOS 4.881.836 68,3 7.660.555 66,4
Café 1.336.430 18,7 2.258.919 19,6
Petróleo 1.137.741 15,9 2.337.645 20,3

Derivados del petróleo 322.602 4,5 363.295 3,2
Carbón 630.189 8,8 887.899 7,7
Ferroníquel 143 2,0 160.551 1,4

Banano 395.811 5,5 467.734 4,1
Flores 280.311 3,9 544.557 4,7
Esmeraldas 142.807 1,9 141.264 1,2
Otros agropecuarios 429.111 6,0 282.214 2,4
Demás mineros 63.354 0,8 216.477 1,9
INDUSTRIALES 2.262.323 31,6 3.868.643 33,6
Agroindustríales 279.876 3,9 689.907 6,0
Azúcar 73.063 1,2 235.973 2,0
Productos del café 62.219 0,8 163.223 1,4
Demás agroind. 141,29 1,9 290.712 2,6
Industria liviana 1.380.206 19,3 1.450.823 12,6
Confecciones 594.307 8,3 484.997 4,2
Textiles 150.732 2,1 254.214 2,2
Editoriales 139.122 1,9 103.341 0,9
Calzado 107.278 1,5 46.285 0,4
Manufacturas de cuero 134.013 1,8 57.837 0,5

Productos de plástico 34.003 0,0 144.145 1,3
Jabones, otros químicos 22.327 0,0 117.613 1,0
Demás ind. liviana 198.424 2,8 242.391 2,1

Industria Básica 418.157 5,8 1.150.262 10,4
Metalúrgica 72.531 1,0 129.152 1,1
Química básica 309.225 4,3 919.168 8,0
Papel 36.401 0,0 146.942 1,3
Maquinaria y equipos 169.413 2,4 337.786 2,9
Industria automotriz 14.671 0,2 194.864 1,7
DEMÁS PRO DU CTO S 1.134 0,0 269 0,0
397
Cuadro 11
Importaciones totales por sectores
(Miles de US$ CIF)
1991 Part. % 19 9 7 Part. %
TOTAL 4.953.403 100,0 15.378.859 100,0
PRODUCTOS PRIMARIOS 716.71 14,4 2.051.156 13,3
Derivados del petróleo 283.573 5,7 427.989 2,8
Otros agropecuarios 228.923 4,6 1.210.904 7,9
Demás mineros 203.964 4,1 403.814 2,6
INDUSTRIALES 4.131.110 83,4 13.271.129 86,3
Agroindustriales 143.238 2,9 650.498 4,2
Industria liviana 345.917 6,9 1.621.123 10,5
Confecciones 28,95 0,0 105.681 0,7
Textiles 115.66 2,3 460.302 3,0
Editoriales 22.358 0,0 92.101 0,6
Calzado 2.242 0,0 46,19 0,3
Manufacturas de cuero 1.642 0,0 19.156 0,1
Productos de plástico 51.581 1,0 240.753 1,6
Jabones. Otros químicos 52.336 1,1 201.263 1,3
Demás ind. liviana 71.124 1,4 455.676 3,0
Industria básica 1.792.559 36,1 4.028.445 26,2
Metalúrgica 354.417 7,1 815.982 51,3
Química básica 1.243.193 25,1 2.187.090 18,1
Papel 194.949 3,9 425.373 2,8
Maquinaria y equipo 1.486.447 30,0 5.407.426 35.2
Industria automotriz 362.949 7,3 1.563.638 10,2
DEMÁS PRODUCTOS 105.583 2,1 56.575 0,4
398
Entre la sustitución
de importaciones
y la apertura
JO R G E IVÁN G O N Z Á LE Z
Profesor Y acuitad de Ciencias Económicas,

Universidad N acional de Colom bia
E l t r á n s it o d e la s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s h a c ia la a p e r t u r a fu e
u n p ro c e s o le n to , que com enzó en 1974 con la a d m in is tr a c ió n López
( 1 9 7 4 - 1 9 7 8 ) . P e r o s ó lo d e s d e fin a le s d e lo s a ñ o s o c h e n t a e l p r o c e s o d e a p e r t u r a
de la e c o n o m ía c o lo m b ia n a com enzó a s e r e v id e n te . E l g o b ie r n o B a rc o
( 1 9 8 6 - 1 9 9 0 ) s e n t ó la s b a s e s d e u n a d i n á m i c a q u e s e a c e le r ó c o n s i d e r a b l e m e n t e
d u r a n te la a d m in is tr a c ió n G a v ir ia ( 1 9 9 0 - 1 9 9 4 ) . E l e q u ip o e c o n ó m ic o d e l p r e
s id e n te B a r c o c o n s id e r ó q u e e l p ro c e s o d e a p e r tu r a d e b e r ía a v a n z a r a u n r it m o
m o d e r a d o . E n s u s c o m ie n z o s e l g o b ie r n o G a v ir ia m a n t u v o e l m is m o c r ite r io ,
p e r o r á p id a m e n t e c a m b ió d e p e r s p e c tiv a . L a v e lo c id a d d e la a p e r t u r a c o m e r c ia l
se in te n s ific ó y a la a p e r tu r a c a m b ia r ia s e le d io u n p a p e l p r o ta g ó n ic o . L a a p e r
t u r a c a m b ia r ía t e r m in ó a n te p o n ié n d o s e a la a p e r tu r a c o m e r c ia l. Y a m b a s fo r
m a s d e lib e r a c ió n d e la e c o n o m ía se p r e s e n ta r o n c o m o la p a n a c e a . S e d ijo q u e
e r a n la s o lu c ió n a lo s m a le s c r ó n ic o s d e la e c o n o m ía q u e , e n t r e o t r a s r a z o n e s , se
le a t r ib u ía n a la e x is te n c ia d e u n a e s t r u c t u r a p r o d u c t iv a c e r r a d a q u e h a b r ía o b s
ta c u liz a d o e l m e jo r a m ie n t o d e la p r o d u c tiv id a d y la c o m p e t it iv id a d d e la in
d u s t r ia y la a g r ic u lt u r a n a c io n a le s . D e s d e e n to n c e s h a s ta a h o r a h a n p a s a d o d ie z
a ñ o s . T ie m p o s u fic ie n te p a r a h a c e r u n a e v a lu a c ió n y p a r a c o m p a r a r . N o hay
d u d a d e q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s t u v o p r o b le m a s . P e r o , ig u a lm e n
t e , t u v o g r a n d e s a c ie r to s . E n lo s n o v e n t a n o s ó lo h a b ía o p t i m i s m o e n e l c a m p o
e c o n ó m ic o . L a C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 g e n e r ó n u m e r o s a s e x p e c ta tiv a s p o r q u e
c r e ó n u e v o s e s p a c io s d e p a r t ic ip a c ió n p o lít ic a .
E l b a la n c e d e lo s u c e d id o e n lo s n o v e n t a h a f lu c t u a d o e n t r e d o s p o s i
c io n e s e x tr e m a s . D e u n la d o , la d e q u ie n e s c o n s id e r a n q u e la a p e r t u r a re s
p o n d ió a c r ite r io s a d e c u a d o s . Y lo s e r r o r e s q u e s e c o m e t i e r o n s e e x p lic a n
p o r q u e e l p r o c e s o n o se r e a liz ó n i c o n la p r o f u n d id a d n i c o n la c e le r id a d n e
c e s a r ia s . D e o t r a p a r t e , la d e q u ie n e s p ie n s a n q u e la a p e r t u r a h a s id o la c a u s a
d e t o d o s lo s m a le s q u e p a d e c e m o s h o y . E n t r e a m b a s p o s ic io n e s h a y u n s in
n ú m e r o d e m a tic e s . L a e v a lu a c ió n q u e s e p r o p o n e e n e s ta s p á g in a s t r a t a d e
a b a r c a r u n p e r ío d o d e m e d ia n o p la z o , e n e l q u e s e c o t e ja n a lg u n o s d e lo s ra s
g o s d e la s u s t i t u c ió n d e i m p o r t a c i o n e s , c o n la s p o lít ic a s e c o n ó m i c a s p u e s t a s
e n p r á c t ic a d e s d e m e d ia d o s d e lo s o c h e n t a .
M ie n t r a s e s tu v o v ig e n te la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y e l c o n t r o l d e
c a m b io s q u e lo a c o m p a ñ ó , la e c o n o m ía c o lo m b ia n a c r e c ió a ta s a s s u p e r io r e s
a la s q u e s e p r e s e n t a r o n d u r a n t e lo s a ñ o s d e l a a p e r t u r a [ G o n z á l e z 1 9 9 4 ] . D e
e s ta c o n s ta ta c ió n e m p ír ic a n o p u e d e d e r iv a r s e , s in m á s , u n a r e la c ió n d e c a u
s a lid a d d ir e c ta : s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s e n to n c e s m a y o r c r e c im ie n t o o ,
a la in v e r s a , a p e r tu r a e n to n c e s m e n o r c r e c im ie n to . E s te t ip o d e a s o c ia c ió n es
m u y d if íc il d e ju s tific a r p o r q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y la a p e r tu r a
s e r e a liz a n e n d o s m o m e n t o s d is t in t o s . E l p a ís h a c a m b ia d o y , s o b r e t o d o , e l
c o n te x to in te r n a c io n a l se h a m o d ific a d o d e m a n e r a s ig n ific a tiv a . L a s c o m p a
r a c io n e s in t e r t e m p o r a le s se d e b e n r e a liz a r c o n m u c h o c u id a d o p o r q u e p u e
d e n s e r e n g a ñ o s a s . Y a d e c ía L u c a s [ 1 9 7 6 ] q u e lo s p e r ío d o s h is t ó r ic o s s o n m u y
d if e r e n t e s y , p o r l o t a n t o , la s e v a lu a c io n e s c u a n t i t a t i v a s n o p u e d e n r e a liz a r s e
s u p o n ie n d o q u e h a y e s t a b ilid a d p a r a m é t r ic a . P u e s t o q u e lo s d e t e r m in a n t e s
e s t r u c t u r a le s v a n c a m b ia n d o a lo la r g o d e l t i e m p o , lo s p a r á m e t r o s d e lo s m o
d e lo s n o s o n f ijo s . S i lo s ju ic io s c u a n t it a t iv o s p la n t e a n u n s i n n ú m e r o d e p r o
b le m a s , la s c o m p a r a c i o n e s c u a lit a t iv a s n o s lle v a n a u n t e r r e n o m u c h o m á s
f r á g i l . P e s e a t o d a s la s l i m i t a c i o n e s d e l a n á lis is i n t e r t e m p o r a l , n u e s t r a c o n c l u
s ió n es q u e c o n e l f in d e ju s t if ic a r la a p e r tu r a in d is c r im in a d a d e la e c o n o m ía ,
s e h iz o u n a e v a lu a c ió n m u y s e s g a d a d e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s .
L e jo s d e c o n s id e r a r q u e la a p e r t u r a lle v a d a a c a b o d u r a n t e lo s n o v e n
t a h a s id o la r a z ó n d e t o d o s lo s m a le s d e h o y , la f o r m a c o m o s e r e a liz ó s í
c o n s titu y ó u n c ra s o e r r o r d e p o lític a e c o n ó m ic a . M á s a ú n , fu e la m á s g ra v e
e q u iv o c a c ió n q u e s e c o m e t i ó d u r a n t e la d é c a d a d e lo s n o v e n t a . L a r e s p o n s a
b ilid a d n o es s ó lo d e la a d m in is t r a c ió n G a v ir ia . E l g o b ie r n o de S am p er
( 1 9 9 4 - 1 9 9 8 ) f u e in c a p a z d e t o m a r la s m e d id a s n e c e s a r ia s p a r a c o r r e g i r e l
m a l , e n u n m o m e n t o e n q u e lo s s ín t o m a s d e la e n f e r m e d a d y a e r a n c la r o s :
c r e c ie n te d é f ic it e n la c u e n t a c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s , r e v a lu a c ió n
d e l p e s o , a lta s ta s a s d e in t e r é s , a u m e n t o in u s it a d o d e la d e u d a e x t e r n a p r i v a
d a , e s p e c u la c ió n fin a n c ie r a , e n s a n c h a m ie n to d e l c r é d it o , e tc . E n e l d ia g n ó s
tic o d e l p la n d e d e s a r r o llo d e S a m p e r , “ E l S a lto S o c ia l” [ P r e s id e n c ia - D N P
400
EN TRE LA SUSTITUCIÓN DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
1 9 9 4 , 1 9 9 5 ] , s e r e c o n o c ía la g r a v e d a d d e lo s d e s e q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m i -
c o s , e s p e c ia lm e n te e l d é f ic it d e la c u e n ta c o r r ie n t e d e la b a la n z a d e p a g o s .
L a c r is is p o lít ic a m o t iv a d a p o r e l p r o c e s o 8 0 0 0 r e d u jo c o n s id e r a b le m e n t e e l
m a r g e n d e a c c ió n d e l g o b ie r n o , lo q u e im p id ió q u e s e p u s ie r a n e n p r á c tic a
lo s c o r r e c t iv o s p r o p u e s t o s e n e l “ S a lt o S o c ia l” .
D u r a n t e e l p e r í o d o d e la s u s t i t u c ió n d e i m p o r t a c i o n e s , la s e x p o r t a c i o
n e s n o g e n e r a r o n la s d iv is a s n e c e s a r ia s p a r a l a c o m p r a d e lo s b ie n e s d e c a p i t a l
r e q u e r id o s p o r la in d u s t r ia . A lo la r g o d e lo s a ñ o s d e la a p e r t u r a , in c lu s o c o n
r e v a lu a c ió n d e l p e s o , ta m p o c o h u b o u n a m e jo r a te c n o ló g ic a s ig n ific a tiv a .
H o y e n d í a e l p a ís e s tá le jo s d e lo s o b je t iv o s q u e s e p r o p u s o la s u s t it u c ió n d e
im p o r ta c io n e s . T a m p o c o s e h a lo g r a d o la c o m p e t it iv id a d in t e r n a c io n a l q u e
se b u s c a b a c o n la a p e r tu r a [ G a r a y 1 9 9 8 , O l T 1 9 9 9 ]. S e o b s e rv a u n a “ r e p r i-
m a r i z a c i ó n ” d e la s e x p o r t a c i o n e s : h i d r o c a r b u r o s , m i n e r a l e s y a l g u n o s p r o
d u c t o s a g r íc o la s , h a n v u e lt o a s e r lo s p r in c ip a le s p r o d u c t o s d e e x p o r t a c ió n .
L a s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s
Y LA A P E R T U R A N O S O N “M O D E L O S ”
N o es p e r tin e n te h a b la r d e u n m o d e lo d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io
n e s , c o m o ta m p o c o es v á lid o a fir m a r q u e h a y u n m o d e lo d e a p e r tu r a . L a
n o c ió n d e m o d e lo d e d e s a r r o llo es a m b ig u a y s e p r e s ta a m ú lt ip le s in t e r p r e
t a c io n e s . E n p r i m e r lu g a r , p o r q u e la d e f in ic ió n d e lo s ra s g o s b á s ic o s d e lo
q u e p o d r ía s e r u n m o d e lo s ie m p r e es p r o b le m á t ic a . E n s e g u n d o lu g a r , p o r
q u e e n la s c ie n c ia s s o c ia le s lo s m o d e lo s n o o p e r a n c o n l a r a c i o n a l i d a d p r o
p i a d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s . Y , e n t e r c e r lu g a r , p o r q u e la a p l i c a c i ó n d e lo s
m o d e lo s s ie m p r e p r e s e n ta in c o n s is te n c ia s m á s o m e n o s g r a n d e s . A u n q u e
la s d e c i s i o n e s d e l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a t e n g a n l a i n t e n c i o n a l i d a d d e r e s p o n
d e r a lo s p o s t u la d o s b á s ic o s d e l m o d e lo , e s m u y p r o b a b le q u e lo s r e s u lt a d o s
o b te n id o s s e a le je n d e l o b je t iv o b u s c a d o . A c o n tin u a c ió n se a m p lia c a d a
u n o d e lo s tr e s p u n t o s .
Los elementos distintivos de un modelo nunca son puros

L o s e le m e n to s d is tin tiv o s d e u n m o d e lo n u n c a s o n p u r o s . P o d r ía a r g u
m e n ta r s e , p o r e je m p lo , q u e n o h a y u n m o d e lo c a p ita lis ta s in o u n a g a m a m u y
v a r ia d a d e “ m o d e lo s ” c a p ita lis ta s . B a s ta c o n c o m p a r a r la f o r m a t a n d is ím il
c o m o h a a v a n z a d o e l c a p ita lis m o e n E s ta d o s U n id o s , F r a n c ia y J a p ó n . S in
d u d a , e n lo s t r e s p a ís e s e l m e r c a d o j u e g a u n p a p e l c e n t r a l , p e r o e n lo s E s t a d o s
U n id o s la c o m p e te n c ia in d iv id u a l tie n e u n a r e le v a n c ia m a y o r q u e e n F r a n c ia
401
y q u e e n J a p ó n . E n F r a n c ia e l E s ta d o tie n e u n a p a r tic ip a c ió n e n la a c tiv id a d

e c o n ó m i c a s u p e r i o r a l a q u e s e o b s e r v a e n lo s E s t a d o s U n i d o s . Y e n J a p ó n la s
d iv e r s a s m o d a lid a d e s d e c o r p o r a t iv is m o re d u c e n lo s a lc a n c e s q u e t ie n e e l
m e rc a d o c o m p e titiv o e n e l p r o g r a m a d e in v e s tig a c ió n n e o w a l r a s i a n o 1. A l
e x a m i n a r lo s “ m o d e lo s ” s o c ia lis ta s t a m b i é n s e c o n s t a t a u n a a m p l i a g a m a d e
a lt e r n a t iv a s , q u e v a d e s d e e l s o c ia lis m o li b e r a l d e lo s p a ís e s n ó r d i c o s h a s t a e l
s o c ia lis m o t o ta lita r is ta d e S ta lin . L o s c a s o s d e F r a n c ia y S u e c ia ilu s tr a n m u y
b ie n lo s t r o p ie z o s q u e s e p r e s e n t a n c u a n d o s e t r a t a n d e e s t a b le c e r la l ín e a d i v i
s o r ia e n t r e tip o s d e m o d e lo s . A p e s a r d e q u e F r a n c ia y S u e c ia p e r t e n e c e n a d o s
g r u p o s d e m o d e lo s d ife r e n te s , s u p e r s p e c tiv a d e l d e s a r r o llo t ie n e m á s e le m e n
to s c o m u n e s q u e lo s q u e e x is t ía n e n t r e S u e c ia y la a n t ig u a U n i ó n S o v ié t ic a .
L a c o m p a r a c ió n d e lo s r a s g o s d is t in t iv o s d e la s u s t it u c ió n d e i m p o r
t a c io n e s y d e la a p e r t u r a e v i d e n c i a n a m p l i a s z o n a s g r is e s , e n la s q u e n o e s
p o s ib le tr a z a r u n a c la r a lín e a d iv is o r ia . E l é x ito d e la s u s titu c ió n d e im p o r t a
c io n e s s ie m p r e e s tu v o lig a d o a u n a d in á m ic a e x p o r t a d o r a q u e p e r m it ie r a
g e n e r a r la s d iv is a s n e c e s a r ia s p a r a m o d e r n i z a r l a i n d u s t r i a n a c i o n a l . A d e
m á s , ta l y c o m o fu e c o n c e b id o p o r a c u e r d o s r e g io n a le s c o m o e l P a c to A n d i
n o , la p r o d u c c ió n lo c a l d e b ie n e s in t e r m e d io s y fin a le s n o s ó lo e r a p a r a e l
c o n s u m o in t e r n o s in o t a m b ié n p a r a la e x p o r ta c ió n . A s í q u e la s u s titu c ió n
d e im p o r ta c io n e s n o fu e s in ó n im o d e e c o n o m ía c e rra d a . D e m a n e r a s im i
la r , la a p e r t u r a r e c o n o c e la im p o r t a n c ia d e m e jo r a r la p r o d u c t iv id a d d e la
in d u s t r ia lo c a l, p o r q u e e llo re d u n d a en u n a m a y o r c o m p e titiv id a d en el
m e r c a d o in t e r n a c io n a l. L o s c a m b io s e n la p r o d u c t iv id a d d e la in d u s t r ia n a
c i o n a l i n c i d e n e n l a e s t r u c t u r a d e la s i m p o r t a c i o n e s . S i u n a e m p r e s a lo c a l d e
a u t o m ó v ile s in c r e m e n t a s u p r o d u c t i v i d a d y a u m e n t a la o f e r t a a lo s m e r c a
d o s n a c io n a l e in t e r n a c io n a l, a lg u n o s c o n s u m id o r e s d o m é s tic o s d e ja r á n d e
i m p o r t a r lo s a u t o m ó v ile s q u e y a c o m i e n z a n a e s t a r d is p o n ib le s e n e l m e r c a
d o l o c a l 2. A s í q u e l a s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s e s p e r f e c t a m e n t e c o m p a
t i b l e c o n la s p o lít ic a s d e a p e r t u r a . E s ta s s e n c illa s ilu s t r a c io n e s s ó lo p r e t e n d e n
m o s t r a r q u e la c a r a c t e r iz a c ió n d e la s e s t r a t e g ia s d e s u s t it u c i ó n d e i m p o r t a c i o
n e s y d e a p e r tu r a n o p u e d e h a c e rs e d e m a n e r a ta x a tiv a . L a s u s titu c ió n d e i m
p o r ta c io n e s y la a p e r tu r a se im p lic a n m u t u a m e n t e . H a y u n a te n s ió n e n tr e
i E l té rm in o program a de investigación neow alrasiano es de W e in tra u b [ 1 9 7 9 ]. E l au tor evi

ta usar el térm in o ‘m odelo n eow alrasiano’. M ien tra s qu e un program a de in vestigación siem p re es
d in á m ico e inacab ad o, el m o d elo inco rp o ra la idea de algo qu e es estático y acabado.
1 C o n el fin de evitar co m p lica cio n es qu e desvíen el arg u m en to cen tral, se su p one qu e la cali
dad de la p ro d u cció n n acio n al e intern acio n al es com p arable.
402
EN TRE LA SU STITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
a m b o s p o lo s d e la r e la c i ó n . Y , e n t o n c e s , la d i f e r e n c i a e n t r e la s p o l í t i c a s e c o
n ó m ic a s e s u n a s u n t o d e g r a d o s , d e é n fa s is , y n o d e b r e c h a s in s a lv a b le s . E n lo s
a ñ o s o c h e n ta y n o v e n ta la s itu a c ió n d e la e c o n o m ía c o lo m b ia n a e r a r e la tiv a
m e n t e m e j o r q u e la d e lo s o t r o s p a ís e s l a t in o a m e r ic a n o s . L o s a n a lis t a s s o lía n
a t r ib u ir e s te é x it o a l “ p r a g m a t is m o ” d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . E s ta a p r e c ia
c i ó n n o e s s in o o t r a m a n e r a d e d e c ir q u e la s a l t e r n a t iv a s d e l m a n e j o e c o n ó m i
c o n o h a n s id o e x c lu y e n te s . L a s o p c io n e s d e p o lít ic a e c o n ó m ic a n o s o n p u r a s
e n s u f o r m u la c ió n y m u c h o m e n o s e n s u a p lic a c ió n .
Los modelos están basados en postulados de racionalidad

que no son válidos para las ciencias sociales
E l s e g u n d o p u n t o to c a e l t e m a d e la r a c io n a lid a d . H a y e k [ 1 9 5 2 ] n o
e s tá d e a c u e r d o c o n q u e la s c ie n c ia s s o c ia le s u t i l i c e n e l m é t o d o d e a n á lis is y
lo s i n s t r u m e n t o s d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s . L a a r g u m e n t a c i ó n d e H a y e k e s tá
f u n d a d a e n d o s p ila r e s : lo s in s t r u m e n t o s y la r a c io n a lid a d . L o s i n s t r u m e n
t o s d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s n o s ie m p r e s o n a d e c u a d o s p a r a e x p l ic a r lo s f e n ó
m e n o s s o c ia le s . U n a p a r t e m u y im p o r t a n t e d e l c o r p u s t e ó r ic o d e la e c o n o m ía
q u e s e d e s a r r o lló d u r a n t e la p r i m e r a m i t a d d e l s ig lo X X , u t i l i z ó lo s i n s t r u m e n
to s d e la fís ic a . D e a llí s u r g ie r o n c a te g o r ía s q u e h o y t ie n e n a m p lia a c e p t a c ió n
c o m o , p o r e je m p lo , e la s tic id a d , e s ta d o e s ta c io n a r io , e s tá tic a c o m p a r a t iv a , d i
n á m i c a y e q u i l i b r i o 3. P e s e a la s c r ít ic a s q u e s u e le n h a c e r s e a l u s o d e t a le s c o n
c e p t o s , la t e o r í a e c o n ó m i c a c o n v e n c i o n a l n o lo s h a a b a n d o n a d o 4.
P e r o la p r e o c u p a c ió n c e n tr a l d e H a y e k [ 1 9 5 2 ] n o g ir a a lr e d e d o r d e
lo s in s t r u m e n t o s , s in o d e la r a c io n a lid a d . E l s u b t í t u l o d e s u l i b r o e s Estudio
sobre el abuso de la razón. P ie n s a H a y e k q u e c u a n d o la s c ie n c ia s s o c ia le s u t i
l i z a n l a l ó g i c a r a c i o n a l d e la s c ie n c ia s n a t u r a l e s n o s ó lo a b u s a n d e la r a z ó n ,
s in o q u e c r e a n c o n d ic io n e s fa v o r a b le s a l s u r g im ie n t o d e p o s ic io n e s t o t a lit a
r ia s . E l p r i n c i p i o e l e m e n t a l d e la r a c i o n a l i d a d d e la s c ie n c ia s n a t u r a le s p u e
d e f o r m u l a r s e c o m o u n a s e c u e n c ia c a u s a l: s i A e n t o n c e s B . P e r o e n la s c i e n
c ia s s o c ia le s - c o n t i n u a H a y e k - e s m u y p r o b a b l e q u e A n o c o n d u z c a a B . L a
r u p t u r a d e la c a d e n a c a u s a l s e p r e s e n t a p o r q u e lo s in d i v i d u o s s o n lib r e s y
f r e n t e a l f e n ó m e n o A p u e d e n r e a c c io n a r d e m a n e r a s m u y d iv e r s a s . U n a ñ o
d e s p u é s d e la p u b lic a c ió n d e l lib r o d e H a y e k , A r e n d t [ 1 9 5 3 ] e s c r ib e u n a r
3 E l texto de Sam u elson [1 9 4 7 ] analiza el sign ificado ec o n ó m ic o de algunas de estas categ o

rías. V e r ta m b ién H ick s [1 9 3 9 ] .
4 El texto ed itado p or D ’A u tu m e y C a rtelier [1 9 9 5 ] aborda el tem a desde diversos ángulos.
403
tíc u lo , Comprensión y política, e n e l q u e r e fle x io n a s o b re e l to ta lita r is m o .

L a s c a u s a lid a d e s A e n to n c e s B lle v a n a u n a n e g a c ió n d e la r e s p o n s a b ilid a d
in d iv id u a l y a la le g it im a c ió n d e p ro c e s o s t o t a lit a r io s . S i e l s e r s o c ia l d e t e r
m in a la c o n c ie n c ia s o c ia l, n o q u e d a e s p a c io p a r a la lib e r t a d . D e la m is m a
m a n e r a , la d ic t a d u r a d e l p r o le t a r ia d o c o m o c o n d ic ió n p a r a a v a n z a r h a c ia e l
c o m u n is m o , lle v a a m e n o s p r e c ia r la r e s p o n s a b ilid a d de lo s in d iv id u o s .
P u e s to q u e la h is t o r ia es u n a “ n a r r a c ió n q u e t ie n e m u c h o s c o m ie n z o s p e r o
n i n g ú n f i n ” [ A r e n d t 1 9 5 3 , 4 2 ] , n o e s p o s i b l e d e t e r m i n a r d e a n t e m a n o la s
s e c u e n c ia s c a u s a le s q u e d e s e n c a d e n a r á u n h e c h o e s p e c íf ic o .
L a e le c c ió n c o m o u n c o m ie n z o ir r e p e t ib le y ú n ic o t a m b ié n h a s id o
d e s ta c a d a p o r S h a c k le [ 1 9 7 2 ] . L a p e r s o n a d e c id e e n t r e d iv e r s o s im a g in a r io s
p o s ib le s . L a s in t e r a c c io n e s c a u s a le s q u e s e d e r i v a n d e c a d a e le c c ió n s o n i m -
p r e d e c ib le s . L a ló g ic a r a c io n a l es p e r t in e n t e p a ra o rd e n a r y a n a l i z a r lo s
a c o n t e c im ie n t o s p a s a d o s , p e r o p ie r d e v a lid e z c u a n d o s e t o m a n d e c is io n e s
q u e c o m p r o m e t e n e l f u t u r o . E n s u s r e fle x io n e s s o b r e e l t r a b a jo d e M a r s h a ll
[ 1 8 9 0 ] , S h a c k le p o n e e n e v id e n c ia la im p o r t a n c ia q u e M a r s h a ll le a t r ib u ía
a l t ie m p o . L a d is t in c ió n q u e h a c e M a r s h a ll e n tr e e l c o r to y e l la r g o p la z o n o
es u n a s u n to m e r a m e n t e té c n ic o [ H ic k s 1 9 8 5 ] . S i la f u n c ió n d e p ro d u c
c ió n d e b e e n te n d e r s e c o m o u n p r o c e s o e n e l t ie m p o , e l e m p r e s a r io r e a liz a
lo s p la n e s d e p r o d u c c ió n e s c o g ie n d o e n t r e im a g in a r io s p o s ib le s . L a d e c i
s ió n , c o n c lu y e S h a c k le , n o e s tá g u ia d a p o r la r a z ó n s in o p o r la im a g in a c ió n .
K e y n e s [ 1 9 3 6 ] in s is t ía e n q u e n o s a b e m o s 5. Y no podem os s a b e r, d ic e S i
m ó n [ 1 9 4 5 , 1 9 9 7 ] , p o r q u e la i n f o r m a c i ó n e s l i m i t a d a 6. L a s d e c is io n e s r e
s u lt a n t e s s o n s u b ó p t i m a s 7. E n e l m u n d o r e a l la s p e r s o n a s i n t e n t a n s e r r a c i o
n a le s , p e r o p o r c ir c u n s t a n c ia s d e m u y d iv e r s a n a t u r a le z a , la s e c u e n c ia d e la s
c a u s a lid a d e s n o c o n d u c e a l r e s u lta d o e s p e r a d o .
5 “Q u iz á la m ayor parte de nuestras d ecision es de hacer algo positiv o, cuyas con secu en cias
com p letas se irán presentando en m uch os días p o r venir, sólo pueden consid erarse c o m o resultado
de la fogosidad - d e un resorte esp on táneo qu e im pulsa a la a cció n de preferen cia a la q u ietu d , y no
c o m o co n secu en cia de un pro m ed io ponderado de los b en eficios cuan titativos m u ltip licad o s p or las
probabilidad es cu an titativas” [K eynes 1 9 3 6 , 1 4 7 ].
6 “V erd ad eram en te, - y co m o va siendo cada vez m ás e v id e n te - es p recisam en te en el m u n d o
real d o n d e el co m p o rta m ien to h u m an o es in ten cio n a lm en te racion al, pero sólo de m anera lim itada,
lo q u e abre el espacio para el desarrollo de una teoría genu ina de la org anización y de la ad m in istra
c ió n ” [S im ó n 1 9 4 5 , 88],
7 “... cu alq u ier decisió n es un asunto de co m p ro m iso. La altern ativa fin alm e n te escogida
n u n ca p erm ite el logro p erfecto o c o m p le to de los o b jetiv o s, tan sólo es la m e jo r so lu ció n posible
b a jo determ in adas circu n sta n cia s” [S im ó n 1 9 4 5 , 5 ]. E sta m anera de presentar el p ro b lem a será fo r
m alizada p o sterio rm en te a través del eq u ilib rio de N ash [1 9 5 1 ].
404
EN TRE LA SU STITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
E n Uvas Amargas, E l s t e r [ 1 9 8 3 ] d i f e r e n c i a la fa la c ia m o r a l d e l s u b
p ro d u c to d e l a f a l a c i a intelectual d e l s u b p r o d u c t o . L a fa la c ia m o r a l tie n e lu
g a r c u a n d o la p e r s o n a q u ie r e lle g a r a B a tr a v é s d e A . P e r o , s in e s p e r a r lo , s in
s a b e r lo y s in b u s c a r lo , e n lu g a r d e c o n s e g u ir B o b t ie n e C . Y u n a v e z q u e se
p r e s e n ta e l fr a c a s o , e n e l s e n tid o d e q u e n o s e a lc a n z ó lo q u e s e b u s c a b a , la
p e r s o n a tr a t a d e r e c o n s tr u ir r a c io n a lm e n t e lo s u c e d id o , t r a t a n d o d e in d a g a r
p o r la ló g ic a c a u s a l q u e h iz o p o s ib le la a p a r ic ió n d e l f e n ó m e n o C . E l p r o c e
s o e x -p o s t m e d ia n t e e l c u a l se r e c o n s tr u y e la c a u s a lid a d es la fa la c ia in t e le c
tu a l d e l s u b p r o d u c to . E l in d iv id u o , q u e n o r e n u n c ia a la b ú s q u e d a r a c io n a l,
t r a t a d e le e r e l a c o n t e c im ie n t o p a s a d o c o n u n a ló g ic a c a u s a l. U n a r e f le x ió n
e x -p o s t típ ic a es: “ L le g u é a C p o r q u e n o c u m p l í t o d o s lo s r e q u is it o s d e A ” .
O , “ lle g u é a C p o r q u e h a b ie n d o c u m p l i d o lo s r e q u is it o s d e A s e a p a r e c ió e n
e l c a m in o Z ” . E n a m b a s f o r m u la c io n e s se m a n t ie n e la c a u s a lid a d in ic ia l, A
e n to n c e s B , p e r o e n la p r im e r a f o r m u la c ió n la in c o m p le t it u d d e A lle v a a C
y e n la s e g u n d a , la in t r o m is ió n d e Z d e s v ía la s e c u e n c ia o r ig in a l. L a fa la c ia
in t e le c t u a l d e l s u b p r o d u c to se r o m p e s i e l fra c a s o d e la c a u s a lid a d lle v a a r e
p la n t e a r t o d a la ló g ic a d e l a n á lis is y , e n lu g a r d e m a n t e n e r la h ip ó t e s is i n i
c ia l, A e n to n c e s B , s e p r o p o n e u n a n u e v a r e la c ió n d e c a u s a lid a d : L e n to n c e s
C . D e to d a s fo r m a s , e s ta n u e v a c a u s a lid a d n o e s tá e x e n ta d e in c o n s is te n
c ia s . E s in e v it a b le la a p a r ic ió n d e o tr a s fa la c ia s m o r a le s e in t e le c t u a le s d e l
s u b p r o d u c t o . L a r a c io n a lid a d s ie m p r e e s tá d a n d o tr a s p ié s , h a s ta e l p u n t o
d e q u e p e r m a n e n te m e n te se e s tá s u b v ir tie n d o la r a c io n a lid a d ló g ic a . E l
s u b títu lo d e Uvas amargas e s sobre la subversión de la racionalidad. E ls te r d is tin
g u e la r a c io n a lid a d in d iv id u a l d e la r a c io n a lid a d c o le c tiv a y m u e s t r a q u e e n
a m b o s n iv e le s s e p r e s e n t a n la s f a la c ia s m o r a l e i n t e l e c t u a l d e l s u b p r o d u c t o .
E n E l cemento de la sociedad a f i r m a,
. . . la s n o r m a s s o c ia le s p r o p o r c i o n a n u n t i p o d e m o t i v a c i o n e s i m p o r t a n t e s
p a r a la a c c ió n q u e es irreductible a la racionalidad o, realmente, a cualquier
otra expresión de los mecanismos de optimización" [Elster 1989,15, cursivas mías].
L a v id a c o t id ia n a e s tá lle n a d e e je m p lo s d e Cómo los errores de la ra^ón

rigen nuestras mentes. A s í es e l s u b títu lo d e l lib r o de P ia tte lli-P a lm a r in i
[ 1 9 9 4 ] . L o s e r r o r e s d e la r a z ó n n o s e p r e s e n t a n s ó lo e n lo s m o m e n t o s e n q u e
s e t o m a n g r a n d e s d e c is io n e s , s in o q u e a p a r e c e n c o n t i n u a m e n t e e n lo s d e t a
lle s d e l a v i d a r e a l. L a s p e r s o n a s n o s o n m á q u i n a s r a c io n a le s . C o a s e [ 1 9 8 8 , 3 ]
t a m b ié n c u e s tio n a la n o c ió n c o n v e n c io n a l d e r a c io n a lid a d . C o n p ro fu n d a
ir o n ía a f ir m a q u e la ló g ic a c o n la q u e a c tú a e l a g e n te m ic r o e c o n ó m ic o p o d r ía
a p lic a r s e s in n i n g ú n p r o b l e m a a “ ... la s r a t a s , lo s g a t o s y lo s p u l p o s ” . A l d u d a r
405
d e la p e r t in e n c ia d e la r a c io n a lid a d s o b re la q u e se b a s a e l n ú c le o d u r a d e la
te o r ía e c o n ó m ic a , C o a s e p o n e e n e v id e n c ia la f r a g ilid a d d e la e s tr u c tu r a s o b re
la q u e se c o n s tr u y e la m ic r o f u n d a m e n t a c ió n d e la m a c r o e c o n o m ía .
L a s ig u ie n te a fir m a c ió n d e S a ú l [ 1 9 9 2 ] es c o n tu n d e n te
L a r a z ó n e s u n s is te m a e s tr e c h o q u e h a d e g e n e r a d o e n id e o lo g ía .
C o n t ie m p o y p o d e r se h a c o n v e r t id o e n u n d o g m a s in r u m b o ,
d is fr a z á n d o s e d e in d a g a c ió n d e s in te r e s a d a .
C o m o la m a y o r ía d e r e lig o n e s , la r a z ó n se p r e s e n ta c o m o la s o lu c ió n
d e lo s p r o b l e m a s q u e e lla m i s m a h a c r e a d o [ S a ú l 1 9 9 2 , 1 5 ] .
S o m o s h ijo s b a s ta rd o s d e V o lt a ir e , c o n c lu y e S a ú l, p o r q u e O c c id e n t e se
h a d e ja d o s o m e t e r a la d ic t a d u r a d e la r a z ó n . P a r a V o lt a ir e la r a z ó n e r a m u y i m
p o r t a n t e , p e r o n o e r a t o d o . A d e m á s d e la r a z ó n p o s e e m o s o tr a s c in c o “ c u a lid a
d e s ” : s e n tid o c o m ú n , c r e a t iv id a d , é tic a , in t u ic ió n y m e m o r ia [S a ú l 1 9 9 6 , 1].
R e t o m a n d o la c r ít ic a d e L u c a s [ 1 9 7 6 ] a la l u z d e lo s c o m e n t a r io s s o
b r e la r a c io n a lid a d , s e p o d r ía n h a c e r d o s tip o s d e c o n s id e r a c io n e s r e la c io n a
d a s c o n e l u s o d e lo s p a r á m e t r o s p a r a i n t e r p r e t a r e l p a s a d o o p a r a p r o y e c t a r
e l f u t u r o . L a c r ític a d e L u c a s a b a rc a a m b a s d im e n s io n e s . L a r e la c ió n d e c a u
s a lid a d d e f in id a p o r e l p a r á m e t r o d e la r e g r e s ió n ú n ic a m e n t e es a c e p ta b le
p a r a e s t u d ia r p e r io d o s e s p e c ífic o s . A c a d a m o m e n t o d e la h is t o r ia le c o r r e s
p o n d e u n a c a u s a lid a d d e t e r m in a d a . Y s i e l p r o p ó s ito d e l e je r c ic io e c o n o m é -
t r ic o es e v a lu a r lo s u c e d id o e n e l p a s a d o , e l u s o d e la ló g ic a r a c io n a l es le g ít i
m o . P e r o f r e n t e a l f u t u r o la r a c io n a lid a d p ie r d e s e n tid o . E l p a r á m e t r o d e la
r e g r e s ió n y a n o p u e d e s e r u t iliz a d o e n e l s e n tid o d e s i A e n to n c e s B . E s m u y
p o s ib le q u e e s ta s e c u e n c ia c a u s a l n o f u n c io n e p o r q u e la im a g in a c ió n o c u p a
e l lu g a r d e la r a z ó n ( S h a c k le ), p o r q u e la fa la c ia m o r a l d e l s u b p r o d u c t o es
fr e c u e n te ( E ls t e r ) , p o r q u e la in f o r m a c ió n es m u y lim it a d a ( S im ó n ) , o p o r
q u e lo s in d i v i d u o s s o n lib r e s y n a d a g a r a n t iz a q u e e n el fu tu ro d e c id a n
c o m o h a n d e c id id o e n e l p a s a d o ( H a y e k ) .
La aplicación de los modelos siempre es inconsistente

E l c o n ju n t o d e m e d id a s e c o n ó m ic a s q u e h ic ie r o n p o s ib le la s u s titu
c ió n d e im p o r t a c io n e s o la a p e r t u r a n o t ie n e n la c o h e r e n c ia n e c e s a r ia p a r a
q u e s e le p u e d a c o n s id e r a r u n m o d e lo . L a s d o s s e c c io n e s a n t e r io r e s , q u e h a n
g ir a d o a lr e d e d o r d e p r in c ip io s g e n e r a le s d e c a r á c te r m e t o d o ló g ic o , m u e s
t r a n q u e la c a t e g o r ía m o d e lo p r e s e n t a m ú lt ip le s fis u r a s . L a s in c o n s is t e n c ia s
a p a r e c e n c o n m á s e v id e n c ia c u a n d o s e t r a t a n d e p o n e r e n p r á c t ic a lo s p r i n
c ip io s te ó r ic o s .
406
ENTRE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
E n lo s a ñ o s n o v e n t a h a y v a r ia s in c o n s is t e n c ia s r e le v a n t e s 8. M e n c i o n o
tre s , i) E l c o n f lic t o q u e c a d a d ía es m á s n o t o r io e n tr e e l E s ta d o S o c ia l d e D e
r e c h o d e f in id o p o r la C o n s t it u c ió n d e l 9 1 y la p o lít ic a e c o n ó m ic a q u e h a
s id o b a s ta n te p r o c liv e a la d in á m ic a d e l m e r c a d o . L o u n o n o g u a r d a r e la
c ió n c o n lo o t r o , ii) D e s d e la a d m in is t r a c ió n G a v ir ia - H o m m e s s e f u e g e s
t a n d o o t r a in c o n s is te n c ia n o ta b le : la r u p t u r a e n t r e u n d is c u r s o fa v o r a b le a
la c o m p e t e n c ia y u n a r e a lid a d e n la q u e lo s s ig n o s d e c o n c e n t r a c ió n s o n
a la r m a n t e s . H o m m e s fa v o r e c ió la a p e r t u r a d e l s is te m a f in a n c ie r o c o n e l a r
g u m e n t o d e q u e la in v e r s ió n e x tr a n je r a f o m e n t a r ía la c o m p e t e n c ia y r e d u
c ir á lo s m á r g e n e s d e in t e r m e d i a c i ó n . L a r e a lid a d h a s id o r a d i c a l m e n t e d i f e
r e n te : e l s is te m a f in a n c ie r o es m u c h o m á s c o n c e n t r a d o a h o r a q u e h a c e d ie z
a ñ o s y lo s m á r g e n e s d e i n t e r m e d i a c i ó n n o b a ja r o n , i i i ) E n lo s a ñ o s n o v e n t a
se e n d u r e c ió u n a p o s ic ió n a n ti-e s ta ta l y , n o o b s ta n te , e l g a s to p ú b lic o c r e
c ió , in c lu s o a r it m o s m a y o r e s q u e e n lo s o c h e n t a .
T a m b i é n h u b o c la r a s in c o n s is t e n c ia s e n la a p lic a c ió n d e la e s t r a t e g ia
d e s u s t it u c ió n d e im p o r t a c i o n e s . S e t r a t a b a d e i r r e d u c i e n d o la s i m p o r t a
c io n e s d e b ie n e s in t e r m e d io s y d e c o n s u m o d u r a b le , c o n e l f in d e r e e m p la
z a r la s c o n p r o d u c c ió n n a c io n a l p e r o f u e r a p a r a q u e e s ta p o l í t i c a fu e s e e x it o
s a s e r e q u e r ía d o s c o n d ic io n e s : la p r o g r e s iv a e x p a n s ió n d e l m e r c a d o in t e r io r
y e l m e j o r a m i e n t o d e lo s t é r m i n o s d e i n t e r c a m b i o 9. S i lo s a r t íc u lo s s e v e n
d e n b i e n e n e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , e l p a ís o b t i e n e la s d iv is a s n e c e s a r ia s
p a r a a d q u ir ir te c n o lo g ía d e p u n ta . E l m e r c a d o in t e r n o n o a lc a n z ó la s d i
m e n s io n e s n e c e s a r ia s p a r a q u e la m a y o r o f e r t a d e la p r o d u c c ió n n a c io n a l
t u v ie r a s a lid a e n e l m e r c a d o y se f u e r a n g e n e r a n d o p ro c e s o s e n d ó g e n o s v i r
tu o s o s .
E n t r e lo s o b s t á c u lo s q u e i m p i d i e r o n la c o n s o lid a c ió n d e l m e r c a d o
in t e r n o s e p o d r ía n s e ñ a la r d o s : i) la p r e c a r ie d a d d e la in f r a e s t r u c t u r a v ia l y
d e c o m u n ic a c io n e s , ii) la d is t r ib u c ió n d e s ig u a l d e l in g r e s o . L a in fr a e s
t r u c t u r a v ia l y d e c o m u n ic a c io n e s d e l p a ís e r a , y s ig u e s ie n d o , d e m u y
m a la c a lid a d . E l m e r c a d o in t e r n o n o p u e d e f o r t a le c e r s e s i la s v ía s y la s
c o m u n i c a c i o n e s n o s o n a d e c u a d a s 10. L a c o n c e n t r a c i ó n d e l i n g r e s o t a m b i é n
8 E n un análisis de m ed ian o plazo, M isas [1 9 8 6 ] exp lícita las c o n trad iccio n es in h eren tes a la
d in ám ica de acu m u lació n .
9 V er, P reb isch [1 9 5 9 , 2 5 3 ) , y S treet [1 9 8 7 , 6 5 4 ],
10 La falta de vías de co m u n ica ció n tam b ién es in co m p a tib le c o n la p o lítica de apertu ra, p o r
qu e los so b reco sto s q u e genera el transporte le restan com p etitiv id ad a la ind ustria n acion al [G aray
1 9 9 8 ],
407
es in c o n s is te n te c o n e l d e s a r r o llo d e l m e r c a d o in t e r n o . E n C o lo m b ia la d e
s ig u a ld a d d e l in g r e s o y d e la r iq u e z a h a s id o r e la t iv a m e n t e a lta . L a r e f o r m a
a g r a r ia n u n c a s e r e a liz ó y la d e m o c r a t i z a c i ó n d e la p r o p i e d a d a c c io n a r ia s i
g u e s ie n d o u n a a s p ir a c ió n le ja n a . L a s o c ie d a d c o lo m b ia n a es p o c o a v e rs a a
la in e q u id a d .
A p e s a r d e q u e la p o lít ic a t r ib u t a r ia q u e a c o m p a ñ ó la s u s titu c ió n d e
im p o r t a c io n e s t r a t ó d e f ija r im p u e s to s p r o g r e s iv o s , e n la p r á c t ic a n o s e o b
t u v ie r o n lo g r o s s ig n ific a tiv o s . L o s in t e n t o s q u e s e h ic ie r o n p o r e l la d o d e l
g a s to p ú b lic o p a r a c o n tr a r r e s ta r la m a la d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o , t a m p o c o
t u v ie r o n la f u e r z a s u fic ie n te p a r a g e n e r a r u n a d e m a n d a m a s iv a . L o s a u to r e s
k e y n e s ia n o s d e s ta c a n e l p a p e l c e n tr a l q u e c u m p le la d is t r ib u c ió n d e l in g r e
s o e n la d in a m iz a c ió n d e l m e r c a d o in t e r n o . E n e s ta m is m a lín e a , la CEPA L
a f i r m a b a q u e la r e d is t r ib u c ió n g e n e r a lo s e x c e d e n t e s n e c e s a r io s p a r a e l d e s a
r r o l l o d e la i n d u s t r i a n a c io n a l y la d i s m i n u c i ó n d e la s i m p o r t a c i o n e s .
E l f o r d is m o m o s t r ó la c o n v e n ie n c ia d e p a g a r b u e n o s s a la r io s c o n e l
f i n d e q u e lo s t r a b a ja d o r e s p u d ie r a n d e m a n d a r lo s b ie n e s e la b o r a d o s p o r la
in d u s t r ia . S i lo s o b r e r o s c o m p r a n m is p r o p io s a u t o m ó v ile s , p e n s a b a F o r d ,
la s g a n a n c ia s d e lo s e m p r e s a r io s c r e c e n , lo s o b r e r o s e s t á n c o n t e n t o s y la
p r o s p e r id a d s e g e n e r a liz a . L a c a d e n a d e p r o d u c c ió n f o r d is t a se d e s p la z a a la
v id a c o tid ia n a . E l tr a b a ja d o r es, a l m is m o tie m p o , p r o d u c to r y c o n s u m id o r .
L a c a d e n c ia d e la f á b r ic a p e r m e a la v id a c o t id ia n a . L a s r e la c io n e s d e v e c in
d a d d e l b a r r io o b r e r o e s tá n c o n d ic io n a d a s p o r la p e r t e n e n c ia a la e m p r e s a .
K e y n e s [ 1 9 3 6 ] e x p l i c i t ó e l c o n f l i c t o e n t r e lo s in t e r e s e s d e l c a p it a lis t a
i n d i v i d u a l , q u i e n p r o p e n d e p o r u n a r e d u c c ió n d e lo s s a la r io s c o n e l f i n d e
m e j o r a r s u g a n a n c ia , y lo s in te r e s e s d e l c a p it a l c o le c t iv o , q u e r e q u ie r e q u e la
m a s a s a la r ia l a u m e n t e , d e ta l f o r m a q u e la d e m a n d a a g r e g a d a c r e z c a . S i h a y
m e jo r a s e n la d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o , s e in c r e m e n t a la d e m a n d a d e b ie n e s
d e c o n s u m o b á s ic o . L a p r e o c u p a c ió n p o r la e q u id a d n o s e q u e d a s ó lo e n e l
t e r r e n o d e la d i s t r i b u c i ó n f i n a l d e l in g r e s o , s in o q u e t a m b i é n t o c a lo s a s p e c
to s r e la c io n a d o s c o n la d is t r ib u c ió n f a c t o r ia l. P o r e llo s e b u s c a q u e h a y a u n
in c r e m e n t o d e la p a r t i c i p a c i ó n d e lo s a s a la r ia d o s e n e l in g r e s o t o t a l . E l m a
y o r e s p a c io d e lo s a s a la r ia d o s s e c o n s ig u e a c o s ta d e u n a r e d u c c ió n d e la p a r
t i c i p a c i ó n d e l o s p r o p i e t a r i o s d e l c a p i t a l 11.
II E s ta p re o cu p a ció n p o r la distrib u ció n del ing reso es exp lícita en au tores keyn esianos c o m o
K aleck i [1 9 5 4 ; 1 9 7 1 ], R o b in so n [1 9 6 0 ; 1964] y K a ld o r [1957],
408
El e st a d o d e b ie n e s t a r k e n e y s ia n o (E b k )
Y E L E S T A D O D E T R A B A JO S C H U M P E T E R IA N O ( E T S )
L a d is t in c ió n q u e h a c e J e s s o p [ 1 9 9 9 ] e n tr e e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e
n e y s ia n o (Ebk) y e l E s t a d o d e T r a b a j o S c h u m p e t e r i a n o ( E t s ) fa c ilita e l e x a
m e n d e la v is ió n d e l E s ta d o q u e a c o m p a ñ ó la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y
la a p e r tu r a . M ie n t r a s q u e la s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s e s tá r e la c io n a d a
c o n e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e y n e s ia n o , la a p e r tu r a se e n m a r c a e n u n c o n t e x
to fa v o r a b le a l E s ta d o d e T r a b a jo S c h u m p e te r ia n o . E s ta s d o s g r a n d e s c a te g o
r ía s d e b e n m a n e ja r s e c o n c u id a d o p o r q u e , t a l y c o m o lo r e c u e r d a J e s s o p , e l
EBK y e l ETS n o s e h a n p r e s e n t a d o d e m a n e r a p u r a , n i s i q u i e r a e n E u r o p a . N o
o b s ta n te s u s lim ita c io n e s , la d is t in c ió n e n tr e e l E b k y el ETS e s ú t i l p o r q u e
p e r m i t e c o n t e x t u a l i z a r la s lín e a s g r u e s a s q u e h a n g u i a d o l a i m p l e m e n t a c i ó n
d e la s p o lít ic a s d e s u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s y d e a p e r t u r a .
Cuadro 1
Principales características del Estado de Bienestar Keynesiano
(EBK) y del Estado de Trabajo Schumpeteriano (ETS)
Tema EBK ETS
M ercad o E l m erca d o tiene lím ites La in terv en ció n del E s ta d o corrig e

in trín seco s que h acen inevitable la las fallas del m ercad o.
in terv en ció n del E sta d o .
C o m p eten cia L a c o m p ete n cia d eb e ser regulada L a capacidad de in n o v a ció n del

p o r el E s ta d o . individuo tiene un im p acto
im p o rtan te en la co m p ete n cia.
E q u ilib rio L a eco n o m ía tiend e al E l equ ilib rio n ace de la d ecisión

desequilibrio. m icro e c o n ó m ica . E l equ ilib rio es
co m p atib le c o n situ acion es qu e n o
son P a re to óp tim as.
T ran sp a re n cia N i el E s ta d o ni la p olítica fiscal D e b e b u scarse qu e el E s ta d o y la

so n neu tro s. p olítica fiscal sean lo m ás n eu tro
p osib le.
E l C u a d ro 1 in c lu y e tre s c o lu m n a s . L a p r im e r a es e l t e m a , la s e g u n d a ,
la f o r m a c o m o e l a s u n to es a b o r d a d o p o r e l E s ta d o d e B ie n e s ta r K e y n e s ia n a
y la te r c e r a c o r r e s p o n d e a la p e r s p e c tiv a d e l E s ta d o d e T r a b a jo S c h u m p e t e -
409
r ia n o . Es n e c e s a r i o a c l a r a r q u e l a s c a t e g o r í a s Ebk y E t s n o f u e r o n c r e a d a s
p o r K e y n e s y S c h u m p e t e r 12. T a m p o c o es le g ítim o id e n t if ic a r , s in m ás, a
K e y n e s c o n la d e m a n d a y a S c h u m p e t e r c o n la o fe r ta . L a m a n e r a c o m o
S c h u m p e t e r c o n c ib e la o fe r ta es m u y d is t in t a d e la a p r o x im a c ió n d e F r ie d
m a n y d e L a ffe r. P a ra S c h u m p e te r
... l o e s e n c ia l e r a la o f e r t a d e i n n o v a c io n e s a n t e s q u e la s i m p l i c a c i o n e s d e la
lib e r t a d , e l d in e r o o la t r ib u t a c ió n s o b r e la o f e r t a , y e s ta c o m p e t it iv id a d e s
t r u c t u r a l o r ie n t a d a p o r la in n o v a c ió n es lo q u e s e e s tá v o lv ie n d o e s e n c ia l
p a r a e l d e s e m p e ñ o e x i t o s o d e la s f u n c i o n e s e c o n ó m i c a s d e l E s t a d o c a p i t a l i s
ta c o n t e m p o r á n e o (J e s s o p 1 9 9 9 , 7 5 ] .
P o r e s ta r a z ó n , la d is c u s ió n t a m p o c o p u e d e r e d u c ir s e a l e s tr e c h o
m a rc o d e la ló g ic a d e la d e m a n d a (E b k ), v e r s u s l a l ó g i c a d e l a o f e r t a
(E ts ). M á s q u e a l a o f e r t a , S c h u m p e t e r le a t r i b u y e e s p e c ia l i m p o r t a n c i a
a la in ic ia t iv a e m p r e s a r ia l. L a e s c u e la a u s tr ía c a d e e c o n o m ía , a la q u e
p e rte n e c e S c h u m p e te r , se h a p r e o c u p a d o p o r p o n e r e n p r im e r p la n o a l
in d iv id u o . Y a c o m e n té q u e la c r ít ic a q u e h a c e H a y e k , o t r o r e p r e s e n ta n te
d e la e s c u e la a u s tr ía c a , a l t o t a lit a r is m o e s tá e n r a iz a d a e n la a f ir m a c ió n d e
la lib e r t a d p e r s o n a l. E n la c o n c e p c ió n d e l E ts lo s p r i n c i p i o s l i b e r a l e s s e
a n te p o n e n a la ló g ic a d e la o fe r ta . E llo n o s ig n ific a q u e e l E ts p u e d a
id e n tific a r s e c o n e l n e o lib e r a lis m o . E s te t é r m in o es m á s a p r o p ia d o p a r a
s e ñ a la r la s p a r t i c u l a r i d a d e s d e u n d is c u r s o p o l í t i c o q u e p a r a e x p l i c a r la s
c a r a c t e r ís t ic a s d e u n a e s c u e la e c o n ó m ic a [ G o n z á le z 1 9 9 9 ] .
J e s s o p e x p lic a p o r q u é e l E t s es u n E s ta d o d e “ tr a b a jo ” (w o r k fa r e ).
C o n e s te c a lific a tiv o
...q u ie r o d e s ta c a r u n a im p o r t a n t e r e o r ie n t a c ió n d e la p o lít ic a s o c ia l: e l
a b a n d o n o d e la s p r e o c u p a c i o n e s r e d i s t r i b u t i v a s b a s a d a s e n l a a m p l i a c i ó n d e
lo s d e r e c h o s a l b ie n e s t a r e n u n E s t a d o - n a c i ó n e n f a v o r d e u n o s in t e r e s e s
12 “...al h ablar de “sch u m p eterian ism o ” para caracterizar el nuevo papel del E stad o en la re
p ro d u cció n eco n ó m ica , n o q u iero sugerir qu e S ch u m p eter abogara p or el E T S en tod a su c o m p le ji
dad y variedad n i, p or supuesto, q ue K eynes abogara p or el EBK. E n am b os casos tratam os c o n a u to
res de un c o n ju n to de obras em b lem áticas: K eynes fue cita d o a m en u d o para ju stific a r el crecien te
interés p o r el posible papel del E stad o en el m a n ten im ien to del p len o em p leo ; S c h u m p eter está sien
do red escubierto c o m o teó rico de la fuerza m otivad ora de la in n o v ació n en ciclo s largos” [Jessop
1999, 74],
410
m á s p r o d u c tiv is ta s y a h o r r a d o r e s d e c o s to s e n u n a e c o n o m ía a b ie r t a ” [je s -
so p 1 9 9 9 , 7 5 ].
E l E t s v a m a r c h it a n d o e l p r in c ip io d e s o lid a r id a d , q u e fu e c a r a c te r ís
t ic o d e lo s s is t e m a d e s e g u r id a d s o c ia l q u e p r o m o v i ó e l E b k . E l E s t a d o d e
T r a b a jo S c h u m p e te r ia n o in c e n tiv a e l a s e g u r a m ie n to p r iv a d o .
L o s p r in c ip io s d e l E b k se d e s a r r o lla r o n e n u n c o n te x to n a c io n a l e in
t e r n a c io n a l q u e fa v o r e c ía la a p lic a c ió n d e p r in c ip io s k e y n e s ia n o s [ A lv ia r y
R o ja s 1 9 8 5 ] . D u r a n t e la s e g u n d a p o s g u e r r a to d o s é r a m o s k e y n e s ia n o s . L a
r e c o n s t r u c c i ó n e u r o p e a f u e u n e s c e n a r io p r o p i c i o p a r a l a a p l i c a c i ó n d e la s
id e a s d e K e y n e s . L o s e fe c to s m u lt ip lic a d o r e s d e l g a s to p ú b lic o e r a n e v id e n
te s . E n A m é r i c a L a t i n a , la C EPA L le d i o u n g r a n im p u ls o a lo s p o s t u la d o s
k e y n e s ia n o s . L a s c o n s id e r a c io n e s s o b r e la s p o t e n c ia lid a d e s d e l m e r c a d o i n
t e r n o s e g u ía n u n a ló g ic a s im ila r a la d e K e y n e s .
L a s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s e s tu v o a c o m p a ñ a d a d e u n a a f ir m a
c ió n d e la a u t o n o m ía n a c io n a l y r e g io n a l. P u e s to q u e la a u t o n o m ía d e la
p o l í t i c a e c o n ó m i c a i n t e r n a d i s m i n u y e c o n la a p e r t u r a , la s e c o n o m ía s c e r r a
d a s tie n e n m a y o r d is c r e c io n a lid a d en el cam p o f is c a l q u e la s e c o n o m ía s
a b ie r ta s . E l c o n t r o l d e c a m b io s ( D e c r e t o 4 4 4 de 1 9 6 7 ), q u e se m a n tu v o
h a s t a c o m ie n z o s d e lo s n o v e n t a , f u e u n f a c t o r d e e s t a b ilid a d [ B a n c o d e la
R e p ú b lic a 1 9 8 7 ] . E n e l m o m e n t o e n q u e s e e lim in ó e l D e c r e t o 4 4 4 , la lib e
r a c ió n c a m b ia r ía y la a p e r t u r a r e d u je r o n e l m a r g e n d e m a n i o b r a d e lo s g o
b ie r n o s [B lD 1 9 9 8 ] . L a v o l a t i l i d a d d e lo s c a p it a le s i n t e r n a c i o n a l e s d i f i c u l t a
e l m a n e jo d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a in t e r n a y , s o b r e t o d o , g e n e r a c ír c u lo s v i
c i o s o s d e p o b r e z a y d e s i g u a l d a d 13.
L a r e fle x ió n k e y n e s ia n a s e c o m p le m e n t ó c o n u n a c r ític a d e l d e s a r r o llo
d e p e n d ie n te . M ie n t r a s q u e e l k e y n e s ia n is m o d e s ta c a b a la im p o r t a n c ia d e la
d e m a n d a in t e r n a , la c r ític a a la d e p e n d e n c ia p o n ía e n e v id e n c ia la d e s ig u a l
d a d e n lo s t é r m in o s d e in t e r c a m b i o . L a C EPA L s ie m p r e f u e c o n s c ie n t e d e q u e
la e s t r a t e g ia d e s u s t it u c ió n d e im p o r t a c io n e s fr a c a s a b a s i lo s e s fu e r z o s d e u n
p a ís p o r e s t im u la r la d e m a n d a in t e r n a n o e s tá n a c o m p a ñ a d o s d e m e jo r e s
c o n d ic io n e s d e v e n ta d e s u s p r o d u c to s e n e l m e r c a d o in te r n a c io n a l.
13 “ La volatilid ad m a cro eco n ó m ica co n trib u y e a la m ayor desigualdad en el largo plazo p o r

qu e los pobres carecen de los m edios d e qu e d isp on en los individuos y las fam ilias m ás ricas para e n
fren tar los sh o ck s, y p or lo ta n to en el caso de un sh o ck negativo, pueden verse forzados a adop tar
d ecisiones q ue tie n en co nsecu en cias tam b ién negativas sob re su p oten cial a largo plazo para o b te n er
ingresos, y ta m b ién sob re el de sus h ijo s” [B lD 1 9 9 8 , 1 0 8 ].
411
Mercado
D e s d e la p e r s p e c tiv a d e l E b K , la ló g ic a d e l m e r c a d o t ie n e lím it e s in
t r ín s e c o s q u e i m p i d e n q u e s e a p l i q u e a t o d a s la s a c t iv id a d e s . E s t a p o s ic ió n
n o es e x c lu s iv a d e K e y n e s . C o m e n z a n d o p o r S m it h [ 1 7 7 6 ] , la t r a d ic ió n c lá
s i c a h a i d o e n c o n t r a d e l a a b s o l u t i z a c i ó n d e l m e r c a d o 14. L a s a d v e r t e n c i a s
s o b r e lo s p e lig r o s d e l m e r c a d o t a m b i é n h a n s id o e x p líc it a s e n p e n s a d o r e s
c o n te m p o rá n e o s c o m o V ic k r e y [1 9 4 5 ], A r r o w [1 9 5 1 , 1 9 6 3 ], S e n [1 9 7 0 ,
1 9 7 0 b , 1 9 9 9 ] . P a r a e s to s a u to r e s e l m e r c a d o n o p u e d e e x te n d e r s e a to d a s
la s e s f e r a s d e l a v i d a i n d i v i d u a l y s o c ia l. N o t i e n e s e n t i d o p r e t e n d e r q u e a c t i
v id a d e s c o m o la e d u c a c ió n , la s a lu d , la ju s t ic ia , e tc ., s e a n e v a lu a d a s d e s d e la
ó p t i c a d e l m e r c a d o . L o s lím it e s in t r ín s e c o s d e l m e r c a d o , q u e s o n lo s lím it e s
d e la r a c io n a lid a d e c o n ó m ic a , lle v a n a la f o r m u la c ió n d e d iv e r s a s m o d a l i d a
d e s d e i m p o s i b i l i d a d . E s im p o s i b l e , d ic e K e y n e s , q u e la s f u e r z a s d e l m e r c a
d o g a r a n tic e n e n t o d o t ie m p o y lu g a r e l p le n o e m p le o . E s im p o s ib le , c o n t i
n ú a K e y n e s , q u e lo s i n d iv id u o s s e d e s p o je n d e s u s e s p ír itu s a n im a le s . E s
im p o s ib le , a n o t a V ic k r e y , r e s o lv e r d e m a n e r a u n ív o c a la t e n s ió n e n t r e “ lib e r
ta d e ig u a ld a d ” . E s im p o s ib le , a f ir m a A r r o w , e n c o n tr a r u n m e c a n is m o q u e
p e r m it a p a s a r d e m a n e r a ló g ic a y c o n s is te n te d e la d e c is ió n in d iv id u a l a la
e le c c ió n c o le c tiv a . E s im p o s ib le , c o n c lu y e S e n , q u e h a y a u n lib e r a l p a r e d a ñ o .
D e s d e la ó p t ic a d e l E t s d e b e e n c o n tr a r s e a lg u n a f o r m a d e e x te n d e r
la s r e l a c i o n e s d e m e r c a d o , d e t a l m a n e r a q u e c u b r a n e l m a y o r n ú m e r o d e
a c tiv id a d e s p o s ib le s . B u c h a n a n y T u l l o c k [ 1 9 6 2 ] m u e s t r a n q u e e l a n á lis is
c o s to -b e n e fic io es a p lic a b le a la p o lít ic a . B e c k e r [ 1 9 8 1 ] h a c e lo p r o p io e n e l
c a s o d e la f a m i l i a . U l t i m a m e n t e , e n lo s a n á lis is d e la p o l í t i c a p ú b l i c a h a id o
g a n a n d o a c e p ta c ió n la c a te g o r ía c o s to -e fe c tiv id a d [ S t ig lit z 1 9 8 6 ] . E l c r it e
r io d e e v a lu a c ió n s u b y a c e n te es r e la t iv a m e n t e c la r o : s e t r a t a d e lo g r a r e l m á
x im o d e e fe c tiv id a d c o n e l m ín im o c o s to . S e b u s c a la m a x im iz a c ió n , a c e p ta n
14 “ E n efecto , co n clu y e S m ith qu e n in gu n a sociedad puede ser próspera ni feliz si la m ayor

parte de sus m iem b ro s es pobre y m iserable: y que es ‘apenas e q u itativ o ’ q u e los trabajadores directos
‘tengan una parte del p ro d u cto de su prop io tra b a jo ’ q ue les p erm ita vivar ‘to lerab lem en te b ie n ’.
P ero resulta q u e el sistem a co m p etitiv o , sobre tod o en co n d icio n es c o m o las con ocid as p or S m ith ,
queda a b ierto a fallas en este sen tid o (b ien estar y ju sticia d istributiva). La actitu d de S m ith fren te a
esta falla fue parad ójica. E l m áxim o defensor de la libertad com p etitiv a clam a p or la necesidad de
ju stic ia ” [Cuevas 1 9 9 8 , 3 1 ]. Y m ás adelante agrega, “S m ith divisó c o n claridad otras fallas, c o m o la
ten d en cia h acia la a cu m u lació n excesiva de lucros, la insensibilidad del sistem a para la provisión au
to m á tica de ‘bienes p ú b lico s’ y su m io p ía an te d eterm in ados costos. P or esta razón, au n q u e la R ique
za de las naciones em pieza co n una exégesis de la división del trab ajo , term in a responsabilizándola
c o m o fu en te de d estru cció n de los bienes m ás p reciados del ser h u m an o. C o m o rem ed io, aco n sejó la
universalización de la ed u cació n y la cu ltu ra” [Cuevas 1 9 9 8 , 3 2 ].
411
d o d e a n t e m a n o q u e e l r e s u lta d o f in a l p u e d e s e r s u b ó p t im o . E l E T S b u s c a
i n c e n t i v a r l a c o m p e t e n c i a , i n c l u s o e n c a m p o s c o m o l a e d u c a c i ó n y l a s a l u d 15.
Competencia y regulación
P u e s t o q u e e l m e r c a d o t ie n e lím it e s c o n s u s t a n c ia le s , lo s k e y n e s ia n o s
c o n s id e r a n q u e e s n e c e s a r io e s t im u la r d iv e r s a s f o r m a s d e in t e r v e n c ió n . Y e n
e l t e r r e n o d e la c o m p e t e n c ia in t e r n a c io n a l, se c o n s id e r a q u e e l E s ta d o d e b e
i n c i d i r e n l a c r e a c i ó n d e la s v e n t a j a s c o m p a r a t i v a s , y a q u e é s ta s n o e s t á n d a
d a s c o m o lo s u p o n e la t e o r ía n e o c lá s ic a d e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l. L a e s
tr a te g ia d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s in c o r p o r a b a d e m a n e r a e x p líc ita
u n a c ie r ta d ir e c c io n a lid a d d e l m e r c a d o . E l d e s a r r o llo d e la p la n e a c ió n es
u n a d e la s m a n i f e s t a c i o n e s d e la c o n f i a n z a e n la c o m p e t e n c i a r e g u l a d a .
E n C o l o m b i a la p la n e a c ió n s e i n s t it u c io n a liz a d u r a n t e lo s a ñ o s s e s e n
ta . E l p ro c e s o c o m ie n z a c o n la “ C o m is ió n d e l P la n ” y la R e f o r m a C o n s t it u
c io n a l d e l 68 [G o n z á le z 1 9 9 4 ] . E l p r im e r p la n d e d e s a r r o llo fu e “ E l P la n
G e n e r a l d e D e s a r r o llo E c o n ó m ic o y S o c ia l 1 9 6 0 - 1 9 7 0 ” o “ P la n D e c e n a l” .
E s te p la n , ju n t o c o n “ L a O p e r a c ió n C o lo m b ia ” p r o p u e s ta p o r C u r r ie , in
c e n tiv a b a n la d e m a n d a . E l p la n de d e s a r r o llo “Las C u a tro E s tr a te g ia s ”
(1 9 7 0 -1 9 7 4 ), a p ro b a d o e n 1 9 7 0 , s e in s p ir ó e n la “ L a O p e r a c ió n C o lo m
b ia ” .16A l i n s t i t u c i o n a l i z a r la p la n e a c ió n s e b u s c a b a c o o r d i n a r la s d e c is io n e s
d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a e n u n a p e r s p e c tiv a d e m e d ia n o y la r g o p la z o . L a s
p o lít ic a s f is c a l y m o n e t a r i a e s t a b a n a l s e r v ic io d e lo s o b je t iv o s d e l p la n .
A c o m i e n z o s d e lo s a ñ o s s e s e n t a e l g o b i e r n o b u s c a b a c e n t r a l i z a r e l s is
t e m a f in a n c ie r o , r e g u la r la ta s a d e c a m b io y c o n t r o la r e l f l u j o d e d iv is a s c o n
e l f in d e c o n s o lid a r e l p ro c e s o d e in s t it u c io n a liz a c ió n d e la m o n e d a . E s to s
o b je t iv o s e s ta b a n ín t im a m e n t e lig a d o s . L a s d if ic u lt a d e s d e la b a la n z a d e p a
g o s y la c a íd a d e la s r e s e r v a s l l e v a r o n a d e s c o n f ia r d e l p e s o . A la s d if i c u l t a d e s
15 W iesn er vincula el pen sam ien to n eo in stitu cio n al a la escuela de C h ica g o . “C o m o program a
de in vestigación y de e jercicio h eu rístico de eco n o m ía aplicada, el en foq u e n eo in stitu cio n al n o pare
ce estar alejado de la llam ada E scu ela de C h ica g o , la cual, p or lo general, es id entificad a c o m o la
“q u in ta esen cia ” del m o d elo neoclásico. E n realidad hay m u ch o en co m ú n en tre la E scu ela N e o in sti
tu cio n a l y la E scu ela de C h ica g o . E ste parentesco concep tu al y o p eracion al d eb e ser ten id o en c u e n
ta para qu e n o se id en tifiq u e a la Escuela N eo in stitu cio n a l c o m o la an títesis del m od elo clásico o
neoclásico ni c o m o la n egación de los postulados d e la llam ada E scu ela d e C h ic a g o ” [W iesn er 1 9 9 7 ,
1 8 ]. E n sen tid o a m p lio , el en fo q u e n eo in stitu cio n al se inscrib iría en el E T S.
16 Las cu a tro estrategias eran: estím ulo a la ind ustria de la c o n stru cció n ; au m en to de las exp or
tacion es; m ejo ra m ie n to de la p rod uctivid ad agraria y red istribu ció n de la p rop iedad rural; y redistri
b u ció n del ingreso.
413
c a m b i a r ía s s e s u m a r o n la s p r e s io n e s i n f l a c i o n a r i a s . E n 1 9 6 3 l a i n f l a c i ó n f u e
d e 2 4 , 5 % . E l a u m e n t o d e lo s p r e c io s a c e n t u ó lo s r e s q u e m o r e s f r e n t e a la
m o n e d a n a c io n a l. E n v is ta d e q u e e l d ó la r h a b ía lle g a d o a s e r u n m e d io d e
c a m b io r e la t iv a m e n t e c o r r ie n t e , e l g o b ie r n o c r e ó d iv e r s o s m e c a n is m o s t e n
d ie n te s a q u e la m o n e d a n a c io n a l re c u p e r a s e s u f u n c ió n d e p a t r ó n y u n id a d
d e v a lo r . E n t r e e s a s m e d id a s , m e r e c e n d e s ta c a rs e d o s : e l c o n t r o l d e c a m b io s
c o n s a g r a d o e n e l D e c r e t o 4 4 4 d e 1 9 6 7 , a l q u e y a s e h iz o r e fe r e n c ia , y la L e y
2 1 d e 1 9 6 3 , m e d ia n t e la c u a l s e c r e ó la “J u n t a M o n e t a r ia ” . E s to s d o s in s t r u
m e n to s t r a ta b a n d e a r m o n iz a r la p o lít ic a m o n e t a r ia c o n la b a la n z a d e p a g o s
y c o n lo s r e q u e r im ie n t o s d e la a c t iv id a d e c o n ó m ic a in t e r n a . E l D e c r e t o 4 4 4
de 1 9 6 7 e lim in ó la lib r e c ir c u la c ió n d e d iv is a s y e s t a b le c ió e l c o n t r o l d e
c a m b io s . D e s d e e n to n c e s C o lo m b ia n o h a e x p e r im e n ta d o d e v a lu a c io n e s
b ru s c a s . E l d e c r e to h a c ía p a r te d e u n p r o g r a m a d e d e s a r r o llo d e c a r á c te r e s
tr u c tu r a l [K a lm a n o v itz 1 9 8 6 , 4 3 2 ]. A c o rto p la z o la m e d id a fu e e x ito s a
p o r q u e e l m o n t o d e re s e rv a s a u m e n tó . E n e l m e d ia n o p la z o e l d e c r e to t a m
b ié n r i n d i ó lo s f r u t o s e s p e r a d o s p o r q u e d i n a m i z ó la s e x p o r t a c io n e s m e n o
re s . L o s p r o b le m a s c a m b ia r io s a u n a d o s a la a g u d iz a c ió n d e la in f la c ió n , e v i
d e n c ia n la f a lt a d e c e n tr a liz a c ió n y d e c o n t r o l d e la p o lít ic a m o n e t a r ia . S ó lo
en 1 9 6 7 e l B a n c o C e n tr a l a d q u ir ió e l m o n o p o lio p le n o d e la a d m in is tr a
c i ó n d e la s d iv is a s .
E l e je r c ic io d e la p la n e a c ió n c o m ie n z a a a b a n d o n a r s e d e s d e m e d ia d o s
d e lo s s e t e n t a . L a c r is is d e la p la n e a c ió n e s la m a n i f e s t a c i ó n d e l a c r is is d e l
k e y n e s ia n is m o . C u a n d o F r ie d m a n r e c ib e e l P r e m io N o b e l a ta c a la c u r v a d e
P h illip s [F r ie d m a n 1 9 7 6 ] , q u e d e a lg u n a m a n e r a se h a b ía c o n v e r tid o e n e l
s ím b o lo d e la d is y u n t iv a d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a k e y n e s ia n a : m e n o r in f la
c ió n , m a y o r d e s e m p le o ; m a y o r in f la c ió n , m e n o r d e s e m p le o . E n e l la r g o
p la z o , d ic e F r ie d m a n , la p e n d ie n te d e la c u r v a d e P h illip s n o e s n e g a tiv a
s in o v e r tic a l. E s to s ig n ific a q u e la r e d u c c ió n d e la in f la c ió n n o a fe c ta e l e m
p le o . L a f o r m a c o m o e l c o n t r o l d e la in f la c ió n in c id e e n e l e m p le o s e c o n o c e
c o m o la “ ta s a d e s a c r if ic io ” . P a r a F r ie d m a n e n e l la r g o p la z o la ta s a d e s a c r i
f ic io d e la p o lít ic a m o n e t a r ia es c e r o . D e la c r ít ic a a K e y n e s s e p a s a r á p id a
m e n t e a l a n e g a c i ó n d e la s b o n d a d e s d e la p o l í t i c a f is c a l y a la e x a l t a c i ó n d e l
m e rc a d o .
L o s e c o s d e la c r ít ic a a K e y n e s lle g a n a lo s o íd o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n
L ó p e z y s e d e s e n c a d e n a n d o s fu e rz a s c o n tr a d ic to r ia s . D e u n la d o , e l p la n d e
d e s a r r o llo “ P a r a C e r r a r la B r e c h a ” , q u e t ie n e u n o b je t iv o c la r a m e n t e r e d is -
t r ib u t iv o . Y , d e o tr a p a r te la R e fo r m a F in a n c ie r a d e 1 9 7 4 , q u e e s tá in s p ir a
d a e n lo s p r in c ip io s d e n o i n t e r v e n c ió n . F i n a l m e n t e t e r m i n a n p r e d o m i n a n
414
EN TRE LA SUSTITU CIÓ N D E IM PORTACIONES Y LA APERTURA
d o lo s p r in c ip io s lib e r a le s . E n t r e la “ li b e r t a d y la ig u a l d a d ” d e la q u e h a b la
V ic k r e y , e l g o b ie r n o L ó p e z in c lin a la b a la n z a d e l la d o d e la lib e r t a d . E n la
s e g u n d a m i t a d d e lo s a ñ o s s e t e n t a , lo s e q u i l i b r i o s i n t e r n o ( f is c a l) y e x t e r n o
( b a la n z a d e p a g o s ) s e c o n v i e r t e n e n lo s o b je t iv o s f in a le s d e la p o l í t i c a e c o n ó
m ic a . Y la p la n e a c ió n p a r a e l d e s a r r o llo s e tr a n s f o r m a e n p r o g r a m a c ió n f i
n a n c ie r a [ C G R 1 9 8 7 , 1 1 ] . N o o b s t a n t e , s e m a n t i e n e n t o d o s lo s m e c a n is m o s
fo r m a le s d e la p la n e a c ió n [ F ló r e z 1 9 8 9 ] .
E l g o b ie r n o L ó p e z t r a t ó d e d e s c e n tr a liz a r e l s is te m a f in a n c ie r o m e
d ia n t e la r e f o r m a d e 1 9 7 4 , p e ro lo s p r o b le m a s c a m b ia r io s p o s t e r io r e s lo
o b lig a r o n a d a r m a r c h a a tr á s . E s ta s a c c io n e s c o n t r a d ic t o r ia s c r e a r o n c o n d i
c io n e s p r o p ic ia s a u n a s itu a c ió n d e a n t i- p r e f e r e n c ia p o r la liq u id e z q u e , a la
p o s t r e , d e b i l i t ó e l s i s t e m a f i n a n c i e r o y s e n t ó la s b a s e s d e l a c r is is d e 1 9 8 2 .
C o n la r e f o r m a f in a n c ie r a d e 1 9 7 4 e l p r e s id e n t e L ó p e z b u s c a b a q u e e l s is te
m a f in a n c ie r o f u e r a m á s t r a n s p a r e n t e y q u e lo s i n t e r m e d i a r i o s t u v i e r a n m a
y o r a u t o n o m ía . F in a lm e n t e n o s e c o n s ig u ió n i lo u n o n i lo o t r o . E l g o b ie r
n o tu v o que in te r v e n ir y el B anco C e n tr a l h iz o e x p líc ito su papel de
p r e s ta m is ta d e ú lt im a in s ta n c ia .
A u n q u e d e s d e e l p u n t o d e v is ta f o r m a l, la C o n s t it u c ió n d e 1 9 9 1 re s
c a t ó la i m p o r t a n c i a d e lo s p la n e s d e d e s a r r o llo p a r t i c i p a t i v o s , lo s lo g r o s s o n
d e fic ie n te s , t a n t o d e s d e la p e r s p e c tiv a d e la p la n e a c ió n , c o m o d e s d e la ó p t i
c a d e la p a r tic ip a c ió n . L a in d e p e n d e n c ia d e l B a n c o d e la R e p ú b lic a h a g e n e
r a d o u n a r u p t u r a e n t r e lo s o b je t iv o s d e la p o lít ic a m o n e t a r ia y la a c t iv id a d
e c o n ó m ic a r e a l.
E n e l c a s o d e l “ S a l t o S o c i a l ” , c o m o y a s e i n d i c ó , n o s e a p l i c a r o n la s
m e d id a s c o r r e c t iv a s s e ñ a la d a s e n e l d ia g n ó s t ic o p o r q u e la c r is is p o l í t i c a g e
n e r a d a p o r e l p r o c e s o 8 . 0 0 0 d e jó s in m a r g e n d e a c c ió n a l e q u ip o e c o n ó m i
c o . P o r s u p a r te “ C a m b io p a r a C o n s t r u ir la P a z ” , e l p la n d e d e s a r r o llo d e l
g o b ie r n o P a s tr a n a , h a s id o d e c la r a d o in e x e q u ib le p o r la C o r t e C o n s t it u c io
n a l. E n p a r te , p o r q u e e l p ro c e s o d e a p r o b a c ió n n o fu e a d e c u a d o .
L a s d o s p r im e r a s e s tr a te g ia s d e l p la n . “ H a c ia u n E s ta d o p a r t ic ip a t i-
v o ” y “ L a r e c o n s t r u c c ió n d e l t e j i d o s o c ia l” , d e f i n e n lo s e le m e n t o s c o n s t i t u
tiv o s d e l a c u e r d o s o c ia l. L a c u a r t a e s tr a te g ia , “ L a s e x p o r t a c io n e s c o m o m o
t o r d e l c r e c im ie n t o ” , s e ñ a la la r e le v a n c ia d e l s e c to r e x t e r n o co m o p o lo
d in a m iz a d o r . Y , f in a lm e n t e , la te r c e r a e s tr a te g ia , “ D e s a r r o llo y p a z ” , b u s c a
a r t ic u la r lo e c o n ó m ic o c o n lo s o c ia l, a tr a v é s d e la “ P r o m o c ió n d e u n a in s t i-
t u c io n a lid a d p r o p ic ia p a r a la p a z ” . L a e s tr a te g ia c u a t r o n o es c o n s is te n te
c o n la u n o y la d o s y , p o r t a n t o , la e s tr a te g ia tre s q u e b u s c a la a r t ic u la c ió n ,
t e r m in a s ie n d o in o c u a . L a p r o p u e s ta e c o n ó m ic a d e l p la n e s tá b a s a d a e n la
4i5
e fic ie n c ia d e l m e r c a d o . L o s in s tr u m e n to s e c o n ó m ic o s d e l p la n se c a s a n c o n
u n t ip o d e e fic ie n c ia : la d e l m e r c a d o . E s te p r in c ip io a r t ic u la d o r es e x p líc it o
e n e l d i a g n ó s t ic o y e n la s e s t r a t e g ia s . L a c u a r t a e s t r a t e g ia , q u e e s la p r o p i a
m e n te e c o n ó m ic a , e x p re s a d e m a n e r a n ít id a e s ta o p c ió n p o r el m e rc a d o .
A l l í s e d ic e , e x p líc it a m e n t e , q u e la d in á m ic a e x p o r t a d o r a s e rá d e f in id a p o r
el m e rc a d o .
L a r e o r i e n t a c i ó n d e l a p a r a t o p r o d u c t i v o h a c i a la s e x p o r t a c i o n e s , d ic e
e l p la n , “ ...s e r á d ir ig id a p o r e l m e r c a d o ” [ P r e s id e n c ia - D N P 1 9 9 8 , 1 4 ]. A s í
q u e e l E s ta d o r e n u n c ia a e je r c e r u n lid e r a z g o y o p t a p o r r e s p o n d e r p a s iv a
m e n t e a lo s d ic t á m e n e s d e l m e r c a d o . E n lu g a r d e g e n e r a r v e n t a ja s c o m p a r a
tiv a s e n s e c to r e s q u e e l E s t a d o c o n s id e r e e s tr a té g ic o s e n e l la r g o p la z o , e l
p la n c a e e n e l in m e d ia t is m o d e la ló g ic a d e l m e r c a d o . D e s d e e s ta p e r s p e c ti
v a , e n e l c o n te x to d e l p la n es im p o s ib le c o n c e b ir , p o r e je m p lo , u n a m b ic io
s o p r o y e c t o d e b i o t e c n o l o g í a . E n lo s p a ís e s a v a n z a d o s s e h a n d e s a r r o lla d o s
n u m e r o s o s p r o g r a m a s te c n o ló g ic o s a n t e p o n ié n d o s e a l m e r c a d o . U n a c e le
r a d o r d e p a r tíc u la s , p o r e je m p lo , r e s p o n d e a u n a in t u ic ió n c ie n tífic a q u e v a
m u c h o m á s a llá d e l m e r c a d o y e llo n o n ie g a q u e s i lo s r e s u lt a d o s s o n e x i t o
s o s , lo s in v e n t o s p u e d a n s e r c o m e r c ia liz a d o s . A n t e p o n e r s e a l m e r c a d o n o
s ig n ific a n e g a r e l m e r c a d o c o m o r e fe r e n te .
E l m o d e lo d e e q u ilib r io g e n e ra l p r o p u e s to p o r e l p la n es o tr a fo r m a
d e e x p r e s a r la s im p a t ía p o r la e fic ie n c ia d e l m e r c a d o . E l p la n s e c a s a c o n la
e f ic ie n c ia d e l m e r c a d o p o r q u e n o p r o p o n e n i n g u n a a c c ió n e n lo s f r e n t e s
c a m b ia r io y m o n e t a r io . E l p la n es p r o f u n d a m e n t e r e s p e tu o s o d e la a u t o n o
m ía d e la b a n c a c e n t r a l. S u p o n e , c o m o la a u t o r id a d m o n e t a r ia , q u e e l lo g r o
d e la s m e t a s d e l a p o l í t i c a m o n e t a r i a n o h a t e n i d o c o s t o s e n e l s e c t o r r e a l y ,
p o r t a n t o , q u e la ta s a d e s a c r ific io es c e r o . E l p la n n o s e p r e g u n t a p o r q u é la
p o l í t i c a m o n e t a r i a q u e s e h a i m p l e m e n t a d o d u r a n t e lo s n o v e n t a c o n e l f i n
d e r e d u c ir la in f la c ió n , h a t e r m in a d o a g u d iz a n d o e l d e s e m p le o . T a m p o c o
d is c u te e l m a n e jo c a m b ia r io , n i s e p r e o c u p a p o r e s ta b le c e r e l v ín c u lo e n t r e
l a p o l í t i c a c a m b i a r í a y l a d i n á m i c a d e la s e x p o r t a c i o n e s .
“ C a m b io p a r a C o n s t r u ir la P a z ” n o a b r e la p o s ib ilid a d d e c o n s id e r a r
o t r a s e f ic ie n c ia s d if e r e n t e s a la s d e l m e r c a d o y e s t a c a r e n c i a e s d e l i c a d a p o r
q u e e l p r o p ó s it o d e l p la n es c a m b ia r p a r a c o n s t r u ir la p a z . E l a c u e r d o s o c ia l
es in c o m p a t ib le c o n la e fic ie n c ia d e m e r c a d o . E s te p r in c ip io g e n e r a l lle v a a
q u e la s e s t r a t e g ia s u n o y d o s , r e la c io n a d a s c o n e l p a c t o s o c ia l, s e a n i n c o m
p a t i b l e s c o n l a c u a r t a . S i r e a l m e n t e s e t o m a n e n s e r io la s e s t r a t e g ia s u n o y
d o s , la e f ic ie n c ia r e s u lt a n t e d e l a c u e r d o s o c ia l y d e la p a r t ic ip a c ió n , n o s e rá
la d e l m e r c a d o . Y e s ta o t r a e fic ie n c ia , c u a lq u ie r a q u e s e a , n o p u e d e s e r c o m
416
p a t ib le c o n la e fic ie n c ia d e m e r c a d o . S i la p a r t ic ip a c ió n es r e le v a n te c o m o
d ic e e l p l a n , e l t i p o d e e f ic ie n c ia d e b e r e s u lt a r d e lo s a c u e r d o s s o c ia le s . E n
o tr a s p a la b r a s , s i e l p la n e s c o n s e c u e n te c o n la p r io r id a d q u e le o t o r g a a la
p a r t ic ip a c ió n , n o d e b e r ía im p o n e r la e fic ie n c ia d e m e r c a d o , p e r o s i se im
p o n e n la s le y e s d e l m e r c a d o , la e s t r a t e g ia tr e s p i e r d e s e n t id o . D e j a d e s e r r e
le v a n te , s e n c illa m e n te p o r q u e e l d iá lo g o n o tie n e s e n tid o c u a n d o u n o d e
lo s in t e r lo c u t o r e s a n t e p o n e s u p u n t o d e v is t a . S i y a s e o p t ó p o r la e f i c i e n
c ia d e l m e r c a d o , e n t o n c e s p a r a q u é ¿ d is c u tir ? A p e s a r d e q u e e l C o n s e jo
N a c io n a l d e P la n e a c ió n h a t r a t a d o d e im p u ls a r la p a r t ic ip a c ió n , n o s e h a n
e n c o n tra d o lo s m e c a n is m o s a d e c u a d o s q u e p e r m i t a n u n a p a r tic ip a c ió n
e f e c t iv a d e la c o m u n i d a d e n la d e f i n i c i ó n d e la s p o lít ic a s c e n t r a le s d e l p l a n
d e d e s a r r o llo .
N o o b s ta n te la e x is te n c ia d e u n a n d a m ia je in s t it u c io n a l f a v o r a b le a la
p la n e a c ió n , la p o lít ic a e c o n ó m ic a n o lo g r a e s ta b le c e r u n a r e la c ió n c o h e r e n
te e n t r e e l p la n , e l p r e s u p u e s to y e l c o n t r o l fis c a l. E n c u a lq u ie r e v a lu a c ió n
q u e se h a g a d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a es m u y d if íc il a is la r la in t e r a c c ió n d e
lo s f a c t o r e s e x t e r n o s d e lo s in t e r n o s . L a p o l í t i c a f is c a l e s p a r c i a l m e n t e e n d ó
g e n a : l a i n t e r a c c i ó n e n t r e la s m e d i d a s f is c a le s y la s o t r a s v a r i a b l e s m a c r o e c o -
n ó m ic a s r e d u c e e l m a r g e n d e a c c ió n d e l g o b ie r n o . C o n e l t ie m p o , la p o lít i
c a fis c a l h a s id o m e n o s d is c r e c io n a l, h a s ta e l p u n t o d e q u e la C o m is ió n d e
R a c io n a liz a c ió n d e l G a s to [ 1 9 9 7 ] d ic e q u e e l p r e s u p u e s to , c o m o in s tr u
m e n t o d e la p o l í t i c a e c o n ó m ic a , e s in o c u o . L o s in s t r u m e n t o s fis c a le s h a n
p e r d id o d is c r e c io n a lid a d . N o s h e m o s id o a le ja n d o d e l e n f o q u e t r a d ic io n a l
d e la p o lít ic a fis c a l q u e s u p o n e q u e e l g o b ie r n o a ju s ta d e m a n e r a a u t ó n o
m a e l g r a d o d e in te r v e n c ió n . L a g lo b a liz a c ió n fin a n c ie r a h a p u e s to e n ja
q u e n o s ó lo la d is c r e c io n a lid a d d e la p o lít ic a fis c a l, s in o la a u t o n o m ía d e la
p o lít ic a e c o n ó m ic a .
L a s v e r s io n e s c o n t e m p o r á n e a s q u e s ig u e n la t r a d ic ió n k e y n e s ia n a se
e x p r e s a n e n la s t e o r í a d e la r e g u la c ió n [ A g l i e t t a 1 9 7 6 , L i p i e t z 1 9 8 5 , B o y e r
1 9 9 0 ] y d e la govemance [K o o im a n 1 9 9 3 ] . A lg u n o s d e lo s a u t o r e s p e r t e n e
c ie n t e s a e s ta s e s c u e la s h a c e n é n fa s is e n la a u t o p o ié t ic a Q e s s o p 1 9 9 9 , 1 1 9 ,
1 2 3 ] l7 , q u e r e d u c e e l m a r g e n d e d i s c r e c i o n a l i d a d . E n l a c o n c e p c i ó n k e y n e
s ia n a t r a d ic io n a l, e l g o b ie r n o a ju s ta d e m a n e r a a u t ó n o m a e l g r a d o d e in t e r
17 “La característica esencial de los sistem as au to p o iético s es su radical au to n o m ía o p eracion al,

q u e surge de su capacid ad para d eterm in ar sus prop ios códigos y p rogram as op eracion ales y para re
prod ucirse (o transform arse) a sí m ism os a pesar de los in ten to s de c o n tro l desde afuera y de o tras in
flu encias pertu rbadoras de su m edio a m b ien te” Qessop 1 9 9 9 , 1 1 9 ].
417
v e n c ió n ( “ f i n e t u n i n g ” ) . P e r o a l r e c o n o c e r q u e h a y s is te m a s a u t o p o ié t ic o s
d e b e r e p la n te a r s e e l s e n tid o d e la d is c r e c io n a lid a d . S i e l s is te m a es a u t o p o ié -
tic o , la a c c ió n d e l E s ta d o y d e l g o b ie r n o n o o b e d e c e a c r ite r io s d is c r e c io n a
le s e s t a b le c id o s d e s d e f u e r a d e la o r g a n i z a c i ó n . P o r lo t a n t o , l a d i n á m i c a d e
lo p ú b l i c o v a a u t o d e f i n i e n d o s u s p r o p ia s r e g la s y f o r m a s d e in t e r v e n c i ó n .
Equilibrio
E n la t e o r ía e c o n ó m ic a c o n v e n c io n a l la e f ic ie n c ia d e l m e r c a d o e q u i
v a le a l ó p t im o d e P a r e t o . E l ó p t im o d e P a r e to t ie n e d o s c a r a c te r ís tic a s : p r i
m e r o , c o rre s p o n d e a u n e q u ilib r io d e m e rc a d o y , s e g u n d o , u n a v e z q u e se
h a a lc a n z a d o , y a n o es p o s ib le q u e a lg u ie n m e jo r e s u s it u a c ió n s in p e r ju d i
c a r a o t r o . L a e fic ie n c ia d e m e r c a d o , c o m o s u n o m b r e lo in d ic a , es f r u t o d e
la d i n á m i c a d e l m e r c a d o . S o n la s le y e s d e l a o f e r t a y la d e m a n d a la s q u e e n
c o n d ic io n e s a d e c u a d a s p e r m it e n a lc a n z a r e l ó p t im o . U n e q u ilib r io d e m e r
c a d o es ó p tim o d e P a re to .
A l a l u z d e l Ebk l a s o l u c i ó n d e l o s d e s e q u i l i b r i o s e s t r u c t u r a l e s ú n i c a
m e n t e es p o s ib le s i la in t e r v e n c ió n d e l E s ta d o es c o n tr a c íc lic a . É s te es e l c r i
t e r io g e n e r a l p a r a e v a lu a r la a c c ió n d e l E s ta d o . P u e s to q u e e l c r e c im ie n t o es
e l o b j e t i v o ú l t i m o d e la s p o l í t i c a s f is c a l y c a m b i a r í a , la g r a v e d a d d e lo s d e s e
q u ilib r io s m a c r o e c o n ó m ic o s (fis c a l, c u e n t a c o r r ie n t e , b a la n c e p r iv a d o ) se
ju z g a a la lu z d e la c o n s e c u c ió n d e o tr o s p r o p ó s ito s m á s g lo b a le s [ M a r t ín e z
1 9 8 6 ; G a ra y 1 9 7 9 ] . D e s d e la ó p t ic a d e K e y n e s , la p r e o c u p a c ió n p o r el
e q u i l i b r i o y lo s ó p t im o s p a r e t ia n o s lle v a a d e s c o n o c e r la n a t u r a le z a in e s t a
b le d e la e c o n o m ía .
A r a íz d e lo s h a lla z g o s d e N a s h [ 1 9 5 1 ] , la t e o r ía h a lo g r a d o c o n ju g a r
e l e q u ilib r io d e m e r c a d o c o n s itu a c io n e s s u b ó p tim a s . E n e s ta p e r s p e c tiv a se
u b ic a n lo s a u t o r e s s im p a t iz a n t e s d e l E t s . S e c o lo c a n e n u n a p o s ic ió n in t e r
m e d i a e n t r e lo s k e y n e s ia n o s q u e h a c e n é n fa s is e n lo s d e s e q u ilib r io s e s t r u c
t u r a le s y lo s n e o c lá s ic o s m á s o r t o d o x o s q u e a s o c ia n e q u i l i b r i o a ó p t i m o s p a
r e tia n o s . L a s fo r m u la c io n e s d e N a s h h a n t e n id o g r a n a c o g id a p o r q u e h a n
c o n t r ib u id o a l d e s a r r o llo d e m o d e lo s d e e q u ilib r io , c o n m e r c a d o s im p e r f e c
to s y a g e n te s d e s c e n tr a liz a d o s , q u e n o s o n P a r e to ó p t im o s .
Transparencia
L a t r a n s p a r e n c ia d e l m e r c a d o p u e d e v e rs e d e s d e á n g u lo s m u y d iv e r
s o s . E n la ú lt im a d é c a d a , la e c o n o m ía in s t it u c io n a l le h a d a d o m u c h a i m
p o r t a n c ia a lo s c o s to s d e t r a n s a c c ió n . Y , d e s d e e s te á n g u lo , h a y u n a r e la c ió n
418
EN TRE LA SUSTITU CIÓ N DE IM PORTACIONES Y LA APERTURA
in v e r s a e n t r e c o s to s d e t r a n s a c c ió n y t r a n s p a r e n c ia d e m e r c a d o . S i lo s c o s to s
s o n m a y o r e s , la tr a n s p a r e n c ia es m e n o r . L a f o r m u la c ió n in v e r s a t a m b ié n es
p e r tin e n te .
E n e l c a m p o d e la p o lít ic a fis c a l, la tr a n s p a r e n c ia s e h a id e n t if ic a d o
c o n la n e u t r a lid a d d e l s is te m a t r ib u t a r io . L o s k e y n e s ia n o s c o n s id e r a n q u e la
a c c ió n d e l E s t a d o n o es n e u t r a y , p o r t a n t o , la p o lít ic a fis c a l d e b e r e a liz a r s e
d e ta l f o r m a q u e e f e c t iv a m e n t e lo g r e e l o b je t iv o c íc lic o o c o n t r a c íc lic o q u e
se h a p ro p u e s to . A d e m á s , a ñ a d e T o b in , e n c o n tra d e B a rro , u n a v e z q u e e l
E s t a d o h a i n t e r v e n i d o s e d e s e n c a d e n a u n p r o c e s o i r r e v e r s i b l e 18. P o r c o n s i
g u ie n te , n o es in d if e r e n t e , c o m o d ic e B a r r o , f in a n c ia r e l g a s to p ú b lic o c o n
b o n o s o c o n e m is ió n . E l t e n e d o r d e b o n o s p ú b lic o s , ta l y c o m o lo c o n c ib e
B a r r o , t ie n e u n a v is ió n d e la r g u ís im o p la z o y n o c a e e n la t e n t a c ió n d e g a s
ta rs e e l d in e r o q u e h a r e c ib id o c o m o a h o r r a d o r p o r q u e , ta r d e o te m p r a n o ,
lo t e n d r á q u e d e v o lv e r a l f is c o , c u a n d o e l g o b ie r n o d e c id a a u m e n t a r lo s i m
p u e s to s c o n e l f i n d e p a g a r la d e u d a p ú b lic a . T o b i n y lo s k e y n e s ia n o s r e s
p o n d e n d i c i e n d o q u e lo s i n d i v i d u o s a c t ú a n c o n u n a ló g ic a d e c o r t o p la z o .
S i t ie n e n m á s d in e r o lo g a s ta n , a ú n a s a b ie n d a s d e q u e p o s t e r io r m e n t e e l
g o b i e r n o t e n d r á q u e a u m e n t a r lo s im p u e s t o s . B a r r o c o n s id e r a q u e lo s i n d i
v id u o s s o n a ltr u is ta s , q u e s u h o r iz o n t e d e t ie m p o es in f in it o y q u e la g e n e r a
c i ó n p r e s e n t e s e p r e o c u p a p o r l o q u e p u e d a s u c e d e r le a la s o t r a s g e n e r a c i o
n e s . L o s p a d r e s n o v a n a p e r m i t i r q u e lo s h ijo s c a r g u e n c o n lo s m a y o r e s
im p u e s t o s o c a s io n a d o s p o r e l d é f ic it d e la g e n e r a c ió n a c t u a l. E s to s c o m e n
t a r io s s o b r e B a r r o y T o b i n m u e s t r a n la s d o s c a r a s d e la m o n e d a . M i e n t r a s
q u e B a r r o c r e e q u e la f o r m a d e f in a n c ia c ió n d e l g o b ie r n o e s n e u t r a , T o b i n
p ie n s a t o d o lo c o n t r a r io : n o p u e d e s e r n e u tr a .
D u r a n t e lo s s e s e n ta e l s is t e m a t r i b u t a r i o f a v o r e c ía e l p a p e l d i r e c t r i z d e l
E s ta d o y b u s c a b a m e jo r a r la d is t r ib u c ió n d e la r iq u e z a a tra v é s d e la c o n s o li
d a c ió n d e la im p o s ic ió n d ir e c ta . N o h a b ía n in g u n a p r e te n s ió n d e n e u t r a li
d a d . L a r e f o r m a fis c a l d e 1 9 6 0 - 1 9 6 1 p r o p ic ia b a la in te r v e n c ió n d e l E s ta d o .
S e g ú n A lv ia r y R o ja s [ 1 9 8 5 , 1 4 0 ] , la L e y 8 1 d e 1 9 6 0 es la n o r m a t r ib u t a r ia
m á s c o h e r e n t e d e t o d a s la s p r o m u l g a d a s e n lo s ú l t i m o s t r e i n t a a ñ o s . C o n e l
f i n d e e s t i m u l a r e l a h o r r o y la i n v e r s i ó n , l a l e y f a v o r e c i ó a la s e m p r e s a s c o n a l
g u n a s d e d u c c io n e s y e x e n c io n e s . P e r o e n c o n t r a v í a d e la s p r e v is io n e s g u b e r
n a m e n ta le s , e s to s e s tím u lo s o b s ta c u liz a r o n la s m e d i d a s q u e b u s c a b a n u n a
m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in g r e s o [ A lv ia r y R o ja s 1 9 8 5 , 1 4 6 ] .
18 V er, B a rro [1 9 7 4 ] y T o b in [1978].
419
L a r e fo r m a tr ib u ta r ia d e 1 9 6 7 , o “ E s ta tu to A n tie v a s ió n ” , in te n ta c o
r r e g i r e l f r a u d e e s t i m u l a d o p o r la s d e d u c c io n e s y la s e x e n c io n e s e s t a b le c id a s
p o r l a r e f o r m a d e 1 9 6 0 . E n l u g a r d e la s d e d u c c i o n e s y la s e x e n c io n e s , e l g o
b i e r n o c r e a lo s s u b s id io s q u e s o n m á s fá c ile s d e c o n t r o l a r y a d m i n i s t r a r . L e
jo s d e p r o p e n d e r p o r la n e u t r a l i d a d d e l s is t e m a f is c a l, lo s g o b ie r n o s lo c o n
v ir t ie r o n e n u n in s t r u m e n t o a c tiv o d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a . L o s e le m e n to s
fu n d a n te s d e e s ta c o n c e p c ió n d e la t r ib u t a c ió n e r a n lo s s ig u ie n t e s : i) E l
p r in c ip io d e la c a p a c id a d d e p a g o p r im a s o b r e e l p r in c ip io d e b e n e f ic io . E l
m o n to d e l im p u e s to d e p e n d e d e lo s in g r e s o s d e l c o n t r i b u y e n t e y n o del
u s u f r u c t o q u e é s te h a g a d e l b ie n , ii) L a ta s a es m á s p r o g r e s iv a q u e p r o p o r
c io n a l. i i i ) L o s im p u e s t o s d ir e c t o s s o n p r e f e r id o s a lo s im p u e s t o s in d ir e c t o s ,
la s c o n t r i b u c i o n e s a lo s s u b s id io s y la s t r a n s f e r e n c i a s a la s t a r i f a s . N o obs
t a n t e la d e c la r a c ió n d e p r in c ip io s e n f a v o r d e la m e jo r d is t r ib u c ió n d e l in
g r e s o , e l g o b i e r n o c e d i ó a la s p r e s io n e s d e a q u e llo s g r u p o s s o c ia le s q u e v e
n ía n am enazados sus in te r e s e s y to m ó m e d id a s co m o la s s ig u ie n te s : i)
I n c r e m e n t ó la s e x e n c i o n e s y la s d e d u c c i o n e s a l c a p i t a l , i i ) R e d u j o l a p r o g r e -
s iv id a d d e la s ta s a s , h a s t a e l p u n t o q u e lle g a r o n a s e r p r o p o r c io n a le s , i i i ) L a
r e f o r m a a g r a r ia s ie m p r e h a s id o u n fr a c a s o . L a L e y 1 0 d e 1 9 6 8 , q u e f u e u n a
a u t é n t i c a c o n t r a r r e f o r m a , r e d u j o lo s o b je t iv o s d i s t r i b u t i v o s d e la L e y 1 3 5
d e 1 9 6 5 y e l “ P a c to d e C h ic o r a l” , fir m a d o e n 1 9 7 3 , e n te r r ó c u a lq u ie r p r e
te n s ió n d e h a c e r u n a r e f o r m a a g r a r ia e n C o lo m b ia .
M i e n t r a s q u e la s d is p o s ic io n e s t r i b u t a r i a s d e lo s a ñ o s s e s e n t a s e e n
m a r c a n d e n t r o d e u n c o n t e x t o p r o p ic io a la a c c ió n r e g u la d o r a d e l E s t a d o ,
la s d e lo s s e t e n t a y o c h e n t a t r a t a n d e f o r t a le c e r la n e u t r a l i d a d d e l s is t e m a t r i
b u t a r io . L a r e f o r m a t r ib u t a r ia d e 1 9 7 4 r e fle ja la a c t it u d g u b e r n a m e n t a l fa
v o r a b l e a la s f u e r z a s d e l m e r c a d o . L a r e f o r m a s e d i s t i n g u e p o r l a b ú s q u e d a
d e la n e u t r a l i d a d . L a s p r in c ip a le s c a r a c t e r ís t ic a s d e e s ta r e f o r m a s o n la s s i
g u ie n te s : i) L a n e u t r a lid a d . E l s is te m a t r ib u t a r io n o d e b e a lt e r a r e l r i t m o a u
tó n o m o d e l m e r c a d o [G illis y M u s g r a v e 1 9 7 1 , 5 ]. ii) L a s im p lic id a d a d m i
n is tr a tiv a . iii) E l p r in c ip io de b e n e fic io es p r e fe r id o a l p r in c ip io de la
c a p a c id a d d e p a g o , iv ) L a p r o p o r c io n a lid a d . L a ta s a es m á s p r o p o r c io n a l
(e q u id a d h o r iz o n t a l) q u e p r o g r e s iv a (e q u id a d v e r tic a l). v ) L a t r ib u t a c ió n in
d ir e c t a p r i m a s o b r e lo s im p u e s t o s d ir e c t o s . v i) L a s t a r if a s s e c o n s id e r a n e l
i n s t r u m e n t o ó p t i m o d e f i n a n c i a c i ó n d e l o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s 19.
19 V er, P erry y C árden as [1 9 8 6 ] , C G R [1 9 8 6 ].
420
E n l a m e d i d a e n q u e la s L e y e s 5 4 d e 1 9 7 7 y 2 0 d e 1 9 7 9 e c h a n a t r á s
lo s p o c o s e le m e n t o s r e d is t r ib u t iv o s q u e e s t a b a n p r e s e n t e s e n la r e f o r m a d e l
7 4 , P e r r y y C á r d e n a s [ 1 9 8 6 , 4 1 - 4 3 , 2 7 4 - 2 7 7 ] le s a t r i b u y e n e l c a l i f i c a t i v o
d e “ c o n t r a - r e f o r m a ” . D ic h a s n o r m a s d e b ilit a n e l im p u e s t o s o b r e g a n a n c ia s
o c a s io n a le s y r e n t a p r e s u n t iv a , a l t ie m p o q u e f a v o r e c e n la c a p it a liz a c ió n y la
in v e r s ió n in d u s t r ia l. E l s is te m a t r ib u t a r io v a a d q u ir ie n d o c ie r to s s e s g o s f a
v o r a b le s a lo s p r o p ie t a r io s d e l c a p it a l. L a s t e o r ía s f is c a le s “ d e l la d o d e la
o f e r t a ” c o m ie n z a n a g a n a r t e r r e n o e n e l p a ís .
L a re fo rm a tr ib u ta r ia -1 9 8 2 -1 9 8 3 d is m in u y e la d o b le t r ib u t a c ió n e
in tr o d u c e e l im p u e s to s o b re e l v a lo r a g re g a d o . L a s re fo rm a s p o s te r io r e s
c o n s o lid a r á n e s ta te n d e n c ia . L a r e f o r m a t r ib u t a r ia d e 1 9 8 4 s e r e a liz a e n m e
d io d e u n a d if íc il c o y u n tu r a e c o n ó m ic a . E llo e x p lic a s u c a r á c te r c o y u n t u r a -
lis ta . L a r e f o r m a a m p lia la b a s e d e l Iva , i n c o r p o r a n d o a l g u n o s b i e n e s d e
c o n s u m o o b r e r o , y le d a m a y o r im p o r t a n c ia a l im p u e s t o d e t im b r e . L a p r e
te n s ió n d e lle g a r a u n a t a r if a ú n ic a y d e c a r á c te r u n iv e r s a l se v a p e r f ila n d o
m á s c la r a m e n te .
L a r e fo r m a tr ib u ta r ia d e 1 9 8 6 (L e y 7 5 de 1 9 8 6 , D e c re to s 2 5 0 3 y
2 5 4 3 d e 1 9 8 7 ) r e p r e s e n ta u n a v a n c e c la r o e n e l c a m in o d e c o n s o lid a c ió n d e
l a c o n c e p c i ó n d e l “ supply-side” e n m a t e r i a t r i b u t a r i a y f u e m u c h o m á s l e j o s
q u e la le y n o r t e a m e r ic a n a q u e le s ir v ió d e e je m p lo . L a r e f o r m a d e l 8 6 fu e
c o n c e b id a e n f u n c i ó n d e d o s c r it e r io s b á s ic o s : n e u t r a l i d a d y e s t í m u l o a la
c a p ita liz a c ió n d e la in d u s t r ia . L a n e u t r a lid a d se a s im ila a la “ tr a n s p a r e n c ia ”
d e l m e r c a d o . L a o r g a n iz a c ió n t r ib u t a r ia d e b e c o n t r ib u ir a l d e s a r r o llo d e u n
s is te m a f le x ib le d e p r e c io s r e la tiv o s . L a r e f o r m a e v id e n c ia u n a e s p e c ia l p r e o
c u p a c ió n p o r e l f u n c i o n a m i e n t o d e l m e r c a d o b u r s á t il. P a r a lo s p a r t id a r io s
d e la r e f o r m a , l a d e d u c c i ó n f is c a l a p lic a d a a lo s in t e r e s e s e s t i m u l a e l c r é d it o
y r e le g a a u n s e g u n d o p la n o la e m is ió n d e a c c io n e s c o m o m e d io d e f in a n
c ia c ió n d e la s e m p r e s a s . C o n e l f i n d e e v i t a r e s ta d is t o r s ió n , la r e f o r m a e l i
m i n a p r o g r e s iv a m e n t e la d e d u c c ió n s o b r e lo s in te r e s e s y s u p r im e d e u n t a jo
la d o b l e t r i b u t a c i ó n e n c a b e z a d e lo s a c c io n is t a s . L a m a y o r í a d e lo s p a ís e s
q u e h a n o p t a d o p o r la a lt e r n a t iv a fis c a l q u e e n f a t iz a “ e l la d o d e la o f e r t a ” ,
n o h a n lle g a d o a la d e c is ió n e x tr e m a d e e lim in a r c o m p le t a m e n t e la d o b le
t r ib u t a c ió n . E n e s te s e n tid o , la r e f o r m a d e l 8 6 es m u y r a d ic a l. L a b ú s q u e d a
d e u n a t a r i f a ú n i c a e s o t r o d e lo s a s p e c to s r e la c io n a d o s c o n la n e u t r a l i d a d .
L a h o m o g e n e iz a c ió n d e la t a r if a n o c o n t r ib u y e a la e q u id a d p o r q u e , f in a l
m e n t e , la s r e n t a s d e l c a p i t a l r e s u l t a n f a v o r e c id a s f r e n t e a lo s in g r e s o s d e l t r a
b a jo . A d e m á s d e la n e u t r a lid a d , e l s e g u n d o o b je t iv o d e la r e f o r m a es la c a p i
ta liz a c ió n d e la in d u s t r ia . P e s e a e llo , n o se p ro p o n e n m e c a n is m o s que
421
lle v e n a la s e m p r e s a s a i n v e r t i r lo s e x c e d e n t e s g e n e r a d o s p o r la r e d u c c i ó n d e
la s t a r if a s y la e l i m i n a c i ó n d e la d o b le t r ib u t a c ió n . L a r e f o r m a , f ie l a s u s
p r in c ip io s , s u p o n e q u e e l lib r e ju e g o d e la o fe r ta y la d e m a n d a t r a n s f o r m a e l
a h o r r o e n in v e r s ió n . L a e x p e r ie n c ia n o in d ic a q u e e l a h o r r o se h a y a c o n v e r
t id o e n in v e r s ió n . E l c r e c im ie n to d e l a h o r r o fin a n c ie r o n o se t r a d u jo e n u n
m a y o r d in a m is m o d e la in v e r s ió n in d u s t r ia l.
L a d e s c r ip c ió n de lo s r a s g o s b á s ic o s de e s ta s re fo rm a s tr ib u ta r ia s
m u e s t r a n q u e la p e r c e p c ió n d e la f u n c i ó n q u e d e b e n c u m p l i r lo s im p u e s t o s
v a c a m b ia n d o a lo la r g o d e l t ie m p o . L a n e u t r a lid a d y la tr a n s p a r e n c ia v a n
a p a r e c ie n d o c o m o lo s r a s g o s d is t in t iv o s d e l s is t e m a t r i b u t a r i o . L a s r e f o r m a s
fis c a le s d e l 9 0 m a n t i e n e n la m is m a t ó n ic a . E n lo s ú l t i m o s a ñ o s s e o b s e r v a
q u e la p o lít ic a m o n e t a r ia c a d a v e z t ie n e m a y o r e s e fe c to s c u a s i-fis c a le s . E s ta
in t e r r e la c ió n h a c e q u e s e a m á s d if íc il g a r a n tiz a r la n e u t r a lid a d .
L a s p o lític a s d e s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s y d e a p e r tu r a r e s p o n
d e n a d o s f o r m a s d e c o n c e b ir e l E s t a d o . A p e s a r d e q u e lo s r a s g o s d is t in t iv o s
p u ed en d e s c r i b i r s e c o n a l g u n a c l a r i d a d , la s z o n a s b o r r o s a s s o n m u y a m
p lia s . L a s u s titu c ió n d e im p o r t a c io n e s n o es p o s ib le s in u n c ie r t o n iv e l d e
a p e r tu r a . D e la m is m a m a n e r a la a p e r tu r a n o se c o n s o lid a s i e l m e r c a d o i n
t e r n o e s tá r e s q u e b r a ja d o . E s ta s in te r a c c io n e s e n t r e a m b o s tip o s d e p o lít ic a
m u e s tra n q u e es m u y d if íc il h a b la r d e la e x is te n c ia d e u n “ m o d e lo ” q u e
p u e d a s e r c o n s id e r a d o c o m o u n p a r á m e tr o d e r e fe r e n c ia h o m o g é n e o . L a
te o r ía e c o n ó m ic a h a c a íd o e n la te n t a c ió n d e a b u s a r d e la p r e d ic c ió n . L u c a s
c r it ic a e s ta a c t it u d d e s d e e l t e r r e n o d e la e c o n o m e t r ía . A p a r t ir d e la d e fe n s a
d e la l i b e r t a d , e l j u i c i o d e H a y e k e s m á s s e v e r o y s u s t a n t iv o : e l d í a e n q u e lo s
e c o n o m is t a s c r e a m o s q u e lo s m o d e lo s t i e n e n c a p a c id a d d e p r e d e c ir e s ta
m os ad-portas d e l to ta lita r is m o .
L a e c o n o m í a c o l o m b i a n a c r e c ió m á s d u r a n t e lo s a ñ o s d e la s u s t it u
c ió n d e im p o r ta c io n e s q u e e n lo s a ñ o s n o v e n t a , c u a n d o se c o n s o lid ó la
a p e r t u r a . L a f u e r t e c a í d a d e l PlB e n 1 9 9 9 e s u n l l a m a d o d e a l e r t a . D e m a n e
ra d o g m á t ic a s e n o s d ijo q u e fu e r a d e la g lo b a liz a c ió n n o h a b ía s a lv a c ió n . Y
a c o m ie n z o s d e lo s n o v e n t a s e p u s o e n p r á c t ic a e n e s q u e m a d e a p e r t u r a q u e
f u e n e f a s t o . E l p a ís s e d e s in d u s t r ia liz ó y la p r o d u c c ió n a g r íc o la c a y ó . L o s í n
d ic e s d e c o m p e t i t i v i d a d e s t á n e n lo s n iv e le s m á s b a jo s . L a a p e r t u r a d e s p r e
c ió in s t r u m e n t o s d e la p o lít ic a e c o n ó m ic a q u e a c o m p a ñ a r o n la s u s titu c ió n
d e im p o r t a c io n e s , c o m o e l c o n t r o l d e c a m b io s , q u e h a b ía n s id o e x ito s o s . L a
e c o n o m ía t a r d a r á v a r io s a ñ o s e n v o lv e r a r e c o n s t r u ir lo s t e jid o s in d u s t r i a l y
411
a g r o p e c u a r io q u e , e n g r a n p a r t e , f u e r o n a r m á n d o s e d u r a n t e lo s a ñ o s d e la
s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s . A p e s a r d e la p r o f u n d i d a d d e la c r is is a c t u a l,
e l e q u ip o e c o n ó m ic o d e l g o b ie r n o n o m ir a a l p a s a d o c o n e l á n im o d e c o m
p r e n d e r . M a n t ie n e u n a p o s ic ió n in t r a n s ig e n t e y s e n ie g a a a c e p ta r q u e la
s u s titu c ió n d e im p o r ta c io n e s d e ja e n s e ñ a n z a s q u e b ie n v a ld r ía la p e n a c o n
s id e r a r s e r ia m e n te .
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El mito
de Sísifo o veinte
años de pujanza
descentralizadora
D A R ÍO I. R E S T R E P O B O T E R O 1
Investigadory docente, Universidad Nacional de Colombia.
42-7
Si hubiese que escribir la única historia significativa del pensamiento humano, habría
que hacer ¡a de sus arrepentimientos sucesivos y la de sus impotencias.
A lb e r tC a m u s , El mito de Sísifo
P r eá m bu lo , v e in t e a ñ o s d e e s f u e r z o
¿Qué tiene que ver el mito de Sísifo con la tradición de problemas

en los estudios de las finanzas públicas intergubernamentales, en tanto el
mito evoca un pasado anterior al racionalismo, a la tecnología y a la cien
cia económica? Mi respuesta es: todo. A su demostración se consagra este
ensayo.
Sísifo arrastró hasta la cima de una m ontaña una pesada roca y
ésta, de manera recurrente, se deslizó hacia abajo, por lo cual Sísifo em
prendió, incansablemente, el mismo trayecto. Tal es la percepción que
I Este trabajo es un avance del programa de investigación “ Descentralización y modelo de de

sarrollo” adelantado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad N acional de C olom
bia. Quiero reconocer la contribución del estudiante Néstor Castañeda, en particular en la revisión
del capítulo sobre presupuesto y en la construcción de las notas de pie de página.
arrojan veinte años de estudios ‘técnicos’ sobre las finanzas públicas in
tergubernamentales . Una y otra vez la búsqueda gira alrededor de la mis
ma inquietud y se repite el diagnóstico de las dificultades que han de so
breponerse. ¿Cómo hacer que el Estado y el gasto público sean eficientes?
La respuesta -e l trayecto hacia la cim a- después de tanto intentar por las
mismas sendas inútiles, ha abierto surcos claramente visibles que se reco
rrerán en este ensayo. Pregunto: ¿será que la búsqueda está equivocada o
será que los métodos y caminos emprendidos son incorrectos? Al primer
interrogante es necesario responder que siempre es correcto afanarse por
la eficiencia del Estado. Los argumentos para la segunda cuestión no se
tratarán aquí, pero anticipo una respuesta afirmativa cuya exploración he
emprendido en otros trabajos [Restrepo B. 1993; Restrepo B. 1994;
Ochoa y Restrepo 1997].
El trabajo es una mirada panorámica que trata los 20 años como un
solo momento, es decir, como una unidad de sentido tanto respecto al obje
tivo buscado -la eficiencia del Estado—como al diagnóstico de por qué se le
presume ineficiente y las propuestas para superar la situación3.
Es necesario advertir que no se debe confundir la complejidad de la
historia del proceso de descentralización en Colombia con lo que aquí se re
toma de la tradición de problemas en las finanzas públicas interguberna
mentales a partir de los estudios técnicos de los últimos veinte años. Lo con
trario sería darle a las élites reformadoras criollas un papel que no se han
ganado. Porque precisamente, esta exploración termina siendo el recuento
de los fracasos de las pretensiones que éstas han tenido, de manera obsesiva,
de rehacer el Estado a imagen y semejanza de unos presuntos dictámenes de
la eficiencia del mercado.
1 Bird [ 1 9 8 1], Velázquez Cock [ 1 9 8 6 ] , Wiesner Durán [ 1 9 9 2 ] , Rosas Vega [ 1 9 9 7 ] . Estos

trabajos constituyen el oráculo de los principales técnico-políticos que impulsan el proceso des-
centralizador desde los altos cargos del Estado. Y con ellos mi ensayo teje sus principales polém i
cas. El lector advertirá la cantidad de notas de pie de página; no obstante, aspiro a que, prescin
diendo de ellas, el texto sea plenamente comprensible. Allí están, sin embargo, para quien tenga
un interés particular en alguna referencia bibliográfica, dato o estudio técnico que sustenta mis ar
gumentos.
3 La reconstrucción de los pasos del debate técnico, las transformaciones institucionales y los
resultados económicos del proceso se intentó en Restrepo B. [1995, tomo 1],
428
EL M ITO D E SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
La e f ic ie n c ia en la m ir a
D E LA O B S E S IÓ N
Com o ya se señaló, el problema principal es la eficiencia del Estado y
el gasto público. Mayores niveles de gasto y de crecimiento de la burocracia,
instituciones y programas que no corresponden con los aumentos de la can
tidad de servicios, la cobertura territorial y el acceso social a ellos. Igual
mente dramático es que no mejora de manera significativa la calidad de la
administración y de los bienes a cargo del Estado. La falla en este signo vital
de la eficiencia administrativa y del uso del gasto preocupa, aún más, al con
siderar los aumentos en las demandas sociales respecto de las capacidades fi
nancieras y administrativas para satisfacerlas.
Cuando un signo vital falla es porque varios órganos funcionan mal.
De manera recurrente, los ensayos e informes insisten en los problemas del
presupuesto nacional, la administración pública, las transferencias, los sis
temas de información y los mecanismos de control como el conjunto de ór
ganos que presentan deficiencias estructurales y conducen a la falla general
del Estado y el gasto público.
La queja perm anente, en cuanto al presupuesto es su inflexibi-
lidad que impide tener ‘discrecionalidad’ del gasto para objetivos espe
cíficos medibles y por lo tanto factibles de evaluación. Sobre la adm i
nistración pública se acuñó el térm ino ‘laberinto fiscal’, que se refiere a
una maraña de instituciones y niveles de gobierno que intervienen en
gastos concurrentes sobre funciones similares. El tem or con el sis
tema de transferencias es que los giros de la nación a las entidades lo
cales substituyan el esfuerzo fiscal local y, por lo tanto, generen pereza
fiscal.
Respecto a la información, preocupa la incapacidad de poseerla de
manera oportuna, la veracidad de los datos y la dispersión entre múltiples
fuentes que arrojan resultados diferentes. De esta manera, la información
pareciera ser el ‘hueco negro’ que alimenta la incertidumbre sobre la efi
ciencia del Estado. Finalmente, a mayor cantidad de órganos de control,
parece que aumenta la incapacidad de controlar la moralidad de los fun
cionarios y la eficiencia y calidad del gasto, o incluso, la pluralidad de con
troles parece alimentar un creciente enredo del Estado del cual se nutre la
corrupción.
Desde la década del setenta y, posteriormente, en el informe sobre las
finanzas públicas intergubernamentales dirigido por el profesor canadiense
Richard Bird, se planteó, por una parte, que el problema del subdesarrollo
42.9
no residía en la carencia de recursos sino en su inadecuada utilización4 y,

por otra, que el origen de las fuentes de financiación de una política o enti
dad condiciona las posibilidades de usar el gasto de manera eficiente [Bird
1 9 8 1 ]5. Las recomendaciones para lograr la eficiencia del Estado indujeron
un replanteamiento de las formas de organización estatal y de los principios
que deberían orientar la distribución de recursos entre niveles de gobierno,
el ordenamiento territorial de las funciones públicas y las responsabilidades
políticas de los gobiernos locales -encadenando el debate de la eficiencia
con el del proceso de descentralización-. A la vez, se confrontó la eficiencia
del sector público con parámetros de eficiencia del sector privado abriendo
campo al debate de la relación entre Estado y mercado. A propósito de la
descentralización, este ensayo busca ilustrar las dificultades y los efectos
provocados por el intento de disciplinar al Estado a partir de reglas del mer
cado.
Para remontar la montaña, Sísifo calza sus pies con dos zapatos: el
primero representa la reforma a las instituciones y, en particular, el proceso
de descentralización. El segundo representa el proceso de incorporación de
reglas del mercado dentro del Estado. En la realidad, las historias de los dos
procesos unas veces convergen y otras divergen. Pero para Sísifo, tratándose
de sus pies, ambos halan hacia el mismo lado, es decir, hacia el mercado por
la vía de la descentralización.
4 El entonces Ministro de Hacienda, Eduardo Wiesner Durán, sostenía: “ La idea tradicional

que quería modificar era la de que el problema fiscal es siempre un problema de insuficiencia de re
cursos o de ingresos fiscales. La idea nueva a la que se le quería abrir paso era la de que si bien los in
gresos tributarios son importantes, lo que realmente cuenta, en el largo plazo, es la eficiencia con
que ellos se distribuyen, transfieren y utilizan” [Restrepo B. 1995, tomo I, 7]. Y 16 años después, la
misma convicción continúa animando el análisis sobre la eficiencia del Estado: “A pesar de las cuan
tiosas sumas asignadas por el presupuesto público, en general, los resultados no han sido satisfacto
rios. U na de las conclusiones de la Com isión es que, en la mayoría de los sectores analizados (como
educación, justicia y defensa, entre otros) el problema no es de recursos sino de eficiencia y eficacia
en su uso. Sin embargo, por diversos motivos, entre los cuales no debe descartarse la presencia de in
tereses de grupo, tradicionalmente en el análisis sobre la materia y en las decisiones de política pre
dom ina aún el criterio discutible de que la mejor solución a los problemas es la de poner cada vez
más recursos a disposición de sectores en dificultades y no la de mejorar los mecanismos de adm inis
tración de los mism os” [Rosas Vega 1997, Tem a II, 57].
5 “Ocurre que, por lo general, la fuente de financiamiento afecta la eficiencia con que se eje
cuta un gasto o una transferencia, es decir, el tipo de recurso no es neutral frente al logro de unos ob
jetivos a ser alcanzados a través del gasto o de una transferencia” , afirma Wiesner Durán [ 1992, 8 ].
430
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
Aquí se analizan tres aspectos recurrentes en el debate de dos décadas:

el presupuesto nacional y su relación con los presupuestos locales, el sistema
de transferencias de recursos de la nación a las entidades territoriales y la re
partición de funciones entre niveles de gobierno. El capítulo final condensa
los principios de mercado que se ha intentado inocular en el Estado.
En un p r in c ip io esta b a el pr esu pu esto
El presupuesto nacional es el instrumento normativo por medio del

cual se regula el proceso de asignación de recursos que realiza un gobierno y
refleja la estructura del Estado y de la administración pública. Su importan
cia es financiera y política pues caracteriza la acción estatal en los distintos
sectores que conforman una sociedad. Los problemas de la eficiencia del
Estado y del gasto público encuentran en el proceso presupuestal dificulta
des recurrentes que configuran fallas de carácter estructural.
Según los técnicos hay cinco críticas fundamentales acerca del presu
puesto, que se mencionan a continuación: a) la inflexibilidad, en cuanto
que ni el Ejecutivo ni el Legislativo tienen poder discrecional que permita la
asignación eficiente de los recursos fiscales, b) el alto grado de incertidum-
bre, es decir, que el monto total de los ingresos y gastos de la nación no se
puede conocer con exactitud ni oportunidad, c) el desequilibrio, en tanto
que puede ser fácilmente aprobado un presupuesto deficitario, d) la incohe
rencia, en la medida en que la programación de los gastos de inversión y
funcionamiento no está articulada presupuestal, programática, ni institu
cionalmente, y e) el desajuste presupuestal entre la nación y las administra
ciones locales, que se genera por la descoordinación entre los procesos de
planeación y ejecución de los presupuestos. En virtud de lo anterior, el pre
supuesto se ha convertido en un documento de carácter puramente conta
ble con serias restricciones jurídicas, que desgasta, entorpece y bloquea el
funcionamiento del conjunto de instituciones públicas y privadas.
a) E l amarre de la inflexibilidad
La inflexibilidad del proceso presupuestal tiene mucha relación con
la existencia de rentas con destinación específica, es decir, rentas públicas
asignadas a sectores o bienes cuyo financiamiento es garantizado por el
Estado, que se consideran meritorios, independientemente de la situación
financiera del gobierno o de la situación macroeconómica del país y de los
objetivos del Plan de Desarrollo corriente. La mayoría son resultado de las
431
constantes presiones de ciertos sectores socio-políticos que poseen el poder

y, a través del aseguramiento de intereses rentistas, garantizan su reproduc
ción social. Esto ha generado la progresiva pérdida de la capacidad discre
cional del gobierno para ejercer sus prioridades políticas, pues las rentas de
destinación específica son asignadas previa, automática y crecientemente,
sin tener en cuenta los cambios en las prioridades del gasto. Las transferen
cias, especialmente las automáticas, crecientes, sin contrapartidas e incon
dicionales, en 1997 correspondían a casi el 4 0% de los ingresos corrientes
de la Nación6.
N o obstante la inflexibilidad del presupuesto no caracteriza exclusi
vamente este tipo de transferencias sino toda la dinámica presupuestal. En
los últimos veinte años los gastos corrientes (funcionamiento, transferen
cias y servicio de la deuda) han ido aumentando su participación en el pre
supuesto, restando importancia al rubro de inversiones mediante el cual se
expresan las prioridades políticas del presidente de turno, que se plasman
en las prioridades del Plan de Desarrollo.
GRÁFICO i
GA STO S D EL GO BIERN O NACIONAL CEN TRAL 1970 - 1996
Proporción del PlB
Corriente
Inversión
AÑO
Fuente: CONFIS. C o n s tr u id o a p a r tir d e d a to s to m a d o s d e R e str e p o , Ju a n C a m ilo

[1995].
6 Los ingresos corrientes de la nación incluyen los tributarios (impuestos directos e indirec
tos) y los no tributarios (tasas, multas y rentas contractuales).
432
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
G R Á F IC O 2
O M P O S I C I Ó N D E L G A S T O P Ú B L I C O , 1 9 9 0 -1 9 9 7
P R O P O R C I Ó N D E L P IB
0 -------------------- '-------------------- *—-----------------1-------------------- 1-------------------- 1-------------------- 1-------------------- 1

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
AÑO
— FUNCIONAMIENTO INVERSIÓN TRANSFERENCIAS — IN TERESES DE LA DEUDA
F u e n te : C o n s tr u id o a p a r tir d e la s c ifr a s a p o r t a d a s p o r O c a m p o , J o s é A . [1997]
Com o lo afirma la Comisión de Racionalización del Gasto y de las

Finanzas Públicas:
Se asume que la inversión es el único gasto factible para expresar la orien

tación del Plan de Desarrollo, y que la inclusión en el presupuesto se debe
hacer atendiendo a criterios técnicos (evaluación de proyectos y rentabili
dad social). Pero esta evaluación enfrenta un dilema y es que en los últi
mos años la inversión ha sido una proporción decreciente del presupues
to, por lo menos del gobierno central, lo cual limita el ejercicio de
planificar un monto cada vez más escaso de recursos [Rosas Vega 1997,
Tema II, 33].
Queda claro que la acción discrecional del Ejecutivo, a través del pre
supuesto, tiene muy poco margen y dificultad para imprimir objetivos de
política que le den coherencia al proceso presupuestal. El gobierno aparece,
entonces, como el gran componedor de las presiones de los distintos grupos
políticos, institucionales y burocráticos, los cuales realizan un pacto de re
partición de recursos con el ánimo de convertirlos en renta fija, propia y au
tomática7.
7 “ La reducida capacidad de maniobra que tiene la administración para asignar el gasto públi
co atenta contra cualquier propósito de reorientación, de racionalización o de recorte. Por ejemplo,
en 1986 la preasignación se elevó prácticamente al 85% del gasto dejando com o capacidad del go
bierno para el ejercicio de programación y de ajuste, sólo el 15% del total del presupuesto. Éste, en
tre otros motivos, es el que más influye para que quienes piden recorte del gasto, no puedan concre
tar sus propuestas. La exigencia resulta vaga y general, precisamente porque el margen de maniobra
es demasiado estrecho” [Rosas Vega 1997, T em a I, 63].
433
La literatura técnica ha reclamado, a lo largo de casi veinte años, la

eliminación de las rentas atadas y la revisión del sistema de transferen
cias , pero de manera extraña a este propósito, la nueva legislación, que
nació de la Constitución de 1991, ha sido un caldo de cultivo para éstas. Di
cha situación introduce serios obstáculos al proceso de evaluación de metas y
resultados pues impregna de incertidumbre su medición. Por otra parte,
aunque se propuso la elaboración de un presupuesto por programas que
vincularan recursos con metas cuantificables y lograran “la aplicación per
manente y continua de criterios de beneficio-costo con el fin de realizar un
seguimiento permanente de la eficiencia en el uso de los recursos públicos”
[Velázquez Cock 1986, 152], el presupuesto no contó con un marco legal
que lo pudiera hacer efectivo y su base fue eliminada con la Ley 38 de 1989.
Otra de las soluciones técnicas para el problema de la inflexibilidad
era que, el gobierno, al aplicar el principio de universalidad -q u e todos los
ingresos y gastos del sector público deben ser incluidos en el presupuesto-
incluyera por decisión del Consejo Nacional de Política Económica y So
cial (C O N P E S ) las utilidades y superávits de las entidades y empresas estata
les en los ingresos de capital de la nación, haciéndolos de libre asignación y
propiedad de ésta [Velázquez C. 1986, 4 9 -5 4 ]. Por esta vía, los ingresos de
la nación dependen, en gran medida, de la situación de las empresas indus
triales y comerciales del Estado, que además de ser peligrosa, es una seria
contradicción al proceso de descentralización.
b) La incertidumbre que carcome

El alto grado de incertidumbre del presupuesto está relacionado con
la inconsistencia entre el aprobado inicialmente y el ejecutado finalmente.
En la década de los ochenta, dicha inconsistencia respondía a la maraña ju
rídica que sólo permitía incluir en el presupuesto nacional los ingresos y
gastos ya comprometidos, es decir, partidas respaldadas con créditos judi
8 A este propósito se escribe en el informe de 1986: “Una fuente diferente de ineficiencia es la

tendencia de asignar ingresos para fines específicos. La destinación específica de rentas conduce a una
asignación del gasto que no corresponde necesariamente a la distribución más racional. [...] Se confi
gura así un elemento de inflexibilidad presupuestal que entorpece significativamente el manejo de la
política fiscal” [Velázquez 1986, 10-11 ]. Es por ello que: “La Comisión recomienda la eliminación to
tal de la destinación específica de rentas. (...) La eliminación de la destinación específica de rentas tiene
el propósito de mejorar la eficiencia y la flexibilidad del presupuesto” (Velázquez 1986, 7).
434
cialmente reconocidos o con leyes decretadas con anterioridad. Por ejem

plo, no se podían incluir los ajustes salariales o créditos esperados que no es
tuvieran contratados. El gobierno, para suplir todas sus necesidades y
cumplir los compromisos políticos, recurría a una gran cantidad de presu
puestos adicionales que le permitían cubrir los ‘faltantes presupuéstales’,
que se definen como la diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrien
tes [Bird 1981, cap. IV].
Los presupuestos adicionales fueron eliminados con el Decreto-Ley
111 de 19969, que se constituye en el actual Estatuto Orgánico del Presu
puesto. Sin embargo, se permitió que junto a la ley de presupuesto se le die
ra trámite a una ley de recursos adicionales'0, que no es más que un gran
presupuesto adicional. Por lo tanto, sigue siendo imposible prever el monto
total de apropiaciones y de rentas que el gobierno pretende tener a su dispo
sición, lo cual hace del presupuesto una herramienta muy imprecisa a la
hora de medir el verdadero papel del gobierno en la asignación de recursos.
c) E l vértigo que desequilibra

El presupuesto es desequilibrado porque se proyectan gastos sin tener
las fuentes de financiación". En otras palabras, se aprueban presupuestos
deficitarios, que -a l no ser sancionada la ley de recursos adicionales- con
ducen a la ejecución de presupuestos desequilibrados.
El desequilibrio presupuestal explica las recurrentes reformas tributa
rias y el creciente endeudamiento del sector público. Además, el reformis-
mo tributario promueve constantes cambios en las reglas de juego, no sólo
para el sector productivo, sino para la tributación local. Ambas consecuen
cias generan una incertidumbre que alimenta la ineficiencia en la asigna
ción de recursos.
9 Este decreto recopila toda la legislación presupuestal desde 1989: la ley 38 de 1989, la ley
179 de 1994 y la ley 225 de 1995.
10 Artículo 55 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
11 El artículo 347 de la Constitución Política de Colom bia estipula: “Si los ingresos legalmen
te autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el m onto de gastos contemplados. El
presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los re
cursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente” .
435
El desequilibrio, las adiciones y los presupuestos deficitarios son

el resultado del funcionamiento de la política del sistema representati
vo. El Congreso no aprueba un presupuesto definitivo porque le es más
rentable negociar varias veces el precio de la adhesión a las iniciativas
más importantes del ejecutivo, y el gobierno logra mayorías parlam enta
rias que le dan estabilidad y ‘gobernabilidad’, mediante la repartición
continua de partidas presupuéstales, cargos públicos y derechos de con
tratación.
d) Entre el miedo a la libertad irresponsable

y la tontería que tranquiliza
O tro punto crítico señalado en el debate técnico de las finanzas
intergubernam entales hace referencia a la separación funcional de la
program ación de los gastos de inversión (a cargo del D n p ) y los gastos
de funcionam iento (a cargo del M inisterio de H acien d a). Para m u
chos, esta separación provoca problemas en la ejecución de los pro
gram as, puesto que es com ún que las obras se realicen y no tengan
quién las ejecute, o lo con trario. C itando la C om isión de G asto P ú
blico: “C om o consecuencia, no puede haber previsión en m ateria de
las consecuencias futuras sobre los gastos de funcionam iento que se
derivan de los proyectos de inversión program ados” [Velázquez C ock
1 9 8 6 , 5 7 ].
Once años después, Sísifo patina sobre la misma trampa. Se queja la
Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas: “Esta
fragmentación no es compatible con una programación que anticipe los
efectos del gasto presente sobre el gasto futuro, por lo que muchos progra
mas del gobierno se quedan sin medios para operarlos o se conceden sumas
superiores a sus costos reales. En ambos casos, existe un evidente despilfa
rro” [Rosas Vega 1997, Tema II, 19].
La ejecución del gasto tiene serias limitaciones no sólo por las discor
dancias existentes en el proceso de programación de inversión y funciona
miento, sino también porque a través de la demora en los desembolsos de
tesorería se controla el impacto de las finanzas públicas sobre los agregados
monetarios y, especialmente, sobre la inflación. La práctica de retrasar los
giros genera incertidumbre sobre la disposición de recursos en el nivel local,
retraso de los compromisos asumidos, encarecimiento de las obras en curso
436
e ineficiencia en la ejecución de los presupuestos locales y de las institucio

nes públicas12.
El diagnóstico es claro mas no la solución, debido a la ausencia de
consenso sobre si debe existir una entidad que centralice todas las funciones
del proceso, o buscar la conciliación entre las oficinas que realizan las fun
ciones de programación. En este último sentido, la creación del Consejo
Superior de Política Fiscal ( C O N F I S ) fue un paso fundamental para coordi
nar diversos ministerios y departamentos administrativos alrededor de la
búsqueda de coherencia en la programación presupuestal. Subsiste la duda
sobre la eficacia de dicha coordinación, la cual depende además, de la diná
mica interna de cada equipo de gobierno.
e) E l rompecabezas para armar

El presupuesto es desajustado en lo que se refiere a las relaciones entre
niveles de gobierno, principalmente de dos maneras críticas: i) existe una
grave desarticulación entre los procesos de planeación local y el proceso de
planeación nacional, pues se realizan a destiempo; ii) en el nivel local, la
planeación y elaboración del presupuesto no están relacionadas y compagi
nadas eficientemente.
Respecto al primer punto, el problema tiene profundas raíces en el
sistema electoral. Las elecciones de alcaldes y gobernadores se llevan a cabo
en momentos diferentes a los comicios presidenciales, por lo cual la planea
ción regional y local se hace antes o después de la formulación del Plan N a
cional de Desarrollo. Sin embargo, siempre los planes locales y regionales
están subordinados al Plan Nacional y a la rigidez que les imponga el Plan
de Inversiones Públicas. Por ejemplo, los alcaldes y gobernadores fueron
elegidos a finales de 1997, se posesionaron en enero de 1998 y tuvieron
plan de desarrollo en abril. De otro lado, las elecciones presidenciales fue
ron en mayo y junio de 1998, el presidente se posesionó en agosto y puso a
discusión del Congreso, en abril de 1999, su plan de desarrollo, al cual es
tán subordinados los planes regionales y locales cuyas prioridades tuvieron
12 “ Se opera sobre el Plan Anual de Caja (PAC) de las entidades, limitando los pagos e intro
duciendo retrasos e ineficiencias. E ste procedimiento se refleja en una menor disponibilidad de bie
nes y servicios, mayores costos para los contratos públicos y distorsiones para la programación y
ejecución presupuestal de las entidades; generando la oportunidad y las condiciones para el incum
plimiento de las metas y la evasión de las responsabilidades” [Velazquez Cock 1986, 37],
437
que esperar un año para ser atendidas. De esta manera, la asignación de re
cursos en el nivel local pierde total pertinencia, puesto que cuando las prio
ridades son atendidas por el Plan de Inversiones Públicas, éstas ya han cam
biado o se han vuelto mucho más considerables. El mejor de los casos sería
aquél en el cual las elecciones de alcaldes y gobernadores fueran después de
las presidenciales, para garantizar que sus planes de desarrollo se puedan
formular de acuerdo con las prioridades de la planeación nacional.
En segundo lugar, el presupuesto y la planeación local no están arti
culados debido a que el primero no depende de las prioridades de gasto de
la segunda, sino más bien de la rigidez que le imponer los recursos que le
son transferidos del nivel nacional.
A pesar de que, desde el inicio, Sísifo tuvo conciencia de las cinco
pruebas que estaba conminado a superar para alcanzar la cima de la eficien
cia, el proceso presupuestal sigue teniendo fallas estructurales que impiden
la asignación eficiente de los recursos. Se mantiene la inflexibilidad que im
pone el pago del servicio de la deuda, el cubrimiento de los déficits de las
entidades públicas y el mantenimiento de las rentas con destinación especí
fica. La dinámica institucional no articula, con suficiencia, el presupuesto y
la tributación, es evidente la desconexión entre políticas territoriales y sec
toriales y, aún más grave, entre los proyectos de inversión y las necesidades
regionales. En la actualidad aún aplican las denuncias hechas por la Misión
de Finanzas Intergubernamentales en Colombia de 1981, y que recuerda la
Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas de 1995:
“El presupuesto se empleaba como instrumento para controlar el gasto; por
su diseño, no contribuía al análisis económico, ni a la planificación y tam
poco a la toma de decisiones. Era un presupuesto convencional para el con
tralor, no para el administrador” [Rosas Vega 1997, Tem a II, 3 5 -3 6 ].
Grave conclusión que se mantiene por “el carácter subalterno del
presupuesto en relación con otras políticas o urgencias y su inocuidad como
instrumento de gestión y de evaluación. El documento anual aprobado por
el Congreso se asimila a un gran cartapacio de cifras y de clasificaciones y no
al medio para cumplir los objetivos de la política, en particular la plasmada
en el Plan de Desarrollo” [Rosas Vega 1997, Tem a I, Preámbulo].
Entonces ¿para qué derrochan tanta energía burocrática y tecnocráti-
ca los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación y los diferen
tes ministerios sectoriales en redactar un Plan de Desarrollo que no incide
en los presupuestos anuales y, por lo tanto, en la expresión real de las priori
dades de gasto y del poder en Colombia?
438
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
Cada una de las fallas que aquejan la estructura y ejecución del

presupuesto nacional se mantiene 20 años después de un claro diagnós
tico y de iniciativas fallidas. Com o se vio la descentralización no ha sido
ajena a este esfuerzo, por el contrario, ha sido muletilla recurrente en el
andar de Sísifo.
En vez de permitírsele al ejecutivo central recuperar la flexibilidad
y discreción sobre el presupuesto nacional mediante el som etim iento de
las transferencias a presupuestos por programas evaluables y corregibles
sobre la marcha, se han atado las políticas tributarias y no tributarias del
ejecutivo nacional al esquema de transferencias y, con ello, se ha sellado
—con candado constitucional— la inflexibilidad del presupuesto13. Si la
cabeza de Sísifo está enjaulada, sus pies están encadenados. El gasto so
cial amparado en el presupuesto nacional se distribuye por sectores y
porcentajes rígidos para los departamentos y municipios, lo cual con
vierte a las transferencias en una camisa de fuerza que aprisiona a los
mandatarios locales e imposibilita el uso flexible y discrecional del pre
supuesto.
En lugar de abolir la incertidumbre sobre los gastos totales de las po
líticas sociales, mediante la reducción -d e las partidas giradas- a una simple
fórmula matemática, el nivel central se las arregla para seguir gastando, por
diversas vías, en las mismas funciones que descentraliza. La cabeza cultiva el
escenario de su perpetua incertidumbre, aquella que resulta de la transac
ción de adhesiones de las mayorías parlamentarias a las propuestas del Eje
cutivo y del costo que acarrea legitimarse, ante la sociedad, mediante una
política social exclusiva del presidente -d e todos los presidentes- fuera de
las partidas transferidas por la descentralización.
En vez de proteger el presupuesto nacional de las presiones deficita
rias, mediante la transferencia a las localidades de los recursos equivalen
tes a los gastos que no han de ser ejecutados por el nivel central [Wiesner
Durán 1 9 9 2 ], continúa la costumbre de recurrir, irracionalmente, al pre
supuesto nacional cada vez que hay problemas de financiación en los te
rritorios [Velázquez 1 986]. La descentralización no es la causa principal
13 “ Para el gobierno central, otra dificultad que reporta el método vigente es la inflexibile ata
dura establecida en la Constitución entre la cesión de recursos a las entidades regionales y el com
portamiento de los ingresos corrientes de la Administración Central” [Rosas Vega 1997, T em a III,
24].
439
del creciente déficit fiscal14, pero acompañada del gasto presidencial, de la

presión local por mayores recursos a los transferidos y del gracioso socorro
que, selectivamente, el Ejecutivo y las fuerzas parlamentarias realizan, con
tribuye a aumentar la bolsa territorial que presiona el déficit.
En vez de ayudar a superar la arbitraria separación entre gastos de inver
sión y de funcionamiento -sometiéndolos a los imperativos del desarrollo de la
infraestructura de servicios sociales en las localidades—las transferencias perpe
túan el denunciado absurdo de la separación, porque el temor de que las admi
nistraciones locales hagan uso indiscriminado de los recursos es mayor que la
convivencia con la tontería. Por último, vale aclarar que la razón de ser de la
descentralización es armonizar las prioridades de desarrollo entre niveles de go
bierno; planes y presupuestos nacionales apoyando y respetando planes y pre
supuestos locales. Ya se advirtió: no se articula la cabeza con los pies, lo que
hace del andar de Sísifo un espectáculo torpe y penoso. Hay que añadir, ade
más, que cada ley, decreto, reforma ministerial o de entidades administrativas y
programas presidenciales tratan a las localidades como sacos rotos en los que se
echa cuanta responsabilidad se le antoja a las neuronas nacionales.
E l n e r v io d e la g u e r r a
Si ‘el nervio de la guerra es el dinero’, las transferencias de recursos de

la nación a las entidades territoriales constituyen el nervio del proceso de
descentralización. Ningún tema como éste concentra tanto la atención de
todas las misiones y estudios, lo mismo que las principales leyes sobre la
descentralización establecen los principios de repartición de recursos, los
objetivos y el marco de regulación.
El periplo de Sísifo se puede recorrer en cuatro pasos: a) el diagnósti
co general que justifica la existencia de un sistema de transferencias y sus
objetivos, b) las preocupaciones más recurrentes que suscitan los giros de la
nación a las entidades territoriales, c) las propuestas más relevantes sobre la
materia y algunas realizaciones, y d) las limitaciones en la consecución de
los objetivos propuestos. Al término de este análisis, y tras haber escudriña
do las fisuras de la roca, se impone el reto de proponer una crítica ontológi-
14 O tros gastos como el pago de la deuda externa e interna, la financiación de los múltiples
aparatos de justicia salidos de la reforma a la Constitución, la guerra, la corrupción y sobre todo, el
costo fiscal de la errática política monetaria, explica el creciente déficit.
440
ca a los conceptos centrales que soportan los estudios técnicos y los cambios
normativos que constituyen el mito de Sísifo.
a) Visiones, temores, andanzas y desviaciones

En virtud del carácter centralizado del Estado y del régimen político,
la inversión pública en infraestructura y servicios sociales se concentró y
centralizó en ciertos territorios y grupos de población. La organización del
presupuesto nacional y las instituciones por sectores específicos fue la ma
nera como el gasto centralizado canalizó la selectividad de su intervención.
La restricción territorial y social del acceso a los servicios del Estado limita
la expansión e integración de los mercados -preocupación central en la dé
cada de los setenta- dificulta la integración política y social de los ciudada
nos por la vía institucional -preocupación central de la década de los
ochenta- y, de manera más acuciosa, facilita la hegemonía territorial del
narcotráfico, los grupos subversivos y paramilitares -preocupación central
de la década de los noventa-. Entonces, por razones económicas, de equi
dad, políticas y de orden público se cuestionan las formas de organización
central y sectorial del gasto y de las instituciones.
¿Cómo hacer para que la intervención del Estado se extienda por el
país y llegue a sectores sociales que, tradicionalmente, han carecido de ella?
La respuesta se busca en la descentralización de recursos y funciones, y en
un cambio de los objetivos y sujetos prioritarios de la política social [Restre-
po B. 1996]. En términos generales, se fortalecen las transferencias de re
cursos a las entidades territoriales para que éstas presten los servicios socia
les, fundamentalmente los de salud y educación básica, saneamiento
ambiental y agua potable, pero también los servicios públicos domiciliarios.
Para los pobres y los grupos de población vulnerables, desatendidos por los
servicios estatales, se diseñan estrategias complementarias mediante progra
mas específicos para la tercera edad, las mujeres, los niños, las etnias y las
poblaciones víctimas de catástrofes naturales y de la violencia.
El balance de los debates arroja un consenso sobre tres obligaciones
que el sistema de transferencias debería atender. Primero, financiar un mí
nimo de infraestructura y políticas sociales en todo el territorio. Así se apo
yarían los bienes meritorios, es decir, aquellos a los cuales toda la población
debería acceder para estar en condiciones de vincularse de manera competi
tiva en el mercado. Además, son bienes que generan externalidades positi
vas más allá de la entidad territorial en donde se presta el servicio. Por ejem
plo, la salud y la educación.
441
Segundo, combatir las disparidades entre diversas entidades territo

riales en cuanto a la capacidad de financiar las políticas sociales. Esta preo
cupación es un remanente de las estrategias de lucha contra los desequili
brios regionales -afán típico de las décadas del sesenta y setenta— y se
encamina a la aplicación de criterios de equidad en favor de las entidades
más precarias, en términos fiscales. Y tercero, convertir las transferencias en
un mecanismo de financiación de los servicios y políticas sociales.
En resumen, con el giro de recursos de la nación a las entidades terri
toriales se debería expandir la cobertura social y territorial de los servicios
públicos, combatir las disparidades entre territorios y propulsar la equidad,
esto es, ampliar la distribución social de oportunidades. Completarían los
objetivos del sistema de transferencias, los programas presidenciales y sec
toriales nacionales de apoyo a la población pobre y los grupos vulnerables,
no atendidos por las políticas sociales permanentes.
De igual manera existe un consenso sobre las amenazas que acarrean
los sistemas de transferencias. El malestar tiene que ver con los efectos que
provocan los giros de la nación a las entidades territoriales; con ciertos tipos
de transferencias llamadas “de destinación específica”; y con toda una tipo
logía usual de transferencias; pasa por el temor sobre su desviación para
propósitos contrarios a los estipulados; y termina preguntando por el mo
delo más adecuado de relación entre la nación y las entidades territoriales
para que el sistema alcance los objetivos propuestos.
La principal preocupación es que los giros de la nación a las entidades
territoriales generen una sustitución del esfuerzo fiscal local15, supuesto mal
llamado ‘pereza fiscal’ o exportación de impuestos de la nación a las locali
dades'6. Se dice que los giros de la nación no incentivan su uso eficiente en
el nivel local porque provienen de un espacio territorial diferente de aquél
en donde, finalmente, se ejecuta el gasto. Es más, se supone que el origen
del recaudo condiciona las posibilidades del uso eficiente del gasto porque
15 Al respecto, Eduardo Wiesner Durán [1992] comenta: “ Lo que yo llamaría el ‘efecto susti-
tutivo de esfuerzo’ de todo gasto, transferencia, o asignación de una renta con destinación especifi
ca. [...] La experiencia colombiana es muy rica en ejemplos donde el sistema de financiamiento esco
gido -el de transferencias por ejem plo- se ha traducido en una pérdida del esfuerzo fiscal o
financiero global”.
16 “ ¿Si básicamente no hay tributación local significativa, cómo logran sobrevivir [departa
mentos y municipios]?. La respuesta pareciera ser que ellos, ínter alia, “exportan im puestos” [...] e
importan transferencias del resto del país [Wiesner 1992, 241],
441
una entidad que recibe transferencias en donación pierde el estímulo para

usarlas con eficiencia, a diferencia de cuando obtiene sus ingresos mediante
un crédito o, mejor aún, mediante un esfuerzo fiscal propio.
Las transferencias que generan mayor malestar son las denominadas
‘gastos de destinación específica’ que son partidas cedidas para financiar
políticas sectoriales determinadas. ¿Por qué? Primero, inflexibilizan el
presupuesto local y nacional, impidiendo un uso discrecional del mismo.
Segundo, fortalecen la inercia presupuestal, que obliga a destinar partidas
incluso a necesidades cuya vigencia haya expirado. Tercero, introducen ses
gos de iniquidad en el presupuesto, en detrimento de sectores desprovistos
de partidas aseguradas. Por último, unos pocos afirman que la seguridad de
la partida estimula poco la eficiencia del gasto en la entidad receptora y -sin
duda- alimenta una dinámica perversa de los sectores sociales, políticos e
institucionales que compiten por traducir todas sus demandas y aspiracio
nes en gastos de destinación específica.
Tales temores aumentan cuando los gastos de destinación específica
no exigen contrapartidas y no están condicionados a la obtención de resul
tados. En tales casos, además de generar inflexibilidad presupuestal, impli
can pereza fiscal e ineficiencia en la administración de los recursos.
Sobre las transferencias existe otra inquietud: que se destinen a gastos
de funcionamiento y a aumento de la burocracia, en detrimento de la inver
sión, y de la cobertura y calidad de los servicios descentralizados. De la mis
ma manera, se teme que sirvan para apalancar la capacidad de endeuda
miento territorial en proporciones que conduzcan a desviar el destino de los
giros posteriores y la estabilidad del presupuesto local17.
Por último, persiste la duda sobre cómo garantizar objetivos legíti
mos de política pública a través de un sistema de transferencia. Se cuenta
con dos modelos tipológicos18: uno es el “esquema del agente-principal”,
17 Según Ana M. Arias [ 1999], se dan tres fenómenos que deben estar conectados: un aumen
to de las transferencias de la nación a los departamentos, un estancamiento de los ingresos propios
captados por los departamentos y un incremento del endeudamiento (en un 362% entre 1990 y
1997). Por lo tanto, concluye a través de un ejercicio econométrico, que las transferencias han servi
do para apalancar la capacidad de endeudamiento de los departamentos. Y que, debido al estanca
miento de los ingresos propios, la deuda se pagará con las transferencias, lo cual desvía los objetivos
constitucionales establecidos para ellas.
18 Para una lectura de los dos modelos presentados, en términos de facilitar la gobernabilidad
del régimen político, ver O choa y Restrepo [1997]
443
donde el “principal” es la nación que recaba los ingresos y gira los recursos
para los objetivos que la misma determina. En consecuencia, tiene la potes
tad de condicionar el destino final de los recursos y los modelos de organi
zación funcional de los servicios prestados, y de establecer los parámetros de
información requeridos para las evaluaciones que ella hace del desempeño
de los “agentes” ejecutores de sus designios, es decir, los gobiernos locales.
El segundo modelo se conoce como “esquema del escogimiento pú
blico local”. En éste, el “principal” es el gobierno local que, en concurrencia
con los pobladores, expresa una revelación de preferencias de gasto que pri
man y orientan los giros de la nación, los programas de apoyo sectoriales y
los sistemas de información y evaluación, mediante una rendición pública
de cuentas en el nivel local.19
Para muchos autores la descentralización colombiana es un híbrido
de estos dos modelos [Ocampo 1995]. En efecto, los recursos que financian
la descentralización provienen de la nación, y la Constitución y las leyes de
terminan su destino taxativo. Además, mediante los decretos de la descen
tralización y las políticas sectoriales de los ministerios, se fijan los requeri
mientos administrativos para el uso de los recursos y las funciones
transferidas. Sin embargo, la elección popular de mandatarios departamen
tales y municipales consolidó el liderazgo y la legitimidad de los gobernan
tes locales. Por otra parte, el situado fiscal, la participación de los munici
pios en los ingresos corrientes de la nación y las funciones descentralizadas
son derechos adquiridos por las localidades, sobre los cuales ni el gobierno
nacional ni el Congreso pueden disponer a su antojo, a menos que se modi
fique la Constitución Política.
Esta ambigüedad genera tensiones entre el nivel nacional y los go
biernos locales. Para el primero, los mandatarios territoriales no cumplen
los preceptos nacionales y desvían los objetivos del proceso de descentrali
zación, por lo que se hace imperioso capacitarlos, enviarles apoyo técnico o,
francamente, disciplinarlos. Para los segundos, el gobierno nacional esta
blece un injustificado y lesivo esquema de control y tutoría e impone rígi
das directrices sobre los recursos y funciones transferidos. Las posturas más
19 Algunos ensayistas proponen una versión comunitarista del esquema de escogencia pública
local, en donde el factor principal no es, exclusivamente, la administración pública, sino las comuni
dades, las cuales, mediante ejercicios de planeación y elaboración participativa del presupuesto, con
ejecución y control social, definen la revelación de preferencias. Ver, por ejemplo, Forero [1998].
444
radicales de ambos bandos exigen echar atrás la relativa autonomía delega

da o, por el contrario, llegar hasta una verdadera autonomía local, semejan
te a una organización federativa del Estado.
Aclaradas las visiones y temores que guían a Sísifo, se considerarán
ahora las principales realizaciones del proceso. Para empezar, a partir de la
reforma constitucional de 1986, se transfirió el 50% del Impuesto al Valor
Agregado (IV A ) a los gobiernos locales y la responsabilidad de ejecutar las
políticas sociales básicas. Para las mismas funciones, la Constitución Políti
ca de 1991 sustituyó la fuente de las transferencias por el 4 6 % de los Ingre
sos Corrientes de la Nación ( I c n ) y así incrementó el monto total. Pero,
aún cuando la presión acumulada por décadas contra los gastos de destina
ción específica quedó consignada en la Constitución, mediante su prohibi
ción expresa, el mismo artículo que los prohíbe, exceptúa los destinados a
las políticas sociales20, es decir, todo el proceso de descentralización.
Las transferencias de la Nación no pueden ser usadas a discreción de
los gobiernos locales, por el contrario, en su totalidad son gastos de destina
ción específica, en su mayoría para salud y educación y, en segunda medida,
para saneamiento básico y agua potable21. La financiación de otros sectores,
como la vivienda de interés social, la generación de empleo y las políticas
para grupos sociales vulnerables22, quedó sin amparo legal y constitucional.
20 Art. 359 de la Constitución Política de Colombia: “Se exceptúan de la prohibición de ren

tas de destinación específica: 1) Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los de
partamentos, distritos y municipios; 2) Las destinadas para inversión social y; 3) Las que, con base
en leyes anteriores, la nación asigna a entidades de previsión social, y a las antiguas intendencias y
comisarías” .
21 Las transferencias de la nación a los municipios se realizan a través de dos rubros: el situado
fiscal para salud y educación que son en su totalidad una renta de destinación específica, y que distri
buye el 2 0 % para salud y el 60% para educación. El 20% restante lo destina el departamento o dis
trito de salud o educación entre estos dos sectores (Ley 60/93, art. 10, parágrafo 1). El segundo ru
bro está conformado por las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación. D e éstos, el 80% son una renta de destinación específica -para salud (25% ), educación
(30% ), agua potable y saneamiento básico (2 0 %) y educación física, recreación y deporte, cultura y
aprovechamiento del tiempo libre (5% ). Y la libre asignación del 2 0 % sólo puede ejecutarse en los
mismos sectores señalados (Ley 60/93, art. 22).
22 Las necesidades sociales desprovistas de financiación amparada en la Constitución o en las
inercias del presupuesto crean un vacío que es colonizado por los programas presidenciales y finan
ciado en su mayoría por crédito externo. Las falencias en la cobertura social y temática de las políti
cas sociales estructurales aseguran el terreno para que los presidentes puedan hacer “su propia políti
ca social” y, de paso, para que cada cuatro años ésta sea cambiada, los programas desmontados y el
aprendizaje institucional vuelto a empezar.
445
No obstante, la propensión a consagrar gastos de destinación específica se

extiende a las regalías en una proporción de 38% de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías.
Por otra parte, se ha tratado de subordinar las transferencias al logro
de desempeños de las entidades territoriales23. En el mismo orden de ideas,
todo el sistema de cofmanciación y los programas presidenciales de política
social exigen contrapartidas a las localidades para hacerlas beneficiarias de
los proyectos. Sin embargo, el grueso de las transferencias por situado fiscal
(24% de los I c n ) y participaciones municipales en los ingresos corrientes
(22% de los IC N ) no están expresamente subordinados a presupuestos por
programas, logros de metas de ejecución o desempeños administrativos.
Parece que de nada le valió a Sísifo poseer un diagnóstico certero, clari
dad de intención y código de ruta. El sistema de transferencias, a pesar de la
insistencia de misiones y de estudios técnicos, consagra un carácter automáti
co y creciente para la mayoría de los recursos, condicionado por sectores de
política social -cumplir los gastos de destinación específica- y a la vez no con
dicionado en el logro de objetivos y metas específicas de política social.
b) A pesar de todo, pobremente, se cuela la equidad

Aun cuando en el debate técnico sobre la descentralización predomi
na la búsqueda de la eficiencia, el interés por la equidad se ha ido colando
penosamente. Las relaciones entre transferencias y políticas redistributivas
se desarrollaron en tres actos. El primero, en el cual el gasto se realizó de
manera centralizada para financiar los sectores sociales prioritarios de la po
lítica social, la salud y la educación. El segundo, en el que la descentraliza
ción de recursos sectoriales incorporó la dimensión territorial. Y el tercero,
en el cual se introdujeron criterios de pobreza y ‘población objetivo’ para
calcular las partidas distribuidas.
En el primer acto, herencia del Estado centralista, las políticas socia
les estructurales de salud, educación, saneamiento básico, agua potable, vi-
23 Primero, la ley 12 de 1986 consagró el 0.5% de las transferencias como premio a las entida
des territoriales de menos de 1 0 0 .0 0 0 habitantes que cobraran un impuesto predial superior al pro
medio regional. Después, el artículo 357 de la constitución nacional y sus reglamentos posteriores
establecieron que el 18% de las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes estuvie
ran supeditados en proporciones idénticas, es decir, en un 6 % , a logros administrativos, fiscales y en
reducción de la pobreza (art. 24, ley 60 de 1993).
446
transporte y recreación se concibieron como complemento indirecto del salario

de los trabajadores del sector público y privado. La población y los trabajadores
pertenecientes al sector informal fueron sujetos prioritarios de programas de
asistencia, beneficencia, programas nacionales especiales y relaciones clientelis-
tas de intercambio entre bienes y servicios en contraprestación electoral.
A la organización de la política social estructural se le criticó la concen
tración, territorial y social, de la cobertura y acceso a los servicios. Además, que
sus programas más amplios y permanentes tuvieran como prioridad el mundo
del trabajo formal, ubicado en las urbes y sectores productivos, en detrimento
de vastas zonas del país, del sector rural y de los pobres. Ésta fue una de las prin
cipales motivaciones para fortalecer las políticas sociales mediante un proceso
de transferencia de recursos hacia las entidades territoriales.
En el segundo acto, los recursos empezaron a girarse con criterio te
rritorial, básicamente calculando la cantidad de población residente en las
localidades [Ley 12 de 1986], A esta fórmula se le criticó mantener el sesgo
distributivo en favor del sector urbano y desconocer que éste capta los ma
yores recursos fiscales propios, que tiene presencia de programas de política
social del nivel nacional e instituciones privadas con proyectos de asisten
cia, y que su población posee capacidad monetaria para comprar servicios y
bienes sociales a proveedores privados. La ausencia de criterios de equidad
agudizó sus efectos al sancionar a los pequeños poblados de entidades terri
toriales cuya actividad productiva era escasa, los recursos fiscales propios
exiguos, inexistentes los programas de política social provenientes de la na
ción y, como si fuera poco, eran expulsores de población (siendo que la can
tidad de habitantes era el criterio básico para asignar recursos). Adicional
mente, esparcir recursos a todas las entidades territoriales no garantizó que,
en ellas, se destinaran a la población con mayores carencias.
El tercer acto comenzó con la Constitución Política de 1991 en virtud
de la cual la clave de repartición de recursos debía realizarse, según la ley, en
buena medida atendiendo criterios de pobreza24. Pero, una vez más, es necesa-
24 El 40% de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación se calcula

en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y un
2 0 % en proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de pobreza pro
medio nacional. Además, un 6 % de acuerdo con el progreso demostrado en la calidad de vida de la
población del municipio, medido según la variación de los índices de NBI en dos puntos diferentes
en el tiempo, estandarizada (Ley 60 de 1993).
447
sirvan para calcular la repartición de recursos entre entidades territoriales y otra

cosa, bien distinta, es que esos recursos se inviertan efectivamente en los pobres.
Más aun la ley puede tener un efecto perverso sobre la pobreza. Mientras que el
6% de los giros estimulan la reducción de los índices de pobreza, el 60% está
condicionado a la cantidad de pobres que tenga la entidad. Es decir, a más po
bres más recursos se transfieren a los municipios. Finalmente, no sobra señalar
que el destino de las transferencias mencionadas, solamente en una pequeña
proporción, está relacionado con gastos que afectan el índice de necesidades
básicas insatisfechas. Curiosa lógica que condiciona un giro al comportamien
to de una variable que no es afectada directamente por la utilización de los re
cursos transferidos. Extraña paradoja, cuando al fin después de muchos años la
descentralización se encuentra con la pobreza, puede ser que se esté desestimu
lando la lucha contra la pobreza en las localidades y no su reducción.
La dudosa vocación de la Ley de Transferencias de ser un dispositivo
contra la pobreza es corroborada con el análisis de los giros realizados entre
1994 y 1999. A partir de cifras aportadas por el D np y de la clasificación depar
tamental según niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas (N bi)25 que realizó
Ana M. Arias con base en los últimos censos de población, se puede concluir
que en la práctica la distribución de las transferencias no es distributiva en nin
gún sentido. Casi las tres quintas partes del situado fiscal transferido a los de
partamentos llegan a aquellos que tienen menores índices de N bi, mientras los
departamentos más pobres sólo reciben el 15% de este rubro26.
De otro lado, las participaciones de las regiones en los ingresos corrientes
de la nación se distribuyen en un 55,6% entre los departamentos más ricos,
25 Las categorías de los departamentos en cuanto a las Necesidades Básicas Insatisfechas se de
ben entender de la siguiente manera: cuando un departamento tiene un NBI del 50% significa que
el 50% de la población del departamento tiene alguna necesidad básica insatisfecha. En la categoría
2 están los departamentos de Q uindío, Risaralda y Valle, en la categoría 3 están Antioquia, Atlánti
co, Caldas, Cundinamarca, Huila, Meta, Santander, Tolim a y San Andrés y Providencia, en la cate
goría 4 están Boyacá, Caquetá, Cauca, Cesar, la Guajira, Nariño, N orte de Santander, Arauca, Pu
tumayo, Amazonas y Vichada y en la categoría 5 están Bolívar, Córdoba, M agdalena, Chocó, Sucre,
Casanare, Guainía, Guaviare y Vaupés.
26 Ana M . Arias llega a un resultado similar utilizando las cifras de la Contraloría General de la
República: “Se encuentra que el 6 6 % de las transferencias del Situado fiscal en 1997 se dirigen hacia
los departamentos de las categorías 2 y 3, lo que significa que estos recursos se concentran en los de
partamentos con menores niveles de necesidades básicas insatisfechas, y evidencia la inequidad en la
distribución del situado fiscal. Por su parte, los departamentos de categoría 5 (los más pobres y con
mayores niveles de NBI) apenas reciben el 9% de los recursos del situado” [Arias 1999, 28],
448
mientras que los departamentos con mayores necesidades insatisfechas reciben

sólo 18.6% de dichas participaciones. La relación entre transferencias de recursos
y equidad se da con mayor claridad en mecanismos paralelos al sistema constitu
cional de descentralización, a través de la técnica de focalización de recursos y los
subsidios a la demanda. Es propio de los fondos nacionales de cofinanciación y
de los programas nacionales como el Plan Nacional de Rehabilitación ( P n r ), la
Red de Solidaridad Social, el Plan Pacífico y el Plan Nacional de Desarrollo
Alternativo (P L A N T E ), focalizar recursos en la población pobre. Estos programas
seleccionan la población objetivo y elaboran proyectos para beneficiarios especí
ficos garantizando la atención a los grupos pobres y vulnerables.
Es de notar sin embargo, el carácter aleatorio de los programas y su fi
nanciación. No son programas permanentes ni cuentan con un soporte fi
nanciero parafiscal o amparado en la constitución política. Los recursos eje
cutados no pertenecen por derecho a las entidades territoriales a diferencia
de los de la descentralización. Por lo demás, son programas nacionales que
involucran a los gobiernos locales en la cofinanciación de los proyectos y
parcialmente en su administración, pero que están bajo la dirección progra
mática e institucional de la nación.
Consideremos ahora los subsidios a la demanda de la población. Para los
ensayistas y reformadores neoliberales, los recursos otorgados a las entidades de
política social no se han ejecutado de manera prioritaria en favor de la pobla
ción pobre y vulnerable. Con lo que argumentan debilitar los subsidios a la
oferta, es decir, los giros a las entidades prestadoras de servicios y acrecentar los
subsidios directos a los beneficiarios escogidos. Éstos se transfieren directamen
te al solicitante como en el caso de becas para estudios superiores universitarios
o de tercer ciclo, o por vía indirecta, al reconocer un monto fijo a las entidades
prestadoras de salud por cada pobre afiliado al régimen subsidiado de salud.
Esta opción de política no tiene ningún respaldo sólido que la justifi
que27, por lo que se puede sospechar la existencia de otra razón, como la
27 Según los datos aportados por Carlos E. Vélez esta afirmación no es del todo válida. Los cuatro
deciles inferiores de la población por nivel de ingresos, recibían en 1992 el 47.1% de los subsidios. Sin
embargo, el sistema de subsidios favorecía también en un monto considerable a los cuatro deciles supe
riores, en un 31,9% . Lo cual indica que una política de redistribución del ingreso debería profundizar el
sistema de subsidios otorgados a través de las instituciones públicas con un mayor sesgo hacia los deciles
más bajos de la población y, retirarlos de las capas con mayores ingresos. Tal política se justificaría ade
más, porque los subsidios representan el 64,4% y el 31,7% de los ingresos de los dos deciles inferiores,
mientras que para los superiores sólo representan el 1% y el 4,4% [Vélez 1996],
449
apuesta por mecanismos directos de asignación de recursos semejantes a los

del mercado, y el debilitamiento de las instituciones y reglas de asignación
de recursos por las instituciones estatales.
Generalmente, las prácticas de focalización y los subsidios a la de
manda incorporan criterios sectoriales y territoriales para su implementa-
ción, es decir, se trata de llevar servicios sectoriales específicos a la población
pobre cuya localización obedece a criterios de distribución territorial de re
cursos, una veces atendiendo zonas de rehabilitación, otras de pobreza, de
violencia y perturbación del orden público, de marginalidad social e insti
tucional manifiesta o finalmente, de substitución de cultivos ilícitos.
Los criterios territoriales de selección de la intervención estatal son
un avance contra la concentración territorial de recursos y programas, pro
pia de la organización centralizada del Estado. Sin embargo, el rasgo secto
rial de la intervención sigue imperando en la mayoría de programas, por lo
cual las diferentes variables que generan la pobreza no se modifican con la
entrega de bienes y servicios específicos que sólo atienden carencias puntua
les [ClDER 1998a],
De otro lado, por definición la técnica de focalización y de subsidios
a la demanda, es selectiva y limitada en su cobertura territorial y de la pobla
ción atendida, es decir, no puede pretender abarcar el universo de la pobla
ción marginal y necesitada de los servicios estatales, lo cual la inhabilita para
suplir la insuficiencia de cobertura propia de las políticas sociales estructu
rales. Mas aun, el objetivo de sustituir las políticas universales por las se
lectivas y focalizadas - a nombre de la eficiencia y la equidad- conduce de
manera inevitable a agravar las dificultades de acceso de la población a los
servicios sociales.
La pobreza implica la carencia de ingresos para comprar los bienes
que determinan la calidad de vida y la dificultad de acceder a servicios in
cluso subsidiados. Las falencias objetivas de los pobres se complementan
con precarios niveles de organización y la incapacidad de representar sus in
tereses y demandas en el mercado de bienes públicos y privados. Es por ello
que la pobreza posee un carácter material y político al mismo tiempo. Aho-
2.8 Una defensa de las políticas de focalización puede leerse en Sarmiento [1998]. Propuestas
para mejorar la técnica de focalización y, en particular, para articularla al proceso de descentraliza
ción, los presupuestos y la planeación local y las políticas sociales universales en ClDER [1998a].
450
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
ra bien, las técnicas de intervención sobre poblaciones selectivas suelen man

tener la dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios y dis
continuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpetúa la dependencia
de los pobres respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se pos
terga el fortalecimiento de organizaciones autónomas y la capacidad de re
presentación de intereses en la distribución de los recursos estatales.
Este efecto más que casual, parece ser la intención misma de la prela-
ción por los subsidios a la demanda contra los subsidios a la oferta. Se busca
debilitar la apropiación de las instituciones y programas del Estado por gru
pos sociales que conquistan derechos de manera permanente y construyen
organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente con él.
También, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de políticas que pasan
a ser contratadas con el sector privado y organizaciones de profesionales. En
adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos por asignacio
nes focalizadas, dispersas y discontinuas y, que compiten entre sí por los
subsidios a la demanda29. El resultado más perverso de las técnicas de focali-
zación de beneficiarios es la disputa entre entidades territoriales, organiza
ciones sociales y pobres por los recursos escasos ofrecidos. En vez de promo-
cionar la solidaridad, la colaboración y la unidad de los pobres y de aquellos
que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carre
ra de unos contra otros. Los programas de focalización obligan a excluir en
tre iguales, es decir, entre la población igualmente marginal [ C lD E R 1998b;
Restrepo B. 1997].
Los reformadores aducen en favor de los subsidios a la demanda una
relación más próxima entre la decisión y la ejecución del gasto y, entre la
política social y el beneficiario. Por esta vía pretenden alcanzar mayores ni
veles de eficiencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta institu
cional. Afirman que, en éstos últimos, buena parte de los presupuestos fi
nancian la administración, los operarios y la dirección de las entidades que
median entre los recursos y los beneficiarios finales de las políticas. Pero, en
los hechos, lo que logran es una transferencia de intermediarios, de los polí
29 El neoliberalismo no es ajeno al interés por la participación ciudadana en las políticas socia

les, sino que posee una estrategia completa para, mediante la participación, debilitar las organizacio
nes sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos estatales, así com o compiten los
agentes privados en el mercado. U n desarrollo más extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo B.
[1998],
45i
ticos, administradores públicos y organizaciones sociales, hacia los tecnó-

cratas, intermediarios financieros y empresarios privados encargados de ad
ministrar y ejecutar las políticas de subsidios. Más que alcanzar la eficiencia
o reducir la pobreza, Sísifo realiza un traspaso de poder en la sociedad y el
Estado.
c) Pasos falsos y trastabilleros

Esquivo ha sido el alcance de la eficiencia y limitados los aciertos del
escaso interés por la equidad. Consideramos ahora una serie de críticas a al
gunos de los conceptos centrales que inspiran las recomendaciones de los
técnicos de visión fiscalista de la descentralización .
Por más que te esfuerces eres un perezoso
Una vez más y ante todo la plata. Ha hecho carrera una tesis con gran
fuerza de convencimiento basada en una argumentación lógica pero a nues
tro juicio indemostrable empíricamente e ilegítima conceptualmente: la
pereza fiscal local provocada por la transferencia de recursos nacionales a las
entidades territoriales.
G R A F IC O 3
C R E C IM IE N T O D E LA T R IB U T A C IÓ N L O C A L
1980 - 1995 (T asa nom inal de crecimiento)
40
35
30
25
% 20
15
10
5
0
Departam etos Municipios Resto de
capitales municipios
■ 80 -87 n 87 -95
Fuentes: B a n co d e la R e p ú b lic a [1990]; B a n co d e la R e p ú b lic a [1996],
30 Para una crítica a la visión fiscalista, propia de los estudios técnicos y reformadores del pro
ceso de descentralización, ver Jorge I. González [1994].
452
Primero los hechos. Los departamentos y municipios han realizado

un esfuerzo creciente y sin interrupción en el recaudo de tributos locales en
tre 1980 y 1995- Más aún, el proceso de asignación de cuantiosas transfe
rencias, que se aceleró desde 1986, no disminuyó el esfuerzo tributario lo
cal, sino que por el contrario, aumentó su índice de crecimiento. Por lo
tanto, la presunta expectativa de la pereza fiscal no es respaldada por los he
chos.
Ahora bien, si consideramos la participación de cada nivel de gobier
no en el total de ingresos tributarios, se observa que la contribución del ni
vel nacional se mantiene estable entre 1987 y 1995, el nivel departamental
disminuye su participación y el nivel municipal la aumenta, especialmente
los municipios capitales.
Cuadro 1
Ingresos tributarios de los niveles nacional
departamentaly municipal
Porcentaje 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
en el total
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Im pu estos 80.5 82.0 80.5 79.0 80.8 81.4 81.2 81.4 80.8
nacionales
Im pu estos 11.4 10.5 11.2 12.3 11.0 10.3 9.6 8.6 8.8
departam entales
Im pu estos 8.0 7.5 8.3 8.7 8.2 8.3 9.2 10.0 10.4
m unicipales
Capitales 62 5.9 6.4 6.6 6.1 6.3 7.0 7.9 8.1
R esto de 18 1.6 1.9 2.1 2.0 1.9 2.2 2.1 2.3

m unicipios
Fuente: Banco de la República [1990]. Cálculos del autor.
La disminución de la participación de los departamentos en los in

gresos tributarios totales, no se explica por la supuesta negligencia asociada
a la pereza fiscal voluntaria, sino porque sus mayores fuentes son los im
puestos a los cigarrillos, licor y cerveza. Nadie desconoce que estos produc
tos están sometidos a una fuerte presión del contrabando y la apertura eco-
453
GRÁFICO 4
C R E C IM IE N T O D E LA T R IB U T A C IÓ N C O M O P R O P O R C IÓ N
IN G R E S O S T R IB U T A R IO S T O T A L E S D E L O S
4 0.00
30.6
27.8
30.00
20.00
( %) 10.00
0 .37
Nación
Departamento
Municipios
1 Resto de
■
( 10.00)
(20 .00 )
- 22.8
(30.00)
Fuente: C o n s tr u id o a p a rtir d e d a to s d e B a n c o d e la R e p ú b lic a [1996].
nómica. La reacción ha sido el aumento de los recaudos no tributarios, par

ticularmente las sobretasas31.
De todas formas, vale la pena cuestionar el concepto de pereza fiscal.
Éste se basa en una creencia parida en la latitud norte que posee una organi
zación federal del Estado y los tributos. Según esta doctrina las transferen
cias son una exportación de tributos de un nivel nacional de gobierno a los
31 Jaramillo [1998] rebate el prejuicio de la pereza fiscal utilizando las mismas cifras del Banco
de la República. Relaciona la tributación municipal con la nacional entre 1987 y 1995 y afirma:
“que los municipios grandes incrementaron sus recaudos tributarios en el período analizado entre el
8 % y el 10 % con relación a los recaudos tributarios de la nación, quiere decir esto que, incrementa
ron su esfuerzo en un 2 0 % por encima del esfuerzo nacional; pero también se tiene la relación de
municipios pequeños, no capitales, y el resultado es realmente sorprendente porque en el mismo
lapso incrementaron sus recaudos del 2% al 3% sobre los recaudos nacionales, lo cual quiere decir
que, hicieron un esfuerzo del 50% , superior en forma relativa al de los municipios grandes y al de la
nación m ism a” [Jaramillo 1999]. En el análisis de Jaramillo se debe entender que el incremento del
esfuerzo tributario de los municipios capitales en un 2 0 % y de los municipios no capitales en un
50% , es respecto de ellos mismos y no respecto de la nación o de la tributación total que sum a los
tributos nacionales, departamentales y municipales.
454
niveles subnacionales3". Por lo tanto, conducen a un remplazo de un esfuer

zo tributario local por uno nacional y por esta vía, a la actitud facilista y aco
modada de los ciudadanos que exigen servicios y bienes del Estado sin hacer
el esfuerzo de pagar por ellos33. El resultado inexorable de las transferencias
que inducen pereza fiscal no podría ser otro que la ineficiencia del Estado y el
gasto público34. Tres omisiones graves fundan esta tesis que es el pilar básico
de todo el andamiaje de la crítica neoliberal al sistema de transferencias.
El nivel central se reserva la discreción de direccionar la presión tri
butaria sobre los grupos sociales (prelación a los impuestos indirectos), esta
blece el origen de los montos a transferir (ingresos corrientes), fija la base
gravable y los topes de los tributos locales y se reserva para sí el impuesto
más generalizable, de fácil captación y dinámico crecimiento Por lo tanto,
es natural que la nación posea mayores recursos que las entidades territoria
les. En el fondo, en Colombia existe un masivo sistema de transferencias
porque las principales fuentes de recursos son de carácter nacional y no lo
cal. La autonomía fiscal local no existe y no bastaría para crearla aumentar
la presión sobre el sistema impositivo local sin, al mismo tiempo, delegar
nuevos impuestos dinámicos y cuantiosos que hoy absorbe la nación, es de
cir, el concepto de pereza fiscal sólo puede ser legítimo en una organización
federal del Estado y los tributos.
Por otra parte, en las dos últimas décadas la presión impositiva sobre
los ciudadanos ha crecido de manera considerable. No sobra señalar que el
crecimiento de los impuestos indirectos ha sido mayor que aquellos que
32 “ Una vez se reciben este tipo de transferencias, los recursos se ‘adhieren al presupuesto local’
y aunque las municipalidades no rebajen formalmente los impuestos, sí sustituyen parte de los re
cursos fiscales propios por los recibidos en la transferencia. Lo hacen simplemente no manteniendo
al día las bases de tributación o relajando la administración. Las transferencias, después de todo, son,
como dicen Musgrave y Musgrave (1989), el equivalente de impuestos negativos” [Wiesner 1992,
60],
33 “ Este país ideal que R. Musgrave (1983) llama la ‘La Galaxia de la Fiscalía’ contrasta con la
realidad de las estructuras fiscales existentes, donde un porcentaje importante del gasto total lo hace
el sector público, desde varios niveles de gobierno e instituciones y cuando muchos individuos y
unidades territoriales gastan más (menos) que sus ingresos” [Wiesner 1992, 381).
34 “ En términos específicos, el recomendar dar libertad y responsabilidad a las entidades terri
toriales, ¿qué se está diciendo en realidad, cuando muchas de ellas serían financiadas ‘desde arriba’
por medio de transferencias? Si ello es así, ¿cómo conciliar la búsqueda de la eficiencia -q u e depende
principalmente de la fuente de financiamiento- con la calidad de un gasto que sería ejecutado por
un agente territorial cuyo esfuerzo fiscal propio no financiaría sino una parte del total?” [Wiesner
1 9 92,381].
455
gravan la renta y el capital35. Se sabe que los impuestos sobre la renta y com
plementarios son altamente progresivos, es decir, que disminuyen el índice de
concentración del ingreso en la sociedad. En cambio, los impuestos indirectos
tienen un efecto neutro sobre este mismo índice. Según Carlos E. Vélez, los
impuestos sobre la renta y complementarios tienen mayor efecto sobre la con
centración de la riqueza que los impuestos indirectos36. Sin embargo, la finan
ciación del Estado por la vía tributaria presiona más el crecimiento del instru
mento que no tiene efectos redistributivos con relación a aquél que sí lo tiene.
El impuesto indirecto que tiene mayor impacto sobre la equidad es el
I va , puesto que los otros impuestos indirectos a la gasolina, las salidas al ex
terior o los pasajes aéreos se generan en el consumo de las capas medias y al
tas de la población. Entre 1981 y 1997 el IVA creció mucho más que el im
puesto a la renta y complementarios. Se confirma así el abandono de los
criterios de equidad en la política tributaria en favor de criterios de eficien
cia. N o deja de ser curioso que la eficiencia neoliberal se traduzca en una
mayor presión sobre los ingresos de los estratos bajos de la población, mien
tras que protege los ingresos de las capas altas' .
Ahora bien, la población de mayores ingresos requiere menos asisten
cia en educación y en salud pública comparada con la población de meno-
35 Los impuestos indirectos son los de aduanas, impuestos al seguro y a los fletes (ClF) a las im
portaciones, Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto a la gasolina, timbre nacional, impuesto de
timbre por salidas al exterior, impuesto a pasajes aéreos e impuesto sobre la financiación extranjera. Se
gún datos de la DlA N , de 1989 a 1993 el impuesto de rentas y complementarios (impuestos directos)
creció en un 53,3% en términos reales, mientras el IVA (principal impuesto indirecto) creció en un
71,7% en términos reales [DlAN 1994]. En 1994 la renta creció el 25,6% , mientras el IVA creció el
35% . Luego, en 1995, el impuesto de renta creció el 20% y el IVA el 24,3% . Concluye, una vez más la
DlAN, que el “hecho significativo es el ascenso del IVA que en el período de análisis logró superar en
participación al impuesto de renta y complementarios, resaltando con ello el papel preponderante que
la tributación indirecta ha venido adquiriendo en los últimos años” [DLAN 1996, 18].
36 Carlos E. Vélez afirma que, para el período 1992-1994, el Coeficiente de GlNI se redujo de
0.442 a 0.364. Dicha reducción fue consecuencia de la contribución de los subsidios (-0.0460) y del
impuesto a la renta (-0.0323), con un insignificante y ‘despreciable efecto’ del IVA de sólo 0.0001
[Vélez 1996, 77].
37 “Por otra parte, cabe señalar que la Contraloría General de la República, con base en una en
cuesta de hogares de alcance nacional, pudo determinar que la elevación de la tarifa del IVA del 14% al
16% se reflejó en mayor regresividad de dicho tributo: el 10 % más pobre de la población destina el
2,3% de su ingreso primario al pago del IVA, en tanto que el decil de las familias ricas destina apenas el
1 ,2 % , en lo que constituye un perverso efecto distributivo del ascenso de la tributación indirecta, la
cual, según la Comisión de Racionalización de Gasto Público, pasó de representar 5 puntos del PlB en
1980 a cerca de 7 puntos en 1995” [Contraloría General de la República 1997, 33].
456
EL M ITO DE SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZADORA
GRAFICO 5
COM POSICION DE LOS INGRESOS
TRIBUTARIOS, 1986-1997
100 .
90
8°l
70
00
5°
H
30
2°
1°
ol
1906 1967 1966 1969 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1996 1997
F u e n te : C o n s tr u id o a p a r tir d e d a t o s d e E s t a d ís tic a s d e B a n c o d e la R e p ú b lic a

1923-1997.
GRAFICO 6
CRECIM IENTO DEL RECAUDO 1981 - 1997
Crecimiento del V A Crecimiento del V A Crecimiento de la Renta Crecimiento dei V A

interno externo y comp. Total
N ota: El IVA interno se refiere al cobrado a los bienes nacionales, el IVA externo a los bienes im
portados y el IVA Total a la sum a de los dos anteriores.
Fuente: Construido a partir de Contraloría General de la República. Informe financiero: Anua
rio 1991, Informe Avances estadísticos 1993 y Avances Estadísticos 1994.
45 7
res ingresos, quienes son los grandes consumidores de las políticas públicas.
El argumento de la pereza fiscal busca presionar a los demandantes de las
políticas sociales en el nivel local -la población de menores ingresos- para
que destinen mayor cantidad de recursos a la financiación de los bienes que
consumen. De tal manera, el argumento de la pereza fiscal esconde, de una
parte, el creciente esfuerzo tributario general al que está sometida la pobla
ción y el carácter inequitativo por el cual opta el sistema impositivo. Y, de
otra parte, busca trasladar a los municipios la iniquidad que caracteriza el
sistema tributario nacional.
La encerrona de los ladrillos y el cemento

No deja de inquietar el hecho de que conceptos centrales de la visión
fiscalista del proceso de descentralización se basen en prejuicios que a la
postre imposibilitan la tan anhelada eficiencia en el uso de los recursos esta
tales. N o sería tan grave la falla si no comprometiera acciones de Estado y
no estuviera el prejuicio tan arraigado en las creencias de los tecnócratas y
de la población en general. Por ejemplo, se teme que la transferencia de re
cursos de la nación a las entidades territoriales sea utilizada para financiar
gastos de funcionamiento en detrimento de la inversión productiva. Todo
prejuicio se basa en experiencias que le dan sustento y, por lo tanto, a lo que
temen y aspiran tiene asidero real. Los gastos del Estado alimentan un creci
miento de la administración pública que no parece corresponderse con la
mejora en la cantidad y calidad de los servicios por los cuales estamos pa
gando. Es legítimo, entonces, pensar que las cuantiosas transferencias no
terminen financiando el crecimiento de una burocracia inoficiosa.
En consecuencia, la Constitución Nacional y la fórmula de reparti
ción de recursos establecen un sesgo discriminatorio en favor de los gastos
de inversión sobre los de funcionamiento38. Toda vez cabe la pregunta so
bre el tipo de bienes para los cuales se transfieren los recursos. No son para
construir carreteras o puentes, ni para producir camisas o fusiles. Los giros
de la descentralización son para financiar los servicios sociales como la edu
cación y la salud y éstos, por su naturaleza, suponen en gran medida gastos
de personal y funcionamiento. No tiene sentido establecer porcentajes de
38 La Ley 12 de 1986 estableció que la cesión del IVA debía ser utilizada en un 74,2% para gas
tos de inversión y en un 25,8% para ser distribuida entre inversión y funcionamiento.
458
EL M ITO DE SÍSIFO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZA DORA
los gastos de inversión y de funcionamiento, en favor de los primeros, so

pena de seguir construyendo escuelas y hospitales sin el personal necesario
para atenderlos.
De la misma manera, cuando una entidad territorial recibe giros para
inversión le es necesario destinar recursos para la administración de las fun
ciones delegadas39. Si esto se impide, las administraciones locales no pueden
planear una buena prestación de servicios pues los gastos de dotación no se
acompañan de manera correspondiente con los de funcionamiento.40 La
perversión del sesgo hacia la inversión sobre el funcionamiento se hizo pal
pable cuando cientos de alcaldes en el período del presidente Ernesto Sam-
per amenazaron con un paro ya que, a pesar de las transferencias, no tenían
cómo cubrir los costos del personal administrativo de las alcaldías4'.
A cada cual según su capacidad de pago

Acompañan la teoría de la pereza fiscal y el sesgo favorable a los gastos
en inversión un principio llamado del beneficio, según el cual cuando se ge
nera correspondencia entre el origen de la financiación y el destino del gas
to se logra la eficiencia. La financiación de los gobiernos locales, el sistema
de transferencias, los precios de los bienes y servicios ofrecidos por el Estado
y la política tributaria son sometidos a propuestas inspiradas en el principio
del beneficio.
Se afirma que si cada entidad territorial financiara con sus recursos
propios el conjunto de sus gastos de inversión y funcionamiento no se pre
39 “Por ejemplo, la UDT del DNP ha estimado que el funcionamiento básico de un simple mu
nicipio de sexta categoría costaría no menos de $100 millones anuales (pesos de 1995), si éste decide
dar cumplimiento a los mandatos emanados de los planes de descentralización vigentes en salud (Le
yes 10/90, 60/93, 100/93, y Decreto 1757/94, educación (Leyes 60/93, 115/93 y C-555/94), agua
potable (Leyes 60/93,142/94), agro (Ley 6 0 /9 3 ,1 0 1 /9 3 ,160/94yD ecreto3135/92),servicios públi
cos (Ley 142/94), medio ambiente (Ley 99/93, 70/93, 141/94) y vías públicas (01/91, 105/93).
40 “ Así mismo, se ha indicado que una de las mayores desventajas de la actual clasificación pre-
supuestal, que separa arbitrariamente funcionamiento [Ministerio de Hacienda] e inversión [DNP],
en gran medida debido a la dicotomía institucional existente, es que no permite la fijación de metas
claras, ni la elaboración de indicadores adecuados ni, por lo mismo, la evaluación de los resultados
obtenidos por la ejecución de determinado gasto” [Rosas Vega 1997, T em a II, 19].
41 La presión de los alcaldes surtió efecto y se promulgó el Acto Legislativo 01/95, mediante el
cual los municipios, especialmente los de menor desarrollo, pueden utilizar transitoriamente y de
manera decreciente en el tiempo un porcentaje mayor de las transferencias para gastos de funciona
miento.
459
sentaría ningún problema de ineficiencia, puesto que no habría substitu

ción de un esfuerzo propio (el local) por otro ajeno (el nacional). En la prác
tica, el sistema de transferencias se hace permeable al principio del beneficio
mediante el condicionamiento de la repartición de recursos a los desempe
ños tributarios de las entidades territoriales. Se aplica la regla según la cual a
mayores recaudos locales, mayores giros nacionales.
De la misma manera, si un consumidor de bienes públicos pagara el
precio real de éstos, es decir, el precio sin subsidio, tal como lo hace al com
prar bienes vendidos en el mercado privado no se presentaría ineficiencia
alguna en la administración pública42. La correspondencia entre los costos
reales y los precios para los bienes estatales lograrían respecto del mercado
público lo que supuestamente es propio del mercado privado, la óptima
asignación de recursos.
En la política tributaria la aplicación del principio del beneficio su
pone atar directamente el pago del contribuyente a la financiación del bien
que éste consume. Es decir, se trata de generalizar los impuestos con desti
nación específica. Así, el contribuyente tendría mayor estímulo en pagar los
tributos puesto que éstos lo beneficiarían directamente mejorando la cali
dad y cantidad de los bienes que consume.
La aplicación del principio del beneficio conduciría en todos los ca
sos a una mayor eficiencia y al logro de la equidad. El sistema de finanzas
intergubernamentales, la fijación de los precios de bienes estatales y la polí
tica tributaria serían equitativas en tanto premian el esfuerzo propio y san
cionan al que no lo hace. Hasta aquí la justificación técnica del principio
del beneficio. Enseguida las críticas.
El principio del beneficio promociona un concepto de equidad retri
butiva contrario a la equidad distributiva, con lo cual se reafirma el interés
por la eficiencia en detrimento de la equidad. En efecto, si todo fuera someti
do a premiar el esfuerzo propio se fortalecería a aquellos que poseen dotacio
nes iniciales más ventajosas . Por esta vía el Estado renunciaría a propiciar la
igualdad en las condiciones iniciales de las entidades territoriales y de los ciu
42 “ Si todos los gastos de los ciudadanos fueran financiados directamente por ellos, por sus in
gresos propios, cuando adquieren bienes privados o cuando compran como contribuyentes o consu
midores bienes públicos nacionales o locales, en realidad no habría un problema significativo en la
búsqueda de la eficiencia en el gasto cualquiera que fuera su destinación” [Wiesner 1992, 380].
460
dadanos, respecto del derecho a la distribución de los recursos públicos.

Incluso, fortificaría la desigualdad en la competencia por estos recursos.
Repartir recursos entre entidades territoriales directamente proporcio
nales al esfuerzo tributario, condena las localidades con poca actividad eco
nómica, baja cantidad de población y precarios recursos fiscales propios. Se
niega así el objetivo de usar las transferencias como medio de lucha contra las
disparidades regionales y se contradice también el apoyo a los servicios que
generan grandes externalidades. Cobrar los precios reales de los productos
prestados por el Estado lesiona los derechos de los ciudadanos con pocos in
gresos. Se contradice así el objetivo de ampliar el acceso social a los servicios
meritorios. La aplicación del principio del beneficio en la política tributaria
conforta una vez más la desigualdad social porque mantiene el grueso de la
inversión social en beneficio de aquellos que puedan pagarla directamente.
En conclusión, la plena aplicación del principio del beneficio niega el
objetivo de extender la cobertura territorial y el acceso social a los bienes
meritorios, siendo que, recordemos, es objetivo central del sistema de trans
ferencias superar la concentración y centralización de la intervención del
Estado propia de la época centralista.
El principio del beneficio es entonces culposo respecto de los objeti
vos centrales de la descentralización. Resulta de una tentación de llevar has
ta sus últimas consecuencias la búsqueda de la eficiencia en la asignación de
recursos estatales y de la aplicación de un principio de equidad en tanto re
tribución de esfuerzos particulares. En el último capítulo se regresa sobre
esta tema crucial para analizar la manera como se combina en la práctica la
aplicación del principio del beneficio y, más generalmente las reglas del
mercado, con el sistema de transferencias.
Entre más me acerco más te alejas

El cuarto prejuicio de la teoría fiscalista de la descentralización que
merece cuestionarse es la oda a la cultura de los proyectos. Las transferen-
43 La C om isión del Gasto Público saluda, por una parte, la aplicación del principio del benefi
cio en aras de la eficiencia: “La destinación específica es un sustituto de este m ecanismo [mecanismo
de precios para asignar eficientemente los recursos] sólo bajo la condición muy especial en la cual
quiénes generan la renta son los beneficiarios directos de la destinación asignada” , y por otra, reco
noce que es totalmente extraño a criterios de equidad: “ Por definición, si el beneficiario directo es el
mismo que aporta el recurso, difícilmente puede haber redistribución” [Velázquez C . 1986, 100].
461
de la descentralización son temidas por la hipotética generación de la pereza

fiscal local y por el desvío de los recursos para el crecimiento de los gastos en
funcionamiento. Los subsidios a la oferta institucional son criticados porque
no garantizarían el destino final de los recursos en favor de la población obje
tivo y porque los intermediarios se apropian de una parte importante del pre
supuesto de la entidad sin correspondencia con la cantidad y calidad de los
bienes y servicios prestados a la población. Las falencias anteriores serían su
peradas por la financiación de necesidades locales a través del apoyo a proyec
tos específicos. Los proyectos condicionan el giro de la nación a la existencia
de un registro de las personas beneficiarías, una sustentación del impacto so
cial a lograr y un esquema de cofinanciación entre la nación, las entidades te
rritoriales y los propios beneficiarios. La asignación de recursos por proyectos
acercaría el presupuesto inicial a la realización final, los objetivos de política a
los beneficiarios reales y, recortaría el peso de los intermediarios y los pasos
administrativos en la ejecución de políticas.
No es el propósito enumerar aquí las gigantescas dificultades que en
cuentra en el camino la cultura de proyectos, sino señalar algunos aspectos
conceptuales que cuestionan el logro de la eficiencia a través de él. La cultu
ra de proyectos se opone a la planeación en la medida en que la segunda es
taría regulada por una intervención administrativa y política en la asigna
ción de recursos, mientras que la primera estaría gobernada por el principio
de la revelación de preferencias y la competencia de los beneficiarios por los
recursos. Se supone que los proyectos incentivarían, en la repartición de re
cursos públicos, el mérito; mientras que la planeación, los derechos adqui
ridos. La cultura de proyectos nos acercaría entonces más a las reglas del
mercado, mientras que la planeación nos alejaría de él.
Pero los resultados en la realidad del camino son otros. Los proyectos
sólo atienden síntomas específicos de pobreza y no las múltiples causas que
explican su dinámica. El desarrollo social y la pobreza se pueden compren
der mejor mediante diagnósticos e intervenciones integrales propias de los
sistemas de planeación. Los proyectos introducen, además, una incerti-
dumbre en los gobiernos locales que compiten por los recursos sin tener se
guridad sobre el resultado final, por lo cual, una adecuada cofinanciación
local de los proyectos no puede ser garantizada de antemano por ninguna
entidad territorial. La incertidumbre, propia el mercado privado, introduce
en el mercado público zozobra en las comunidades demandantes de servi
cios que no logran consolidar organización social en torno a dinámicas de
solución de problemas sociales sobre proyectos inciertos. Por último, es una
462
contraevidencia empírica afirmar que la cultura de proyectos haya dismi

nuido la cantidad de intermediarios, los pasos y requisitos administrativos
que ralentizan los desembolsos públicos o que inmunicen el gasto de la inci
dencia del clientelismo. En efecto, las colas de proyectos para aprobarse son
el caldo de cultivo para la intermediación de padrinos y caciques clientelis-
tas que tramitan los intereses de las comunidades protegidas.
S a l ir d e l l a b e r in t o h a c ia u n o r d en c la ro y s e n c il l o
Bajo el impulso del Estado interventor crecieron las funciones conside

radas de responsabilidad estatal en la extensión del mercado nacional y la pres
tación de servicios a la ciudadanía. El paradigma político que se construyó bajo
el Estado interventor hacía que cada asunto de interés colectivo sensible debía
convertirse en asunto de Estado. Surgieron instituciones y programa con pre
supuestos crecientes, responsabilidades sectoriales y territoriales y, aumentó el
cuerpo de funcionarios a cargo del Estado. El crecimiento de la malla institu
cional y presupuestal se hizo de manera desordenada, de tal manera que hubo
necesidad de ordenar el aparato administrativo del Estado. La reforma consti
tucional de 1968, bajo el gobierno del presidente Lleras Restrepo, intentó for
talecer la rama ejecutiva y administrativa y, subordinar el presupuesto a la pri
macía del ejecutivo sobre el legislativo. El tema de la descentralización en esta
época concurrió como estrategia para poner en orden el entramado funcional
del Estado con la consolidación de rasgos centralistas y tecnocráticos.
Sin embargo, una década después todavía preocupaba la falta de
coherencia orgánica del presupuesto, la ejecución del gasto y las funciones
cumplidas por diversos niveles e instituciones públicas. El mote de laberin
to fiscal acuñó el malestar e indicó la urgencia de reordenar funcionalmente
al Estado. El tema de la descentralización cambia de sentido en la medida
en que no debe ser un mero instrumento del centralismo. Por el contrario,
la administración y repartición de recursos públicos entre niveles de gobier
no ganarían en claridad y eficiencia si fortalecieran una reorganización des
centralizada del Estado. En una década la descentralización cambia de con
texto: pasa de ser instrumento para fortalecer la coherencia del Estado
centralista, a otro en que el centralismo se considera culpable del desorden
institucional y de la ineficiencia en el cumplimiento de funciones.
Dos pistas parecen indicar la salida del laberinto fiscal y administrati
vo. La construcción de un ordenamiento territorial sencillo y claro y, la
aplicación de un principio de responsabilidad a cada empresa pública y en
tidad territorial.
463
A) D el laberinto a la explanada
Para simplificar el entramado institucional se sigue el sendero de cla
rificar las relaciones entre niveles de gobierno al establecer funciones estra
tégicas diferentes a cada uno de ellos. Proceso relativamente lento y dispen
dioso que descubre el sentido de su propia búsqueda bajo el gobierno del
presidente César Gaviria [Restrepo B. 1997a]. A la nación le corresponde
fijar los objetivos generales de la política, suministrar la financiación princi
pal, construir los parámetros de seguimiento y evaluación y, formular pro
gramas de apoyo al proceso de descentralización y sus componentes secto
riales. La función principal de los departamentos es coordinar las acciones e
instituciones sectoriales en su jurisdicción, lo que implica brindar apoyo
técnico a los municipios, asesorar la planeación local y concurrir en la eva
luación de los desempeños locales. La ejecución y administración final de
las políticas descentralizadas le corresponde a los municipios.
El ordenamiento territorial sería claro y sencillo, cada ámbito con
una función principal, las estrategias en la nación, la coordinación en los
departamentos y la ejecución en los municipios. ¿Pero cómo transitar de un
nivel territorial a otro, suplir las eventuales carencias de una entidad y ar
monizar el conjunto del entramado institucional en este sendero? Mediante
el principio de subsidiariedad las debilidades funcionales de un nivel de go
bierno deben ser asumidas por el nivel superior. El principio de comple-
mentariedad o concurrencia obliga la participación del nivel inferior de go
bierno en los objetivos del nivel superior y la coordinación evoca las
relaciones entre diferentes instituciones estatales en cada nivel territorial.
Sin embargo, una cosa es la visión de un sendero deseable y otra dis
tinta es el trayecto real recorrido. En efecto, cada sector de política social
descentralizado ha tenido su propia dinámica y visión de las relaciones in
tergubernamentales. El sector de la educación se ha balanceado entre depo
sitar mayor protagonismo en el departamento o el municipio para privile
giar el nivel departamental como receptor de la descentralización44,
44 El Decreto 77 de 1987 delegó a los municipios la construcción y mantenimiento de la in

fraestructura física escolar. La Ley 24 de 1988 suprimió la función de control y vigilancia del M inis
terio de Educación y la trasladó a los municipios, y la Ley 29 de 1989 pretendió delegarle también la
administración del cuerpo docente. La Constitución de 1991 y la Ley 60 de 1993 fortalecieron el
carácter departamental de la descentralización al asegurar que el situado fiscal para educación se des
centralizara a los departamentos y a los municipios con más de 1 0 0 .0 0 0 habitantes.
464
mientras que la salud posee un rasgo más municipalista, aún cuando el de
partamento puede postergar -p o r relaciones de fuerza política con los mu
nicipios- la delegación local de la función.
El programa presidencial de la Red de Solidaridad Social situó, en el
período del presidente Ernesto Samper, la ejecución en el nivel municipal y
el poder de repartición de recursos entre municipios en el departamento.
Los fondos de cofinanciación debían estimular la competencia por re
cursos entre departamentos y municipios. Sin embargo, reeditaron parcial
mente los auxilios parlamentarios al privilegiar las solicitudes de los congre
sistas sobre las largas colas de proyectos provenientes de las localidades.
Las funciones de coordinación de los sectores descentralizados por el
departamento son, en general, ineficaces. Estos sectores poseen sus propias
líneas de mando desde el nivel nacional o están amparados en leyes regla
mentarias poco susceptibles de ajustes por parte de los departamentos. Ade
más, estos últimos no tienen funciones claras de ejecución de políticas y es
tán sumidos en una crisis financiera. Con estos problemas, el departamento
se ha dedicado, más bien a intermediar los recursos y la delegación de fun
ciones de la nación hacia los municipios. Agazapado en esta función se sos
tiene el poder relativo de los departamentos en el proceso de descentraliza
ción, y no en las labores de coordinación y apoyo técnico a las localidades.
La complejidad del sendero recorrido se extiende de las relaciones en
tre niveles de gobierno a las internas y a la vez, a la relación con la sociedad.
Unas reformas privilegian las entidades territoriales como sujetos recepto
res de los poderes descentralizados, por ejemplo el sistema nacional de pla-
neación, otras, las unidades prestadoras de servicios sectoriales como la sa
lud y la educación, mientras que unas terceras prefieren descentralizar
funciones hacia el mercado como la ley de servicios públicos y la construc
ción y mantenimiento de las vías. Finalmente, la técnica de focalización de
proyectos y el subsidio a la demanda se orientan a asegurar que el beneficia
rio directo de la descentralización de recursos sea el consumidor.
En suma, según el sector o programa la descentralización tiene un
sesgo mayor hacia el departamento, el municipio, pero ninguno hacia la na
ción. De igual manera, las políticas de descentralización privilegian selecti
vamente entidades territoriales, unidades de gestión, los agentes del merca
do o los ciudadanos consumidores. No sobra decir que en la práctica se
tejen relaciones múltiples y dinámicas entre todos estos aspectos priorita
rios. N o se critica aquí la complejidad, que es reflejo de la diversidad de ac
tores sociopolíticos y de niveles de gobierno que intervienen en la des
465
centralización. La crítica es para las visiones simplificadas y reductoras de la

realidad que frustran los propósitos de guiarse en el mundo real y caen en ac
tos de arbitrariedad que hacen resbalar la pesada roca empujada por Sísifo.
B) Sólo la responsabilidad os hará libres

La sencillez y la claridad tienen como propósito hacer posible una
evaluación del cumplimiento de las responsabilidades de cada nivel subcen
tral de gobierno por la nación. Si todos los niveles concurren de manera de
sordenada en una función, su financiación y ejecución, no se sabría a quién
pedirle cuentas de los errores de eficiencia45. No es sencillo detectar el ori
gen de las fallas de ineficiencia o corrupción puesto que cada cual remite la
responsabilidad del problema en el otro.
Uno de los efectos más dañinos de querer aplicar el rasero de la senci
llez y la responsabilidad en el ordenamiento territorial se genera cuando se le
otorgan las mismas funciones a la diversidad de departamentos y municipios.
¿Cómo pretender que departamentos tan desarrollados como Antioquia y
Valle cumplan de la misma manera similares funciones que aquellos prove
nientes de los antiguos territorios nacionales? O, que un municipio de 10 mil
habitantes pueda recibir las mismas exigencias que otro de 200 mil. En aras
de la sencillez y la claridad se establece una entidad territorial tipo que no
existe y se le hace receptora de los recursos y funciones transferidas, evitando
considerar el carácter heterogéneo de las entidades territoriales. Esto conduce
a la ineficiencia y el desperdicio. Municipios incapaces de asumir eficiente
mente las funciones descentralizadas se combinan con grandes ciudades que
podrían tener mayores competencias que las delegadas.
La incapacidad y el desperdicio conducen a cuestionar la aplicación
del principio de la responsabilidad. En efecto, ¿cómo exigir la misma res
ponsabilidad cuando las dotaciones iniciales son tan diferentes y cuando la
descentralización es obligatoria y no solicitada? El problema se agrava con
la inflexibilidad de los porcentajes de repartición de transferencias por sec
45 En el caso de la educación: “ Es sorprendente que, después de haberse adoptado la descen

tralización, subsistan cuatro categorías de maestros (nacionales, nacionalizados, departamentales,
municipales), con regímenes salariales distintos y con serias inflexibilidades en su asignación territo
rial. Se ha estimado que actualmente hay cerca de 250.000 maestros públicos, de los cuales el 6 6 %
tienen el carácter de nacionales, el 14% departamentales y sólo el 20% son municipales” [Rosas
Vega 1997, T em a III, 38].
466
tores específicos, en especial para salud y educación46. ¿Por qué estos por
centajes y no otros? ¿Qué pasa cuando un municipio tiene necesidad, capa
cidad y voluntad de asignar porcentajes diferentes para cada sector social?
Infortunadamente incurre en un delito llamado peculado por desviación,
motivo de sanción de innumerables alcaldes en el país. Por último, ¿cómo
exigir responsabilidad a las localidades cuando cada sector de política na
cional compite de forma desordenada por delegar a las localidades funcio
nes sin recursos y obligaciones sin poder discrecional?47
El perro se muerde la cola: lo que comenzó como intención de flexi-
bilizar el presupuesto para recuperar la discreción y la eficiencia del gasto,
termina, en aras de la sencillez y la claridad, generando inflexibilidad e ine-
r» • *48
hciencia .
L a BÚ SQ U ED A D EL R E D E N T O R A U SEN TE
El trasegar durante veinte años arrastrando la pesada roca del Estado
por la cima de la eficiencia repite el mito de Sísifo, la roca resbala hacia aba
jo inexorablemente. La intención es legítima, ¿qué falla entonces? Parece
que a Sísifo tiene barro en los pies y no puede anclar su esfuerzo en la dura
realidad de la montaña sobre la cual se quiere erigir. ¿De qué otra manera se
explica que el presupuesto sea hoy más inflexible que hace veinte años, que las
adiciones al presupuesto -recursos adicionales- sigan imprimiendo incerti-
dumbre al proceso presupuestal, que continúe el desequilibrio entre gastos fi
jos a causar e ingresos inciertos, que se mantenga la incoherencia entre gastos
de inversión y funcionamiento y, finalmente, que no se haya resuelto el desa
juste entre la planeación y los presupuestos nacional y locales?
46 Una crítica radical sobre la sin razón de asignar porcentajes rígidos a las transferencias por
sectores de política social se encuentra en Wiesner [1992].
47 A propósito comenta la Comisión de Racionalización del Gasto: “O tro de los factores que
atenta contra la adecuada definición de responsabilidades a nivel regional es la proliferación de leyes
sectoriales que ha terminado por comprometer los recursos propios de departamentos y municipios
en un sinnúmero de propósitos, inclusive violando en la práctica el principio constitucional según el
cual no se podrán descentralizar competencias sin garantizar los recursos para asumirlas”. [Rosas
Vega 1997, T em a III, 38].
48 U na hipótesis según la cual la existencia de la rigidez en las funciones y recursos transferidos
se explica por las negociaciones entre la imposición de las reglas del mercado, la lógica de la repro
ducción política y el temor a las “Repúblicas independientes” se encuentra en O choa y Restrepo B.
[1997].
467
¿Por qué el sistema de transferencias que tanto temor genera ha llevado

a que veinte años después éstas representen alrededor del 50% de los ingresos
corrientes de la nación? La condena general a los gastos de destinación especí
fica no se compadece con la excepción a la regla en los cuantiosos recursos de
las transferencias y la victoriosa presión de reeditarlas por otras vías, como el
Fondo Nacional de Regalías y los Fondos de Cofinanciación45.
¿Qué hace que una visión clara y sencilla de ordenamiento territorial,
no sólo provoque mayores grados de complejidad en la administración pú
blica, sino que contribuya a profundizar la inflexibilidad en todo el proceso
de delegación de funciones y recursos y, estimule la ineficiencia y el desper
dicio de las entidades territoriales?
La falla debe ser de fondo; ontològica como dirían los filósofos. La
intención es válida e incluso necesaria, ¿quién se opone a alcanzar mayores
grados de eficiencia del Estado? El problema radica en el código de ruta, en
un desconocimiento craso del Estado y la sociedad, en últimas, en una vi
sión equivocada de la realidad.
¿En dónde reside el error? En la importación de la teoría neoclásica
de cuestionada eficiencia respecto de su objeto fundamental de estudio so
bre el funcionamiento del mercado y los agentes privados, al análisis del
Estado. En ninguna de las misiones de estudios sobre finanzas interguber
namentales existe ni siguiera la mención de la existencia de partidos políti
cos, las características del régimen político, las relaciones de poder entre eli-
tes regionales y nacionales que se expresan en la repartición del presupuesto
nacional y local, las negociaciones entre el ejecutivo y el legislativo en el
proceso presupuestal, la dinámica electoral, las relaciones entre administra
ción pública y poderes políticos y económicos. N o se mencionan los pro
blemas de orden público, la subversión y el narcotráfico, la incompleta
construcción de la hegemonía del Estado en todo el territorio nacional, la
49 Sobre las regalías la C R G dice: “La destinación de los recursos, también está sujeta a serias in-
flexibilidades, pues la ley la estableció de manera ‘milimétrica’, tanto lo que tiene que ver con los de
partamentos y municipios [regalías directas a las entidades territoriales productoras de recursos no re
novables], como en los asignados a través del Fondo de Regalías de supuesta libre competencia entre
todas las entidades territoriales. [Rosas Vega 1997, Tem a III, 52], Sobre el sistema de cofinanciación
dice: “ Este proceso de asignación última de los recursos a nivel regional también se ha visto entorpeci
da por la creación de unas ‘partidas globales’, equivalentes a cerca de $ 160,000 millones (2 0 % del total
programado para 1996), sobre cuya prioridad deciden parlamentarios, en ocasiones imponiendo pro
yectos por encima de la voluntad regional de los alcaldes y gobernadores”. [Ibidem . 5 5 ].
468
EL M ITO D E SÍSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZA DESCENTRALIZA DORA
informalidad y parainstitucionalidad reinante y así sucesivamente. Se des

conoce el Estado y la sociedad sobre la cual se plantean diagnósticos y reco
mendaciones50.
El imperialismo económico neoclásico lo exige: la realidad sólo es vis
ta como amenaza, como irracionalidad a disciplinar. Con semejante visión,
Sísifo pretende modificar la repartición de recursos entre niveles territoria
les, el ordenamiento territorial y el sistema político.
Demostrada la incapacidad de lograr los objetivos de hace veinte
años, por aquéllos que todo lo han poseído para realizar su sueño —ministe
rios y cargos administrativos dirigentes de la reforma del Estado- sólo que
da hacer evidente la ficción que los alimenta. No se pretende negar el im
pacto de la posesión de los altos cargos directivos de la economía y la
administración pública. También los españoles desconocieron completa
mente la realidad que conquistaron y, sin embargo, el mundo del que pro
cedemos nunca fue ya como antes.
a) E l reino del mercado en el Estado

En un principio estaba el mercado y el Estado. La supuesta virtud del mer
cado es su tendencia a la buena asignación de recursos, la eficiencia que provoca
la competencia entre agentes privados, la aplicación plena de la relación entre
costos y beneficios y, finalmente, la soberanía del consumidor. El individuo con
sumidor sería soberano porque opta libremente por comprar bienes que mejor
expresan la relación entre calidad y precios. De tal manera, la acción racional
del individuo consumista induce eficiencia en la asignación general de recur
sos en la sociedad, premia a los eficientes y condena a los ineficientes y, señala
los bienes meritorios de existencia. La falla del mercado reside en que los
agentes privados no tienen propensión a la libre competencia sino a excluirla.
Son jugadores que hacen todo lo posible por sacar del juego a otros oferentes.
Tienden así a no compartir información, a asentarse en nichos de mercado
privilegiados y a construir barreras para el acceso de otros competidores.
50 La Com isión de Racionalización del G asto y de las Finanzas Públicas es la que más avanza
en considerar la incidencia que las instituciones y el sistema político tienen sobre el proceso presu-
puestal y la esquiva eficiencia. O jalá la moda de la economía institucional augure mayores avances
en el estudio de las relaciones entre economía, política, instituciones e intereses sociales. Por lo
pronto, los factores no económicos son considerados exclusivamente como expresión de lo irracio
nal, lo mezquino y lo maléfico.
469
Las supuestas virtudes del Estado se centran en la regulación de las

actividades privadas, fundamentalmente, las políticas antimonopólicas, la
defensa de la libre iniciativa, la garantía de las condiciones para una compe
tencia leal, la creación de un ambiente macroeconómico sano y en conse
cuencia, la regulación normativa de conflictos y sancionadora de delitos.
Además, el Estado tiene el monopolio de la moneda, defiende la soberanía
de las fronteras, la seguridad ciudadana, imparte justicia e implementa polí
ticas redistributivas en beneficio de los pobres. La principal falla del Estado
es la intervención indebida en la economía en detrimento de la competen
cia privada. Propende, además, a regular en exceso, por lo cual bloquea la li
bre iniciativa privada y construye un aparato administrativo y político que
desvía la buena asignación de recursos y parásita sobre los recursos públicos
recaudados.
Visiones extremas hablan del Estado como un mal necesario puesto
que tiende a impedir la libre iniciativa de los particulares productores y
consumidores, pero, inevitable ya que se requiere un ente neutral y regula
dor. El Estado mínimo evoca la imagen ideal de un árbitro externo a la di
námica del juego y su resultado pero que hace posible el juego limpio.
Ante las fallas del Estado y el mercado se pretende fusionar lo mejor
de cada cual sobre la base de que el uno regula la competencia y el otro com
pite y asegura los mayores grados de asignación eficiente de recursos. Ahora
bien, recordemos que el reto de las misiones y estudios que son materia de
este trabajo es encontrar la forma para que el Estado sea un agente eficiente.
Y dentro de las funciones del Estado, las relacionadas con el proceso de des
centralización.
Los estudios técnicos coinciden en que un Estado es eficiente cuando
logra una relación real entre costos y beneficios sociales. Se entiende teóri
camente por beneficios, no sólo la rentabilidad financiera, sino el logro de
cualquier objetivo meritorio y legítimo. Sin embargo, en la práctica las re
comendaciones sucesivas se inclinan hacia el referente del costo-beneficio
financiero propio de las empresas privadas.
La Misión de Finanzas Intergubernamentales (1981) propone avan
zar hacia la autosuficiencia financiera de las entidades territoriales. Las
grandes ciudades deberían convertirse en distritos no sujetos a transferen
cias con un sistema tributario autónomo. Y sólo en este caso dictaminar la
elección popular de alcaldes. La autonomía política no sería una dádiva
sino una consecuencia necesaria y complementaria de la autonomía finan
ciera. Para aquellas entidades territoriales que no se puedan autofinanciar se
470
recomienda implementar transferencias condicionadas a contrapartidas

por los giros recibidos y un creciente esfuerzo tributario local.
La Comisión del Gasto Público (1986) considera indispensable la re
ducción del tamaño del Estado para el logro de la eficiencia, y que la des
centralización debe coadyuvar a este propósito. En consecuencia, la transfe
rencia de responsabilidades debe ser mayor que la de recursos para que el
nivel municipal se vea forzado a acercarse al cobro de los precios reales de
los bienes y servicios prestados. La descentralización debe ser una estrategia
para evitar la presión irracional sobre el presupuesto nacional -entiéndase
contraria a la eficiencia- y trasladar los costos de la administración a los ciu
dadanos mediante el aumento de la presión tributaria local. Por esta vía,
además, los municipios contribuirían al crecimiento del ahorro público ge
neral. Más allá de la descentralización la totalidad del Estado, el presupuesto
y la administración pública serían eficientes si se sometieran al principio de
costo beneficio, propio de las empresas privadas , aún cuando advierten que
el Estado debería tener parcialmente otros criterios de medición de la eficien
cia.” La Comisión comparte la duda original que guía todos los estudios, es de
cir, la incapacidad del Estado y el gasto público para ser eficientes, y por ello
propone acrecentar el proceso de privatización de las funciones y empresas es
tatales. En este escenario, la descentralización es esencialmente un mecanismo
facilitador que obliga a los municipios a privatizar los servicios o asumir la res
ponsabilidad de verlos inexorablemente colapsar por carencias presupuéstales.
La misión sobre Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal
[Wiesner 1992] dice que la única manera de lograr la eficiencia en el nivel
local es cuando los consumidores de bienes públicos pagan los precios reales
de éstos tal y como hacen al comprar bienes ofrecidos por el mercado priva
do. De lo contrario, si el mercado estatal ofrece precios subsidiados, so
portados en generosas transferencias, el com prador no tiene motivo ni
posibilidad de exigir calidad de los bienes y los servicios de la adminis
51 “Pero si lo que se busca es la adecuada asignación y racionalización del gasto, es claro que el
criterio de costo beneficio debe jugar un papel central en todo el proceso presupuestar [Velázquez
Cock 1986, 44].
52 “ La asignación de recursos y la prueba de eficiencia en el gasto privado consultan básica
mente la rentabilidad comercial. Esta prueba de eficiencia puede aplicarse solamente en algunas em
presas del Estado. En la mayoría del gasto público la cantidad de recursos y su eficiencia deben de
terminarse acudiendo a otros criterios” [Velázquez 1986, 33].
471
tración.53 Por otra parte, el informe critica el sistema de transferencias dado

que éste asegura cuantiosos recursos y funciones a las entidades territoriales
sin correspondencia sensible con exigencias de un esfuerzo tributario local ni
de desempeños administrativos alcanzados. Se entiende por logros adminis
trativos atender un mayor nivel de personas con un nivel de gastos determi
nado. Sorprende la ausencia de consideración sobre la calidad y pertinencia
del bien ofrecido. Un correcto proceso de descentralización, inspirado en una
imagen de lo que hace un comprador de bienes, debe partir de la demanda lo
cal de la competencia al nivel nacional. Manifestada la voluntad, debe acredi
tar posibilidad de asumir la función mediante demostración de la capacidad
fiscal y el esfuerzo tributario local. Como tal no ha sido el proceso real, la mi
sión propone extender la cultura de proyectos y el acceso al crédito para la fi
nanciación de las políticas locales. Unos exigen contrapartidas locales y equi
librio financiero y otro debiera obligar un comportamiento de empresa
privada para el acceso a los recursos y el pago de las obligaciones.
La Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas
(1995) sigue considerando la pereza fiscal local en el cobro de recaudos
como uno de los principales problemas de la descentralización [Rosas Vega
1997, 2 4 -2 5 ]. El conjunto de recomendaciones de esta misión está orienta
do por la profundización de la autonomía y responsabilidad local. Esto sig
nifica para ellos, reclamar una autonomía fiscal que conceda mayor libertad
local para disponer de los recursos transferidos desde la nación siempre que
esto se traduzca en un aumento de la carga impositiva local54. En conse
53 “Ahora bien, ¿cómo lograr la vinculación ciudadana al proceso económico y político? N o

hay una respuesta o una fórmula que produzca el resultado buscado. Pero, lo que sí parece claro es
que si el ciudadano municipal no aporta algo de su ingreso personal a la compra de unos bienes pú
blicos locales, la gobernabilidad dejará de alcanzar el nivel que podría lograr. Por esta razón, se ha in
sistido en la importancia de lograr un mínimo de esfuerzo fiscal propio. Sin esta forma de revelar
preferencias, ¿qué vinculación podría tener el ciudadano con las decisiones públicas colectivas? En el
mejor de los casos, una vinculación pasiva, de un ‘consum idor’ que recibe un subsidio, pero no la de
un ‘contribuyente-comprador’ que exigirá unos resultados del gasto público y, de esta forma, indu
cirá eficiencia en un sector público inmediato. Sin un mínimo de esfuerzo fiscal propio, ¿cómo es
tructurar el control fiscal? En síntesis, el factor que actúa como catalizador entre el progreso econó
mico local y el progreso político e institucional es el pago libre y voluntario de impuestos locales. Así
se origina el interés político. Se completa la ecuación económica y política” [Wiesner 1992, 374],
54 “Otorgar autonomía total a las instancias regionales para definir el uso de los recursos de las
transferencias diferentes a las destinadas a cubrir la educación y la salud básicas, tanto por destino
sectorial (educación, salud, aguas, deportes, etc.) como por destino económico (inversión o funcio
namiento).” [Rosas Vega 1997, 32]
472-
cuencia, aconsejan la correspondencia entre el costo de proveer los servicios

con el nivel de impuestos pagados por los contribuyentes-consumidores
[Rosas Vega 1 9 9 7 ,4 4 -4 5 ]. El sector público sólo sería eficiente cuando en
cuentre un mecanismo de mercado para asignar recursos. Así como los pre
cios gobiernan la “adecuada y eficiente” asignación de recursos en el merca
do privado, de tal manera, los impuestos que expresan los costos reales de
los servicios consumidos, lograrían fomentar el bienestar y la eficiencia55.
De tal manera, se podría acelerar el proceso de descentralización en el senti
do de eliminar las trabas centralistas a la verdadera delegación de la salud y
educación básica, las vías, el transporte, la cultura, el deporte.
C on el fin de trasladar de manera efectiva la administración de la educación

y de la salud a los departamentos y a los municipios, se deben eliminar re
quisitos innecesarios adoptados por el gobierno central y establecer incenti
vos a las regiones para que aceleren el proceso de asunción de las responsa
bilidades. Este método debe extenderse a la prestación de otros servicios y a
la realización de inversiones locales, en áreas tan vitales com o la cultura, el
deporte, los puentes y vías, para lo cual será fundamental flexibilizar la asig
nación de los recursos diferentes a la educación y la salud, que, com o se vio,
deben hacerse con criterio de ‘capitación’ [Rosas Vega 1 9 9 7 , 3 7 ].
En vez de los fondos de cofinanciación proponen adjudicar recursos

mediante una banca pública de segundo piso asesorada por el sistema fi
nanciero privado en la selección de proyectos meritorios y los estudios de
prefactibilidad financiera de éstos56.
Hasta aquí nada realmente novedoso. Los mismos supuestos para las
mismas recomendaciones. Lo que será recordado de esta misión es la pro
puesta de desligar las transferencias de un porcentaje de los ingresos co
rrientes para supeditarlas a un porcentaje del PlB. La justificación explícita
es liberar al ejecutivo de tener que transferir un porcentaje rígido de los fru
55 “Si se establece el vínculo entre el impuesto y lo que las personas están dispuestas a pagar por
un servicio público, es factible afirmar que el impuesto cumple la misma función que el precio en
una transacción de mercado. De este modo se fomenta el bienestar individual y colectivo en la pro
visión de los bienes públicos.” [Rosas Vega 1997, 45]
56 [...] la existencia de un banco de segundo piso, la evaluación cuidadosa de los proyectos por
parte de la banca privada y la obligación parcial o total de reembolsar los recursos, constituyen prin
cipios financieros sanos que apoyan mejor la llamada cultura del proyecto, que el mecanismo actual
de contrapartidas decididas bajo presiones políticas ineludibles.” [Rosas Vega 1997, 56]
473
tos de los esfuerzos nacionales. Pero, aún cuando no lo publiciten, la aplica

ción de tal recomendación disminuye el monto total de las transferencias a
las localidades. Astuta recomendación que atiende dos propósitos al tiem
po, aminorar la presión sobre el déficit fiscal y recuperar un poco de flexibi
lidad en el presupuesto nacional, particularmente en los gastos correspon
dientes al nivel nacional.
La preocupación central de los cuatro informes ha sido la eficiencia, y
su logro se avizora mediante la inoculación de las reglas del mercado en el
Estado, particularmente en el sistema político, el ordenamiento territorial y
las finanzas intergubernamentales.
a) La imposición del destino manifiesto

En cuanto al sistema político, este sería permeable a las reglas del mer
cado si el votante y contribuyente fuera tan soberano como el consumidor de
bienes en el mercado. Tal propósito se lograría, ya se señaló, cuando pague el
precio real de los bienes del mercado estatal como lo hace en el mercado pri
vado. Y cuando los alcaldes sufran una metamorfosis de individuo político a
gerentes y administradores. Mutación posible sólo si aplican plenamente el
principio del beneficio en el sistema tributario local, aumente la presión tri
butaria general para que mediante esfuerzos propios se financien los servicios
prestados. La revocatoria del mandato de los alcaldes por los participantes en
el proceso electoral avanza en esta senda al darle fuerza jurídica al voto (pre
cio) de la aceptación (compra) de la promesa electoral (mercancía). Nótese
que los no votantes están inhabilitados para participar en la demanda de re
vocatoria del mandato. De similar manera, un no comprador está inhabilita
do para reclamar por la calidad de los bienes que no consume.
El ordenamiento territorial será permeable a las reglas del mercado
cuando se implemente una descentralización por demanda en virtud de la
cual los gobiernos locales acrediten capacidad fiscal y esfuerzos financieros
suficientes, es decir, cuando cada entidad territorial reciba lo que pueda ad
ministrar eficientemente. El mérito y el desempeño son los principios de
eficiencia enseñados por el mercado al Estado, sobre la base de los cuales se
debería lograr el tamaño deseable de las entidades territoriales y las funcio
nes que pueden asumir.
Las finanzas intergubernamentales correspondientes a las reglas de
mercado son aquellas que logran incentivar el cambio del derecho a la com
petencia, es decir, cuando los recursos transferidos no resulten de la ‘cultura
del reparto político’ sino de la competencia entre entidades territoriales por
474
los bienes escasos. En la dirección correcta se encuentra la cultura de pro

yectos y el acceso al crédito, así como las contrapartidas y la cofmanciación
local exigida a los giros nacionales y los subsidios a la demanda sumados a
las políticas de focalización.
Las reglas del mercado deben inmunizar el Estado contra las relaciones
de fuerza entre partidos, sectores sociales, ideologías, regiones, burocracias y
buscadores de renta. Los actores principales de los procesos presupuéstales y,
por la tanto, de la asignación de los recursos públicos, estarían signados a de
saparecer o a transformarse en el reino del mercado en el Estado.
Esperando al redentor ausente se genera un compromiso entre las
imposiciones de la realidad política y las expectativas asumidas. Una vez
más consideramos el nervio de la guerra, la dicotomía entre un sistema de
transferencias y las reglas de mercado. Contradicción de bulto, razón no les
falta a Wiesner y los suyos. Las transferencias consagran derechos e introdu
cen inflexibilidad, mientras que el mercado aconseja someter toda asigna
ción de recursos al mérito y la competencia. La cultura del reparto de fun
ciones y recursos se agazapa en una necesidad social no cuestionada, los
bienes meritorios a los cuales todo ciudadano debe tener derecho y las ex-
ternalidades positivas que la salud y la educación generan en toda la socie
dad y la actividad económica.
¿Cómo conciliar la necesidad social con las reglas del mercado? Tratan
do de hacer un buen negocio con ellas. Masificar el acceso a la salud generaría
ahorros a las empresas por la reducción del ausentismo laboral y el abarata
miento de las cuantías consagradas por los servicios de salud a la atención de
enfermos evitables [Banco Mundial 1993]. Una buena educación sitúa al tra
bajador en disposición de producir bienes con valor agregado que requieren ca
lificación. Invertir en la infraestructura de transporte abarata los costos que in
tervienen en los precios de las mercancías, permite mayor movilidad a la fuerza
laboral y unifica los mercados. Ahora bien, no es negocio para un particular
privado proveer la salud y la educación de los pobres, ni dotar la infraestructura
de transporte. Ello justifica que el Estado realice el esfuerzo, avance el cace.
Dentro de este esquema de intervención se cuela el principio de mer
cado. En la salud mediante el apoyo a los intermediarios financieros que
contratan los hospitales y salarizan la antaña profesión liberal de los médi
cos [Ley 100 de 1993]; haciendo del sistema de aseguramiento en salud y
pensiones, uno de los negocios más importantes para el sector privado en
los últimos tiempos. El régimen subsidiado en salud garantiza al empresario
una cuantía por cada pobre vinculado aún cuando este último no sea aten
475
dido57. Y, los trabajadores se ven abocados a someterse al sistema de asegu

ramiento individual, según el cual la seguridad médica es proporcional a sus
capacidades de pago. Por último, el principio de mercado se expresa me
diante la promoción de la competencia entre las empresas estatales y priva
das, puestas en igualdad de condiciones para competir por la vinculación de
los usuarios a las diferentes empresas aseguradoras58.
En la educación las reglas del mercado se cuelan con los subsidios a la
demanda, mediante la presión a las universidades para que acometan alzas
en matrículas y masifiquen la venta de servicios. Por otra parte, limitando la
financiación de las universidades regionales para presionar una mayor fi
nanciación por parte de los departamentos. Se intenta así espacializar el
principio del beneficio sobre una base territorial. En la educación primaria
a cargo de los municipios, la nación transfiere menores recursos de los nece
sarios para que el esfuerzo financiero local, es decir, de los habitantes de la
localidad, completen el faltan te presupuestal.
En las vías los contratos de obras de rehabilitación y construcción ga
rantizan la adjudicación directa en la mayoría de los casos, (6 de 9 y en los 3
restantes sólo hubo más de un proponente). “Lo anterior es contrario al
principio básico de la competencia, que asegura que las ofertas minimicen
las tarifas y la exigencia de garantías” [ D n p 1995a] . Com o si esto no fuera
suficiente, en caso en que el negocio no sea rentable el empresario no
quiebra como sugiere la supuesta aplicación del principio de eficiencia del mer
cado. Por el contrario, el Estado garantiza ingresos mínimos y cubrimientos de
sobrecostos al concesionario a través de tres esquemas: prolongando el período
de concesión, incrementando el valor de los peajes hasta un 30% del índice de
Precios al Consumidor ( I p c ) o con pagos directos del presupuesto nacional
[ D n p 1995b]. Es decir, el usuario paga tres veces: mediante peajes55, impuestos
al Estado para financiar la construcción de vías y, cuando la operación no es
rentable, completan el faltante de ganancias privadas mediante mecanismos
‘administrativos’ fijados por el Estado para el empresario privado.
57 Informes de la Superintendencia de Salud sobre el régimen subsidiado en salud.

57 Sin negar la incidencia del mercado en el gran negocio de la salud y las pensiones, Jaramillo
sostiene la concurrencia en la reforma de otras vertientes, tales como la estatista, la descentralista y
aquélla que se preocupa por subsidiar la salud a los pobres [Jaramillo 1994].
59 Los contratos de mantenimiento llevan a que el operador privado instale peajes para que el
consumidor financie, en proporción directa al uso del servicio, el bien utilizado.
476
EL M ITO D E SÍS 1FO O V EIN TE AÑOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
Salud, educación, vías y también servicios públicos domiciliarios. En

este último caso las reformas emprendidas a nombre de la descentralización
de la política social son meras iniciativas de privatización de las empresas
prestadoras de dichos servicios convirtiéndolas en sociedades por acciones
sujetas al régimen de derecho privado ,
Incluso en el mercado de bienes públicos subsidiados para los pobres
se aplican reglas de mercado, con la intención aparentemente altruista de
tratar al beneficiario no como simple receptor pasivo de unos bienes sino,
como protagonista activo de la política. De objeto de la política a sujeto
participativo, el beneficiario aporta información, organización social, co-
gestiona la administración del proyecto y participa en la ejecución de las
obras. Así se reducen costos y se aumenta la legitimidad y pertinencia de las
obras cofinanciadas entre el Estado y los pobres. Pobres y organizaciones de
profesionales son abocados a constituirse en empresas sin ánimo de lucro
que contratan con el Estado la resolución de las demandas sociales median
te la competencia de unas comunidades contra otras y de unas organizacio
nes sociales contra otras. Bienvenidos al reino del mercado.
Claro está que los agentes políticos y sociales, la burocracia, los sindica
tos y los gremios, los gobiernos locales y los usufructuarios de la democracia re
presentativa son reacios a las reglas del mercado que anidan las fantasías de Sísi-
fo. En consecuencia, los adalides de la descentralización como dispositivo
neoliberal para el reino del mercado practican el autoritarismo, la tutela, el con
trol, la conducción de todo el sistema y el desciplinamiento de todos los actores
sociales para someterlos al mercado. El mercado no se libera, se impone6'.
60 Ley 142 de 1999 sobre el régimen de servicios públicos domiciliarios. Al respecto, escribe
María Mercedes Maldonado: “Se trata de una descentralización que apunta a la empresa antes que a
la administración municipal, que le interesa más el destinatario de los servicios como usuario o con
sumidor que como ciudadano y que privilegia la organización técnica libre de interferencias políti
cas sobre la inserción de los servicios que hasta el momento habían estado bajo la esfera del nivel cen
tral en los espacios de gestión y de la democracia local que simultáneamente la descentralización
pretende generar.” [M aldonado 1998]
61 Cuervo [1998] demuestra, a propósito de la ley de servicios públicos, cóm o la imposición
del mercado requiere la centralización de las decisiones en contra de la autonomía de los gobiernos
locales y el refuerzo del poder de los tecnócratas en contra de los políticos y la democracia represen
tativa, y cómo el hecho de garantizar el negocio a los empresarios privados pasa por excluir las solu
ciones empresariales comunitarias. Un análisis general de las rigideces en el proceso de transferencia
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reformadores neoliberales en Ochoa y Restrepo B. [1997].
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479
Desarrollo
económico y social
en el siglo XX,
población e
indicadores sociales
CLARA R A M ÍR EZ G Ó M E Z
Investigadora Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID
U niversidad N acional de C obm bia
¡.I n t r o d u c c ió n
Dice David Landes en la introducción a su libro La riqueza y la pobre-

za d e las naciones que, a grandes rasgos, el mundo está dividido en tres tipos
de países: aquellos que gastan mucho dinero para que la población no au
mente de peso; aquellos cuyos habitantes comen para vivir y aquellos cuyos
habitantes no saben como podrán conseguir su próxima comida. Colombia
no se aparta de esta división y podemos decir que el gran reto que enfrenta
su desarrollo es la brecha que separa a ricos y a pobres.
Cuál es la magnitud de esta brecha y qué transformaciones ha sufrido
durante la última mitad del siglo X X es un punto central para entender el de
sarrollo del país, a la luz de los indicadores sociales.
La diferencia de ingreso per cápita entre un país como Suiza y otro
como Mozambique, en los dos extremos de la escala de ingreso, es aproxi
madamente de 4 0 0 a 1, mientras hace doscientos años la brecha entre el
más rico y el más pobre era de 5 a 1. Hay países que no crecen y que incluso
se vuelven más pobres, en términos absolutos, otros apenan logran mante
nerse, mientras otros más se ponen al día.
Podría uno preguntarse, cuáles son las razones por las que unos países
lo hacen mejor que otros. Pero, lo que nos interesa aquí, es cómo lo ha he
cho Colombia en este período, ¿Se ha ampliado la brecha? ¿Cómo ha evolu
cionado su población? ¿La población es más saludable hoy que hace 50
años? ¿Más educada? ¿Con mejor calidad y más larga vida?
A los historiadores les gusta analizar el pasado y no el futuro y tratan
de comprender y explicar lo sucedido. Los economistas también desean co
nocer el pasado y confían en lo que saben con respecto a éste en tanto pueda
conciliarse con la teoría y la lógica; más es mejor y si de elegir metas se trata,
el logro material es el mejor argumento. Este optimismo del economista
tiene que ver sobre todo, con el aumento de la riqueza, que Adam Smith lla
maba el “progreso natural de la opulencia”. Aún para los pobres, “usando
casi cualquier tipo de herramienta de medición que se desee, la vida resulta
cada vez mejor” y cada vez más larga. De esta forma, la gente pobre está me
jor, al menos en términos generales.
Tratar de apartarse de esta concepción simplista, no es fácil. Me intere
sa presentar una visión panorámica de lo que ha sucedido en la última mitad
de siglo X X en el desarrollo social colombiano, teniendo en cuenta que sus as
pectos determinantes son plurales y están interrelacionados, que las explica
ciones unicausales no son satisfactorias. Ustedes, en las anteriores sesiones de
la Cátedra han profundizado en temas centrales del desarrollo del país. Han
recorrido 50 años de desarrollo sectorial (agrícola, industrial), han profundi
zado en lo que ha sido el manejo de las instituciones monetarias y fiscales,
han abordado los problemas monetarios y financieros, entre otros muchos.
Pero, cabe preguntarse, ¿qué ha pasado con la gente?
Algunos temas quedarán por fuera, pese a la importancia crucial en el
desarrollo de nuestra sociedad: la violencia, que ha marcado estas cinco dé
cadas de desarrollo. Pero hablar de violencia requeriría mucho más de una
cátedra y, no siendo mi tema, prefiero no caer en la simplificación de medir
su costo, ni en la presentación de lugares comunes. Me preocupa porque
como muchas veces lo hacemos, dejamos de lado lo más importante. Otros
temas, como los de la reforma agraria o el desarrollo urbano ya han sido
abordados con anterioridad.
Si se mira el panorama mundial a fin de siglo, la convergencia es la
consigna del día, la promesa de seguridad en el futuro, de generalización de
la prosperidad, de la salud y de la felicidad, como afirma la teoría económi
ca. La realidad indica otra cosa. Los ricos y los pobres no parecen estar acer
cándose entre sí.
482
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
El título de esta cátedra es Población e indicadores sociales. La transfor

mación de la población colombiana en estos 50 años es notable. De un país
con 3 8 % de población urbana pasamos a otro con 70% . El ritmo de creci
miento demográfico, que durante mucho tiempo fue una preocupación
central, se redujo drásticamente. La migración de la población rural a ciu
dades que no estaban preparadas para un cambio tan fuerte solucionó algu
nos problemas y creó otros nuevos. Las mujeres ingresaron masivamente a
la fuerza laboral, al tiempo que se educaron y redujeron sus tasas de fecun
didad. La estructura de edades de la población también cambió en forma
apreciable. Sin duda alguna éste a sido uno de los principales cambios socia
les operados en el país en los últimos 50 años.
Hablar de indicadores sociales, es algo más complejo. La sociedad es
un tejido de relaciones de personas y de grupos, órdenes sociales que se ba
san en valores, normas e instituciones que dirigen y definen comporta
mientos y le confieren consistencia interna. Los indicadores buscan aproxi
marse a una descripción de las estructuras sociales que se refieren a la
distribución entre los individuos de derechos y aspiraciones económicas,
políticas y sociales. Estas estructuras no son inalterables. Por el contrario
hay una tensión entre cambio y continuidad.
N o es fácil captar el cambio social con indicadores cuantitativos,
como se puede hacer para estudiar el desarrollo económico. En los últimos
años se ha visto un marcado interés por analizar la relación entre el ritmo de
progreso social y el patrón y la tasa de crecimiento económico, así como por
desarrollar indicadores sociales apropiados para medir el impacto social de
las políticas de ajuste y de reforma estructural.
La discusión comienza con su alcance y su uso. Trabajos realizados
internacionalmente desde la década de 1950 han centrado la discusión so
bre el tipo de indicadores y sus componentes. Una primera forma de mirar
el problema, identifica cuatro categorías de indicadores sociales:
• Indicadores de condiciones de vida, entre los cuales se encuentran los
indicadores de salud, nutrición, vivienda, acceso a agua potable, faci
lidades sanitarias, por ejemplo.
• Indicadores de aspectos culturales y de información, como los relaciona
dos con el alfabetismo, la educación, el número de bibliotecas, perió
dicos, música, teatro, artes.
• Indicadores de aspectos sociales, relacionados con los derechos huma
nos, el estatus de la mujer, la participación, la igualdad, la seguridad
483
personal, el trabajo infantil, el consumo de drogas, la corrupción o el

medio ambiente, entre otros.
• Indicadores de aspectos espirituales, como la felicidad, la satisfacción o
la tranquilidad.
Estos indicadores pueden ser cuantitativos o cualitativos, objetivos o

subjetivos, y se basan en diferentes fuentes de información, como los cen
sos, las encuestas de hogares, las entrevistas individuales, los informes admi
nistrativos, los sistemas de registro, las encuestas de opinión pública.
Para el presente trabajo, me centraré en las dos primeras categorías,
presentando la evolución de diferentes indicadores en materia de educa
ción, salud, trabajo, movilidad social, pobreza y distribución del ingreso. Y,
como aclaración final, vale decir que, a pesar de la cantidad de datos, es im
portante no caer en el “fetichismo de los indicadores”. Hay que considerar
sus deficiencias:
• Dan la impresión de ofrecer más exactitud de la que de hecho pueden
ofrecer.
• Contemplan situaciones altamente formales que, aunque documen
tan aspectos de la vida material de las gentes, no captan otros aspectos
igualmente importantes.
• Tienen una fuerte influencia cultural, que dificulta su objetivo de
comparación internacional.
• Pese a esto, son un medio auxiliar útil para ofrecer una impresión cer
cana del ritmo de transformación de una sociedad.
II. Ev o l u c ió n d e la p o b l a c ió n
Un lugar común cierto es que la población es el fundamento de la so

ciedad. La estructura de una población determinada refleja no sólo las con
diciones económicas, sino también el comportamiento y las normas socia
les respecto al papel de la mujer, de los hijos, de la familia. De allí la
importancia de las estadísticas demográficas: tasa de natalidad, estructura
de edades, tasas de mortalidad.
El término que resume la evolución de la población en estos 50 años
en Colombia es el de transición demográfica, con efectos importantes sobre
la transformación de la estructura familiar y del papel de la mujer. Determi
na también cambios en la pirámide de población, aumento de jóvenes y an
cianos. Plantea retos importantes en materia de empleo y seguridad social.
484
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
La urbanización produce la desarticulación de relaciones tradicionales en

comunidades rurales y sobrecarga las instituciones sociales y políticas. Se
agudizan los problemas sociales.
1. E l crecimiento de la población
Durante la segunda mitad del presente siglo, la población colombia
na se ha incrementado más de 28.5 millones de habitantes, al pasar de poco
más de 11 millones y medio en 1951, a 4 0 .2 millones en 1997, con una tasa
de crecimiento promedio anual de 27.1 por mil.
Hace cuatro décadas, el país vivía el auge demográfico más intenso de
su historia, toda vez que a mediados de los años 50 la población alcanzaba
tasas anuales medias de crecimiento de 31.5 por cada mil habitantes, condi
ciones bajo las cuales la población colombiana se duplicaría cada 2 2 años.
Este acelerado ritmo de crecimiento se originó en el continuo descenso de
la mortalidad, mientras que la fecundidad permanecía en niveles excesiva
mente elevados.
G R Á F IC O 1
C O L O M B IA . P O B L A C IÓ N T O T A L D E L P A ÍS, 1 9 5 1 -1 9 9 7
Fuente: DAÑE, C en so s de P o b la c ió n y p ro y eccio n es
Sin embargo, a mediados de la década de los sesenta, se inicia un

cambio radical en las tendencias históricas del comportamiento reproducti
vo de los colombianos. Después de registrarse un promedio de casi 7 hijos
por mujer entre 1950 y 1965, se descendió a 3 hijos por mujer en 1994.
485
Este marcado descenso de la fecundidad determinó una desaceleración del

ritmo de crecimiento poblacional del país, con una tasa de 2 9 .4 por mil en
tre 1973 y 1985 y una de 18 por mil en la actualidad, uno de los efectos de
“la transición demográfica”.
Cuadro 1
Colombia. Evolución de la población por zona de residencia,
1 9 5 1 -1 9 9 3
A ños T otal Cabecera Res/o
1951 11,548,172 4,468,437 7,079,735
1964 17,484,508 9,093,094 8,391,414
1973 22,862,118 13,548,183 9,313,935
1985 32,495,400 21,299,397 11,196,003
1993 37,664,711 25,849,387 11,815,324
1997 40,214,723 28,456,661 11,758,062
F u e n t e : DANE. C ensos de Po blació n y proyecciones
Cuadro 2
Colombia. Tasas de crecimiento de la población por zona de
residencia (por mil),
1951, 1964, 1973, 1985, 1993, 1 9 9 7
Periodos T otal Cabecera Resto
1951-64 31.5 53.9 12.9
1964-73 28.9 43.0 11.3
1973-85 29.4 37.8 15.4
1985-93 18.4 24.1 6.7
1993-97 17.8 26.1 -1.3
F u e n te: Cálculos DNP-UDS-DiOGS
486
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E IN DICADORES SOCIALES
Cuadro 3
Colombia. Distribución relativa
de la población por zona de residencia (%), 1951-1993
Años Total Cabecera R esto
1951 100.0 38.7 61.3

1964 100.0 52.0 48.0
1973 100.0 59.3 40.7
1985 100.0 65.5 34.5
1993 100.0 68.6 31.4
1997 100.0 70.8 29.2
F u e n te : Cálculos D N P -U D S-D i OGS
2. L a fecu n didad
Los cambios en la fecundidad han sido diferentes por zona, regiones
y departamentos. La diferencia entre zonas urbanas y rurales es notoria:
mientras las mujeres de las zonas urbanas tienen 2,6 hijos, las de áreas rura
les alcanzan 4,4. En Bogotá y en la región central se registra la menor fecun
didad del país con 2,3 y 2,9 hijos por mujer respectivamente; mientras que
en las regiones Oriental, con 3,3 y Atlántica, con 3,4, se presentan los ma
yores promedios.
Por departamentos la diferencia es más marcada: la fecundidad varía desde
el nivel pretransicional (5 y más hijos por mujer) en Chocó, Guainía, Amazonas,
Vaupés, Vichada, hasta niveles de transición avanzada, con menos de tres hijos
por mujer en Adámico, Valle y los departamentos de la región cafetera.
GRÁFICO 2
T A SA G L O B A L D E F E C U N D ID A D Y TA SA B R U T A
D E N A T A L ID A D , 1 9 5 0 -2 0 0 0
|------- TBN -------- TGF~]
F u en te: DAÑ E
487
3. L a m ortalidad
En el notorio cambio han incidido elementos importantes como la
existencia de mejores condiciones higiénicas, una mejor asistencia médica,
y una mayor educación. Los problemas principales están relacionados con
la violencia, la pobreza y la condición de la mujer.
G R Á F IC O 3
C O L O M B IA . T A S A S D E M O R T A L ID A D B R U T A E IN F A N T IL ,
1 9 5 1 -1 9 9 6
20 -,
15 -
10 ■
5 1 -5 5 56-60 6 1 -6 5 6 6 -7 0 7 1 -7 5 8 1 -8 5 8 6 -9 0 9 1 -9 5 96
— Brut a* 16,68 13,32 11,48 10,06 8.71 6,81 6 ,09 5,91 5 ,75
-------- Infantil” 123 ,2 105,3 92,1 8 2 ,1 8 7 3,03 4 1 ,1 6 3 9 ,6 6 3 6 ,9 6 3 4 ,2 5
F u en te: D A N E
La mortalidad general ha presentado un descenso en el curso de las

últimas décadas. De las 16.7 defunciones por cada mil habitantes de hace
50 años, se ha pasado a menos de 6 por mil en la actualidad. La mortalidad
infantil ha tenido en el mismo período una reducción de 123 a 34 defun
ciones de niños menores de un año por cada mil nacidos vivos.
4. L a esperanza de vida
El descenso de la mortalidad infantil explica en gran medida el cons
tante y rápido incremento en la esperanza de vida de los colombianos, que
en estos 50 años aumentó de 49 a 70 años. Con todo, la mortalidad infantil
sigue siendo alta frente a países como Cuba, Chile o Costa Rica. Los resul
tados son mejores para las mujeres (74 años) que para los hombres (66
años) y para la zona urbana (71 años) que para zona rural (69 años). Algu
nos departamentos como Caquetá (62 años) o Chocó (63 años) tienen hoy
en día una esperanza de vida inferior a la del país hace 15 años (67.5 años).
G R Á F IC O 4
E S P E R A N Z A D E V ID A A L N A C E R
1 9 5 0 -2 0 0 0
' Total — — . Hombre Mujer
Fuente: DAN E, E sta d ística s vitales
5. L a estructura de edad de la población

Otro de los efectos más importantes de los cambios en la dinámica
demográfica nacional es la modificación de la estructura de edades de la po
blación. La proporción de los menores de 15 años se redujo de 47% en
1964 a 35% en 1993. La población en edad de trabajar (15-64 años) ha in
crementado su importancia al pasar de 50% a 61% en dicho lapso. La ter
cera edad (mayores de 65 años) ascendió de 3.2% a 4.2% .
Estos cambios son de singular relevancia por cuanto determinan
el volumen y composición de la demanda por bienes y servicios. Hoy
por ejemplo, las demandas por educación, salud, nutrición, recreación y
atención a los menores de 15 años han cedido en intensidad. No ocurre
así con la población en edad de trabajar cuyo acelerado crecimiento ac
tual impone al sector productivo un serio desafío en cuanto a la absor
ción de una oferta laboral en progresiva expansión. La tercera edad se
convertirá en una preocupación creciente de los sectores sociales en las
próximas décadas.
489
GRÁFICO 5
DISTRIBUCIÓN POBLACIONAL POR GRUPO DE EDAD
0a5 5 a 14 15 a 24 25 a 49 50 a 65 65 y ♦
■ 1951 □ 1973 g 1993
F u en te: D A N E, E stad ísticas vitales
Cuadro 3
Colombia. Población y su distribución por grupos de edad,
1985-1993
Grupos 1964 1985 1993

% % %
d e ed a d P oblación P oblación P oblación
0 -4 3,085,747 17.6 4,351,134 13.4 4,532,544 12.1
5 -6 1,163,876 6.7 1,696,260 5.2 1,751,635 4.7
7-11 2,578,407 14.7 3,844,206 11.8 4,278,032 11.4
1 2 -1 7 2,417,500 13.8 4,533,108 14.0 4,873,139 13.0
18 -2 4 2,093,414 12.0 4,981,545 15.3 5,221,221 14.0
2 5 -6 4 5,621,303 32.2 11,818,577 36.4 15,188,325 40.6

65 y más 524,261 3.0 1,270,570 3.9 1,583,209 4.2
Total país 17,484,508 100.0 32,495,400 100.0 37,428,105 100.0
Menores de 15 8,155,529 46.6 12,052,544 37.1 13,051,180 34.9
15 -6 4 8,804,718 50.4 19,172,286 59.0 22,793,716 60.9
65 y más 524,261 3.0 1,270,570 3.9 1,583,209 4.2

Fuente: Cálculos D N P-U D S-D lO G S con base en DAÑE. Censos de Población.
490
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIG LO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
6. D istribución espacial
La distribución espacial de la población se asocia tanto con el creci
miento demográfico diferencial como con los procesos de concentración y
urbanización que se producen como resultado de las migraciones internas.
En los últimos 50 años, la población urbana aumentó en cerca de 25 millo
nes y medio, en tanto que en dicho lapso la población rural sólo se incre
mentó en 4.7 millones de habitantes.
La población urbana actual asciende a más de 28 millones cuando
hace 30 años no superaba los diez millones. Lo anterior muestra que, en el
lapso de medio siglo, la distribución urbano-rural de la población invirtió
su composición. Entre 1951 y 1990 la población con residencia urbana
pasó de 38% a 70% .
G R Á F IC O 6
C O L O M B IA . P O R C E N T A JE D E P O B L A C I Ó N U R B A N A Y R U R A L ,
1951-1997
fb %
................................ .' ...... .............. . I
70% -
65% -
60% .
55% -
#x *
so% .
45% ■
40%
# *
^ *
35% " -------------- -
30%
25%
51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96
— ■ U rb a n o --------- R u ra l
F u e n te : C o n b ase en D A Ñ E, C en so s de P o b la ció n
Este cambio radical fue originado por los procesos migratorios del
campo a la ciudad, los cuales fueron significativos entre 1940 y 1970. A
partir de entonces su importancia relativa venía disminuyendo progresiva
mente y el crecimiento vegetativo de las zonas urbanas era la causa principal
de su expansión demográfica. En los últimos años hay indicios de un nuevo
fenómeno migratorio que no ha sido cuantificado adecuadamente y que se
asocia con desplazamientos masivos originados en el recrudecimiento de la
violencia.
49i
Los principales polos de atracción han sido Bogotá y los departamen

tos de la Costa atlántica, mientras las zonas rurales tradicionales como la re
gión central y oriental han perdido participación. Los nuevos departamen
tos también han sido ocupados paulatinamente.
G R Á F IC O 7
C O L O M B IA . D I S T R I B U C I Ó N R E G IO N A L D E L A P O B L A C IÓ N ,
19 5 1 -1 9 9 7
0,30
0.25
0.26
0.15
0.10
0,05
0,00
Fuente: C o n b ase en D A Ñ E, C en so s de P o b la ció n
III. L O S IN D IC A D O R E S SO CIA LES

1. L a visión unifactorial
Desde la ilustración, los teóricos sociales han tratado de ofrecer ex
plicaciones del cambio social con ayuda de teorías unifactoriales. En el cen
tro de cada explicación se encuentra un factor único, o por lo menos deter
minante del cambio social, como la guerra, la técnica, la tensión estructural,
la difusión cultural, o la movilización cibernética.
Ninguna de estas perspectivas logra explicar globalmente el cambio
social, pero todas han tenido importancia grande no sólo en el aspecto teó
rico sino en el político. El análisis social carece de una sistematicidad tan ri
gurosa como la de la “contabilidad nacional” del análisis económico.
Desde Pigou, la teoría económica ha tratado de utilizar el ingreso
como una medida de bienestar. La idea de bienestar de Pigou incorpora dos
elementos: el aumento del ingreso promedio y la mayor participación de los
pobres en el ingreso total. En este siglo la discusión sobre la pertinencia de
utilizar el ingreso como medida de bienestar ha sido álgida. Keynes retomó
492
EL M ITO D E SfSIFO O V EIN TE AÑOS D E PUJANZADESCENTRALIZADORA
la reflexión desde la perspectiva macroeconómica, manifestando su escepti

cismo sobre el ingreso como medida de bienestar, especialmente cuando se
trata de hacer comparaciones entre países o entre épocas diferentes. Más re
cientemente, Atkinson (1970) propuso establecer una relación directa entre
el ingreso y el bienestar de manera que el bienestar aumenta con el ingreso
pero lo hace a un ritmo cada vez menor. Para construir su medida de desi
gualdad, define un nivel de ingreso per cápita hipotético-normativo que se
traduce en una distribución del ingreso más igualitaria que la existente.
No basta entonces con el crecimiento del PlB para garantizar mejores
condiciones de vida a una población. Colombia, a pesar de haber manteni
do durante todo el período considerado tasas de crecimiento económico
medias no ha logrado resolver problemas cruciales de su desarrollo. Dos di
mensiones básicas la distribución del ingreso y el empleo, definen la situa
ción social de los individuos y sintetizan las condiciones de bienestar e in
clusión de la sociedad. Las otras dos están correlacionadas: la educación y la
pobreza. Empecemos con el trabajo.
2. E l trabajo
El trabajo y la profesión no son sólo categorías económicas. Tienen
importancia en la personalidad de los individos: para los jóvenes el acceso a
la vida laboral ha significado independencia e inicio de la vida adulta. Para
la mujeres, es germen de emancipación. La falta de trabajo por cualquier ra
zón se siente no sólo a nivel social sino personal. Incluso el retiro de la vida
laboral en la vejez produce sentimientos encontrados. El trabajo no es sólo
un factor de producción. Es parte esencial de las estructuras sociales, distri
buye el valor económico creado, transmite reconocimiento social.
En Colombia, al mismo tiempo que se transforma la población y se
desarrolla una economía moderna, se transforma la composición de los tra
bajadores con relación a la edad, el sexo, la calificación, la rama de activi
dad, el tipo de trabajo y las condiciones laborales. También el Estado cam
bió su relación con los trabajadores.
a) Población activa
La tasa de participación laboral es un indicador socioeconómico
esencial. En Colombia, esta tasa ha aumentado a lo largo del período por
dos factores principalmente: la creciente vinculación de la mujer a las acti
vidades laborales por fuera del hogar y el fuerte crecimiento demográfico de
493
mediados de siglo. La migración rural-urbana representa una presión adi

cional sobre el mercado laboral urbano.
Los diferenciales de participación entre hombres y mujeres eran muy
marcados a comienzos del período: en 1951, la tasa de participación feme
nina era de 17%. En 1973, había alcanzado 22% , al tiempo que la partici
pación de los hombres descendía de 79% en 1951 a 68% en 1973. En
1995, la tasa de participación de los hombres se había situado alrededor de
75% , mientras que la de las mujeres estaba en 46% , una de las más altas de
América Latina.
Cuadro 4
Colombia. Tasas de participación y desempleo.
Siete áreas metropolitanas 1976-1999
Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de
A ño A ño
Desempleo Participación Desempleo Participación
1976 10.5 49.4 1987 11.2 56.6
1977 9.4 49.8 1988 10.2 57.2
1978 8.2 49.9 1989 9.0 56.8
1979 8.9 52.9 1990 10.2 57.2
1980 9.2 53.5 1993 7.8 60.3
1981 8.1 52.9 1994 7.6 59.0
1982 9.5 52.6 1995 8.7 59.4
1983 11.5 54.0 1996 11.9 59.1
1984 13.2 55.5 1997 12.1 59.9
1985 13.9 54.8 1998 15.0 61.0
1986 13.0 55.4 1999 20.1 63.3
F u e n te : DAN E, E n cu estas de Hogares
b) La edad de inicio de la vida laboral

Simultáneamente, la edad de inicio de la vida laboral se ha desplaza
do en el tiempo. En 1984, la máxima participación se daba entre los 20 y los
24 años. Ahora, la edad se máxima está en el grupo de edad de 25 a 34 años.
Las mujeres trabajan en forma más continua de lo que solían hacerlo en el
494
G R Á F IC O 8
C O L O M B IA . T A S A S D E P A R T IC IP A C IÓ N L A B O R A L
1 9 7 6 -1 9 9 9
F u en te: Con base en DANE, Encuestas de Hogares
G R Á F IC O 9
E V O L U C IÓ N D E L E M P L E O P O R G R U P O S D E E D A D
— 1984 ..... 1988 — 1992 -"1 9 9 6
Fuente: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares
c) L as m ujeres
Su mayor participación en la fuerza laboral se ha traducido en una
mayor participación en el empleo, que ha aumentado de 36% a 44% entre
1976 y 1997. Su participación en el ingreso también ha aumentado (de
25% a 35% ), pero tiene mayores tasas de desempleo y menores remunera
ciones.
495
G R Á F IC O 10
C O L O M B IA , P A R T IC IP A C IÓ N D E L A S M U JE R E S
E N E L IN G R E S O Y E L E M P L E O , 1 9 7 6 -1 9 9 7
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
h» = co — 00 O) = ^ (O
w» “
d) L a relación salarial
En los países desarrollados, el aumento de personas que trabajan
como asalariadas ha sido un indicador de desarrollo y una condición de
modernidad.
G R Á F IC O 11
C O L O M B IA . E M P L E O P O R P O S I C I Ó N O C U P A C I O N A L
P O S I C I Ó N O C U P A C IO N A L : 7 Á R E A S
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
Independientes
20.0
10.0 D om éstico y Fam iliar
0.0
1984 1988 1992 1994 1996 1998
F u e n te : Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares
En Colombia esta condición no ha abarcado sino a cerca del 60% de

la fuerza de trabajo, con algunas variaciones coyunturales producto de los
ciclos de la economía. La condición salarial no es una generalidad. El traba
jo por cuenta propia, aún en las ciudades más desarrolladas continúa pesan
do en forma importante. Disminuyen, sí, como signo de modernización,
las relaciones laborales más atrasadas, como el servicio doméstico o el traba
jador familiar sin remuneración.
496
G R Á F IC O 12
C O L O M B IA . P A R T IC IP A C IÓ N D E L S E C T O R IN F O R M A L
E N E L E M P L E O 7 Á R EA S M E T R O P O L IT A N A S
75.0 -r-------
------------------1------------------1----------------- 1
1984 1986 1988 1992 1994 1996 1998
— - B o g o tá ------- Medellín — ■ •C a li — B arranquilla

* * - B ucara m an g a ------- Manizales
Este indicador se complementa con el del sector informal, término

acuñado en los años setenta para describir una realidad no salarial de rela
ción laboral. En Colombia, el peso del sector informal es alto. En las siete
principales ciudades representa cerca del 50% del empleo, sin grandes cam
bios en los últimos 15 años. Las ciudades con una tradición industrial más
fuerte, como Medellín o Manizales, tienen menores niveles de empleo in
formal, mientras otras menos industriales, como Pasto, Barranquilla o Bu-
caramanga, tienen niveles superiores al 60% . La discusión sobre el sector
informal y su papel como amortiguador en las crisis económicas ha sido
uno de los grandes temas de debate económico y social.
e) La rama de actividad
Las transformaciones económicas y sociales se traducen en el peso del
empleo sectorial. Es un planteamiento tradicional que a medida que un
país se desarrolla es menor el empleo generado en los sectores primarios y
mayor el generado por la industria y los servicios.
En Colombia se ha hablado de una terciarización adelantada, por
considerar que aún antes de haberse logrado la modernización de la agricul
tura y el desarrollo de una base industrial sólida, el empleo del sector tercia
rio adquirió un peso preponderante. En 1976, 38% del empleo urbano se
concentraba en el sector servicios, 25% en la industria, 22% en el comercio
y 6% en el transporte. 20 años después, la situación no se ha modificado en
forma importante y la estructura sigue siendo similar. En el sector rural,
desciende el porcentaje de empleo generado por las actividades propiamen-
497
G R Á F IC O 13
C O L O M B IA . E M P L E O P O R R A M A S D E A C T IV ID A D . (% )
1 9 7 6 -1 9 9 8
CD t ' . C O O O T - C ' J n r í U Í (D N (O C1 O CN CO <X> h»

h- S N S CO CO CO CO CO CD CO CO CO CO O) 0 ) 0 ) 0 > 0 > 0 > C 7 ) 0 )
te agropecuarias, que en 1988 representaban un 62% y en 1996, 55% , a fa

vor de actividades comerciales y de servicios personales.
La estructura salarial por ramas muestra diferenciales importantes. Si
se toma como base el salario de la rama industrial, durante los últimos 20
años, los sectores financiero y de comercio tienen remuneraciones mayores,
entre un 30% y un 80% . Al contrario, las ramas de construcción y comer
cio que a comienzos del período tenían salarios hasta un 30% menores que
los industriales, se aproximan a éstos al final del período.
f) La mayor calificación y los diferenciales salariales

Uno de los mayores cambios en la fuerza laboral es el que se relaciona
con los niveles educativos de la población. Entre 1950 y 1997, el porcentaje
de la fuerza de trabajo con educación superior completa pasó de 6% a 15%
y con educación superior incompleta de 4% a 8% . El porcentaje de pobla
ción con educación secundaria completa pasó de 10% a 25% , al tiempo
que se redujo de 47% a 25% el porcentaje de población con educación pri
maria o menos y las personas sin educación pasaron a representar menos del
2% de la fuerza laboral.
Sin embargo, los diferenciales salariales por nivel educativo no se
acortan. Entre 1976 y 1982 hay una tendencia a la reducción de los
498
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN EL SIGLO XX, POBLACIÓN E INDICADORES SOCIALES
G R Á F IC O 14
C O L O M B IA . D I S T R I B U C I Ó N D E L E M P L E O U R B A N O
P O R N IV E L E D U C A T IV O
— - 0 AÑOS — . 6-10 AÑOS

- • • - 1 1 ANOS — 12-15 AÑOS 16* AÑOS
Fuente: Con base en DANE, Encuestas de Hogares
diferenciales y los niveles alcanzados en ese año se mantienen más o menos

estables a comienzos de los 90. A partir de allí aumentan nuevamente, de
manera que 20 años después la situación es similar: una persona con prima
ria o menos recibe un 17% de la remuneración de un profesional; una per-
G R Á F IC O 15
C O L O M B IA . I N G R E S O S R E L A T IV O S P O R N IV E L E D U C A T I V O
16 A Ñ O S = 100
. . . 0 AÑOS 1-5 A Ñ O S _ . . 6 - 1 0 A Ñ O S ______ 11 A Ñ O S ............... 1 2 -1 5 AÑOS
499
sona con bachillerato incompleto recibe en promedio un 25% . Hay un sal

to grande cuando se completa el bachillerato, y las personas alcanzan a
recibir 45% del salario de un profesional. Si se hacen estudios postsecunda
rios sin graduarse, los salarios son la mitad del de los profesionales.
g. El desempleo: ¿Problema endémico?

El desempleo, mal endémico de nuestro desarrollo, tuvo las tasas más
bajas a finales de los 70 y a principios de los 90. Aunque el desempleo urba
no en Colombia se ha mantenido siempre en niveles muy altos si se le com
para con patrones internacionales, ha sido una preocupación coyuntural.
Más o menos cada 10 ó 15 años, cuando se disparan las tasas, pasa a ser el
principal problema. Esto sucedió a finales de los años 60, cuando concluye
un período de expansión económica, y de cambio poblacional importante;
luego, a principios de los 80, con la crisis económica, y finalmente, en la ac
tual coyuntura. La estructura económica colombiana es lenta generadora
de empleo. Los remedios macroeconómicos toman su tiempo pero alejan el
fantasma, una vez pasada la crisis. La verdad general de que sin crecimiento
no hay empleo no deja ver la frustración y el drama personal de los desem
pleados y sus familias. Las medidas de corto plazo se dificultan, puesto que
el aumento del desempleo viene generalmente acompañado de programas
de ajuste y políticas fiscales restrictivas. Si es producto o causa de estas polí
ticas es una discusión permanente entre los economistas. La polémica rela
ción entre desempleo e inflación sigue estando pues a la orden del día.
G R Á F IC O 16
C O L O M B IA . E V O L U C I Ó N D E L D E S E M P L E O
T A S A S D E D E S E M P L E O , 1 9 7 6 -1 9 9 9
500
3. L a educación
La evolución de los logros educativos y la identificación de los nuevos
retos se ha registrado en los planes de desarrollo. De la preocupación por el
analfabetismo se ha llegado a la preocupación por una educación postse-
cundaria que permita la competitividad. De la preocupación por fortalecer
el Ministerio de Educación Nacional ( M e n ) como centro operativo del sis
tema se ha llegado a una preocupación por fortalecer la institución educati
va como ejecutora, dejando al M e n la dirección, la evaluación y la defini
ción de los contenidos programáticos.
En 1930, se manifiesta la primera preocupación explícita porque la
educación sea la base de un desarrollo más moderno e igualitario. La tasa de
analfabetismo de la población en edad escolar era de 63% ; la calidad defi
ciente; la cobertura de instrucción rural mínima y el sistema estaba en ma
nos de las instituciones religiosas.
Posteriormente, el diagnóstico de Currie en 1951 señala problemas
que fueron enfrentados con éxito. El analfabetismo que ha caído notable
mente del 37% al 8.6% , sigue siendo aún relativamente alto en el sector ru
ral y en algunos departamentos.
Hasta la década del 70 los planes son más diagnósticos generales sin
contenidos programáticos. El informe del Banco Mundial, E l D esarrollo
Económ ico de C olom bia: problem as y perspectivas reconoce los avances en
cobertura en el decenio de los sesenta, pero así como las Cuatro estrategias
el informe de la OlT, no creen que la educación sea un cuello de botella
para el crecimiento económico. La primera mitad de este decenio está
marcada por la meta de expansión de la primaria y el desarrollo del
modelo fallido de expansión de la secundaria técnica impulsado por los
bancos multilaterales.
A mediados de esa década, P ara cerrar la brecha (1974 -1978) resalta
la conexión entre educación, calificación laboral y desarrollo. Propone
aumentar de 14 % a 25% la participación del sector en el gasto público y
adopta el concepto de educación básica de 9 años. Y a finales de esa década,
el Plan de Integración Nacional, hace énfasis en el preescolar y en la
necesidad de mejorar la eficiencia interna en primaria.
En los años 80, El plan Cam bio con eq u id ad { 1982-1986) se concreta
fundamentalmente en la campaña de alfabetización CAMINA y en la estrate
gia de la Universidad Abierta y a Distancia, mientras que el plan de Econo
m ía social (1986-1990) hace énfasis en la educación básica, en la inequidad
regional y retoma el tema de la eficiencia.
501
En los años 90, son los problemas institucionales los que están en el cen
tro: el centralismo de la administración, los niveles bajos de coordinación y de
diferenciación de responsabilidades y funciones entre los distintos niveles, los
deficientes canales de información y la limitada participación de las familias y
de las comunidades. Se insiste en la cobertura universal de la educación prima
ria, que aún no se alcanza, en la expansión masiva de la secundaria, en lo cual se
ha avanzado, y en aumentar la calidad de la educación en todos los niveles.
a. A lfabetism o
El alfabetismo y la educación básica son la puerta de entrada al desa
rrollo social y productivo del individuo y de la colectividad. La lucha contra
el analfabetismo, junto con la expansión del sistema educativo, constituyó
uno de los temas centrales de la agenda educativa en la mayoría de los países
de la región latinoamericana desde poco antes de la década de los setenta.
Los esfuerzos por erradicar el analfabetismo se reflejaron en una re
ducción importante: se pasó de un analfabetismo del 19% en 1973 a uno
del 8,6% en 1977. En la zona urbana se redujo de 10,5 a 5,7 en el mismo
período y en la rural de 32% a 20% , lo cual significa que aún en esta déca
da, la zona rural tiene un atraso de más de 20 años.
Cuadro 5
Colombia. Tasas de analfabetismo por grupos de edad y zona,
1985-1993
Grupos de edad
De 15 y más 15-24 25-39 De 40 y más
1973
Total 18.8 nd nd nd
Cabecera 10.5 nd nd nd
Resto 32.6 nd nd nd
1985
Total 12.3 5.9 9.1 23.4
Cabecera 7.1 3.2 5.1 15.9
Resto 23.1 13.0 20.0 39.5
1993
Total 9.9 3.8 5.5 16.6
Cabecera 5.7 2.5 3.4 12.0
Resto 20.3 9.1 14.6 32.3

F u e n te: Cálculos de la UDS del DNP con base en DAÑE, Censos de Población
502
Hay un margen sobre el cual aún se debe continuar trabajando para

erradicar el analfabetismo, no sólo como política de desarrollo productivo,
sino por justicia y equidad social.
b) N iveles educativos
Los niveles educativos de la población han aumentado en forma im
portante. Pero aún en educación básica se observan dos realidades: en
preescolar y los primeros nueve grados, la cobertura universal está lejos de
ser alcanzada. El desarrollo educativo ha sido inequitativo por zonas, en
contra del sector rural, por departamentos, por grupos de ingreso y por ni
veles. Ésta es la principal característica del desarrollo educativo.
La relación entre los distintos niveles ha sufrido cambios dramáticos.
En los años cincuenta, 90% de la matrícula total se daba en primaria. A fi
nes de los 90, sólo 45% . La matrícula en secundaria pasó de representar me
nos del 10% en 1950 a casi 40% en el 96 y la superior pasó del 1% al 6% .
GRÁFICO 17
COLOMBIA. MATRÍCULA POR NIVEL,
1950-1997 (%)
F u en te: Con base en DAÑE, Estadísticas educativas y encuestas de hogares
c) L a expansión de la m atrícula
Con la república liberal del decenio de 1930 se le vuelve a dar realce a
la cobertura de la educación básica. Entre 1933 y 1953 la matrícula se du
plica, al pasar de 500 mil a un millón de alumnos. Se duplica nuevamente,
en la mitad del tiempo, entre 1953 a 1963. Pasar de dos a cuatro millones
503
va a tomar 15 años, de 1963 a 1978, año a partir del cual se inicia una etapa
de menor crecimiento hasta comienzos de los noventa, cuando parece ini
ciarse un nuevo período de aceleración.
G R Á F IC O 18
C O L O M B IA . A L U M N O S M A T R IC U L A D O S P O R N IV E L ,
1950-1997
5.500.000
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2 . 000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
Q (N V I D CO O M ^ < O C p O f M ^ ( O O O Q C s l 5 <P CO O <N ^ tO
í i n i r t í l l A l i l l O l Ó l O l C S N S S N C O f f l c á CO CO CT> O) CT> cr>
Primaria --------Secundaria — • - Universidad
Fuente: Con base en D AN E, Estadísticas Educativas y Encuestas de Hogares
d) Años prom edio de educación

El promedio de años es un indicador del avance que ha tenido la edu
cación. Resume los efectos de las políticas de acceso y de la eficacia y de la
eficiencia con que se logra que las personas avancen en el sistema. Cuando
se mide para la fuerza de trabajo, es un indicador del capital humano invo
lucrado en la producción.
Entre 1950 y 1964 la educación promedio aumentó muy lentamente.
En 1964, de acuerdo con el Censo de población, el promedio de años de edu
cación era 3.3 años. En 1973 era de 4.6, es decir, había aumentado 1,4 grados
en 9 años. Entre 1973 y 1985, la escolaridad promedio de la población au
mentó un grado más para todo el país, llegando a 5.7. Se necesitaron 11 años
para un aumento de 1,1 en la educación promedio. Por lo tanto, se requieren
cerca de 10 años calendario, tiempo similar al que tomó aumentar un grado
más el promedio, entre 1985 y 1995. Si no se acelera el ritmo de educación,
sólo en el 2013 se llegará a los nueve grados de educación en las siete ciudades
más grandes y en el 2043 en todo el país. La brecha entre la zona urbana y la
rural se amplía: de dos años de diferencia en 1950 se pasa a 3.4 en 1995.
504
G R Á F IC O 19
C O L O M B IA . A Ñ O S P R O M E D I O D E E D U C A C I Ó N D E L A P O B L A C IÓ N ,
1 9 5 0 -1 9 9 7
9 -
8 -
7 -
6 -
5 -
4 -
3 -
2
1 -
0 -
' D C O Q C M - ^ ' Q C O O C M - ' T C O C O O C M ^ r C Q C O Q C N I ^ ' C O

S u^ui ^ ) ( D( £ ) t oc or ' h - N- ^r ^ c o c o c 6 o o a 3 0 J O) a ) 0 5
— -Total ............Urbana — • -Rural
F u en te: Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares
4. L a pobreza
a) Los N B I y el primer intento sistemático por medir
la pobreza
La medición de la pobreza en Colombia se ha hecho principalmente con
dos metodologías: la de Necesidades Básicas Insatisfechas (Nbi) y la de Línea de
Pobreza (LP). La primera medición de pobreza por Nbi la realizó un equipo de
trabajo del D añe en la década de los 80, tomando como base la información
del Censo de 1985. Desde entonces, la medición de Nbi se ha hecho con el
Censo de 1993 y con las Encuestas de Hogares, a partir de los años 90.
La m etodología N bi considera com o pobres los hogares o las perso
nas que no pueden satisfacer una de cinco necesidades consideradas com o
básicas, y, en consecuencia, tienen:
• Vivienda inadecuada: viviendas móviles, con piso de tierra (en zona

urbana) o con piso de tierra y paredes de materiales precarios ( en zona
rural).
• Viviendas sin servicios básicos: que no cuentan con una fuente ade
cuada de suministro de agua y no tienen sanitario.
• Hacinamiento crítico: más de tres personas por cuarto.
• Alta dependencia económica: hogares con más de tres personas por
persona ocupada si el jefe tiene una escolaridad de menos de tres
años. Es un indicador indirecto del ingreso.
505
• Ausentismo escolar: hogares en los cuales al menos 1 niño entre 7 y

11 años no asiste a un centro de educación formal.
Si las personas tienen dos o más necesidades básicas insatisfechas se

consideran en condición de miseria o pobreza extrema.
Desde 1973 hasta 1996, el porcentaje de personas con Nbi o en mise
ria, tanto para la zona urbana, como la rural presenta reducciones constan
tes. A partir de 1997, a pesar de los avances en el mejoramiento de las vi
viendas y en la dotación de servicios básicos, se presenta algún deterioro en
el indicador de Nbi, asociado con la inasistencia escolar y con la dependen
cia económica.
La brecha rural urbana es muy grande: en 1973, 88% de los hogares
rurales tenían al menos una N bi . Este porcentaje se redujo a 48% en 1998,
como producto principalmente del mejoramiento en las condiciones de ac
ceso a los servicios de agua y saneamiento y por el incremento en la asisten
cia escolar de los menores. En las zonas urbanas lo progresos son más nota
bles. Mejoran las condiciones de la vivienda, el acceso a los servicios y la
cobertura escolar, principalmente. El hacinamiento, al contrario, continúa
siendo alto.
GRÁFICO 20
COLOMBIA. PORCENTAJE DE POBLACIÓN
CON NBI SEGÚN ZONA DE RESIDENCIA.
1 9 8 5 -1 9 9 7
8 0 .0 /
70.0
1985 1993 1996 1997 1998
Años
■ TOTAL □ CABECERA Q RESTO
Fuente: Con base en DAÑE, Censos de Población y Encuestas de Hogares
506
Cuadro 6
Colombia. Indicadores de NBIpor zona. 1973-1998
Años y Miseri Viviend Servid Hacinam Inasis Depen
NBI
zona a a os iento. tencia dencia
1973
Total 70,2 44,9 31,2 34,2 30,3 31,0 29,0
Cabecera 58,9 30,6 28,6 26,7 12,0 22,3 20,0

Resto 87,9 67,8 35,3 46,4 60,0 45,1 43,5
1985
Total 45.6 22.8 13.8 21.8 19.4 11.5 15.9
Cabecera 32.3 12.6 7.3 8.8 16.1 6.8 12.4
Resto 72.6 44.4 27.3 49.0 26.4 21.4 23.5
1993
Total 37.2 14.9 11.6 10.5 15.4 8.0 12.8

Cabecera 26.8 9.0 7.0 7.2 12.0 4.8 8.8
Resto 62.5 30.3 23.7 19.2 24.4 16.4 23.3
1996
Total 26.0 8.9 8.6 5.5 11.1 4.0 9.0
Cabecera 16.9 4.1 4.1 2.6 8.1 2.1 5.3
Resto 48.6 20.7 19.8 12.8 18.5 8.5 18.1
1997
Total 25.9 8.6 8.0 5.4 11.3 4.2 8.9
Cabecera 17.8 4.5 4.3 2.8 8.3 2.8 5.4
Resto 46.5 19.1 17.5 11.9 19.0 7.8 17.9
1998
Total 26.0 8.2 6.6 4.7 11.1 4.7 10.0

Cabecera 17.4 4.1 3.6 2.0 83 2.5 6.1
Resto 47.8 18.6 14.0 11.5 18.2 10.2 19.8
Fuente: DAÑE, Censos de Población 1985 y 1993. Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en DAÑE, E H 9 3 , E H 9 7 y
EH 10I
507
b) El índice de Condiciones de Vida

El índice de Condiciones de Vida (lev), creado por la Misión Social
del D n p , combina en una sola medida las variables de acceso a los bienes fí
sicos (características físicas de la vivienda y las posibilidades de acceso a los
servicios públicos domiciliarios), variables que miden el capital humano
presente y potencial: educación del jefe y de los mayores de 12 años; las po
sibilidades de acceso de niños y jóvenes a los servicios escolares y la compo
sición del hogar.
El le v agregado permite establecer comparaciones y ordenamientos
globales entre ciudades, departamentos o regiones, o entre períodos dife
rentes. El puntaje de cada variable permite ver los avances en cada una de
las características o si las bajas condiciones en un sitio determinado obede
cen a problemas en la acumulación de capital humano, de capital físico por
parte de los hogares o carencias relacionadas con los servicios públicos, por
ejemplo.
El indicador creció en forma sostenida, cerca de un punto anual, en
tre 1985 y 1997, año a partir del cual se estanca, tanto en el total, como en
cada uno de los factores que lo componen.
Cuadro 7
Colombia. índice de Condiciones de Vida por zona. 1985-1998
Zona 1985 1993 1997 1998
Total 6017 7080 7330 7329
Cabecera 7329 7900 8230 8293
Resto 2983 4660 5100 50.55
Fuente: DNP-Misión Social con base en DAÑE, Censos de Población y Encuestas de Hogares 9 7 y 101
c) La pobreza medida a través de los ingresos1

La disminución de la pobreza, medida con los anteriores indicadores,
contrasta con la escasa mejoría e incluso deterioro de la situación de los ho
I A fin de aislar el efecto precios, las estimaciones de pobreza con base en los ingresos,
cambian las líneas de pobreza DAÑE, por los valores deflactados de ellas: con el índice de precios al
consumidor ingresos bajos alimentos, para la Línea de Indigencia; y con el índice de precios al
consumidor ingresos bajos total, para la Línea de Pobreza.
508
gares, cuando se mide con base en los ingresos y las posibilidades de gasto
de las familias. Entre 1991 y 1997 la pobreza cae en 4 puntos y partir de este
año crece superando los niveles observados en 1991, de forma tal que en
marzo de 1999, el 55% de la población se encontraba por debajo de la línea
de pobreza.
En 1999 un poco más de la quinta parte de la población tenía ingre
sos inferiores a la línea de indigencia, es decir, más de ocho millones de per
sonas no lograban obtener el ingreso necesario para cubrir el costo de la ca
nasta básica de alimentos.
Cuadro 8
Colombia. Línea de pobreza y línea de indigencia por zona,
1991-1999
Año LI LP
Total Cabecera Resto Total Cabecera Resto
1991 2360 1380 3520 5770 4730 6840
1993 2330 1160 3770 5640 4360 7070
1996 1867 995 4028 5277 4282 7741
1997 1807 831 4289 5032 3907 7891
1998 1785 831 3745 5147 3907 7581
1999 2090 1100 4590 5500 4520 79.7
Fuente: Cálculos DNP-U d s -D i o g s , con base en DAÑE, E H 73, EH 81, E H 93 , E H 9 7 , EH 101 y E H 1 0 3
G R Á F IC O 21
C O L O M B IA . L ÍN E A D E P O B R E Z A P O R Z O N A ,
19 9 1 -1 9 9 9
90-
80-
70-
60-
50-
40-
30-
1990 1992 1994 1996 1998 2000
—♦— T o ta l-« -C a b e c e ra Resto
Fuente: Cálculos DNP-DlOGS, Con base en DAÑE, Encuestas de Hogares
509
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOM BIA. SIGLO XX
Los departamentos más pobres, con población bajo la línea de pobre

za de alrededor de las dos terceras partes, son Chocó, Cauca, Córdoba, Bo-
yacá y Nariño. En el otro extremo, con porcentajes menores al 50% , están
Bogotá, Cundinamarca, Quindío y Valle.
c) Desarrollo humano
“La verdadera riqueza de una nación está en su gente. El objetivo bá
sico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos
disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa”. Esta visión, pro
movida desde hace una década por el P n u d , no se concentra exclusivamen
te en la opulencia económica, como el PlB, sino que considera necesario en
contrar formas de evaluar el aumento de la capacidad de la gente para lograr
vidas largas y sanas, para comunicarse y participar en las actividades de la
comunidad y para contar con recursos suficientes para conseguir un nivel
de vida razonable. Esta es la importancia del Indice de Desarrollo Humano
(I d h ).
El IDH es un índice compuesto que refleja los logros en esas tres di
mensiones, a través de tres variables: la Esperanza de Vida, como resumen
de los esfuerzos nacionales en salud y población, el logro educativo, como resu
men de los esfuerzos en alfabetización y vinculación de niños y jóvenes al siste
ma escolar y el ingreso, como medio para lograr un nivel de vida decente.
El IDH permite establecer comparaciones entre todos los países o en
tre diferentes regiones al interior de un país. Colombia está clasificado
como país de desarrollo humano medio y ocupó en 1999 el puesto 57 entre
todos los países.
El avance durante la década ha sido significativo. El índice se ha in
crementado entre 1994 y 1997 en 0.0280 puntos. Este incremento se debe,
en mayor medida, a ganancias notables en el componente educativo, espe
cialmente por el avance en la tasa de matrícula combinada de los tres nive
les. Efectos positivos pero de menor magnitud se observan en la longevi
dad, asociados principalmente con la reducción de la mortalidad infantil,
mientras que el crecimiento económico permanece casi constante, particu
larmente entre 1996 y 1997.
Al hacer la corrección por distribución de ingresos, Colombia dismi
nuye su I dh . La inequidad en Colombia equivale a un retroceso de más de
10 años en el desarrollo. La desigualdad en la distribución del ingreso, me
dida por el coeficiente de GlNI, aumenta en el país. Por eso, cuando el índi
510
ce del PlB se corrige por distribución, se pierden los avances logrados en el

desarrollo humano.
Por departamentos, el I d h ajustado por G ini , confirma que los lo
gros alcanzados en el país, no son de ninguna manera homogéneos y, por el
contrario, subsisten brechas sociales, demográficas y económicas entre
ellos. En 1997 sólo Valle, Cundinamarca, Bogotá y Atlántico tenían un
I d h mayor que el promedio nacional y Chocó, Nariño y Caquetá presenta
ban el Idh más bajo, con valores inferiores a 0.70.
Cuadro 9
Colombia. índice de desarrollo humano corregido por desigualdad
en los ingresos. 1994-1997
índice
Indice índice ín dice IDH
PlB/c
Años de logro de esperanza PlB/c G lN I Id h ajustado
con
educativo de vida ajustado con G in i
G lN I
1994 817 738 671 50 335 742 630
1995 825 747 689 56 319 753 638
1996 841 753 693 54 318 762 637
1997 849 762 699 56 308 770 640
Fuente: Cálculos DNP-UDS-DlOGS con base en DAÑE, Censos De Población y EH .
5. L a desigualdad
La distribución de los ingresos en una sociedad es una de las caracte
rísticas centrales y más conflictivas de la desigualdad social. Es frecuente
mente el origen de enfrentamientos y uno de los factores decisivos del nivel
de vida. Desde el punto de vista de la economía nacional desempeña un pa
pel importante en el comportamiento del consumo y la estructura de la de
manda global.
En Colombia, los trabajos pioneros sobre distribución de ingresos
fueron los de Urrutia y Berry en la década de 1960. Ellos encontraron un
alto grado de concentración del ingreso en la zona urbana: el 1.5% de la
fuerza laboral recibe el 15% de los ingresos. Los dos deciles más altos con
trolan el 60% y el 30% de la fuerza de trabajo más pobre gana alrededor de
4.5% . El coeficiente de GlNI calculado por los autores en ese momento fue
.570, que comparado, entonces como ahora, con otros países de América
Latina, coloca a Colombia como uno de los países con mayor desigualdad
5n
de ingresos. En 1970 se realiza la primera Encuesta Nacional de Hogares y,

con base en ella, Polibio Córdoba llega a conclusiones en la misma direc
ción: estima un GlNI de .535, para la PEA total, y encuentra que la desigual
dad es mayor en zona urbana (.529) que en zona rural (.424).
La estabilización de las encuestas de hogares permite tener una serie
de distribución de ingresos por lo menos para las 7 principales ciudades a
partir de 1976. Estudios realizados a mediados de la década de los 80 (A.
Reyes, por ejemplo) muestran que entre 1976 y 1980 hubo una reducción
de la desigualdad de los ingresos laborales, cuando el Gini pasa de .508 a
.446, (en 1980) y a 43.3 en 1983, reducción esta última que la crisis echa
atrás, puesto que en 1985, el Gini era nuevamente el mismo de 1980.
En Colombia, como en muchos otros países de la región, el ingreso
está concentrado en manos de una proporción limitada de la población. El
índice de GlNI, que durante los primeros años de la década de los 90 presentó
cierta estabilidad, en los últimos tres años muestra tendencia al deterioro.
Cuadro 9
Colombia. Coeficiente de GlNIpara personas y hogares, por zona
Personas Hogares
Año Total Cabecera Resto Total Cabecera Resto

1991 5477 5271 5043 5355 5162 5150
1993 5618 5341 5054 5509 5264 5080
1996 5436 5029 5029 5264 4893 4954
1997 5554 5241 4974 5435 5165 4902
1998 5630 5245 5651 5458 5090 5675
1999 5683 5316 5437 5483 5154 5303

Fuente: Cálculos DNP-UDS-DIOGS, con base en DAÑE, E H 73, E H 81, E H 9 3 , E H 9 7 , E H 101 y E H 1 0 3
Otra metodología que permite analizar el grado de desigualdad es

calcular la participación de los ingresos de los más pobres en el ingreso total.
Confirmando la magnitud del GlNI se puede observar que cada vez es
menor la participación de los más pobres. En 1999, el decil más pobre en
Colombia recibe menos del 0,4% mientras el decil más rico recibe cerca del
45% . La desigualdad es más preocupante en la zona rural, donde sus
habitantes apenas perciben el 0,03% .
512
G R Á F IC O 2 2
C O L O M B IA . C O E F I C I E N T E D E D E S IG U A L D A D D E G I N I,
1 9 7 6 -1 9 9 9
0 ,5 3 0 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
0 ,5 2 0 .
0,510
0 ,5 0 0
íl nr i n
n n !¡ n
0 ,4 9 0 . I I i | ; n n
0 ,4 8 0 . :n n i 1
0 ,4 7 0 . ? { I j _ | gj IEl M
° '46° n n n n
0 ,4 5 0 . n
0 ,4 4 0 .
0 ,4 3 0 !
0,420
sO) sO) iu) s s O) s u) i ul i O) s O) a O) s Oi
Un análisis sobre la desigualdad no queda completo si no se analizan

otros activos diferentes del ingreso corriente. La distribución de la riqueza,
de la propiedad de la tierra y de las empresas complementaría el panorama
de la distribución. Sin embargo, no es posible abordarlo por problemas se
rios de información. Es necesario hacer esfuerzos para que en un futuro
pueda abordarse.
G R A F IC O 23
C O L O M B I A . P A R T IC IP A C IÓ N D E L O S I N G R E S O S D E L 2 0 %
M Á S P O B R E Y D E L 2 0 % M Á S R IC O .
U R B A N O 1 9 9 7 6 -1 9 9 7
70
65
60 VL* i*!
55 *»v * y
50
45 20% más rico
40
35
30
25
20
15
10 20% más pobre
5
0
5i3
Puede afirmarse, entonces, que la desigualdad es el problema central

del desarrollo social colombiano. Pese a los avances logrados en muchos as
pectos en 50 años de desarrollo, no se ha superado. Se manifiesta en los di
ferentes ámbitos: desigualdad de ingresos, de educación, de mortalidad, de
género, de regiones.
La desigualdad imperante que hace de Colombia uno de los países
más desiguales en el continente más desigual del mundo hace más difícil
encontrar vías claras para la resolución de los conflictos.
Una vía de mitigación de la desigualdad es el potencial redistributivo
del gasto público social, que ha aumentado como proporción del gasto total
del gobierno, de 28% en 1980 a 43% en 1997. Utilizar plenamente su
potencial redistributivo en educación de manera que se logre universalizar
la educación preescolar y primaria, es decir, vincular al sistema a cerca de
300 mil niños que hoy están excluidos y que en un 87% pertenecen al 40%
más pobre de la población, significa solamente una inversión equivalente a
0.11% del PlB de 1996. En secundaria, vincular a algo más de 600 mil
jóvenes hoy excluidos, que en un 60% pertenecen al 40% más pobre,
requeriría un gasto de 0.18% del PlB de 1996.
Mesa Redonda:
Perspectivas sobre
desarrollo
económico
P A R T IC IP A N T E S :
G A B R I E L M IS A S A R A N G O , Á L V A R O C A M A C H O ,
L U IS J O R G E G A R A Y Y C É S A R G O N Z Á L E Z
Intervención de la Profesora Consuelo Corredor M artínez,

D ecana de la Facu ltad de Ciencias Económ icas
Maestro Blas Emilio Atehortúa, Profesores, estudiantes, señoras,
señores. Como profesora de la Facultad de Ciencias Económicas es un mo
tivo de satisfacción clausurar hoy la Cátedra M anuelA ncízar, que a lo largo
de este semestre estuvo bajo nuestra responsabilidad. Esta cátedra es uno de
los espacios académicos más importantes de la Universidad, en tanto per
mite socializar nuestras reflexiones sobre problemas disciplinarios y sobre
los problemas que trascienden del simple balance hacia un racionamiento
analítico y propositivo.
Fue así, como a lo largo de 18 sesiones con la participación de dife
rentes profesores y egresados, la Facultad aportó al examen del desarrollo
económico y social en el siglo XX, abordando las características, limitaciones
y perspectivas de nuestro complejo de configuración como nación, los pro
blemas de la modernización de las instituciones, de la agricultura, la indus
tria, el sector público, la moneda, la estructura macroeconómica, el sector
exportador, los procesos de urbanización, la evolución social y la difícil
consolidación del Estado, fueron todos objetos de reflexión siempre con el
propósito de evitar miradas parciales y descontextualizadas, para así poder
comprender las complejas interrelaciones entre los ámbitos económico, so

cial y político.
Esperamos haber logrado estos propósitos y haber sembrado inquie
tudes académicas que ojalá pasen a formar parte de sus agendas de investi
gación, ya que han sido ustedes nuestros pacientes interlocutores, que cada
sábado con su presencia nos alentaron y estimularon para concluir con éxi
to esta cátedra que esperamos poner a disposición del público mediante un
libro y videocintas en el año próximo.
Infortunadamente en el desarrollo de la cátedra nos sorprendió el
asesinato del profesor Jesús Antonio Bejarano Ávila, enlutando nuestra
universidad y ocasionando una irreparable pérdida para su familia, sus ami
gos y colegas, para la academia y para el país.
El dolor que nos embarga ha sido compartido por numerosas perso
nas e instituciones, quienes con sus mensajes de solidaridad e iniciativas
aportan para persistir en la solución negociable del conflicto armado y las
expresiones culturales no son ajenas a esta contribución. Es el caso del
maestro Blas Emilio Atehortúa, quien con su enorme creatividad ha com
puesto la obra “Antífonas I, Opus 205” en memoria del profesor Bejarano y
que muy generosamente hoy compartirá con nosotros.
Gracias a todos ustedes y muy especialmente al maestro Atehortúa y
a la maestra Carmen Barbosa, quien muy discretamente desde la Dirección
del Departamento de Música nos ha colaborado en forma permanente.
Finalmente en nombre de la facultad y en el mío propio agradecemos
a todos los conferencistas que nos aportaron sus conocimientos y su expe
riencia investigativa con rigor académico y esfuerzo pedagógico que logró
llegar a un público diverso, al cual también expreso nuestro agradecimiento
por su persistencia e interés.
Deseo hacer un reconocimiento expreso al profesor Gabriel Misas,
Coordinador de la Cátedra quien lideró en forma muy acertada esta inicia
tiva de la facultad, apoyada en un numeroso grupo de monitores que cada
sábado se dieron cita para cumplir en forma con los compromisos académi
cos adquiridos.
Acepten todos ustedes nuestro agradecimiento.
Homenaje postumo al profesor Jesús Antonio Bejarano: concierto
“Antífonas I Opus 205”. Director maestro Blas Emilio Atehortúa; cantata
mezzosoprano, 4 cornos, 3 pianos, 3 arpas, metales, 12 guitarras, 8 contra
bajos, 10 percusionistas; interpretes profesores y estudiantes del departa
mento de música, solista Ángela Simbaqueba, coros oficiales y de integra
516
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M IC O
ción de la Universidad Nacional, coro Nogal de la Universidad Pedagógica;

directores Antonio Moreno, Rubén Darío González.
G a b r ie l M is a s A ra n g o
En la cátedra del día de hoy invitamos a una mesa redonda, a los pro
fesores Luis Jorge Garay, Alvaro Camacho y al doctor César González.
Antes de iniciarse la mesa redonda me gustaría darle los agradecimientos a
los profesores que participaron en las distintas charlas. Igualmente quisiera
agradecer a los monitores que hicieron posible también la cátedra al traba
jar con los alumnos: Ana María Sánchez, Iván Mejía, Carolina Arguello,
Carolina Varela, Edith Aristid, Eduardo Arias, Katerin Cartagena, Natalia
Arias, Oscar Loaiza, Tatiana Amador, igualmente a los funcionarios de la
Universidad, de Unimedios, y de cine y televisión. Infortunadamente ellos
han sido un grupo muy grande y no tengo la totalidad de los nombres. A to
dos ellos les agradecemos su colaboración en esta cátedra. Igualmente al en
cargado de la sala que nos ha ayudado en estas labores, señor Mauricio Ro
mero.
En el día de hoy vamos a tratar el tema de las perspectivas sobre desa
rrollo económico y social al inicio del siglo XXI. Nos acompañan el profesor
Alvaro Camacho, Sociólogo de la Universidad Nacional, doctorado en So
ciología en la Universidad de Wisconsin. El profesor Luis Jorge Garay,
Ingeniero Industrial de la Universidad de los Andes, doctorado en Econo
mía en el MlT y con estudios Posdoctorales en la Universidad de Cambrid
ge. Y el doctor César González Economista de la Universidad Nacional
donde ha sido profesor y fue decano de la Facultad de Ciencias Económi
cas; con estudios doctorales en la Universidad de Cambridge.
La característica a finales de este siglo en Colombia, es que tenemos
una serie de conflictos transversales, violencia, narcotráfico, lucha armada,
corrupción; que se han agrandado a lo largo de las décadas, y las formas de
regulación que teníamos sobre esos conflictos en los años anteriores a la dé
cada del 90, se han roto. No se puede seguir trabajando bajo los mismos es
quemas. Estos conflictos que vienen del pasado empezaron a ser considera
dos bajo nuevas formas con el cambio en la agenda internacional.
El hundimiento del bloque socialista lleva a que estos conflictos que
eran condiciones internas del país y así lo veían los países amigos empiezan
a ser considerados como problemas de orden internacional, y Colombia
pasa de ser el país modelo de los años 60 en las relaciones interamericanas, a
ser el país conflicto.
517
Adicionalmente con la profundización de los conflictos cambian las

formas de regulación de la economía. Se pasa de las formas de adhesión a un
régimen internacional basados en la industrialización a través de la sustitu
ción de importaciones, a unas formas muy particulares de adhesión a un ré
gimen internacional de libre comercio. El control de cambios, sí modifica a
una apertura, tanto de la cuenta de capitales, como del mercado de bienes y
servicios. Modifica radicalmente todas las formas de regulación que se han
construido en ese largo período de la sustitución de importaciones; y final
mente, hay cambio constitucional donde simultáneamente se dan varios
mensajes en esa nueva Constitución: por una parte introduce nuevos dere
chos sociales, lo cual implica una mayor participación del Estado en la eco
nomía y, de otro lado, se introducen también concepciones nuevas sobre el
manejo de la moneda donde de acuerdo con varios analistas, hay unas ten
siones recientes al interior de la Constitución. Entonces todo este conjunto
de factores de orden institucional y político empiezan a jugar un nuevo pa
pel al interior de las relaciones sociales en Colombia.
Surgen nuevas tensiones que antes no teníamos y desaparecen algu
nas que han marcado un largo proceso de sustitución de importaciones.
Esta modificación radical en las instituciones y en las formas de regulación
de la economía en la sociedad es lo que está llevando en este momento a una
explosión de los conflictos.
Los economistas decimos que si pronosticando el pasado, o recons
truyendo el pasado, a veces tenemos serias dificultades, pronosticar hacia
un futuro y sobre todo lleno de cambios como se están produciendo a nivel
internacional, es bastante complicado. Por eso hemos planteado que en esta
mesa redonda vamos a analizar la próxima década, no vamos a tratar de ha
cer un análisis de cómo va a ser el siglo X X I en Colombia.
A lv a ro ca m a ch o
Bueno, ante todo quiero agradecer esta oportunidad a Gabriel y a

Consuelo y decirles que me siento muy cómodo pero a la vez incómodo.
Cómodo porque comparto una mesa con mis amigos pero incómodo por
que comparto una mesa con los sabios. Y eso me produce muchos temores.
Y tengo otro temor básico y es que pronosticar para el siglo X X I, ya lo dice
Gabriel, aun sólo para una década en un país como éste, es particularmente
difícil.
En 1933, en un congreso de Sociología en Amsterdam, Max Holl-
heimer el Director del Instituto de lo que se llamó Escuela de Frankfurt, de
518
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SOBRE DESARROLLO EC O N Ó M ICO
cía: “Cuanto más la vida social pierda el carácter de ciego acontecer natural
y la sociedad toma medidas que la llevan a constituir como sujeto racional,
con tanta mayor certeza se pueden también predecir los procesos sociales.”
La inseguridad actual de los juicios sociológicos sobre el futuro, sólo
es el reflejo de la actual inseguridad social. Max Hollheimer argüía pues,
que en una sociedad que está presidida por la sinrazón, el terreno de la cien
cia en su papel de pronosticar qué es una tarea de la razón, encuentra los
obstáculos del manejo de la sinrazón. Pero también hay que considerar la
capacidad que puede tener su coyuntura en un momento histórico para
cambiar el curso de la historia.
El problema central es que a las dificultades teóricas y epistemológi
cas del pronóstico hay que agregar el hecho de que estamos tratando justa
mente con un período especialmente coyuntural en el sentido de un perío
do histórico en el que se condensan múltiples conflictos y múltiples
tendencias contradictorias del cambio social. Y en una coyuntura donde al
parecer la irracionalidad está presidiendo el devenir histórico de nuestra so
ciedad.
Yo quiero sentar dos o tres ideas básicas, primero: “¿Cómo va a entrar
Colombia en el siglo XXI?” Bueno, va a entrar muy mal porque van a tener
que resolver una serie de problemas claves. El primero es que Colombia tie
ne que conquistar la democracia, ese el problema 1A con el que se enfrenta
la sociedad colombiana. Una democracia que está bloqueada por la violen
cia, por la corrupción, por el clientelismo, por este reino de individualismo
que llamamos rebusque y por la desigualdad. Querría decir que este défi
cit de democracia expresa también un enorme déficit correlativo de ciu
dadanía y por tanto el desarrollo de lo público como el espacio en el que
el poder se convierte en lo que Claude Defoe llamó el lugar vacío. Ese es
pacio que no puede ser objeto de apropiación. Cito algunas cifras para
señalar algunas de estas dimensiones: el informe de desarrollo humano
para 1999 señala que los dos problemas que confronta la sociedad co
lombiana y que le impide al país alcanzar un mayor desarrollo humano
son la violencia y la desigualdad de la distribución de los ingresos. Argu
ye el informe que sin violencia la esperanza de vida masculina debería ser
de 67 a 68 años, y actualmente está entre 63 y 64. Lo que permite con
cluir que los hombres colombianos han perdido entre tres y cuatro años
de vida en promedio.
La desigualdad en Colombia equivale a un retroceso de más de diez
años en el desarrollo de la distribución del ingreso por el enfrentamiento de
519
fuerzas. Además de tantos otros problemas que no voy a tratar, como el pro
blema de la calidad de la educación y el de la enorme afectación que se está
produciendo en el país respecto del medio ambiente.
Según el Informe de Desarrollo Humano, el respectivo índice de Co
lombia es de 0.77, por lo que ocupa el puesto 57 entre 174 países. Y dice:
“en el contexto latinoamericano, el Indice de Desarrollo Humano de Co
lombia es inferior al de Chile, Argentina, Uruguay, Costa Rica, Venezuela,
Panamá y México. La esperanza de vida en Colombia es menor que la de los
países con los cuales se compara, entre dos y casi seis años. Tiene también
una de las más bajas tasas de alfabetización de adultos en el conjunto de los
países. Para alcanzar a Chile, el país con mayor desarrollo humano en la re
gión, Colombia debería aumentar su esperanza de vida en 4.5 años, incre
mentar en 4% la tasa de alfabetización de adultos y en 6 puntos la tasa de
matrícula combinada y su PlB per capita; es decir, Colombia en términos de
Indicadores de Desarrollo Humano presenta un descenso.
Ahora bien, en medio de este panorama resaltan rasgos que desde la
política y la cultura -que son los terrenos en los que yo m e- muevo coinci
den para mantener bajos no sólo los índices de desarrollo humano sino que
inciden también en la posibilidad de que Colombia subsista como nación.
Vuelvo a mi punto inicial: los temas que están incidiendo notablemente en
estos descensos en el índice de desarrollo humano, son, fundamentalmente,
la violencia, el clientelismo, la corrupción y eso que se llama ‘el rebusque’.
El tema del narcotráfico lo voy a tratar al final como un tema aparte,
pero es un tema central en este panorama. La tesis que querría exponer es
que el déficit de democracia en Colombia y el déficit de ciudadanía se ex
presan en una enorme contradicción, que yo considero fundamental, y que
se centra en la calidad de las relaciones entre los colombianos, y las relacio
nes de los colombianos con su Estado y diría que en el contexto de este con
flicto, de la naturaleza de nuestras relaciones sociales se entiende que surjan
prácticas que manifiestan las relaciones contradictorias y que se expresan en
las tendencias a aceptar o rechazar la presencia y la acción arbitral del Esta
do, según se amenacen o se defiendan intereses privados.
Cuando la apelación a la legalidad se traduce en dificultad e insatis
facción de intereses propios, acceder a medios informales es una forma de
acción que busca garantizar los objetivos en juego. Por tanto, la imposición
de voluntades no encuentra un límite en parámetros institucionales, ni el
recurrir a la violencia para hacer valer intereses privados, individuales y co
lectivos. Es un mecanismo que se gesta en medio de una impunidad genera
510
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M ICO
lizada. Esto señala dos tendencias, una que llamo antiestatalista y otra que
llamo estatalista. La tensión antiestatalista se concentra en la violencia y en
ese individualismo exacerbado del rebusque, y la estatalista se concentra
fundamentalmente en la corrupción y el clientelismo. Entonces hay una
tendencia a desbordar el Estado y a imponer una voluntad propia y las solu
ciones informales con el peso del privilegio social sobre otros paralelos con
una tendencia al uso del Estado, convirtiéndolo en un recurso patrimonial
y feudalisante en el sentido de Max Weber.
Voy a examinar cada uno de estos puntos muy rápidamente. En
cuanto a la violencia, ya he señalado que los colombianos hemos perdido
entre 3 y 4 años de vida en promedio en los últimos 20 años. Esa violencia,
según todas las cifras afecta principalmente a los hombres entre 25 y 50
años. Los hombres mueren por homicidio, 10 veces más que las mujeres.
La región del país con mayores tasas de mortalidad por homicidio
comprende Antioquia, Valle, Risaralda, y Caldas, y por el otro lado está el
Caquetá, Meta y Norte de Santander; es decir, los extremos de lo que po
dríamos considerar los polos de desarrollo económico. Estos departamen
tos tienen tasas que pueden duplicar el promedio nacional. Los municipios
con más violencia son los más urbanos, con mayores niveles de riqueza y de
sigualdad y que tienen presencia de grupos armados, particularmente los
paramilitares, y los municipios con menor violencia en promedio tiene ma
yor educación, mayor participación en la elección de alcaldes y ausencia de
grupos armados de orden profesional.
En la década anterior, la tasa de homicidios para Colombia pasó de
81.5 en 1991 a 56.6 en 1998. Mostrando un descenso aparente en la tasa de
mortalidad homicida por cada 100.000 habitantes. Pero esta tasa, de todos
modos, es tres veces más alta que la de los países que siguen en las listas que
son Brasil, México y Perú, que tiene tasas aproximadamente que están en el
orden de 20 a 22 homicidios por cada 100.000 habitantes, y es sólo supera
da por el Salvador que después de los procesos de negociación, incrementó
su tasa hasta llegar a una cifra entre 120 y 125 homicidios por cada 100.000
habitantes, y por Guatemala que estaba por el orden de 110 a 120. Pero esa
violencia que tiene esa extensión regional tenía otras características muy pe
culiares. Por ejemplo se producen en Colombia más muertes por accidentes
de tránsito calculadas en este año en 7.595 que por el conflicto armado, va
en 3.500 muertos por este año. Es decir, que la violencia y el conflicto ar
mado es solamente una porción en términos de homicidio de lo que es la
mortalidad general en Colombia y tenemos formas de mortalidad tan ab
521
surdas como la de tener más de 7.500 muertos en accidentes de tránsito, lo

cual está indicando que hay una terrible crisis de regulación de materias del
inicio de la civilización como se ve simplemente en el manejo del tránsito;
pero gran parte de esta violencia está asociada con un problema de fondo
que es el de los derechos humanos, que no sólo son violencia sino que son
un indicador del profundo déficit de democracia y ciudadanía.
El Departamento de Estado estima que en 1998 hubo de 2.000 a
3.000 muertos por el conflicto armado; que las fuerzas del Estado cometie
ron al menos 21 asesinatos extrajudiciales; que en ese año se produjeron
más o menos 300.000 desplazamientos, y que las acusaciones a miembros
de los cuerpos de seguridad del Estado, si bien han disminuido, ponen a
Colombia como el mayor violador de derechos humanos de la región y de
los más altos del mundo. Las fuerzas de violencia organizada están generan
do una masacre, entendida por masacre un homicidio colectivo -m ás de
cinco personas- cada dos días, haciendo atroz el panorama de la violencia
colombiana.
El segundo rasgo de esta tendencia, que podríamos llamar antiestata-
lista, es de nuevo este enorme incremento del individualismo, del rebusque,
que no es más que la incapacidad que tiene el Estado de regular la vida co
lectiva de los ciudadanos, de crearle unos mecanismos de solución de sus
conflictos y de sus necesidades. Es la apelación a la astucia, a la creatividad
para circunvalar normas sustantivas o procedimentales para la satisfacción
de metas personales. Es una práctica que tiende a apuntalar una informali
dad que reduce el ámbito de lo legal e incrementa los costos de transacción
y que tiende a desbordar los límites de lo institucional, activar la ilegalidad y
la delincuencia y la violencia.
El rebusque así entendido expresa una ideología que alaba la capaci
dad de los colombianos para no dejarse apabullar por la adversidad, pero
oculta que esa práctica afianza el individualismo e impide el desarrollo de la
confianza, mina la solidaridad y empobrece el futuro social. En su extremo
revela dos ideologías que a mi juicio son igualmente graves y nocivas. Por
un lado, aquélla que sostiene que esta capacidad de superación individual
hace superflua la acción del Estado, la acción reguladora, en la medida en
que la presencia del Estado tiende a castrar las energías privadas, y aquella
otra por la cual se privilegia la lógica sobre la cual habrá que trabajar mu
cho. Una lógica de la ventaja parodiando a Max Weber que se impone so
bre una lógica de la responsabilidad. Es decir que los colombianos privile
giamos la lógica de nuestra ventaja, la posibilidad y la oportunidad de salirle
522
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SOBRE DESARROLLO ECO N Ó M ICO
adelante a las situaciones, independientemente de que pasemos por encima

de los derechos de otros, frente a una lógica de la responsabilidad que in
cluiría el reconocimiento del otro como un correspondiente. Hernando
Gómez Buendía y el grupo de trabajo del cual formó parte Luis Jorge Ga-
ray, sentó una tesis que es la llamada Tesis del Almendrón, en la que se ar
guye que el drama colombiano es la tensión entre una racionalidad indivi
dual frente a una racionalidad colectiva.
Estas son las dos tendencias andestatalistas que impiden la formación
de un Estado regulador de conflictos, pero las tendencias al uso del Estado,
que yo llamaría estatalistas, son las mismas, son de nuevo la corrupción y el
clientelismo. La corrupción es simplemente la penetración ilegal del merca
do económico en el mercado político, es la conversión en mercancía de los
valores que se manejan en la esfera política. Y cuando hablo de valores no
estoy refiriéndome a recursos ni a principios éticos morales, si no que consi
dero valor todo aquello que cuesta esfuerzo conseguir. Si bien es lógico que
domine la lógica del mercado por cuanto opera esa lógica de la ventaja, el
costo para conseguir valor político que se reduce para el caso individual, se
incrementa para el conjunto de la sociedad.
El libro que coordinó Fernando Cepeda (1994) señaló casos protu
berantes de corrupción en el sector agropecuario, en el Ministerio de Agri
cultura, en el Idema (algunas de estas instituciones no existen hoy pero en
1994 sí existían. En el sector del transporte se encontraron en el Intra, en el
Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, en el sector de co
mercio exterior, en Aduanas, Foncolpuertos, Incomex, en salud, en el ISS,
en Cajanal, Aeronáutica Civil, en el Senado y la Cámara, en fin se encontra
ron casos de corrupción, que ya en 1994 eran fuertemente denunciados.
En sólo el primer semestre de 1999 según la Contraloría se cerraron
316 fallos con responsabilidad por un valor de $11,495 millones. En sólo
Foncolpuertos compromete 4.7 billones, pero esto no es simplemente un
caso de corrupción en el manejo de fondos del Estado sino que, además, la
Contraloría cuestionaba en el caso de Foncolpuertos 20.000 cédulas de
identidad, es decir que para acceder a la corrupción no sólo es el manejo
clientelista o corrupto de unos fondos públicos sino que es toda una cadena
que lleva a que inclusive se puedan falsificar cédulas de ciudadanía.
El clientelismo es el segundo rasgo de la tendencia estatalista. Del
clientelismo se ha dicho que es de alguna manera una forma de superación
de viejas formas de dominación política como eran el caciquismo y el ga
monalismo. En ese sentido es una superación porque le permite al cliente
5 23
negociar un recurso estatal que le ofrece un cliente y al mismo tiempo crea

una obligación. Es lo que se llama dogwood test—doy para que me den—y en
este sentido es una superación del caciquismo. Pero al mismo tiempo es una
de las formas de expresión que pueden no necesariamente ser corruptos en
el terreno legal pero si son formas corruptas de la democracia.
En primer lugar feudaliza y patrimonializa el Estado, lo debilita, im
pide la tramitación organizada de demandas populares, apuntala los parti
dos tradicionales pero al mismo tiempo los des-ideologiza, nutre la violen
cia política, construye un sistema “mañoso” de protección de la población
local al punto que hoy en día se puede hablar inclusive de clientelismo ar
mado. Finalmente confronta uno de los temas claves de la democracia co
lombiana como es el tema de la descentralización, en tanto que en los nive
les locales se expresa con gran fuerza el clientelismo y reduce la posibilidad
que tienen las regiones de vivir sus propias situaciones, manejar sus propios
conflictos y por tanto asignar además sus propios recursos.
En cuanto al narcotráfico no voy a dar cifras pero quiero decir que sus
nuevas características lo están haciendo bastante complicado. Los rasgos
centrales me parece que hoy en día los marcan la fragmentación del negocio
a raíz de la eliminación de los carteles. Se suponía que una organización del
crimen organizado tendía a ser altamente monopólica, cerrada, vertical con
pocos participantes, pero ahora se ha abierto. Actualmente se calcula que
puede haber entre 120 y 150 organizaciones exportadoras de drogas ilícitas,
lo cual está mostrando que la organización por sí misma no es una variable
importante en la determinación del fenómeno, sino que los mercados si
guen siendo la variable central. Se amplían las rutas y los mercados hacien
do que Colombia entre en unos complicados mecanismos de asociación
con otros países. Por el lado de la exportación, entró en una relación muy
compleja con México, que es hoy día quien determina la exportación al ma
yor mercado que son los Estados Unidos y con países del sur que se convir
tieron en excelentes espacios de lavado de dólares y en sus mercados de ca
pitales.
El narcotráfico dejó de ser un problema delictivo y se convirtió en un
problema de Estado. Y hay opinión pública internacional que habla del
narcoestado. No hablemos de la narcodemocracia sino de narcoestado. Ya
no es un problema de justicia, de criminalidad pero convirtió a Colombia y
esto ya lo dijo Gabriel un Estado problema, en un Estado paria. El narco
tráfico selló una forma de interacción muy compleja con el tema de los de
rechos humanos y con el tema de la violencia para incrementar el número
52-4
de agencias internacionales que “se preocupan por Colombia”. Minó la so

beranía nacional al punto que nos puso en unos niveles de dependencia de
los Estados Unidos que no había experimentado Colombia en años ante
riores y, finalmente, está contribuyendo a la militarización de la lucha con
tra el narcotráfico que se confunde con la lucha contra la insurgencia.
Estos cinco rasgos, me parece a mí, violencia, desigualdad, clientelis-
mo, corrupción y narcotráfico, señalan no solamente la crisis de la demo
cracia colombiana, sino que muestran la manera cómo Colombia se va a
adentrar en el concierto internacional a comienzos del siglo XXI.
G a b r ie l M is a s A ra n g o
Ante los planteamientos tan interesantes de Alvaro, yo quisiera seña

lar dos aspectos que es necesario en esta mesa profundizar un poco más. Lo
de la corrupción y el clientelismo.
Hace muchos años, Edward Humphrey en su célebre texto mostraba
cómo el clientelismo en ciertas sociedades segmentadas era profundamente
racional y, en consecuencia, así tendríamos que tomarlo en Colombia, don
de en muchas oportunidades la única forma de que la ciudadanía acceda a
ciertos derechos es a través del clientelismo. Es un elemento profundamen
te perturbador pero profundamente racional, y hay un tipo de corrupción
que normalmente ni la contraloría ni los periódicos destacan, que es el más
grave de todos: la relación del alto mundo económico, financiero y social
con el mundo de la política.
Normalmente la corrupción se refiere a aquellas cosas fáciles donde
funcionarios compran cualquier cosa, por ejemplo, si vale mil o diez mil pe
sos, la compran por cien mil y dejan todo tipo de rastros. Pero aquellos
montajes sumamente complicados que se hacen a través de disposiciones,
leyes, decretos para favorecer a determinado tipo de personas a hacer deter
minado tipo de contrataciones, normalmente quedan impunes. Y esa es la
gran corrupción: La pérdida de recursos por parte del Estado en contratos
sobre petróleo, carbón, o en filtración de información privilegiada para que
algunas personas o algunas instituciones tomen posición propia, por ejem
plo en el caso de las finanzas o el mundo financiero, son enormes problemas
de corrupción de altísimo nivel que normalmente ni los periódicos ni la
contraloría ni la procuraduría, logran detectar y muchas veces no se consi
dera que el utilizar esa información privilegiada, donde funcionarios públi
cos citan información, permite a importadores, banqueros, etc., hacer gran
des negocios. Ese es un punto clave de la corrupción en este país. Los casos
515
que señaló Alvaro Camacho también son importantes y deben ser combati
dos, no sólo la corrupción exclusivamente ligada a funcionarios de bajo ran
go o a nivel de los políticos.
Luis J o r g e G a r a y
Primero que nada quiero agradecer a la Facultad de Ciencias Econó
micas y a la Universidad Nacional por el privilegio que me vuelve a dar, de
participar en esta ocasión en el recordatorio de la memoria de Chucho Beja-
rano y por darme la oportunidad de participar en la clausura de la Cátedra
Manuel Ancízar.
Me cabe además, de la recordación de Chucho, compartir la mesa
con personas que de una u otra manera significan para mí, hechos impor
tantes en la vida. César en cuanto a un momento de mi vida muy importan
te y Alvaro que está siendo de alguna manera un alertador, que no existe en
español, pero esa es la palabra, de mi incursión sobre las ciencias que él ma
neja y que yo no manejo y que me alerta los posibles errores en que pueda
incurrir dentro de la ortodoxia de la Sociología y de otras ciencias sociales
viniendo de la ciencia menos social de todas que es la Economía, o la Eco
nomía que yo aprendí. Y a Gabriel siempre por el estímulo y la oportunidad
de participar en la Universidad.
Dada la exposición de Alvaro me cuesta un poco de trabajo empezar
porque en algún sentido comparto el diagnóstico. Sin embargo, quisiera
apartarme en aras del debate sobre la dinámica y la lógica de la expresión de
la crisis social de Colombia, que así no la llama Alvaro pero que en el fondo
más que crisis de democracia, a mi juicio, estamos en una crisis de sociedad
donde la crisis de la democracia no es la única ni la más excluyeme de todas.
A mi juicio la lógica de la crisis de sociedad en Colombia tiene cinco
expresiones básicas que sólo voy a enumerar porque ya las he expuesto en
varios foros en la universidad.
La precariedad de lo público a cargo de intereses poderosos económi
cos y políticos para su propio usufructo a costa de los intereses del resto de
la sociedad y sin retribución total ni parcial en corresponsabilidad con el
desarrollo de la sociedad. La precariedad de lo público y la supeditación de
intereses privados de manera legales, ilegales y paralegales en la sombra de la
legalidad, conllevan la pérdida de legitimidad, representatividad, funciona
lidad e institucionalidad del Estado como ente, incluso en el capitalismo de
hoy responsable de la prevalencia del denominado bien común de la socie
dad. Esa pérdida de legitimidad y representación va íntimamente ligada a la
526
ruptura de la representación de partidos políticos en el quehacer de la tra

mitación de diferencias entre grupos de la sociedad y en que el Estado es el
lugar donde se manifiesta esa tramitación de diferencias, por lo tanto, es en
el Estado y no gratuitamente ahí, donde la crisis de lo político, de la repre-
sentatividad de lo político, se expresa como una quiebra de la tramitación
de los intereses colectivos.
Esta pérdida de legitimidad e institucionalidad del Estado y repre-
sentatividad política de las diferencias y de los acuerdos en la sociedad lle
van claramente a una suplantación del Estado a cargo de privados y de pri
vados poderosos para sus propios intereses que conllevan la ruptura
fundamental de normas de convivencia en las relaciones entre los ciudada
nos y el Estado. Estos principios manifiestan y reproducen algo funda
mental que es una profunda fragmentación del tejido social que lleva
como consecuencia la parcelación, feudalización, privatización y utiliza
ción del Estado, a formas muy sofisticadas, crecientemente institucionali
zadas, de pérdidas de convivencia ciudadana que no es exclusivamente el
número de homicidios, el número de delitos sino también las formas ins
titucionales en que se desarrollan las relaciones que hay entre las formas
del delito y de la omisión de la ley y algo bien fundamental, la creciente
pérdida de la moral de la sociedad ante las múltiples formas de pérdidas de
convivencia ciudadana. A mi juicio este es el núcleo central del proceso de
crisis social del país.
Estos procesos han venido siendo reproducidos a través de la historia
colombiana, con estos procesos se ha ido generando una profunda tenden
cia a la culturización de la ilegalidad en Colombia. Ilegalidad en el sentido
amplio de la palabra en la cual la corrupción en apenas una de sus expresio
nes funcionales y no la más importante.
La ilegalidad es la permeabilidad en los conductos, valores, normas y
comportamientos de la sociedad a través de procedimientos de coacción,
disuasión, persuasión e incluso convicción para la ventaja de unos y la des
ventaja del resto. Esta aculturación de la ilegalidad que viene de tradición
en el país se ha reproducido y ha llegado a la eclosión máxima con el floreci
miento del narcotráfico como la actividad depredadora más importante del
capitalismo de hoy.
Pero es la actividad depredadora en todas y cada una de las facetas de
las expresiones sociales no sólo económica sino política, social y cultural,
que lleva a que en procesos previamente dichos de crisis de sociedad en Co
lombia con el narcotráfico hayan llegado a la máxima expresión.
5*7
El conflicto armado es un quinto proceso, el menos importante, es un

proceso supeditado y por eso, a través del conflicto armado y de su supuesta
negociación política no es posible, ni viable pensar, pretender e ilusionar que
la sociedad colombiana por ese hecho, por una resolución política entre unos
grupos particulares legales e ilegales, perdón por decir esto, paralegales, sea
óbice suficiente para el cambio de la sociedad colombiana. Es más, si mañana
por alguna hada madrina que nos iluminara se llegara mágicamente a la firma
de un acuerdo, los problemas centrales de Colombia permanecerán, así haga
mos una nueva constitución y una nueva normatividad.
En Colombia, en una sociedad en crisis requerimos la creación de so
ciedad, la creación de una nueva civilidad ciudadana como elemento único
posible de transformación de una sociedad en el mundo de hoy, y más aun,
más necesario en el mundo que se nos avecina, en el mundo de mañana.
El problema central, a mi juicio, y por simplificación, y perdón di-
ciéndolo así, reside en un fenómeno social muy profundo en Colombia,
como en otras sociedades no existe, pero que en Colombia ha adquirido
una connotación particular que es el rentismo en el sentido amplio de la pa
labra, no en el sentido neoinstitucional de la palabra. Rentismo entendido
como el usufructo del lugar o posición en la estructura del poder político y
económico de unos grupos para el aprovechamiento en beneficio propio,
tanto de las relaciones sociales del resto de los ciudadanos o sectores o gru
pos de la sociedad como del Estado como ente racionalizador del interés co
lectivo sin una retribución a esas ventajas.
El rentismo tiene algo fundamental entendido de esta manera, es un
fenómeno que obstaculiza y no permite el desarrollo del mercado como una
institución social, que lo es. El rentismo rompe los dos postulados centrales
de un sistema de mercado, la supuesta igualdad de condiciones entre agen
tes económicos y la soberanía de agentes económicos para decidir, en la cual
mediante el libre juego de las fuerzas del mercado, las relaciones se definen
con la capacidad de competencia y de intervención o de participación más
que intervención en el mercado.
El rentismo rompe esos principios de igualdad porque el mercado se
convierte en un instrumento para la utilización o el aprovechamiento de in
tereses en beneficio de ciertos grupos y a costa de otros. El rentismo enten
dido así en lo político es un obstáculo fundamental al desarrollo de la de
mocracia. El Rentismo entendido así se reproduce desde las fórmulas como
mencionaba Alvaro, gamonalistas primarias al subdesarrollo o a la transi
ción del feudalismo al capitalismo.
518
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N Ó M ICO
Al clientelismo en sus fases recientes en el desarrollo de las sociedades

como la colombiana. Como decía más elegantemente Alvaro, el clientelis
mo rompe el principio de la democracia porque se establecen planes con re
laciones de reciprocidad, de favores entre los clanes, la clientela y obvia
mente los grupos o los líderes.
En Colombia el clientelismo ha logrado avanzar de tal manera que
no sólo los partidos políticos no pueden expresar la voluntad de ciudadanos
miembros a través de pertenencias ideológicas y de principios programáti
cos sobre los asuntos de interés de la sociedad, sino que los partidos logran
fraccionarse de una manera tal que los líderes y los grupos o clanes naciona
les, regionales y locales manifiestan una pertenencia, no a través de princi
pios, sino a través de las posibilidades de ejercer el poder y de su influencia
para propio beneficio o a través del Estado y del resto de la sociedad.
El clientelismo tiene un factor fundamental en lo político también y
es el hecho de que el Estado se convierte en el instrumento esencial de retri
bución de favores a través de las prácticas de la burocracia oficial, de la con
tratación oficial, de la desviación, o el oportunismo presupuestal propia
mente dicho, sin consulta de los intereses propiamente locales, regionales y
nacionales. Por lo tanto, el rentismo no es que sea el deus ex machina de
toda la crisis social colombiana sino que es un elemento que está íntima
mente acendrado en las formas de comportamiento de buena parte de los
ciudadanos colombianos -volveré sobre el termino ciudadanos colombia
nos.
El hecho es que la acendrada aculturización rentística de los grupos
poderosos en la estructura del poder político-económico lleva a que la so
ciedad colombiana presente una profunda disfuncionalidad estructural y
societal propiamente dicha a un régimen democrático de mercado, incluso
democrático-formal. La expresión del rentismo en la economía ha sido cla
ramente manifestada desde inicios de la república y fue potencializado a su
máxima expresión, por ejemplo, con la política de sustitución de importa
ciones que prevaleció en el país por más de cinco décadas. En el hecho fun
damental no es que la política de protección o sustitución de importaciones
per se sea mala, sino que fue utilizada para favorecer intereses poderosos y
no la exigencia por parte del Estado y obviamente del Estado com o expre
sión de sociedad.
El rentismo ha tenido expresiones fundamentales en lo económico,
no sólo con las políticas públicas que se han diseñado y aplicado a favor de
la actividad productiva en cabeza de ciertos grupos o intereses particulares,
519
sino que también la política pública de subsidio, créditos, financiamiento,

etc. Ha venido en el caso industrial, y me imagino que en el agropecuario
que no lo he estudiado igualmente, a beneficios a un número muy reducido
de agentes económicos, independiente del modelo ya sea de apertura o pro
tección.
En lo financiero la expresión ha sido como sucedió en la década de
los 80. En la crisis crea una tendencia a beneficiar los intereses, indepen
diente de la responsabilidad que les competa en las pérdidas o en las ganan
cias y casos ha habido en que se socializan pérdidas no sólo por intereses ya
creados, sino también por maneras de encubrir fenómenos de corrupción y
mala asignación de recursos, y hoy día en la crisis financiera que vivimos, el
caso de los bancos estatales no es ajeno a esta problemática.
La economía política del ajuste y de la transición que la economía co
lombiana requiere para el mañana cercano, implican una posibilidad que
vamos a desperdiciar seguramente, que es la gran oportunidad de empezar a
crear las bases. Y que la economía política del ajuste a la creación de una so
ciedad diferente, requiere operar de forma diferente de cómo hemos opera
do en el pasado; tenemos que evitar la sociabilización de pérdida a cargo de
intereses privilegiados. Tendremos que avanzar seriamente en la redefini
ción de la institucionalidad de obligaciones del ciudadano con el Estado en
términos de la tributación y del gasto público, en términos de que la estruc
tura tributaria del país, dada la crisis y la inviabilidad financiera del Estado
en mediano y largo plazo, da lugar a la necesidad de eliminación de preben
das, de exenciones, deducciones, a la lucha contra la corrupción para poder
lograr realmente una estructura tributaria que corresponda a una sociedad
democrática aparentemente de avanzada.
Con el gasto público igualmente, se requerirá una nueva forma de
tramitación del gasto público en los ordenes nacional, regional y local, que
pasaran necesariamente por un reforzamiento de las formas de participa
ción ciudadana. Colombia en su estructura económica, por estos fenóme
nos previamente dichos, adolece de una falla estructural determinante en el
mundo de la creciente competencia mundial y es el hecho que Colombia
padece un proceso estructural, no coyuntural, de desactivación productiva
porque básicamente la estructura político-económica alrededor de la pro
ductiva, muy influenciada por el rentismo, eclosiona en un sistema de mer
cado de competencia abierta.
Tarde que temprano las fuentes del crecimiento sostenible estructu
ral de la economía colombiana se agotaran, excepto la droga o algún otro
530
recurso natural que llega por el hada madrina bendita de alguien, Colombia
no tienen nuevas fuentes de crecimiento sostenible. Tenemos que crearlos
ya sea en la agricultura y la industria y servicios en el buen sentido de la pa
labra, no en el sentido de sectores extractores de excedentes del resto de la
sociedad. Esa tarea tenemos que desarrollarla hacia el futuro.
El problema central por lo tanto no es, como veía en una hoja que me
repartieran antes de subir a la mesa, que ahora los economistas nos volvi
mos los políticos y viceversa, infortunadamente no podemos seguir hablan
do de la economía aparte de la realidad social y política del país, no son
compartimentos estáticos en la crisis de sociedad que tenemos hoy día. T e
nemos que avanzar en una interpretación, y más que en una interpretación,
en el desarrollo de una verdadera transformación de la sociedad colombiana
que abarca integralmente todas las esferas de la acción social.
En Colombia el rentismo no sólo ha contribuido como único factor a
este proceso de crisis social y de desactivación estructural productiva del país,
sino algo muy fundamental, a la reproducción de un mecanismo creciente
mente unificado de corrupción en un sentido amplio de la palabra, e ilegalidad
entre la economía y, más propiamente, paralegalidad entre lo económico y lo
político. Colombia a mi juicio se caracteriza por ir avanzando, atravesado en el
núcleo central, profundamente por la ilegalidad, la ilegalidad del narcotráfico,
y de otras expresiones que existen en la sociedad colombiana.
Por lo tanto en un mundo por no idealizar, porque no estoy ideali
zando, del capitalista del futuro el cual todavía existe no sabemos por cuan
to más, Colombia es disfuncional estructuralmente, disfúncional en el ca
pitalismo y en la democracia. La sociedad colombiana requerirá, a mi
juicio, transitar hacia la construcción de unas nuevas condiciones para crear
algún día una sociedad diferente, en la cual el actor central de la reflexión,
de la gestión, de la deliberación, de la renovación y de la transformación de
la sociedad, tendrá que ser el individuo. El individuo como ciudadano re
flexivo y no el individuo como habitante de un territorio, como son la ma
yoría de los colombianos.
En la ciudadanía, en la nueva civilidad recibirá la única manera de
avanzar a la creación de una sociedad diferente. Para ese avance, a mi juicio,
la transición requerirá la reconflguración, y más que esto, la instauración en
el país de principios fundamentales éticos de una sociedad moderna que no
los tenemos hoy.
La preeminencia de normas de conducta y de comportamiento recto
ras entre las relaciones entre el Estado-ciudadanos y ciudadanos-Estado, es
531
DESARROLLO ECO N Ó M ICO Y SOCIAL EN COLOM BIA. SIG LO XX
decir, la instauración de un instrumento central que se llamara ley en dere

cho bajo la observancia creciente deliberativa y comprometida de los ciuda
danos y no como únicamente responsabilidad del Estado dentro de esta
preeminencia. El sentido de la justicia conmutativa y la justicia distributiva
tendrán que ser instaurados en el país, fruto de una creciente participación
deliberativa de los grupos de la sociedad.
Precisamente la erosión, la pérdida de credibilidad en la ley y en la
justicia, en el sentido amplio de la palabra, es lo que lleva a la pérdida del
sentido de pertenencia en una sociedad. Colombia, nosotros habitantes,
podremos transitar a ser ciudadanos en el momento que sintamos un sen
tido de pertenencia a un proyecto conjunto de una nueva sociedad, los de
rechos humanos apenas -perdón que lo diga así- la prevalencia de los de
rechos humanos si bien es la máxima expresión de la convivencia, es
apenas un elemento. El más valiente, el más valeroso, el de más valor de
todos que es la vida (claro), pero no es suficiente. No es suficiente preser
var la vida, hay que garantizar que la vida se dé en las mejores condiciones
para el ser humano.
Otro elemento central para poder avanzar en esta ciudadanía hacia
una sociedad diferente es la necesidad de instituir en el país algo fundamen
tal que es el valor de lo público como fruto, no de la imposición del Estado
sobre la sociedad y de ciertos grupos particulares sobre el resto, sino crecien
temente lo público como el espacio de reconstrucción permanente de las re
laciones entre ciudadanos, ciudadanos-Estado, Estado-ciudadanos. Es un
espacio de lo público donde no es única y exclusivamente objeto de la ad
ministración del Estado sino que crecientemente en el mundo del futuro
ese espacio será cada vez más reducido y corresponderá lo público al espacio
del perfeccionamiento de la intimidad privada y su reflexión a los intereses
comunes.
Esos son principios fundamentales, inevitables en la transición a otra
sociedad, eso no se logra con una nueva ley o fetiche legal ni con acuerdos en
tre grupos poderosos legales y menos ilegales, eso se logra solamente con el
compromiso, la convicción y el avance de una conciencia hacia la civilidad.
Esto tiene una expresión en lo político, y lo económico y concluyo en
lo político, esto es sólo posible avanzando en la quiebra de las costumbres
absolutamente enraizadas en lo político. Siquiera para instaurar un atisbo
de democracia. Y en lo económico tenemos que avanzar a una configura
ción de una verdadera cultura empresarial inexistente en el país. Una cultu
ra empresarial alrededor de un proyecto central que tenga que ser la preser
532
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO EC O N Ó M ICO
vación o la búsqueda de la competitividad sistèmica en el mundo que hoy

conocemos. Después tendremos que transitar a otro nivel que es la compe
titividad sistèmica porque una sociedad en el nivel de pauperización como
la económica, política, social, cultural, requiere de la creación de riqueza
para las nuevas normas de justicia y la riqueza en el sistema capitalista que
hoy todavía vivimos, implica necesariamente una cultura empresarial bajo
una nueva ética o si quieren una nueva moral ciudadana de todos los co
lombianos.
G a b r ie l M is a s
El reto que plantea el informe es un reto complicado de llevar a cabo

debido a la debilidad moral de la sociedad donde se admite la violación de
la ley como algo que es posible hacer si eso da ventajas, ese oportunismo ge
neralizado que hablaba tanto el profesor Camacho como el profesor Garay,
de que todo lo posible se puede hacer independientemente si se violan las
normas legales. Y segundo, ese rentismo que de tiempo atrás ha marcado la
sociedad colombiana y que algunos ingenuamente pensaban que con la
apertura económica se iba a eliminar en América Latina.
Los problemas del rentismo son dos elementos centrales que blo
quean toda posibilidad de reafirmar una nueva cultura ciudadana basada en
una ética como lo planteaba el profesor Garay. No estamos construyendo
las condiciones institucionales para crear los espacios productivos y de justi
cia de que hablaba el profesor Garay.
C ésa r G o n zá lez
Obviamente estoy feliz de estar aquí y feliz de estar con mis amigos
en la mesa. Amigos hay también en el auditorio. Debo decirle a Luis Jorge,
muchas gracias por darme abrazos verbales delante de toda esta gente.
Yo voy a planear un poquito por encima de los matices y de las leves
diferencias entre términos de los enfoques de los profesores Camacho y Ga
ray. Voy a tratar de darle una visión partiendo del principio de que en lo
fundamental estoy de acuerdo con quienes ya han intervenido. Comienzo
con unos breves datos que el profesor Camacho no mencionó pero que creo
son importante.
La población colombiana hoy, hablando de lo que pudiéramos lla
mar dotación histórica de Colombia para el futuro próximo. El inventario
de activos y pasivos para el futuro próximo hablando de lo que hay que de
533
cir que la población colombiana es muy joven, que el promedio de edad de

los colombianos es del orden de los 18.5 años, que la edad más frecuente
entre las mujeres colombianas es de 14 años y que la edad más frecuente en
tre los hombres colombianos es de 14.5 años.
Es decir, que el desafío desde el punto de vista social y cultural para
los próximos años es inmenso pero que, por otra parte, en el año 2010 las
4 / 5 partes de la población colombiana va a vivir en ciudades y que la socie
dad y la economía colombiana serán entonces obviamente sociedades de
economía social y economía completamente urbana.
Pero, por otra parte, hay cerca de 25 millones de colombianos entre
pobres y miserables y hay otros 8 millones de colombianos que no comen
lo suficiente, o sea una población superior a la población de Bogotá está
por debajo de los mínimos internacionalmente establecidos de suministro
de alimentos fundamentales, pero que por otra parte por cada 100 pobres
que hay en las ciudades, hay 160 pobres en el campo y dado que hoy cerca
del 80% de la población vive en las ciudades, la incidencia de la pobreza
en el campo es cerca de 5 veces inferior a la incidencia de la pobreza en las
ciudades.
La elite urbana colombiana que tiende a ver poco a su alrededor,
poco percibe estas realidades que a mi juicio, son fundamentales para escri
bir el inventario colombiano hacia un futuro cercano. Dentro de ese inven
tario, claramente tenemos un proceso económico en un profundo desape
go. Coincido con Luis Jorge en el calificativo de estructural de ese
desarrollo. No se trata simplemente de un problema de debilidad en el pro
ceso económico de Colombia. Hemos entrado en un profundo desarreglo
del proceso económico colombiano, concebido como la capacidad de la
economía para atender los problemas sociales, que es muy bajo; el más bajo
en la historia registrada de este país.
Estamos en el más bajo nivel del rendimiento económico por cuen
ta fundamentalmente de una mala política económica de los últimos 10
años, cuyo trasfondo no es sin embargo la estupidez de los economistas, o
la estupidez de los gobernantes. El trasfondo es una enorme diversidad de
debilidades institucionales y una transición institucional y política suma
mente conflictiva. Comparto lo que han dicho los profesores Camacho y
Garay.
En realidad el problema de la economía de Colombia es el resultado
de una pésima política económica, ello no es el resultado, repito, de la estu
pidez o la de la falta de lógica o de la falta de sabiduría. Es el resultado de un
534
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SO BRE DESARROLLO ECO N O M ICO
serio problema institucional. Colombia vive en ese aspecto, una transición

dubitativa, exenta de nortes claros, sin liderazgo.
Una transición que empezó con la década y que aún está recogiendo
sus implicaciones desde el punto de vista del manejo económico. La nación
tenía un régimen de despotismo ilustrado, un despotismo que consistía en
que el Presidente de la República tenía poderosos instrumentos de inter
vención en la economía a través del Banco Central como autoridad mone
taria.
De ese despotismo ilustrado que consistía básicamente en una alian
za entre las elites tecnocráticas económicas de este país que fueron las mis
mas desde 1960 o 1950, y los profesionales de la política, de esa política co
rrupta a que se referían mis antecesores, esa alianza entre las tecnocracias
económica y política produjo ese despotismo ilustrado que asegura la esta
bilidad macroeconómica fundamental de Colombia, con unas mediocres
tasas de crecimiento y con una inflación sorda moderada y estable.
De ahí se pasó a un régimen más abierto de manejo económico con
un Banco Central independiente, con la pérdida de buena parte de poder
del Presidente de la República por la intervención en economía, con la ga
nancia de poder formal del Congreso para establecer leyes marco que a su
vez debían ser atendidas por el ejecutivo para el manejo de las variables eco
nómicas fundamentales.
Hoy tenemos ese nuevo régimen más abierto, más democrático for
malmente que supera el despotismo ilustrado que nos trajo hasta 1991,
pero en esa transición ocurrió el mayor desastre histórico de la economía
colombiana, lo que inclusive ha llamado la atención de ciertos economistas,
en el sentido de decir hay que reclamar el regreso al despotismo ilustrado,
hay que reclamar el regreso a un Presidente no en grupo, como lo denomi
nó en su momento un ministro de Estado, hay que regresar a un Banco
Central del propio gobierno, hay que regresar a las viejas políticas de inter
vención de las tasas de interés en las tasas de cambio en los procesos de cré
dito externo.
Estamos en una transición, una transición, repito, dubitativa, con
tradictoria, que en cierto momento no ha producido resultado positivo al
guno porque la situación económica colombiana es la peor en su historia.
Pero en esta situación hablar del modelo económico o hablar de los mode
los de política económica para tratar de explicar con ellos lo que nos ocurre
resulta ser fundamentalmente inocuo. Y en ese sentido los economistas
profesionales debemos continuar pidiendo, claro que los hechos cada vez
535
más nos están dando en la cara, debemos continuar adquiriendo un míni

mo de modestia y un mínimo de serenidad. Los economistas no somos los
dueños del análisis social ni seremos los economistas los principales actores
sociales o políticos de la recuperación de la economía y de la sociedad co
lombiana, de la reconstrucción de nuestro tejido social y económico.
En realidad los que nos ocurre es la ausencia de separación entre lo
público y lo privado, la invasión de lo privado sobre todo espacio público,
aquí se ha hecho completa expresión y presentación del tema, se expresa en
la actitud de los políticos, en la actitud de los ciudadanos frente al Estado,
en el estilo de la política, en el estado de cosas en materia de la justicia for
mal, en el enfrentamiento violento entre poderes, es otro episodio más de la
crisis de la política, y la crisis de la cultura. Por ejemplo lo que ha ocurrido
entre ciertas autoridades públicas y la Corte Constitucional es la frontera
entre la barbarie y la civilización y lo que ha ocurrido recientemente, es la
barbarie como barbarie, por ejemplo es lo que ha ocurrido con la Fiscalía y
la Procuraduría en relación con el segundo comandante del ejercito y el
Presidente de la República. Es la disolución de la separación de poderes.
Nosotros ciudadanos del común podemos tronar contra la Junta
Directiva del Banco de la República, podemos tronar contra la Corte
Constitucional, pero no puede hacer la autoridad pública so pena de ense
ñarle a la ciudadanía que la separación de poder no tiene sentido y es la
mentable que miembros de la autoridad monetaria, que no están aquí en
este auditorio, que miembros del ejecutivo han sido tan absolutamente
violentos en su apreciación de acciones y sentencias tomadas por la Corte
Constitucional.
Pero eso es el resultado de esta crisis cultural y política de la que se ha
hablado aquí por parte de mis antecesores y obviamente como parte del in
ventario tenemos el conflicto armado, el estado actual de cosas con el con
flicto armado que nos ha metido en un túnel del cual ya no tenemos salida
lateral. Estamos viendo al frente del final del túnel y no sabemos bien en
que consiste, es, o la negociación política de la paz o la guerra total o abierta,
no tenemos alternativas en relación con el manejo del problema del conflic
to armado, si bien entiendo y comprendo que no se trata del conflicto más
importante de la sociedad colombiana.
Pero mientras no resolvamos ya este proceso, mientras los colombia
nos no resolvamos ese problema del conflicto armado, no podremos tener
prosperidad alguna en materia económica para el próximo futuro y después
siguen los siguientes desafíos, los desafíos más grandes: la construcción de
536
una nueva cultura política y de una nueva sociedad política y en eso los eco
nomistas profesionales poco tenemos que decir realmente.
Y parte del inventario colombiano para el futuro es la ausencia de
pluralismo institucional, de pluralismo ideológico apacible y es en la prácti
ca la ausencia de sociedad civil. Sobre eso ya se ha dicho suficiente, nuestras
finanzas públicas que son parte del inventario para los próximos dos o tres
años son imposibles.
A mediados del año entrante Colombia puede tener una seria y dra
mática crisis fiscal especialmente vinculada con los fiscos regionales y mu
nicipales, y esta crisis fiscal puede producirnos un estallido de inestabilidad
macroeconómica que podría conducirnos todavía más atrás en esa ecuación
de la posteridad económica mínima que deberíamos tener. Hay en la parte
fiscal serios desafíos a la estabilidad macroeconómica y es pragmático pero
el establecimiento colombiano parece no darse por enterado y esto no está
para los próximos cinco ni diez años, es para el año entrante, se requiere de
una revolución fiscal, unas nueva reglas de lo fiscal del gasto público pero
en lo inmediato, porque si no vamos ha tener una herida que se añade a la
lujuria de la actual pésima situación económica colombiana.
Pero yo no veo - y en esto tengo que ser pesimista- salidas factibles, ni
veo fuerzas caminando en la dirección correcta. Tenemos como parte del
inventario la apertura a la llamada globalización que ha sido traumática
para este país. Colombia se ha convertido en un país para el cual la apertura
y la globalización son problemas muy difíciles de manejar pero además se
ha convertido en un país problemático internacionalmente por cuenta del
narcotráfico, de la guerra y del problema de los derechos humanos, y de la
depredación del medio ambiente. Y tenemos como parte de nuestro inven
tario para los próximos años, la exclusión, la fragmentación y la pobreza ex
tremas de la sociedad colombiana.
Cuáles son las salidas? La evolución de las salidas depende de la ma
nera cómo se resuelvan dos o tres cosas. En primer lugar ese proceso de
creación y consolidación de la sociedad civil y colectiva no va a detener la
política económica, claro puede terminar por echarle agua hirviendo al
quemado pero de ahí la solución fundamental no va a estar en la política
económica en los próximos años. La solución nuestra del futuro dependerá
fundamentalmente de la manera cómo Colombia comience a construir la
sociedad civil que hoy día le hace falta y obviamente eso implica la solución
del binomio del problema lineal del conflicto armado, del narcotráfico y
también implica asegurar la estabilidad macroeconómica mínima, si enci
537
ma de los problemas que tiene este país en materia económica, nos enfren
tamos a una coyuntura de inestabilidad macroeconómica e inclusive a una
explosión de la inflación en Colombia, por cuenta de la crisis fiscal que se
avecina pues obviamente la historia nuestra, en lo social, en lo cultural, en
lo político necesariamente se va a retrazar aún más. Después vendrán todos
los otros procesos posibles de la democracia, todos los procesos posibles del
proceso económico, de la distribución más equitativa de la riqueza, de la
distribución más equitativa de los activos productivos en el país. Pero creo
que estos que he mencionado son los desafíos indispensables que tendrá
que enfrentar la sociedad colombiana no en un futuro abstracto, en el futu
ro de los dos o tres años, para ver en el 2010 que tenemos de inventario para
la década siguiente.
R o n d a f in a l
Alvaro Cam acho

Desde luego el país tiene que resolver en lo coyuntural a corto plazo
los problemas de la paz, pero yo quería, no adscribirme tanto del optimis
mo de Luis Jorge al decir que el conflicto armado es muy secundario, pero
tampoco elevarlo a la categoría de problema primario, pero sí creo que hay
que pensar cómo la guerra está desnudando justamente la peor de las crisis
de la democracia, y cuando hablo de democracia no estoy hablando de régi
men político, estoy hablando de calidad de vida, de forma de vida, de forma
de restauración de las relaciones sociales.
Me preocupa mucho el tema de la paz, básicamente porque yo veo en
la confrontación armada dos enormes sentidos. Primero, una confronta
ción de elites y esto puede sonar muy loco lo de elites dos aparatos, tres apa
ratos militares. Existe la argumentación de que se confrontan en función de
los intereses de la sociedad civil, en función de los intereses de la democra
cia, de la estabilidad, del imperio de la ley, etc. Pero crecientemente esa po
blación, llámela sociedad civil, llámela como guerra, se convierte cada vez
más en el objeto y objetivo de la guerra. Es decir la población civil es el so
porte ideológico de la guerra. Creo que ese es un tema de orden estricta
mente coyuntural y creo que se va a aplacar y de alguna manera, el proble
ma me parece es que cualquier intento de solución, cualquier propuesta de
paz que no parta del tema fundamental de la democracia va a producir fe
nómenos como los que se produjeron en el 60 en Colombia y como los que
se están produciendo en El Salvador y en Guatemala, es decir una disparada
de un conflicto totalmente desregulado, que va a producir unas tasas de ho
53«
MESA REDONDA: PERSPECTIVAS SOBRE DESARROLLO ECO N Ó M ICO
micidio mucho más altas que las tenemos en Colombia. Esto no significa
que yo esté aceptando las tesis maximalistas de las FaRC y del E l n , de decir
que sin la solución de todos los problemas sociales no puede haber paz. Pero
mi argumento es que la paz se está planteando de tal manera que la sociedad
civil se está convirtiendo cada día más en la víctima de la guerra y va a ser la
víctima de la paz.
G abriel M isas Arango

Muchísimas gracias al profesor Camacho, al profesor Garay y al pro
fesor González por su intervención en el día de hoy, y a ustedes por su pre
sencia a lo largo de estas 18 sesiones de la Cátedra M anuel A ncízar
539
Este libro se terminó de imprimir
en el mes de marzo de 2001
E d i t o r i a l U n ib ib lo s
Teléfonos: 368 1437 - 368 1443
Telefax: 368 4240
Bogotá, D. C., Colombia
CATEDRAS
Manuel Ancízar
G a l ¡lev y N ew ton
F a c u lta d d e C ie n cia s
-1994)
( I t - i
M odernidad y teoría crítica

Facultad de A rtes / Facultad de C ien cias H u m an as
C olombia contemporánea
In s titu to d e E stu d io s P o lític o s y R e lac io n e s
In te rn ac io n ale s ( i E P R I )
Estética y modernidad
Facultad de A rtes / Facultad de C iencias H u m an as
Democracia y nueva constitución

F acu ltad d e D erecho, C ie n cia s P o lític a s y Sociales
Energía y desarrollo humano sostenible

F a c u lta d de In g e n ie ría
E l concepto de salu d ,
enfermedad: actu alid ad y prospectivas
F a c u lta d de M e d ic in a
Derecho, conflicto arm ado y p az

Facu ltad d e D erech o, C ie n cia s P o lític a s y Sociales
Comunicación (redes y sistemas)

F a c u lta d d e In g e n ie ría
( I i - i 998)
Pensar la ciudad:
m ía m irada h acia el próximo milenio
F a c u lta d de A rte s
D esarrollo económico y social en Colombia. Siglo XX
F a c u lta d d e C ie n c ia s E co n ó m ica s
(11-1999)
H istoria de la enfermedad
y de la medicina a trat es de las artes
F a c u lta d de M e d ic in a
(1-2000)
Siglo x x : arte, música e ideas

F a c u lta d de A rte s
(II-2000)
Ética y bioética
F a c u lta d d e E n fe rm ería
( 1-2001 '
CÁ TED R A
Manuel Ancízar
La Facultad de Ciencias Económicas desarrolló la Cátedra Manuel
Ancízar en el segundo semestre de 1999 ; tuvo como propósito, de
una parte, llevar a cabo un análisis crítico, un balance de los de
sarrollos que en materia económica y social alcanzó el país a lo
largo del siglo x x , y por otra, presentar a la comunidad académi
ca y a la sociedad en general la reflexión que sobre estos temas
habían realizado los profesores e investigadores de la Universidad
Nacional de Colombia.
La publicación que hoy presentamos recoge las diferentes ponen

cias presentadas y guarda el espíritu de la cátedra, de acuerdo con
el espíritu que orienta la U niversidad Nacional de Colom bia:
pluralista, abierta al debate, a la controversia, donde los temas son
debatidos desde diferentes enfoques de las ciencias sociales, yen
do más allá del estrecho campo disciplinar.
ISBN S5fl7QLÜ2M- fi

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Gabriel

Consuelo Corredor Al.

Gabriel Misas A rango

Luis Bernardo Flórez

Jesús Antonio Bejarano

A ntonio Hernández Gamarra

jorge Iván González

Participó en la Expedición Corogràfica y fu e el prim er rec­

Su seudónimofu e Alpha. Entre sus muchos escritos están los

Universidad N acional de C o lom bia, 2001

Prohibida la reproducción parcial o total

D iag ram ación

Im preso en C o lom bia

39 Las instituciones colombianas en el siglo XX

77 E l café en Colombia a principios del siglo xx

99 Primera Administración López Pumarejo:

III De la sustitución de importaciones

135 La inflación colombiana

147 Tendencias del ahorro, la inversión

251 Una política comercial de transición

305 El estado de lasfinanzas públicas

399 Entre la sustitución

4 2 7 El mito de Sísifo o veinte

481 Desarrollo económico y social

515 Mesa Redonda:

Cuando la Facultad de Ciencias Económicas presentó, al Consejo de

que se generan entre un proyecto de modernización sin modernidad y en

I No se pudo incluir su intervención en este libro.

Un tercer grupo de ponencias trató en extenso las características que

para cumplir las metas de exportaciones consignadas en el actual plan de

Augusto Iván M ejía

Decana Facultad de Ciencias Económicas.

L/A M O D ERN IZA C IÓ N INCONCLUSA. Colombia: una moderni­

La crisis vivida a lo largo de los años ochenta, en la mayor parte de los

pués, y hoy se debate en la más profunda crisis económica, política y social

Este difícil camino fue el que dio la idea de la década perdida en

construir un orden en el que se aminoren las desigualdades y los antagonis­

Por su parte, el Modernismo se refiere a la ideología que acompaña

Estado privatizado atrapado entre el liberalismo económico y el conserva­

Sin embargo, lo que fue común en el proceso de modernización en

De esta forma se va perfilando un modelo liberal de desarrollo que no

modernización agropecuaria y su contribución a los desequilibrios sociales

o de auge. Los distintos sectores buscaban transferir las pérdidas de

Estos elementos ayudan a comprender la formación temprana de la

tenido doctrinario, y haciendo de la política económica una parcela de

Para los propósitos de este trabajo señalemos sólo que la prioridad

estrechez del mercado limitando la diversificación del aparato productivo,

Sin embargo este dinámico proceso se agotó rápidamente, lo que

En consecuencia, el enorme costo de este proceso ha sido la inserción

social y espacialmente configurando verdaderos contingentes de ‘masas de

ausencia de controles institucionales que alimentó ésta lógica y por consi­

el peso acumulado de factores de orden estructural, que a lo largo de la histo­

La primera mitad de la década estuvo marcada por serias restricciones

de poder económico, buscaron espacios de reconocimiento social y políti­

institucional establece la descentralización y la autonomía local en contra­

la represión, y en el narcotráfico, una alternativa de sobrevivencia al vincu­

res inmediatos de la violencia, pero más allá, de los factores de la crisis, en

Profesor Titular Universidad Nacional de Colombia

L a s INSTITUCIONES CONSTITUYEN EL m a p a por donde circulan y se

I El texto no refleja n inguna posición de la Ju n ta D irectiva del B an co . Agradezco los c o m e n ­

se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, el contrabando se tolera

cal con los beneficios de la inversión pública para los contribuyentes. La

Las políticas y acciones predatorias del excedente económico

Participó en la Expedición Corogràfica y fu e el prim er rec

L/A M O D ERN IZA C IÓ N INCONCLUSA. Colombia: una moderni

construir un orden en el que se aminoren las desigualdades y los antagonis

Estado privatizado atrapado entre el liberalismo económico y el conserva

ausencia de controles institucionales que alimentó ésta lógica y por consi

el peso acumulado de factores de orden estructural, que a lo largo de la histo

de poder económico, buscaron espacios de reconocimiento social y políti

institucional establece la descentralización y la autonomía local en contra

la represión, y en el narcotráfico, una alternativa de sobrevivencia al vincu

I El texto no refleja n inguna posición de la Ju n ta D irectiva del B an co . Agradezco los c o m e n

sólo después de las revoluciones democráticas que se desataron en Inglate

condiciones que permitieron profundizar el desarrollo capitalista y desata

tienen representación y también los empresarios más sometidos a la compe

ma excesiva e imprecisa, beneficiando a unos pocos, conducen a una con

producción, los llamados “estancos”. El subsuelo era propiedad real tam

desarrollo económico y de la empresa privada. La Independencia no pro

servadores insistieron en un banco nacional que limitó el desarrollo finan

berales. Ello co n d u jo a la form ación de guerrillas liberales que se disolvie

Los resultados colombianos en el estudio aludido son entonces bas

Esos impuestos financian un gasto público suficiente para garantizar el sis

país productor y otro poderoso país consumidor de drogas. Se deberían en

como va substituyendo la guerra por la política. Si se ofrecen garantías ple

económico después de 1850, junto con el crecimiento de la población, ge

En el occidente el comercio estaba concentrado en pocas firmas por

rrasquilla, quien la presidió como Vicepresidente de la Sociedad de Agricul

Desde sus inicios, los cafeteros tuvieron gran incidencia en la defini

Colombia, con la constitución de 30 organizaciones de agricultores disemi

El presidente del Comité Nacional de Cafeteros, señor Alfredo Cor

L ó P E Z IN T R O D U JO LAS REFORM AS fundamentales de la repúbli